Thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Tổng Kiểm toán
nhà nước
Luật Kiểm toán Nhà nước được Quốc hội ban hành ngày 14
tháng 6 năm 2005 và có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 01 năm
2006. Để bảo đảm cho các quy định của Luật phát huy được hiệu
lực trên thực tế, nhiều văn bản dưới luật đã được ban hành, trong
đó có một số Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội và
nhiều văn bản do Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành. Tuy
nhiên, trên thực tế lại phát sinh vấn đề: Tổng Kiểm toán Nhà
nước có được ban hành văn bản quy phạm pháp luật không?
Nếu được quyền ban hành thì dược ban hành loại văn bản quy
phạm pháp luật nào? Trả lời cho câu hỏi trên, có ý kiến cho rằng
Tổng Kiểm toán Nhà nước không có quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật. Điều này được lí giải bởi hai luận điểm:
Thứ nhất, theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002) thẩm quyền và
loại hình văn bản được ban hành của Tổng Kiểm toán Nhà nước
chưa được quy định.
Thứ hai, theo quy định của Điều 13 Luật kiểm toán Nhà nước thì
Kiểm toán Nhà nước chỉ là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm
tra tài chính Nhà nước do Quốc hội thành lập. Quy định trên dẫn
đến một hệ lụy: cơ quan chuyên môn thì không có thẩm quyền
ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ cơ quan quản lý
Nhà nước mới có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp
luật.
Với cách hiểu trên, sẽ dẫn đến việc cho rằng: văn bản quy phạm
pháp luật chỉ được xác định trong Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật. Tuy nhiên, theo chúng tôi, việc xác định thẩm
quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Tổng Kiểm
toán Nhà nước không đơn giản chỉ dựa trên các lý do như vậy.
Thẩm quyền này cần phải đượ lý giải, làm rõ hơn qua các quy
định pháp lý và thực tiễn vai trò của Kiểm toán Nhà nước, cụ thể
như sau:
Thứ nhất, tính độc lập trong lĩnh vực hoạt động của Kiểm
toán Nhà nước
Theo quy định của Luật Kiểm toán Nhà nước, Kiểm toán Nhà
nước là cơ quan kiểm tra tài chính Nhà nước do Quốc hội thành
lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Vị trí độc lập
của Kiểm toán Nhà nước xuất phát từ chính chức năng của cơ
quan này. Điều đó sẽ bảo đảm để Kiểm toán Nhà nước thực hiện
nhiệm vụ kiểm tra tài chính một cách khách quan và hiệu quả.
Kiểm toán Nhà nước do Quốc hội thành lập nhưng không phải là
cơ quan của Quốc hội. Trong quá trình thực hiện chức năng,
nhiệm vụ, Kiểm toán Nhà nước chỉ tuân thủ các quy trình, chuẩn
mực pháp lí mà không chịu sự chi phối của Chính phủ, các bộ,
ban ngành. Như vậy, xét về tính độc lập trong địa vị pháp lí, Kiểm
toán Nhà nước cũng giống như Tòa án nhân dân tối cao và Viện
kiểm sát nhân dân tối cao. Chính tính độc lập về địa vị pháp lý là
một trong những yêu cầu khách quan, đòi hỏi Kiểm toán Nhà
nước phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để bảo đảm
cho lĩnh vực kiểm tra tài chính Nhà nước được thực hiện một
cách hiệu quả.
Thứ hai, Kiểm toán Nhà nước tổ chức và hoạt động theo chế
độ thủ trưởng.
Theo quy định của Luật Kiểm toán Nhà nước, Tổng Kiểm toán
Nhà nước là người đứng đầu Kiểm toán Nhà nước, chịu trách
nhiệm về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán Nhà nước trước
pháp luật, Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ.
Tổng Kiểm toán Nhà nước do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi
nhiệm theo đề nghị của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Nhiệm kì
của Tổng Kiểm toán Nhà nước là 7 năm, lương và các chế độ
khác của Tổng Kiểm toán Nhà nước như lương và các chế độ
khác của Chủ nhiệm các Ủy ban của Quốc hội (như Bộ trưởng).
Vị trí và vai trò của Tổng Kiểm toán Nhà nước đã được nêu trong
Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương
khóa X, về nhiệm vụ và giải pháp trong việc quyết định những
ván đề quan trọng của đất nước: “Bộ Chính trị quyết định việc
giới thiệu nhân sự để Quốc hội bầu vào chức vụ Phó Chủ tịch
nước, Phó Chủ tịch Quốc hội, Chủ tịch Hội đồng Dân tộc, Chủ
nhiệm các ủy ban của Quốc hội, Chánh án Toàn án nhân dân tối
cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán
Nhà nước…” . Như vậy, có thể khẳng định, Tổng Kiểm toán Nhà
nước chính là “tư lệnh” trong lĩnh vực kiểm tra tài chính Nhà
nước. Xét về tính hợp lí, “tư lệnh” của lĩnh vực này phải và hòan
toàn có khả năng để ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ ba, hoạt động của Kiểm toán Nhà nước được đặt trong
mối quan hệ chặt chẽ với các cơ quan khác trong bộ máy
Nhà nước.
Hoạt động của Kiểm toán Nhà nước nhằm phục vụ cho việc kiểm
tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, điều hành, sử dụng
ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước; góp phần thực hành tiết
kiệm, chống tham nhũng, lãng phí, thất thoát, phát hiện và ngăn
chặn hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân
sách, tiền và tài sản Nhà nước. Để bảo đảm mục đích trên, Kiểm
toán Nhà nước thực hiện hoạt động kiểm toán báo cáo tài chính,
kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan, tổ
chức có sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước. Như vậy,
hoạt động kiểm toán Nhà nước tác động trực tiếp đến hoạt động
của các cơ quan, tổ chức khác trong bộ máy Nhà nước; đồng
thời giữa Kiểm toán Nhà nước và các cơ quan, tổ chức khác phải
có sự liên hệ, phối hợp nhất định. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 4
Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X chỉ rõ về việc nâng cao
năng lượng, hiệu quả công tác kiểm tra, thanh tra, kiểm toán,
điều tra, truy tố, xét xử hành vi tham nhũng: “Tập trung kiểm tra,
thanh tra, kiểm toán một số lĩnh vực trọng điểm như: Đầu tư xây
dựng cơ bản, quản lý đất đai, thu-chi ngân sách, quản lý tài sản
công và hệ thống ngân hàng thương mại. Thành lập các đoàn
công tác liên ngành giữa Ủy ban Kiểm tra của Đảng với thanh tra,
kiểm toán, công an, kiểm sát để phối hợp xử lý các vụ tham
nhũng, lãng phí nghiêm trọng. Công khai kết quả xử lý của các
đoàn công tác này”. Để từng bước triển khai nội dung của Nghị
quyết, ngày 19/11/2007, Thanh tra Chính phủ, Viện kiểm sát nhân
dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, Kiểm toán Nhà nước, Bộ
Quốc phòng, Bộ Công an đã ký ban hành Thông tư liên tịch quy
định việc trao đổi, quản lý và sử dụng thông tin, dữ liệu về phòng,
chống tham nhũng. Như vậy, việc phối hợp hoạt động và ban
hành văn bản dưới thể thức văn bản quy phạm pháp luật với các
cơ quan, tổ chức trong bộ máy Nhà nước phục vụ các nhiệm vụ
chính trị được giao là một tất yếu khách quan đòi hỏi Kiểm toán
Nhà nước phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để bảo
đảm thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ.
Thứ tư: Căn cứ pháp lý
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi, bổ sung
năm 2002) không xác định thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Tổng Kiểm toán Nhà nước vì Luật Kiểm toán
Nhà nước ban hành sau (2005). Tuy nhiên, thẩm quyền này đã
được quy định tại khoản 6 Điều 19 của Luật Kiểm toán Nhà
nước. Theo đó, Tổng Kiểm toán Nhà nước có quyền ban hành,
hướng dẫn, kiểm tra và tổ chức thực hiện các chuẩn mực kiểm
toán Nhà nước; ban hành quyết định, chỉ thị, chế độ công tác;
ban hành quy chế, quy trình và phương pháp chuyên môn,
nghiệp vụ, kiểm toán áp dụng trong tổ chức và hoạt động kiểm
toán Nhà nước; quy định cụ thể về quy trình kiểm toán và hồ sơ
kiểm toán. Để làm rõ hơn quy định của Luật Kiểm toán Nhà
nước, ngày 10/11/2006, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban
hành Nghị quyết số 1053/2006/UBTVQH để giải thích khoản 6
Điều 19 của Luật Kiểm toán Nhà nước. Nghị quyết nêu rõ:
- “Quyết định, chỉ thị” do Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành bao
gồm quyết định, chỉ thị là văn bản quy phạm pháp luật và quyết
định, chỉ thị là văn bản áp dụng pháp luật.
- “Quyết định, chỉ thị” do Tổng kiểm toán Nhà nước ban hành
theo thẩm quyền để hứong dẫn thi hành Luật Kiểm toán Nhà
nước và các văn bản quy phạm pháp luật khác của Quốc hội, Ủy
ban thường vụ Quốc hội liên quan đến các cơ quan, tổ chức, cá
nhân là văn bản quy phạm pháp luật”
Như vậy, có thể thấy thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Tổng Kiểm toán Nhà nước đã được quy định rất cụ
thể. Theo chúng tôi, các coq quan tham mưu cho ủy ban Thường
vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết giải thích khoản 6 Điều 19 Luật
Kiểm toán Nhà nước đã rất đúng khi cho rằng: Kiểm toán Nhà
nước là cơ quan Nhà nước (cho dù được coi là cơ quan chuyên
môn) có chức năng, nhiệm vụ trong một lĩnh vực nhất định thì
đương nhiên phải có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp
luật. Do vậy, việc quy định thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Dự án Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi) chính là sự pháp
điểm hóa quy định đã có trong Nghị quyết 1053/2006/UBTVQH
của Ủy ban Thường vụ Quốc hội
Thứ năm, xuất phát từ những văn bản cụ thể.
Sau khi Luật Kiểm toán Nhà nước chính thức có hiệu lực, Tổng
Kiểm toán Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản để tổ chức thực
hiện Luật. Đặc biệt, sau khi Nghị quyết 1053/2006/UBTVQH có
hiệu lực, Tổng Kiểm toán Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản
như: Quyết định số 01/2007/QĐ-KTNN ngày 21/5/2007 quy định
về quy chế thi, cấp chứng chỉ Kiểm toán viên nhà nước, Quyết
định số 02/2007/QĐ-KTNN ngày 26/6/2007 ban hành hệ thống
biểu mẫu hồ sơ kiểm toán, Quyết định số 03/2007/QĐ-KTNN
ngày 26/7/2007 về công khai kết quả kiểm toán, Quyết định số
04/2007/QĐ-KTNN ngày 2/8/2007 ban hành quy trình kiểm toán
của Kiểm toán Nhà nước, quyết định số 05/2007/QĐ-KTNN ngày
2/8/2007 ban hành Quy trình kiểm toán dự án đầu tư. Các văn
bản trên đều chứa đựng các quy phạm pháp luật có hiệu lực bắt
buộc chung cho các hoạt động kiểm toán Nhà nước, liên quan
trực tiếp đến các cơ quan, tổ chức, DN và cá nhân trong xã hội.
Với những lý do trên, việc xác định thẩm quyền ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Tổng Kiểm toán Nhà nước trong Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật là hết sức quan trọng.
Theo đó, cần thiết phải đưa quy định về thẩm quyền ban hành
VBQPPL của Tổng kiểm toán Nhà nước là quyết định và Thông
tư vào dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa
đổi) đã được trình Quốc hội khóa XII tại kỳ họp thứ 2. Đây chính
là một trong những giải pháp quan trọng góp phần phát huy hiệu
lực và hiệu quả trong hoạt động của Kiểm toán Nhà nước.
