Một số vấn đề cải tiến, xây dựng quy trình thủ tục phiên họp toàn thể của
Quốc hội
Hiện tại, có khoảng 20 loại quy trình, thủ tục được áp dụng tại phiên họp toàn
thể của Quốc hội. Những quy trình, thủ tục này chưa bao gồm quy trình, thủ tục
khai mạc, bế mạc kỳ họp… Mỗi quy trình, thủ tục của phiên họp toàn thể tương
ứng với việc giải quyết một vấn đề cụ thể thuộc thẩm quyền của Quốc hội đều có
đặc điểm riêng phù hợp với tính chất của vấn đề mà Quốc hội xem xét, thông qua.
Trong những năm qua, những quy định của pháp luật hiện hành về quy trình, thủ
tục phiên họp toàn thể đã bảo đảm cho Quốc hội thực hiện tốt chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn của mình, góp phần quan trọng vào công cuộc xây dựng và phát
triển đất nước. Tuy nhiên, thực tiễn vận dụng quy định về quy trình, thủ tục phiên
họp toàn thể của Quốc hội và hoạt động của Quốc hội đã phát sinh một số vấn đề
cần được tiếp tục nghiên cứu để tiếp tục cải tiến, xây dựng và hoàn thiện quy trình,
thủ tục phiên họp của Quốc hội như sau:
Thứ nhất, về nhiệm vụ của đại biểu Quốc hội phải tham gia phiên họp toàn thể
của Quốc hội.
Theo quy định của Điều 15 Nội quy kỳ họp quốc hội: “Đại biểu Quốc
hội có nhiệm vụ tham gia đầy đủ các phiên họp toàn thể của Quốc hội, các cuộc
họp Tổ, Đoàn đại biểu Quốc hội, các phiên họp của Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của
Quốc hội mà đại biểu Quốc hội là thành viên”. Thực tế cho thấy do đa số đại biểu
Quốc hội hoạt động không chuyên trách. Vì vậy, bên cạnh việc thực hiện nhiệm vụ
của người đại biểu nhân dân, đại biểu Quốc hội không chuyên trách còn phải dành
thời gian thực hiện nhiệm vụ của cơ quan nơi mình công tác. Do vậy, trong nhiều
trường hợp, vì lý do công việc của cơ quan, hoặc vì lý do cá nhân chính đáng khác
họ không thể tham gia đầy đủ các phiên họp toàn thể của Quốc hội. Vì vậy, pháp
luật hiện hành cho phép đại biểu Quốc hội có thể vắng mặt tại phiên họp toàn thể
của Quốc hội. Tuy nhiên, nội dung của quy định này không rõ trong trường hợp
nào đại biểu được vắng mặt? khi vắng mặt có lý do cần phải làm thủ tục gì? Số
thời gian đại biểu Quốc hội được phép vắng mặt tại các phiên họp toàn thể của
Quốc hội, các cuộc họp Tổ, Đoàn đại biểu Quốc hội, các phiên họp của Hội đồng
dân tộc, Ủy ban của Quốc hội mà đại biểu Quốc hội là thành viên là bao nhiêu?
Bên cạnh đó thủ tục điểm danh để xác định phiên họp toàn thể có giá trị pháp lý
cũng không được đề cập đến. Việc điểm danh chỉ được tiến hành trước khi Quốc
hội biểu quyết để quyết định một vấn đề. Vì vậy, để bảo đảm nâng cao chất lượng
các phiên họp toàn thể của Quốc hội, bảo đảm số lượng đại biểu Quốc hội cần
thiết để phiên họp toàn thể có giá trị pháp lý, Nội quy kỳ họp Quốc hội cần được
bổ sung quy định về các vấn đề sau: Số lần tối đa đại biểu có thể vắng không dự
phiên họp toàn thể của Quốc hội cũng như các hoạt động khác của Quốc hội; về
thủ tục báo vắng; thủ tục điểm danh trước khi phiên họp toàn thể bắt đầu.
Ngoài ra, để bảo đảm kỷ luật trong hoạt động của Quốc hội, cần bổ sung quy
định về các biện pháp hành chính xử lý đối với đại biểu Quốc hội vắng mặt quá số
lần luật cho phép hoặc vắng mặt mà không có lý do chính đáng.
Thứ hai, về quyền hạn của chủ tọa phiên họp toàn thể của Quốc hội.
Theo quy định của Nội quy kỳ họp Quốc hội, các phiên họp toàn thể do Chủ
tịch Quốc hội làm chủ tọa. Chủ tọa bảo đảm thực hiện chương trình làm việc của
kỳ họp và những quy định về kỳ họp Quốc hội. Chủ tịch Quốc hội có thể phân
công Phó Chủ tịch Quốc hội thay mình điều hành phiên họp. Với quy định cứng
của pháp luật hiện hành, quyền hạn của chủ tọa phiên họp toàn thể của Quốc hội
rất hạn chế. Thực tế cho thấy, chất lượng và hiệu quả của phiên họp toàn thể của
Quốc hội phụ thuộc rất nhiều vào “tài” điều khiển của chủ tọa phiên họp. Tùy
thuộc vào nội dung vấn đề đưa ra thảo luận, ý kiến của các đại biểu Quốc hội, chủ
tọa phiên họp định hướng cho các đại biểu Quốc hội thảo luận tập trung vào một
hay một nhóm vấn đề; sắp xếp thứ tự phát biểu của đại biểu Quốc hội; kéo dài thời
gian phát biểu của đại biểu Quốc hội; kéo dài hoặc rút ngắn thời gian thảo luận
vấn đề; triệu tập tổ chức, cá nhân đến phiên họp toàn thể của Quốc hội để giải
trình, làm rõ những vấn đề mà đại biểu Quốc hội quan tâm… Những việc làm này
hoàn toàn nằm ngoài quy định của pháp luật hiện hành về quyền hạn của chủ tọa
phiên họp toàn thể của Quốc hội. Tuy nhiên, những quyết định trên của chủ tọa
phiên họp lại phù hợp với thực tiễn hoạt động của Quốc hội. Vì vậy, để bảo đảm
nâng cao chất lượng và hiệu quả các phiên họp toàn thể của Quốc hội, cần phải
quy định cụ thể quyền hạn của chủ tọa trong các phiên họp toàn thể của Quốc hội.
Bổ sung quy định chủ tọa phiên họp có các quyền: xác định thứ tự ưu tiên phát
biểu của đại biểu Quốc hội, khách mời tham dự phiên họp; kéo dài thời gian phát
biểu của đại biểu Quốc hội, của khách mời; đề nghị kéo dài hoặc rút ngắn thời
gian thảo luận vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội; quyền đề nghị triệu tập tổ
chức, cá nhân giải trình trước Quốc hội về những vấn đề mà Quốc hội quan tâm…
Thứ ba, thủ tục giải quyết những vấn đề còn có ý kiến khác nhau.
Trong quá trình thảo luận tại phiên họp toàn thể của Quốc hội, đặc biệt là đối
với dự án luật, dự thảo nghị quyết đều gặp phải một số vấn đề mà Quốc hội cần
thể hiện ý kiến trước khi biểu quyết. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2008 đã trù liệu hướng giải quyết vấn đề này, theo đó, trong quá trình thảo
luận, “đối với vấn đề quan trọng của dự án, dự thảo và những vấn đề lớn còn có ý
kiến khác nhau thì Quốc hội tiến hành biểu quyết theo đề nghị của Ủy ban thường
vụ Quốc hội” (Khoản 5 Điều 52, Điểm d Khoản 1 Điều 53). Tuy nhiên thực tế cho
thấy, do Luật quy định không rõ đây là thủ tục bắt buộc hay phụ thuộc vào quyết
định của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nên từ khi Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật có hiệu lực, Ủy ban thường vụ Quốc hội chưa một lần đặt vấn đề biểu
quyết những vấn đề lớn trong dự án luật, dự thảo nghị quyết còn có ý kiến khác
nhau tại lần thảo luận thứ nhất về dự án luật, dự thảo nghị quyết. Thay vì đưa vấn
đề ra để Quốc hội quyết định, chủ tọa phiên họp, trong bài phát biểu kết thúc phiên
thảo luận, lại đề nghị cơ quan thẩm tra phối hợp với cơ quan chủ trì soạn thảo tiếp
thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội tiếp tục chỉnh lý dự án luật (dự thảo nghị
quyết) và trình Quốc hội tại phiên họp sau. Như vậy, vô hình chung quyền của
Quốc hội quyết định những vấn đề quan trọng, những vấn đề lớn còn ý kiến khác
nhau của dự án luật, dự thảo nghị quyết lại được chuyển giao cho cơ quan thẩm tra
và cơ quan chủ trì soạn thảo giải quyết. Mặc dù, trước khi biểu quyết thông qua
thông qua dự thảo, mà vẫn còn có những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, theo đề
nghị của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội biểu quyết về những vấn đề đó
(Khoản 8 Điều 52, Điểm đ Khoản 2 Điều 53 Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật).
Thực tiễn điều hành của chủ tọa phiên họp đã tạo điều kiện rút ngắn thời gian
thảo luận vấn đề, qua đó rút ngắn thời gian của kỳ họp; bảo đảm có nhiều thời gian
hơn khi vấn đề đó được các cơ quan của Quốc hội xem xét, tiếp thu ý kiến của các
đại biểu Quốc hội trong thời gian giữa các phiên họp (kỳ họp) Quốc hội. Tuy
nhiên, đây là vấn đề đã được quy định trong Luật, thuộc thẩm quyền quyết định
của Quốc hội thì phải cần tuân thủ; mặt khác, đối với một số trường hợp, khi xuất
hiện những vấn đề lớn có ý kiến khác nhau không được giải quyết ngay trong
phiên họp toàn thể của lần thảo luận đầu tiên, mà cơ quan soạn thảo tiếp tục đưa
vào dự thảo luật đã gây khó khăn cho Quốc hội khi biểu quyết thông qua dự án
luật. (Ví dụ như, dự án luật Thủ đô đã không được Quốc hội khóa XII thông qua
tại kỳ họp thứ 9. Trong quá trình biểu quyết thông qua dự án, một trong số điều
cón có ý kiến khác nhau là cơ chế tài chính dành cho Thủ đô đã không được Quốc
hội thông qua. Mặc dù các vấn đề còn ý kiến khác nhau khác đã được Quốc hội
thông qua, nhưng khi biểu quyết thông qua toàn văn dự án luật thì giữa các đại
biểu Quốc hội đã có cuộc tranh luận ngắn về tính hợp lệ của làn biểu quyết này: có
ý kiến cho rằng nếu một điều trong dự luật không được thông qua thì dự luật coi
như bị bác bỏ.)
Để khắc phục những bất cập nêu trên, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật cần quy định rõ việc đưa vấn đề quan trọng của dự án luật, dự thảo nghị quyết,
vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau thì phải được đưa ra Quốc hội biểu quyết tại
lần Quốc hội thảo luận lần đầu về dự án luật, dự thảo nghị quyết. trên cơ sở quyết
định của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo cơ quan thẩm tra, cơ quan
chủ trì soạn thảo chỉnh lý, hoàn thiện dự án luật, dự thảo nghị quyết.
Thứ tư, về thủ tục biểu quyết.
Biểu quyết là công đoạn cuối trong quy trình Quốc hội thảo luận, quyết định
vấn đề thuộc thẩm quyền Quốc hội tại phiên họp toàn thể của Quốc hội. Theo quy
định của Nội quy kỳ họp Quốc hội, Quốc hội có thể quyết định áp dụng một trong
các hình thức biểu quyết sau đây: Biểu quyết bằng hệ thống biểu quyết điện tử;
biểu quyết bằng bỏ phiếu kín; biểu quyết bằng giơ tay (Khoản 2 Điều 17). Bên
cạnh đó, các điều của Nội quy kỳ họp quy định về trình tự, thủ tục Quốc hội quyết
định các vấn đề về tổ chức và nhân sự cần áp dụng hình thức biểu quyết bỏ phiếu
kín. Đối với việc xem xét thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết, Nội quy kỳ
họp Quốc hội để ngỏ 3 phương án để Quốc hội lựa chọn. Tuy nhiên, Nội quy kỳ
họp không quy định rõ về thủ tục lựa chọn hình thức biểu quyết, do vậy, trên thực
tế, cho đến nay, Quốc hội đã biểu quyết thông qua các dự án luật, dự thảo nghị
quyết bằng một hình thức duy nhất là bằng hệ thống biểu quyết điện tử. Việc biểu
quyết thông qua hình thức bằng hệ thống biểu quyết điện tử có điểm ưu việt là bảo
đảm xác định nhanh chóng kết quả biểu quyết với độ chính xác cao. Thực tế cho
thấy, trong một số trường hợp, cũng tại một phiên họp toàn thể số lượng đại biểu
tham gia biểu quyết vào các lần khác nhau lại khác nhau. Mặt khác, trong quá
trình biểu quyết thông qua dự án luật, dự thảo nghị quyết, để bảo đảm tính khách
quan, bảo đảm lợi ích chung, có những vấn đề cần phải được quyết định bằng hình
thức bỏ phiếu kín. Ngược lại, trong một số trường hợp khác, đối với những vấn đề
đơn giản, rõ ràng thì có thể áp dụng hình thức bỏ phiếu bằng giơ tay. Vì vậy, cần