TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 4(39).2010
186
BÀN VỀ ÁP DỤNG NGUYÊN TẮC “NGƯỜI GÂY Ô NHIỄM PHẢI TRẢ”
TRONG CHÍNH SÁCH MÔI TRƯỜNG
CRITICAL DISCUSSIONS ON THE APPLICATION OF THE “POLLUTER PAYS
PRINCIPLE” IN THE ENVIRONMENTAL POLICY
Lê Thị Kim Oanh
Trường Đại học Bách khoa, Đại học Đà Nẵng
TÓM TẮT
Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả” (PPP) tuy thường xuyên được đề cập và sử
dụng như là nguyên tắc nền tảng phổ biến trong quá trình xây dựng chính sách và triển khai
vận dụng các công cụ quản lý môi trường vào thực tiễn, nhưng không phải trong mọi trường
hợp, PPP đều được áp dụng một cách hoàn toàn chính xác theo đúng với ý nghĩa và bản chất
của chính nó. Trong bài báo này, tác giả đã nghiên cứu về vai trò phân bổ chi phí môi trường và
đưa ra một số ý kiến bàn luận nhằm làm rõ bản chất và ý nghĩa của nguyên tắc “người gây ô
nhiễm phải trả”. Bên cạnh đó, tác giả cũng phân tích rõ những nội dung chi phí môi trường bao
hàm trong phạm vi của PPP để việc sử dụng nguyên tắc này trong quá trình xây dựng và thực
hiện các công cụ chính sách quản lý môi trường được hiệu quả hơn.
ABSTRACT
Although the Polluter Pays Principle (PPP) is frequently quoted and used as the most
popular fundamental principle in the development and deployment of designed policy
instruments and implementation and enforcement of environmental policies in practice, this
principle is far from obvious to everyone and there are controversies about its exact meaning
and what this concept actually encompasses and what it does not. In this paper, a research on
the environemtal cost allocation role will be studied and the clarification of the nature and
meanings of the PPP will be discussed. In addition, the article also deals with environmental
costs related to the true concept of the PPP so that its application to the processes of building
and implementing environmental policy instruments may become more efficient in practice.
1. Đặt vấn đề
Kể từ thập niên 1970 đến nay, thế giới chứng kiến những bước phát triển vượt
bậc trong việc xây dựng và áp dụng các chính sách môi trường nhằm kiểm soát các vấn
đề môi trường một cách hiệu lực và hiệu quả hơn tại các quốc gia cũng như trên toàn
cầu. Sự tiến triển mạnh mẽ của các chính sách môi trường trong suốt thời gian này thể
hiện qua hai điểm rất đặc trưng: thứ nhất, đó là sự phát triển của một số các nguyên tắc
để tạo cơ sở cho việc xây dựng chính sách môi trường dựa trên nền tảng vững chắc,
được thừa nhận rộng rãi trên phạm vi quốc tế, mà trong số các nguyên tắc này, nguyên
tắc “người gây ô nhiễm phải trả” được xem là nguyên tắc quan trọng nhất; và thứ hai là
sự phát triển và vận dụng của các công cụ chính sách hết sức phong phú và đa dạng bao
gồm các quy định pháp lý và tiêu chuẩn, thuế và phí môi trường, các thỏa thuận tự
TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 4(39).2010
187
nguyện, giấy phép xả thải có thể mua bán trao đổi, và các công cụ khác, nhằm triển khai
và thực thi các chính sách môi trường.
Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả” (polluter pays principle, viết tắt là
PPP) tuy thường xuyên được đề cập đến và được sử dụng như là nguyên tắc nền tảng
phổ biến trong quá trình xây dựng chính sách và triển khai vận dụng các công cụ quản
lý môi trường vào thực tiễn, nhưng không phải hiển nhiên trong mọi trường hợp, PPP
đều được áp dụng một cách hoàn toàn chính xác theo đúng với ý nghĩa và bản chất của
chính nó. Trong phạm vi bài báo này, trên cơ sở khảo cứu các tài liệu của Tổ chức Hợp
tác Phát triển Kinh tế (OECD) - nơi khởi xướng PPP – tác giả sẽ đưa ra một số các ý
kiến bàn luận nhằm làm rõ bản chất và ý nghĩa của nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải
trả”. Bên cạnh đó, tác giả cũng sẽ phân tích rõ những nội dung chi phí môi trường bao
hàm trong phạm vi của PPP để việc sử dụng nguyên tắc này được hiệu quả hơn trong
quá trình xây dựng và thực hiện các công cụ chính sách quản lý môi trường, đặc biệt là
khi triển khai thực hiện việc thu thuế và phí môi trường mà Nhà nước và các cơ quan
quản lý môi trường các cấp hiện đang quan tâm.
2. Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả” trong chính sách môi trường
2.1. Các nguyên tắc phân bổ chi phí môi trường
Liên quan tới vấn đề nội hóa các chi phí môi trường, có một vấn đề được coi
như là nguyên tắc cho việc xây dựng các chính sách quản lý môi trường là làm thế nào
để phân bổ các chi phí môi trường một cách hợp lý, nghĩa là phân bổ vào giai đoạn nào
(khai thác, sản xuất, hay tiêu thụ) và ai sẽ là người chịu các chi phí này. Trên thực tế,
chi phí môi trường bao gồm nhiều khoản khác nhau cùng bắt nguồn từ các thiệt hại về
môi trường từ chi phí phục hồi các thiệt hại, chi phí bồi thường cho nạn nhân, chi phí
cho các biện pháp ngăn ngừa ô nhiễm, cho tới các chi phí liên quan tới giao dịch và
quản lý. Hơn nữa, có rất nhiều các bên liên quan khác nhau cần phải có trách nhiệm đối
với các khoản chi phí này như các đơn vị sản xuất, người tiêu dùng, các cá nhân, và cả
các cơ quan quản lý nhà nước. Thông qua sự can thiệp của chính quyền, tất cả các chi
phí môi trường đã nêu cần phải được phân bổ một cách hiệu quả và công bằng giữa tất
cả các bên liên quan.
Điều này cũng có nghĩa là gánh nặng chi phí môi trường cần phải được chia sẻ
giữa các bên có trách nhiệm dựa trên một số quy tắc mang tính thực hành như mức độ
gây hại, mức độ hưởng lợi, năng lực chi trả, và trách nhiệm pháp lý. Chính vì vậy, trong
lý thuyết kinh tế học môi trường, chúng ta có thể tìm thấy một số nguyên tắc được áp
dụng khá phổ biến mang tính chất định hướng cho các quyết định phân bổ chi phí của
các cấp chính quyền như nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả, người hưởng lợi chi
trả, trách nhiệm của người đóng thuế, nguyên tắc chịu trách nhiệm pháp lý, v.v.
Trong số những nguyên tắc phổ biến này, nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải
trả” (PPP) – được đề xuất như một nguyên tắc kinh tế bởi các nước thành viên OECD
năm 1972 – đã trở thành một nguyên tắc kim chỉ nam trong các chính sách môi trường,
TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 4(39).2010
188
và là nguyên tắc được biết đến nhiều nhất không chỉ với các nước của OECD mà cả
những quốc gia ngoài OECD. Mặc dù, ý nghĩa chủ đạo của PPP là những người gây ô
nhiễm sẽ chịu mọi trách nhiệm tài chính cho việc tuân thủ với bất kỳ các yêu cầu môi
trường nào do các cơ quan có thẩm quyền đề ra thể hiện rất rõ, tuy nhiên việc hiểu chưa
đúng hay chưa đầy đủ về nguyên tắc này vẫn thường hay xảy ra khi nguyên tắc này
được áp dụng trong thực tiễn (Zylic, 2000, trg. 142 – 143). Vì vậy, để thực thi nguyên
tắc này một cách đúng đắn và hiệu lực, trong phần tiếp theo, sau khi làm rõ những điểm
quan trọng liên quan đến nghĩa thực sự của PPP, chúng tôi cũng sẽ đưa những bàn luận
nhằm thống nhất cách hiểu và vận dụng nguyên tắc PPP trong quá trình xây dựng chính
sách môi trường.
2.2. Những đặc điểm quan trọng của nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả”
Theo định nghĩa chính thức khởi xướng đầu tiên bởi khối OECD, nguyên tắc
“người gây ô nhiễm phải trả” là “nguyên tắc được dùng để phân bổ chi phí cho các biện
pháp ngăn ngừa và kiểm soát ô nhiễm nhằm khuyến khích việc sử dụng hợp lý nguồn tài
nguyên môi trường khan hiếm và tránh làm ảnh hưởng tới đầu tư và thương mại quốc
tế” (OECD, 1975). Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả” được hiểu là những người
gây ô nhiễm phải chịu các chi phí thực hiện các biện pháp kiểm soát và ngăn ngừa ô
nhiễm được quyết định bởi cơ quan có chức trách của chính quyền nhằm đảm bảo môi
trường trong trạng thái chấp nhận được. Trong phạm vi hẹp của định nghĩa này, PPP đòi
hỏi người gây ra ô nhiễm phải chịu trách nhiệm về tài chính đối với việc tuân thủ bất kỳ
yêu cầu xử lý ô nhiễm nào phù hợp với quy định luật pháp. Nói một cách khác, theo
OECD (1975), PPP có thể được hiểu như là một “nguyên tắc không trợ cấp” khi các
quốc gia trong khối này nhất trí cho rằng các khoản trợ cấp cho người gây ô nhiễm có
thể trở thành vật cản trở đối với hoạt động đầu tư và thương mại quốc tế.
Liên quan tới khía cạnh đầu tư và thương mại quốc tế, việc có các chính sách
môi trường quốc tế hài hòa với tất cả các quốc gia liên quan là điều hết sức cần thiết bởi
vì chính sách môi trường khác nhau giữa các quốc gia cũng có thể sẽ gây thêm cản trở
đối với giao thương hàng hóa quốc tế. Ví dụ như hàng rào phi thuế quan tạo bởi các
tiêu chuẩn môi trường sẽ tạo ra sự phân biệt đối xử, hoặc làm bóp méo môi trường cạnh
tranh nếu như có một quốc gia trợ cấp cho người gây ô nhiễm, trong khi các quốc gia
khác lại yêu cầu người gây ô nhiễm phải trả (Barde, trong OECD 1975). Nhìn từ góc độ
này, việc thừa nhận một nguyên tắc chung cho việc phân bổ các chi phí môi trường để
thúc đẩy sự hòa hợp trong chính sách môi trường của các quốc gia trở thành một mục
tiêu quan trọng cùng với mục tiêu đảm bảo tính hiệu lực và hiệu quả mà PPP hướng tới.
Bắt đầu từ năm 1991, OECD tiếp tục phát triển PPP theo phạm trù rộng, với
cách hiểu là người gây ô nhiễm có thể phải chịu trách nhiệm tài chính với phạm vi rộng
hơn, bao hàm bất cứ tác hại nào do các hoạt động của họ gây nên và cũng không nhất
thiết là tác động gây hại này nằm trong giới hạn cho phép của luật hay không (Zylic,
1997), tuy vậy, việc thực thi PPP hầu như vẫn dựa trên hình thái được đưa ra từ ban
đầu. Hơn nữa, cách hiểu và vận dụng PPP trong thực tiễn cũng là một vấn đề đang được
TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 4(39).2010
189
các nhà nghiên cứu và những người làm chính sách bàn luận nhiều. Các vấn đề tranh
luận vẫn còn tiếp tục trên một số chủ đề như ý nghĩa thực sự của từ “người gây ô
nhiễm” là gì, ai là người chịu trách nhiệm cho sự ô nhiễm khi ô nhiễm gây ra không chỉ
hoàn toàn do một cá nhân, mà có khi họ chỉ gây ra một phần, hoặc có khi ô nhiễm được
gây ra một cách tập thể; hay những người gây ô nhiễm có phải trả toàn bộ chi phí kiểm
soát ô nhiễm hay không vì một số khoản như chi phí quản lý, chi phí cho nghiên cứu
phát triển có thể nên được chia sẻ hoặc chi trả bởi những đối tượng khác chứ không phải
là người gây ô nhiễm.
PPP giao quyền về môi trường cho những người hưởng lợi từ việc cải thiện môi
trường do đó bất cứ ai gây ô nhiễm đều phải chi trả. Ví dụ như đối với vấn đề ô nhiễm
nước thải công nghiệp thì chính các cơ sở sản xuất phải chịu trách nhiệm với ô nhiễm
do chính cơ sở của họ gây nên. Tuy vậy, việc quyết định ai là người gây ô nhiễm lại là
một vấn đề gây tranh cãi khi áp dụng PPP trong một số trường hợp khác, mà trong đó
nguyên nhân gây ô nhiễm và trách nhiệm kinh tế không thể đặt với nhau đơn giản lên
một thực thể nào đó. Ví dụ như người nông dân với tập quán canh tác nông nghiệp
không an toàn, và người sản xuất thuốc trừ sâu chứa các chất gây ô nhiễm môi trường,
mỗi bên đều có một phần trách nhiệm đối với ô nhiễm đất.
Một vấn đề khác nữa là phạm vi và mức độ chi phí mà người gây ô nhiễm phải
trả khi áp dụng PPP. Dường như là có lý khi PPP được mong đợi là sẽ yêu cầu người
gây ô nhiễm phải chi trả đầy đủ chi phí cho những tổn hại mà họ gây ra cho môi trường,
vì trên khía cạnh kinh tế, chi phí cho những thiệt hại về môi trường cần phải được phải
được phản ảnh đầy đủ trong giá cả của hàng hóa và dịch vụ, tuy nhiên điều này sẽ
không phải dễ dàng vì khó có thể xác định được hàm số thiệt hại. Do vậy, tài liệu của
OECD cũng khẳng định rằng bản thân PPP không phải là một nguyên tắc nhằm nội hóa
một cách đầy đủ các chi phí ô nhiễm (OECD, 1975). Nguyên tắc này chỉ đơn giản yêu
cầu người gây ô nhiễm phải chi trả các chi phí cho các biện pháp kiểm soát và ngăn
ngừa ô nhiễm đưa ra bởi nhà chức trách. PPP không yêu cầu người gây ô nhiễm phải
chịu trách nhiệm tài chính đối với các thiệt hại tồn dư, vì thế nguyên tắc này không dành
cho việc bồi hoàn nạn nhân hay khôi phục thiệt hại.
Bên cạnh đó, các hoạt động ngăn ngừa và xử lý ô nhiễm không chỉ có các chi
phí vận hành trực tiếp mà còn bao gồm cả các chi phí cho quản lý, chi phí quan trắc, chi
phí nghiên cứu triển khai, trong đó chi phí quản lý có thể do người đóng thuế chi trả,
trong khi một số chi phí khác như chi phí nghiên cứu triển khai có thể được chia sẻ.
Nhưng thực ra, khi áp dụng PPP thì việc phân bổ các chi phí này vẫn còn là một câu hỏi
chưa có trả lời.
Một vấn đề đang tranh cãi nữa là PPP được xem như một “nguyên tắc không trợ
cấp”. Bất kỳ các khoản tài trợ nào được cung cấp cho người gây ô nhiễm từ nguồn thu
ngân sách nhà nước nói chung đều được coi như là không phù hợp với nguyên tắc này.
Nhưng mặt khác, việc cung cấp tài chính cho các đầu tư và vận hành việc xử lý ô nhiễm
bằng phí thu được từ những người thải ra được xem như là hợp với PPP vì những khoản
TẠP CHÍ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ, ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG - SỐ 4(39).2010
190
phí này được xem như là tương ứng với việc người gây ô nhiễm mua dịch vụ làm sạch
môi trường tù nhà cung cấp khác. Nếu “không trợ cấp” được tuân thủ nghiêm ngặt thì
trong một số trường hợp, PPP sẽ trở nên thiếu thực tế. Vì vậy, các ngoại lệ, hay việc
không tuân thủ PPP một cách có cân nhắc thường liên quan đến việc trợ cấp trên một
khía cạnh nào đó, ví dụ trợ cấp phần nghiên cứu triển khai, trợ cấp cho việc xây dựng
nhà máy xử lý nước thải ở các khu đô thị, hoặc các hỗ trợ tài chính giúp các doanh
nghiệp nhỏ có thể tuân thủ với các tiêu chuẩn môi trường nghiêm ngặt hơn.
PPP cũng còn được hiểu như một phương pháp hiệu quả để phân bổ chi phí ngăn
ngừa và kiểm soát ô nhiễm nhờ đó người gây ô nhiễm sẽ được thúc đẩy để kiểm soát ô
nhiễm bằng phương pháp ít tốn chi phí nhất, nhưng PPP không bao hàm việc duy trì các
tiêu chí hiệu quả kinh tế trong việc kiểm soát ô nhiễm đối với xã hội. Về mặt lý thuyết,
hiệu quả kinh tế của xử lý ô nhiễm đạt tới mức tối ưu khi chi phí xử lý cận biên bằng
với lợi ích cận biên nhận được. Trong khi đó, PPP chỉ yêu cầu chung chung là ô nhiễm
được kiếm soát ở mức chấp nhận được. Và một lần nữa thì định nghĩa như thế nào là
mức chấp nhận được được OECD khẳng định là do mỗi quốc gia thành viên tự xác định
(OECD 1975, p. 15). Nói cách khác, nếu PPP được chấp nhận, bản thân nguyên tắc này
chỉ xác định ai là người phải chi trả cho việc kiểm soát ô nhiễm, và tiếp tục các nhà
chức trách quản lý môi trường vẫn cần phải đưa ra quy định kiểm soát mức độ ô nhiễm
để đảm bảo rằng tài nguyên môi trường sẽ được sử dụng tốt nhất.
PPP cũng không phải là nguyên tắc đảm bảo hiệu quả về mặt chi phí, vì PPP chỉ
xác định ai sẽ chi trả cho kiểm soát ô nhiễm, nhưng không chỉ ra làm thế nào xử lý ô
nhiễm hay ai sẽ xử lý ô nhiễm mà nhờ vậy các mục tiêu kiểm soát ô nhiễm có thể đạt
được với chi phí nhỏ nhất có thể cho xã hội. Một lần nữa, cơ quan quản lý môi trường
của nhà nước sẽ phải xác định cho được điều này bằng việc thiết kế một tập hợp các
khuyến khích phù hợp, nghĩa là lựa chọn tập hợp các công cụ chính sách phù hợp.
Khi đề cập đến việc chia sẻ gánh nặng chi phí, điều cần thiết là sự chia sẻ này
phải đảm bảo công bằng. Sự công bằng được đề cấp thông qua PPP với hàm ý là chi phí
sẽ phải chi trả bởi phía có trách nhiệm. Thực sự, PPP không quan tâm tới việc cuối cùng
ai sẽ là người phải chịu chi phí xử lý ô nhiễm. Vì chi phí này sẽ được tính vào giá cả
hàng hóa bao nhiêu (tác động tới người tiêu dùng) phụ thuộc vào cấu trúc thị trường
(độc quyền, thiểu quyền, hay cạnh tranh tự do) và phụ thuộc vào độ co giãn của cầu
theo giá. Từ khía cạnh này, có thể nhận ra rằng PPP không phải là nguyên tắc thúc đẩy
sự công bằng. Và khi nói rằng người gây ô nhiễm là người chi trả có nghĩa là anh ta là
điểm phù hợp nhất để tính toán chi phí môi trường vào đó, hay là giai đoạn/điểm phù
hợp nhất để can thiệp vào bằng quy định luật pháp (OECD, 1975; Zylicz, 2000).
Theo nghĩa của PPP, người ô nhiễm phải trả cũng hàm ý là không chỉ có phương
tiện thuế và phí được sử dụng để thực hiện PPP. Sự chi trả bởi người gây ô nhiễm có
thể được diễn đạt như bất cứ trách nhiệm tài chính nào của người gây ô nhiễm với các
biện pháp xử lý ô nhiễm. Ngay khi người gây ô nhiễm buộc phải thực hiện các biện
pháp kiểm soát ô nhiễm và do đó gây ô nhiễm ít hơn, thì cũng có thể nói rằng PPP là có