Luận án Tiến sĩ Luật học: Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: DOCX | Số trang:254

Thêm vào BST

Báo xấu

12
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án Tiến sĩ Luật học "Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam" trình bày các nội dung chính sau: Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý kinh tế và pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế; Thực trạng pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam; Quan điểm, yêu cầu và giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý tại Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Luật học: Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam

3 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu được sử dụng là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Trần Thị Mai Phước
4 MỤC LỤC
5 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Giải nghĩa Cấp tỉnh Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Cấp huyện Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương Cấp xã Xã, phường, thị trấn CQĐP Chính quyền địa phương ĐVHC Đơn vị hành chính Hiến pháp 1992 Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001) Hiến pháp 2013 Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 HĐND Hội đồng nhân dân KT - XH Kinh tế - xã hội Luật BHVBQPPLLuật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi năm 2020) Luật TCCP Luật Tổ chức Chính phủ Nghị quyết Nghị quyết 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 về tiếp tục 08/2004/NQ-CP đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Nghị quyết Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/3/2016 về phân cấp 21/NQ-CP quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương Nghị quyết Nghị quyết số 54/2017/QH14 ngày 24/11/2017 của Quốc 54/2017/QH14 hội về về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP.HCM Nghị quyết Nghị quyết số 99/NQ-CP ngày 24 tháng 6 năm 2020 về 99/NQ-CP đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực Nghị quyết Nghị quyết số 04/NQ-CP ngày 10 tháng 01 năm 2022 về 04/NQ-CP đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước Nghị quyết Nghị quyết số 98/2023/QH15 ngày 24 tháng 6 năm 2023 98/2023/QH15 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP.HCM NSNN Ngân sách Nhà nước PCQL Phân cấp quản lý PCQLKT Phân cấp quản lý kinh tế PPP Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Public -
6 Private Partnership) QLNN Quản lý nhà nước QPPL Quy phạm pháp luật TP.HCM Thành phố Hồ Chí Minh TTCP Thủ tướng Chính phủ TƯ Trung ương UBND Ủy ban nhân dân UBTVQH Ủy ban Thường vụ Quốc hội Việt Nam Nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam WB Ngân hàng thế giới (World Bank)
7 DANH MỤC BẢNG Bảng 1.3. Cơ cấu quản trị - Thế kỷ 20 so với thế kỷ 21............................................15 Bảng 2.1. Hoạt động quản lý nhà nước trong các lĩnh vực kinh tế chuyên ngành. . .56 Bảng 2.2. Hệ thống văn bản pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam hiện hành...........................................................................................................68 Bảng 3.2. Thẩm quyền quyết định phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất....100 Bảng 3.3. Trách nhiệm và thẩm quyền của trung ương và địa phương trong đầu tư công.........................................................................................................108 Bảng 3.4. Điểm số PCI của các tỉnh, thành qua các năm (2006 – 2021)................115 Bảng PLI-1. Nguồn thu của địa phương (Phụ lục I)...........................................xxxvi Bảng PLI-2. Tỷ lệ % ngân sách địa phương được giữ lại của 5 thành phố trực thuộc trung ương và hai tỉnh điển hình từ năm 2018 - 2022 (Phụ lục I) ........xlix Bảng PLII-1. Thống kê pháp luật của một số quốc gia có liên quan đến phân cấp (Phụ lục II)..............................................................................................lviii Bảng PLII-2. Bảng phân công đại diện các trách nhiệm của chính quyền (Phụ lục II) ..............................................................................................................lix Bảng PLII-3. Hệ thống các định nghĩa do Luận án đề xuất .....................................lxi Bảng PLII-4. Bảng thống kê, đối sánh các lĩnh vực phân cấp ở Việt Nam qua các giai đoạn (Phụ lục II)...............................................................................lxii
8 DANH MỤC HÌNH Hình 1.1. Các loại quyền lực trong phân cấp...................................................................14 Hình 2.1. Mô hình phân cấp quản lý.................................................................................40 Hình 2.2. Các mức độ phân chia quyền lực giữa trung ương và địa phương và các hình thức phân cấp, phân quyền................................................................................48 Hình 2.3. Mối quan hệ giữa phân cấp, phân cấp kinh tế, phân cấp quản lý kinh tế........54 Hình 3.1. Minh họa tần suất sử dụng các thuật ngữ liên quan đến phân cấp trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành....................................................................91 Hình 3.2. Mạng lưới hàng không theo dự thảo quy hoạch đến năm 2030, đề xuất quy hoạch đến năm 2050..........................................................................................96 Hình 3.3. Tổng hợp những tồn tại, hạn chế trong thực hành tiết kiệm, chống lãng phí từ 2016 - 2021......................................................................................................107 Hình 3.4. Biểu đồ chỉ số PCI của các tỉnh, thành đang được phân cấp quản lý đặc thù có chiều hướng tăng dần.......................................................................................116 Hình PLI-1. Hình tỷ lệ % ngân sách địa phương được giữ lại mỗi năm, giai đoạn 2018 - 2021 của 63 tỉnh, thành (Phụ lục I)..................................................................xlvii Hình PLI-2. Hình tỷ lệ % ngân sách địa phương được giữ lại năm 2022 của 63 tỉnh, thành (Phụ lục I)...........................................................................................xlviii.
9 TÓM TẮT Sau hơn 30 năm triển khai thực hiện, chính sách phân cấp quản lý từ Trung ương xuống chính quyền cấp tỉnh đã đạt được những thành công nhất định. Điều đó có sự đóng góp của pháp luật trong lĩnh vực này. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy hệ thống pháp luật phân cấp quản lý kinh tế còn bộc lộ nhiều hạn chế. Với xu thế quản lý phi tập trung ngày càng phát triển mạnh mẽ trên thế giới, nhu cầu hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này tại Việt Nam rất cấp thiết. Đó là lý do Nghiên cứu sinh lựa chọn Đề tài “Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam” làm Luận án tiến sĩ. Việc nghiên cứu Đề tài này nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và đề xuất giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam. Khoảng trống nghiên cứu được Luận án nhận diện gồm: những vấn đề lý luận về phân cấp và pháp luật phân cấp quản lý kinh tế; sự khiếm khuyết về chế định phân cấp quản lý trong hệ thống pháp luật; cơ chế kiểm soát sự cát cứ quyền lực của địa phương trong phân cấp quản lý. Luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu, như: phân tích luật, so sánh, tiếp cận liên ngành, phỏng vấn chuyên gia và nhà quản lý; các phương pháp khác mang tính kỹ thuật, như: mô hình hóa, hệ thống hóa và phương pháp nghiên cứu điển hình. Luận án đã phát hiện sự thiếu thống nhất về lý luận, sự thiếu hoàn thiện trong hệ thống pháp luật và thiếu cơ chế kiểm soát trong phân cấp quản lý kinh tế từ trung ương đến chính quyền cấp tỉnh. Từ đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện, như: đưa vào sử dụng từ “phân quản”; xây dựng và hoàn thiện chế định phân cấp quản lý; thiết lập đơn vị hành chính cấp vùng và xây dựng Bộ tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý,... Luận án có giá trị tham khảo cho công tác giảng dạy, nghiên cứu, học tập, xây dựng và thực thi pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế của các chủ thể có liên quan.
10 Từ khóa: phân cấp, phân quản, phân cấp quản lý, phân cấp quản lý kinh tế, pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế.
11 ABSTRACT After more than 30 years of implementation, the policy of management decentralizing from the central to the provincial government has achieved certain successes thanks to the main contribution of law. However, in reality, the legal system of economic management decentralization has revealed many limitations. With the trend of decentralized management growing strongly in the world, the need to improve the law in this field in Vietnam is very urgent. That is the reason why the PhD student chose the topic “Legislation on economic management decentralization in Vietnam” as my doctoral thesis. This study aims to clarify theoretical issues and to propose solutions to contribute to perfecting the law on decentralization of economic management in Vietnam. The thesis focuses on solving research gaps such as: theoretical issues on decentralization and the law on economic management decentralization; deficiencies in management decentralization in the legal system; mechanism to control the accumulation of local power in management decentralized. This thesis used a wide range of appropriate research methods, such as: legal analysis, comparison, interdisciplinary approach, interviews with experts and managers. The technical methods used in the thesis are: modeling, systematization and the case study method. The thesis has discovered the lack of unity in theories, the imperfection of the legal system and the lack of control mechanism in the decentralization of economic management from the central to the provincial government. Therefore, we have proposed solutions such as: putting into use the word “decentralization - management”; make and perfect management decentralization regulations; establish regional administrative units and develop the Set of criteria for evaluating management decentralization, etc. The thesis is valuable for reference for teaching, research, learning, building and enforcing laws on economic management decentralization of relevant entities. Keywords: decentralization, decentralization management, management decentralization, economic management decentralization, law on economic management decentralization.
12 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trên thế giới, “phi tập trung” đã trở thành xu thế phát triển tất yếu của thời đại, “được ca ngợi rộng rãi như một thành phần quan trọng của quản trị và phát triển tốt” (Stacey White, 2011, tr.7). Trong khi đó, quản trị tốt cũng là xu thế của thế kỷ XXI, thể hiện sự chuyển biến mạnh mẽ trong cách thức tổ chức, vận hành bộ máy nhà nước theo hướng từ cai trị sang quản trị. Với xu thế đó, bằng cách này hay cách khác, mức độ này hay mức độ khác, hầu hết quốc gia đều cuốn theo làn sóng này để hướng đến một phương thức phân quyền phù hợp. Chính quyền trung ương phải gánh chịu nhiều áp lực, trong khi chính quyền địa phương có năng lực điều hành hiệu quả các hoạt động xã hội, cùng với sự ủng hộ mạnh mẽ từ xã hội dân sự, buộc trung ương phải trao bớt thẩm quyền và nguồn lực. Điều này trở thành “một xu hướng chung, quá trình phi tập trung hóa trong nước và quá trình toàn cầu hóa là không thể ngăn cản được” (S.Chiavo - Campo and P.S.A. Sundaram, 2003, tr.4). Tại Việt Nam, “phi tập trung” chính là “phân cấp quản lý” nhưng thuật ngữ này đôi khi được sử dụng một cách ngắn gọn (và thiếu chính xác) là “phân cấp” 1. Mặc dù lần đầu tiên xuất hiện trong văn bản pháp luật là Nghị định số 94-CP ngày 27/8/19622, song “phân cấp quản lý kinh tế” thực sự được biết đến từ sau Đổi mới (1986), thông qua chính sách phân cấp nói chung, được đề cập xuyên suốt trong nhiều văn kiện của Đảng. Gần đây, Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 9/11/2022 của 1 Luận án tạm sử dụng từ “phân cấp” trong một số trường hợp: i).Khi trích dẫn hoặc đề cập đến “phân cấp” trong văn bản của Đảng và Nhà nước cũng như trong các nghiên cứu trước; ii). Khi chuyển ngữ từ “decentralization” sang tiếng Việt, không chuyển thành “phân quyền” để tránh gây hiểu nhầm Việt Nam đã chuyển sang giai đoạn phân quyền; iii). Khi đề cập đến “phân cấp” với ý nghĩa phân chia thành các cấp đơn vị hành chính; iv). Khi có cụm từ “quản lý nhà nước” đi sau (ví dụ: “phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước”; v). Khi cần diễn đạt ngắn gọn và thuận tiện trong câu (ví dụ: “các quy định về phân cấp, phân quyền…”). 2 Nghị định số 94-CP ngày 27/8/1962 của Hội đồng Chính phủ quy định về phân cấp quản lý kinh tế và văn hóa do Ủy ban hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
13 Ban Chấp hành Trung ương Đảng đã đặt mục tiêu cụ thể đến năm 2030 là “phân cấp, phân quyền hợp lý giữa trung ương và địa phương”. Chính sách này cũng đã được thể hiện trong Hiến pháp 2013 cùng nhiều văn bản pháp luật thuộc các lĩnh vực quản lý chung (như: Luật TCCP năm 2015, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 3), quản lý ngành (như: Luật Đất đai năm 2013, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, Luật Đầu tư năm 2020,...), các nghị quyết của Chính phủ về việc thúc đẩy phân cấp quản lý (PCQL) hay nghị quyết của Quốc hội về việc trao cơ chế đặc thù cho một số địa phương. Hơn 30 năm triển khai thực hiện, pháp luật đã có những đóng góp nhất định vào sự thành công của phân cấp, PCQL từ trung ương xuống cấp tỉnh đạt được nhiều thành tựu đáng kể, phù hợp với tình hình thực tế và yêu cầu quản lý đất nước. Bên cạnh những kết quả đạt được, pháp luật PCQLKT cũng tồn tại nhiều hạn chế, bất cập ngay trong quy định cũng như quá trình thực hiện. Thực tiễn cho thấy trong gần 30 văn bản luật được ban hành và sửa đổi vào năm 2019 và 2020 có ít nhất 10 đạo luật liên quan đến phân cấp (chiếm tỷ lệ hơn 1/3). Các đạo luật đã và đang được xem xét sửa đổi gồm Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP), Luật Doanh nghiệp, Luật TCCP, Luật Tổ chức CQĐP... Một số nghiên cứu về PCQL gần đây đã chỉ ra những bất cập trong công tác thực hiện pháp luật liên quan đến các lĩnh vực trụ cột của PCQLKT. Phân cấp thẩm quyền về quy hoạch, kế hoạch phát triển KT - XH còn thể hiện tư duy về một nhà nước “nắm to, buông nhỏ”. Đây chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến các địa phương phải tìm biện pháp “xé rào” trong quản lý 4 hoặc “chạy” cơ chế, buộc trung ương phải buông dần thẩm quyền quản lý. Tình trạng cạnh tranh giữa các địa 3 Hai văn bản này đã được sửa đổi, bổ sung năm 2019. Theo quy ước viết tắt, Luận án thống nhất không ghi kèm Luật Sửa đổi, bổ sung để tiện diễn đạt. 4 Tác giả Vũ ThànhTự Anh (2011) gọi đây là nguyên tắc phân cấp theo quy mô và hiện tượng “xé rào” thể hiện trong việc thu hút đầu tư nước ngoài. Tuy nhiên, Luận án cho rằng sự “xé rào” ở đây không chỉ thể hiện trong việc “thu hút đầu tư nước ngoài” mà trong lĩnh vực quản lý nói chung.
14 phương trong việc đầu tư sân bay, cảng biển, khu công nghiệp, trường đại học... một cách dàn trải, lãng phí đã phản ánh mặt trái của nguyên tắc này. PCQL đầu tư cũng chịu ảnh hưởng bởi tính “đồng loạt và đại trà” của phân cấp, phân quyền nói chung. Điều đó thể hiện ở sự thiếu phân định rõ ràng thẩm quyền ở mỗi cấp, chính quyền các cấp (tỉnh, huyện, xã) có những nhiệm vụ gần giống nhau theo luật định, dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lắp. Hệ thống ngân sách được tổ chức theo mô hình lồng ghép (ngân sách cấp dưới trực thuộc ngân sách cấp trên) không những tạo ra sự chồng chéo về thẩm quyền, hạn chế tính độc lập của các cấp ngân sách mà còn làm giảm tính hiệu quả, minh bạch trong việc lập, quyết định, giao dự toán, sử dụng ngân sách và quyết toán NSNN 5... Bên cạnh đó, việc thi hành pháp luật PCQL còn thiếu hiệu quả, gây thất thoát, lãng phí tài nguyên, tham nhũng, lừa đảo liên quan đến đất đai, ngân sách, đầu tư,... xâm phạm nghiêm trọng đến lợi ích quốc gia, dân tộc, đến quyền con người, quyền công dân. Như vậy, quản lý phi tập trung, tăng quyền cho địa phương ngày càng diễn ra mạnh mẽ như là một xu thế tất yếu của thời đại. Trong khi đó, pháp luật PCQLKT cho thấy tư duy về một nhà nước “ôm đồm”, “mệnh lệnh, chỉ huy” vẫn còn hiện diện. Nghĩa là trung ương (TƯ) chưa sẵn sàng trong việc trao quyền mạnh mẽ cho địa phương. Trong khi đó, một số địa phương còn biểu hiện khá tiêu cực trong việc sử dụng quyền. Làm thế nào để xây dựng pháp luật vừa duy trì và phát triển PCQL, phù hợp với xu thế của thời đại, mạnh dạn trao quyền cho địa phương, vừa ngăn chặn được sự lạm quyền, tùy tiện, cát cứ quyền lực, manh mún, phân tán thể chế? Đây chính là một nghịch lý mà Việt Nam cần nghiên cứu xử lý bằng pháp luật, trong đó có pháp luật PCQLKT. Nhìn chung, về mặt lý luận, hệ thống pháp luật PCQLKT đã hình thành nhưng chưa hoàn thiện. Thực tiễn đặt ra vấn đề cần được nghiên cứu từ khía cạnh pháp lý kết hợp tiếp cận nghiên cứu liên ngành hành chính - kinh tế - luật. Vì vậy, 5 Mặc dù bộc lộ nhiều hạn chế và đã được bàn luận khá nhiều nhưng mô hình này vẫn chưa được sửa đổi trong Luật NSNN 2015 vì cần phải duy trì đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất của chính quyền trung ương.
15 tác giả đã mạnh dạn chọn “Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam” làm đề tài Luận án Tiến sĩ ngành Luật Kinh tế. 2. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của Luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của Luận án là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực trạng pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế. Trên cơ sở đó, Luận án đề xuất các nhóm giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện quy định pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam. 2.2. Nhiệm vụ của Luận án Các nhiệm vụ nghiên cứu chính của Luận án là: Nghiên cứu lý thuyết: xây dựng định nghĩa và phân tích những vấn đề lý luận khác của các khái niệm liên quan đến đề tài thông qua những cơ sở lý thuyết đã được phát triển ở trong và ngoài nước. Nghiên cứu đánh giá: phân tích thực trạng pháp luật, đánh giá những điểm hạn chế và tìm ra nguyên nhân của những hạn chế trong quy định của pháp luật cũng như trong thực trạng thực hiện pháp luật PCQLKT ở Việt Nam. Nghiên cứu so sánh: so sánh pháp luật Việt Nam với pháp luật các nước nhằm đúc kết những kinh nghiệm quốc tế, tìm ra giải pháp và mô hình phân cấp quản lý phù hợp với Việt Nam. Trên cơ sở những nhiệm vụ này, Luận án đề xuất một số giải pháp phù hợp, góp phần hoàn thiện quy định của pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về PCQLKT tại Việt Nam. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của Luận án 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận án là các quy định của pháp luật về phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực kinh tế tại Việt Nam và việc thực hiện các quy định này trong thực tiễn. Bên cạnh đó, Luận án cũng nghiên cứu pháp luật về phân quyền
16 của một số quốc gia trên thế giới nhằm đối sánh, đề xuất kinh nghiệm xây dựng pháp luật trong nước. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Về nội dung: Luận án thuộc chuyên ngành Luật Kinh tế, nghiên cứu pháp luật PCQL nhà nước về kinh tế. Pháp luật PCQL nhà nước về kinh tế là hệ thống các quy phạm pháp luật thể chế hóa nội dung và phương thức PCQLKT. Điều này có nghĩa là phạm vi nghiên cứu của Luận án chuyên về khía cạnh pháp luật và chuyên biệt hơn so với các công trình nghiên cứu PCQL nhà nước về kinh tế của Kinh tế học nói chung. Trong pháp luật PCQLKT, người nghiên cứu có thể thực hiện nghiên cứu chuyên sâu theo từng mảng như pháp luật về PCQL ngân sách, PCQL đầu tư, hay PCQL đất đai… Tuy nhiên, Luận án chỉ tập trung nghiên cứu tổng thể khía cạnh pháp luật điều chỉnh quá trình PCQL nhà nước về kinh tế, bao gồm việc xây dựng và thi hành pháp luật về PCQL kinh tế nói chung, không đi vào một trong ba lĩnh vực phân cấp nêu trên. Như vậy, vấn đề phân cấp quản lý cán bộ, công chức cũng không thuộc phạm vi nghiên cứu của Luận án. - Về không gian: Pháp luật về PCQLKT liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, nhiều lĩnh vực. Việt Nam có 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh, mỗi địa phương có hệ thống văn bản PCQL riêng nhằm thực thi chính sách pháp luật của TƯ tại địa phương mình. Luận án không nghiên cứu các văn bản pháp quy, cũng không nghiên cứu pháp luật về PCQLKT từ trung ương đến các tập đoàn kinh tế mà chỉ nghiên cứu pháp luật về PCQLKT giữa TƯ với chính quyền cấp tỉnh. Những số liệu, vụ việc được nêu trong đề tài mang tính điển hình, được chọn lọc để minh họa cho các nội dung liên quan. - Về thời gian:
17 Vấn đề nghiên cứu được giới hạn trong khoảng thời gian từ khi đất nước đổi mới đến nay. Trong đó, nội dung nghiên cứu sâu được thực hiện từ giai đoạn thi hành Hiến pháp năm 1992. Đặc biệt, việc đánh giá pháp luật về PCQLKT được đề cập từ năm 20046 đến nay. Tuy nhiên, trong phần lịch sử vấn đề, tác giả sẽ tìm hiểu về thuật ngữ “phân cấp” hay “phân cấp quản lý kinh tế” kể từ khi nước nhà độc lập (1945). 4. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu 4.1. Câu hỏi nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, nội dung nghiên cứu cần trả lời câu hỏi chung: Pháp luật phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam được quy định và tổ chức thực hiện như thế nào? Trả lời câu hỏi này, Luận án sẽ đi tìm lời giải cho 4 câu hỏi nghiên cứu sau: i). Pháp luật phân cấp quản lý kinh tế là gì, vì sao phải nghiên cứu vấn đề này tại Việt Nam và việc nghiên cứu dựa trên những lý thuyết cơ bản nào? ii). Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý và pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam là gì? Việt Nam có thể tham khảo được kinh nghiệm gì của thế giới? iii). Thực trạng pháp luật về PCQLKT tại Việt Nam hiện nay như thế nào? những kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế đó? iv). Có thể đưa ra những giải pháp gì để hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam? 4.2. Giả thuyết nghiên cứu Tương ứng với các câu hỏi nêu trên, có 4 giả thuyết được đặt ra: i). Giả thuyết thứ nhất Việt Nam là một nhà nước đơn nhất, không có truyền thống phân quyền triệt để cho các tỉnh, thành. Từ khi Đổi mới đến nay, các yếu tố phân quyền trong quản 6 Tức là từ khi có Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30 tháng 6 năm 2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
18 lý kinh tế đã dần dần hình thành, song phân quyền ở Việt Nam không được hiểu như nhiều quốc gia trên thế giới. Giả thuyết này được đặt ra cùng điều kiện là Việt Nam đã và đang có hệ thống pháp luật về phân quyền và phân cấp quản lý. ii). Giả thuyết thứ hai Những vấn đề lý luận về phân cấp quản lý và pháp luật về PCQLKT tại Việt Nam đến nay vẫn chưa được làm rõ. Các khái niệm liên quan đến đề tài chưa được định nghĩa rõ ràng nên có nhiều quan điểm khác nhau, rất khó xác định được nội hàm và vị trí thứ bậc của chúng trong hệ thống phân cấp. Trong khi đó, trên thế giới đang có những mô hình phân quyền mà Việt Nam cần tham khảo. Điều kiện đi kèm giả thuyết này là nghiên cứu pháp luật phân cấp tại Việt Nam trong tương quan với pháp luật của các quốc gia trên thế giới. iii). Giả thuyết thứ ba Hệ thống pháp luật PCQLKT ở Việt Nam tuy đạt được những kết quả nhất định nhưng vẫn còn bất cập và việc thực hiện pháp luật trong lĩnh vực này còn nhiều hạn chế, đang cần khắc phục. Đi kèm giả thuyết này là Việt Nam đã ban hành những văn bản pháp luật về PCQL và đang triển khai thực hiện. iv). Giả thuyết thứ tư Giả thuyết từ câu hỏi này là vấn đề PCQLKT ở Việt Nam hiện nay chưa được hoàn thiện về mặt pháp luật, chưa có đầy đủ cơ chế đảm bảo thực hiện việc PCQL nói chung cũng như PCQLKT nói riêng. Do vậy, Luận án cần đưa ra những định hướng cải cách và giải pháp phù hợp, nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về phân cấp trong tương lai. Điều kiện đi kèm giả thuyết là chưa có nghiên cứu nào trước đó đề xuất một cách có hệ thống các giải pháp góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý trong tương lai. 5. Phương pháp nghiên cứu
19 Nhằm đạt được mục đích nghiên cứu của Luận án, tác giả sử dụng một số phương pháp sau: 5.1. Phương pháp phân tích luật Ở Chương 2, phương pháp phân tích luật được sử dụng để làm rõ một số thuật ngữ được sử dụng trong pháp luật. Đặc biệt, Chương 3 sử dụng triệt để phương pháp này để nghiên cứu về thực trạng pháp luật, chỉ ra những quy phạm pháp luật, những văn bản pháp luật trong hệ thống pháp luật đang gặp khó khăn, trở ngại trong thực thi. Từ đó làm cơ sở đưa ra những kết luận và những đề xuất ở Chương 4. 5.2. Phương pháp so sánh Đây là phương pháp so sánh lịch sử và so sánh pháp luật, được sử dụng khi đi tìm lời giải cho câu hỏi nghiên cứu thứ nhất - tức là làm rõ các vấn đề lý luận ở Chương 2 của Luận án. Phương pháp này được sử dụng khá linh hoạt khi so sánh pháp luật trong nước như so sánh các nghị quyết của Chính phủ về PCQL qua các giai đoạn. Ngoài ra, phương pháp so sánh còn được sử dụng trong quá trình đối sánh pháp luật Việt Nam với pháp luật một số quốc gia trên thế giới. 5.3. Phương pháp tiếp cận liên ngành Do có đối tượng nghiên cứu liên quan đến nhiều chuyên ngành nên Luận án đã sử dụng phương pháp tiếp cận liên ngành hành chính - kinh tế - luật. Ngoài tiếp cận liên ngành, hiện nay giới nghiên cứu luật học còn biết đến khía cạnh mới của phương pháp này là tiếp cận “đa ngành” và “xuyên ngành” 7. Phương pháp này giúp tác giả xem xét vấn đề dưới góc nhìn đa chiều, đa diện, không chỉ có hành chính và kinh tế mà còn những ngành có liên quan khác. Chẳng hạn, khi đưa ra những đề 7 Theo Alfonso Montuori (2008, dẫn theo Jay Hillel Bernstein, Bùi Thế Cường dịch, 2017), “Có lẽ trên hết, xuyên ngành là một cách tư duy mới về nghiên cứu và cách làm mới trong nghiên cứu”. Tác giả Bùi Thế Cường (2018) cho rằng “cần một chương trình hành động thúc đẩy nghiên cứu xuyên ngành ở Việt Nam” còn theo tác giả Võ Khánh Vinh (2020), “tư duy tiếp cận đa ngành, liên ngành, xuyên ngành trong nghiên cứu và đào tạo luật học ở nước ta hiện nay là tất yếu”.
20 xuất về pháp luật phân cấp quản lý, tác giả liên tưởng sự tác động của chúng đến sự phát triển kinh tế, sự phát triển bền vững của môi trường, sự cần thiết phải vận dụng những tiến bộ của khoa học công nghệ,... Tính đa ngành và xuyên ngành trong phương pháp nghiên cứu này còn được khai thác mạnh mẽ vì chính sách PCQLKT có liên quan đến rất nhiều ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước. Do vậy, nhóm phương pháp này rất phù hợp với việc nghiên cứu đề xuất tại Chương 4 (trả lời câu hỏi thứ tư). 5.4. Phương pháp phỏng vấn chuyên gia và nhà quản lý Phương pháp này được sử dụng trong quá trình đi tìm lời giải cho câu hỏi nghiên cứu thứ 3 (ở Chương 3). Ngoài việc giúp tác giả hiểu sâu hơn bản chất của vấn đề, phương pháp này còn củng cố thêm niềm tin nghiên cứu trong việc đưa ra các kết luận và kiến nghị, chứng minh những giải pháp đề xuất là phù hợp. Tuy việc phỏng vấn không nhiều về số lượng nhưng các chuyên gia được mời là những người có hiểu biết sâu rộng lĩnh vực nghiên cứu, cả về lý luận lẫn kinh nghiệm thực tiễn nên nội dung phỏng vấn có chất lượng và giá trị khoa học cao. 5.5. Các phương pháp khác mang tính kỹ thuật Ngoài các phương pháp luận được nêu, Luận án còn sử dụng các phương pháp khác mang tính kỹ thuật, như: sơ đồ hóa (hay mô hình hóa), hệ thống hóa và phương pháp nghiên cứu điển hình. Phương pháp mô hình hóa giúp tác giả làm sáng tỏ vấn đề lý luận để trả lời được các câu hỏi nghiên cứu tương ứng với Chương 1 và 2. Chẳng hạn, khi cần làm rõ vị trí và nội hàm của các thuật ngữ “phân cấp”, “phân cấp quản lý”, “phân cấp quản lý kinh tế”, tác giả đã sử dụng mô hình để phác họa sự liên quan giữa các thuật ngữ. Các bảng biểu, sơ đồ được hình thành từ phương pháp nghiên cứu này góp phần làm tăng thêm tính phong phú cho cho Luận án. Đây là nội dung rất quan trọng, làm nền tảng và là nội dung mang tính định hướng nghiên cứu cho các Chương sau.