ICYREB 2021 | Chủ đề 1: Tăng trưởng kinh tế và Toàn cầu hóa
89
THỰC HIỆN MỤC TIÊU XÃ HỘI DỰA TRÊN CÁC NGUYÊN TẮC CỦA MUA SẮM
CHÍNH PHỦ – BÀI HỌC TỪ LIÊN MINH CHÂU ÂU
Mai Nguyễn Dũng
Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh
Trần Thị Diện
Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh
Tóm tắt
Hoạt động mua sắm chính phủ (hay còn gọi là mua sắm công) là một trong những
hoạt động quan trọng nhằm thúc đẩy các mục tiêu xã hội (trong đó bao gồm cả mục tiêu về
môi trường và phát triển bền vững) của một quốc gia. Từ 2014, Liên minh Châu Âu (EU) đã
ban hành một số chỉ thị liên quan đến hoạt động này, trong đó nhấn mạnh đến các nguyên tắc
và mục tiêu xã hội mà các dự án mua sắm công mang lại. Bài viết xác định câu hỏi nghiên
cứu: Liệu Việt Nam có thể học được gì từ các mục tiêu xã hội dựa trên các nguyên tắc của
mua sắm công? Sử dụng phương pháp định tính và so sánh, các tác giả sẽ so sánh giữa hệ
thống pháp luật về mua sắm công của EU và pháp luật về đầu tư công của Việt Nam. Kết quả
cho thấy, dù có nhiều điểm tiến bộ so với trước đây, Việt Nam vẫn lựa chọn các phương pháp
tính dựa trên giá chứ chưa thật sự đánh giá dựa trên chất lượng và tính bền vững của sản
phẩm. Bên cạnh đó, chúng tôi cũng đề xuất việc cần phải cho phép các bên thứ ba tham gia
vào công tác giám sát để đảm bảo tránh thất thoát và các mục tiêu xã hội của các dự án.
Từ khoá: đấu thầu, mua sắm chính phủ, mục tiêu xã hội.
IMPLEMENTATION OF SOCIAL GOALS BASED ON THE PRINCIPLES OF
PUBLIC PROCUREMENT – LESSONS FROM THE EU
Abstract
Government procurement (also known as public procurement) is one of the important
activities to promote the social goals (including environmental and sustainable development
goals) of a country. Since 2014, the European Union (EU) has issued several directives
related to this activity, which emphasize the principles and social goals that public
procurement projects bring to society. The article identifies the research question: Whether
Vietnam may learn from social goals based on the principles of public procurement? Using
qualitative and comparative methods, the authors will compare the legal system on public
procurement of the EU and the law on public investment of Vietnam. The results show that,
despite many improvements compared to the past, Vietnam still chooses methods of
calculation based on price, not really evaluating based on product quality and sustainability.
In addition, we also recommend allowing third parties to participate in monitoring to ensure
loss avoidance and social goals of projects.
Keywords: bidding, public procurement, social goals.
90
ICYREB 2021 | Chủ đề 1: Tăng trưởng kinh tế và Toàn cầu hóa
1. Đặt vấn đề
Hoạt động mua sắm chính phủ (public procurement – hay còn gọi là mua sắm công)
không chỉ dừng ở việc mua lại các hàng hóa hay dịch vụ cho các cơ quan công quyền hay
thực hiện dự án đấu thầu, mà hiện nay, hoạt động này còn đang được các cơ quan nhà nước có
thẩm quyền sử dụng như một phương tiện để thúc đẩy các mục tiêu xã hội và phát triển bền
vững (Outhwaite & Martin-ortega, 2016). Điều này gắn liền với việc khuyến khích các quyền,
tiêu chuẩn lao động trong nước, bảo vệ môi trường và các vấn đề xã hội khác. Tất cả những
vấn đề này được gọi bằng một thuật ngữ bao trùm: các mục tiêu xã hội. Theo thống kê, phần
lớn tổng sản phẩm nội địa (GDP) được chi cho mua sắm công, có thể dao động từ khoảng
10% ở các nước phát triển đến 80% đối với một số nước đang phát triển (Knight, 2007). Tuy
nhiên, các hoạt động này rất rộng và có nhiều chủ đề cần được bàn luận. Trong số đó, các
nguyên tắc cơ bản đóng vai trò quan trọng và là kim chỉ nam để định hướng xu hướng lập
pháp, cách thức quản lý của cơ quan chủ quản và các tổ chức kinh tế nhằm đạt được các mục
tiêu xã hội. Từ cơ sở trên, tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu so sánh giữa hai hệ thống
pháp luật của Liên minh Châu Âu (EU) và Việt Nam để chỉ ra những kinh nghiệm của EU để
từ đó cung cấp một số gợi ý nhằm góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện các mục tiêu xã hội
ở Việt Nam. Bài viết có cấu trúc gồm hai phần: phần thứ nhất, đề cập đến các mục tiêu xã hội
và các nguyên tắc của luật mua sắm của EU; phần thứ hai, thực trạng mua sắm công tại Việt
Nam, một số đề xuất cho chính phủ trong thực tiễn thi hành và đưa ra kết luận.
2. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu
2.1. Cơ sở lý thuyết
Thông thường, người ta thường nhắc đến mục tiêu truyền thống của mua sắm công là
yếu tố hiệu quả về kinh tế. Bởi lẽ, họ cho rằng các giao dịch mua này được tài trợ thông qua
tiền của người nộp thuế nên các thủ tục mua sắm công thường được bắt đầu để các bên tham
gia thị trường gửi giá thầu cạnh tranh nhất của họ. Do đó, trong các thủ tục mua sắm công,
một tiêu chí quan trọng thường được các bên cân nhắc là liệu rằng dự án đó đáp ứng được các
yêu cầu về chất lượng với chi phí thấp nhất hay không.
Tuy nhiên, trên thực tế, bên cạnh mục tiêu truyền thống, trong các thủ tục mua sắm
công, các cân nhắc xã hội (social considerations) cũng được đưa vào để cân nhắc, xem xét và
từ đó cơ quan nhà nước có thể lựa chọn các dự án thích hợp (van den Engh et al., 2018, pp.
139–158). Bởi lẽ, các hợp đồng mua sắm công có tiềm năng to lớn như một công cụ để phát
triển và áp dụng các chính sách kinh tế - xã hội. Một số tác giả đã chỉ ra rằng mua sắm công là
một trong những phương tiện chính để đảm bảo phát triển bền vững, chống thất nghiệp và
giúp đỡ các nhóm xã hội dễ bị tổn thương, cũng như nhằm một số mục tiêu xã hội khác
(Kanapinskas et al., 2014). Trong khi đó, các tác giả khác thì nhấn mạnh vai trò hai mặt của
các cơ quan hành chính nhà nước: một mặt, với tư cách là người mua hàng hóa và dịch vụ thị
trường, và mặt khác, với tư cách là một bên quan tâm đến tác động tổng thể khác (tức là, kích
hoạt các quá trình sản xuất và cung cấp các sản phẩm và dịch vụ cho người dân) (Falagario et
al., 2012; McCrudden, 2004). Lấy ví dụ, các dự án mua sắm chính phủ có thể đóng một vai
ICYREB 2021 | Chủ đề 1: Tăng trưởng kinh tế và Toàn cầu hóa
91
trò quan trọng trong việc thúc việc phát triển bền vững, nhân quyền và các khía cạnh xã hội.
Điều này có nghĩa là các mục tiêu xã hội (ví dụ: cân nhắc xã hội và phát triển bền vững liên
quan đến phát thải CO2 và NOX, điều kiện làm việc của người lao động...) cũng có thể được
tính đến. Các vấn đề này được gọi chung bằng thuật ngữ các cân nhắc xã hội.
Tuy nhiên, điều đáng chú ý là tầm quan trọng không đáng kể của thuật ngữ “xã hội”
trong nghiên cứu về mua sắm công. Thuật ngữ này sử dụng nhằm tương thích và phù hợp với
các giá trị xã hội, chẳng hạn như “mua sắm công xanh” hoặc “mua sắm công bền vững”.
Walker và Brammer là một trong những tác giả đầu tiên đề cập đến các quá trình mua sắm
bền vững. Họ định nghĩa đó là một khái niệm phù hợp với các nguyên tắc phát triển bền vững,
chẳng hạn như đảm bảo một xã hội mạnh mẽ, lành mạnh và công bằng; sống trong giới hạn
môi trường; và thúc đẩy quản trị tốt (Walker & Brammer, 2009). Akhavan và Beckmann cho
rằng các quy trình đấu thầu bền vững tạo thành một cách tiếp cận đa chiều dựa trên ba trục
sau: xã hội, môi trường và quản trị. Họ đã xây dựng một mô hình cho phép thiết lập nên sáu
nhóm sau: (1) hội nhập nội bộ và quản trị; (2) các thủ tục lựa chọn nhà cung cấp dựa trên các
cân nhắc về xã hội hoặc (3) về môi trường; (4) trao quyền cho nhà cung cấp, có liên quan cụ
thể đến các cân nhắc về xã hội hoặc (5) về môi trường; và (6) quản trị bên ngoài và hợp tác
giữa các tổ chức. Họ cho rằng sáu nhóm này bao gồm một khuôn khổ có giá trị để phân tích
cách thức tính toán sự bền vững và có thể được đưa vào các chiến lược và thực tiễn mua sắm
công (Akhavan & Beckmann, 2017).
Cần lưu ý rằng việc đưa các cân nhắc xã hội vào các dự án mua sắm công bắt nguồn từ
ý tưởng chi tiêu hiệu quả về mặt kinh tế: nếu chính phủ định chi tiền mua sắm, chính phủ có
thể nhận được nhiều giá trị hơn nếu tính đến các mục tiêu rộng lớn hơn và xa hơn so với việc
mua sắm đơn lẻ. Như vậy, các cơ quan đấu thầu không còn phải chọn ưu đãi có lợi nhất về
mặt kinh tế mà có thể chọn ưu đãi có tỷ lệ giá cả/chất lượng tốt nhất. Các cơ quan có thể kết
hợp các cân nhắc xã hội bằng cách đặt ra các tiêu chí định tính phù hợp với những cân nhắc
này (de Boer et al., 1998). Có thể thấy, nhà nước có một số lượng lớn các cân nhắc xã hội cần
phải được triển khai. Vậy làm thế nào để cơ quan mua sắm có thể đưa ra lựa chọn khách
quan? Làm thế nào chúng ta có thể thể hiện tầm quan trọng của các yếu tố không liên quan
đến giá cả? Rõ ràng, việc từ bỏ cách tiếp cận kinh tế chặt chẽ liên quan đến so sánh giá đã làm
cho các thủ tục mua sắm công trở nên phức tạp hơn dẫn đến chắc chắn sẽ làm phát sinh sự
không chắc chắn về mặt pháp lý. Các phần tiếp theo của nghiên cứu sẽ trình bày cách mà EU
đã giải quyết vấn đề trên, trong tương quan so sánh với pháp luật Việt Nam.
2.2. Phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu tập trung vào các phương thức chính sau đây:
- Phương pháp định tính: nghiên cứu tập trung vào khía cạnh pháp luật nên đây là phương
thức chính và được sử dụng ở hầu hết các mục trong bài viết.
- Phương pháp so sánh: phương pháp này được sử dụng để so sánh và đối chiếu giữa hệ
thống pháp luật EU về mua sắm công và hệ thống pháp luật Việt Nam về đầu tư công.
92
ICYREB 2021 | Chủ đề 1: Tăng trưởng kinh tế và Toàn cầu hóa
- Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết: bài viết sẽ sử dụng phương pháp này ở mục
2.1 từ các nguồn học thuật như sách, báo cáo, tạp chí pháp lý và các tài liệu khác.
- Phương pháp nghiên cứu từ các văn bản quy phạm pháp luật: các văn bản pháp luật từ EU
và Việt Nam sẽ được phân tích.
3. Kết quả nghiên cứu và thảo luận
3.1. Mục tiêu và nguyên tắc trong mua sắm chính phủ tại Liên minh Châu Âu
3.1.1. Mục tiêu xã hội
Tháng 12/2019, EU đã thông qua Thỏa thuận xanh cho thập kỷ tương lai (Green Deal
for the future decades – hay còn gọi là Thoả thuận xanh). Theo đó, Thoả thuận đã đặt ra tầm
nhìn để đưa Châu Âu trở thành lục địa trung hòa về khí hậu đầu tiên vào năm 2050, đồng thời
thúc đẩy nền kinh tế, cải thiện sức khỏe và chất lượng cuộc sống của người dân, quan tâm đến
thiên nhiên và không để ai bị bỏ lại phía sau (European Commission, 2019b). Trong số đó,
liên quan đến nội dung của nghiên cứu này, Thỏa thuận xanh đã vạch ra một số mục tiêu
chiến lược, trong đó liên quan đến mua sắm công bao gồm việc đưa các tiêu chí về mục tiêu
xã hội vào quy trình khi xem xét các dự án mua sắm công. Các tiêu chí này bao gồm khả năng
sử dụng lao động, thúc đẩy sự đổi mới sáng tạo, hiệu quả tiêu thụ năng lượng và chống lại
biến đổi khí hậu.
Các mục tiêu xã hội (còn gọi là giá trị xã hội) chủ yếu tập trung vào bốn khía cạnh chủ
yếu: (i) tính bền vững của hàng hoá được mua sắm, (ii) việc mua sắm phải giải quyết việc làm
dài hạn cho những người thất nghiệp hoặc người khuyết tật trong quá trình thực thi công vụ,
(iii) tính đổi mới và thúc đẩy sáng tạo của hành vi mua sắm, và (iv) tính công bằng khi mua
sắm (Brink et al., 2015, pp. 173–195). Lấy ví dụ, sự đổi mới nhằm phát triển và sử dụng năng
lượng hiệu quả chủ yếu tập trung vào năng lượng tái tạo với mục đích nâng cao sức khỏe và
bảo vệ môi trường, chính vì vậy các nhà thầu phải xem xét tính bền vững đối với các dự án
của họ để đáp ứng đủ tiêu chuẩn mà Thỏa thuận xanh đã đề ra. Ngoài ra, các cơ quan nhà
nước là bên ký kết hợp đồng luôn phải xem xét đến việc liệu có khả năng tạo ra một phương
thức “xanh”, hiệu quả hơn, và có thể có sự đổi mới hơn với các dự án đấu thầu hay không.
Liên quan đến tính cạnh tranh trên thị trường, cạnh tranh không lành mạnh có thể phát
sinh khi các nhà thầu thông đồng với chủ đầu tư hoặc chính chủ đầu tư là các cơ quan nhà
nước có thẩm quyền muốn tìm kiếm lợi nhuận qua hành vi tham nhũng từ những dự án này.
Do đó, cũng như một phần của mục tiêu bảo vệ sự cạnh tranh lành mạnh trong mua sắm công,
cần đặt ra nguyên tắc đạo đức và bình đẳng trong hoạt động đấu thầu. Với nguyên tắc này,
chúng ta không chỉ đảm bảo quyền và lợi ích của các bên dự thầu mà còn tạo ra cơ chế giám
sát cơ quan chức năng trong việc thi hành.
Nhìn chung, mua sắm công có những mục tiêu xã hội cụ thể trong từng lĩnh vực, tuy
nhiên chính phủ nên cân nhắc về việc điều tiết hiệu quả những mục tiêu này khi thực thi chính
sách về hành vi mua sắm công. Các chỉ thị về mua sắm công đặt ra các nguyên tắc pháp lý là
ICYREB 2021 | Chủ đề 1: Tăng trưởng kinh tế và Toàn cầu hóa
93
cơ sở để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các bên dự thầu cần tuân theo trong suốt quá
trình tham gia đấu thầu nhằm đảm bảo đạt được các mục tiêu xã hội đề ra.
3.1.2. Nguyên tắc
Các nguyên tắc mua sắm công được luật hóa chính là cơ sở và nền tảng cho hoạt động
mua sắm công diễn ra trên thực tế. Thoả thuận xanh đã ghi nhận những nguyên tắc chính như
sau: (i) minh bạch, (ii) trách nhiệm giải trình, (iii) công khai, (iv) cạnh tranh, (v) liêm chính,
(vi) cân xứng, (vii) tiết kiệm và (viii) công bằng (Lynch, 2015).
Minh bạch, công bằng, công khai và cạnh tranh đóng vai trò then chốt và quan trọng
nhất. Trước hết, thông tin do các cơ quan có thẩm quyền công bố phải công khai cho tất cả
các bên dự thầu, và các cơ quan chức năng không nên đặt ra một số ưu tiên cho hoạt động đấu
thầu cụ thể để đảm bảo quyền lợi ngang nhau của tất cả các bên dự thầu. Thêm vào đó, trong
quá trình thực hiện thủ tục đấu thầu, các chỉ thị đặt ra một số phương pháp chấm điểm và tiêu
chí trúng thầu minh bạch, công bằng, đồng thời các cơ quan chức năng không được phép lạm
quyền và đặt ra những điều kiện không công bằng để thiên vị cho một bên dự thầu trúng thầu
theo cách này. Việc đặt ra những nguyên tắc này có thể tránh nguy cơ gây ra tham nhũng và
giúp các cơ quan quản lý giám sát các hành vi của cơ quan có thẩm quyền dễ dàng hơn. Sự
công khai góp phần đảm bảo tất cả các yêu cầu đối với hoạt động mua sắm công này rõ ràng,
minh bạch và các nhà thầu sẽ có cơ sở để cân nhắc các hành động cần thực hiện để đáp ứng
các điều kiện và tiêu chuẩn đã được đưa ra (Lynch, 2015).
Tính cân xứng cũng là một nguyên tắc quan trọng nhằm đảm bảo sự cân bằng phù hợp
giữa kết quả tích cực và hậu quả tiêu cực phát sinh từ một hành vi mua sắm chính phủ. Trên
thực tế, điều này có nghĩa là các điều kiện liên quan đến hợp đồng công hoặc hợp đồng
nhượng quyền phải tương xứng và hợp lý. Nói cách khác, khi tham gia vào hợp đồng, các cơ
quan nhà nước phải cân đối giữa các yếu tố có lợi và hậu quả của sản phẩm mình mua, từ đó
lựa chọn ra được nhà thầu tốt nhất, chứ không phải là nhà thầu mời thầu với giá thấp nhất
(Janssen, 2018).
Về nguyên tắc cạnh tranh, đây là tiêu chí cần được đáp ứng trong mọi hoàn cảnh, các
yêu cầu mua sắm công theo nguyên tắc này cần được phổ biến rộng rãi để tăng cơ hội tiếp cận
thị trường từ đó có thể lựa chọn được những hợp đồng thầu với giá cạnh tranh. Tuy nhiên, đây
không chỉ là trách nhiệm của các cơ quan chức năng mà còn là trách nhiệm của các bên dự
thầu – cần lưu ý rằng cạnh tranh trên thị trường mua sắm công phải là một chu trình lành
mạnh và họ phải đảm bảo các hành vi cạnh tranh của mình là hợp pháp và tuân theo các quy
định hướng dẫn đã ban hành. Đối với EU, yếu tố cạnh tranh thể hiện ở việc xem xét các nhà
thầu đến từ các quốc gia là như nhau và không có sự phân biệt đối xử giữa các nhà thầu
(Lynch, 2015).
Nói tóm lại, các nguyên tắc này không chỉ chi phối việc quản lý mua sắm công mà còn
đặt ra khuôn khổ cho quy tắc ứng xử của cơ quan nhà nước và tất cả các bên tham gia đấu