Luận văn Thạc sĩ Luật kinh tế: Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở theo pháp luật đất đai ở Việt Nam hiện nay

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ MINH

CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG

NGHIỆP SANG ĐẤT Ở THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ

Hà Nội - 2020

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ MINH

CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG

NGHIỆP SANG ĐẤT Ở THEO PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Ngành:Luật Kinh tế

Mã số: 8.38.01.07

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS. NGUYỄN QUANG TUYẾN

Hà Nội - 2020

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi.

Các số liệu nêu trong luận văn là hoàn toàn trung thực và có

nguồn trích dẫn rõ ràng. Kết quả nghiên cứu của luận văn

không có sự trùng lặp với bất kỳ công trình nào đã công bố.

Hà Nội, tháng năm 2020

Tác giả

Lê Minh

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1

Chương 1: LÝ LUẬN VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG

ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở VÀ PHÁP LUẬT VỀ

CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG

ĐẤT Ở TẠI VIỆT NAM ................................................................................. 9

1.1. Lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở ........................................................................................................... 9

1.2. Lý luận pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở .................................................................................... 20

Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC

ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở VÀ THỰC

TIỄN THI HÀNH TẠI VIỆT NAM ............................................................ 33

2.1. Thực trạng pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở .................................................................................... 33

2.2. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở tại Việt Nam ........................................ 51

Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN

ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở

VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THI HÀNH TẠI VIỆT NAM .................... 60

3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành tại

Việt Nam ................................................................................................. 60

3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam .......... 64

KẾT LUẬN .................................................................................................... 72

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 74

DANH MỤC VIẾT TẮT

HĐND: Hội đồng nhân dân

TN&MT: Tài nguyên và môi trường

UBND: Ủy ban nhân dân

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Hiến pháp năm 2013 quy định: “Công dân có quyền có nơi ở hợp

pháp” (khoản 1 Điều 22). Tuy nhiên, muốn có nơi ở hợp pháp thì con người

phải có đất để xây dựng nhà ở. Như vậy, giải quyết “bài toán” đất ở là điều

kiện tiên quyết và cần thiết để con người có chỗ ở. Ở nước ta, để có đất xây

dựng nhà ở thì một trong những phương thức chủ yếu và phổ biến là chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở. Một trong những yêu cầu

của hoạt động này là giải quyết hài hòa giữa nhu cầu có đất để xây dựng nhà ở

với vấn đề bảo vệ đất nông nghiệp nhằm bảo đảm an ninh lương thực quốc

gia, bảo vệ cuộc sống của hàng triệu hộ gia đình nông dân; tránh việc chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ồ ạt, bừa bãi, không hợp lý

hoặc tham nhũng, tiêu cực, vì lợi ích nhóm. Đáp ứng yêu cầu này, pháp luật

về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở đã ra đời. Pháp

luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là một chế

định cơ bản của pháp luật đất đai. Chế định này thường xuyên được sửa đổi,

bổ sung với việc ban hành Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003,

Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành nhằm tạo cơ sở

pháp lý cho việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

Tuy nhiên, cho dù có các quy định về việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở song thực tiễn thực hiện bộc lộ không ít yếu kém, sai

phạm như việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

không tuân theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt; vi phạm

quy định về thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; tổ chức, cá

nhân lợi dụng việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

để thực hiện hành vi trục lợi, làm giàu, kiếm lời bất chính hay việc chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở không đúng đối tượng v.v. Hậu

1

quả là nhiều thửa ruộng “bờ xôi, ruộng mật” canh tác cho năng suất cao bị

chuyển đổi mục đích thành đất ở ồ ạt khiến cho hàng nghìn hộ gia đình nông

dân bị mất đất sản xuất, rơi vào tình trạng đời sống khó khăn; diện tích đất

nông nghiệp bị giảm sút đáng kể đe dọa nghiêm trọng vấn đề an ninh lượng

thực quốc gia hay một số quan chức, doanh nghiệp, cá nhân lợi dụng việc làm

này để trục lợi, làm giàu bất chính … gây bức xúc trong dư luận xã hội. Điều

này tiềm ẩn nguy cơ xung đột xã hội làm mất ổn định chính trị, trật tự an toàn

xã hội. Vậy cần phải làm gì để khắc phục tình trạng nêu trên? Để trả lời câu

hỏi này thiết nghĩ cần có sự nghiên cứu, đánh giá có hệ thống, đầy đủ, toàn

diện về lý luận và thực tiễn pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở hiện nay. Có như vậy mới đưa ra giải pháp hoàn thiện

pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng

cao hiệu quả thi hành trong thời gian tới. Vì vậy, học viên lựa chọn đề tài

“Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở theo pháp luật đất

đai ở Việt Nam hiện nay” làm luận văn thạc sĩ luật học.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

“Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở theo pháp

luật đất đai ở Việt Nam hiện nay” dành được sự quan tâm tìm hiểu của giới

luật học nước ta. Thời gian qua đã có nhiều công trình nghiên cứu, bài viết có

liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp được công bố mà tiêu biểu là một số công

trình, bài viết tiêu biểu sau đây: i) Đặng Kim Sơn (2008), Kinh nghiệm quốc

tế về nông nghiệp, nông thôn, nông dân trong quá trình công nghiệp hóa, Nxb

Chính trị quốc gia, Hà Nội; ii) Phùng Hữu Phú, Nguyễn Viết Thông, Bùi Văn

Hưng (2009), Vấn đề nông nghiệp, nông dân, nông thôn - Kinh nghiệm Việt

nam, kinh nghiệm Trung Quốc, Hội thảo Lý luận lần thứ tư giữa Đảng Cộng

Sản Việt Nam và Đảng Cộng Sản Trung Quốc, Nxb Chính trị quốc gia, Hà

Nội; iii) Vũ Văn Tuấn (2017), Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp, luận án tiến sĩ luật học, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội;

2

iv) Ngô Đức Cát, Vũ Đình Thắng (2001), Giáo trình Phân tích chính sách

nông nghiệp, nông thôn, Nxb Thống kê, Hà Nội; v) Trần Thị Minh Châu

(2007), Về chính sách đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay, Nxb Chính trị

Quốc gia, Hà Nội; vi) Nguyễn Quốc Hùng (2006), Đổi mới chính sách về

chuyển đổi mục đích sử dụng đất đai trong quá trình công nghiệp hóa, đô thị

hóa ở Việt Nam, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội; vii) Ngân hàng thế giới

(2011), Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt

Nam; Phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân, Hà

Nội; viii) Trung tâm Nghiên cứu nông nghiệp quốc tế của Australia (2007),

Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam; ix) Viện Khoa học

Pháp lý - Bộ Tư pháp (2007), Xây dựng cơ chế pháp lý bảo vệ đất nông nghiệp

trong điều kiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp

Bộ, Hà Nội; x) Nguyễn Danh Kiên (2012), Pháp luật về sử dụng đất nông nghiệp

ở Việt Nam, luận văn thạc sĩ luật học, Khoa Luật, Đại học Quốc Gia Hà Nội; xi)

Trường Đại học Luật Hà Nội (2016), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb Công an nhân

dân, Hà Nội; xii) Trung tâm Đào tạo từ xa - Đại học Huế (2013), Giáo trình Luật

Đất đai, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội v.v. Những công trình trên đây giải

quyết một số vấn đề lý luận và thực tiễn sau đây:

Một là, phân tích khái niệm và đặc điểm của đất nông nghiệp; vai trò và

phân loại đất nông nghiệp; phân tích cơ sở ra đời pháp luật về đất nông

nghiệp; khái niệm và đặc điểm; cấu trúc của pháp luật về đất nông nghiệp;

lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về đất nông nghiệp v.v.

Hai là, chế định chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp được

nghiên cứu lồng ghép trong việc giải quyết những vấn đề lý luận pháp luật về

đất nông nghiệp.

Ba là, phân tích thực trạng pháp luật về đất nông nghiệp (trong đó có

các quy định về chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp); đánh giá thực

3

tiễn thi hành của lĩnh vực pháp luật này.

Bốn là, đưa ra định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về đất nông

nghiệp và nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam.

Tuy nhiên, những công trình này phân tích nội dung các quy định về

đất nông nghiệp nói chung và quy định về chuyển mục đích sử dụng đất nông

nghiệp nói riêng của Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi

hành. Nay các quy định này không còn tính thời sự do đã bị Luật Đất đai năm

2013 thay thế. Mặt khác, việc nghiên cứu độc lập, chuyên sâu có hệ thống,

toàn diện chế định về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất

ở dường như còn ít công trình được công bố. Kế thừa kết quả nghiên cứu của

các công trình liên quan đến đề tài đã công bố, luận văn đi sâu tìm hiểu về

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở theo pháp luật đất

đai ở Việt Nam hiện nay.

3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1. Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu là đề xuất các giải pháp góp phần nâng cao hiệu

quả thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở ở nước ta hiện nay.

3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Trên cơ sở mục đích nghiên cứu, luận văn xác định các nhiệm vụ nghiên

cứu cơ bản như sau:

- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở và pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở tại Việt Nam thông qua việc phân tích, luận giải các nội dung

cụ thể gồm: i) Khái niệm và đặc điểm của chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở; ii) Mục đích, ý nghĩa của chuyển đổi mục đích sử dụng

đất nông nghiệp sang đất ở; iii) Các nguyên tắc của chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở; iv) Điều kiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất

4

nông nghiệp sang đất ở; v) Khái niệm và đặc điểm của pháp luật về chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; vi) Sự cần thiết của việc ra đời

pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; vii) Các

yếu tố tác động đến pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở; viii) Lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; ix) Cấu trúc pháp luật về chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở v.v

- Nghiên cứu nội dung của pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở và đánh giá thực tiễn thi hành ở nước ta.

- Đưa ra định hướng và giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành

trong tương lai.

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài tập trung vào một số nội dung chủ yếu

sau đây:

- Các quan điểm, đường lối của Đảng về tiếp tục đổi mới chính sách,

pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất

nước nói chung và chính sách, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở trong nền kinh tế thị trường nói riêng.

- Các quy định về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành;

- Hệ thống quan điểm lý thuyết, trường phái học thuật, cơ sở khoa học

về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

- Thực tiễn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở tại Việt Nam hiện nay ….

4.2. Phạm vi nghiên cứu

Trong khuôn khổ của một bản luận văn thạc sĩ luật, học viên giới hạn

5

phạm vi nghiên cứu ở những nội dung cụ thể sau:

- Phạm vi về nội dung: Nghiên cứu, tìm hiểu các quy định về chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở của Luật Đất đai năm 2013 và

các văn bản hướng dẫn thi hành khu trú vào một số vấn đề cụ thể gồm các

trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; điều kiện

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; thẩm quyền cho phép

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; trình tự, thủ tục

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; nghĩa vụ tài chính

trong trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; xử lý

vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

- Phạm vi về thời gian: Luận văn nghiên cứu các quy định về chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở từ năm 2013 (năm ban hành

Luật Đất đai năm 2013) đến nay.

- Phạm vi về không gian: Luận văn nghiên cứu thực tiễn thi hành pháp

luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở trong phạm

vi cả nước.

5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Thực hiện đề tài này, học viên sử dụng các phương pháp nghiên cứu cơ

bản sau đây:

- Phương pháp luận nghiên cứu khoa học duy vật biện chứng và duy vật

lịch sử của Chủ nghĩa Mác - Lê Nin trong việc nghiên cứu bản chất, nguồn

gốc của sự vật, hiện tượng; nghiên cứu quá trình hình thành, phát triển của sự

vật, hiện tượng; nghiên cứu sự vật, hiện tượng đặt trong mối quan hệ tương

tác với sự vật, hiện tượng khác …

- Ngoài ra, luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể sau:

i) Phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp đối chiếu

… được sử dụng tại Chương 1 khi nghiên cứu lý luận về chuyển đổi mục đích

sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và pháp luật về chuyển đổi mục đích sử

6

dụng đất nông nghiệp sang đất ở tại Việt Nam.

ii) Phương pháp đánh giá, phương pháp so sánh, phương pháp thống

kê, phương pháp tổng hợp ... được sử dụng tại Chương 2 khi nghiên cứu thực

trạng pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

và thực tiễn thi hành tại Việt Nam.

iii) Phương pháp bình luận, phương pháp quy nạp, phương pháp diễn

giải … được sử dụng tại Chương 3 khi nghiên cứu giải pháp góp phần hoàn

thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở và

nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam trong thời gian tới.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn

Luận văn có những đóng góp nhất định cho khoa học pháp lý Việt Nam

trên một số khía cạnh cơ bản sau đây:

- Hệ thống hóa, bổ sung và phát triển cơ sở lý luận pháp luật về chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ở nước ta. Luận văn nghiên

cứu chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dưới hai khía

cạnh chủ yếu: i) Nghiên cứu việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở dưới góc độ quản lý nhà nước trong mối quan hệ giữa cơ quan quản

lý nhà nước về đất đai với người sử dụng đất; ii) Nghiên cứu việc chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dưới góc độ quyền của người sử

dụng đất trong mối quan hệ giữa những người sử dụng đất với nhau.

- Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng

đất nông nghiệp sang đất ở trong cả nước để đề xuất giải pháp hoàn thiện và

nâng cao hiệu quả thi hành lĩnh vực pháp luật này tại Việt Nam trong thời

gian tới.

Luận văn là tài liệu tham khảo bổ ích không chỉ đối với các nhà lập pháp,

đối với đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước về đất đai nói chung và quản lý đất

nông nghiệp nói riêng mà còn là tài liệu chuyên khảo có giá trị cho công tác

7

giảng dạy, học tập tại các cơ sở đào tạo luật học ở nước ta.

7. Kết cấu của luận văn

Ngoài phần lời cam đoan, danh mục các từ viết tắt, mục lục, mở đầu, kết

luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được bố cục với 03 chương cụ

thể như sau:

- Chương 1. Lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở và pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở tại Việt Nam.

- Chương 2. Thực trạng pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở và thực tiễn thi hành tại Việt Nam.

- Chương 3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam

8

trong thời gian tới.

Chương 1

LÝ LUẬN VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG

NGHIỆP SANG ĐẤT Ở VÀ PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC

ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở TẠI VIỆT NAM

1.1. Lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

1.1.1. Khái niệm, đặc điểm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở

i) Khái niệm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Trên thực tế, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

là điều khó tránh khỏi do nhu cầu sử dụng đất ở ngày càng tăng bởi sự bùng

nổ dân số. Khái niệm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển

đổi đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng được sử dụng khá phổ biến trong đời

sống xã hội cũng như trong các văn bản pháp luật đất đai. Khái niệm này xuất

hiện trong Luật Đất đai năm 1987 và tiếp tục được ghi nhận trong Luật Đất

đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013. Luật Đất đai

năm 1987 đề cập đến chuyển mục đích sử dụng đất gián tiếp tại Điều 12 về

việc quyết định giao đất căn cứ vào kế hoạch hàng năm chuyển loại đất từ

mục đích sử dụng này sang mục đích sử dụng khác được cơ quan nhà nước có

thẩm quyền xét duyệt. Luật Đất đai năm 1993 ra đời cũng chưa đưa ra khái

niệm về chuyển mục đích sử dụng đất. Tiếp đó, Luật Sửa đổi, bổ sung một số

điều của Luật Đất đai năm 2001 bổ sung Điều 24a, 24b về các trường hợp cho

phép chuyển mục đích sử dụng đất và thẩm quyền cho phép chuyển mục đích

sử dụng đất của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Trong phần giải thích

thuật ngữ tại Điều 3 Luật Đất đai năm 2003 cũng không giải thích thế nào là

chuyển mục đích sử dụng đất. Luật Đất đai năm 2013 quy định các trường

hợp chuyển mục đích sử dụng đất. Như vậy, xét về mặt học thuật, khái niệm

chuyển mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển đổi mục đích sử dụng đất

9

nông nghiệp sang đất ở nói riêng chưa được pháp luật đất đai hiện hành giải

thích chính thức. Trong các từ điển luật học, giải thích thuật ngữ luật học

cũng không đưa ra định nghĩa về các thuật ngữ này. Đây là một hạn chế,

khiếm khuyết; bởi nếu không có một sự hiểu thống nhất về khái niệm chuyển

mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở nói riêng sẽ tiềm ẩn sự tùy tiện, áp dụng không thống nhất

trên thực tế việc thực hiện pháp luật đất đai. Khắc phục khiếm khuyết này,

luận văn cố gắng xây dựng khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất nói chung

và chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng. Để có

thể hiểu thế nào là chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

thì trước hết phải giải mã nội hàm khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất;

bởi lẽ, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là trường hợp

cụ thể của chuyển mục đích sử dụng đất.

Xây dựng khái niệm về chuyển mục đích sử dụng đất, trước hết cần tìm

hiểu thế nào là mục đích sử dụng; mục đích sử dụng đất và chuyển đổi.

Theo Từ điển tiếng Việt (2018), “mục đích” có nghĩa là “cái vạch ra làm

đích để đạt cho được” [13, tr.820]; còn “sử dụng” có nghĩa là “đem dùng vào

mục đích nào đó” [13, tr.108]. Như vậy, có thể hiểu mục đích sử dụng là định

hướng và khai thác công dụng, đặc tính hữu ích của đối tượng nào đó vào một

hoặc một số mục tiêu cụ thể. Trong trường hợp pháp luật quy định cụ thể mục

đích sử dụng của đối tượng nào đó thì quy định đó tạo ra những hạn chế đối với

việc khai thác công dụng của đối tượng theo đúng mục đích đã xác định.

Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng: “Chuyển đổi: Đổi loại này ra loại

khác, theo tỷ lệ nào đó” [28, tr.175]

Theo Từ điển Luật học (2006):“Mục đích sử dụng đất là cách thức mà

Nhà nước phân loại đất đai và yêu cầu người quản lý phải tuân thủ các quy

định khi giao đất, cho thuê đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất...,

người sử dụng đất có nghĩa vụ phải sử dụng đúng mục đích đất được giao ghi

trong quyết định giao đất, cho thuê đất” [30, tr.545]

10

Tuy nhiên, pháp luật đất đai hiện hành không định nghĩa cụ thể thế nào

là mục đích sử dụng đất. Thông tư số 27/2018/TT-BTNMT ngày 14/12/2018,

Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TN&MT) giải thích mục đích sử dụng đất

bằng cách căn cứ vào 3 nhóm đất, 19 loại đất cụ thể quy định tại Điều 10 Luật

Đất đai năm 2013 để xác định 61 loại đất cụ thể nhằm làm rõ phạm vi sử dụng

của từng loại đất. Thông qua các quy định của pháp luật về phân loại đất, chế

độ sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, có thể hiểu mục

đích sử dụng đất là mục đích mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định

cho một thửa đất cụ thể làm căn cứ để Nhà nước thực hiện các mục tiêu quản

lý đất đai, đồng thời để người sử dụng đất có thể sử dụng và khai thác công

dụng của thửa đất trong giới hạn của mục đích sử dụng đất nhằm thực hiện

các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

Trên thực tế, việc chuyển mục đích sử dụng đất đưa đến thửa đất được

chuyển từ nhóm đất này sang nhóm đất khác, ví dụ, chuyển đất nông nghiệp

thành đất phi nông nghiệp …Chuyển mục đích sử dụng đất được phân thành 2

nhóm: Chuyển mục đích sử dụng đất hợp pháp và chuyển mục đích sử dụng

đất bất hợp pháp (chuyển mục đích sử dụng đất trái phép). Từ một số phân

tích trên đây có thể hiểu khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất như sau:

Chuyển mục đích sử dụng đất là sự thay đổi mục đích sử dụng đất ban

đầu được ghi nhận trong quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận mục

đích sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo đúng căn cứ, điều

kiện, thẩm quyền, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm đáp ứng nhu

cầu của người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất.

Căn cứ vào khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất và nội dung các quy

định về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở có thể hiểu:

Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là việc thay

đổi mục đích sử dụng đất ban đầu được xác định trong quyết định giao đất,

cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất của Nhà nước từ đất nông nghiệp

sang đất ở theo đúng các quy định của pháp luật.

11

ii) Đặc điểm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Thứ nhất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dựa

trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và là

một nội dung của quản lý nhà nước về đất đai. Điều này thể hiện:

Một là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dựa

trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Có

nghĩa là không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền cho

phép người sử dụng đất được chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở mà chỉ cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới được phép thực hiện

việc này.

Hai là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là một

trong những phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất

đai của Nhà nước. Bởi lẽ, chỉ có chủ sở hữu mới được phép quyết định số

phận pháp lý của đất thông qua việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền

sử dụng đất (QSDĐ), thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất …

Ba là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là một

nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Có nghĩa là việc cho phép chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở do cơ quan quản lý đất đai thực

hiện. Kết quả của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

được ghi nhận trong hồ sơ địa chính, sổ sách địa chính …

Thứ hai, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở vừa

mang quan hệ hành chính vừa mang quan hệ dân sự.

Quan hệ hành chính về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở thể hiện ở mối quan hệ giữa cơ quan quản lý đất đai với người sử

dụng đất trong việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất; đăng ký đất

đai vào sổ địa chính … Đây là mối quan hệ bất bình đẳng giữa các bên. Có

nghĩa là việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở có

được thực hiện trên thực tế hay không phụ thuộc chủ yếu vào cơ quan nhà

nước có thẩm quyền. Người sử dụng đất khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất

12

nông nghiệp sang đất ở phải tuân thủ điều kiện, trình tự, thủ tục …. Do Nhà

nước quy định. Chủ thể quyết định việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở là cơ quan nhà nước quản lý đất đai. Hình thức pháp

lý cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là quyết

định hành chính của cơ quan quản lý đất đai.

Quan hệ dân sự về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất

ở thể hiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là quyền của

người sử dụng đất. Có nghĩa là trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng đất có

quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở một cách chính

đáng. Quyền năng này được ghi nhận và bảo hộ bằng hệ thống pháp luật. Việc

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở hoàn toàn dựa trên cơ

sở tự nguyện, không bị ép buộc của người sử dụng đất.

Thứ ba, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở khác

với chuyển đổi QSDĐ ở một số khía cạnh cơ bản sau đây:

Chuyển đổi QSDĐ

Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

13

1. Xét về bản chất Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở không làm thay đổi chủ thể sử dụng đất, không làm thay đổi thửa đất, diện tích đất mà chỉ làm thay đổi mục đích sử dụng đất. Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thực chất là quan hệ hành chính giữa Nhà nước với người sử dụng đất. Nhà nước thực hiện việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là một phương thực thưc hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn 1. Xét về bản chất Chuyển đổi QSDĐ không làm thay đổi mục đích sử dụng đất mà làm thay đổi vị trí địa lý của các thửa đất. Chuyển đổi QSDĐ thực chất là quan hệ dân sự dựa trên nguyên tắc tự do ý chí và tự nguyện, bình đẳng giữa người sử dụng đất với nhau. Việc chuyển đổi QSDĐ thực hiện trên cơ sở quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất được quy định trong Luật Đất đai năm 2013.

dân về đất đai.

2. Về chủ thể Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở phát sinh giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với người sử dụng đất trong việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất. 2. Về chủ thể Chuyển đổi QSDĐ phát sinh giữa hộ gia đình, cá nhân với hộ gia đình, cá nhân trong việc chuyển đổi đất nông nghiệp cho nhau trong phạm vi xã, phường, thị trấn.

3. Về hình thức pháp lý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thực hiện bằng việc người sử dụng đất làm đơn xin chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở gửi cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét và ra quyết định hành chính cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở. 3. Về hình thức pháp lý Hình thức pháp lý của chuyển đổi QSDĐ là hợp đồng dân sự có tên gọi hợp đồng chuyển đổi QSDĐ. Việc công chứng, chứng thức hợp đồng chuyển đổi QSDĐ theo yêu cầu của người sử dụng đất.

4. Về nghĩa vụ tài chính Người sử dụng đất chuyển đổi QSDĐ phải nộp phí, lệ phí về đất đai theo quy định của pháp luật v.v.

4. Về nghĩa vụ tài chính Người chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở phải nộp tiền sử dụng đất, phí theo quy định của pháp luật v.v.

1.1.2. Ý nghĩa của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

i) Đối với Nhà nước

Một là, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng giúp Nhà nước

“giải quyết bài toán” đất đai phục vụ sự nghiệp phát triển đất nước. Thông

14

qua việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, Nhà nước

triển khai xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, xây dựng

các khu đô thị, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu kinh tế, khu công

nghệ cao v.v góp phần cải thiện tính hấp dẫn của môi trường đầu tư, kinh

doanh và thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế của đất nước …

Hai là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở khẳng

định vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước. Bởi lẽ, để

bảo đảm an ninh lương thực và duy trì “công ăn việc làm” ổn định cho hàng

triệu người nông dân, tránh việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở ồ ạt, không theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, không

tính đến hiệu quả kinh tế, gây lãng phí tài nguyên đất đai thì không phải cơ

quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở mà chỉ có cơ quan nhà nước có thẩm quyền

theo quy định của pháp luật mới được thực hiện việc này. Mặt khác, việc cho

phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở còn là một

phương thức để Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về

đất đai do pháp luật quy định.

Ba là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở góp

phần động viên nguồn thu từ đất đai vào ngân sách nhà nước. Bởi lẽ, khi thực

hiện việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, người sử

dụng đất phải thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước thông qua việc

nộp tiền sử dụng đất, phí, lệ phí về đất đai và điều tiết phần giá trị tăng thêm

từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại …

Bốn là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tạo ra

địa tô chênh lệch từ việc thay đổi mục đích sử dụng đất, góp phần làm gia

tăng giá trị của đất đai. Điều này làm cho đất đai ngày càng có giá trị và làm

tăng giá trị tổng tài sản của quốc gia v.v.

ii) Đối với người sử dụng đất

Một là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở giải

15

quyết nhu cầu về đất sử dụng cho các mục đích đầu tư, sản xuất - kinh doanh

phi nông nghiệp của doanh nghiệp, nhà đầu tư trong và ngoài nước; làm tăng

hiệu quả sử dụng đất.

Hai là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nhằm

tạo nguồn cung (đầu vào) cho thị trường bất động sản (BĐS) ở nước ta và đáp

ứng nhu cầu về nhà ở của xã hội. Bởi lẽ, muốn có chỗ ở thì trước tiên con

người phải sở hữu nhà ở mà nhà ở được tạo ra thông qua việc xây dựng công

trình trên đất. Do đó, đất ở là điều kiện vật chất tiên quyết, không thể thiếu

được để tạo ra nhà ở. Lượng đất ở càng nhiều sẽ tạo ra lượng nhà ở càng lớn.

Ba là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở góp

phần vào việc chuyển đổi cơ cấu việc làm và lao động. Khi một phần diện tích

đất nông nghiệp bị chuyển đổi mục đích sang đất ở dẫn đến một bộ phận

người lao nông bị mất đất canh tác, không có “công ăn việc làm” và mất thu

nhập ổn định. Điều này buộc họ phải đi đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp, tìm

kiếm công ăn việc làm mới như chuyển sang làm dịch vụ, buôn bán; tìm kiếm

việc làm ở các khu công nghiệp, ở các đô thị, thành phố lớn v.v.

1.1.3. Nguyên tắc của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở

Nguyên tắc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là

nền tảng pháp lý cơ bản mà các chủ thể và các bên liên quan trong quan hệ

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở phải tuân thủ. Các

nguyên tắc này bao gồm:

Thứ nhất, nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại

diện chủ sở hữu, thống nhất quản lý.

Nguyên tắc này chi phối việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở trên các khía cạnh cơ bản sau đây:

Một là, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

chỉ được tiến hành trên cơ sở người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho

16

thuê đất, công nhận QSDĐ. Có nghĩa là chỉ sau khi được Nhà nước giao đất,

cho thuê đất, công nhận QSDĐ thì người sử dụng đất mới được chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

Hai là, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Điều này có nghĩa là:

Không phải người sử dụng đất có nhu cầu chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở là họ tự động thực hiện việc này mà phải xin

phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Chỉ khi cơ quan nhà nước có thẩm

quyền bằng một quyết định hành chính cho phép thì người sử dụng đất mới

được chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở. Sở dĩ, người

sử dụng đất phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền bởi nếu chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ồ ạt, tự do sẽ ảnh hưởng đến

an ninh lương thực quốc gia, “công ăn việc làm” của người nông dân do diện

tích đất nông nghiệp bị giảm sút nhanh chóng.

Không phải cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền cho phép

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở mà chỉ cơ quan nhà

nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật mới được thực hiện việc

này. Có nghĩa là cơ quan có thẩm quyền được pháp luật quy định là cơ quan

thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước mới

được cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

Thứ hai, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở phải

dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là sự định hướng chiến lược cho việc

quản lý, sử dụng đất trong tương lai. Việc quản lý và sử dụng đất dựa trên quy

hoạch, kế hoạch sử dụng đất đảm bảo đất đai được sử dụng tiết kiệm, đúng

mục đích, có hiệu quả; ngăn ngừa việc giao, cho thuê đất bừa bãi; sử dụng đất

lãng phí, tùy tiện, bỏ hoang hóa đất đai v.v. Chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở tác động đến việc sử dụng đất nông nghiệp và gây ra

17

hậu quả về kinh tế - xã hội thể hiện:

Một là, diện tích đất nông nghiệp bị giảm sút do một bộ phận đất này bị

chuyển đổi mục đích sử dụng sang đất ở mà đất nông nghiệp lại là tư liệu sản

xuất đặc biệt không gì có thể thay thế được trong sản xuất nông nghiệp, lâm

nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối. Diện tích đất nông nghiệp bị giảm sút

dẫn đến sản lượng lúa gạo và các hoa màu khác cũng bị sụt giảm ảnh hưởng

nghiêm trọng đến vấn đề an ninh lương thực quốc gia.

Hai là, diện tích đất nông nghiệp bị thu hẹp khiến cho hàng ngàn hộ gia

đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp không có “công ăn việc làm” ổn

định, đời sống gia đình gặp nhiều khó khăn. Điều này khiến mục tiêu của

cách mạng “Thực hiện khẩu hiệu người cày có ruộng” không thực hiện được

và tiềm ẩn nhiều nguy cơ về thất nghiệp, trộm cắp và các tệ nạn xã hội …

Tuy nhiên, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là

điều khó tránh khỏi do xuất phát từ nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất

nước và nhu cầu nội tại của người sử dụng đất. Để giải quyết hài hòa những

mâu thuẫn nếu trên thì việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở được thực hiện chặt chẽ, dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

và đặt dưới sự giám sát, quản lý của Nhà nước.

Thứ ba, nguyên tắc ưu tiên và bảo vệ quỹ đất nông nghiệp.

Nguyên tắc này cho phối việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở ở một số điểm chủ yếu sau đây:

Một là, trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước mới cho phép chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở đối với một bộ phận đất

nông nghiệp. Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

tuân thủ triệt để các quy định của pháp luật đất đai và các lĩnh vực pháp luật

khác có liên quan. Song song với việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở, Nhà nước phải có kế hoạch khai hoang, phục hóa, phủ

xanh đất trống, đồi núi trọc; thâm canh, tăng vụ … để bù lại diện tích đất

nông nghiệp bị chuyển đổi mục đích sang đất ở.

18

Hai là, Nhà nước có kế hoạch đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp nhằm

đảm bảo “công ăn việc làm” ổn định lâu dài cho các hộ gia đình, cá nhân trực

tiếp sản xuất nông nghiệp bị mất đất sản xuất.

Ba là, Nhà nước phải ứng dụng các thành tựu khoa học, công nghề tiên

tiến, hiện đại vào sản xuất nông nghiệp để nâng cao sản lượng lương thức bù

vào diện tích đất nông nghiệp bị chuyển đổi sang đất ở.

Bốn là, Nhà nước phải chú trọng phát triển các ngành nghề dịch vụ, đa

dạng hóa việc làm ở khu vực nông thôn; bảo vệ chặt chẽ diện tích đất trồng lúa,

hạn chế đến mức thấp nhất việc chuyển đất này sang sử dụng làm đất ở ….

Thứ tư, nguyên tắc Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai

do việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất tạo ra sự chênh

lệch địa tô rất lớn lên đến hàng ngàn tỷ đồng. Nhà nước phải có hệ thống

chính sách, pháp luật thống nhất, đầy đủ, chi tiết để điều tiết phần chênh lệch

về địa tô được tạo ra từ việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở vào ngân sách nhà nước thông qua việc thu tiền sử dụng đất, thuế

thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế sử dụng đất, thuế tài sản

do chuyển mục đích sử dụng đất, phí và lệ phí về đất đai … Trên cơ sở đó,

Nhà nước sử dụng nguồn tiền này để đầu tư khai hoang, phục hóa mở rộng

diện tích đất nông nghiệp bù vào số đất nông nghiệp bị chuyển đổi sang đất ở

hoặc áp dụng công nghiệp hiện đại vào thâm canh tăng vụ nâng cao sản lượng

lương thực. Kiên quyết không để sự chênh lệch về địa tô do chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở rơi “vào túi” các nhóm lợi ích của

một số cá nhân khiến họ giàu lên một cách nhanh chóng, làm gia tăng khoản

cách giàu nghèo và bất bình đẳng xã hội v.v.

1.1.4. Các trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

i) Trường hợp tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là

19

trường hợp người sử dụng đất tự chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở mà không được sự cho phép của cơ quan nhà nước có thẩm

quyền và không tuân thủ các quy định của pháp luật về căn cứ, nguyên tắc,

trình tự, thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở v.v.

Tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở không

chỉ thể hiện thái độ coi thường pháp luật của người sử dụng đất; phá vỡ trật tự

quản lý đất đai xâm phạm quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của

Nhà nước mà còn gây hệ lụy xấu đến vấn đề an ninh lương thực quốc gia.

Trên thực tế, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

diễn ra khá phổ biến ở các địa phương như tự ý xây dựng nhà trên đất nông

nghiệp; tự ý phân lô, bán nền trên đất nông nghiệp …Trường hợp tự ý chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở được xác định là hành vi vi

phạm pháp luật đất đai và phải chịu chế tài xử lý theo quy định của Luật Đất đai

năm 2013 và các đạo luật khác có liên quan. Để phát hiện và xử lý kịp thời,

nghiêm minh các trường hợp tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở phải tăng cường quản lý nhà nước về đất đai; tăng cường thanh tra,

kiểm tra đất đai; tiếp công dân, giải quyết, khiếu nại, tố cáo về đất đai v.v.

ii) Trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở hợp pháp

Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở hợp pháp là

trường hợp người sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho

phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tuân thủ đúng

quy định của pháp luật.

Trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

hợp pháp không gây ra các hệ lụy cho quản lý nhà nước về đất đai như trường

hợp tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở. Trong

phạm vi của bản luận văn này, học viên đi sâu nghiên cứu việc chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở hợp pháp v.v.

1.2. Lý luận pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

20

sang đất ở

1.2.1. Cơ sở xây dựng pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở

Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở cần thiết

phải có sự điều chỉnh của pháp luật; bởi vì:

Thứ nhất, xuất phát từ những đặc điểm của pháp luật mà các biện pháp

quản lý khác không có được, đó là pháp luật có tính quy phạm, tính bắt buộc

chung, tính cưỡng chế và tính thích ứng. Hơn nữa, pháp luật có tính kiến tạo.

Tính kiến tạo thể hiện pháp luật khuyến khích, ghi nhận và bảo hộ quyền, lợi

ích hợp pháp của cá nhân (những hành vi xử sự phù hợp với lợi ích chung của

xã hội) và ngăn ngừa, xử lý các hành vi vi phạm quy tắc xử sự chung. Do đó,

pháp luật trở thành biện pháp có hiệu quả nhất được sử dụng để quản lý xã

hội nói chung và quản lý đất đai nói riêng (bao gồm quản lý việc chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở). Nghị quyết Đại hội Đảng toàn

quốc lần thứ VI khẳng định: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật chứ

không phải bằng đạo lý” [4]

Thứ hai, quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập

quốc tế đặt ra yêu cầu phải giải quyết “bài toán” đất đai cho nhu cầu phát

triển. Cùng với sự tăng trưởng kinh tế, quá trình đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ

nên việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là điều khó

tránh khỏi. Việc chuyển đổi này tác động nhiều mặt về chính trị, kinh tế - xã

hội nếu không được kiểm soát, quản lý chặt chẽ như đất nông nghiệp ồ ạt

chuyển mục đích sử dụng sang đất ở mà không tính toán hợp lý, không coi

trọng tính hiệu quả sẽ làm cho nhiều hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất

nông nghiệp bị mất đất canh tác ảnh hưởng đến mục tiêu của cách mạng là

thực hiện khẩu hiệu “Người cày có ruộng”; người nông dân bị mất “công ăn

việc làm” ổn định lâu dài, rơi vào hoàn cảnh đời sống gặp khó khăn, trong khi

đất nông nghiệp chuyển đổi mục đích sử dụng sử dụng lãnh phí, kém hiệu

21

quả; hoặc có một số quan chức và doanh nghiệp cấu kết với nhau để lợi dụng

việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nhằm hưởng sự

chênh lệch về địa tô do thay đổi mục đích sử dụng đất tạo ra với giá trị lên

đến hàng chục, thậm chí hàng trăm tỷ đồng … Để ngăn ngừa những hệ lụy

nêu trên cần thiết phải có sự điều chỉnh của pháp luật đối với quan hệ chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở bằng việc Nhà nước xây

dựng, ban hành các quy định về vấn đề này.

Thứ ba, đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng là nguồn tài

nguyên thiên nhiên hữu hạn, cố định về vị trí địa lý, không di dời được và bị

giới hạn về diện tích, không gian. Hơn nữa, trong số các loại đất thì đất nông

nghiệp (đặc biệt là đất trồng lúa) lại có vị trí đặc biệt quan trọng đối với một

nước nông nghiệp như Việt Nam - nơi có 56 triệu người sống ở khu vực nông

thôn. Như vậy, yếu tố “cung” về đất đai là có hạn, trong khi đó, nhu cầu sử

dụng đất ở ngày càng tăng dọ sự gia tăng dân số nói chung và sự gia tăng dân

số (cả về sinh học và cơ học) nói riêng ở các đô thị, các thành phố lớn nói

riêng. Vậy làm thế nào để giải quyết hài hòa mâu thuẫn giữa việc quản lý, bảo

vệ chặt chẽ quỹ đất nông nghiệp có ý nghĩa quan trọng về chính trị, kinh tế -

xã hội với nhu cầu chuyển một phần diện tích đất này sang sử dụng vào mục

đích để ở nhằm đảm bảo cho “Công dân có quyền có chỗ ở” - một trong

những quyền con người và quyền cơ bản của công dân - được ghi nhận trong

Hiến pháp năm 2013. Để giải quyết mâu thuẫn này, Nhà nước phải dựa trên hệ

thống pháp luật bởi pháp luật là đại lượng công bằng để giải quyết các vấn đề

không công bằng trong xã hội. Đây là một lý do biện luận cho sự ra đời của pháp

luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

Thứ tư, thực tiễn cho thấy sự thay đổi mục đích sử dụng đất từ đất có

giá trị thấp sang đất có giá trị cao tạo ra chênh lệch về địa tô rất lớn mà điển

hình là việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở. Nhận

thấy được nguồn lợi béo bở của việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

22

nghiệp sang đất ở mang lại có giá trị lên đến hàng trăm tỷ đồng (thậm chí còn

cao hơn nữa); các nhóm lợi ích cấu kết, lợi dụng, xâu xé nguồn tài nguyên đất

đai thông qua việc đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nhằm

chiếm đoạt địa tô chênh lệch được tạo ra từ việc thay đổi mục đích sử dụng

đất nông nghiệp. Đây có lẽ là sự tham nhũng lớn nhất trong quản lý và sử

dụng đất đai gây bất bình trong xã hội. Sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà

nước đại diện chủ sở hữu bị lợi dụng, bị bóp méo bởi sự cấu kết của một số

quan chức với giới đầu tư, doanh nghiệp (tất nhiên không phải là tất cả các

nhà đầu tư, doanh nghiệp) để chiếm đoạt sự chênh lệch về địa tô có giá trị lên

đến hàng trăm tỷ đồng do việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở gây ra sự bức xúc trong xã hội và khiến khẩu hiệu “dân giàu, nước

mạnh, công bằng, dân chủ, văn minh” dường như là cái “bánh vẽ” trong mắt

những người nông dân nghèo bị mất đất canh tác, những đối tượng yếu thế

trong xã hội. Vậy phải làm gì để sự chênh lệch về địa tô được tạo ra do sự

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở được điều tiết vào

ngân sách nhà nước sử dụng cho các mục đích chung của cộng đồng thay vì

“chảy vào túi” các lợi ích nhóm. Muốn vậy, Nhà nước phải xây dựng pháp

luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở với cơ chế

quản lý chặt chẽ; chế tài xử lý nghiêm minh để trừng trị, răn đe đối với các

hành vi vi phạm trên thực tế v.v.

1.2.2. Khái niệm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở

Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

là một chế định của pháp luật đất đai. Nó bao gồm tổng hợp các quy phạm

pháp luật do Nhà nước ban hành và đảm bảo thực hiện bằng sức mạnh cưỡng

chế của Nhà nước nhằm điều chỉnh nhóm quan hệ xã hội phát sinh trong quá

trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở đảm bảo tiết

kiệm, sử dụng đúng mục đích

23

Ngoài các đặc điểm của pháp luật đất đai, pháp luật về chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở có một số đặc điểm cơ bản sau đây:

Một là, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở là lĩnh vực pháp luật tổng hợp. Nó bao gồm quy phạm pháp luật

đất đai; quy phạm pháp luật hành chính; quy phạm pháp luật hình sự; quy

phạm pháp luật tài chính; quy phạm pháp luật quy hoạch …

Pháp luật đất đai quy định về căn cứ, điều kiện, nguyên tắc chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; thẩm quyền cho phép chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; vấn đề đăng ký đất đai, cấp

giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) sau khi chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở …

Pháp luật hành chính quy định về xử lý vi phạm hành chính trong chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; thẩm quyền của các cơ quan

hành chính trong quản lý hành chính nói chung và quản lý đất đai nói riêng …

Pháp luật hình sự quy định trách nhiệm hình sự, chế tài hình sự áp dụng

đối với hành vi vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở bị xác định là tội phạm …

Pháp luật tài chính quy định nghĩa vụ của người sử dụng đất thực hiện

nghĩa vụ tài chính; trình tự, thủ tục thực hiện nghĩa vụ tài chính khi chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở…

Pháp luật quy hoạch quy định các loại quy hoạch (trong đó có quy

hoạch đất đai), nguyên tắc chung về lập, xét duyệt, điều chỉnh quy hoạch; vấn

đề vi phạm quy hoạch và xử lý vi phạm quy hoạch ….

Hai là, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở thuộc lĩnh vực pháp luật công.

Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

điều chỉnh mối quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất trong chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở - đây là mối quan hệ bất

24

bình đẳng về địa vị pháp lý giữa Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu

toàn dân về đất đai, có chức năng thống nhất quản lý đất đai với người sử

dụng đất trong việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai.

Ba là, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở liên quan chặt chẽ đến pháp luật nông nghiệp.

Bởi lẽ, hoạt động nông nghiệp chỉ có thể thực hiện được dựa trên cơ sở

sử dụng đất nông nghiệp. Có nghĩa là trong hoạt động nông nghiệp, đất nông

nghiệp đóng vai trò là tư liệu sản xuất đặc biệt không gì có thể thay thế được.

Nó vừa là tư liệu lao động vừa là đối tượng lao động mà con người tác động

vào đất nông nghiệp để tạo ra của cải vật chất. Đất nông nghiệp cùng với các

công cụ sản xuất khác của con người tác động vào cây trồng, vật nuôi cho ra

sản phẩm có giá trị đáp ứng nhu cầu của con người. Sự giảm sút, thu hẹp diện

tích đất nông nghiệp do chuyển đổi mục đích sử dụng sang đất ở có ảnh

hưởng trực tiếp đến hoạt động sản xuất nông nghiệp. Vì vậy, pháp luật về

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở liên quan chặt chẽ

đến pháp luật nông nghiệp v.v.

1.2.3. Nội dung pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở

Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

bao gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật có liên quan do Nhà nước ban

hành và được phân thành một số nội dung cơ bản sau đây:

Một là, quy định về các trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở;

Hai là, quy định về căn cứ chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở;

Ba là, các quy định về điều kiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở.

Bốn là, các quy định về thẩm quyền của cơ quan nhà nước cho phép

25

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở;

Năm là, xử lý vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở;

Sáu là, nhóm quy định về nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất khi

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở gồm quy định về nộp

tiền sử dụng đất, thuế sử dụng đất; quy định về thuế thu nhập từ việc chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; quy định về phí, lệ phí liên quan

đến việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở v.v.

Bảy là, nhóm quy định về trình tự, thủ tục chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở; quy định về trình tự, thủ tục giải quyết

khiếu nại, tố cáo về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở;

quy định trình tự, thủ tục về đăng ký đất đai và cấp GCNQSDĐ sau khi

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; quy định về trình

tự, thủ tục xử lý vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở v.v.

1.2.4. Các yếu tố đảm bảo thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Thứ nhất, sự hoàn thiện của hệ thống chính sách, pháp luật đất đai.

Như chúng ta đã biết, muốn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích

sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thì trước tiên phải xây dựng, hoàn thiện

hệ thống chính sách, pháp luật về vấn đề này. Bởi lẽ, nếu không có hệ thống

chính sách, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở thì không thể triển khai thi hành được; vì không có cơ sở pháp lý, căn cứ

pháp lý để thực hiện. Hay nói cách khác, hệ thống chính sách, pháp luật về

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là “điều kiện vật

chất” cần thiết cho việc thi hành lĩnh vực pháp luật này. Mức độ hoàn thiện

của hệ thống chính sách, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở là yếu tố quan trọng tác động trực tiếp đến hiệu quả thi

26

hành. Có nghĩa là hệ thống chính sách, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở ngày càng hoàn thiện, thống nhất, tương

thích, đồng bộ thì hiệu quả thi hành ngày càng cao và ngược lại. Do đó, để

đảm bảo thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở thì một trong những yếu tố cần thiết là phải xây dựng, hoàn thiện

hệ thống chính sách, pháp luật về vấn đề này.

Thứ hai, năng lực, trình độ chuyên môn, sự hiểu biết pháp luật và phẩm

chất đạo đức của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước thực thi pháp luật về

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

Trên thực tế, mọi việc đều do con người quyết định. Điều này vận dụng

vào lĩnh vực thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở có nghĩa là pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở cho dù được xây dựng, hoàn thiện thống nhất, đồng

bộ đến đâu đi chăng nữa nhưng khó đi vào cuộc sống, khó phát huy hiệu quả

tích cực trên thực tế nếu những chủ thể thực thi, áp dụng pháp luật để xử lý

các công việc hàng ngày trong quản lý đất đai không đủ năng lực, trình độ,

phẩm chất, tư cách đạo đức. Hay nói cách khác, năng lực, trình độ chuyên

môn, sự hiểu biết pháp luật và phẩm chất đạo đức của đội ngũ cán bộ, công

chức nhà nước nói chung và cán bộ, công chức làm nhiệm vụ quản lý nhà

nước về đất đai nói riêng là yếu tố quyết định đến mức độ, hiệu quả thực thi

pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở. Bởi lẽ,

đây là những chủ thể trực tiếp chuyển tải pháp luật về chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở vào cuộc sống thông qua việc áp dụng các

quy định của pháp luật để giải quyết, xử lý những tình huống phát sinh trong

thực tiễn quản lý đất đai. Muốn áp dụng chính xác, có hiệu quả pháp luật về

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở vào cuộc sống đòi

hỏi đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ quản lý đất đai phải có năng lực,

trình độ chuyên môn, sự hiểu biết pháp luật và phẩm chất đạo đức tốt.

Thứ ba, ý thức pháp luật của người dân nói chung và người sử dụng đất

nói riêng.

27

Hành động của con người được thực hiện bởi một quá trình tư duy

phức tạp dưới sự chỉ huy của bộ não. Các thông tin thu thập được bộ não xử

lý và đưa ra cách thức mà nó cho rằng là tối ưu, hợp lý. Ý thức của con người

thể hiện trình độ nhận thức thế giới khách quan. Không phải con người khi

sinh ra là đã có nhận thức đúng đắn về thế giới xung quanh. Trải quá một quá

trình phát triển của bộ não và sự tích lũy kinh nghiệm của thực tiễn thì con

người mới hình thành nên ý thức. Trong ý thức con người thì ý thức pháp luật

là phức tạp nhất; bởi lẽ, con người phải hiểu biết pháp luật thì mới hình thành

nên ý thức pháp luật đúng đắn. Khi có ý thức pháp luật đúng thì con người tự

điều chỉnh hành vi của mình sao cho phù hợp với yêu cầu của pháp luật. Nếu

đạt được điều này thì có nghĩa là pháp luật được thi hành có hiệu quả trên

thực tế. Vì vậy, pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở muốn thực hiện có hiệu quả thì phụ thuộc vào một trong những yếu

tố là ý thức pháp luật của người dân nói chung và người sử dụng đất nói

riêng. Để hình thành ý thức pháp luật nói chung và ý thức pháp luật đất đai

nói riêng, con người phải thông qua một quá trình giáo dục, bồi dưỡng, tuyên

truyền, phổ biến pháp luật lâu dài, thường xuyên và có hiệu quả.

Thứ tư, cơ chế phối, kết hợp giữa các cơ quan nhà nước, các cấp, các

ngành và các đoàn thể xã hội trong thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích

sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

Thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở là công việc không hề đơn giản. Nó trực tiếp “động chạm” đến lợi

ích của nhiều đối tượng và liên quan đến nhiều lĩnh vực quản lý của các cấp,

các ngành. Đó là chưa kể lợi ích của các chủ thể, lợi ích của các cấp, các

ngành không đồng nhất; thậm chí mâu thuẫn, trái ngược nhau. Do đó, việc

thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

sẽ gặp nhiều khó khăn, trở ngại nếu cơ chế phối, kết hợp giữa các cơ quan nhà

nước, các cấp, các ngành và các đoàn thể xã hội không hiệu quả và ngược lại.

28

Điều này lý giải một trong những điều kiện đảm bảo thực thi pháp luật về

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, đó là: cơ chế phối,

kết hợp giữa các cơ quan nhà nước, các cấp, các ngành và các đoàn thể xã hội.

Thứ năm, điều kiện về vốn và cơ sở vật chất khác.

Thực tế cho thấy không thể làm bất cứ điều gì mà thiếu điều kiện vốn

và cơ sở vật chất khác. Việc thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở cũng không phải là một trường hợp ngoại lệ.

Vốn được sử dụng để trang trải cho các chi phí quản lý nhà nước về đất đai; cho

hoạt động đăng ký đất đai, cấp GCNQSDĐ, chỉnh lý hồ sơ địa chính, bản đồ địa

chính … và trả lương, đóng bảo hiểm cho cán bộ, công chức thừa hành công vụ.

Cơ sở vật chất được hiểu là trụ sở, văn phòng và các máy móc, trang thiết bị làm

việc của đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ quản lý đất đai ….

Thứ sáu, yếu tố tâm lý, thị hiểu, văn hóa truyền thống.

Xây dựng, thực hiện pháp luật nói chung và thực hiện pháp luật về

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng khó tránh

khỏi sự ảnh hưởng của các yếu tố đặc điểm về văn hóa, tâm lý truyền thống,

phong tục tập quán. Theo Phạm Duy Nghĩa “Người phương Tây lấy cá nhân

làm trung tâm của pháp luật, chủ thể của pháp luật là người - dù là tự nhiên

hay pháp nhân. Cá nhân lấy khế ước làm công cụ nền tảng để giao dịch, từ

việc nhỏ cho đến lớn hết thảy dựa trên khế ước, tổ chức xã hội cũng là khế

ước đối với họ - khế ước xã hội. Người Việt Nam lấy gia đình làm trung tâm,

dường như từ nhà tôi, nhà hàng, nhà tàu cho đến nhà nước - đại sự quốc gia,

hết thảy đều bắt nguồn từ nhà. Công cụ nền tảng của gia đình không phải là

khế ước, mà là tôn ti trật tự. Gia đình, họ tộc, xóm làng, quốc gia đều là

những cộng đồng từ nhỏ đến lớn, trong đó con người phải biết vị trí của mình

thì trật tự mới yên ổn. Ngôi thứ trong cộng đồng đôi khi trở nên quan trọng

hơn là con người ẩn sau ngôi thứ đó. Vì lẽ đó, người Việt Nam quan tâm

nhiều hơn đến bổn phận và nghĩa vụ trong cộng đồng, luật pháp không quen

29

được xem là khế ước giữa những nhóm lợi ích hay cá nhân trong xã hội. Hai

tư duy Đông, Tây này không dễ hòa vào làm một, chưa rõ bên nào văn minh,

bên nào lạc hậu, cũng tựa như đông và tây y đều chữa khỏi bệnh cho người

nhưng bằng các triết lý khác nhau” [10, tr.21]. Điều này cho thấy nhận thức

truyền thống, các yếu tố văn hóa, phong tục, tập quán chi phối mạnh mẽ đến

hành vi ứng xử, cấu trúc tổ chức gia đình, xã hội ở nước ta. Hiệu quả xây

dựng và thực hiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở khó tránh khỏi sự ảnh hưởng của đặc điểm văn hóa, ý thức, tâm lý

truyền thống của người dân … Khi đặc điểm văn hóa, ý thức, tâm lý truyền

thống của người dân tiến bộ, phù hợp với quan điểm của Đảng; chính sách,

pháp luật của Nhà nước thì việc thực thi pháp luật đạt hiệu quả cao và ngược

lại. Tiếp cận tìm hiểu về vấn đề này lý giải vì sao pháp luật nói chung và pháp

luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng khi

đi vào cuộc sống lại gặp nhiều khó khăn, trở ngại ở khu vực nông thôn, vùng

30

sâu, vùng xa hơn các thành phố, khu đô thị…

Tiểu kết chương 1

Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở và pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở có thể rút ra một số kết luận cơ bản như sau:

1. Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là điều khó

tránh khỏi. Điều này, xuất phát từ nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của đất

nước và từ nhu cầu nội tại của chính người sử dụng đất. Bên cạnh những mặt

tích cực, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở cũng

tiềm ẩn hệ lụy về chính trị, kinh tế - xã hội nếu thực hiện ồ ạt, không hợp lý,

không tính đến hiệu quả kinh tế như diện tích đất nông nghiệp bị thu hẹp đe

dọa đến an ninh lương thực quốc gia; người nông dân bị mất đất canh tác,

không có “công ăn việc làm” ổn định, lâu dài đời sống gặp khó khăn và ảnh

hưởng đến việc thực hiện mục tiêu của cách mạng là “Người cày có ruộng”

…

2. Để giải quyết hài hòa mâu thuẫn giữa việc chuyển đổi mục đích sử

dụng một phần diện tích đất nông nghiệp sang đất ở với yêu cầu bảo vệ chặt

chẽ đất nông nghiệp (đặc biệt là quỹ đất trồng lúa) thì pháp luật về chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở được xây dựng và ban hành. Sự

ra đời của lĩnh vực pháp luật này tạo cơ sở pháp lý cho việc điều chỉnh các

quan hệ về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

thuộc lĩnh vực pháp luật công. Nó bao gồm quy phạm pháp luật của Luật Đất

đai, quy phạm pháp luật của Luật Hành chính, quy phạm pháp luật của Luật

Quy hoạch v.v. Các quy định của pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng

đất nông nghiệp sang đất ở được chia thành nhóm quy định chung; nhóm quy

định về nội dung chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở;

nhóm quy định về trình tự, thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở; nhóm quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo; giải quyết

31

tranh chấp và xử lý vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở v.v.

3. Pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất

ở có được thực thi có hiệu quả trên thực tế hay không phụ thuộc vào một số

điều kiện đảm bảo. Các điều kiện này bao gồm: Điều kiện về hệ thống chính

sách, pháp luật; điều kiện về năng lực, trình độ chuyên môn, sự hiểu biết pháp

luật và phẩm chất, tư cách đạo đức của đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm

vụ quản lý đất đai; điều kiện về ý thức pháp luật của người dân nói chung và

ý thức pháp luật của người sử dụng đất nói riêng; điều kiện về cơ chế phối

hợp giữa các cấp, các ngành và các tổ chức xã hội; điều kiện về vốn và cơ sở

32

vật chất khác; điều kiện về tâm lý, văn hóa truyền thống v.v.

Chương 2

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH

SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở VÀ THỰC TIỄN

THI HÀNH TẠI VIỆT NAM

2.1. Thực trạng pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở

2.1.1. Các trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở

Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở gây ra

hệ lụy về chính trị, kinh tế - xã hội như đã phân tích tại Chương 1. Vì vậy,

Điều 57 của Luật Đất đai quy định việc chuyển đất nông nghiệp sang đất phi

nông nghiệp thuộc các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải được

phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở thuộc trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp; nên phải được sự cho phép của có

quan nhà nước có thẩm quyền. Để tránh tình trạng lợi dụng sự không rõ ràng

thực hiện việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ồ ạt,

bừa bãi vì lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực; Luật Đất đai năm 2013 quy

định cụ thể các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở, bao gồm:

- Đất nông nghiệp có nguồn gốc được giao không thu tiền sử dụng đất,

nay được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển sang sử dụng

làm đất ở.

- Đất nông nghiệp có nguồn gốc được Nhà nước giao có thu tiền sử

dụng đất, chuyển sang sử dụng làm đất ở hoặc đất nghĩa trang, nghĩa địa có

33

thu tiền sử dụng đất;

- Đất nông nghiệp có nguồn gốc được Nhà nước cho thuê đất nay

chuyển sang sử dụng làm đất ở.

Sở dĩ Luật Đất đai năm 2013 chú trọng đến việc chuyển đổi mục đích

sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở không chỉ nhằm mục đích bảo vệ chặt chẽ

đất nông nghiệp mà còn đảm bảo việc động viên nguồn thu từ đất đai vào

ngân sách nhà nước thông qua việc thu tiền sử dụng đất; điều tiết phần giá trị

tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại; các

khoản phí và lệ phí về đất đai v.v.

2.1.2. Căn cứ chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Không phải bất cứ trường hợp sử dụng đất nông nghiệp nào cũng được

chuyển đổi mục đích sử dụng đất sang đất ở. Việc chuyển đổi mục đích sử

dụng đất từ đất nông nghiệp sang đất ở được thực hiện theo trình tự, thủ tục

chặt chẽ do pháp luật quy định mà trước hết là phải tuân thủ quy định về căn

cứ giao đất, cho thuê đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Điều 52 của Luật

Đất đai 2013 năm 2013 quy định chuyển đổi mục đích sử dụng đất nói chung

và chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng phải

dựa trên các căn cứ sau đây:

Thứ nhất, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất

ở phải phù hợp với kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ

quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Theo đó, mục đích sử dụng đất sau

khi chuyển đổi phải được thể thiện trong kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, bao

gồm cả thông tin về vị trí, diện tích đất phải thu hồi để thực hiện dự án nhà ở

và phù hợp với bản đồ kế hoạch sử dụng đất cấp huyện.

Đây là một điểm mới của Luật Đất đai năm 2013 khi quy định căn cứ

cho phép chuyển mục đích sử dụng đất là “Kế hoạch sử dụng đất hàng năm

của cấp huyện”. Điều này nhằm khắc phục tình trạng giao đất, cho thuê đất,

chuyển mục đích sử dụng đất tràn lan (thường tập trung vào những năm đầu

34

của kỳ kế hoạch sử dụng đất 5 năm trước đây). Hơn nữa, việc chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở căn cứ vào kế hoạch sử dụng đất

hàng năm của cấp huyện đảm bảo nguyên tắc “cần đất đến đâu thì sử dụng

đến đấy”, tránh tình chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

ồ ạt, không tính đến hiệu quả kinh tế dẫn đến bỏ hoang hóa, gây lãng phí tài

nguyên đất đai.

Thứ hai, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

phải dựa trên cơ sở nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong đơn xin phép chuyển

mục đích sử dụng đất; các dự án nhà ở, khu đô thị được thể hiện trong luận

chứng kinh tế-kỹ thuật, báo cáo nghiên cứu khả thi của dự án, văn bản đề nghị

thực hiện dự án, bản đề xuất thực hiện dự án. Trong các tài liệu này phải xác

định rõ mục tiêu, quy mô của dự án nhà ở, khu đô thị làm căn cứ để Nhà nước

xem xét, đánh giá hiệu quả sử dụng đất mà dự án đó có thể mang lại.

Như vậy, pháp luật đất đai hiện hành dựa vào nhu cầu sử dụng đất của

người sử dụng để xem xét việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở. Có nghĩa là chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở gắn với nhu cầu sử dụng đất: Nếu nhu cầu sử dụng đất lớn

thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ xem xét, cho phép chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở với diện tích lớn và ngược lại nhằm

đảm bảo việc sử dụng đất đúng mục đích, tiết kiệm, đạt hiệu quả kinh tế.

2.1.3. Thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở

Như phần trên đã đề cập, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở là một phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân

về đất đai của Nhà nước. Nó được thực hiện dựa trên cơ sở quyền lực nhà nước.

Vì vậy, không phải cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền cho phép chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở mà chỉ cơ quan nhà nước có

thẩm quyền được quy định trong Luật Đất đai năm 2013 mới được thực hiện

35

việc này. Điều 59 của Luật Đất đai năm 2013 quy định về thẩm quyền giao đất,

cho thuê đất, cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất (trong đó có chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở). Cụ thể:

Thứ nhất, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (UBND cấp tỉnh) quyết định giao

đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trong các trường

hợp sau đây:

a) Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối

với tổ chức;

b) Giao đất đối với cơ sở tôn giáo;

c) Giao đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh

nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài theo quy định tại khoản 3 Điều 55 của Luật

Đất đai năm 2013;

d) Cho thuê đất đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh

nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài theo quy định tại điểm đ và điểm e khoản 1

Điều 56 của Luật Đất đai năm 2013;

đ) Cho thuê đất đối với tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao.

Thứ hai, UBND cấp huyện quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép

chuyển mục đích sử dụng đất trong các trường hợp sau đây:

a) Giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối

với hộ gia đình, cá nhân. Trường hợp cho hộ gia đình, cá nhân thuê đất, cho

phép chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp để sử dụng vào mục đích

thương mại, dịch vụ với diện tích từ 0,5 héc ta trở lên thì phải có văn bản

chấp thuận của UBND cấp tỉnh trước khi quyết định;

b) Giao đất đối với cộng đồng dân cư.

Thứ ba, UBND cấp xã cho thuê đất thuộc quỹ đất nông nghiệp sử dụng

vào mục đích công ích của xã, phường, thị trấn.

Thứ tư, cơ quan có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất, cho

36

phép chuyển mục đích sử dụng đất nêu trên không được ủy quyền.

Từ quy định trên đây cho thấy UBND cấp tỉnh có thẩm quyền cho phép

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở đối với tổ chức;

UBND cấp huyện có thẩm quyền cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở đối với hộ gia đình, cá nhân.

2.1.4. Điều kiện giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng

đất để thực hiện dự án đầu tư

Để quản lý chặt chẽ việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất phi nông nghiệp nói chung và sang đất ở nói riêng nhằm bảo vệ vốn

đất nông nghiệp, tránh tình trạng lãng phí tài nguyên đất đai; tạo ra sự chênh

lệch về địa tô do việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất rơi vào “túi” các

nhóm lợi ích v.v; Luật Đất đai năm 2013 bổ sung quy định về điều kiện giao

đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án;

cụ thể:

Thứ nhất, đối với dự án có sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ,

đất rừng đặc dụng vào các mục đích khác mà không thuộc trường hợp được

Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư thì

cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất,

cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khi có một trong các văn bản sau đây:

a) Văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ đối với trường hợp

chuyển mục đích sử dụng từ 10 héc ta đất trồng lúa trở lên; từ 20 héc ta đất

rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng trở lên;

b) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (HĐND cấp tỉnh) đối

với trường hợp chuyển mục đích sử dụng dưới 10 héc ta đất trồng lúa; dưới

20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng.

Thứ hai, đối với dự án sử dụng đất tại đảo và xã, phường, thị trấn biên

giới, ven biển thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao

đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khi được sự chấp

37

thuận bằng văn bản của các bộ, ngành có liên quan.

Thứ ba, người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển

mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư phải có các điều kiện sau đây

(Điều 58 Luật đất đai 2013):

a) Có năng lực tài chính để bảo đảm việc sử dụng đất theo tiến độ của

dự án đầu tư;

b) Ký quỹ theo quy định của pháp luật về đầu tư;

c) Không vi phạm quy định của pháp luật về đất đai đối với trường hợp

đang sử dụng đất do Nhà nước giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu

tư khác.

Cụ thể hóa khoản 2 Điều 58 của Luật Đất đai năm 2013, Nghị định số

43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành

một số điều của Luật Đất đai (sau đây gọi là Nghị định số 43/2014/NĐ-CP)

quy định về vấn đề lấy ý kiến các Bộ đối với dự án sử dụng đất tại đảo và xã,

phường, thị trấn biên giới, ven biển như sau:

Một là, đối với dự án có vốn đầu tư trực tiếp của nhà đầu tư nước ngoài

(ĐTNN) tại đảo và xã, phường, thị trấn biên giới, ven biển không thuộc

trường hợp Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư thì

trước khi xem xét chấp thuận chủ trương đầu tư, UBND cấp tỉnh gửi văn bản

xin ý kiến của các Bộ theo quy định sau đây:

a) Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Ngoại giao đối với khu đất sử dụng

tại đảo và xã, phường, thị trấn biên giới;

b) Bộ Quốc phòng đối với khu đất sử dụng tại xã, phường, thị trấn ven

biển liền kề với khu đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, trừ trường hợp đã

xác định khu vực cấm theo quy định;

c) Bộ Công an đối với khu đất sử dụng tại xã, phường, thị trấn ven biển

liền kề với khu đất sử dụng vào mục đích an ninh.

Hai là, trong thời hạn không quá 20 ngày kể từ ngày nhận được văn

bản xin ý kiến, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Ngoại giao có ý kiến bằng

38

văn bản gửi UBND cấp tỉnh.

Ba là, trường hợp dự án có vốn đầu tư trực tiếp của nhà ĐTNN tại đảo

và xã, phường, thị trấn biên giới, ven biển không thuộc trường hợp Quốc hội,

Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư có sử dụng đất trồng lúa,

đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng theo quy định tại Điểm a Khoản 1 Điều

58 của Luật Đất đai năm 2013 thì việc xin ý kiến các Bộ được thực hiện trước

khi trình Thủ tướng Chính phủ.

Mặt khác, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP còn quy định chi tiết về điều

kiện đối với người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển

mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư; cụ thể:

1. Dự án có sử dụng đất phải áp dụng điều kiện quy định tại Khoản 3

Điều 58 của Luật Đất đai năm 2013 gồm:

a) Dự án đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc để cho thuê hoặc để bán

kết hợp cho thuê theo quy định của pháp luật về nhà ở;

b) Dự án đầu tư kinh doanh bất động sản gắn với quyền sử dụng đất

theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản;

c) Dự án sản xuất, kinh doanh không sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước.

2. Điều kiện về năng lực tài chính để bảo đảm việc sử dụng đất theo

tiến độ của dự án đầu tư được quy định như sau:

a) Có vốn thuộc sở hữu của mình để thực hiện dự án không thấp hơn

20% tổng mức đầu tư đối với dự án có quy mô sử dụng đất dưới 20 héc ta;

không thấp hơn 15% tổng mức đầu tư đối với dự án có quy mô sử dụng đất từ

20 héc ta trở lên;

b) Có khả năng huy động vốn để thực hiện dự án từ các tổ chức tín

dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài và các tổ chức, cá nhân khác.

3. Việc xác định người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép

chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư không vi phạm quy

định của pháp luật về đất đai đối với trường hợp đang sử dụng đất do Nhà

nước giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư khác xác định theo các

39

căn cứ sau đây:

a) Kết quả xử lý vi phạm pháp luật về đất đai đối với các dự án tại địa

phương được lưu trữ tại Sở Tài nguyên và Môi trường (Sở TN&MT);

b) Nội dung công bố về tình trạng vi phạm pháp luật đất đai và kết quả

xử lý vi phạm pháp luật đất đai trên trang thông tin điện tử của Bộ TN&MT,

Tổng cục Quản lý đất đai đối với các dự án thuộc địa phương khác.

4. Thời điểm thẩm định các điều kiện nêu trên được thực hiện đồng thời

với việc thẩm định nhu cầu sử dụng đất của chủ đầu tư khi cấp Giấy chứng

nhận đầu tư, thẩm định dự án đầu tư, lập báo cáo kinh tế - kỹ thuật hoặc chấp

thuận đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư, pháp luật về xây dựng đối

với trường hợp giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng

đất (QSDĐ), chuyển mục đích sử dụng đất. Trường hợp đấu giá QSDĐ thì

thời điểm thẩm định được thực hiện trước khi tổ chức phiên đấu giá QSDĐ.

2.1.5. Trình tự, thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở

Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng: “Thủ tục: Cách thức tiến hành

một công việc với nội dung, trình tự nhất định, theo quy định của cơ quan nhà

nước” [28, tr.761]; còn “Trình tự: Sự sắp xếp trước sau theo một quy tắc nhất

định” [27, tr.816]. Như vậy, trình tự, thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở được hiểu là cách thức thực hiện việc chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở theo một trình tự nhất định, sự sắp

xếp trước sau theo một quy tắc nhất định được pháp luật đất đai quy định.

Một trong những minh chứng cho việc quản lý chặt chẽ quá trình

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là phải tuân thủ

trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy

định việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thực hiện

như sau:

Thứ nhất, trình tự, thủ tục cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng

40

lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng vào mục đích khác, cụ thể:

Một là, cơ quan TN&MT chịu trách nhiệm tổng hợp nhu cầu chuyển

mục đích sử dụng đất trồng lúa, đất rừng đặc dụng và đất rừng phòng hộ để

thực hiện dự án đầu tư trên địa bàn trình UBND cùng cấp, để báo cáo UBND

cấp trên hoặc Bộ TN&MT;

Hai là, trong thời hạn không quá 10 ngày làm việc, kể từ ngày nhận đủ

hồ sơ hợp lệ, UBND cấp tỉnh có trách nhiệm chủ trì thẩm định, trình HĐND

cấp tỉnh thông qua trước khi trình UBND cấp có thẩm quyền quyết định việc

chuyển mục đích sử dụng đất; Bộ TN&MT có trách nhiệm chủ trì, phối hợp

với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thẩm định trình Thủ tướng Chính

phủ chấp thuận chuyển mục đích sử dụng đất trước khi UBND cấp có thẩm

quyền quyết định việc chuyển mục đích sử dụng đất;

Ba là, sau khi Thủ tướng Chính phủ có văn bản chấp thuận chuyển mục

đích sử dụng đất, HĐND cấp tỉnh có Nghị quyết về việc chuyển mục đích sử

dụng đất, UBND cấp có thẩm quyền thực hiện việc thu hồi đất, giao đất, cho

thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.

Thứ hai, trình tự, thủ tục cho phép chuyển mục đích sử dụng đất nói chung:

Một là, người sử dụng đất nộp đơn xin phép chuyển mục đích sử dụng

đất đến cơ quan TN&MT.

Hai là, cơ quan TN&MT có trách nhiệm thẩm tra hồ sơ; xác minh thực

địa, thẩm định nhu cầu chuyển mục đích sử dụng đất; hướng dẫn người sử

dụng đất thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật; trình

UBND cấp có thẩm quyền quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;

chỉ đạo cập nhật, chỉnh lý cơ sở dữ liệu đất đai, hồ sơ địa chính.

Đối với trường hợp nhà đầu tư nhận chuyển nhượng QSDĐ của người

đang sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư thì thực hiện thủ tục chuyển

nhượng QSDĐ đồng thời với thủ tục cho phép chuyển mục đích sử dụng đất.

Từ những quy định trên cho thấy trường hợp chuyển từ đất trồng lúa,

41

đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng sang mục đích khác (trong đó có đất ở)

đòi hỏi có sự thẩm định nghiêm ngặt, chặt chẽ; bởi tầm quan trọng của đất

nông nghiệp đối với vấn đề an ninh lương thực quốc gia; “công ăn việc làm”

của hàng ngàn hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp ... Trong

khi đó, đối với trường hợp cho phép chuyển mục đích sử dụng đất nông

nghiệp khác sang đất ở thì thủ tục đơn giản hơn. Hồ sơ xin chuyển mục đích

sử dụng đất bao gồm đơn xin chuyển mục đích sử dụng đất và GCNQSDĐ.

Cơ quan TN&MT có thẩm quyền xem xét, thẩm tra hồ sơ, hướng dẫn người

sử dụng đất thực hiện thủ tục theo quy định của pháp luật đất đai.

2.1.6. Nghĩa vụ tài chính trong trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng

đất nông nghiệp sang đất ở

Khi người sử dụng đất phải nộp tiền sử dụng đất khi chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở trong các trường hợp sau đây: i) Đất

nông nghiệp được Nhà nước giao không thu tiền sử dụng đất, nay được cơ

quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển sang sử dụng làm đất ở; ii)

Đất nông nghiệp có nguồn gốc được Nhà nước giao có thu tiền sử dụng đất,

chuyển sang sử dụng làm đất ở; iii) Đất nông nghiệp có nguồn gốc được Nhà

nước cho thuê đất nay chuyển sang sử dụng làm đất ở.

Điều 5 Nghị định số 45/2014/NĐ-CP quy định nghĩa vụ nộp tiền sử

dụng đất trong trường hợp này như sau:

Thứ nhất, đối với tổ chức kinh tế khi chuyển mục đích sử dụng đất từ

đất nông nghiệp sang đất ở phải thực hiện nghĩa vụ tài chính như sau:

Một là, chuyển từ đất nông nghiệp được giao không thu tiền sử dụng

đất sang đất ở thì thu 100% tiền sử dụng đất theo giá của loại đất sau khi

chuyển mục đích.

Hai là, chuyển mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp được Nhà nước

giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất sang đất ở thì thu tiền sử

42

dụng đất như sau:

- Trường hợp được Nhà nước giao đất nông nghiệp có thu tiền sử dụng

đất trước ngày 01/07/2014, khi được chuyển mục đích sang đất ở thì nộp tiền

sử dụng đất bằng mức chênh lệch giữa tiền sử dụng đất tính theo giá đất ở trừ

(-) tiền sử dụng đất tính theo giá đất của loại đất trước khi chuyển mục đích

của thời hạn sử dụng đất còn lại tại thời điểm được cơ quan nhà nước có thẩm

quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất.

- Trường hợp được Nhà nước cho thuê đất nông nghiệp theo hình thức

trả tiền thuê đất hàng năm, khi được chuyển mục đích sang đất ở đồng thời

với chuyển từ thuê đất sang giao đất thì nộp 100% tiền sử dụng đất theo giá

đất ở tại thời điểm được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển

mục đích sử dụng đất.

- Trường hợp được Nhà nước cho thuê đất nông nghiệp dưới hình thức

trả tiền thuê đất một lần, khi được chuyển mục đích sang đất ở đồng thời với

chuyển từ thuê đất sang giao đất thì nộp tiền sử dụng đất bằng mức chênh

lệch giữa tiền sử dụng đất tính theo giá đất ở trừ (-) tiền thuê đất phải nộp một

lần của loại đất trước khi chuyển mục đích theo thời hạn sử dụng đất còn lại

tại thời điểm được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển mục

đích sử dụng đất.

Đối với đất của các tổ chức là đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài

chính, doanh nghiệp có vốn nhà nước thuộc Trung ương quản lý, UBND cấp

tỉnh quyết định việc chuyển mục đích sử dụng đất cùng với việc chuyển đổi

công năng sử dụng của công sản theo quy định sau khi có ý kiến thống nhất

bằng văn bản của Bộ Tài chính.

- Chuyển mục đích sử dụng đất đối với trường hợp tổ chức kinh tế nhận

chuyển nhượng QSDĐ hợp pháp theo pháp luật đất đai để thực hiện dự án đầu

tư mà phải chuyển mục đích sử dụng đất thì thu tiền sử dụng đất như sau:

+ Trường hợp tổ chức kinh tế nhận chuyển nhượng QSDĐ hợp pháp để

43

thực hiện dự án đầu tư mà phải chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở thì

nộp tiền sử dụng đất theo giá đất quy định tại Điểm b, Điểm c Khoản 3 Điều 3

Nghị định 45/2014/NĐ-CP của loại đất sau khi chuyển mục đích sử dụng đất.

Khoản tiền tổ chức kinh tế đã trả để nhận chuyển nhượng QSDĐ được trừ

vào số tiền sử dụng đất phải nộp khi chuyển mục đích. Khoản tiền này được xác

định theo giá đất của mục đích sử dụng đất nhận chuyển nhượng tại thời điểm

được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất

nhưng không vượt quá số tiền bồi thường, hỗ trợ tương ứng với trường hợp Nhà

nước thu hồi đất theo quy định của pháp luật. Khoản tiền tổ chức kinh tế đã trả để

nhận chuyển nhượng QSDĐ nêu trên được xác định như sau:

 Trường hợp giá đất để tính tiền sử dụng đất của loại đất sau khi

chuyển mục đích được xác định bằng phương pháp hệ số điều chỉnh

giá đất thì giá của loại đất nhận chuyển nhượng cũng được xác định

bằng phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất.

 Trường hợp giá đất để tính tiền sử dụng đất của loại đất sau khi

chuyển mục đích được xác định bằng các phương pháp so sánh trực

tiếp, chiết trừ, thu nhập, thặng dư thì giá của loại đất nhận chuyển

nhượng cũng được xác định lại theo các phương pháp này.

Thứ hai, đối với hộ gia đình, cá nhân khi chuyển mục đích sử dụng đất

từ đất nông nghiệp sang đất ở sẽ phải thực hiện nghĩa vụ tài chính như sau:

Một là, chuyển từ đất vườn, ao trong cùng thửa đất có nhà ở thuộc khu

dân cư không được công nhận là đất ở theo quy định tại Khoản 6 Điều 103

Luật Đất đai năm 2013 sang làm đất ở; chuyển từ đất có nguồn gốc là đất

vườn, ao gắn liền nhà ở nhưng người sử dụng đất tách ra để chuyển quyền

hoặc do đơn vị đo đạc khi đo vẽ bản đồ địa chính từ trước ngày 01/07/2004 đã

tự đo đạc tách thành các thửa riêng sang đất ở thì thu tiền sử dụng đất bằng

50% chênh lệch giữa tiền sử dụng đất tính theo giá đất ở với tiền sử dụng đất

tính theo giá đất nông nghiệp tại thời điểm có quyết định chuyển mục đích

44

của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Hai là, chuyển từ đất nông nghiệp được Nhà nước giao không thu tiền

sử dụng đất sang đất ở thì thu tiền sử dụng đất bằng mức chênh lệch giữa tiền

sử dụng đất tính theo giá đất ở với tiền sử dụng đất tính theo giá đất nông

nghiệp tại thời điểm có quyết định chuyển mục đích của cơ quan nhà nước có

thẩm quyền.

2.1.7. Xử lý vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở

i) Xử lý vi vi phạm pháp luật của người sử dụng đất khi chuyển đổi mục đích

sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Thứ nhất, việc chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang

đất ở phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định tại Điều

57 của Luật Đất đai năm 2013 mà người sử dụng đất không thực hiện, tự ý

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách

nhiệm hình sự thì bị xử lý bằng biện pháp hành chính. Điều 9, Điều 10, Điều

11 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP ngày 29/11/2019 của Chính phủ quy định về

xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai xứ lý hành vi vi phạm này

như sau:

Một là, hành vi sử dụng đất trồng lúa vào mục đích đất ở không được

cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định;

Hai là, hành vi sử dụng đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng

sản xuất vào mục đích đất ở không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền

cho phép;

Ba là, hành vi sử dụng đất nông nghiệp không phải là đất trồng lúa,

không phải là đất rừng phòng hộ, không phải là đất rừng đặc dụng, không

phải là đất rừng sản xuất vào mục đích để ở không được cơ quan nhà nước có

thẩm quyền cho phép theo quy định.

Các hành vi vi phạm nêu trên bị xử lý bằng một trong các biện pháp

45

hành chính sau:

- Hình phạt chính, bao gồm: Cảnh cáo; phạt tiền.

- Hình phạt bổ sung tịch thu số tiền có được do vi phạm hành chính,

tịch thu phương tiện, công cụ sử dụng để vi phạm hành chính.

- Ngoài ra, người vi phạm còn bị buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu

của đất trước khi vi phạm đối; buộc đăng ký đất đai theo quy định đối với

trường hợp có đủ điều kiện được công nhận QSDĐ theo quy định; buộc nộp

lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện hành vi vi phạm.

Thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai nói chung

và xử phạt vi phạm hành chính về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở là 02 năm kể từ ngày phát hiện hành vi vi phạm.

* Thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính chính trong lĩnh vực đất đai

nói chung và xử phạt vi phạm hành chính về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở được quy định như sau:

- Chủ tịch UBND cấp xã có quyền: a) Phạt cảnh cáo; b) Phạt tiền đến

5.000.000 đồng; c) Tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai lệch nội

dung; giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất; d) Áp dụng biện pháp khắc

phục hậu quả: Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước khi vi phạm.

- Chủ tịch UBND cấp huyện có quyền: a) Phạt cảnh cáo; b) Phạt tiền

đến 50.000.000 đồng; c) Tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai

lệch nội dung; giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất; d) Tước quyền

sử dụng giấy phép hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn

hoặc đình chỉ hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn; đ)

Áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 3 Điều 5 Nghị

định số 91/2019/NĐ-CP.

- Chủ tịch UBND cấp tỉnh có quyền: a) Phạt cảnh cáo; b) Phạt tiền đến

500.000.000 đồng; c) Tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai

lệch nội dung; giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất; d) Tước quyền

46

sử dụng giấy phép hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn

hoặc đình chỉ hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn; đ)

Áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản 3 Điều 5 Nghị

định số 91/2019/NĐ-CP.

- Trường hợp Chủ tịch UBND cấp xã, Chủ tịch UBND cấp huyện phát

hiện hành vi vi phạm không thuộc thẩm quyền hoặc vượt quá thẩm quyền xử

phạt, thực hiện biện pháp khắc phục hậu quả thì thực hiện theo quy định tại

khoản 3 Điều 58 của Luật Xử phạt vi phạm hành chính và khoản 2 Điều 6 của

Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19 /7/2013 của Chính phủ quy định chi

tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính được

sửa đổi bổ sung tại khoản 7 Điều 1 của Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày

18/8/2017 của Chính phủ.

* Thẩm quyền của thanh tra chuyên ngành.

- Thanh tra viên, người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên

ngành đất đai đang thi hành công vụ có quyền: a) Phạt cảnh cáo; b) Phạt tiền

đến 500.000 đồng; c) Tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai

lệch nội dung; giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất; d) Áp dụng biện

pháp khắc phục hậu quả: Buộc khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất trước

khi vi phạm.

- Chánh Thanh tra Sở, Trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành đất đai do

Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý đất đai, Giám đốc Sở, Chánh Thanh tra Sở

TN&MT ra quyết định thanh tra và thành lập Đoàn thanh tra có quyền: a)

Phạt cảnh cáo; b) Phạt tiền đến 50.000.000 đồng; c) Tịch thu các giấy tờ đã bị

tẩy xóa, sửa chữa, làm sai lệch nội dung; giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử

dụng đất; d) Tước quyền sử dụng giấy phép hoạt động dịch vụ tư vấn trong

lĩnh vực đất đai có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh

vực đất đai có thời hạn; đ) Áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả quy

47

định tại khoản 3 Điều 5 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP.

- Trưởng đoàn thanh tra Bộ TN&MT có quyền: a) Phạt cảnh cáo; b)

Phạt tiền đến 250.000.000 đồng; c) Tịch thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa

chữa, làm sai lệch nội dung; giấy tờ giả đã sử dụng trong việc sử dụng đất; d)

Tước quyền sử dụng giấy phép hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất

đai có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai

có thời hạn; đ) Áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả quy định tại khoản

3 Điều 5 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP.

- Chánh Thanh tra Bộ TN&MT, Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý đất

đai có quyền: a) Phạt cảnh cáo; b) Phạt tiền đến 500.000.000 đồng; c) Tịch

thu các giấy tờ đã bị tẩy xóa, sửa chữa, làm sai lệch nội dung; giấy tờ giả đã

sử dụng trong việc sử dụng đất; d) Tước quyền sử dụng giấy phép hoạt động

dịch vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động dịch

vụ tư vấn trong lĩnh vực đất đai có thời hạn; đ) Áp dụng các biện pháp khắc

phục hậu quả quy định tại khoản 3 Điều 5 Nghị định này.

Thứ hai, hành vi vi phạm pháp luật trong chuyển đổi mục đích sử dụng

đất nông nghiệp sang đất ở có tính chất, mức độ nặng bị truy cứu trách nhiệm

hình sự theo Điều 228 Bộ luật hình sự (sửa đổi, bổ sung năm 2017) như sau:

Một là, người nào lấn chiếm đất, chuyển QSDĐ hoặc sử dụng đất trái với

các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai, đã bị xử phạt vi phạm

hành chính về hành vi này hoặc đã bị kết án về tội này, chưa được xóa án tích mà

còn vi phạm, thì bị phạt tiền từ 50.000.000 đồng đến 500.000.000 đồng, phạt cải

tạo không giam giữ đến 03 năm hoặc phạt tù từ 06 tháng đến 03 năm.

Hai là, phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt

tiền từ 500.000.000 đồng đến 2.000.000.000 đồng hoặc phạt tù từ 02 năm đến

07 năm:

a) Có tổ chức;

b) Phạm tội 02 lần trở lên;

48

c) Tái phạm nguy hiểm.

Ba là, người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến

50.000.000 đồng.

Ngoài ra, người sử dụng đất vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở mà gây thiệt hại còn phải bồi thường thiệt hại.

ii) Xử lý vi phạm của người quản lý đất đai đối với việc chuyển đổi mục đích

sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Người có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai (bao gồm vi phạm các

quy định về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở) khi thi

hành công vụ thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc

bị truy cứu trách nhiệm hình sự; cụ thể:

Thứ nhất, trường hợp vi phạm với mức độ nhẹ chưa đến mức bị truy

cứu trách nhiệm hình sự thì bị xử lý kỷ luật bằng một trong các hình thức sau

đây: 1. Khiển trách; 2. Cảnh cáo; 3. Hạ bậc lượng; 4. Hạ Ngạch; 5. Cách

chức; 6. Buộc thôi việc.

Việc áp dụng hình thức xử lý kỷ luật do thủ trưởng đơn vị sử dụng lao

động thực hiện. Trường hợp thủ trưởng vi phạm thì thủ trưởng cơ quan cấp

trên trực tiếp sẽ áp dụng hình thức xử lý kỷ luật.

Thứ hai, trường hợp vi phạm với tính chất, mức độ nặng thì bị truy cứu

trách nhiệm hình sự theo Điều 229 Bộ luật hình sự (sửa đổi, bổ sung năm

2017); cụ thể như sau:

Một là, người nào lợi dụng hoặc lạm dụng chức vụ, quyền hạn giao đất,

thu hồi, cho thuê, cho phép chuyển quyền sử dụng, cho phép chuyển mục đích

sử dụng đất trái quy định của pháp luật thuộc một trong các trường hợp sau

đây, thì bị phạt cải tạo không giam giữ đến 03 năm hoặc phạt tù từ 06 tháng

đến 03 năm:

a) Đất trồng lúa có diện tích từ 5.000 mét vuông (m2) đến dưới 30.000

mét vuông (m2); đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất có diện tích

49

từ 10.000 mét vuông (m2) đến dưới 50.000 mét vuông (m2); đất nông nghiệp

khác và đất phi nông nghiệp có diện tích từ 10.000 mét vuông (m2) đến dưới

40.000 mét vuông (m2);

b) Đất có giá trị QSDĐ được quy thành tiền từ 500.000.000 đồng đến

dưới 2.000.000.000 đồng đối với đất nông nghiệp hoặc từ 1.000.000.000 đồng

đến dưới 5.000.000.000 đồng đối với đất phi nông nghiệp;

c) Đã bị xử lý kỷ luật về hành vi này mà còn vi phạm.

Hai là, phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù

từ 02 năm đến 07 năm:

a) Có tổ chức;

b) Đất trồng lúa có diện tích từ 30.000 mét vuông (m2) đến dưới 70.000

mét vuông (m2); đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất có diện tích

từ 50.000 mét vuông (m2) đến dưới 100.000 mét vuông (m2); đất nông nghiệp

khác và đất phi nông nghiệp có diện tích từ 40.000 mét vuông (m2) đến dưới

80.000 mét vuông (m2);

c) Đất có giá trị QSDĐ được quy thành tiền từ 2.000.000.000 đồng đến

dưới 7.000.000.000 đồng đối với đất nông nghiệp hoặc từ 5.000.000.000 đồng

đến dưới 15.000.000.000 đồng đối với đất phi nông nghiệp;

d) Gây ảnh hưởng xấu đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội.

Ba là, phạm tội thuộc một trong các trường hợp sau đây, thì bị phạt tù

từ 05 năm đến 12 năm:

a) Đất trồng lúa có diện tích 70.000 mét vuông (m2) trở lên; đất rừng

đặc dụng, rừng phòng hộ, rừng sản xuất có diện tích 100.000 mét vuông (m2)

trở lên; đất nông nghiệp khác và đất phi nông nghiệp có diện tích 80.000 mét

vuông (m2) trở lên;

b) Đất có giá trị QSDĐ được quy thành tiền 7.000.000.000 đồng trở lên

đối với đất nông nghiệp hoặc 15.000.000.000 đồng trở lên đối với đất phi

50

nông nghiệp.

Bốn là, người phạm tội còn có thể bị phạt tiền từ 10.000.000 đồng đến

150.000.000 đồng, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề hoặc làm công

việc nhất định từ 01 năm đến 05 năm.

Ngoài ra, người vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở trong khi thi hành công vụ mà gây thiệt hại còn phải

bồi thường thiệt hại.

2.2. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng

đất nông nghiệp sang đất ở tại Việt Nam

2.2.1. Những kết quả đạt được

Thứ nhất, về việc ban hành các văn bản pháp luật đất đai.

Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày

29/11/2013 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2014. Để tổ chức triển khai

thi hành đạo Luật này, các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương đã ban hành

11 nghị định và 41 thông tư; UBND các địa phương ban hành hơn 1141 văn

bản hướng dẫn thực hiện. Qua đó đã tạo thành một hệ thống văn bản quy

phạm pháp luật khá hoàn chỉnh, xác lập cơ sở pháp lý để quản lý đất đai nói

chung và quản lý việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất

ở nói riêng chặt chẽ, đáp ứng yêu cầu của thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa,

hiện đại hóa và hội nhập quốc tế.

Thứ hai, hoạt động chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở được thực hiện dựa trên cơ sở pháp luật đã giải quyết “bài toán” đất đai

đáp ứng nhu cầu phát triển của đất nước.

Theo đánh giá của Bộ TN&MT: “Thông qua công tác giao đất, cho thuê

đất, chuyển mục đích sử dụng đất; các công trình, dự án đã được triển khai, góp

phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế và quá trình chuyển đối cơ

cấu sử dụng đất, từng bước hình thành các khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn,

tạo ra một diện mạo mới cho đô thị, đồng thời từng bước đô thị hóa nông thôn;

51

góp phần tăng nguồn thu ngân sách Nhà nước từ kinh tế đất” [2, tr.6].

Thứ ba, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

tuân thủ quy định của pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Công tác quản lý đất đai theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ngày

càng đi vào thực chất, góp phần tích cực vào việc sử dụng đất hợp lý và có

hiệu quả. Việc cho phép chuyển mục đích sử dụng đất từ nông nghiệp sang

đất ở đã bám sát và tuân thủ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quy hoạch, kế

hoạch sử dụng đất đã tạo cơ sở pháp lý cho việc chuyển mục đích sử dụng đất

và làm cho việc sử dụng đất đai ngày càng có hiệu quả, tiết kiệm hơn.

Thứ tư, công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật đất đai

nhằm nâng cao nhận thức của người dân nói chung và của người sử dụng đất

nói riêng được thực hiện thường xuyên, liên tục với hình thức phong phú, đa

dạng, sáng tạo, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, hoàn cảnh đặc thù của

từng địa phương.

Để thay đổi và nâng cao nhận thức pháp luật của người dân nói chung

và của người sử dụng đất nói riêng; Chính phủ chỉ đạo Bộ TN&MT phối hợp

với các bộ, ngành và UBND các cấp đã tổ chức hàng ngàn buổi tuyên truyền,

phổ biến về Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành cho

đội ngũ cán bộ, công chức và người dân. UBND các cấp và các đoàn thể, tổ

chức chính trị - xã hội thường xuyên tổ chức các lớp bồi dưỡng, các buổi

tuyên truyền, các cuộc thi tìm hiểu về Luật Đất đai năm 2013; đồng thời, lồng

ghép việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật đất đai với các hoạt động

của tổ chức, đoàn thể góp phần nâng cao nhận thức, sự hiểu biết pháp luật đất

đai (trong đó có các quy định về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở) … Điều này góp phần nâng cao hiệu quả thi hành pháp

luật đất đai nói chung và các quy định về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở nói riêng.

Thứ năm, trình tự, thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất từ nông nghiệp

52

sang đất ở được quy định chặt chẽ, đầy đủ hơn, rút ngắn được hơn thời gian

thực hiện; từng bước khắc phục tình trạng hồ sợ bị “om”, kéo dài thời gian

xem xét, quyết định chuyển mục đích sử dụng đất từ nông nghiệp sang đất ở.

Hơn nữa, việc ứng dụng công nghệ thông tin hiện đại; công khai minh bạch

trình tự, thủ tục; thiết lập, công bố số điện thoại đường dây nóng, hòm thư

góp ý … để tiếp nhận, xử lý kịp thời mọi thắc mắc, khiếu nại, góp ý của

người sử dụng đất góp phần cải cách thủ tục hành chính về đất đai nói chung

và thủ tục hành chính về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở nói riêng v.v.

2.2.2. Những hạn chế, vướng mắc

Bên cạnh những kết quả đạt được, việc thi hành pháp luật về chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở không tránh khỏi một số bất

cập chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, chưa giải quyết hài hòa giữa vấn đề bảo vệ đất nông nghiệp

nói chung và đất trồng lúa nói riêng với việc chuyển mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở.

Ở nước ta, việc sử dụng đất nông nghiệp hiệu quả có ý nghĩa rất quan

trọng nhằm đảm bảo an ninh lương thực quốc gia và tăng thu nhập cho người

dân. Tuy nhiên, thời gian qua việc giải quyết “bài toán” giữa bảo vệ đất nông

nghiệp (đặc biệt là đất trồng lúa) với chuyển mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở chưa hợp lý. Qua thanh tra, kiểm tra đất đai phát hiện tình

trạng sai phạm trong chuyển đổi mục đích sử dụng đất diễn ra ở nhiều địa

phương và nhiều cá nhân, doanh nghiệp vi phạm được công khai danh tính.

Ví dụ, tại Thành phố Hồ Chí Minh có Dự án cao ốc 104 Nguyễn Văn Cừ

(Quận 1), cao ốc Res 11 (Quận 11), cao ốc 128 Hồng Hà (Quận Phú Nhuận),

dự án 334 Tô Hiến Thành (Quận 10), 8 Hoàng Minh Giám (Quận Phú

Nhuận), 15 Thi Sách (Quận 1)... Tại Hà Nội có dự án 36 Phạm Hùng, 25 Vũ

Ngọc Phan, 53 Triều Khúc, 60B Nguyễn Huy Tưởng...[6]. Đặc biệt, ở nhiều

53

địa phương xuất hiện tình trạng ồ ạt chuyển đất nông nghiệp - nhất là đất

trồng lúa ổn định sang đất ở để xây dựng các khu khu đô thị nhưng không tính

đến hiệu quả kinh tế, nhiều dự án thu hồi đất nông nghiệp sau đó bỏ hoang

v.v; trong khi người bị thu hồi đất nông nghiệp bị đẩy vào tình trạng thất

nghiệp không có việc làm gây bức xúc trong nhân dân. “Việc thu hồi đất nông

nghiệp trong 05 năm từ năm 2003 - năm 2008, đã tác động đến đời sống của

trên 627.000 hộ gia đình với khoảng 950.000 lao động và 2,5 triệu nhân khẩu

nông nghiệp. Trong số này có tới 25 - 30% tổng số lao động mất việc làm

hoặc việc làm không ổn định. Hơn một nửa số hộ (53%) bị thu hồi đất có thu

nhập giảm so với trước đây. Trung bình mỗi hộ bị thu hồi đất có 1,5 lao động

rơi vào tình trạng không có việc làm và mỗi ha đất nông nghiệp bị thu hồi sẽ

lấy đi cơ hội việc làm của 13 lao động ở nông thôn. Như vậy, việc thu hồi đất

nông nghiệp để sử dụng vào mục đích khác, không những làm thay đổi cơ cấu

nông nghiệp, giảm đất trồng lúa, làm giảm sản lượng lúa đến 01 triệu tấn

hàng năm mà còn làm thay đổi cả cơ cấu lao động nông nghiệp, góp phần tạo

nên một luồng lao động tự phát tràn vào đô thị, gia tăng áp lực cho đô thị

trong xây dựng cơ sở hạ tầng và xử lý những vấn đề an sinh xã hội. Nếu thu

hồi đất xong lại chậm đưa vào sử dụng thì còn gây thêm nhiều hậu quả nặng

nề khác” [7, tr. 277 – 278].

Thứ hai, việc lập, thẩm định điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng

đất của nhiều địa phương, đặc biệt cấp huyện còn chậm; sự phối hợp giữa các

cơ quan quản lý nhà nước trong quản lý, sử dụng đất thiếu chặt chẽ; một số

địa phương có biểu hiện tùy tiện, buông lỏng quản lý dẫn đến tình trạng cho

phép một số cá nhân chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang

đất ở với diện tích lớn nhưng không thẩm định điều kiện, nhu cầu sử dụng

đất, không căn cứ theo kế hoạch sử dụng đất hàng năm đã được phê duyệt.

Thực trạng trên đã phá vỡ quy hoạch đất đai, quy hoạch xây dựng, đô thị của

54

địa phương, gây bức xúc và tạo dư luận không tốt trong quần chúng nhân dân.

Thứ ba, về điều chỉnh, cập nhật kế hoạch sử dụng đất.

Một là, mặc dù pháp luật đã có quy định cơ quan nhà nước có thẩm quyền

phê duyệt kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện, phải tiến hành công bố điều

chỉnh hoặc hủy việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất đối với những diện tích đất

và dự án, công trình ghi trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm đã công bố mà quá

ba năm chưa thực hiện. Tuy nhiên trên thực tế, theo báo cáo đánh giá của Bộ

TN&MT, hầu hết các địa phương chưa thực hiện nghiêm túc quy định nêu trên.

Điều này đã ngăn cản các nhà đầu tư khác đề xuất nhu cầu sử dụng đất khác cho

diện tích đất tương tự ở cùng một vị trí trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp

huyện tiếp theo, làm tăng nguy cơ quy hoạch treo, kế hoạch treo, dẫn đến mục tiêu

sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả không đạt được, ảnh hưởng đến tình hình phát

triển kinh tế, xã hội của địa phương.

Hai là, trong kỳ kế hoạch sử dụng đất cấp huyện hàng năm, việc điều

chỉnh kế hoạch sử dụng đất theo hướng cho phép bổ sung dự án xây dựng vào

kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt là cần thiết và mới được ghi nhận lần

đầu tại Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 16/01/2017 của Chính phủ. Việc

bổ sung dự án vào quy hoạch sử dụng đất sẽ dẫn đến việc điểu chỉnh quy quy

mô và địa điểm của các dự án còn lại đã được phê duyệt trong kế hoạch sử

dụng đất hàng năm cấp huyện. Quy định mới này trao thẩm quyền cho UBND

cấp tỉnh xem xét, chấp thuận, bổ sung dự án mà không cần phải có sự phê

duyệt của HĐND cấp tỉnh. Điều này là cần thiết để có thể điều chỉnh phạm vi

các dự án đã được phê duyệt, bổ sung các dự án khác trong kỳ kế hoạch sử

dụng đất nhằm bảo đảm việc sử dụng đất hiệu quả, tiết kiệm song cũng tiềm

ẩn nguy cơ lạm dụng để điều chỉnh, bổ sung kế hoạch sử dụng đất vì lợi ích

nhóm hoặc tham nhũng, tiêu cực v.v.

2.2.3. Nguyên nhân của hạn chế, vướng mắc

i) Nguyên nhân chủ quan

Những hạn chế, vướng mắc của việc thi hành pháp luật về chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nêu trên xuất phát từ một số

55

nguyên nhân chủ quan chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, trình độ, năng lực chuyên môn, nghiệp vụ, sự hiểu biết pháp

luật đất đai... của một số bộ phận cán bộ, công chức quản lý nhà nước về đất

đai chưa đáp ứng yêu cầu của thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới

và hội nhập quốc tế. Mặt khác, đội ngũ cán bộ địa chính cấp xã luôn biến

động, không ổn định do được điều chuyên, phân công, bố trí đảm nhiệm

nhiệm vụ khác. Mặt trái của cơ chế thị trường tác động tiêu cực đến tinh thần,

thái độ của một phận cán bộ, công chức trong giải quyết thủ tục hành chính về

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

Thứ hai, trình độ hiểu biết, ý thức pháp luật nói chung và ý thức pháp

luật đất đai nói riêng của người dân còn hạn chế.

Hiện nay, trình độ dân trí nói chung và sự hiểu biết pháp luật đất đai

nói riêng của người dân ở khu vực nông thôn, vùng sâu, vùng xa còn hạn chế.

Hơn nữa, tâm lý, thị hiếu, tập quán của họ chịu ảnh hưởng nặng nề của

phương thức sản xuất tiểu nông nên thực hiện các hành vi xử sự theo bản

năng, tùy tiện mà ít có ý thức tuân thủ pháp luật. Vì vậy, trên thực tế có không

ít trường hợp người dân và doanh nghiệp tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng

đất nông nghiệp sang đất ở mà không xin phép cơ quan nhà nước có thẩm

quyền; không tuân theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Khi bị phát

hiện lập biên bản xử lý thì tìm mọi cách nhờ các mối quan hệ thân quen để tác

động, xin xỏ; thậm chí sẵn sàng bỏ tiền để hội lộ, chạy chọt … Do đó, việc

thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

đạt hiệu quả không như mong muốn.

Thứ ba, nguồn nhân lực; cơ sở vật chất, trang thiết bị, phương tiện làm

việc và kinh phí phục vụ hoạt động chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở chưa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn.

Do nguồn ngân sách nhà nước còn hạn chế, nên việc đầu tư vốn; trang

thiết bị làm việc và cơ sở vật chất khác phục vụ cho công tác quản lý nhà

56

nước về đất đai chưa đáp ứng yêu cầu. Diện tích phòng làm việc chật chội,

còn thiếu trang thiết bị, cơ sở vật chất đồng bộ. Chế độ lương, thưởng chưa

hợp lý và còn thấp không đảm bảo đời sống của cán bộ, công chức nhà nước

khiến họ không thật sự yên tâm công tác. Hơn nữa, do áp lực của quá trình

sắp xếp, tinh giản biên chế và chỉ tiêu biên chế khiến đội ngũ cán bộ, công

chức làm nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai “mỏng” về số lượng. Điều

này ít nhiều ảnh hưởng đến hiệu quả thi hành pháp luật về chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

Thứ tư, công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật đất đai chưa đạt hiệu

quả thiết thực, vẫn còn mang tính hình thức, "chạy theo thành tích, theo

phong trào" v.v... Trình độ, chất lượng của đội ngũ tuyên truyền viên chưa

đồng đều; chưa đa dạng hóa phương thức tuyên truyền; chưa lồng ghép giữa

công tác này với các hoạt động nghiệp vụ của các cơ quan, đoàn thể quần

chúng. Trong tuyên truyền còn đơn điệu, ít có ví dụ thực tiễn sinh động để

minh họa; kỹ năng tuyên truyền của một số tuyên truyền viên pháp luật còn

hạn chế chưa tạo sự hấp dẫn, thu hút người dân v.v...

Thứ năm, công tác xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn

nhiều yếu kém, tầm nhìn ngắn hạn, chưa dự báo được đầy đủ, chính xác nhu

cầu sử dụng đất cho phát triển kinh tế, dẫn đến việc thường xuyên điều chỉnh,

sửa đổi, bổ sung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Điều này gây xáo động

cho công tác quản lý và sử dụng đất. Mặt khác, việc quản lý thực hiện kỷ luật

quy hoạch chưa nghiêm tục, chặt chẽ, xảy ra tình trạng cơ quan nhà nước thỏa

hiệp với doanh nghiệp trong việc giữ hoặc điều chỉnh quy hoạch, giãn tiến độ

thực hiện mục đích sử dụng đất theo quy hoạch đã phê duyệt. Đây là “kẽ hở”

bị lợi dụng để chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tùy

tiện; tham nhũng, tiêu cực hoặc vì lợi ích nhóm và gây lũng đoạn công tác

57

quản lý nhà nước về đất đai v.v.

i) Nguyên nhân khách quan

Thứ nhất, nhu cầu chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở ngày càng lớn do sự phát triển kinh tế mạnh mẽ và áp lực tăng dân số tại

các thành phố lớn, khu đô thị, khu dân cư nông thôn. Hơn nữa, sự chênh lệch

về địa tô do chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở rất lớn

lên đến hàng tỷ; thậm chí hàng trăm tỷ đồng nếu chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp với diện tích lớn. Đây chính là nguồn lợi “béo bở” để

người sử dụng đất nói chung và doanh nghiệp nói riêng không từ một thủ

đoạn nào để vô hiệu hóa pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở nhằm chiếm đoạt tài nguyên đất đai.

Thứ hai, hệ thống chính sách, pháp luật đất đai đồ sộ, bao gồm nhiều

văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan ở trung ương và địa phương ban

hành; lại thường xuyên sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện. Vì vậy, khó tránh khỏi

sự mâu thuẫn, chồng chéo. Mặt khác, chính sách, pháp luật đất đai và các

chính sách, pháp luật có liên quan chưa thống nhất, đồng bộ, đang còn biến

động; thậm chí có mặt chưa rõ ràng, cụ thể. Điều này gây khó khăn cho việc

thực thi pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng.

Thứ ba, trong nền kinh tế thị trường, đất đai được trả lại giá trị ban đầu

vốn có của nó nên ngày càng có giá trị. Mặt khác, các giao dịch về đất đai diễn ra

sôi động, phong phú. Trong khi đó, các quy định của pháp luật chưa theo kịp với

thực tiễn hoặc có nhiều quan hệ mới phát sinh nhưng chưa có quy định để điều

chỉnh. Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tạo ra sự

chênh lệch về địa tô rất lớn. Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013 đều

quy định Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của

người sử dụng đất mang lại. Tuy nhiên, trong các văn bản hướng dẫn thi hành lại

thiếu những quy định hướng dẫn chi tiết, cụ thể về vấn đề này. Vì vậy, quy định

này của Luật Đất đai năm 2013 không đi vào cuộc sống và phát huy tác dụng tích

cực. Đây là trở ngại cho việc thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng

58

đất nông nghiệp sang đất ở v.v.

Tiểu kết chương 2

1. Thực trạng pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở bao gồm các nội dung chủ yếu như: Các trường hợp chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; căn cứ chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; thẩm quyền cho phép chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; điều kiện chuyển đổi mục đích

sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; trình tự, thủ tục chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở; nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất

khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; xử lý vi phạm

pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở…

Những nội dung này được phân tích, bình luận chi tiết tại Tiểu mục 2.1.

2. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở, luận văn chỉ ra một số kết quả đạt được như

việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dựa trên quy

hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét

duyệt; công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục nhằm nâng cao nhận thức của

người dân nói chung và người sử dụng đất nói riêng được chú trọng thực hiện;

trình tự, thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất từ nông nghiệp sang đất ở được

quy định chặt chẽ, đầy đủ hơn, rút ngắn được hơn thời gian thực hiện v.v.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, việc thi hành pháp luật về

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở còn bộc lộ một số

hạn chế, vướng mắc như việc lập, thẩm định; điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch

sử dụng đất còn tùy tiện, chưa tuân thủ quy định chặt chẽ của pháp luật đất

đai; chưa giải quyết hài hòa giữa vấn đề bảo vệ đất nông nghiệp với chuyển

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; chưa nghiêm túc thực hiện

công bố kế hoạch sử dụng đất v.v.

Những hạn chế này có nguyên nhân chủ quan và nguyên nhân khách

quan. Các nguyên nhân này được nhận diện, phân tích cụ thể tại Tiểu mục

59

2.2.3 của Chương 2.

Chương 3

GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC

ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở VÀ NÂNG CAO

HIỆU QUẢ THI HÀNH TẠI VIỆT NAM

3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng

đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam

3.1.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng

đất nông nghiệp sang đất ở

Từ các kết quả nghiên cứu của Chương 1 và Chương 2, học viên cho

rằng hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở dựa trên một số định hướng cơ bản sau đây:

Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở phải dựa trên quan điểm, đường lối của Đảng về tiếp

tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công cuộc

đổi mới toàn diện đất nước và hội nhập quốc tế.

Quan điểm, đường lối của Đảng là sự định hướng chính trị cho công tác

soạn thảo, ban hành và thực thi pháp luật. Dựa trên quan điểm, đường lối của

Đảng, Nhà nước thể chế hóa thành các quy định của pháp luật để điều chỉnh

các quan hệ đất đai nói chung và quan hệ về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở nói riêng.

Thứ hai, hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở phải giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa vấn đề bảo vệ đất

nông nghiệp với chuyển một phần diện tích đất nông nghiệp sang đất ở một

cách hợp lý.

Như phần trên đã phân tích, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở là điều khó tránh khỏi nhằm đáp ứng nhu cầu phát triển

60

kinh tế - xã hội của đất nước và quá trình đô thị hóa mạnh mẽ. Tuy nhiên, nếu

quá trình này diễn ra một cách ồ ạt và không tính đến hiệu quả kinh tế sẽ làm

thu hẹp diện tích đất nông nghiệp, đe dọa an ninh lương thực quốc gia, công

ăn việc làm của hàng ngàn hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp

… Do đó, hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở phải chú trọng giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa vấn đề

bảo vệ đất nông nghiệp với chuyển một phần diện tích đất nông nghiệp sang

đất ở một cách hợp lý.

Thứ ba, hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở phải giải quyết được việc điểu tiết phần chênh lệch về địa tô

được tạo ra từ sự thay đổi mục đích sử dụng đất vào ngân sách nhà nước.

Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tạo ra sự

chênh lệch về địa tô rất lớn. Đây còn được gọi là phần giá trị tăng thêm từ đất

đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại. Trên thực tế, pháp luật

đất đai đã không giải quyết hiệu quả việc điểu tiết phần giá trị tăng thêm này

vào ngân sách nhà nước mà để phần lớn sự chênh lệch về địa tô do sự chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở rơi vào túi các nhóm lợi ích

khiến họ giàu lên một cách nhanh chóng. Trong khi đó, toàn dân với tư cách

đại diện chủ sở hữu đất đai lại không được hưởng phần giá trị tăng thêm này.

Như vậy, dường như đất đai thuộc sở hữu toàn dân là “vỏ bọc” để các nhóm

lợi ích xâu xé tài nguyên đất đai, thu được những nguồn lợi béo bở; trong khi

đại đa số người dân và các thế hệ cha ông đã đổ mồ hôi, công sức, xương máu

để khai phá, bồi bổ, cải tạo, bảo vệ, giữ gìn đất đai lại không được hưởng.

Đây là một sự vô lý và bất công. Chừng nào pháp luật không điều tiết, giải

quyết có hiệu quả vấn đề này thì chừng đó tham nhũng, tiêu cực về đất đai

vẫn tồn tại và khó bị kiềm chế, ngăn chặn, đẩy lùi.

Thứ tư, hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở phải dựa trên sự tổng kết thực tiễn thi hành lĩnh vực pháp

61

luật này.

Pháp luật suy cho cùng là sản phẩm do con người tạo ra nên khó tránh

khỏi sự ảnh hưởng mang ý chí chủ quan của nhà làm luật. Mức độ phù hợp và

hiệu quả của các quy phạm pháp luật đến đâu thì chỉ thông qua thực tiễn thi

hành mới đưa ra câu trả lời chính xác, đầy đủ. Có nghĩa là thực tiễn là sự

kiểm nghiệm, thước đo chính xác nhất mức độ phù hợp của pháp luật. Thông

qua việc tổng kết thực tiễn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng

đất nông nghiệp sang đất ở mới phát hiện những “kẽ hở”; “khoảng trống” để bổ

sung các quy định điều chỉnh; mới phát hiện những quy định nào bất cấp, không

còn phù hợp để sửa đổi, thay thế bằng các quy định mới phù hợp hơn. Vì vậy,

hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

phải dựa trên sự tổng kết thực tiễn thi hành lĩnh vực pháp luật này v.v.

3.1.2. Định hướng nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Trên cơ sở đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở tại Chương 2, học viên cho rằng

muốn nâng cao hiệu quả thi hành lĩnh vực pháp luật này cần dựa trên một số

định hướng cơ bản sau đây:

Thứ nhất, tăng cường công tác quản lý nhà nước về chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

Điều này có nghĩa là không để xảy ra tình trạng tự ý chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở ồ ạt, bừa bãi, lãng phí mà phải đặt

hoạt động này dưới sự quản lý chặt chẽ của Nhà nước. Khi phát hiện các hành

vi tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở phải xử lý

nghiêm minh, kịp thời không né tránh, bao che, chống lưng, tiếp tay; đồng

thời, yêu cầu tổ chức, cá nhân vi phạm phải tự khắc phục hậu quả, khôi phục

lại tình trạng ban đầu của đất như trước khi vi phạm. Trong trường hợp đương

sự cố tình không thực hiện thì kiên quyết cưỡng chế xử lý triệt để nhằm đảm

62

bảo tính nghiêm minh của pháp luật. Đối với cán bộ, công chức nhà nước có

hành vi bao che, tiếp tay cho tổ chức, cá nhân vi phạm phải xử lý nghiêm

minh với chế tài xử lý nghiêm khắc.

Thứ hai, đổi mới căn bản và toàn diện cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ quyền

hạn của hệ thống thanh tra chuyên ngành về đất đai.

Nhà nước cần tăng cường nguồn kinh phí, trang thiết bị và lực lượng

cho hệ thống thanh tra chuyên ngành đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Mặt

khác, sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về tăng mức xử phạt vi

phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

lên đến hàng trăm triệu đồng; thâm chí hàng tỷ đồng. Đồng thời, xác lập cơ

chế giám sát, kiểm tra chéo giữa các cơ quan thanh tra chuyên ngành; giám

sát của công luận, báo chí và của người dân nhằm phát hiện tiêu cực, tham

nhũng, móc ngoặc giữa cán bộ thanh tra với tổ chức, cá nhân vi phạm. Khi

phát hiện các hành vi tiêu cực này phải xử lý kiên quyết với chế tài xử lý

nghiêm khắc và chuyển hồ sơ sang cơ quan công an để điều tra, truy cứu trách

nhiệm hình sự; kiên quyết tịch thu số tiền hoặc tài sản bất chính do hành vi vi

phạm pháp luật đất đai mà có.

Thứ ba, tiếp tục nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn, sự hiểu biết

pháp luật đất đai cho đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ quản lý đất đai.

Đồng thời, thường xuyên rà soát, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống chính

sách, pháp luật đất đai đảm bảo tính công khai minh bạch, thống nhất, đồng

bộ; xây dựng quy trình thủ tục về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở đơn giản, minh bạch. Nhà nước đầu tư ứng dụng công nghệ

thông tin, hệ thống phần mềm để thay thế việc tiếp nhận trực tiếp hồ sơ

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở sang hệ thống tiếp

nhận hồ sơ điện tử online …

Thứ tư, tiếp tục tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục

63

pháp luật đất đai cho cán bộ, công chức nói riêng và người dân nói chung.

Bởi lẽ, mọi hành vi của con người chịu sự điều khiển của bộ não. Khi

có nhận thức đúng thì con người có hành động đúng và ngược lại. Không phải

từ khi sinh ra, con người đã có nhận thức đúng và đầy đủ về thế giới xung

quanh cũng như về pháp luật. Để có nhận thức đúng và đầy đủ về pháp luật

thì con người phải được tiếp cận, tìm hiểu thông qua việc tuyên truyền, phổ

biến, giáo dục pháp luật. Công việc này phải tiến hành thường xuyên, liên tục,

lâu dài và kiên trì thì mới có thể hình thành nên nhận thức đúng đắn về pháp

luật. Khi trình độ nhận thức pháp luật của con người được nâng cao thì họ sẽ

tự điều chỉnh hành vi của mình đúng với yêu cầu của pháp luật. Như vậy, các

hành vi vi phạm pháp luật trong xã hội sẽ ít xảy ra. Điều này góp phần nâng

cao hiệu quả thi hành pháp luật nói chung và pháp luật về chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở v.v.

3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam

3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở

Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định

cư khi Nhà nước thu hồi đất; trong đó đặc biệt chú trọng đến những quy định

về điều tiết phần chênh lệch về địa tô do việc chuyển mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở được tạo ra theo hướng sau đây:

Một là, việc thu hồi đất nông nghiệp chuyển sang sử dụng vào mục

đích đất ở như xây dựng các khu đô thị, xây dựng khu nhà ở thương mại;

người bị thu hồi đất chỉ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp (thông

thường giá đất này rất thấp chỉ vài chục ngàn đến vài trăm ngàn đồng/m2).

Sau đó, diện tích đất này được giao cho các công ty đầu tư kinh doanh xây

dựng nhà ở. Họ tiến hành san lấp nền và xây dựng nhà để bán. Mỗi m2 đất lúc

này có giá trị lên đến vài triệu hoặc vài chục triệu đồng. Người bị thu hồi đất

64

có sự so sánh về mức độ chênh lệch giữa giá đất mình được bồi thường với

giá đất mà các chủ đầu tư bán cho người mua nhà: Giá đất được bồi thường

quá thấp, trong khi giá đất sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở lại quá cao. Đây là một nguyên nhân cơ bản làm phát sinh

tranh chấp, khiếu kiện kéo dài. Để khắc phục những bất cập này, cần thực

hiện các giải pháp cụ thể sau đây:

1. Nên quy định việc tính giá bồi thường theo thời điểm trả tiền bồi

thường trên thực tế cho người bị thu hồi đất;

2. Đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của nông dân thì ngoài

việc họ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp tại thời điểm thu hồi cần

quy định một tỷ lệ hỗ trợ nhằm để thưởng khuyến khích đối với những người

bị thu hồi đất chấp hành nghiêm chỉnh, nhanh chóng việc bàn giao mặt bằng

cho các nhà đầu tư xây dựng nhà ở. Khoản hỗ trợ này được trích từ khoản

chênh lệch giữa giá đất bồi thường với giá đất sau khi đã chuyển mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở. Có như vậy mới hy vọng tạo sự đồng thuận

và giảm các khiếu kiện liên quan đến việc bồi thường đất; do người bị thu hồi

đất được hưởng lợi từ việc chênh lệch địa tô từ sự thay đổi mục đích sử dụng

đất nông nghiệp sang đất ở tạo ra.

Hai là, sự chênh lệch về địa tô từ sự thay đổi mục đích sử dụng đất từ

đất nông nghiệp sang đất ở … được điều tiết cụ thể như sau: i) 50% tổng giá

trị của phần chênh lệch này được điều tiết vào ngân sách nhà nước, do Nhà

nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai đã xây dựng cơ chế, chính sách,

quy hoạch tổng thể về phát triển các khu đô thị mới làm thay đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp hoặc đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng kỹ thuật,

hệ thống hạ tầng xã hội làm tăng giá trị của đất đai v.v; ii) 30% tổng giá trị

của phần chênh lệch này, chủ đầu tư dự án được hưởng do việc bỏ vốn đầu tư

trên khu đất được Nhà nước giao, cho thuê đất tạo ra; iii) 20% tổng giá trị của

phần chênh lệch này được hỗ trợ trở lại cho người sử dụng đất nông nghiệp

65

do họ có công giữ gìn, bảo vệ vốn đất đai thuộc sở hữu toàn dân.

Thứ hai, về xử lý phần giá trị địa tô chênh lệch được tạo ra từ sự

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở. Trong thu hồi đất,

bồi thường, giải phóng mặt bằng phải đảm bảo hài hòa giữa lợi ích của Nhà

nước, lợi ích của người bị thu hồi đất và lợi ích của người đầu tư. Để thực

hiện được yêu cầu này chúng ta nên thực hiện dựa trên nguyên tắc mỗi chủ

thể đều được hưởng lợi ích từ phần địa tô chênh lệch phát sinh đó. Nhà nước

thông qua việc điều tiết thu về địa tô chênh lệch. Người dân, tổ chức được

hưởng lợi từ địa tô chênh lệch phải nộp nghĩa vụ tài chính đối với Nhà nước

ngay sau khi địa tô chênh lệch xuất hiện để điều tiết cho người có đất bị thu

hồi. Ngoài việc được bồi thường về đất, họ còn được hưởng khoản hỗ trợ.

Thực tế việc thu địa tô chênh lệch từ người dân là rất khó khăn; vì vậy,

trước mắt cho các trường hợp phải nộp địa tô chênh lệch được ghi nợ (như ghi

nợ khi cấp GCNQSDĐ). Khi nào người sử dụng đất ở được chuyển đổi mục

đích từ đất nông nghiệp thực hiện việc giao dịch, chuyển nhượng hoặc hoạt

động kinh tế khác có thu lợi từ địa tô chênh lệch 2 thì họ phải nộp nghĩa vụ tài

chính trước khi được Nhà nước cho phép thực hiện việc giao dịch.

Thứ ba, nghiên cứu, bổ sung các quy định về cơ chế, chính sách khuyến

khích, tạo điều kiện cho người sử dụng đất nông nghiệp góp đất cùng với Nhà

nước đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng và được hưởng lợi theo tỷ lệ vốn

góp từ việc tăng thêm giá trị của đất đai mang lai.

Thứ tư, tiếp tục nghiên cứu xây dựng các sắc thuế mới như: Thuế phát

triển của từng khu vực đất đai, thuế phát triển hạ tầng …để giảm thiểu tình

trạng lãng phí đất như hiện nay.

Thứ năm, sửa đổi, bổ sung các quy định về xử lý đối với hành vi vi

phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

với chế tài xử phạt hành chính lên đến hàng tỷ đồng. Ngoài ra, doanh nghiệp

vi phạm bị xử lý sẽ không được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc không

66

được nhận chuyển nhượng QSDĐ trong 05 năm kể từ ngày bị xử lý. Đối với

các vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở nghiêm trọng phải truy cứu trách nhiệm hình sự với mức phạt tù từ

khung 2 đối với các tội vi phạm chế độ sử dụng đất; tội vi phạm chế độ quản

lý đất đai của Bộ luật hình sự năm 2015. Bên cạnh đó, Nhà nước phải kiên

quyết yêu cầu đương sự vi phạm phải khôi phục lại tình trạng ban đầu của đất

như trước khi vi phạm. Trường hợp họ không tự giác thực hiện thì sẽ bị Nhà

nước áp dụng biện pháp cưỡng chế v.v.

Thứ sáu, cần có quy định cụ thể, chặt chẽ hơn nữa để bảo vệ đất trồng

lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng theo hướng quy định cụ thể các

trường hợp Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng nhân dân tỉnh không

được phép chấp thuận chuyển mục đích sử dụng đất loại đất trên sang đất ở vì

mục đích phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia, công công.

Thứ bảy, hệ thống quy hoạch chi tiết xây dựng áp dụng đối với thửa đất

cần được phát triển song song với hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

sao cho nhà đầu tư, người sử dụng đất có thể tính toán tương đối chính xác số

tiền thuê đất, tiền sử dụng đất mà họ phải bỏ ra ngay từ trước khi thực hiện

thu tục đấu giá hoặc đấu thầu.

3.2.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

Một là, tăng cường phổ biến, giáo dục pháp luật một cách thường

xuyên, liên tục tại với các hình thức đa dạng, phong phú, phù hợp với nhận

thức của người dân ở từng địa phương như tổ chức các lớp bồi dưỡng, hội

nghị tập huấn về Luật Đất đai; các cuộc thi tìm hiểu pháp luật đất đai; lồng

ghép việc tuyên truyền pháp luật đất đai với hoạt động hòa giải; tư vấn pháp

luật, trợ giúp pháp lý; thành lập các câu lạc bộ pháp luật ở khu dân cư, thôn

xóm; tổ chức các phiên tòa lưu động xét xử các vụ án về đất đai tại cơ sở v.v.

Củng cố đội ngũ báo cáo viên, tuyên truyền viên pháp luật với thành

67

phần là các luật sư, trợ giúp viên pháp lý, giảng viên các cơ sở đào tạo luật;

cán bộ, chuyên viên pháp lý các doanh nghiệp; cán bộ, thẩm phán, kiểm sát

viên về hưu … Đồng thời, tăng cường bồi dưỡng về kiến thức chuyên môn,

nội dung các văn bản pháp luật mới; kỹ năng tuyên truyền viên và sửa đổi các

quy định về mức thù lao cho các báo cáo viên, tuyên truyền viên pháp luật …

Chú trọng công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật đất đai

cho người dân nói chung và cán bộ, công chức nói riêng ở khu vực nông thôn,

vùng sâu, vùng xã; cho các đối tượng yếu thế trong xã hội như phụ nữ, người

già, đồng bào các dân tộc thiểu số v.v.

Hai là, tăng cường hiệu quả thanh tra, giám sát việc thi hành pháp luật,

kịp thời phát hiện, ngăn chặn vi phạm pháp luật, xử lí nghiêm minh vi phạm

xảy ra; cụ thể:

- Củng cố đội ngũ cán bộ thanh tra chuyên ngành đất đai; sửa đổi, bổ

sung các quy định về nâng thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở đối với thanh tra

viên và trưởng đoàn thanh tra lên đến hàng trăm triệu đồng; thậm chí lên đến

cả tỷ đồng. Có như vậy mới đủ sức răn đe, giáo dục người vi phạm.

- Bổ sung quy định về thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp xã được ra

quyết định cưỡng chế phá dỡ công trình xây dựng trái phép trên đất nông

nghiệp kể từ khi phát hiện ra hành vi vi phạm. Có như vậy thì việc xử lý hành

vi vi phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở mới có hiệu quả thực chất.

- Phát huy vai trò của người dân, của các cơ quan ngôn luận, báo chí và

các đoàn thể quần chúng trong việc giám sát, lên án các hành vi vi phạm pháp

luật đất đai; các hành vi tiếp tay, dung túng, báo che, chống lưng của một số

cán bộ, công chức nhà nước nhằm tạo áp lực dư luận xã hội đấu tranh chống

tham nhũng, tiêu cực và các hành vi vi phạm pháp luật đất đai…

Ba là, nâng cao chất lượng công tác lập, thẩm định, xét duyệt quy

68

hoạch, kế hoạch sử dụng đất; thực hiện nghiêm kỷ luật quy hoạch, kế hoạch

sử dụng đất đã được cấp có thẩm quyền xét duyệt; quản lý chặt chẽ và có cơ

chế để người dân, dư luận xã hội giám sát việc điều chỉnh quy hoạch, kế

hoạch sử dụng đất. Hạn chế đến mức thấp nhất việc điều chỉnh, thay đổi quy

hoạch, kế hoạch sử dụng đất để không tạo “kẽ hở” cho việc lợi dụng chuyển

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở một cách ồ ạt, không tính đến

hiệu quả kinh tế và gây lãng phí tài nguyên đất đai.

Bốn là, hàng năm, Bộ TN& MT cần kết hợp với Cục theo dõi việc thực

thi pháp luật - Bộ Tư pháp tổ chức đánh giá, xếp hạng các tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương về thực thi pháp luật đất đai nói chung và pháp luật chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng theo các nhóm: i)

Nhóm các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện tốt; ii) Nhóm các

tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện trung bình; iii) Nhóm các

tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện kém. Đồng thời, công bố

công khai rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng. Điều này không

chỉ giúp Chính phủ đưa ra các ý kiến chỉ đạo chấn chỉnh việc thực hiện; các tỉnh,

thành phố trực thuộc trung ương phải có giải pháp cải thiện, nâng hạng nhóm

thực thi có hiệu quả lĩnh vực pháp luật này mà còn có tác động tích cực đến công

tác quản lý nhà nước về đất đai ở cả cấp trung ương và địa phương góp phần xây

69

dựng nền quản trị đất đai tốt, minh bạch công khai và hiệu quả v.v.

Tiểu kết Chương 3

Nội dung Chương 3 tập trung phân tích, đưa ra định hướng và giải pháp

hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành tại Việt Nam. Trên cơ sở phân tích, đánh

giá, luận văn rút ra một số kết luận chủ yếu sau đây:

1. Hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở phải dựa trên các định hướng cơ bản, bao gồm: Hoàn thiện

pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở phải

dựa trên quan điểm, đường lối của đảng về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp

luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công cuộc đổi mới toàn diện đất nước và

hội nhập quốc tế; hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở phải giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa vấn đề bảo

vệ đất nông nghiệp với chuyển một phần diện tích đất nông nghiệp sang đất ở

một cách hợp lý; hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở phải giải quyết được việc điểu tiết phần chênh lệch về

địa tô được tạo ra từ sự thay đổi mục đích sử dụng đất vào ngân sách nhà

nước; hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp

sang đất ở phải dựa trên sự tổng kết thực tiễn thi hành lĩnh vực pháp luật này.

2. Định hướng nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, bao gồm: Tăng cường công tác quản

lý nhà nước về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; đổi

mới căn bản và toàn diện cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn của hệ thống thanh

tra chuyên ngành về đất đai; tiếp tục nâng cao năng lực, trình độ chuyên môn, sự

hiểu biết pháp luật đất đai cho đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ quản lý

đất đai; tiếp tục tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật đất

đai cho cán bộ, công chức nói riêng và người dân nói chung v.v.

3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

70

nông nghiệp sang đất ở, bao gồm: Sửa đổi, bổ sung các quy định về bồi

thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; trong đó đặc biệt chú

trọng đến những quy định về điều tiết phần chênh lệch về địa tô do việc

chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; bổ sung các quy định

chi tiết, cụ thể và đồng bộ về xử lý phần giá trị địa tô chênh lệch được tạo ra

từ sự chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; nghiên cứu,

bổ sung các quy định về cơ chế, chính sách khuyến khích, tạo điều kiện cho

người sử dụng đất nông nghiệp góp đất cùng với Nhà nước đầu tư xây dựng

hệ thống cơ sở hạ tầng và được hưởng lợi theo tỷ lệ vốn góp từ việc tăng thêm

giá trị của đất đai mang lai; tiếp tục nghiên cứu xây dựng các sắc thuế mới

như: Thuế phát triển của từng khu vực đất đai, thuế phát triển hạ tầng v.v.

4. Giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về chuyển đổi mục

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, bao gồm: Tăng cường phổ biến,

giáo dục pháp luật một cách thường xuyên, liên tục; tăng cường hiệu quả

thanh tra, giám sát việc thi hành pháp luật, kịp thời phát hiện, ngăn chặn vi

phạm pháp luật, xử lí nghiêm minh vi phạm xảy ra; nâng cao chất lượng công

tác lập, thẩm định, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; thực hiện

nghiêm kỷ luật quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cấp có thẩm quyền

xét duyệt; tổ chức đánh giá, xếp hạng các tỉnh, thành phố trực thuộc trung

ương về thực thi pháp luật đất đai nói chung và pháp luật chuyển đổi mục

71

đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng v.v.

KẾT LUẬN

1. Trong nền kinh tế thị trường, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở là điều khó tránh khỏi nhằm đáp ứng nhu cầu về chỗ ở đặt

trong bối cảnh sự phát triển dân số không ngừng tăng cao.

Ở nước ta, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất

ở được thực hiện dựa trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước

đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Để giải quyết hài hòa giữa vấn đề

bảo vệ chặt chẽ vốn đất nông nghiệp với chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở thì việc chuyển đổi này phải được sự đồng ý của cơ

quan nhà nước có thẩm quyền và tuân thủ các quy định của pháp luật đất đai.

Dẫu vậy trên thực tế vẫn xảy ra tình trạng tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng

đất nông nghiệp sang đất ở. Hành vi này không chỉ thể hiện ý thức coi thường

pháp luật mà còn phá vỡ nề nếp trong quản lý nhà nước về đất đai và cần

được xử lý nghiêm minh. Đây là một trong những lý do của sự ra đời pháp

luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở.

2. Pháp luật về chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở

bao gồm tổng hợp các quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành và đảm bảo

thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước nhằm điều chỉnh nhóm

quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở.

Lĩnh vực pháp luật này có một số đặc điểm chủ yếu, bao gồm: Pháp

luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là lĩnh vực

pháp luật tổng hợp gồm quy phạm pháp luật của một số đạo luật có liên quan;

pháp luật chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thuộc lĩnh

vực pháp luật công v.v.

Pháp luật chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở bao

gồm nhóm quy định chung; nhóm quy định về nội dung chuyển đổi mục đích

sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; nhóm quy định về trình tự, thủ tục

72

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở v.v.

Việc thực thi pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở dựa trên một số điều kiện bảo đảm như: Sự thống nhất,

đồng bộ của hệ thống pháp luật; năng lực, trình độ chuyên môn, sự hiểu biết

pháp luật và phẩm chất đạo đức của đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ

quản lý nhà nước về đất đai; ý thức pháp luật của người dân; vốn và các điều

kiện cơ sở vật chất khác v.v.

3. Nghiên cứu thực trạng pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất

nông nghiệp sang đất ở, luận văn khu trú vào một số nội dung cụ thể gồm:

Các trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; căn

cứ chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; điều kiện

chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; thẩm quyền chuyển

đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; trình tự, thủ tục chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; nghĩa vụ tài chính của người sử

dụng đất khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở; xử lý vi

phạm pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở…

4. Đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng

đất nông nghiệp sang đất ở, luận văn chỉ ra những kết quả đạt được; những hạn

chế, tồn tại và nguyên nhân của hạn chế, tồn tại. Những nguyên nhân này bao

gồm nguyên nhân chủ quan và nguyên nhân khách quan. Nội dung cụ thể của

đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp sang đất ở được đề cập cụ thể tại Tiểu mục 2.2 Chương 2.

5. Trên cơ sở các kết quả nghiên cứu của Chương1 và Chương 2, luận văn

đề xuất định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về chuyển đổi mục đích sử

dụng đất nông nghiệp sang đất ở và nâng cao hiệu quả thi hành tại Chương 3.

Các giải pháp này là những gợi mở có giá trị tham khảo không chỉ đối

với các nhà xây dựng, hoạch định chính sách, pháp luật đất đai mà còn đối với

đội ngũ cán bộ, công chức các cấp làm nhiệm vụ quản lý nhà nước về đất đai

73

ở nước ta.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1. Lê Xuân Bá (2003), Sự hình thành và phát triển thị trường bất động sản

trong công cuộc đổi mới ở Việt Nam, Nxb. Khoa học Kỹ thuật.

2. Bộ tài nguyên và Môi trường (2017), Báo cáo tổng kết tình hình thi hành

Luật Đất đai 2013 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai (dự thảo), tr.6

3. Đảng Cộng sản Việt Nam (2012), Nghị quyết số 19/NQ/TW ngày

31/10/2012 của Ban chấp hành Trung ương kh a XI về tiếp tục đổi mới

chính sách đất đai trong thời kỳ mới, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

4. Đảng Cộng sản Việt Nam (năm 1986), Nghị quyết Đại hội toàn quốc lần

thứ VI Nguyễn Ngọc Điện (2007), Cấu trúc kỹ thuật của hệ thống pháp

luật sở hữu bất động sản Việt Nam một góc nhìn Pháp, Tạp chí Nghiên

cứu Lập pháp (6).

5. Hernando de Soto (2006), Sự bí ẩn của tư bản, Nxb Chính trị Quốc gia,

Hà Nội, người dịch Nguyễn Quang A, người hiệu đính Trần Đình Thiên.

6. http://kinhtedothi.vn/lo-hong-trong-chuyen-doi-muc-dich-su-dung-dat-

nguy-co-that-thoat-ngan-sach-385285.html, Lỗ hổng trong chuyển đổi

mục đích sử dụng đất nguy cơ thất thoát NSNN/ \

7. Trần Quang Huy (2007), Các đặc trưng pháp lý của quyền sử dụng đất ở

Việt Nam, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật

8. Trần Quang Huy (2008), Pháp luật về giao đất có thu tiền sử dụng đất,

Luận án tiến sĩ luật học, Viện Nhà nước và Pháp luật. Hà Nội.

9. Nguyễn Thị Nga - Chủ nhiệm đề tài (2011), Hoàn thiện pháp luật về

quyền của người sử dụng đất trong lĩnh vực đầu tư, Đề tài nghiên cứu

khoa học cấp trường, Trường Đại học Luật Hà Nội.

10. Phạm Hữu Nghị - Chủ nhiệm đề tài (2014), Cơ sở pháp lý của quản lý

nhà nước đối với lĩnh vực đất đai trong điều kiện phát triển kinh tế thị

trường và hội nhập quốc tế, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Viện Nhà

74

nước và Pháp luật, Hà Nội.

11. Phạm Hữu Nghị (2003), Khái quát về pháp luật đất đai ở Việt Nam, Cải

cách pháp luật và cải cách tư pháp nhìn từ vấn đề tranh chấp đất đai, Hội

thảo khoa học quốc tế tại Hà Nội từ ngày 25, 26/12, Viện Nhà nước và

Pháp luật.

12. Phạm Duy Nghĩa (2004), Chuyên khảo Luật Kinh tế, Nxb Đại học Quốc

gia Hà Nội, Hà Nội.

13. Hoàng Phê (2018), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng.

14. Quốc hội (1959), Hiến pháp, Hà Nội.

15. Quốc hội (1980), Hiến Pháp, Hà Nội.

16. Quốc hội (1987), Luật Đất đai, Hà Nội.

17. Quốc hội (1993), Luật Đất đai, Hà Nội.

18. Quốc hội (2003), Luật Đất đai, Hà Nội.

19. Quốc hội (2005), Luật Doanh nghiệp, Hà Nội.

20. Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Hà Nội.

21. Quốc hội (2015), Bộ luật Dân sự, Hà Nội.

22. Quốc hội, Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam các năm

1946, 1959, 1980 và 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), 2013.

23. Sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai trong phát triển nền kinh tế thị trường

định hướng xã hội chủ nghĩa, Sđd, tr. 277 - 278.

24. Trường Đại học Luật Hà Nội (1999), Từ điển giải thích luật học, Nxb

Công an nhân dân, Hà Nội.

25. Trường Đại học Luật Hà Nội (2009), Giáo trình Luật dân sự Việt Nam

Tập I, II, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.

26. Trường Đại học Luật Hà Nội (2013), Giáo trình Luật đất đai, Nxb Công

an nhân dân, Hà Nội.

27. Từ điển tiếng Việt thông dụng, Sdd

28. Nguyễn Quang Tuyến – Chủ nhiệm (2013), Pháp luật về tài chính đất đai

và giá đất ở Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường, Trường

Đại học Luật Hà Nội.

75

29. Nguyễn Quang Tuyến (2004), Vấn đề sở hữu toàn dân đối với đất đai

trong Luật đất đai, Tạp chí Luật học (12).

30. Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, Nxb Bách

Khoa, Nxb. Tư pháp, Hà Nội.

31. Đặng Hùng Võ (2012), Vấn đề sở hữu đất đai và cơ chế nhà nước thu hồi

đất, Hội thảo về sửa đổi luật đất đai tại Lạng Sơn ngày 16, 17/2/2012.

32. Nguyễn Như Ý (2001), Từ điển tiếng Việt thông dụng, Nxb Giáo dục, Hà

76

Nội.