Giám sát ngân hàng:kinh nghiệm của một số nền kinh tế chuyển đổi và hàm ý đối với việt nam

ệ

ộ ố ề

ể ổ chuy n đ i

ủ

ế

Giám sát ngân hàng:kinh nghi m c a m t s n n kinh t và hàm ý đ i v i vi

t nam

t Nam h ng t ệ

ố ớ ệ t ph i c i cách th ch thanh tra giám sát ngân hàng Vi ứ

S c n thi ự ầ ệ ướ ạ ộ ề ở ổ ị c khuy n ngh , ế ắ thông l cũng đã đ tuy nhiên, t i các ớ ả ả ế ớ ch c và ho t đ ng m i t đã tr nên h t s c rõ ràng. Nhi u mô hình t t qu c t ố ế ố c đ xu t; nhi u gi ụ ượ ấ ượ ự ề ng nh v n r t khó khăn đ có th đi vào th c ti n (?!). t c d ể ấ ả ườ ể ế ế ứ i pháp kh c ph c, x lý tích c c cũng đã đ ử ả ể ề ư ẫ ấ ự ễ

ạ ự ủ ư ự ề ỉ ự ự ậ ứ ấ ậ ớ ự ứ ượ ổ ể ư ạ ứ ề ả ố ộ ộ ớ Nguyên nhân c a th c tr ng trên, nh nhi u công trình nghiên c u v lĩnh v c thanh tra ề ộ giám sát đã ch ra, t u trung xoay quanh: (i) T duy, nh n th c b t c p và nh ng s xung đ t ữ ư ẽ ủ c v i s thay đ i m nh m c a v l ổ ề ợ môi tr ự ạ ộ c u nhi m v m i. ầ i ích; (ii) Khuôn kh th ch , pháp lý ch a thích ng đ ế ng ho t đ ng ngân hàng; (iii) Kho ng tr ng v năng l c trình đ cán b so v i yêu ườ ệ ụ ớ

V i k t qu ch n đoán b nh nh v y, đ n thu c đi u tr c n ph i đ ư ậ ớ ế ị ầ ả ượ ệ ề ả ẩ ơ ố c kê th nào? ế

Là m t n n kinh t ộ ề ế ổ ề ậ ấ ủ ệ ti p c n v n đ thông qua ả ế chuy n đ i khác trong lĩnh v c liên ể ự ổ ng h p c th c a VN. vi c xem xét kinh nghi m c i cách c a m t s n n kinh t ế ả đó đ a ra nh ng nh n xét, khuy n ngh đ i v i tr quan, t ậ đang trong quá trình chuy n đ i, Tác gi ệ ữ ể ộ ố ề ế ị ố ớ ườ ư ừ ụ ể ủ ợ

Trong khuôn kh h n ch , Bài vi ỉ ề ậ ớ ế ế ề ấ ạ ữ ấ ậ ộ i 1 khía c nh nh c a v n đ , đó là: t xin ch đ c p t ỏ ủ B n ch t, n i hàm c a thu t ng “Giám sát ngân hàng” (Banking supervision) và hàm ý đ i ố ả v i b i c nh th c ti n c a VN. ự ớ ố ả ổ ạ ủ ễ ủ

1. Kinh nghi m c i cách c a m t s n n kinh t ộ ố ề ủ ệ ả ế chuy n đ i ể ổ

chuy n đ i” là m t thu t ng dùng đ ch kh i các n ộ ổ ể ủ ế c h u XHCN, ch y u ướ ữ ể ậ ậ ố ồ “N n kinh t ướ ế ộ ậ c vùng Baltic: Estonia, Latvia, Lithuania; C ng đ ng các qu c gia đ c l p: ỉ ộ ồ ố

c Trung - Đông Âu: Hungary, Ba ướ ệ ố ề g m: Các n Armenia, Azerbaijan, Belarut, Georgia, Kazakstan, Kyrgyz Republic, Moldova, Russia, Tajikistan, Turkmenistan, Ukraine và Uzbekistan; Các n Lan, Ti p Kh c (nay là Séc và Slovakia), Bungary, Rumani, Albani; Tanzania, Trung Qu c và VN cũng đ chuy n đ i này. ắ c tính vào nhóm các n n kinh t ượ ề ế ể ổ

ễ Sau s s p đ c a h th ng XHCN di n ra vào cu i th p k 1980, các n i n n kinh t ế ệ ố ế ố – chính tr c a mình h ị ủ ỷ ớ ề ự ụ ả ủ ổ ủ ể ạ c h u XHCN ng và xã ộ c thành l p trên c s phân tách NH đ c quy n m t ậ ng t ướ ơ ở ậ ấ ấ ả ề ứ ủ ụ ả ự ổ ị ế ệ ậ ị ừ ộ ặ ợ ở ệ ng h p đ c bi ệ i và cũng không c n thi t t n t i d ả ự ư ủ ầ ế ồ ạ ướ ạ ộ ờ ư ừ ứ ế ướ ậ th tr ti n hành c i cách th ch kinh t ế ị ườ ế h i dân ch . Hàng lo t các NHTW đã đ ề ộ ượ ộ c p XHCN (Socialist monobank) thành h th ng NH 2 c p. T t c các NHTW m i này đ u ề ấ ớ ệ ố ạ ng là ho ch th tr b t đ u đ m nh n ch c năng v n có c a m t NHTW trong n n kinh t ắ ầ ế ị ườ ộ ố ậ đ nh và th c thi CSTT QG nh m t i m c tiêu n đ nh giá c . Đ ng th i, h u h t trong s đó ằ ố ế ầ ờ ồ ớ ị ệ ố ch c ch u trách nhi m th c thi nhi m v giám sát h th ng cũng ti n hành thành l p m i t ụ ứ ớ ổ t nh c a Hungary), b i ho t đ ng này tài chính - ngân hàng (tr m t vài tr ườ ch c ti n hành nó ch a t ng t n t và t ộ i th i NH đ c ồ ạ t p trung. quy n 1 c p g n li n v i n n kinh t ế ậ ớ ề ổ ề ề ấ ắ

ữ c s d ng ử ụ ượ ở ạ ộ ả ạ đây, theo nghĩa r ng, đ ủ xa, thanh tra t ạ ộ ệ ố i ch và c ỗ ưỡ ế ừ ồ ể c hi u ổ ng ch ệ ề ờ ỉ ộ ng h p, thu t ng này cũng bao hàm c các ho t đ ng nh : thu th p và x ử ậ ợ ả ế ấ ị ữ ế ậ ệ ư ử ử ườ i ứ ề ả ả ổ Thu t ng Giám sát ngân hàng (GSNH) đ ượ ậ là t t c các ho t đ ng nh m b o đ m cho s an toàn và lành m nh c a h th ng các t ằ ự ấ ả ch c tài chính, bao g m: đ nh ch , c p phép, giám sát t ứ ị th c thi các hành đ ng ch nh s a k p th i (th c hi n các quy n năng thanh tra giám sát). ự ự Trong m t s tr lý thông tin tín d ng, đánh giá và x p h ng t ạ s d ng d ch v tài chính ngân hàng, ch ng r a ti n, ch ng tài tr kh ng b , … ố ử ụ ạ ộ ch c tín d ng, b o hi m ti n g i, b o v ng ể ử ộ ố ườ ụ ụ ả ụ ố ủ ề ợ ố ị

T ch c GSNH thông th ng 4 nhóm nhi m v chính sau: ứ ổ ườ ng ph i đ m đ ả ả ươ ụ ệ

(i) Đ nh ch và sàng l c đăng ký (Regulation and policy); ế ọ ị

(ii) Giám sát c n tr ng vi mô (Micro-prudential supervision); ẩ ọ

(iii) Giám sát c n tr ng vĩ mô (Macro-prudential supervision): Phân tích tác đ ng và l ợ ộ c đ xu t ban hành; ẩ ơ ọ ế ủ ệ ề ặ ấ ượ ệ ố ệ ố ả ể ả ; Qu n lý r i ro h th ng; - chi phí c a các c ch , chính sách qu n lý hi n hành ho c đang đ Phân tích, d báo khuynh h ự c, khu v c và qu c t n ự i ích ng phát tri n c a h th ng NH và h th ng tài chính, c trong ướ ả ủ ệ ố ố ế ướ ủ

(iv) Phát tri n ho t đ ng NH (Banking development), bao g m c vi c b o v khách hàng ả ệ ệ ả ồ ạ ộ ể s d ng d ch v tài chính - NH. ụ ử ụ ị

chuy n đ i” (xem thêm tài li u tham ệ ả ể ệ ổ i đây s minh ho thêm cho Ch đ c n bàn. H p “Kinh nghi m c i cách c a m t s n n kinh t ộ ế kh o đ ạ ế ả ộ ố ề ẽ t kê cu i bài vi ố ủ t) d ướ c li ượ ệ ủ ề ầ

Kinh nghi m c i cách c a m t s n n kinh t ộ ố ề ủ ệ ả ế chuy n đ i ể ổ

- NHTW Hungary (MNB): Khác v i các n n kinh t ổ ề ể ự ớ ướ - chính tr th i đó, nh ng n l c c i cách này đã ả ế chuy n đ i khác, trong lĩnh v c kinh t ế ế nh ng năm 1960. Tuy c đi mang tính c i cách ngay t ữ ừ ả ỗ ự ị ờ c m y k t qu . Cho đ n tháng 1/1987, khi h th ng NH 2 c p đ c hình thành, ấ ữ ể ả ữ ệ ố ượ ậ ệ ộ ộ ợ ệ ế ấ ườ ộ ụ ố ế ế ng h p hi m có trong s các n n kinh t ộ ệ ậ ụ ế ệ ể

c nâng lên, quy n h n c a c quan này đ ạ ộ ượ c c ng c , d n t ầ ệ ệ ề ả ọ ộ ơ ờ c m r ng d n và tính đ c l p ộ ậ ở ộ c c i thi n đáng k . Ngày ả ượ ố ng v n, c h p nh t thành m t c quan ố ẫ ớ ộ ự ệ ể ơ ứ ượ ấ ợ ấ ệ ng tài chính. Vi c ả ơ ự ệ ộ c hi u qu h n khi mà các ộ ị ườ ượ ố ộ ạ ộ ả ơ ợ - tài chính, Hungary đã có nh ng b nhiên, do s bó bu c c a th ch kinh t ủ ế ộ ự không thu đ ấ ế ượ ả yêu c u giám sát h th ng NHTM xu t hi n và vì v y, m t v thu c B Tài chính đã ph i ệ ố ầ chuy n đ i ng nhi m v này. Đây là tr đ m đ ổ ụ ươ ề ể ả ừ ra thu c NHTW ngay khi NH này v a th c hi n vi c chuy n ra ngoài ch c năng GSNH l ẽ ứ ể ệ ự c chuy n giao cho m t c quan đ c l p đ ộ ậ c thành l p. Đ n năm 1992, nhi m v GSNH đ ượ ượ th c hi n (The Hungarian Banking and Capital market Supervision). Theo th i gian, năng l c ự ệ ự c a cán b đ ủ ượ ủ ơ i hi u qu công tác thanh tra giám sát đ đ ể ủ ượ 01/4/2000, m t s ki n quan tr ng đã di n ra: Các c quan Thanh tra NH và th tr ị ườ ễ Thanh tra b o hi m và Thanh tra qu h u trí chính th c đ ộ ơ ỹ ư duy nh t - C quan giám sát tài chính Hungary (The Hungarian Financial Supervisory Authority) - tr c thu c Qu c h i, ch u trách nhi m giám sát toàn b th tr ị h p nh t này cho phép ho t đ ng thanh tra các nhóm tài chính đ ệ NH s h u c công ty ch ng khoán, công ty b o hi m và qu h u trí. ỹ ư ấ ở ữ ứ ể ả ả

- NHTW Ba Lan (NBP): T ng Thanh tra giám sát NH (The General Inspectorate of Banking ộ ậ ư ượ ớ ế ộ ạ ộ ượ ừ ở ụ ậ ữ ế ạ t h u do ch a có đ i ngũ thanh tra viên đ ộ ậ ộ ơ ể ẫ ệ ớ ộ ậ ượ ượ ơ ấ ồ ố ỷ c thành l p năm 1989. Nh ng ph i đ n t n ả ế ậ c ch đ báo cáo áp d ng cho các NHTM đ s d ng cho ể ử ụ ụ tình i ch giai đo n đ u cũng xa. Ho t đ ng thanh tra t ỗ ầ ạ ỹ c trang b nh ng ki n th c, k ứ ị ượ t v thanh tra giám sát NH. Năm 1997, 2 lu t m i v NH đã chuy n giao trách ớ ề ế ề ụ ở c thành l p m i (nh ng v n đóng tr s NPB sang m t c quan đ c l p đ ư ậ ừ ố c c c u g m 7 u viên, trong đó có Th ng đ c ỷ ổ ủ ị ch c này, GIBS tri n khai th c hi n các ho t đ ng v thanh tra giám sát NH ứ ạ ộ ể ề ổ ộ ậ ệ ỷ ế ề ị ị ư ượ ư ủ ế ị ộ t khác. ổ supervision - GIBS), đ n v m i thu c NPB, đ ị ớ ơ năm 1991, nó m i ban hành đ ho t đ ng phân tích giám sát t ạ ộ tr ng y u kém, t ư ế ạ năng c n thi ầ nhi m GSNH t trong NPB) – U ban GSNH (CBS). CBS đ NPB, đóng vai ch t ch và T ng Thanh tra (The General Inspector of Banking supervision). Theo mô hình t ự theo đúng các ngh quy t, ch th , quy t đ nh mà U ban đ a ra. GIBS tuy đ c l p v ho t ạ ỉ ạ c NPB cung c p kinh phí ho t đ ng nh ng v n là đ n v n m trong b máy c a NPB, đ ấ ị ằ ẫ đ ng và các ngu n l c c n thi ầ ơ ồ ự ộ ộ ế

ệ ề ị ượ ộ ậ ụ ộ ủ ộ - NHTW Séc (CNB): Kh i GSNH - m t trong 2 tr c t c a CNB, ch u trách nhi m v lĩnh c thành l p năm 1991. B ph n Chính sách GSNH ch u trách ậ ị ệ ế ậ ế ễ ự ệ t l p các quy đ nh, quy ch và quy trình v thanh tra giám sát; Phân tích toàn di n ề ụ ế ị ủ ơ ị ả ậ ệ ế ề ộ ọ ị ự ề ạ ộ ạ ộ ủ ể ả ỷ ạ ộ ố ỹ ư ứ ạ ộ ơ ẽ ớ ợ ả c ký k t năm 1998. ố v c thanh tra giám sát NH, đ ự nhi m: Thi di n bi n khu v c NH; Qu n lý đ n v Đăng ký tín d ng trung tâm c a Séc (The Central register of credits). B ph n GSNH ch u trách nhi m ti n hành m i ho t đ ng v thanh tra ị giám sát NH và th c thi các chính sách v GSNH trên ph m vi toàn qu c. B Tài chính ch u ứ trách nhi m giám sát ho t đ ng c a các công ty b o hi m và các qu h u trí. U ban Ch ng ệ khoán ch u trách nhi m giám sát ho t đ ng c a các nhà kinh doanh ch ng khoán, các công ủ ị và các qu đ u t ty đ u t ầ ư Tho thu n 3 bên đ ậ ả . C 2 c quan này h p tác ch t ch v i CNB trên c s m t ơ ở ộ ặ ế ệ ỹ ầ ư ượ

c tách ra t ầ Ti p Kh c cũ (đ u ắ ừ ệ ượ - NHTW Slovakia (SNB): Sau khi C ng hoà Slovakia đ ậ ộ ả ượ ệ ớ ứ ị ườ ế ế ế ậ ơ ỷ c thành l p m i, đ m trách ch c năng GSNH và duy trì trách nhi m này ng tài chính đ c l p (The Financial ng tài chính, bao c thành l p, ch u trách nhi m giám sát toàn b th tr ệ ộ ậ ộ ị ườ ậ ị năm 1993), SNB đ đ n h t th p k 1990. Đ n 01/11/2000, C quan Th tr Market Authority) đ g m c th tr ng v n và ngành b o hi m. ả ị ườ ượ ố ể ả ồ

ứ ự ế năng GSNH. V GSNH cũ đ - Ngân hàng Latvia (BOL): Cho đ n 01/7/2001, BOL chính th c không còn th c hi n ch c ứ ệ ị ườ ng c chuy n ra và tr thành m t b ph n c a U ban Th tr ở ộ ộ ượ ụ ủ ể ậ ỷ

c thành l p m i (The Financial and Capital market Commission). U ban ậ ượ ớ ệ ự ủ ạ ộ ệ ng t ươ ự ễ ạ ơ ấ ắ ặ ớ 01/01/2002. v n và Tài chính đ ỷ ố này hi n đang ch u trách nhi m giám sát toàn b khu v c tài chính c a Lavia. T i Estonia ị cũng di n ra tình tr ng t nh c a Latvia. C quan Giám sát tài chính Estonia (The ư ủ Financial Supervision Authority), t ch c g n bó r t ch t ch v m t hành chính v i NHTW ứ ẽ ề ặ ổ Estonia, chính th c đi vào ho t đ ng t ừ ạ ộ ứ

- NHND Trung Hoa (PBC): PBC đ ậ ượ ơ ở ợ ự ố ẵ ề ệ ể ở c qu c h u hoá tri ữ ướ ộ ậ đ ế ượ ớ ế ụ ệ ỏ ọ ậ ể ộ ộ ạ ơ ấ ộ ả ả ế ủ ề ộ ể ệ ọ do hoá kinh t ứ ế ự ố ệ ố ể ớ ề , cũng nh m t s nhi m v quan tr ng khác (năm ề ệ ụ ự c a mình. Trong lĩnh v c ả ế ủ c chuy n hoá thành h th ng NH 2 c p, trong đó PBC ượ c chuy n sang ể ệ ố c đây c a nó đ ủ ấ ượ ướ ụ ở c thành l p ngày 01/12/1948 trên c s h p nh t 3 ấ ngân hàng s n có là Huabei Bank, Beihai Bank và Xibei Farmer Bank. Đây là khu v c đ u ầ t đ b i Nhà n tiên trong n n kinh t ớ c C ng hoà Nhân dân m i. i th i kỳ cách m ng văn hoá (1966- Trong giai đo n đ u m i thành l p, th m chí cho t n t ạ ờ ậ ớ ầ ạ 1976), PBC th ố ng y u th và đã đ tu t kh i tay nhi u nhi m v , quy n h n quan tr ng v n ế ườ ề ề ng l n sâu vào “sân ch i” c a PBC). dĩ ph i thu c v PBC (Th i kỳ đó, B Tài chính th ề ườ ờ c vai trò đ c quy n c a mình v phát hành Ph i đ n sau th i kỳ này, PBC m i giành l i đ ủ ạ ượ ờ ti n và ki m soát vi c cung ng ti n t ệ ư ộ ố ề 1978, Trung Qu c b t đ u ti n trình c i cách và t ắ ầ tài chính, h th ng NH đ c quy n đ ề ộ tr thành NHTW và các ho t đ ng kinh doanh tín d ng tr ạ ộ cho 4 NH chuyên doanh).

ố ướ ủ ể ộ Tháng 9/1983, Qu c v Vi n quy t đ nh chuy n PBC thành NHTW c a n ế ị ứ ư ọ c C ng hoà ng nh m i NHTW khác trên th ế ườ c ký L nh ban hành ngày 18/3/1995 i. Lu t PBC đ ủ ị ượ ệ ố ớ ụ ệ Nhân dân Trung Qu c, th c hi n các ch c năng thông th ệ ự gi ướ ộ (có hi u l c cùng ngày), đã kh ng đ nh v th này c a PBC. ẳ ố c Qu c h i thông qua và Ch t ch n ị ậ ệ ự ị ế ủ

ộ ả ự ễ ẽ ạ ậ ố ế ữ ự ữ ế ệ ả ọ ư ể ộ ứ ứ ả ớ ự ứ ữ ữ ệ ả ể i cho 2 u ban chuyên trách m i đ c thành l p. Công cu c c i cách khu v c tài chính - ngân hàng đã di n ra m nh m trong su t th p k ỷ 80 và ti p theo, đ a đ n m t trong nh ng h qu quan tr ng là s phân tách gi a 3 lĩnh v c ự ngân hàng, b o hi m và ch ng khoán. T i năm 1998, PBC chính th c thôi không còn th m ẩ quy n qu n lý và giám sát 2 lĩnh v c b o hi m và ch ng khoán n a. Nh ng trách nhi m này đ ớ ượ ả ề c trao l ượ ạ ậ ỷ

ọ ế ụ ệ ế ị ỏ ố ch c ngân hàng, các công ty qu n lý tài s n, các công M t s ki n quan tr ng ti p theo là vào tháng 3/2003, Qu c v Vi n quy t đ nh tách b ứ ứ ổ , các t t và giám sát các t ổ ả ộ ỷ ả ỏ ứ ậ ỷ ch c tài chính có nh n ti n g i khác ra kh i PBC. M t u ban ử ố ụ ệ ề ả ộ ỷ tháng 4/2003. ộ ự ệ ch c năng đi u ti ế ề ty u thác và đ u t ầ ư chuyên trách tr c thu c Qu c v Vi n – “U ban Qu n lý và giám sát ngân hàng Trung qu c” ố ự c thành l p đ th c thi nhi m v này chính th c t (CBRC) đã đ ụ ượ ể ự ứ ừ ệ ậ

ơ ủ ệ ấ ơ ố ộ ơ ự ứ ệ ng tài chính. ị Đi xa h n, Chính ph Trung Qu c còn d đ nh s h p nh t 3 c quan hi n đang ch u ự ị trách nhi m giám sát riêng r các lĩnh v c NH, b o hi m và ch ng khoán thành m t c quan ẽ duy nh t và đ c l p, có nhi m v giám sát toàn b th tr ệ ẽ ợ ể ả ộ ị ườ ộ ậ ụ ấ

2. Tr ng h p c a vi t nam ườ ủ ợ ệ

Nh chúng ta đã bi ổ ẫ ế ư ề ể c t o d ng và t n t ạ t, ngành NH VN v n đang trong quá trình chuy n đ i. Trong n n kinh ộ ấ ọ ậ c đây, m t h th ng ngân hàng m t c p đã đ ướ ỷ ượ ố ệ k ho ch hoá tr ố ầ ệ ồ ự ầ ư ứ ổ ồ ạ i ượ ạ ự ổ c phân b c đ u đ c a đ t n ấ ướ ề t ph i xây d ng và th c thi ự ự ả ế ch c tài chính. Cu c c i cách ngân hàng b t đ u t ắ ầ ừ ấ c đ c tr ng b ng vi c tách ra đ hình thành nên m t h th ng NH 2 c p, ệ ộ ệ ố ư ể ặ ằ ố ồ ủ ữ c xây d ng nh m t o l p nh ng ạ ậ ậ ề ượ ự ằ ộ ệ ố ầ ự ậ ủ ớ ng c a m t NHTW trong n n kinh t ng nh ng nhi m v thông th ệ ệ ố ộ ườ ươ ữ ụ ề

t h ch toán kinh t i nhu n và t p d . t ế ế ộ ệ ố su t g n b n th p k . Vào th i kỳ đó, m i ngu n l c kinh t ờ ế ủ theo m nh l nh c a Chính ph . Có r t ít nhu c u đòi h i c n thi ỏ ầ ấ ủ ủ CSTT cũng nh qu n lý giám sát các t ả ộ ả cu i th p k 80, đ ượ ỷ ậ g m m t c quan c a Chính ph - NHNN m i - đóng vai NHTW, và 4 NHTM NN chuyên ộ ơ ớ ủ doanh đ c l p. M t h th ng pháp lu t v ngành NH đã đ ộ ậ khuôn kh pháp lý ban đ u cho s v n hành c a h th ng NH m i. Trong khi NHNN m u ư ổ ng - c u đ m đ th tr ế ị ườ ả ầ ho ch đ nh và th c thi CSTT QG, và giám sát h th ng tài chính - ngân hàng, các NHTM b t ắ ạ đ u h ầ ị ng v m c tiêu tìm ki m l ướ ủ ệ ố ậ ự ề ụ ượ ạ ế ế ậ ợ

Sau g n 2 th p k ti n hành c i cách, h th ng NH đã tr i qua 2 giai đo n phát tri n đáng ầ ệ ố ể ả ạ ậ ạ ỷ ế ầ ề ố ượ ằ ạ i nay là c ng c , ch n ch nh h ố ứ ể ừ ủ ớ ờ ỉ ả ng và lo i hình các l u ý: (i) Giai đo n đ u 1990-1996 là s tăng lên nhanh chóng v s l ạ ư TCTD nh m đáp ng s tăng v t c a c u v d ch v tài chính trong giai đo n đ u “bung ra” ọ ủ ầ ề ị ự c a th i kỳ chuy n đ i; (ii) Giai đo n ti p theo t ổ ủ ạ th ng NH 2 c p m i đ ớ ượ ố ụ 1997 t c hình thành, c th là vi c tri n khai th c hi n Ch ể ệ ự ầ ế ụ ể ệ ả ng trình c i ấ ươ ự ệ ấ

ồ ọ ầ ấ ơ ấ ầ ủ ổ ổ ệ ề ạ ơ ố ệ ố ọ ự ẳ ồ ư ắ ộ ề c đã r t không nh mong đ i. Ph i t ư ả ươ ng trình và k t qu đ t đ ế ạ ả ớ ầ ợ c c i thi n đáng k . cách NH tr n gói (g m 5 c u ph n): (1) Tái c c u các NHTM c ph n; (2) Tái c c u các ơ ấ NHTMNN; (3) C ng c h th ng GSNH và hoàn thi n khuân kh pháp lý v NH; (4) T o sân ch i bình đ ng cho m i NH tham gia vào; (5) Phát tri n ngu n nhân l c trong ngành NH. M c ặ ể ng trình c i cách là đúng đ n, nh ng do nhi u khó khăn, h n ch , ti n đ dù n i dung Ch ộ ế ế i g n đây, th c hi n Ch ả ạ ượ ươ ệ nh ng năm sau năm 2000, tình tr ng m i đ ạ ớ ượ ự ữ ấ ả ệ ể

ỏ ố ặ ữ ự ế ụ ụ ủ ầ ướ ủ ờ ể ở ề ớ c v ti n t ề ề ệ ỏ ề ặ ự và ho t đ ng NH, đ ng th i là NHTW c a đ t n ấ ướ ả ế ụ c đây. C th , NHNN v n ti p t c duy trì vai trò ẫ ứ ủ ồ ố ụ ể ộ ấ ư ủ ề ờ ộ ố ớ ủ ủ ả ị ệ ộ ơ ế ụ ấ ộ ố ố ủ ự ủ ẫ ổ ộ , tín Trong su t nh ng năm này, m c dù đã tách b ch c năng tr c ti p kinh doanh ti n t ề ệ d ng và d ch v NH đ tr v v i vai trò là c quan c a Chính ph thu n tuý th c hi n ch c ứ ơ ệ ị năng qu n lý nhà n c, NHNN ạ ộ ả v n ch a hoàn toàn thoát ra kh i khuôn m u truy n th ng mang n ng tính qu n lý hành ẫ ẫ chính c a th i kỳ NH đ c quy n m t c p tr ướ b ch qu n c a mình đ i v i các NHTMNN – nhóm TCTD NN đang ti p t c th ng tr h ch c c a NHNN v n mang dáng d p c a m t c th ng NH/ khu v c tài chính. B máy t ứ quan hành chính - c quan ngang b nh ng có c u trúc ngành d c. ư ấ ộ ọ ơ

Nói cách khác, h th ng NH VN th c ch t v n ch a ph i là h th ng NH 2 c p nh trong ệ ố ự ư ư ả ạ chuy n đ i khác, b i NHNN ch a ph i là NHTW th c s và ho t ư ự ề ổ ệ ố ế ấ ẫ ở ấ ự ng m i. h u h t các n n kinh t ể đ ng c a h u h t các NHTM v n ch a th c s mang tính th ầ ế ủ ả ươ ầ ộ ư ự ự ế ẫ ạ

ộ ố ả ặ ậ ng - thanh tra tuân th , thanh tra v vi c, xét, gi i quy t khi u n i, t cáo, Trong m t b i c nh đ c thù nh v y, thu t ng “Thanh tra NH” (ch y u mang tính thanh ủ ữ ụ ệ ư ậ ủ ủ ưở ế ả ủ ế ế ề ả ử ụ ẽ qu c t tra c a th tr ch ng tham nhũng …) mà chúng ta quen s d ng t ng GSNH theo chu n m c, thông l ự t y u s khác v b n ch t so v i thu t ậ ấ ế ỷ mà U ban Basel v GSNH đ c p đ n. ề ạ ố ớ ế ấ ề ậ ố ế ố ữ ệ ẩ

ch c t ng t n t ơ ệ ủ ố ể ư Vi c c quan thanh tra c a NHNN, t ổ ệ i trong su t th i kỳ NH 1 c p (tr ờ ự ồ ạ ế ụ ấ ộ ố ượ ộ ộ ờ ứ ạ ề ệ ố ủ ố ể ẫ ớ ả ệ ộ ữ ộ ệ ệ ế ầ ữ ứ ủ ạ ộ ự ơ ệ t ấ ơ ơ ọ ướ c ứ ừ c giao th c hi n m t s ho t năm 1990 - th i đi m ch a có 2 pháp l nh v NH), ti p t c đ ạ ệ ề đ ng thu c ch c năng giám sát an toàn h th ng ngân hàng bên c nh các ho t đ ng thanh ạ ộ ệ ố ộ tra truy n th ng (bao hàm c vi c làm thay ch c năng c a h th ng ki m tra, ki m soát n i ể ứ i nh ng h n ch c a b trong các NHTM NN) là m t trong nh ng nguyên nhân sâu xa d n t ế ủ ạ NHNN trong vi c th c thi có hi u qu ch c năng GSNH. Đã đ n lúc NHNN c n ph i chú ả ả tr ng h n, đ cao h n và cung c p đ y đ ngu n l c h n cho ho t đ ng GSNH và tách bi ầ nó v i ho t đ ng thanh tra truy n th ng mang n ng tính thanh tra v vi c. ố ề ạ ộ ồ ự ặ ụ ệ ề ớ

c h t, c n thi ả ế ể ướ ạ ế i v nh n th c r ng: NHNN VN có đ a v pháp lý l ị ư ị ố ưỡ ả ấ ạ ề Đ vi c c i cách th ch thanh tra NH đ t k t qu nh mong mu n, tr ả ủ ướ ầ ơ ề ả ậ ộ ế ủ ề ặ ệ ả ố ị i, m c dù m c tiêu ho t đ ng c a nó không ph i là l ạ ộ ố ả ụ ủ ặ ổ ờ ạ ộ ậ ỉ ộ ị ứ ủ ự ế ị ị , NHNN th ướ ng đ ị ượ ự ư ả t ế ế ể ệ ng tính – “là c quan ph i th ng nh t l ứ ằ ậ ố c CHXHCN VN” (Đ1 Lu t NHNN 1997); NHNN, xét v b n ch t, ấ c a CP và là NHTW c a n ủ tr t là NH c a các NH; NHNN có c h t là m t NH – NH phát hành ti n, NH c a CP, đ c bi ệ ủ ướ t cách pháp nhân, có v n pháp đ nh, có b ng cân đ i tài s n, có các nghi p v kinh doanh ư ụ ả ch c và sinh l i nhu n. Chính vì v y, t ứ ậ ợ ho t đ ng c a NHNN (trong đó có Thanh tra NH) ch u s đi u ch nh c a m t lu t chuyên ậ ủ ự ề ngành là Lu t NHNN, bên c nh đó là Lu t T ch c Chính ph và m t s văn b n d i lu t có ả ậ ậ ổ ạ ướ ộ ố ố c hi u và đ i liên quan nh Ngh đ nh 86/NĐ-CP. Tuy nhiên trên th c t ể ườ x nh là m t c quan ngang b / m t c quan hành chính nhà n ề c, ch u s qu n lý, đi u ộ ử hành toàn di n c v t ch c và ho t đ ng c a Chính ph . ủ ậ ư ộ ơ ệ ộ ơ ạ ộ ả ề ổ ứ ủ ủ

v th th c t ị ỉ ồ ấ ả ờ ủ ra, tr ậ ả ậ ế ế ậ ư ư ự 50 t ớ ạ ộ ướ ị ẫ ớ ủ ế ư ể ữ ạ ủ ế ạ ơ ẳ c a NHNN, Thanh tra NH ch u s đi u ch nh đ ng th i c a c ự ề c h t và ch y u ph i là Lu t NHNN). Ti c là các i 54 Lu t NHNN 1997 quy đ nh ch a đ , ch a rõ, th m chí còn ch a đúng b n ả ậ ủ ự i th c ti n tri n khai th c thi Lu t đã có nh ng s ự ễ c coi là c quan Thanh tra ượ ậ ơ ặ ứ ủ ẽ ộ ị ỉ ứ ệ ậ ẳ ư ọ ơ ự ề ẽ ề ả ấ ậ ướ ể ữ ấ ủ ữ ẽ ả ộ ơ ể ế ệ ẩ ị t ph i khác bi ề t so v i th ch thanh tra chính ế ơ ầ ằ ế ạ ộ ế ệ ể ầ ả ớ Xu t phát t ừ ị ế ự ế ủ Lu t NHNN và Lu t Thanh tra (l ậ ẽ đi u t ề ừ ch t ho t đ ng c a lo i c quan này, d n t ấ “hi u l m” đáng ti c, ch ng h n, Thanh tra NH m c nhiên luôn đ ể ầ B , có ch c năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành (nh m i c quan Thanh ộ tra trong các B , c quan ngang B ), và nh v y, s hoàn toàn ch u s đi u ch nh c a Lu t ậ ư ậ ộ ơ c đó là Pháp l nh Thanh tra). Theo cách nh n th c này, s ch ng có gì khác Thanh tra (tr t đáng k gi a b n ch t thanh tra chuyên ngành c a Thanh tra NH (Đi u 50 Lu t NHNN) bi ủ ệ ế v i b n ch t c a các c quan Thanh tra B khác. H qu là s không có nh ng lý do thuy t ệ ớ ả ph c d n t i yêu c u r ng th ch Thanh tra NH (đ a v pháp lý, th m quy n, trách nhi m, c ẫ ớ ị ụ c u t ch c, c ch ho t đ ng, …) c n thi ơ ứ ấ ổ ph hi n hành. ủ ệ

Rõ ràng, đây là m u ch t c a m i v n đ và nh v y c n thi ố ủ ư ậ ứ ế ầ ả ấ ậ ọ ấ ồ ử ả ộ ượ ụ ệ ạ ộ ơ ủ ế ẫ ớ ư ụ ủ ầ ộ ổ t ph i nghiên c u, s a đ i ề m t cách căn b n Lu t NHNN (bao g m ph n v Thanh tra giám sát NH) sao cho ph n ánh ả ầ ề c b n ch t đ c thù, m c tiêu và các ch c năng, nhi m v , các ho t đ ng ch y u, cũng đ ấ ặ ứ nh th m quy n c n có c a NHNN v i t ằ cách là m t NHTW, cho dù c quan này v n n m ề trong b máy c a Chính ph . ủ ả ư ẩ ộ ủ

3. M t s nh n xét và khuy n ngh ị ộ ố ế ậ

H n m t th p k qua, chúng ta đã ra s c c ng c , ch n ch nh, tăng c ng công tác thanh ộ ơ ậ ườ ủ ấ ỉ ượ ự ế ả i đây là ứ c là h t s c đáng ghi nh n, tuy nhiên k t qu này ậ ộ ố ố ế ứ ậ ướ ụ ế t đ th ch thanh tra giám sát ớ ỗ ợ ị ư ế ệ ể ể ề ộ ệ ầ ỷ tra giám sát NH. Nh ng thành t u thu đ ữ v n còn cách xa so v i m c tiêu đ ra. M t s nh n xét, khuy n ngh đ a ra d ẫ nh m góp ph n h tr cho công cu c c i cách toàn di n, tri ả ằ NH t i VN: ạ

, chính tr , văn hoá, xã h i đ c thù c a VN chi ph i r t l n t ế ể ộ ặ ạ i vi c ho ch ị ự ị ả ế ế ượ ố ấ ớ ớ ệ ồ ấ ướ ữ ẫ ị t nh t khi mà VN cam k t h i nh p kinh t t ớ ệ ế ấ ậ trình và cách th c th c hi n c th th nào. C n l u ý v v n đ ụ ể ế ứ ệ ự ớ ượ ị ủ ấ ậ ớ ế ị ứ • Th ch kinh t đ nh và th c thi chi n l ự Thanh tra giám sát NH). Dù sao chăng n a, đ nh h qu c t so v i các thông l ố ế ố di n. V n đ ch còn là l ệ ộ ỉ ề ấ i ích và chi phí” c a C i cách – L i ích là to l n, tuy nhiên khó đ nh l “l ợ ợ ả th i gian dài m i th y h t đ ế ượ ờ s thách th c các nhà lãnh đ o khi đ a ra quy t đ nh. Trên th c t ạ ẽ chúng ta đang ph i tr hi n nay là m t c h i (chi phí c h i) do c i cách quá ch m ch p. ủ ầ c c i cách khu v c tài chính, c i cách NHNN (bao g m C u ph n ả ng c i cách v n không th đi quá tr ch ệ ể ả qu c t đ y đ , toàn ố ế ầ ủ ế ộ ề ề ấ ầ ư ộ ng và ph i sau m t ả c, trong khi chi phí (th m chí là đ t giá) ph n l n ph i tr ngay, ả ả ầ ớ ắ , cái giá đ t nh t mà ấ ắ ự ế ạ ậ ả ư ấ ơ ộ ả ả ệ ơ ộ

ả ố ế ợ ẽ ớ c ph i k t h p ch t ch v i t c ph i đ t trong ti n trình chung ả ượ ấ ả ặ ế ả ặ ch c b máy nhà n c. • C i cách NHNN nói chung, Thanh tra nói riêng ph i đ ng trình tái c c u các NHTM NN và các DNgNN; t ch ơ ấ ươ v c i cách th ch , t ộ ế ổ ề ả ướ ứ ể

t đ th ch thanh tra giám sát NH ch có th đ t đ • Mong mu n c i cách tri ố ng t ồ ể ạ ượ ệ ế ả ỉ ự ướ ớ ậ ề ậ i các chu n m c, thông l ổ ử ể qu c t ổ ệ ệ ạ ộ ứ ả ế ụ ủ ộ ứ ầ ả c khi c 2 ệ ể ể ả ố ế ố t c s a đ i căn b n h t lu t v NH đ ng th i đ ổ ử ờ ượ t l p Lu t v GSNH riêng). Vi c D th o NĐ s a đ i, b sung NĐ (th m chí có th ph i thi ậ ề ế ậ ả ẽ ch c và ho t đ ng c a Thanh tra NH hi n nay s s 91/1999/NĐ-CP ngày 04/9/1999 v t ề ổ ố c ý nghĩa đ y đ m t khi v n ph i ti p t c coi Lu t Thanh tra là căn c tham không có đ ẫ ượ chi u quan tr ng s 1 thay cho Lu t chuyên ngành đáng l ọ ẩ ự ả ủ ậ ph i có. ả ế ẽ ậ ố

ố ả ệ ố ư i có l ệ ạ ấ ứ ự ạ • Trong b i c nh h th ng NH VN th c ch t v n ch a ph i là h th ng NH 2 c p thì th ế ủ ủ ấ ẫ ợ ọ ộ ệ ế ả ệ ố ệ ả ệ ư ế ẽ ấ ể ả v n là t m phù h p. Và nh v y, vi c đánh giá m c đ tuân ch thanh tra NH hi n t ư ậ ẽ ẫ th c a Thanh tra NH VN so v i 25 nguyên t c tr ng y u nh m đ m b o GSNH có hi u qu ả ằ ắ ớ ậ mà UB Basel nêu ra năm 1997, s có r t ít ý nghĩa th c ti n do vi c so sánh nh th là kh p khi ng khi mà 2 th ch thanh tra giám sát không t ễ ự ng đ ng. ồ ươ ễ ể ế

t là v i các NHTM NN s ộ ả ủ ố ớ ớ ế ặ ộ ủ ữ ậ ầ ổ ế ẽ • Vai trò b ch qu n c a NHNN đ i v i các TCTD, đ c bi ệ c vào h i nh p và h i nh p đ y đ . Nh ng yêu c u ầ ậ ự ướ ấ ộ ơ ả ợ ố ạ i t ớ ỏ ề ẽ c h ộ ổ ứ ữ ạ ử ồ ạ ấ ọ ượ ả ộ ủ “ch m h t” khi chúng ta th c s b ộ ự mang tính ph bi n nh “t o sân ch i bình đ ng”, “c nh tranh h p pháp”, “ch ng b o h và ẳ ư ạ do hoá”, ... s bu c NHNN ph i thay đ c quy n”, “công khai, minh b ch”, “n i l ng ti n t ả ộ ế ớ ự i ích ng l i b y lâu nay đ i v i m t trong nh ng nhóm đ đ i cách th c hành x t n t ố ớ ợ ưở ượ ộ (stakeholders) quan tr ng nh t c a mình. Đi u đó hàm ý r ng, ho t đ ng GSNH s ph i ả ề ấ ủ ẽ ằ c thay đ i m t cách căn b n trên c s t p trung hoá, h đ ướ ơ ở ậ ả toàn ho t đ ng NH và h th ng các TCTC, phù h p v i thông l ạ ộ ng đ n m c tiêu b o đ m an ả ụ ế . C th : qu c t ụ ể ố ế ệ ổ ạ ộ ệ ố ợ ớ

ị ị ộ ủ ế c phát tri n h th ng các TCTD; thi ạ ệ ệ ố ế ế ể ệ ứ ế ẫ ệ ế ậ ề ẩ ạ ẩ ế ự i thi u, các gi ộ ủ i h n quy đ nh v m c đ r i ề ứ ớ ạ ệ ầ ị + Các đ n v / b ph n ch u trách nhi m qu n lý các TCTD s c n t p trung ch y u vào ậ ơ ả ẽ ầ ậ vi c: Ho ch đ nh chi n l ề ổ t k các quy ch m u v t ế ượ ệ ch c và ho t đ ng cho t ng lo i hình TCTD và thi t l p các tiêu chu n, đi u ki n cho vi c ừ c p phép ban đ u và phê chu n các thay đ i, b sung; xây d ng các quy ch an toàn trong ổ ổ ấ t là yêu c u v m c v n t ho t đ ng NH, đ c bi ố ố ro, chu n m c qu n lý r i ro, tiêu chu n h ch toán k toán và thông tin báo cáo. ủ ị ạ ộ ầ ặ ả ạ ộ ẩ ề ứ ẩ ể ế ự ạ

+ Đ n v / b ph n GSNH s t p trung h n vào vi c giám sát an toàn h th ng TCTD và ơ ị ộ ệ ố ậ ơ ệ ơ ở ề ề ấ ỉ ẽ ậ i và nâng cao vai trò c a x lý các TCTD có v n đ theo th m quy n trên c s ch n ch nh l ủ ử ẩ ả h th ng ki m tra, ki m toán n i b trong t ng TCTD, coi đó là h th ng qu n lý r i ro, b o ộ ộ ệ ố ạ ệ ố ấ ể ừ ủ ể ả

ả ầ ủ ừ ự ệ ỗ ợ ử ch c nh B o hi m ti n g i, ộ ố ổ ứ ề ể ắ t là h th ng giám sát vô hình d a trên nguyên t c ự ộ ậ ư ả ự ể ệ ặ đ m an toàn đ u tiên và là trách nhi m tr c ti p c a t ng TCTD (Internal governance). H tr ế cho Thanh tra NH còn có s tham gia giám sát c a m t s t các công ty ki m toán đ c l p, và đ c bi th tr ủ ệ ố ng (External governance/ market discipline). ị ườ

ạ ộ ế i quy t ư ớ ợ + Nh ng ho t đ ng không phù h p v i nhi m v GSNH, ch ng h n nh xét, gi ầ ế ạ ể ả ị ượ ơ ố ữ ạ ố ằ ệ cáo, ch ng tham nhũng, v.v. c n đ ạ ẳ ể ở ề ệ ề ấ ụ ợ c xem xét đ chuy n sang đ n v thích h p ả ệ ố ạ ộ ả ể ệ ừ ủ ữ ư ằ khi u n i, t khác nh m t o đi u ki n đ ho t đ ng thanh tra giám sát tr v đúng b n ch t là giám sát phòng ng a nh m phát hi n, c nh báo s m nh ng r i ro trong toàn h th ng cũng nh trong ớ t ng TCTD và có bi n pháp x lý k p th i. ệ ừ ử ờ ị

xa và thanh tra t ổ ươ ạ ộ ỗ ớ ứ ừ ạ ế ứ ng th c ti n hành ho t đ ng giám sát t ừ ỉ ề ng tuân th sang GS d a trên c s r i ro i ch , v i cách ố ơ ở ủ ế ố ầ ừ GS đ nh h ị ủ ự ỉ + Thay đ i ph th c ti p c n m i “T đ nh xu ng đáy” (Top down) thay cho quy trình truy n th ng “Đáy lên ớ ậ đ nh” (Bottom up); Chuy n d n t ướ ể (compliance-oriented to risk-based supervision);

+ Thay đ i nguyên t c thi t k b máy t theo đ i t ổ ế ế ộ ừ ề ả ắ ố ứ ơ ố ượ t l p ngay c ch objects) sang theo ch c năng (by functions) là ch y u. Tr ế ậ ph i h p h u hi u v i các c quan thanh tra b o hi m và ch ng khoán thu c B Tài chính. ộ ả ơ ng qu n lý/ ngành truy n th ng (by c m t c n thi ế ắ ầ ướ ứ ủ ế ể ố ợ ữ ệ ộ ớ

ậ ớ ơ ị ộ ụ ệ ộ ệ ố ặ ủ ố ị + Thành l p m i đ n v / b ph n th c hi n nhi m v giám sát vĩ mô toàn b h th ng tài ự ng đ nh, phòng ch ng r i ro h th ng; ngăn ch n ho c ặ ệ ố ể – NH khi nó xu t hi n; n đ nh và phát tri n ệ ổ ệ ị ề ệ ượ ả ệ ủ ủ ấ ị ậ chính/ n đ nh tài chính (phát hi n, l làm gi m nh tác đ ng c a kh ng ho ng ti n t th tr ộ ẹ ng tài chính). ổ ả ị ườ

ố ệ ứ ả ấ vi c nh n ậ ữ ả ạ ộ ủ ắ ề ế ớ ế ậ ể ầ ư ể ắ ả • Cu i cùng, vi c c i cách th ch thanh tra giám sát NH t ế ể th c cho đúng b n ch t và n i hàm c a ho t đ ng này. Có l ủ ộ “Thanh tra” (Inspectorate) g n li n v i t ớ ư (Supervision) g n v i th ch m i đang đ ớ ta c n có cách ti p c n hoàn toàn m i t ớ ớ ậ i VN c n b t đ u t ắ ầ ừ ệ ầ ạ t ph i thay thu t ng c n thi ả ậ ế ẽ ầ duy c a th ch cũ b ng thu t ng “Giám sát” ậ ữ ằ ế t l p, vì m t l c m u c u thi đ n gi n là chúng ượ ộ ẽ ơ i m t thu t ng không m i - “Banking supervision”. ớ ậ ộ ữ ế ầ

QA – NHNN.

Tài li u tham kh o ệ ả

1. http://bis.org/

2. Bonin, John P. – Mizsei, K lm n – Sz kely, Istv n – Wachtel, Paul, 1998, Banking in ỏ ỏ ộ ỏ Transition Economies, Edward Elgar Publishing Ltd.

3. Buch, Claudia M., 1996, Creating Efficient Banking System: Theory and Evidence From Eastern Europe, Tubingen: Mohr.

4. Doukas, J. – Murinde, V. – Wihlborg, C., 1998, Financial Sector Reform and Frivatization in Transition Economies, Elsevier.

5. Fforde, Adam – Vylder, Stefan de, 1996, From Plan to Market: The Economic Transition in Vietnam, Westview Press, Inc.

6. Haiqun Yang, 1996, Banking and Financial Control in Reforming Planned Economies: Studies on the Chinese Economy, Macmillan Press, Ltd. 1996 and ST. Martin‘s press, Inc.

7. Healey, Nigel M. – Wisniewski, Zenon, 1999, Central Banking in Transition Economies, Torun Business School, Torun.

8. Johnston, R. Barry – Sundararajan, V., 1999, “Prudential Supervision, Bank

Restructuring and Financial Sector Reform“, pp. 186-213, in V. Sundararajan, Sequencing Financial Sector Reforms, IMF Washington, D.C.

9. Rostowski Jacek, 1995, Banking reform in Central Europe and the former Soviet Union, Central European University Press.

10. Sundararajan, V. – Petersen, Arne B. – Sensenbrener, Gabriel, May 1996, Central Bank Reform in the Transition Economies, IMF