!
469
KINH NGHIỆM TỔ CHỨC KIỂM SOÁT NHÀ NƯỚC VỀ
CHẤT LƯỢNG THÔNG TIN TÀI CHÍNH TRÊN THỊ TRƯỜNG
CHỨNG KHOÁN
TS. Nguyễn Tố Tâm
Khoa Tài chính Kế toán, Trường Đại học Điện lực
ThS.NCS. Nguyễn Thị Thanh Diệp
Viện Kế toán Kiểm toán, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân
Tóm tắt
Bài viết đề cập kinh nghiệm về tổ chức kiểm soát nhà nước tới chất lượng thông
tin tài chính các công ty niêm yết trên thị trường chứng khoán. Kiểm soát Nhà nước
được đề cập về tổ chức bộ máy quản lý và các thủ tục kiểm soát. Bài viết luận bàn mô
hình nào hay thủ tục kiểm soát nào là cần thiết cho kiểm soát chất lượng thông tin tài
chính các công ty niêm yết trên thị trường chướng khoán.
Từ khoá: Kiểm soát Nhà nước, chất lượng thông tin tài chính, công ty niêm yết,
thị trường chứng khoán.
Abstract
This paper studies the experience of State control on the quality of financial
information of listed companies in the stock exchange. State control includes
organization management s and control procedures. The paper discusses these models
and control procedures which are needed to control the quality of the financial
information of the lissted companies in the Vietnam stock exchange.
Key words: State control, quality of financial information, listed companies,
stock exchange
1. Giới thiệu
Sự phát triển thị trường vốn và những yêu cầu về chất lượng thông tin tài chính
của các công ty niêm yết được rất nhiều người quan tâm. Việc kiểm soát Nhà nước
(KSNN) về thông tin tài chính là yêu cầu của bất kỳ quốc gia nào. Về bản chất, KSNN
là hành lang pháp lý, những quy định của Nhà nước với vấn đề kiểm soát và công bố
thông tin. Những quy định của Nhà nước tạo dựng sự tin tưởng cho các nhà đầu tư và
là những chỉ dẫn tầm vĩ mô cho các doanh nghiệp.
Với những hệ lụy từ việc gian lận trong công bố thông tin ảnh hưởng đến các nhà
đầu tư nói riêng và ảnh hưởng đến nền kinh tế quốc gia nói chung, một yêu cầu kết nối
!
470!
giữa vấn đề kiểm soát với chất lượng thông tin tài chính công bố trên thị trường chứng
khoán (TTCK). KSNN được coi là bàn tay vô hình trong kiểm soát thị trường. Với thị
trường vốn, những thông tin tài chính của các công ty niêm yết (CTNY) khi công bố
cần kiểm soát chặt chẽ xong vẫn đảm bảo linh hoạt. Những bài học từ sự đổ vỡ của các
tập đoàn lớn tại Mỹ như Enron, WorldCom và sự ra đời của Đạo luật Sarbanes-Oxley
đã cho thấy sự cần thiết của Nhà nước về các thông tin tài chính công bố trên TTCK.
Bài viết thực hiện tìm hiểu về KSNN đối với chất lượng thông tin tài chính của
các công ty niêm yết trên TTCK Việt Nam và những mô hình KSNN hiện nay đối với
một số quốc gia có TTCK phát triển. Những bài học trên sẽ là bài học kinh nghiệm cho
Việt Nam thực hiện các kiểm soát phù hợp về quản lý chất lượng thông tin tài chính
trên TTCK.
2. Tổ chức bộ máy kiểm soát Nhà nước chất lượng thông tin tài chính
2.1. Quản lý nhà nước về thị trường chứng khoán
Quản lý kinh tế là nội dung cốt lõi của quản lý xã hội nói chung và nó phải gắn
chặt với các hoạt động quản lý khác của xã hội. Quản lý TTCK là nội dung quan trọng
trong quản lý kinh tế của Nhà nước. Theo TS. Bùi Kim Yến (2005) tác động của
TTCK đối với nền kinh tế đươc ví như con dao hai lưỡi [2]. Một mặt, TTCK có vai trò
vô cùng quan trọng và thiết yếu cho sự phát triển của nền kinh tế. Mặt khác, nếu
TTCK không được vận hành đúng quy luật và không có sự giám sát chặt chẽ của luật
pháp vì mục đích lợi nhuận sẽ có nhiều đối tượng có những hành động tiêu cực gây tác
hại cho TTCK và nền kinh tế.
Người có nghĩa vụ bảo đảm cho TTCK hoạt động theo đúng các quy định của
pháp luật, nhằm bảo đảm việc mua bán chứng khoán trên thị trường diễn ra một cách
công khai, công bằng, tránh những yếu tố tiêu cực có thể xảy ra, từ đó bảo vệ lợi ích
cho những người đầu tư – đó chính là Nhà nước, theo GS.TS Lê Văn Tư (2005) [5].
Kiểm soát nhà nước ảnh hưởng tới chất lượng thông tin kế toán tài chính của các
công ty niêm yết trên TTCK. TTCK ban đầu phát triển một cách rất tự phát và sơ khai,
từ nhu cầu đơn lẻ ở buổi ban đầu với sự tham gia của các nhà đầu tư, theo GS.TS Lê
Văn Tư (2005) [5]. Khi phát triển lên đến mức độ nhất định, thị trường bắt đầu phát
sinh trục trặc dẫn đến phải thành lập cơ quan quản lý nhà nước và hình thành hệ thống
pháp lý để điều chỉnh hoạt động của TTCK.
Theo nghiên cứu của N.Klai (2011), kiểm soát của nhà nước và các tổ chức tài
chính tăng cường tính minh bạch và sự phù hợp trong việc lập báo cáo tài chính
(BCTC) (áp dụng đối với các công ty có vốn Nhà nước) [6]. Trên thế giới, các cơ
quan quản lý về chứng khoán và TTCK đều có chức năng phát triển và giám sát thị
!
471
trường. Tuy nhiên, tuỳ thuộc vào từng bối cảnh và đặc điểm kinh tế xã hội của mỗi
quốc gia mà việc cách thức tổ chức kiểm soát này có những nét khác biệt nhất định.
Hầu hết các quốc gia đều có hệ thống giám sát cụ thể thông qua Uỷ ban Chứng
khoán Nhà nước (UBCKNN), Uỷ ban Giám sát Quốc gia và các Sở Giao dịch
chứng khoán (SGDCK).
Theo Alvin A.Arens (2012) ý kiến của kiểm toán độc lập về BCTC là phần
không thể thiếu theo yêu cầu của Uỷ ban Chứng khoán Nhà nước đối với các CTNY
[1]. Chính phủ kiểm soát thông tin tài chính các CTNY thông qua “bàn tay” của kiểm
toán độc lập. Đạo luật Sarbanes – Oxley cho phép thiết lập Ban giám sát kiểm toán
công ty đại chúng (PCAOB) trực thuộc SEC. PCAOB giám sát chất lượng kiểm toán
các công ty đại chúng và chất lượng kiểm soát của các công ty kiểm toán độc lập đối
với cuộc kiểm toán công ty đại chúng.
Như vậy, KSNN đối với thông tin tài chính qua các bộ phận chức năng, qua việc
xây dựng hành lang pháp lý và sử dụng kiểm toán độc lập để gián tiếp kiểm soát thông
tin tài chính của các CTNY.
2.2. Kiểm soát Nhà nước đối với thị trường chứng khoán
Bên cạnh các chức năng như hoạch định phát triển kinh tế, tổ chức và điều
hành nền kinh tế, kiểm soát là chức năng không thể thiếu trong quản lý nhà
nước về kinh tế. Vai trò của kiểm soát trong quản lý nhà nước về kinh tế rất
quan trọng, được thể hiện trên những phương diện sau đây: (1) kiểm soát nhằm
phát hiện và ngăn ngừa các vi phạm pháp luật, các sai phạm về chính sách trong
quá trình hoạt động kinh tế của các ngành, các địa phương và các đơn vị kinh tế
cơ sở; (2) kiểm soát góp phần đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước,
các tổ chức và công dân; (3) kiểm soát góp phần tăng cường hiệu lực và hiệu
quả của quản lý nhà nước; (4) kiểm soát góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật
và tổ chức bộ máy của các cơ quan nhà nước.
Hình thức biểu hiện của kiểm soát trong quản lý nhà nước về kinh tế được thực
hiện thông qua nhiều hình thức khác nhau: giám sát, kiểm tra, thanh tra, kiểm sát và
kiểm toán nhà nước. Cách thức kiểm soát nhà nước đối với TTCK thường thông qua
chủ yếu dưới hình thức giám sát, bên cạnh đó có kiểm tra, kiểm toán nhà nước (trong
trường hợp CTNY có vốn nhà nước). Giám sát TTCK được thực hiện bởi UBCKNN.
Qua bài học từ những vụ bê bối kế toán như Enron, Worldcom,.. dẫn đến nước Mỹ
phải đưa ra Đạo luật Sarbarnes – Oxley để kiểm soát tính minh bạch tình hình tài chính
của CTNY thông qua những quy định về quản trị công ty và kiểm toán độc lập đối với
các CTNY [7].
!
472!
2.3. Mô hình tổ chức bộ máy quản lý của nhà nước về thị trường chứng khoán
Theo TS.Bùi Kim Yến (2005) các tổ chức quản lý điều hành TTCK gồm: UBCK,
SGDCK và Hiệp hội các nhà kinh doanh chứng khoán [2]. Việc tổ chức các cơ quan
chức năng điều hành, giám sát TTCK và thông tin trên TTCK tuỳ thuộc vào từng quốc
gia, từng thời kỳ phát triển. Tổ chức KSNN đối với chất lượng thông tin tài chính của
các CTNY trên TTCK bao gồm mô hình tổ chức bộ máy quản lý và các thủ tục kiểm
soát của Nhà nước (thông qua các văn bản quy phạm pháp luật, các chế tài xử phạt).
Trên thế giới, các nước có TTCK đều chú trọng công tác quản lý nhà nước đối
với TTCK, tuy nhiên mỗi nước lại tổ chức hoạt động quản lý này theo một cách riêng.
Theo kinh nghiệm quản lý hiện nay có thể chia thành:
Mô hình 1 –Bộ Tài chính đảm nhiệm chức năng quản lý nhà nước đối với
TTCK, UBCK quốc gia trực thuộc Bộ Tài chính (Kinh nghiệm của Nhật Bản)
Tại Nhật Bản, Ủy ban Chứng khoán (Securities and Exchange Surveillance
Commission - SESC) trực thuộc Bộ Tài chính Nhật (FSA – Financial Services
Agency) có trách nhiệm theo dõi và giám sát các hoạt động giao dịch trên TTCK,
giám sát hoạt động của các thành viên trên thị trường, giám sát các hoạt động vi
phạm Luật Chứng khoán, giao dịch chứng khoán và theo dõi hoạt động của các tổ
chức tự quản [9,10].
Theo mô hình quản lý của Nhật Bản, UBCK có sáu vụ, trong đó những vụ giám
sát trực tiếp thông tin tài chính của CTNY gồm: Vụ điều tra (Inspection Division) thực
hiện điều tra các vụ án hình sự trên TTCK Vụ điều tra công bố thông tin (Disclosure
Statement Inspection Division). Bên cạnh đó, Ban Giám sát kiểm toán và Kiểm toán
viên (CPAAOB – Certified Public Accountants and Auditing Oversight Board) trực
thuộc UBCK thực hiện kiểm soát chất lượng kiểm toán các CTNY (tương tự PCAOB
của Mỹ) [9,10].
Bộ Tài chính là cơ quan thực hiện các chức năng quản lý nhà nước đối với các
hoạt động tài chính, kế toán và liên quan mật thiết đến hoạt động của TTCK. Việc giao
cho Bộ Tài chính thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với TTCK sẽ góp phần
đảm bảo điều hành tập trung, thống nhất nền tài chính quốc gia, thực hiện sự phối hợp
đồng bộ giữa hoạt động quản lý TTCK và việc thực thi các chính sách tài chí có liên
quan đến TTCK như kế toán, kiểm toán, quản trị doanh nghiệp, quản lý thuế,…, theo
GS.TS Lê Văn Tư (2005) [5].
!
473
Mô hình 2 – UBCK quốc gia là cơ quan độc lập trực thuộc Quốc hội hoặc
Chính phủ (Kinh nghiệm của Mỹ, Trung Quốc và Malaysia)
Mỹ có UBCKNN Mỹ (U.S Securities and Exchange Commission) được thành
lập bởi Quốc hội Mỹ năm 1934 với mục tiêu điều tiết TTCK, ngăn chặn sự lạm dụng
của các công ty liên quan đến việc chào bán, chuyển nhượng chứng khoán và BCTC.
SEC gồm 22 vụ gồm đủ các chức năng giám sát, hành chính khác nhau. SEC có
quyền thực thi dân sự bởi Vụ giám sát thực thi (Enforcement) đối với cá nhân hoặc
công ty bị cáo buộc đã có gian lận kế toán, cung cấp thông tin sai lệch hoặc tham gia
các giao dịch nội gián hoặc vi phạm khác của Luật Chứng khoán. SEC kết hợp với cơ
quan thực thi pháp luật hình sự để truy tố các cá nhân cũng như tội phạm, trong đó có
vi phạm hình sự. PCAOB trực thuộc SEC thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chất lượng
công ty kiểm toán tham gia kiểm toán các công ty đại chúng trên TTCK [15,16].
Tại Trung Quốc, Uỷ ban quản lý chứng khoán (CSRC – China Securities
Regulatory Commission) thành lập năm 1992 là cơ quan thuộc Quốc Vụ Viện Trung
Quốc, thực hiện chức năng quản lý thị trường chứng khoán với 23 vụ. Vụ giám sát
thực thi (Enforcement Contingent), Vụ giám sát CTNY (Department of Listed
company supervision) thực hiện chức năng liên quan đến những vấn đề vi phạm công
bố thông tin CTNY [3,4].
UBCK Malaysia (Securities Commission Malaysia – SCM) thành lập 1993, trực
thuộc Chính phủ, được tổ chức theo ba khối: Khối đăng ký và niêm yết; khối kiểm tra;
khối thực thi nhằm bảo đảm chất lượng và quy định. Bên cạnh đó, Ban kiểm toán
(Audit Oversight Board – AOB) giúp việc cho Chủ tịch điều hành UBCK trong việc
giám sát kiểm toán, kế toán. Những nguyên tắc điều hành TTCK của UBCK Malaysia
là: Nhà điều hành thị trường phải hoạt động độc lập, chịu trách nhiệm trong việc thực
thi chức năng và quyền lực; nhà điều hành thị trường phải có quyền thanh tra, kiểm tra,
giám sát toàn diện; nhà điều hành thị trường có quyền thực thi pháp luật toàn diện; tiêu
chuẩn kế toán và kiểm toán phải cao và được quốc tế chấp nhận [11,12].
Mô hình UBCK quốc gia độc lập nâng cao thẩm quyền quản lý nhà nước đối với
TTCK, tăng cường khả năng giám sát do Quốc hội (Mỹ), Chính phủ (Trung quốc,
Malaysia) ban hành. Tuy nhiên, số lượng vụ và nhân viên theo mô hình này lớn hơn
nhiều so với mô hình UBCK quốc gia trực thuộc Bộ Tài chính.
Mô hình 3 – UBCK quốc gia là một tổ chức độc lập (Kinh nghiệm của Thái Lan)
UBCK quốc gia Thái Lan (The Securities and Exchange Commission) được
thành lập năm 1992 là một cơ quan độc lập, không trực thuộc chính phủ. Trong mô
hình này, Bộ trưởng Bộ Tài chính làm Chủ tịch, Thống đốc Ngân hàng Nhà nước làm