216
CHẤT LƯỢNG QUẢN TRỊ CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH VÀ CÁC
NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG LÊN MỨC ĐỘ BỎ HOANG RUỘNG ĐẤT
CỦA CÁC HỘ GIA ĐÌNH NÔNG THÔN VIỆT NAM
Phùng Minh Đức, Đặng Huy Ngân, Bùi Quc Hoàn
Nguyễn Thị Quý, Đoàn Trng Tuyến
Trường Đại học Kinh tế Quốc dân
Tóm tắt: Bài viết phân tích ảnh hưởng của chính quyền cp tỉnh và các nhân tố
đến mức độ bỏ hoang hoang đt nông nghiệp của các hộ gia đình nông thôn Việt Nam.
Trong bối cảnh lao động dịch chuyển ngày càng mạnh mẽ sang các loại hình việc làm
phi nông nghiệp, tình trạng đt nông nghiệp được sử dụng dưới mức hiệu quả tiềm năng,
thm chí bị bỏ hoang, đang trở nên phổ biến. Điều đó gây ra sự lãng phí trong sử dụng
nguồn lực, và nghiêm trọng hơn, có thể đe dọa đến sự phát triển bền vững của ngành
nông nghiệp trong dài hạn. Sử dụng mô hình kinh tế lượng với số liệu mảng, giai đoạn
nghiên cứu từ 2014 – 2020, kết quả nghiên cứu cho thy cht lượng quản trị chính quyền
cp tỉnh có ảnh hưởng tích cực: nó góp phần làm giảm tỷ lệ đt nông nghiệp bị bỏ hoang
trong các vụ mùa. Ngoài ra, kết quả nghiên cứu cũng tìm thy bằng chứng về những
ảnh hưởng của các đặc điểm nhân khẩu học như tuổi và học vn chủ hộ, các đặc điểm
đt đai, mức độ chuyển dịch việc làm và khả năng tiếp cn tín dụng đến mức độ bỏ
hoang ruộng đt. Điều đó cho thy vai trò tích cực của chính quyền các địa phương
trong vn đề quản lý đt đai v hỗ trợ thị trường đt nông nghiệp, cũng như một số nhân
tố góp phần thúc đẩy hiệu quả sử dụng nguồn lực đt nông nghiệp ở Việt Nam hiện nay.
T khóa: Bỏ hoang đt nông nghiệp, chính quyền cp tỉnh, chuyển đổi việc làm,
Việt Nam.
Abstract: This article analyzes the impact of provincial governance and various
factors on the level of agricultural land abandonment among rural households in
Vietnam. In the context of increasing labor migration towards non-agricultural
employment, the underutilization of agricultural land, and even land abandonment, is
becoming increasingly common. This leads to a waste of resources and, more seriously,
could threaten the long-term sustainable development of the agricultural sector. Using
an econometric model with panel data from the 2014–2020 period, the research results
show that the quality of provincial governance has a positive impact: it contributes to
reducing the rate of farmland abandonment during crop seasons. In addition, the
research findings also provide evidence of the influence of demographic characteristics
217
such as household head's age and education, land characteristics, employment
transition levels, and access to credit on the degree of farmland abandonment. This
highlights the positive role of local governments in land management and support for
the agricultural land market, as well as several factors that contribute to enhancing the
efficiency of agricultural land use in Vietnam today.
1. Giới thiu
Ở Việt Nam những năm gần đây, công nghiệp hóa đã tạo ra nhiều thay đổi trong
mọi mặt đời sống kinh tế xã hội, tác động mạnh mẽ đến đời sống nông nghiệp nông thôn.
Sự phát triển của công nghiệp dịch vụ và quá trình đô thị hóa đã đem đến nhiều cơ hội
việc làm và thu nhập phi nông nghiệp (Chen và cộng sự, 2023), từ đó kích thích quá trình
chuyển đổi việc làm của lao động nông thôn (Lewis, 1954). Quá trình này dẫn đến sự gia
tăng về nhu cầu trao đổi nguồn lực sản xuất, trong đó đất nông nghiệp được chuyển giao
từ các hộ không có nhu cầu sử dụng – do lao động đã chuyển đổi việc làm hoặc di cư –
sang các hộ có nhu cầu sở hữu ruộng đất để mở rộng quy mô sản xuất. Điều đó giúp làm
tăng hiệu quả phân bổ nguồn lực sản xuất, tăng năng suất lao động và thúc đẩy sự thịnh
vượng của khu vực nông nghiệp nông thôn (Ranis và Fei, 1961; Syrquin, 1988).
Tuy nhiên, thực tế cho thấy quá trình chuyển giao đất nông nghiệp giữa các chủ
thể sản xuất – trong đó đa số là các nông hộ sản xuất nhỏ – hiện đang gặp phải những
rào cản nhất định, thể hiện bởi mức độ bỏ hoang đất nông nghiệp có xu hướng gia tăng
những năm gần đây (Hữu Chánh, 2022). Mặc dù không được thống kê chính thức toàn
quốc, song theo ghi nhận ở một số địa phương vùng đồng bằng sông Hồng như Hà Nội,
Vĩnh Phúc và Thái Bình, diện tích đất nông nghiệp bị bỏ hoang của mỗi tỉnh lên đến
hàng nghìn héc ta (Hữu Chánh, 2022; Mạnh Thắng, 2022). Việc bỏ hoang ruộng đất một
mặt cho thấy sự thay đổi rất lớn trong nhu cầu sử dụng đất nông nghiệp của các hộ gia
đình, mặt khác cũng cho thấy những rào cản tồn tại trong quá trình luân chuyển đất giữa
các chủ thể sản xuất trong nền kinh tế là đáng kể. Điều đó cũng cho thấy động lực thay
đổi của các nông hộ đối với thói quen bỏ hoang ruộng đất nông nghiệp là rất thấp. Điều
này làm gia tăng tính bất định của sự phát triển bền vững của ngành nông nghiệp trong
thời kỳ công nghiệp hóa.
Có nhiều yếu tố tạo nên rào cản của quá trình luân chuyển đất nông nghiệp trong
nền kinh tế. Ở góc độ thị trường, đất nông nghiệp là một dạng “hàng hóa” có tính đặc
thù cao và thiếu tính linh hoạt (Bradfield và cộng sự, 2020). Điều này phụ thuộc vào
những quy định ràng buộc về pháp lý, cũng như sự chi phối về tâm lý của người dân khi
218
tham gia thị trường. Đối với hoạt động mua bán hay nhượng quyền sử dụng đất nông
nghiệp, các quy định về mức trần diện tích đất hộ gia đình được nắm giữ (Trieu và cộng
sự; 2016); sự bất định và cứng nhắc trong kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp được quy
định bởi chính quyền địa phương (Deininger và cộng sự, 2014); cũng như tâm lý giữ đất
để dự phòng rủi ro sinh kế của các hộ gia đình mặc dù đã chuyển đổi việc làm sang phi
nông nghiệp là những rào cản quan trọng (Lại Hoa, 2023). Đối với hoạt động thuê mượn
đất nông nghiệp, việc thiếu tin tưởng về khả năng thu hồi đất của các hộ gia đình khi
cho doanh nghiệp thuê, hoặc khó khăn trong vấn đề tìm kiếm, thỏa thuận giữa các bên
về mức giá và thời hạn thuê đất cũng là những rào cản không nhỏ (Nguyễn Việt Dũng,
2022). Những rào cản này làm gia tăng mức độ phi hiệu quả trong quá trình tái phân bổ
đất nông nghiệp, làm suy giảm động lực của hộ gia đình trong nỗ lực cải thiện hiệu quả
sử dụng ruộng đất.
Những rào cản kể trên nhìn chung đến từ những bất cập trên thị trường đất nông
nghiệp ở Việt Nam, trong đó hiện thiếu vắng sự có mặt của các tổ chức trung gian hỗ
trợ thị trường, chẳng hạn như các sàn giao dịch hoặc các ngân hàng đất nông nghiệp.
Những tổ chức này có thể đóng vai trò cung cấp thông tin, kết nối và thúc đẩy hợp tác,
đảm bảo tính pháp lý của các thỏa thuận nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp (Xhoxhi
và cộng sự, 2019). Mặc dù đã có chủ trương của Chính phủ về việc thành lập tổ chức
đóng vai trò của ngân hàng đất nông nghiệp, được đề cập trong Nghị quyết số 18-
NQ/TW năm 2022, song chưa có lộ trình thực hiện một cách cụ thể. Trong bối cảnh đó,
vai trò của chính quyền địa phương có ý nghĩa quan trọng, có thể có ảnh hưởng đến hoạt
động và sự phát triển của thị trường đất nông nghiệp. Chẳng hạn, chính quyền địa
phương có thể giải quyết vấn đề bằng cách hỗ trợ nông dân thuê quyền sử dụng đất với
quy mô lớn và thời hạn từ 10 năm trở lên; hoặc chính quyền thuê đất của nông dân để
sau đó cho doanh nghiệp thuê lại (Vy Hương, 2017). Điều này củng cố sự tin cậy của
các bên và làm giảm tính bất định của thị trường đất nông nghiệp, giúp thị trường hoạt
động hiệu quả hơn và thông qua đó có thể làm giảm mức độ bỏ hoang ruộng đất.
Mặc dù vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với các hoạt động kinh tế là chủ đề
được quan tâm rộng rãi bởi các nhà nghiên cứu (Phạm Thế Anh và Chu Thị Mai Phương,
2015) song theo hiểu biết của tác giả, hiện còn thiếu những nghiên cứu quan tâm đến
ảnh hưởng của chính quyền cấp tỉnh đến động lực thay đổi của hộ gia đình trong vấn đề
bỏ hoang đất nông nghiệp. Hiểu biết thấu đáo về vai trò này là rất quan trọng, giúp gợi
mở các hàm ý chính sách để góp phần làm thay đổi động lực của hộ gia đình trong vấn đề
bỏ hoang ruộng đất, thông qua đó làm tăng hiệu quả phân bổ đất nông nghiệp ở Việt Nam.
Bài viết này nhằm làm rõ ảnh hưởng của chính quyền cấp tỉnh đến động lực thay
219
đổi của hộ gia đình nông thôn trong vấn đề bỏ hoang ruộng đất. Bên cạnh việc tổng quan
tài liệu nghiên cứu về chủ đề nghiên cứu, một mô hình kinh tế lượng với phương pháp
ước lượng tổng quát (GEE) sẽ được giới thiệu trong bài viết. Số liệu dùng trong phân tích
được tác giả tổng hợp từ Điều tra tiếp cận nguồn lực nông thôn Việt Nam (VARHS), giai
đoạn 2014 – 2020. Cấu trúc của bài viết như sau: Phần tiếp theo trình bày cơ sở lý thuyết
và tổng quan nghiên cứu về vai trò của chính quyền cấp tỉnh đối với các hoạt động kinh
tế và đối với thị trường đất nông nghiệp; phần thứ ba trình bày phương pháp nghiên cứu,
bao gồm mô tả dữ liệu, mô hình và phương pháp ước lượng; phần thứ tư là kết quả nghiên
cứu và thảo luận; phần cuối cùng là kết luận và một số kiến nghị chính sách.
2. Tổng quan nghiên cứu
Nghiên cứu về động lực của quá trình luân chuyển đất nông nghiệp giữa các chủ
thể sản xuất là chủ đề nhận được sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu (Ou & Gong,
2021; Xie & cộng sự, 2023. Nhìn chung, hầu hết các nhà nghiên cứu đồng thuận với
quan điểm cho rằng, quá trình phân bổ lại đất nông nghiệp là một hệ quả mang tính tất
yếu của quá trình chuyển đổi công nghiệp hóa từ một nền nông nghiệp truyền thống
(Lewis, 1954; Liao & cộng sự, 2019). Khi công nghiệp dịch vụ phát triển, nguồn cung
đất nông nghiệp sẽ gia tăng do lao động chuyển đổi sang việc làm phi nông nghiệp ngày
một nhiều hơn, trong khi thu nhập tăng cũng làm tăng khả năng sở hữu đất để mở rộng
sản xuất ở một số hộ gia đình và các doanh nghiệp. Các nghiên cứu thực nghiệm của
Huang & cộng sự (2012); Wang & cộng sự (2020) đã cho thấy việc làm phi nông nghiệp
tác động mạnh mẽ đến hoạt động chuyển nhượng trên thị trường đất nông nghiệp ở các
vùng nông thôn Trung Quốc, đặc biệt đối với các giao dịch cho thuê quyền sử dụng đất.
Mặc dù vậy, hoạt động này phụ thuộc đáng kể vào đặc thù môi trường kinh tế xã hội của
địa phương, mà trong đó vai trò của chính quyền cấp tỉnh góp một vai trò quan trọng
(Wang & cộng sự, 2020).
Đã có nhiều nghiên cứu cho thấy vai trò của chính quyền cấp tỉnh trong kiến tạo
môi trường kinh doanh hiệu quả, giúp làm giảm các chi phí giao dịch và tác động tích
cực đến các hoạt động kinh tế (Jonasson, 2011; Harun & Kamase, 2012). Trong vấn đề
phân bổ nguồn lực sản xuất, một số nghiên cứu cho thấy chính quyền cấp tỉnh đóng vai
trò quan trọng, chẳng hạn như giúp cải thiện khả năng tiếp cận đất đai thông qua việc
cắt giảm thời gian và chi phí trong các thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
(Deininger & cộng sự, 2014), cũng như làm giảm các chi phí giao dịch mua bán đất
(Trieu & cộng sự, 2016). Bên cạnh đó, sự cải thiện trong cách thức quản lý ruộng đất
của chính quyền cấp tỉnh cũng tác động tích cực đến các giao dịch nhượng quyền sử
dụng đất nông nghiệp, qua đó thúc đẩy nhanh quá trình tích tụ ruộng đất ở các vùng
220
nông thôn (Shi & Tang, 2020).
Mặc dù nhiều nghiên cứu đã cho thấy vai trò của chính quyền cấp tỉnh trong tái
phân bổ đất nông nghiệp ở nhiều quốc gia, song ở Việt Nam điều này chưa được làm rõ.
Nằm trong số ít các nghiên cứu liên quan đến chủ đề này, Trieu & cộng sự (2016) đã
cho thấy, sự khác biệt về chi phí giao dịch là nhân tố ảnh hưởng đáng kể đến các hoạt
động giao dịch thuê đất nông nghiệp ở các địa phương. Điều đó ngụ ý quá trình thực thi
pháp luật của các cấp chính quyền đóng vai trò quan trọng, bởi sự năng động của chính
quyền cơ sở có thể giúp tháo gỡ rào cản đối với thị trường, chẳng hạn làm giảm gánh
nặng chi phí của mỗi giao dịch về đất đai. Tuy nhiên, vai trò của chính quyền cấp tỉnh
chưa được đề cập một cách cụ thể trong nghiên cứu của Trieu & cộng sự (2016) cũng
như các nghiên cứu liên quan, bởi ngoài thực thi pháp luật thì chính quyền địa phương
có vai trò quản lý và điều tiết thị trường, chẳng hạn thông qua thúc đẩy hỗ trợ, gia tăng
kết nối và đảm bảo pháp lý cho các giao dịch, điều này có thể ảnh hưởng trực tiếp đến
quá trình phân bổ lại đất nông nghiệp. Thêm vào đó, vai trò của chính quyền cấp tỉnh
đối với động lực của hộ gia đình trong vấn đề bỏ hoang ruộng đất – một điển hình của
vấn đề đất nông nghiệp được phân bổ kém hiệu quả – cho đến nay chưa được đề cập
trong các nghiên cứu.
Ngoài vai trò của chính quyền cấp tỉnh, tổng quan nghiên cứu cho thấy quá trình
phân bổ đất nông nghiệp chịu ảnh hưởng của nhiều nhóm nhân tố khác nhau, chẳng hạn
như quá trình chuyển đổi việc làm từ nông nghiệp sang phi nông nghiệp (Liu & cộng
sự, 2014), đặc điểm thửa đất (Yan & cộng sự, 2016; Zhang & cộng sự, 2011), cũng như
các đặc điểm nhân khẩu học như tuổi và học vấn chủ hộ (Trieu & cộng sự, 2016; Nguyen
& cộng sự, 2021). Với mục tiêu làm rõ ảnh hưởng của chính quyền cấp tỉnh đến động
lực của hộ gia đình trong vấn đề bỏ hoang đất nông nghiệp, khung phân tích của bài viết
được đề xuất như trong Hình 1.
Hình 1: Khung phân tích
Nguồn: Nghiên cứu của nhóm tác giả
Chính quyền cấp tỉnh
Mức độ bỏ
hoang đất
nông nghiệp
của hộ gia
đình
Chuyển đổi việc làm
Nhân khẩu học hộ gia đình
Đặc điểm thửa đất
