Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Giám sát và đánh giá Chương trình mục tiêu quốc gia “Xây dựng nông thôn mới” - Nghiên cứu trường hợp tại huyện Củ Chi

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:110

Thêm vào BST

Báo xấu

31
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn này giới thiệu và đưa ra cách vận dụng mô hình mới để theo dõi và đánh giá Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020 theo phương pháp tiếp cận - mô hình 10 bước của hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả trong đo lường thành quả hoạt động với nguồn dữ liệu đáng tin cậy và khoa học giúp cho các cơ quan chức năng, các nhà lãnh đạo đưa ra chiến lược, chương trình hoạt động phù hợp hơn, thực hiện quản lý và điều hành đạt hiệu quả hơn để nâng cao chất lượng phục vụ của chương trình mục tiêu này.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Giám sát và đánh giá Chương trình mục tiêu quốc gia “Xây dựng nông thôn mới” - Nghiên cứu trường hợp tại huyện Củ Chi

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH NGUYỄN MINH TRÍ GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA “XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI” - NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP TẠI HUYỆN CỦ CHI, TP.HCM LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ TP. Hồ Chí Minh, năm 2013
ii BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH NGUYỄN MINH TRÍ GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA “XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI” - NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP TẠI HUYỆN CỦ CHI, TP.HCM Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng Mã số: 6 0 3 4 0 2 0 1 LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN THỊ HUYỀN TP. Hồ Chí Minh, năm 2013
iii LỜI CAM ĐOAN Tôi: Nguyễn Minh Trí Xin cam đoan rằng: Đây là công trình do chính cá nhân tôi nghiên cứu và trình bày. Các dữ liệu, số liệu thu thập (đều có ghi nguồn trích dẫn và xuất xứ), kết quả nghiên cứu trình bày nêu trong đề tài này là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác, đồng thời được sự góp ý hướng dẫn của Tiến sỹ Nguyễn Thị Huyền để hoàn tất luận văn. Tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm về nội dung của đề tài nghiên cứu.
iv LỜI CẢM ƠN Sau quá trình học tập và nghiên cứu, tôi đã hoàn thành luận văn tốt nghiệp của mình. Kết quả hôm nay không chỉ do quá trình nỗ lực của bản thân, mà còn nhờ rất nhiều sự hỗ trợ, động viên của mọi người. Vì vậy, tôi xin chân thành gửi lời cảm ơn đến: + Quý Thầy, Cô trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh đã hết lòng truyền đạt những kiến thức quý báu trong suốt thời gian tôi học tại trường, đặc biệt là sự hướng dẫn tận tình của Tiến sỹ Nguyễn Thị Huyền - giảng viên Khoa Tài chính nhà nước - Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh. + Lãnh đạo UBND huyện Củ Chi, các Phòng chuyên môn của UBND huyện, UBND các xã trên địa bàn huyện Củ Chi, các thành viên Ban chỉ đạo Chương trình mục tiêu quốc gia Xây dựng nông thôn mới huyện Củ Chi và các đồng nghiệp đã tạo điều kiện thuận lợi, cung cấp các tài liệu quý báu để tôi hoàn thành luận văn. + Gia đình, bạn bè, những người đã động viên, hỗ trợ, chia sẻ khó khăn trong quá trình tôi thực hiện luận văn này. Trong quá trình hoàn tất đề tài, mặc dù đã cố gắng tham khảo nhiều tài liệu, tranh thủ nhiều ý kiến đóng góp, nghiên cứu và học hỏi, song luận văn không tránh khỏi khiếm khuyết. Kính mong nhận được sự góp ý của quý Thầy, Cô, đồng nghiệp và những đọc giả quan tâm đến đề tài này. Mọi ý kiến xin gửi về hộp thư điện tử: ntd2805@yahoo.com. Xin chân thành cám ơn! Tác giả: Nguyễn Minh Trí
v MỤC LỤC Trang Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục Danh mục các chữ viết tắt Danh mục hình vẽ và bảng biểu LỜI MỞ ĐẦU......................................................................................................................1 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỆ THỐNG GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ DỰA TRÊN KẾT QUẢ ................................................................................................................5 1.1 Những xu hướng cải cách trong ngân sách ...............................................................5 1.1.1 Sự cải cách trong tiến trình lập ngân sách .........................................................5 1.1.2 Mục tiêu quản lý chi tiêu công (PEM)...............................................................8 1.1.3 Thông tin về kết quả hoạt động: ......................................................................10 1.2 Sự liên kết giữa chính sách, chương trình và phân bổ nguồn lực NSNN ...............11 1.3 Mô hình giám sát và đánh giá dựa trên kết quả trong hoạt động khu vực công .....12 1.3.1 Lịch sử hình thành và mục đích của GSĐG dựa trên kết quả .........................12 1.3.2 Định nghĩa GSĐG dựa trên kết quả .................................................................13 1.3.3 Mô hình 10 bước của Hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả...........14 KẾT LUÂN CHƯƠNG 1 ...................................................................................................25 CHƯƠNG 2: GIỚI THIỆU CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA “XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI” Ở VIỆT NAM..................................................................26 2.1 Khái quát về Chương trình mục tiêu quốc gia của Việt Nam .................................26 2.1.1 Khái niệm về CTMTQG ..................................................................................26 2.1.2 Sự cần thiết của việc ra đời và tồn tại các CTMTQG......................................27 2.2 Chương trình mục tiêu quốc gia “xây dựng nông thôn mới” ..................................27 2.2.1 Khái niệm nông thôn, phát triển nông thôn và xây dựng nông thôn mới ........27 2.2.2 Tính tất yếu và quá trình hình thành CTMTQG XDNTM ..............................29 2.2.2.1 Bước ngoặc của Nghị quyết “Tam nông” - Tiền đề cho sự ra đời của CTMTQG XDNTM ở Việt Nam...........................................................................29
vi 2.2.2.2 Tác động của các chính sách phát triển nông thôn giai đoạn 2000-2009 30 2.2.3 Sự ra đời và các bước thực hiện CTMTQG XDNTM 2010-2020...................30 2.2.4 Nguồn vốn đầu tư cho CTMTQG XDNTM ....................................................31 2.2.5 Nguyên tắc, cơ chế quản lý thực hiện của CTMTQG XDNTM......................33 2.2.5.1 Phê duyệt đề án XDNTM của xã .............................................................33 2.2.5.2 Bộ máy GSĐG CTMTQG XDNTM ........................................................33 2.2.6 Tổ chức đánh giá, xét duyệt đạt chuẩn NTM ..................................................36 2.3 Nghiên cứu mô hình NTM ở một số quốc gia trên thế giới ....................................36 2.3.1 Mô hình NTM ở một số quốc gia ....................................................................36 2.3.1.1 Hàn Quốc..................................................................................................36 2.3.1.2 Nhật Bản ...................................................................................................38 2.3.1.3 Thái Lan ...................................................................................................39 2.3.2 Bài học kinh nghiệm rút ra cho việc thực hiện CTMTQG XDNTM tại Việt Nam ............................................................................................................................39 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA “XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI” - NGHIÊN CỨU TRƯỜNG HỢP TẠI HUYỆN CỦ CHI, TP.HCM ........................................................41 3.1 Giới thiệu chung về huyện Củ Chi ...........................................................................41 3.1.1 Vị trí địa lý tự nhiên và dân số.........................................................................41 3.1.2 Tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội .......................................................42 3.1.3 Thu - chi ngân sách nhà nước ..........................................................................43 3.1.4 Quá trình triển khai CTMTQG XDNTM ........................................................44 3.2 Tiến trình thực hiện XDNTM tại huyện Củ Chi ......................................................45 3.2.1 Xác định các kết cục, mục tiêu .........................................................................45 3.2.2 Chọn các chỉ số kết cục để giám sát .................................................................46 3.2.3 Thu thập các số liệu kỳ gốc về điều kiện hiện tại, đặt ra các chỉ tiêu cụ thể và thời gian phải đạt được ..............................................................................................46 3.2.4 Thu thập thông tin một cách thường xuyên để đánh giá xem liệu các chỉ tiêu này có đạt được hay không ........................................................................................46 3.2.5 Phân tích và báo cáo kết quả............................................................................47 3.3 Thực trạng đánh giá CTMTQG XDNTM tại Củ Chi..............................................47
vii 3.3.1 Ở giai đoạn chuẩn bị thực hiện Đề án...............................................................47 3.3.1.1 Về thuận lợi: ..............................................................................................48 3.3.1.2 Những khó khăn trong cải thiện GSĐG (theo mô hình 10 bước): ............48 3.3.2 Ở giai đoạn triển khai thực hiện Đề án (Đề án sau khi được phê duyệt) ..........52 3.3.2.1 Về thuận lợi, các mặt làm được: ...............................................................53 3.3.2.2 Những hạn chế khi thực hiện GSĐG dựa trên kết quả (theo mô hình 10 bước): ....................................................................................................................56 KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 ...................................................................................................60 CHƯƠNG 4: VẬN DỤNG MÔ HÌNH GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ DỰA TRÊN KẾT QUẢ TRONG ĐÁNH GIÁ CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA “XÂY DỰNG NÔNG THÔN MỚI” ...........................................................................................61 4.1 Điều kiện cần thiết để áp dụng mô hình giám sát và đánh giá dựa trên kết quả .....61 4.2 Ý nghĩa của ứng dụng của hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả ...........62 4.2.1 Ứng dụng cho dự án, chương trình và chính sách ...........................................62 4.2.2 Các ứng dụng bên trong và bên ngoài .............................................................62 4.2.3 Vốn tri thức ......................................................................................................63 4.2.4 Tính minh bạch và tính trách nhiệm ................................................................63 4.3 Các thách thức và tác động trong việc xây dựng Hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả .....................................................................................................................63 4.3.1 Phương diện chính trị của GSĐG ....................................................................64 4.3.2 Phương diện kỹ thuật của GSĐG – xây dựng năng lực thể chế ......................64 4.4 Vận dụng Hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả trong đánh giá giá CTMTQG XDNTM .......................................................................................................64 4.4.1 Ở giai đoạn chuẩn bị thực hiện Đề án XDNTM ...............................................64 4.4.1.1 Về đánh giá mức độ sẵn sàng ...................................................................65 4.4.1.2 Về thống nhất các kết cục cần giám sát và đánh giá ................................66 4.4.1.3 Về lựa chọn các chỉ số then chốt để giám sát kết cục ..............................68 4.4.1.4 Về xác định dữ liệu tình trạng ban đầu về các chỉ số ...............................68 4.4.1.5 Về lập kế hoạch để cải tiến - lựa chọn các chỉ tiêu phản ánh kết quả ......69 4.4.2 Ở giai đoạn thực hiện Đề án XDNTM ..............................................................70 4.4.2.1 Về giám sát kết quả ..................................................................................70
viii 4.4.2.2 Về sử dụng thông tin đánh giá để hỗ trợ cho hệ thống quản lý................71 4.4.2.3 Về báo cáo về những phát hiện ................................................................71 4.4.2.4 Về sử dụng các phát hiện .........................................................................72 4.4.2.5 Về duy trì hệ thống giám sát và đánh giá .................................................73 4.5 Những điểm cần lưu ý khi triển khai áp dụng .........................................................74 4.5.1 Xác định các loại chi phí và phương pháp thực hiện ........................................74 4.5.2 Các bước lập kế hoạch GSĐG DTKQ ..............................................................75 KẾT LUẬN........................................................................................................................77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................79 PHỤ LỤC 1: NỘI DUNG CTMTQG VỀ XDNTM.......................................................................81 PHỤ LỤC 2: BỘ TIÊU CHÍ QUỐC GIA XDNTM ......................................................................83 PHỤ LỤC 3: PHƯƠNG PHÁP XÁC ĐỊNH CÁC TIÊU CHÍ VỀ XDNTM ........................................85 PHỤ LỤC 4: KHUNG GSĐG KẾT QUẢ HOẠT ĐỘNG CỦA CTMTQG XDNTM ............................88 PHỤ LỤC 5: ĐỀ CƯƠNG PHỤC VỤ GSĐG CTMTQG XDNTM Ở ĐỊA PHƯƠNG ..........................90 PHỤ LỤC 6: CÂU HỎI XÁC ĐỊNH TÍNH THỰC TIỄN CỦA CHỈ SỐ THEO CÔNG CỤ SMART .......93 PHỤ LỤC 7: BẢN ĐỒ THỂ HIỆN CÁC XÃ TẠI HUYỆN CỦ CHI ................................................94 PHỤ LỤC 8: CÁC THUẬT NGỮ TRONG GSĐG DỰA TRÊN KẾT QUẢ .......................................95
ix DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CNH-HĐH : Công nghiệp hoá - Hiện đại hoá CTMTQG : Chương trình mục tiêu quốc gia GSĐG : Giám sát và đánh giá (Monitoring and Evaluation) HĐND : Hội đồng nhân dân IFAD : Quỹ phát triển nông nghiệp quốc tế (International Fund for Agricultural Development) MTEF : Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (Medium-Term Expenditure Framework) NSĐP : Ngân sách nhà nước địa phương NSNN : Ngân sách nhà nước NSTW : Ngân sách nhà nước Trung ương NTM : Nông thôn mới ODA : Nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development Aid) OECD : Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (Organisation for Economic Co-operation and Development) TP.HCM : Thành phố Hồ Chí Minh TW : Trung ương UBND : Ủy ban nhân dân USD : Đơn vị tiền tệ của Mỹ (United States Dollar) WB : Ngân hàng thế giới (World Bank) XDNTM : Xây dựng nông thôn mới XHCN : Xã hội chủ nghĩa
x DANH MỤC HÌNH VẼ VÀ BẢNG BIỂU 1/ Các hình vẽ (hình, sơ đồ và biểu đồ) Hình 0.1: Sơ đồ các bước thực hiện quy trình nghiên cứu của Luận văn Hình 1.1: Sơ đồ các yếu tố cơ bản của lập NSNN theo kết quả đầu ra Hình 1.2: Sơ đồ quản lý nguồn lực của lập NSNN theo kết quả đầu ra Hình 1.3: Mục tiêu của quản lý chi tiêu công và quản lý ngân sách Hình 1.4: Sơ đồ quản lý thực hiện các chương trình, chính sách Hình 1.5: Mô hình logic cho mục tiêu phát triển quốc gia Hình 1.6: 10 bước thiết kế, xây dựng và duy trì hệ thống GSĐG dựa trên kết quả Hình 1.7: Sơ đồ xây dựng ma trận kết quả hoạt động Hình 1.8: Khung theo dõi kết quả hoạt động của chương trình, dự án,chính sách Hình 1.9: Công thức để xác định chỉ tiêu kết quả hoạt động Hình 1.10: Các tiêu chí chính để thu thập các số liệu có chất lượng về kết quả hoạt động Hình 2.1: Khung phát triển nông thôn Hình 2.2: Các bước thực hiện CTMTQG XDNTM Hình 2.3: Sơ đồ theo dõi và đánh giá CTMTQG XDNTM Hình 3.1: Biểu đồ so sánh nguồn thu NSĐP được hưởng theo phân cấp của các xã và nhiệm vụ chi thường xuyên từ 2002-2012 Hình 3.2: Sơ đồ Đề án XDNTM Hình 3.3: Công thức đánh giá kết quả hoạt động theo chỉ số kỳ gốc Hình 3.4: Quy trình tổ chức thực hiện Đề án XDNTM Hình 3.5: 5 nhóm tiêu chí XDNTM Hình 3.6: Sơ đồ quy trình thực hiện nhóm tiêu chí hạ tầng kinh tế-xã hội Đề án XDNTM Hình 3.7: Sơ đồ quy trình thực hiện các nhóm tiêu chí còn lại (3,4,5) của Đề án XDNTM Hình 3.8: Biểu đồ nhu cầu nguồn lực tài chính cho hoạt động nhóm tiêu chí hạ tầng kinh tế - xã hội 9 xã thực hiện giai đoạn 2012-2015 Hình 4.1: Biểu đồ GANT sử dụng trong theo dõi công việc thực hiện theo thời gian Hình 4.2: Công thức xác định tổng chi phí.
xi 2/ Các bảng biểu Bảng 1.1: Phân biệt ba loại lập ngân sách theo kết quả thực hiện Bảng 1.2: Vai trò bổ khuyết lẫn nhau của GSĐG dựa trên kết quả Bảng 1.3: Một số điểm khác biệt cơ bản giữa Hệ thống GSĐG truyền thống tập trung vào công tác thực hiện và Hệ thống GSĐG mới dựa trên kết quả Bảng 1.4: Thu thập thông tin tình trạng ban đầu Bảng 1.5: Mẫu báo cáo các kết quả: Kết quả thực tế so với chỉ tiêu Bảng 2.1: Kết quả xếp hạng theo ba nhóm làng tại Hàn Quốc Bảng 3.1: Nguồn lực tài chính phân bổ cho hoạt động các nhóm tiêu chí đối với 9 xã XDNTM 2012-2015 Bảng 3.2: Dự kiến nguồn lực tài chính đối với 9 xã XDNTM 2014-2017 Bảng 3.3: Các kết cục và mục tiêu thực hiện XDNTM Bảng 3.4: Bảng dữ liệu về bộ chỉ số kết cục để thực hiện, GSĐG kết quả XDNTM Bảng 3.6: Các tiêu chí XDNTM đạt được đến tháng 07/2013 Bảng 3.7: Nguồn lực tài chính cần được tài trợ để XDNTM đối với 9 xã 2012-2015 Bảng 3.8: Số liệu về thu nhập và hộ nghèo so sánh về chỉ số kỳ gốc 2012 với kết quả hoạt động theo chỉ tiêu 2015 Bảng 3.9: Bảng phân công công tác thẩm định các dự án công trình XDNTM Bảng 3.10: Minh họa số liệu điều tra về tiêu chí 13 – CTMTQG XDNTM Bảng 3.11: Nguồn nhân lực trong XDNTM tại các xã đầu năm 2013 Bảng 4.1: Câu hỏi xác định cấu trúc hiện tại của việc đánh giá kết quả hoạt động Bảng 4.2: Mẫu khảo sát thông tin nguồn nhân lực hiện có tại các đơn vị Bảng 4.3: Cách thức xác định các chỉ số Bảng 4.4: Các câu hỏi để xác định và thu thập thông tin chỉ số Bảng 4.5: Mẫu công cụ SWOT Bảng 4.6: 10 cách sử dụng các phát hiện về kết quả Bảng 4.7: Những khó khăn có thể phát sinh trong việc duy trì hệ thống GSĐG.
1 LỜI MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Từ khi giành độc lập dân tộc, thống nhất đất nước (30/04/1975), Việt Nam đã tiến hành nhiều chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội theo từng giai đoạn cụ thể. Sau hơn 35 năm, Việt Nam đã có sự phát triển vượt bậc, đạt được những thành tựu quan trọng, đưa nền kinh tế từng bước thoát khỏi tình trạng nghèo đói, lạc hậu. “Chiến lược 10 năm (2011-2020) và Kế hoạch 5 năm (2011-2015) phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam đánh dấu một cột mốc quan trọng trên con đường phát triển của Việt Nam cho tương lai. Chiến lược và Kế hoạch phát triển này vạch ra con đường tăng trưởng cho Việt Nam, đồng thời cũng nhấn mạnh yêu cầu phát triển xã hội, phát triển con người và phát triển bền vững cho tất cả mọi người dân. Hai văn kiện này đánh dấu một bước chuyển biến quan trọng từ việc đặt trọng tâm vào tăng trưởng kinh tế sang chú trọng ‘chất lượng tăng trưởng’ khi Việt Nam đã trở thành một quốc gia có thu nhập trung bình” (Setsuko Yamazaki, 2010, tr.1). Để khẳng định mục tiêu phát triển và đạt được sự chuyển biến này, từ năm 2011, Chính phủ đã triển khai thực hiện đồng thời các Chương trình mục tiêu quốc gia trên các lĩnh vực. Chương trình mục tiêu quốc gia “Xây dựng nông thôn mới” giai đoạn 2010- 2020, là 01 trong 14 Chương trình trọng tâm, được triển khai trên phạm vi toàn quốc (hơn 9.121 xã), với tổng kinh phí và nguồn lực đầu tư cho Chương trình là rất đáng được quan tâm (khoảng gần 3.000.000 tỷ đồng, bằng tổng số thu ngân sách nhà nước của Việt Nam trong vòng 5 năm, gấp 5 lần số thu ngân sách này năm 2010, bằng 152% GDP năm 2011). Thực tế cho thấy từ trước đến nay, (Phùng Giang Hải, 2010, trang 1), trong các kế hoạch hay chiến lược phát triển, người ta chỉ chú trọng đến hiệu quả kinh tế mà ít quan tâm đến hiệu quả và tác động của quá trình phát triển. Nếu không quan tâm đến tác động của quá trình phát triển thì chúng ta sẽ phải trả giá đắt, xét đến cùng thì hiệu quả kinh tế cũng không cao, mà lãng phí cho xã hội ngày càng lớn. Bởi vậy, để phát triển bền vững, mang lại hiệu quả kinh tế cao thì buộc phải quan tâm đến thành quả đạt được của quá trình vận động và phát triển. Đồng thời, một chính sách, chương trình, hay dự án của Chính phủ được triển khai thực hiện đều cần một nguồn lực tài chính để tài trợ cho nó. Dưới tác lực bên trong và bên bên ngoài buộc Chính phủ phải có trách nhiệm hơn với các đối tượng hữu quan và Chính phủ ngày càng bị đòi hỏi phải đưa ra được các kết quả thực tế. Nếu nguồn vốn này được đầu tư mà không có sự giám sát và đánh giá đúng tầm quan trọng của nó để xác định hiệu suất, hiệu quả, tác động, mức độ phù hợp và tính bền vững thì chính sách, chương trình,
2 hay dự án này sẽ không có ý nghĩa thực tiễn và không chứng minh được cho các nhà tài trợ thấy được: Liệu các chính sách, chương trình, hay dự án có đem lại kết quả mong đợi hay không và nguồn vốn tài chính được đầu tư có lãng phí không? Làm sao có thể nhận biết được các vấn đề trong quá trình thực hiện và việc thực hiện đi đúng hướng? Chính phủ có thể đo lường mức độ tiến triển ra sao và sửa chữa các khiếm khuyết đó như thế nào? Và làm sao Chính phủ có thể phân biệt được thành công hay thất bại? Từ những lý do trên, Chính phủ và các cơ quan nhà nước đang từng bước chuyển sang việc giám sát và đánh giá dựa trên kết quả trong đo lường thành quả hoạt động với hy vọng công cụ quản lý công này có thể giúp các nhà quản trị đưa ra được các chính sách phù hợp, quản lý tài chính và các nguồn lực khác và hoàn thành được sứ mệnh và lời hứa của mình trước các bên hữu quan. Vì vậy, đây là thời điểm rất thích hợp cho việc đưa vào các công cụ thực hiện, các mô hình giám sát và đánh giá chất lượng, hiệu quả, hiệu suất, tác động, mức độ phù hợp, tính bền vững và bài học kinh nghiệm của thành quả hoạt động đạt được liệu có đáp ứng với kỳ vọng đặt ra hay không. Để tìm hiểu, đánh giá thành quả hoạt động của Chương trình mục tiêu quốc gia “Xây dựng nông thôn mới” giai đoạn 2010-2020 và đưa mô hình giám sát và đánh giá dựa trên kết quả vào thực tiễn để vận dụng, tôi đã lựa chọn đề tài: “Giám sát và đánh giá Chương trình mục tiêu quốc gia “Xây dựng nông thôn mới” - Nghiên cứu trường hợp tại huyện Củ Chi”. 2. Mục tiêu nghiên cứu: Luận văn được thực hiện nhằm mục tiêu: vận dụng mô hình giám sát và đánh giá dựa trên kết quả để đánh giá Chương trình mục tiêu quốc gia “xây dựng nông thôn mới”. 3. Phương pháp nghiên cứu: Đề tài được thiết kế nghiên cứu theo các bước và quy trình như sau: - Bước 1: Nghiên cứu cơ sở lý thuyết (từ xu hướng cải cách tài chính công đến quản trị công, trước đây, soạn lập ngân sách dựa trên kết quả, là không phải chỉ tiêu tiền => tập trung vào số tiền phải chi => ngày càng hiện đại, phải lấy kết quả để đo lường => cụ thể hóa việc đo lường bằng các bước quy trình => đo lường kết quả hoạt động). - Bước 2: Từ cơ sở lý thuyết, đưa ra mô hình vận dụng vào vấn đề nghiên cứu (Mô hình 10 bước là phương pháp áp dụng để đo lường kết quả hoạt động của chương trình). - Bước 3: Trên cơ sở lý thuyết và mô hình, chọn đối tượng nghiên cứu phù hợp, tiến hành thu thập, tổng hợp và phân tích dữ liệu của đối tượng để chứng minh, đưa ra kết quả và kết luận.
3 - Bước 4: Với kết quả nghiên cứu từ đối tượng, đưa mô hình nghiên cứu vào đối tượng đã nghiên cứu để vận dụng giải quyết vấn đề. Hình 0.1: Sơ đồ các bước thực hiện quy trình nghiên cứu của Luận văn Cơ sở lý thuyết Tài chính công Quản trị công Đối tượng Mô hình 10 bước của Hệ thống nghiên cứu GSĐG DTKQ Thu thập dữ liệu Kết quả và kết luận Việc thu thập, phân tích dữ liệu là dựa vào khung lý thuyết của mô hình – thực hiện nghiên cứu khám phá với việc thu thập dữ liệu để chứng minh, lý giải trong quá trình nghiên cứu. Phương pháp được sử dụng trong đề tài này chủ yếu là bằng phương pháp diễn dịch trừu tượng để trình bày các lý thuyết (về mô hình giám sát và đánh giá dựa trên kết quả và chương trình mục tiêu quốc gia), phương pháp nghiên cứu tình huống (để thực hiện quan sát, tổng hợp, so sách), phương pháp phân tích thống kê, phương pháp phân tích quy nạp để trình bày thực trạng (về giám sát và đánh giá chương trình mục tiêu quốc gia “xây dựng nông thôn mới” tại huyện Củ Chi) nhằm đưa ra kết luận vấn đề nghiên cứu: liệu việc giám sát và đánh giá hiện tại của chương trình có đáp ứng được mục tiêu đề ra hay chưa? 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu: - Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động giám sát và đánh giá chương trình, mục tiêu dự án đầu tư công. - Phạm vi nghiên cứu: + Chương trình mục tiêu quốc gia “xây dựng nông thôn mới” – Nghiên cứu trường hợp tại huyện Củ Chi, thành phố Hồ Chí Minh. + Giám sát và đánh giá chương trình, dự án đầu tư (không giám sát, đánh giá tổng thể đầu tư). Trong đó, tác giả chỉ thực hiện “đánh giá ban đầu” (không đánh giá giữa kỳ, đánh giá kết thúc, đánh giá tác động và đánh giá đột xuất).
4 + Giám sát và đánh giá tính “tuân thủ hay chấp hành” (không đánh giá tính kinh tế và tính hiệu quả). + Chủ thể giám sát và đánh giá: cơ quan quản lý nhà nước và người dân (nếu quan tâm). 5. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài: - Về mặt lý thuyết: + Góp phần khẳng định Hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả trong đo lường thành quả hoạt động của khu vực công là rất cần thiết đối với yêu cầu đặt ra là phải tích cực áp dụng các thông tin thu được qua giám sát và đánh giá để cải thiện các chiến lược, chương trình, dự án và hoạt động khác. + Việc vận dụng này có tính tham khảo cho các nghiên cứu tiếp theo và chuyên sâu hơn về giám sát và đánh giá để cải thiện các chiến lược, chương trình, dự án và hoạt động khác trong khu vực công nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu suất đầu tư, tránh lãng phí nguồn lực. - Về mặt thực tiễn: Luận văn này giới thiệu và đưa ra cách vận dụng mô hình mới để theo dõi và đánh giá Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020 theo phương pháp tiếp cận - mô hình 10 bước của hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả trong đo lường thành quả hoạt động với nguồn dữ liệu đáng tin cậy và khoa học giúp cho các cơ quan chức năng, các nhà lãnh đạo đưa ra chiến lược, chương trình hoạt động phù hợp hơn, thực hiện quản lý và điều hành đạt hiệu quả hơn để nâng cao chất lượng phục vụ của chương trình mục tiêu này. 7. Kết cấu đề tài: Đề tài được kết cấu thành 4 chương, bao gồm: Chương 1: Cơ sở lý luận về Hệ thống giám sát và đánh giá dựa trên kết quả. Chương 2: Giới thiệu Chương trình mục tiêu quốc gia “xây dựng nông thôn mới” ở Việt Nam. Chương 3: Thực trạng đánh giá Chương trình mục tiêu quốc gia “xây dựng nông thôn mới” - Nghiên cứu trường hợp tại huyện Củ Chi, Tp. HCM. Chương 4: Vận dụng Mô hình giám sát và đánh giá dựa trên kết quả trong đánh giá Chương trình mục tiêu quốc gia “xây dựng nông thôn mới”.
5 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HỆ THỐNG GIÁM SÁT VÀ ĐÁNH GIÁ DỰA TRÊN KẾT QUẢ Do đòi hỏi ngày càng cao và đi kèm với việc phải chứng tỏ thành quả hoạt động tốt, các nước hiện nay đang chuyển sang việc giám sát và đánh giá dựa trên kết quả với hy vọng rằng công cụ quản lý công này có thể giúp đưa ra được những chính sách phù hợp, góp phần quản lý tài chính và các nguồn lực khác, hoàn thành được xứ mệnh và lời hứa của mình trước các bên hữu quan trong nước và quốc tế. Dù xuất phát điểm cho sự thay đổi của các quốc gia là khác nhau, nhưng mục tiêu mong muốn là góp phần vào phát triển bền vững, tăng trưởng kinh tế và phúc lợi cho nhân dân. Điều cơ bản và tiên quyết trong nổ lực cải cách đó, các chính phủ, nhất là ở các nước đang phát triển, phải đưa thông tin về kết quả hoạt động vào ngân sách của họ. Tuy nhiên, vẫn còn rất nhiều điều cần phải làm, như việc kết nối giữa các chỉ tiêu về kết quả hoạt động với chi tiêu công và việc sử dụng thông tin về kết quả hoạt động để xác định mức phân bổ ngân sách.... 1.1 Những xu hướng cải cách trong ngân sách Bắt nguồn từ những cuộc khủng hoảng tài chính kéo theo việc bội chi ngân sách nhà nước (NSNN) lớn đã đặt áp lực lên các tổ chức công phải trở nên hiệu quả và trách nhiệm hơn trong việc thực hiện chính sách và chương trình của mình. Cụ thể, những cuộc khủng hoảng tài chính tại các nước của Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) trong những năm 1980 và 1990 là động cơ chủ yếu đã làm nảy sinh mạnh mẽ cho những cải cách khu vực công sau này (Tony Bovaird & Elke Lõffler, 2003, p.13). 1.1.1 Sự cải cách trong tiến trình lập ngân sách Hơn thế kỷ qua, sự khởi nguồn quan trọng của cải cách khu vực công là nỗ lực trong cải cách quản lý chi tiêu công, đặc biệt là phương thức lập ngân sách. Trong đó, chính phủ của các nước muốn thực hiện tốt việc kiểm soát, phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính công của nhà nước, qua đó nhằm thực hiện tốt vai trò quản lý kinh tế - xã hội của mình (Sử Đình Thành & Bùi Thị Mai Hoài, 2009, tr.262). Cho đến nay, thế giới trải qua tiến trình cải cách soạn lập ngân sách nhà nước trong quản lý chi tiêu công từ việc chú trọng đến yếu tố đầu vào sang quan tâm kiểm soát đầu ra và hướng đến kết quả thực hiện, và từ cách thức soạn lập và quản lý NSNN thường niên sang trung hạn bằng việc xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) chú ý đến tính hiệu suất, hiệu quả, tính phù hợp và tính bền vững (Sử Đình Thành & cộng sự, 2005, tr.22-28). Cụ thể:
6 Trước cuối thế kỷ XIX, việc lập NSNN ở hầu hết các quốc gia gắn liền với quyền lực của bộ máy hành pháp yếu kém, ít có sự kiểm soát của TW và những quy trình lập NSNN có đặc thù riêng. Lập NSNN theo khoản mục truyền thống, một cải cách bắt nguồn từ quan điểm cho rằng việc thiếu đi sự kiểm soát đầy đủ chi tiêu công là góp phần tạo ra môi trường làm gia tăng đáng kể nạn tham nhũng (Sử Đình Thành, Bùi Thị Mai Hoài, 2009, tr.262-263). Vì lẽ đó, vào cuối thế kỷ XIX và đầu XX, các nhà cải cách NSNN đã ủng hộ hệ thống lập ngân sách theo khoản mục để tăng cường trách nhiệm giải trình của người thực hiện qua việc sử dụng chi tiết hoá các nguồn lực và sự tuân thủ các khoản mục chi tiêu. Tuy vậy, phương thức soạn lập này có những nhược điểm đáng kể như: Sự phân bổ nguồn lực không trả lời được câu hỏi tại sao tiền phải chi tiêu; Ngân sách chỉ được lập trong ngắn hạn (thường là một năm); Không chú trọng đúng mức đến hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả hoạt động trong cung ứng hàng hoá công. Với nhược điểm trên, các nhà cải cách tập trung đổi mới bằng phương thức lập ngân sách theo công việc thực hiện căn cứ vào đo lường khối lượng công việc của một đơn vị. Nó nhấn mạnh sự tổng hoà những thông tin hoạt động vào trong quá trình lập ngân sách. Thế nhưng, mô hình này không chú trọng đến những tác động hay ảnh hưởng dài hạn của chính sách, và được thiết kế hướng vào thực hiện tất cả các mục tiêu, trong khi nguồn lực còn giới hạn. Cho nên, nó không quan tâm đúng mức đến tính hiệu lực của chi tiêu NSNN. Điểm quan trọng của phương pháp lập ngân sách là cần chú trọng đến tính hiệu lực và tác động của chi tiêu. Sự quan tâm này dẫn đến hình thành phương thức soạn lập ngân sách theo chương trình vào những năm đầu 1960 (bắt đầu bởi việc nghiên cứu cải thiện các chương trình xã hội tại các nước OECD (Kusek & Rist, 2004, p.15), với nỗ lực nhằm thiết lập một hệ thống lập ngân sách gắn kết chặt chẽ với lập chương trình và lập kế hoạch. Mấu chốt của lập NSNN theo chương trình là chương trình mục tiêu của chính sách công để đo lường đầu ra và tác động đến mục tiêu. Tuy nhiên, phương thức soạn lập NSNN theo chương trình có hạn chế nhất định: không thể tạo ra chương trình cho các tổ chức để thực hiện; không đảm bảo gắn kết chặt chẽ giữa phân bổ ngành và mục tiêu chiến lược ưu tiên; không gắn kết giữa việc thiết lập chương trình với kế hoạch chi tiêu thường xuyên để sử dụng nguồn lực tài chính công hiệu quả. Bước vào những năm 1980 và 1990, hầu hết các nước phát triển đã thực hiện cải cách quản lý ngân sách hướng vào lập ngân sách theo kết quả đầu ra. Điểm nổi bậc của cải cách này, là cơ sở cho việc xây dựng bộ khung chung của hệ thống GSĐG bằng một chiến lược tổng thể nhằm đạt được những thay đổi quan trọng trong quản lý và đo lường công việc thực hiện của các cơ quan nhà nước so với mục tiêu, làm cho chi tiêu công hiệu
7 quả, hiệu lực và thích hợp hơn với việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo, tăng trưởng bền vững, giúp cho các nhà tài trợ tin tưởng vào hệ thống quản lý tài chính của chính phủ, qua đó khuyến khích họ ngày càng sử dụng kênh NSNN để hỗ trợ các chương trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Lập ngân sách theo kết quả đầu ra bao gồm nhiều công đoạn: thiết lập mục tiêu, lựa chọn các chỉ số và kết quả hướng tới, giám sát công việc thực hiện, phân tích và báo cáo những kết quả này so với mục tiêu đề ra bằng việc thiết lập hệ thống thông tin quản lý liên quan đến phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính như: các đầu vào, đầu ra, chi phí tài trợ và mối quan hệ giữa đầu ra với đầu vào và những tác động của các yếu tố này đến kết quả mong muốn của chính phủ và phù hợp với mục tiêu chính sách. Hình 1.1: Sơ đồ các yếu tố cơ bản của lập NSNN theo kết quả đầu ra SỰ THÍCH HỢP Các mục tiêu Kết quả chiến lược kinh tế - thực tế HIỆU LỰC xã hội CHI PHÍ THỰC TẾ Đầu ra HIỆU QUẢ Kết quả theo kế Đầu vào hoạch Chi phí Nguồn: Sử Đình Thành (2005), Vận dụng phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý chi tiêu công của Việt Nam, NXB Tài chính (tr.38). Hình 1.2: Sơ đồ quản lý nguồn lực của lập NSNN theo kết quả đầu ra Mục tiêu chính sách của chính phủ Lập kế hoạch chiến lược (trong giới hạn nguồn lực cho phép) Kết quả mong đợi Quản lý chương trình Miêu tả mục tiêu chương trình, tiểu chương trình; và báo cáo các chỉ tiêu thực hiện then chốt của chương trình. Lập ngân sách đầu ra Khách hàng của các cơ quan nhà nước + Ảnh hưởng đến cộng đồng. Các đầu ra (chi tiết hoá, cụ thể hoá, đo + Đánh giá hiệu quả. lường chi phívà số lượng); và liên kết + Phản hồi các đầu ra. đầu ra với các kết quả mong muốn. Những hoạt động công việc của các cơ quan, đơn vị + Sản xuất ra đầu ra
8 Từ cách lập ngân sách theo kết quả đầu ra từng năm một, NSNN được sử dụng chủ yếu để kiểm soát cơ quan quản lý chứ không để bảo đảm thực thi chính sách một cách hiệu quả. Cách làm này không khuyến khích xác lập ưu tiên chi tiêu một cách chiến lược cho một giai đoạn, các chính sách mới có ít cơ hội được đưa vào thực hiện. Nhận thấy nhược điểm trên, hiện nay, nhiều nước chuyển sang lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) nhằm kết nối chính sách, lập kế hoạch và lập ngân sách phù hợp với năng lực của quốc gia bằng việc lập các Chiến lược ngành trong trung hạn và xác định rõ nhiệm vụ, mục tiêu, kết quả hoạt động. Từ đó, xây dựng ngân sách của ngành nhằm phản ánh những chi phí cần thiết của các chính sách cho các hoạt động được quyết định, lựa chọn ưu tiên để đạt các sản phẩm đầu ra. Với MTEF, càng thấy rõ, các nước đang phát triển cũng như những nước nghèo sẽ có nhiều cơ hội hơn (để nhận được tài trợ nguồn lực) cho việc thực hiện giảm nghèo và thu hẹp chênh lệch thu nhập giữa các tầng lớp dân cư bằng việc cụ thể hoá ưu tiên chính sách thành các Chiến lược, Dự án và Chương trình mục tiêu quốc gia. Tiến trình cải cách này là xu thế tất yếu để các nước nổ lực hơn trong đánh giá thành quả hoạt động. Có chăng, sự tiếp cận này đến sớm hay trễ là do quyết tâm chính trị của quốc gia nơi áp dụng và mục tiêu hướng đến trong quản lý chi tiêu công. 1.1.2 Mục tiêu quản lý chi tiêu công (PEM) Nhu cầu cải cách quản trị khu vực công đặt sức ép lớn cho các quốc gia trong chính sách PEM nhằm tạo ra một hệ thống ngân sách hoạt động có hiệu quả. Đó là tuân thủ kỷ luật tài khóa tổng thể, phân bổ và sử dụng hiệu quả nguồn lực dựa trên chiến lược ưu tiên, tính hiệu quả và hiệu lực của các chương trình. Ba cấp độ này là việc tái lập ba chức năng (kiểm soát những nguồn lực công, lập kế hoạch cho sự phân bổ nguồn lực, và quản lý nguồn lực) mà vốn đã được định hướng trong cải cách PEM thời gian qua. Hình 1.3: Mục tiêu của quản lý chi tiêu công và quản lý ngân sách Các mục tiêu cơ bản Các mức của quản lý ngân sách Kỷ luật tài Sự kiểm soát chi tiêu toàn diện Các mục tiêu khoá tổng thể Vai trò điều phối của Bộ tài chính kinh tế vĩ mô Phân bổ nguồn lực Những lĩnh vực chiến lược (sự liên kết lĩnh vực) Hiệu quả Các cơ chế kết hợp liên bộ Các mục tiêu phân bổ chính sách Ưu tiên chiến lược cho những chương trình hoạt động Các bộ chuyên ngành, đơn vị chi tiêu Hiệu quả Phân phối các hoạt động dịch vụ Kết quả thực hoạt động Chính sách, chương trình, dự án hiện hoạt động Nguồn: Richard Allen & Daniel Tommasi (2001), Managing Public Expenditure - A Tập hợp các quy Hệ thống quản lý Reference Book for Transition Countries, tắc ứng xử, đạo Paris: OECD [p.20]. nguồn nhân lực đức, đạo lý
9 Tuân thủ kỷ luật tài chính tổng thể: Với hầu hết các quốc gia, nguồn lực tài chính cung ứng để thỏa mãn nhu cầu là có giới hạn, nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng sẽ dẫn đến những hậu quả (gia tăng gánh nặng nợ của nền kinh tế trong tương lai; gia tăng gánh nặng về thuế; phá vỡ cân bằng kinh tế), từ đó ảnh hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế. Vì lý do trên, cần thiết phải giữ kỷ luật tài chính tổng thể để ổn định kinh tế vĩ mô. Điều này yêu cầu giới hạn tổng chi tiêu phải được thiết lập dựa vào các chỉ tiêu tổng thể vĩ mô. Ràng buộc này phải được tăng cường trong suốt quá trình thực hiện ngân sách và được duy trì, giữ vững ổn định trong dài hạn. Thêm vào đó, những sắp xếp thể chế đối với kỷ luật tài chính tổng thể còn được ràng buộc chặt chẽ bởi hiến pháp, các đạo luật, thị trường tài chính, những cam kết của chính phủ trước công dân. Phân bổ nguồn lực theo những ưu tiên chiến lược: Sau khi đã xác định tính kỷ luật tài khóa tổng thể, việc phân bổ nguồn lực cần phải ưu tiên hoá các mục tiêu chiến lược đã xác lập, “không nên phân bổ nguồn lực theo kiểu dàn trải” (Nguyễn Thị Huyền & Nguyễn Hồng Thắng, 2011, tr.13). Tuy nhiên, các chiến lược này còn tuỳ thuộc vào việc chính phủ có đưa ra được các luận cứ khoa học cho các quyết định của mình và đánh giá nguồn tài chính trong suốt thời gian thực hiện chính sách đó hay không. Điều quan trọng ở đây là chính phủ phải xây dựng các thể chế để hỗ trợ cho việc hoạch định chính sách chiến lược hợp lý. Trong phân bổ nguồn lực tài chính, để hỗ trợ những sắp xếp thể chế thì cần có thông tin về: chi phí; đầu ra và đầu vào; chi phí, đầu ra và đầu vào của các đề xuất chính sách mới. Và, việc công khai của cơ quan thực hiện, việc kiểm tra, giám sát và đánh giá của cơ quan quản lý phải hoạt động hữu hiệu, kịp thời và đáng tin cậy. Kết quả hoạt động - tính hiệu quả và hiệu lực: Những quy định truyền thống về lập ngân sách với các hạn chế của nó đã làm giảm đi hiệu quả phân bổ nguồn lực tài chính và gây ra sự kém hiệu quả trong hoạt động, bởi nó không khuyến khích tiết kiệm, không tạo ra mối gắn kết giữa khối lượng chi tiêu với khối lượng đầu ra. Cộng thêm, những hoạt động của người quản lý chủ yếu được GSĐG dựa vào sự tuân thủ và chấp hành những luật lệ quy định mang tính thủ tục hành chính, chứ không đánh giá DTKQ đầu ra mà họ thực hiện. Để nâng cao tính hiệu quả, hiệu lực trong PEM đòi hỏi người quản lý phải được trao quyền tự chủ trong việc điều hành hoạt động và nâng cao tính tự chịu trách nhiệm về kết quả. Các thể chế cần thiết đó là: cần giới hạn chi phí hoạt động; thiết lập hệ thống thông tin minh bạch; chuyển dần từ kiểm soát chi phí đầu vào sang kiểm soát các yếu tố đầu ra (đo lường kết quả); tăng cường kiểm soát việc sử dụng nguồn lực.