Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Mô hình tài chính công của đà nẵng và bình dương trong mối liên hệ với mô hình phát triển kinh tế xã hội: nghiên cứu so sánh và những bài học

Chia sẻ: Ganuongmuoimatong | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:75

Thêm vào BST

Báo xấu

36
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Nghiên cứu chính sách này nhắm vào các mục tiêu xem xét sự tương thích giữa mô hình tài chính công và mô hình phát triển kinh tế của 2 địa phương, tài chính công phản ánh chiến lược phát triển KT-XH, góp phần vào tổng thể chính sách, phục vụ cho mục tiêu và chiến lược phát triển của địa phương như thế nào, đem lại hệ quả tích cực/tiêu cực gì đến địa phương. Xem xét sự giống nhau và khác nhau về cấu trúc thu – chi ngân sách của Đà Nẵng và Bình Dương dưới góc độ tính bền vững. Xem xét những điều kiện cần để có thể xây dựng mô hình tài chính công như Bình Dương, như Đà Nẵng, từ tình huống Đà Nẵng và Bình Dương rút ra bài học về huy động và phân bổ nguồn lực tài chính công một cách bền vững để gợi ý mô hình cho các địa phương khác: mô hình nào đáng học hỏi, mỗi mô hình còn có những hạn chế nào?

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Mô hình tài chính công của đà nẵng và bình dương trong mối liên hệ với mô hình phát triển kinh tế xã hội: nghiên cứu so sánh và những bài học

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH __________________ Đặng Thị Mạnh MÔ HÌNH TÀI CHÍNH CÔNG CỦA ĐÀ NẴNG VÀ BÌNH DƯƠNG TRONG MỐI LIÊN HỆ VỚI MÔ HÌNH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI: NGHIÊN CỨU SO SÁNH VÀ NHỮNG BÀI HỌC LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2011
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH __________________ CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT Đặng Thị Mạnh MÔ HÌNH TÀI CHÍNH CÔNG CỦA ĐÀ NẴNG VÀ BÌNH DƯƠNG TRONG MỐI LIÊN HỆ VỚI MÔ HÌNH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI: NGHIÊN CỨU SO SÁNH VÀ NHỮNG BÀI HỌC Chuyên ngành: Chính Sách Công Mã số: 603114 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. VŨ THÀNH TỰ ANH Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2011
i LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều đƣợc dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trƣờng Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. TP. Hồ Chí Minh, ngày 25 tháng 4 năm 2011 Tác giả luận văn Đặng Thị Mạnh
ii TÓM TẮT LUẬN VĂN Luận văn này sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu tình huống, dựa theo khung phân tích của Schick (2005) để so sánh mô hình tài chính công của Đà Nẵng và Bình Dƣơng, từ đó rút ra bài học về huy động và phân bổ nguồn lực tài chính địa phƣơng một cách bền vững. Mô hình tài chính công phản ánh rõ sự khác biệt trong mô hình phát triển KT-XH của hai địa phƣơng. Kinh tế Đà Nẵng phụ thuộc chủ yếu vào khu vực nhà nƣớc, do đó, trong khối doanh nghiệp, các DNNN đóng góp phần ngân sách lớn nhất. Còn tại Bình Dƣơng, các doanh nghiệp FDI đóng góp tỷ phần lớn nhất trong GDP cũng nhƣ trong ngân sách của tỉnh. Về cơ cấu thu ngân sách, Đà Nẵng chủ yếu thu từ bán quyền sử dụng đất, còn Bình Dƣơng chủ yếu thu từ các doanh nghiệp. Nguồn thu từ đất mà Đà Nẵng có đƣợc không thể kéo dài và sẽ ảnh hƣởng đến khả năng thu của các thế hệ sau. Nguồn thu từ doanh nghiệp của Bình Dƣơng thì có thể tái lập qua nhiều năm. Do đó, nguồn thu ngân sách của Bình Dƣơng có tính bền vững cao hơn. Phần chi đầu tƣ phát triển của Đà Nẵng chủ yếu dành cho phát triển hạ tầng giao thông, còn của Bình Dƣơng tập trung vào hạ tầng khu công nghiệp. Chiến lƣợc chi đầu tƣ phát triển của Bình Dƣơng hỗ trợ tốt hơn cho tăng trƣởng kinh tế địa phƣơng một cách bền vững bởi nó tạo môi trƣờng đầu tƣ thuận lợi, còn Đà Nẵng vì phát triển hạ tầng quá mức nên giá đất tăng cao, chi phí kinh doanh lớn đã hạn chế doanh nghiệp phát triển. Tuy nhiên, Đà Nẵng chi tiêu nhiều hơn cho đảm bảo xã hội so với Bình Dƣơng và xét về góc độ này thì ngân sách Đà Nẵng hỗ trợ tốt hơn cho phát triển bền vững. Các tỉnh thành khác, bao gồm Đà Nẵng có thể học tập kinh nghiệm của Bình Dƣơng trong việc đối xử bình đẳng giữa các thành phần kinh tế, tạo điều kiện cho sự phát triển của khu vực tƣ nhân và FDI, từ đó tạo nên cơ sở thu ngân sách cũng nhƣ phát triển KT-XH bền vững. Chính quyền Bình Dƣơng cần quan tâm đúng mức hơn tới sự tăng trƣởng của khu vực dịch vụ để hỗ trợ cho các doanh nghiệp trong hoạt động sản xuất kinh doanh, chi nhiều hơn cho hoạt động đảm bảo xã hội, hỗ trợ ngƣời lao động, đặc biệt là lao động nhập cƣ. Chính quyền trung ƣơng nên tiếp tục quá trình phân cấp sâu rộng hơn, tăng cƣờng hiệu lực của các sắc thuế mà địa phƣơng đƣợc hƣởng 100% số thu nhƣ thuế nhà đất để giúp các địa phƣơng tự chủ nhiều hơn về thu chi ngân sách.
iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................................. i TÓM TẮT LUẬN VĂN .................................................................................................... ii MỤC LỤC ....................................................................................................................... iii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................................ v DANH MỤC BẢNG BIỂU .............................................................................................. vi DANH MỤC HÌNH ẢNH ............................................................................................... vii DANH MỤC PHỤ LỤC................................................................................................. viii LỜI CẢM ƠN .................................................................................................................. ix Chƣơng 1: DẪN NHẬP..................................................................................................... 1 Bối cảnh chính sách........................................................................................................... 1 Lý do chọn đề tài ............................................................................................................... 2 Mục tiêu nghiên cứu .......................................................................................................... 3 Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu ......................................................................................... 3 Câu hỏi nghiên cứu ........................................................................................................... 4 Kết cấu của nghiên cứu ..................................................................................................... 4 Chƣơng 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT, PHƢƠNG PHÁP LUẬN VÀ NGUỒN THÔNG TIN ... 5 1.1. Các khái niệm ......................................................................................................... 5 1.1.1. Tính bền vững của ngân sách ............................................................................... 5 1.1.2. Cấu trúc thu chi ngân sách.................................................................................... 5 1.2. Các nghiên cứu trƣớc về chủ đề liên quan ............................................................... 6 1.3. Phƣơng pháp nghiên cứu và nguồn thông tin ........................................................... 8 Chƣơng 3: NGHIÊN CỨU SO SÁNH MÔ HÌNH TÀI CHÍNH CÔNG CỦA ĐÀ NẴNG VÀ BÌNH DƢƠNG TRONG MỐI LIÊN HỆ VỚI MÔ HÌNH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI .......................................................................................................................... 10 2.1. Đà Nẵng và Bình Dƣơng: Hai mô hình phát triển kinh tế - xã hội khác nhau ......... 10 2.2. Thu chi ngân sách tại Đà Nẵng và Bình Dƣơng: Hai mô hình tài chính công khác nhau ............................................................................................................................. 18 2.2.1. Mô hình thu ngân sách ....................................................................................... 19 2.2.2. Mô hình chi ngân sách ....................................................................................... 21
iv 2.3. Mô hình tài chính công Đà Nẵng và Bình Dƣơng: tính bền vững khác nhau .......... 25 2.3.1. Tính dễ tăng, ổn định và bền vững của việc tạo nguồn thu .................................. 25 2.3.2. Tính bền vững của chính sách chi tiêu ngân sách của Đà Nẵng và Bình Dƣơng .. 30 Chƣơng 4: KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH................................................ 36 3.1. Kết luận ................................................................................................................ 36 3.2. Kiến nghị chính sách ............................................................................................. 37 3.2.1. Kiến nghị đối với Đà Nẵng................................................................................. 38 3.2.2. Kiến nghị đối với Bình Dƣơng ........................................................................... 38 3.2.3. Bài học đối với các tỉnh thành khác .................................................................... 39 3.2.4. Kiến nghị đối với chính quyền trung ƣơng ......................................................... 40 3.2.5. Tính khả thi của các kiến nghị chính sách ........................................................... 40 3.3. Những hạn chế của nghiên cứu ............................................................................. 41 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................................... 42 PHỤ LỤC ....................................................................................................................... 46
v DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ASEAN : Hiệp hội các Quốc gia Đông Nam Á DN : doanh nghiệp DNNN : doanh nghiệp nhà nƣớc FDI : đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài FETP : Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright GDP : tổng sản phẩm quốc nội KT-XH : kinh tế - xã hội NS : ngân sách NSNN : ngân sách nhà nƣớc OECD : Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế PCI : chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh QP-AN : quốc phòng - an ninh TP : thành phố UBND : ủy ban nhân dân USD : đô-la Mỹ VNCI : Tổ chức Sáng kiến Cạnh tranh Việt Nam VCCI : Phòng Thƣơng mại và Công nghiệp Việt Nam
vi DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2 - 1: Mục tiêu về cơ cấu kinh tế của Đà Nẵng theo tỷ phần đóng góp vào GDP ..... 12 Bảng 2 - 2: Mục tiêu về cơ cấu kinh tế của Bình Dƣơng theo tỷ phần đóng góp vào GDP 13 Bảng 2 - 3: Cơ cấu GDP theo khu vực kinh tế của Đà Nẵng ............................................ 13 Bảng 2 - 4: Cơ cấu GDP theo khu vực kinh tế của Bình Dƣơng ....................................... 14 Bảng 2 - 5: Cơ cấu vốn đầu tƣ theo thành phần kinh tế ở Đà Nẵng ................................. 14 Bảng 2 - 6: Cơ cấu lao động theo thành phần kinh tế ở Đà Nẵng ..................................... 15 Bảng 2 - 7: Cơ cấu vốn đầu tƣ theo thành phần kinh tế ở Bình Dƣơng ............................ 15 Bảng 2 - 8: Cơ cấu lao động theo thành phần kinh tế ở Bình Dƣơng ................................ 16 Bảng 2 - 9: Tỷ trọng đóng góp của các thành phần kinh tế vào GDP Đà Nẵng ................. 17 Bảng 2 - 10: Tỷ trọng đóng góp của các thành phần kinh tế vào GDP Bình Dƣơng .......... 17 Bảng 2 - 11: Mức độ đóng góp của các doanh nghiệp vào ngân sách Đà Nẵng................. 20 Bảng 2 - 12: Mức độ đóng góp của các doanh nghiệp vào ngân sách Bình Dƣơng ........... 21 Bảng 2 - 13: Tổng quan chi ngân sách của TP. Đà Nẵng .................................................. 22 Bảng 2 - 14: Tổng quan chi ngân sách của Bình Dƣơng ................................................... 24 Bảng 2 - 15: Tổng quan chi ngân sách của Đà Nẵng ........................................................ 31 Bảng 2 - 16: Tổng quan chi ngân sách của Bình Dƣơng .................................................. 31 Bảng 2 - 17: Cơ cấu chi thƣờng xuyên của Đà Nẵng ........................................................ 33 Bảng 2 - 18: Cơ cấu chi thƣờng xuyên của Bình Dƣơng..................................................... 34
vii DANH MỤC HÌNH ẢNH Hình 2 - 1: Cơ cấu vốn đầu tƣ phát triển tại Đà Nẵng, giai đoạn 2003-2009 ..................... 23 Hình 2 - 2: Cơ cấu vốn đầu tƣ phát triển tại Bình Dƣơng, giai đoạn 2003-2009 ............... 25 Hình 2 - 3: Cơ cấu thu ngân sách của Đà Nẵng ................................................................ 26 Hình 2 - 4: Cơ cấu thu ngân sách của Bình Dƣơng .......................................................... 27 Hình 2 - 5: Cơ cấu các khoản thu đặc biệt của Đà Nẵng ................................................... 28 Hình 2 - 6: Cơ cấu các khoản thu đặc biệt của Bình Dƣơng ............................................. 30
viii DANH MỤC PHỤ LỤC Phụ lục 1: Các chỉ số chính của Đà Nẵng......................................................................... 46 Phụ lục 2: Các chỉ số chính của Bình Dƣơng ................................................................... 48 Phụ lục 3: Số liệu ngân sách của Đà Nẵng ....................................................................... 52 Phụ lục 4: Số liệu ngân sách của Bình Dƣơng.................................................................. 54 Phụ lục 5: Phân cấp thu chi ngân sách tại Việt Nam ........................................................ 57 Phụ lục 6: Chƣơng trình “Đẩy mạnh công tác quy hoạch, tăng cƣờng đầu tƣ phát triển kết cấu hạ tầng một cách đồng bộ, xây dựng thành phố theo hƣớng văn minh, hiện đại” ....... 60 Phụ lục 7: Hƣớng phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Bình Dƣơng đến năm 2020 ................... 63
ix LỜI CẢM ƠN Trân trọng cảm ơn Quý Thầy Cô tại Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã truyền rất nhiều cảm hứng cho tôi trong suốt hai năm học tại trƣờng. Đặc biệt, luận văn này không thể hoàn thành đƣợc nếu thiếu sự hƣớng dẫn tận tình của Tiến sỹ Vũ Thành Tự Anh. Tôi muốn gửi tới Thầy lời cảm ơn sâu sắc nhất. Xin cảm ơn những ngƣời bạn trong lớp MPP2 và MPP3 đã luôn hỗ trợ tôi trong quá trình thu thập tài liệu cho bài viết. Cuối cùng, tôi muốn tỏ lòng tri ân tới gia đình mình, những ngƣời luôn ở bên cạnh tôi vào những thời điểm khó khăn nhất trong quá trình thực hiện luận văn này. Tác giả luận văn Đặng Thị Mạnh
1 Chƣơng 1: DẪN NHẬP Bối cảnh chính sách Hiện nay, Việt Nam đƣợc đánh giá là một trong những quốc gia có hạ tầng cũng nhƣ hệ thống dịch vụ công kém phát triển. Về hạ tầng “cứng”, theo Tổ chức Sáng kiến Cạnh tranh Việt Nam (VNCI) (2010) thì “Cơ sở hạ tầng vẫn đƣợc các doanh nghiệp (DN) và các nhà hoạch định chính sách nhìn nhận là một trong những rào cản lớn nhất đối với đầu tƣ và tăng trƣởng của cả nƣớc”. Chỉ 40% doanh nghiệp tham gia khảo sát Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) 2010 đánh giá chất lƣợng đƣờng giao thông là tốt, 25% doanh nghiệp phàn nàn về trách nhiệm và tiến độ duy tu bảo dƣỡng đƣờng sá của các cơ quan chức năng (VNCI, 2011). Về hạ tầng “mềm”, hệ thống pháp lý và hành chính còn gây khó khăn và tốn thời gian cho doanh nghiệp, dẫn đến việc trong nhiều trƣờng hợp, doanh nghiệp phải trả các chi phí không chính thức để “bôi trơn” cho hoạt động kinh doanh của mình. Theo báo cáo PCI 2010, có đến 21% doanh nghiệp trong nƣớc và 18% doanh nghiệp có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài (FDI) phải trả các chi phí không chính thức trong đăng ký kinh doanh (VNCI, 2011). Nguồn nhân lực cũng là một rào cản lớn với sự phát triển của các hoạt động kinh tế. Với 65% lực lƣợng lao động không qua đào tạo, Việt Nam đƣợc xếp trong số các quốc gia yếu trong khu vực ASEAN về nhân lực (Eurocham, 2010). Nguyên nhân của thực trạng này chính là sự hạn chế của hệ thống giáo dục. Để nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế, việc cải thiện cơ sở hạ tầng, tiếp tục cải cách hành chính, pháp lý và nâng cao chất lƣợng của lực lƣợng lao động cả về trình độ và thể lực là những nhiệm vụ trọng tâm chiến lƣợc. Do đó, nhu cầu chi tiêu cho đầu tƣ phát triển hạ tầng và dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay là rất lớn. Chỉ tính riêng hạ tầng giao thông, cả nƣớc cần huy động ít nhất 70 đến 80 tỷ USD trong thời gian tới. Trong khi đó, vì các tiện ích này đem lại ngoại tác tích cực cho sự phát triển kinh tế, xã hội cho nên trong hầu hết các trƣờng hợp, dù có huy động hình thức hợp tác công tƣ (PPP) thì khu vực công vẫn phải chịu trách nhiệm chính trong việc tài trợ.
2 Trong bối cảnh quá trình phân cấp ngân sách đang diễn ra mạnh mẽ, các trách nhiệm thu và chi tiêu nói trên đƣợc phân bổ cho cả chính phủ trung ƣơng và chính quyền các địa phƣơng. Trong giai đoạn 1997-2002, tỷ trọng huy động số thu ngân sách của chính quyền địa phƣơng trong tổng ngân sách nhà nƣớc hợp nhất là 25%, năm 2004 là khoảng 30%. Về phân chia gánh nặng chi tiêu, từ tỷ lệ 35% năm 1992, ngân sách các tỉnh đã chiếm 43,3% tổng ngân sách năm 1998 và 47,7% năm 2002. Việt Nam đã ở “vào vị trí những nƣớc phân cấp cao, chính quyền địa phƣơng đã có thể đạt đƣợc một số kết quả cung ứng dịch vụ công đáng mong đợi, nếu họ có khả năng quản lý ngân sách hiệu quả” (Phạm Lan Hƣơng, 2004). Theo quy định của Luật Ngân sách 2002, trong các khoản chi thuộc trách nhiệm của chính quyền địa phƣơng, bên cạnh chi thƣờng xuyên còn có các khoản chi đầu tƣ phát triển, gồm chi đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội (KT-XH) do địa phƣơng quản lý và chi đầu tƣ, hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật. Cũng theo quy định của luật này, để huy động nguồn lực tài trợ cho chi tiêu, chính quyền địa phƣơng đƣợc sử dụng nhiều nguồn thu khác nhau, trong đó có những nguồn địa phƣơng thu và hƣởng 100%, nguồn địa phƣơng thu và phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) với ngân sách trung ƣơng, nguồn thu bổ sung từ ngân sách trung ƣơng cho địa phƣơng, cùng các nguồn khác nhƣ trái phiếu địa phƣơng, quỹ phát triển đô thị,… Từ những quy định về trách nhiệm thu – chi ngân sách nói trên, nhu cầu huy động đủ nguồn lực và phân chia nguồn lực một cách hợp lý, đảm bảo tài trợ cho hạ tầng và các dịch vụ công của địa phƣơng là một thách thức đối với tất cả các tỉnh thành. Lý do chọn đề tài Quá trình phân cấp đang diễn ra mạnh mẽ ở Việt Nam đã giúp chính quyền các địa phƣơng tự chủ nhiều hơn không những về chính trị, hành chính mà còn trong việc thu – chi ngân sách. Tại mỗi địa phƣơng, chất lƣợng dịch vụ công và chất lƣợng hạ tầng trong việc đảm bảo các mục tiêu phát triển KT-XH phản ánh hiệu quả của các chƣơng trình huy động nguồn lực và chi tiêu công.
3 Mấy năm gần đây, Đà Nẵng và Bình Dƣơng là hai địa phƣơng luôn đƣợc nhắc đến đầu tiên nhƣ những hình mẫu về phát triển kinh tế địa phƣơng. Báo cáo Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh 2010 khẳng định Đà Nẵng và Bình Dƣơng tiếp tục duy trì thứ hạng dẫn đầu, trong đó Bình Dƣơng là địa phƣơng 5 năm liên tiếp “đi tiên phong về sự năng động sáng tạo, cải thiện tính minh bạch và giảm chi phí không chính thức” (VNCI, 2010). Trong thành quả KT-XH của Đà Nẵng và Bình Dƣơng chắc chắn không thể không kể đến vai trò của tài chính công. Là một bộ phận của hệ thống chính sách, chính sách tài chính công một mặt chịu tác động của chiến lƣợc phát triển KT-XH, mặt khác là động lực hỗ trợ cho quá trình phát triển đó. Từ sự khác nhau của mô hình KT-XH, mô hình tài chính công của hai địa phƣơng này bên cạnh những điểm tƣơng đồng chắc hẳn có những điểm khác biệt. Và những bài học kinh nghiệm từ hai mô hình tài chính công của Đà Nẵng và Bình Dƣơng mà các địa phƣơng khác có thể tham khảo có lẽ cũng sẽ không giống nhau. Mục tiêu nghiên cứu Nghiên cứu chính sách này nhắm vào các mục tiêu (1) xem xét sự tƣơng thích giữa mô hình tài chính công và mô hình phát triển kinh tế của 2 địa phƣơng, tài chính công phản ánh chiến lƣợc phát triển KT-XH, góp phần vào tổng thể chính sách, phục vụ cho mục tiêu và chiến lƣợc phát triển của địa phƣơng nhƣ thế nào, đem lại hệ quả tích cực/tiêu cực gì đến địa phƣơng; (2) xem xét sự giống nhau và khác nhau về cấu trúc thu – chi ngân sách của Đà Nẵng và Bình Dƣơng dƣới góc độ tính bền vững; (3) xem xét những điều kiện cần để có thể xây dựng mô hình tài chính công nhƣ Bình Dƣơng, nhƣ Đà Nẵng, từ tình huống Đà Nẵng và Bình Dƣơng rút ra bài học về huy động và phân bổ nguồn lực tài chính công một cách bền vững để gợi ý mô hình cho các địa phƣơng khác: mô hình nào đáng học hỏi, mỗi mô hình còn có những hạn chế nào? Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu Để thực hiện mục tiêu trên, tác giả nghiên cứu trƣờng hợp thành phố (TP) Đà Nẵng và tỉnh Bình Dƣơng trong giai đoạn từ 2003-2009. Trong tổng thể các lựa chọn chính sách liên quan đến mô hình phát triển KT-XH của hai địa phƣơng này, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu mô hình tài chính công địa phƣơng trong bối cảnh phân cấp ngân sách. Trong các bộ
4 phận của chính sách tài chính công địa phƣơng, luận văn đặt trọng tâm vào cấu trúc thu chi ngân sách, tiếp cận từ góc độ tính bền vững của ngân sách. Câu hỏi nghiên cứu Các phân tích trong luận văn này tập trung trả lời các câu hỏi: 1. Mô hình tài chính công của Đà Nẵng và Bình Dƣơng giống nhau và khác nhau nhƣ thế nào (đặt trong mối liên hệ với mô hình phát triển KT-XH địa phƣơng)? 2. Mức độ bền vững của cấu trúc thu và chi ngân sách của Đà Nẵng và Bình Dƣơng ra sao? 3. Các địa phƣơng khác có thể học tập đƣợc gì từ mô hình tài chính công của Đà Nẵng và Bình Dƣơng? Kết cấu của nghiên cứu Nghiên cứu chính sách này gồm có phần dẫn nhập (chƣơng 1) và 3 chƣơng chính. Chƣơng 2 tóm tắt các nghiên cứu trƣớc về chủ đề liên quan, từ đó mô tả khung phân tích mà tác giả lựa chọn để tiến hành nghiên cứu này. Đồng thời, chƣơng 2 cũng trình bày tóm tắt phƣơng pháp và quy trình nghiên cứu. Kết quả nghiên cứu đƣợc trình bày chi tiết trong chƣơng 3, bắt đầu từ việc xác định và so sánh mô hình phát triển KT-XH của Đà Nẵng và Bình Dƣơng, xem xét sự tƣơng thích của hai mô hình tài chính công với mô hình phát triển KT- XH. Tiếp đến, chƣơng này so sánh tính bền vững của hai mô hình tài chính công, xem xét cả từ góc độ thu và chi ngân sách. Từ kết quả nghiên cứu đó, chƣơng 4 nêu các kiến nghị chính sách cũng nhƣ chỉ ra những hạn chế của đề tài để mở ra những hƣớng nghiên cứu tiếp theo.
5 Chƣơng 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT, PHƢƠNG PHÁP LUẬN VÀ NGUỒN THÔNG TIN 1.1. Các khái niệm 1.1.1. Tính bền vững của ngân sách Theo Schick (2005) ngân sách bền vững phải đảm bảo 4 yếu tố: Tình trạng có thể trả đƣợc nợ (Solvency) - Khả năng của chính phủ trong việc thực hiện các nghĩa vụ tài chính; Tăng trƣởng (Growth) - Chính sách chi tiêu đảm bảo cho kinh tế tăng trƣởng; Ổn định (Stability) - Khả năng của chính phủ trong việc đáp ứng các nghĩa vụ tƣơng lai bằng gánh nặng thuế hiện tại; Công bằng (Fairness) - Khả năng của chính phủ trong việc chi trả các nghĩa vụ hiện tại mà không chuyển gánh nặng chi phí lên thế hệ tƣơng lai. Một cách nhìn cụ thể hơn về tính bền vững của ngân sách địa phƣơng là nhìn vào nguồn thu. Nếu nguồn thu “sớm muộn cũng sẽ cạn” nhƣ thu từ đất đai hay “không tạo ra giá trị gia tăng cho tỉnh” nhƣ thu từ xổ số kiến thiết thì ngân sách địa phƣơng đƣợc coi là không bền vững (Vũ Thành Tự Anh và Ninh Ngọc Bảo Kim, 2008). Tƣơng tự, theo Rosengard và đ.t.g (2006) nguồn thu không bền vững là các nguồn thu nhất thời nhƣ phí chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất, thu từ bán quyền sử dụng đất... Nguồn thu bền vững cho ngân sách địa phƣơng gồm thuế bất động sản, các khoản phí và lệ phí, các loại thuế mà địa phƣơng đƣợc phân chia theo tỷ lệ phần trăm với chính quyền trung ƣơng. 1.1.2. Cấu trúc thu chi ngân sách Theo Luật Ngân sách 2002, nguồn thu ngân sách địa phƣơng đƣợc chia thành: các khoản thu ngân sách địa phƣơng hƣởng 100%, các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung ƣơng và ngân sách địa phƣơng, thu từ phát hành trái phiếu và các hình thức vay nợ và thu bổ sung từ ngân sách trung ƣơng. Luật này cũng quy định trách nhiệm chi ngân sách của địa phƣơng bao gồm hai phần chính là chi đầu tƣ phát triển và chi thƣờng xuyên cùng một số khoản chi khác (xem phụ lục 5). Để phục vụ mục tiêu phân tích tính bền vững của ngân sách trong mối liên hệ với mô hình phát triển KT-XH địa phƣơng, các khoản thu ngân sách địa phƣơng hƣởng 100% đƣợc chia thành thu thƣờng xuyên và thu đặc biệt, tùy thuộc vào tính bền vững của nguồn thu (Rosengard và đ.t.g, 2006).
6 Theo Tổng cục Thống kê, cơ cấu ngân sách, xét từ góc độ thu là phần thu ngân sách từ khu vực nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ. Còn theo Bộ Tài chính, cơ cấu thu ngân sách phải xét đến phần đóng góp của doanh nghiệp nhà nƣớc (DNNN), doanh nghiệp ngoài quốc doanh và doanh nghiệp FDI. Cơ cấu ngân sách còn có thể đƣợc phân chia theo một cách khác nhƣ định nghĩa của Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008): “Là phần phân chia ngân sách trong GDP của tỉnh dành cho nông nghiệp, công nghiệp và dịch vụ. Cơ cấu ngân sách của một tỉnh phản ánh mục tiêu phát triển của tỉnh đó cũng nhƣ các lợi thế cạnh tranh so với các tỉnh khác. Ví dụ, Quảng Nam trƣớc đây theo định hƣớng công nghiệp hoá nhƣng gần đây đã chuyển sang tập trung vào ngành dịch vụ, ngành phù hợp hơn với điều kiện tự nhiên là lợi thế cạnh tranh của tỉnh.” 1.2. Các nghiên cứu trƣớc về chủ đề liên quan Từ trƣớc đến nay, trên thế giới cũng nhƣ ở Việt Nam đã có khá nhiều nghiên cứu về mô hình tăng trƣởng kinh tế địa phƣơng và các nhân tố ảnh hƣởng đến nó. Nghiên cứu về mô hình kinh tế của các địa phƣơng ở Việt Nam, những nội dung đƣợc các học giả quan tâm nhiều nhất là cơ sở hạ tầng “cứng” và “mềm”, cơ cấu kinh tế theo khu vực nông nghiệp – công nghiệp – dịch vụ (khu vực 1 – khu vực 2 – khu vực 3) và theo thành phần kinh tế nhà nƣớc – dân doanh – đầu tƣ nƣớc ngoài. Với trƣờng hợp của Đà Nẵng, “thành tích tăng trƣởng kinh tế có sự đóng góp lớn nhất của khu vực nhà nƣớc, còn với khu vực tƣ nhân thì chính quyền thành phố còn có thái độ khá thận trọng” (Nguyễn Xuân Thành, 2003). Tác giả này nhận định rằng tốc độ tăng trƣởng kinh tế và dân số của Đà Nẵng thấp hơn các khu vực đô thị lớn khác, và khuyến nghị rằng để Đà Nẵng thực sự trở thành trung tâm của trung tâm, bên cạnh các cơ sở hạ tầng “cứng” đã có, thành phố cần phát triển hạ tầng “mềm”, “các nhà hoạch định chính sách ở địa phƣơng phải luôn tập trung nguồn lực cùa mình vào việc đảm bảo một môi trƣờng kinh doanh và đầu tƣ mang tính cạnh tranh, đối xử bình đẳng các doanh nghiệp nhà nƣớc và tƣ nhân” (Nguyễn Xuân Thành, 2003). Sự phát triển ổn định và bền vững của một địa phƣơng, cũng giống nhƣ một đất nƣớc, phụ thuộc phần lớn vào các hoạt động kinh tế, vào các doanh nghiệp. Chiến lƣợc KT-XH của
7 mỗi tỉnh thành thƣờng tập trung vào việc xóa bỏ các rào cản và tạo ra các nhân tố tác động tích cực tới quyết định đầu tƣ của doanh nghiệp vào địa phƣơng. Các rào cản đối với việc thành lập và điều hành một doanh nghiệp tại một địa phƣơng đƣợc Dapice (2004) phân tích để lý giải tại sao các tỉnh phía Bắc Việt Nam lại có một hố cách tăng trƣởng so với các tỉnh phía Nam. Vấn đề tiếp cận đất đai và giá đất đƣợc Dapice mô tả nhƣ một trong những rào cản chính: “Chi phí cao ở các thành phố lớn sẽ đẩy các doanh nghiệp ra các vùng phụ cận có chi phí thấp hơn” (tr. 3). Ngƣợc lại, chất lƣợng điều hành có tác động tích cực tới việc thu hút doanh nghiệp, đặc biệt là FDI (Vũ Thành Tự Anh, Lê Viết Thái và Võ Tất Thắng, 2007). Báo cáo PCI 2010 cũng chỉ ra các yếu tố quan trọng tác động tới lựa chọn địa điểm đầu tƣ của doanh nghiệp, trong đó quan trọng nhất là nhóm các yếu tố giúp giảm chi phí nhƣ chi phí lao động, ƣu đãi thuế, sự sẵn có của các khu công nghiệp, tiếp đến là chất lƣợng cơ sở hạ tầng, sự sẵn có của nguồn nguyên liệu và dịch vụ trung gian (VNCI, 2011). Trong chiến lƣợc KT-XH, việc huy động nguồn lực và phân bổ chi tiêu công luôn đƣợc đề cập đến nhƣ một trong những thành tố quan trọng. Mô hình thu chi ngân sách vừa là kết quả của sự phát triển KT-XH từng giai đoạn, vừa là một động lực cho sự phát triển đó ở giai đoạn tiếp theo. Bởi vậy, “ngân sách địa phƣơng nên đƣợc xem nhƣ những phƣơng tiện kích thích kinh tế địa phƣơng chứ không phải là mục đích sau cùng” (Brodjonegoro, 2004). Sức khỏe của ngân sách địa phƣơng không chỉ thể hiện ở số thu bình quân trên đầu ngƣời mà quan trọng hơn còn thể hiện ở tính bền vững. Theo Rosengard và đ.t.g (2006), ngân sách đƣợc tạo nên bởi các nguồn thu có tính tái tạo nhƣ thuế, lệ phí sẽ bền vững hơn nhiều so với ngân sách đƣợc tạo nên bởi các nguồn thu một lần nhƣ bán quyền sử dụng đất hay vay nợ. Tiếp nối những thảo luận về huy động nguồn thu cho ngân sách địa phƣơng ở Việt Nam, Reino và đ.t.g. (2005) nghiên cứu về quá trình triển khai hệ thống thuế tại thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2001-2004 trong bối cảnh phân cấp, nhấn mạnh đến vai trò quan trọng của hệ thống thuế bền vững đối với tăng trƣởng kinh tế và chi tiêu công cộng cho các dịch vụ y tế và giáo dục thiết yếu. Cũng bàn về mô hình ngân sách địa phƣơng, một nghiên cứu khác của Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài (2009) gợi ý một mô hình ngân sách cho các đô thị lớn ở Việt Nam, tập
8 trung vào 2 điểm: (1) Phân định nhiệm vụ chi của chính quyền đô thị, từ đó cải cách quản trị hành chính đô thị, đẩy mạnh xã hội hóa các dịch vụ công đô thị, và nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ công (2) Thiết lập tính bền vững nguồn thu cho chính quyền đô thị bằng cách tối đa hóa nguồn thu riêng của địa phƣơng (nguồn thu 100%) và tăng cƣờng quyền quyết định nguồn thu thuế cho chính quyền đô thị. Về chi ngân sách, theo Rosengard và đ.t.g (2006), ngân sách ƣu tiên chi cho đầu tƣ phát triển sẽ có tác động tích cực tới phát triển kinh tế bền vững. Quan điểm này khá trùng hợp với nhận định của Brodjonegoro (2004): “Trách nhiệm của chính quyền địa phƣơng trƣớc cử tri là phải đảm bảo việc cung ứng dịch vụ công cơ bản tốt hơn và không chi tiêu quá nhiều cho các hoạt động thƣờng xuyên”. Bên cạnh đó, tốc độ tăng trƣởng của số chi không đƣợc vƣợt quá tốc độ tăng trƣởng kinh tế. 1.3. Phƣơng pháp nghiên cứu và nguồn thông tin Vận dụng khung phân tích của các nghiên cứu trƣớc, luận văn sẽ xuất phát từ nghiên cứu tổng quát mô hình phát triển KT-XH của Đà Nẵng và Bình Dƣơng, tiếp đến đi sâu vào mối liên hệ hai chiều giữa mô hình đó với mô hình tài chính công của từng tỉnh thành. Trọng tâm nghiên cứu về mô hình tài chính công ở đây là tính bền vững của ngân sách địa phƣơng dựa theo khung khái niệm về ngân sách bền vững của Schick (2005), dùng cách tiếp cận cơ cấu thu chi mà Rosengard và đ.t.g (2005) đã sử dụng, bám sát các quy định của Luật ngân sách 2002. Cách tiếp cận mô hình tài chính đô thị của Rosengard (1993), Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài (2009) sẽ đƣợc áp dụng trong việc xác định hƣớng giải quyết cho bài toán ngân sách bền vững. Phƣơng pháp nghiên cứu chủ đạo đƣợc sử dụng trong luận văn là nghiên cứu tình huống: hai tình huống tài chính công của Đà Nẵng và Bình Dƣơng đặt trong mối liên hệ với mô hình phát triển KT-XH địa phƣơng. Để có đƣợc nhận định về chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội của Đà Nẵng và Bình Dƣơng, tác giả nghiên cứu các văn kiện Đại hội Đảng của Đà Nẵng và Bình Dƣơng, các kế hoạch và báo cáo tổng kết tình hình kinh tế xã hội hàng năm của hai địa phƣơng, các văn bản của Chính phủ và Bộ Chính trị liên quan đến chiến lƣợc phát triển cho các địa phƣơng này. Ngoài các văn bản chính thức này, để có cái nhìn toàn diện và thực tế hơn về thực trạng
9 kinh tế xã hội cũng nhƣ đƣờng hƣớng phát triển của địa phƣơng, các báo cáo của Phòng Thƣơng mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), Dự án Sáng kiến Cạnh tranh Việt Nam (VNCI) là những nguồn thông tin đƣợc sử dụng trong luận văn. Bên cạnh đó, tác giả trao đổi với các chuyên gia (các giảng viên Chƣơng trình giảng dạy kinh tế Fulbright (FETP), Đại học Đà Nẵng, Cán bộ Viện nghiên cứu phát triển KT-XH Đà Nẵng, UBND TP Đà Nẵng, văn phòng Đoàn Đại biểu Quốc hội Bình Dƣơng, Cục thống kê Bình Dƣơng, …) về các nhận định của họ đối với mô hình phát triển của Đà Nẵng và Bình Dƣơng. Trên cơ sở các nhận định của chuyên gia, tác giả tham vấn các nguồn tƣ liệu mà họ đã sử dụng để lấy bằng chứng nêu ra nhận định của mình, từ đó tác giả tìm lại các tƣ liệu này để có đƣợc thông tin gốc. Ngoài ra, tác giả thực hiện các chuyến thực địa vào mùa Xuân 2011, tiếp cận với môi trƣờng KT-XH, tiếp xúc với các chuyên gia và cán bộ lãnh đạo của hai địa phƣơng này. Để đánh giá sự tƣơng thích của tài chính công với chiến lƣợc KT-XH, tác giả sẽ bắt đầu với việc thống kê mô tả cơ cấu thu – chi ngân sách dựa trên số liệu công khai quyết toán ngân sách nhà nƣớc (NSNN) cấp tỉnh thành hàng năm trên website Bộ Tài chính, sau đó đối chiếu với chiến lƣợc KT-XH đã khái quát ở trên để nhận định xem tài chính công phản ánh mô hình phát triển KT-XH nhƣ thế nào. Tiếp đó, luận văn sử dụng khung phân tích về phân tích chính sách chi tiêu (Stiglitz, 1988) để nhận định sự tác động của tài chính công đến sự phát triển KT-XH của địa phƣơng. Số liệu minh họa cho các nhận định ở phần này sẽ lấy từ Niên giám thống kê Đà Nẵng và Bình Dƣơng (2004-2008), số liệu KT-XH 63 tỉnh thành (Tổng cục thống kê),… Cơ cấu thu – chi ngân sách đƣợc rút ra từ số liệu thống kê sẽ đƣợc nhìn từ 4 góc độ của tính bền vững ngân sách theo khung phân tích của Schick (2005), trong sự đối chiếu với hệ thống chính sách, đặc điểm và kết quả phát triển KT-XH của địa phƣơng. Sau khi có những phát hiện về tính bền vững của ngân sách địa phƣơng, luận văn sẽ so sánh hai mô hình tài chính công cũng dựa theo những khía cạnh của tính bền vững. Cuối cùng, luận văn dựa trên kết quả nghiên cứu để nêu khuyến nghị chính sách. Các khuyến nghị sẽ đƣợc đặt trong sự cân nhắc về tính khả thi dựa vào bối cảnh KT-XH và chính sách của cả nƣớc Việt Nam cũng nhƣ của các địa phƣơng.