Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Phân bổ vốn đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách nhà nước: Đánh giá và gợi ý cho địa bàn tỉnh Long An

Chia sẻ: Chuheodethuong 09 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:108

Thêm vào BST

Báo xấu

25
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là làm rõ những mặt được và chưa được trong cơ chế phân bổ vốn ĐTPT từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Long An hiện nay. Đánh giá quan điểm các nhà hoạch định chính sách về việc chuyển đổi phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN theo kết quả đầu ra trên địa bàn tỉnh Long An. Gợi ý các chính sách nhằm nâng cao hiệu quả phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN tỉnh Long An.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Phân bổ vốn đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách nhà nước: Đánh giá và gợi ý cho địa bàn tỉnh Long An

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH LÊ VĂN THẠO PHÂN BỔ VỐN ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC: ĐÁNH GIÁ VÀ GỢI Ý CHO ĐỊA BÀN TỈNH LONG AN LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2016
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH LÊ VĂN THẠO PHÂN BỔ VỐN ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC: ĐÁNH GIÁ VÀ GỢI Ý CHO ĐỊA BÀN TỈNH LONG AN CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ CÔNG MÃ SỐ: 60340403 LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN: GS.TS. NGUYỄN TRỌNG HOÀI TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2016
LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu và kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác. Ngày 07 tháng 11 năm 2016 Tác giả Lê Văn Thạo
CÁC TỪ VIẾT TẮT ĐBSCL Đồng bằng Sông Cửu Long ĐTPT Đầu tư phát triển FDI Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài GDP Tổng sản phẩm quốc nội MTEF Khung chi tiêu công trung hạn NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách Trung ương NSĐP Ngân sách địa phương ODA Vốn hỗ trợ phát triển chính thức OECD Các nước công nghiệp phát triển TPHCM Thành phố Hồ Chí Minh UBND Ủy ban nhân dân HĐND Hội đồng nhân dân WTO Tổ chức thương mại thế giới
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN CÁC TỪ VIẾT TẮT DANH MỤC CÁC BẢNG DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ Chương 1. GIỚI THIỆU.......................................................................................... 1 1.1. VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU......................................................................................1 1.2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU .................................................................................2 1.2.1. Mục tiêu chung ..................................................................................................2 1.2.2. Mục tiêu cụ thể ..................................................................................................2 1.3. CÂU HỎI NGHIÊN CỨU ....................................................................................2 1.4. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .........................................3 1.4.1. Đối tượng nghiên cứu........................................................................................3 1.4.2. Phạm vi nghiên cứu ...........................................................................................3 1.4.3. Phương pháp nghiên cứu ...................................................................................3 1.5. BỐ CỤC CỦA LUẬN VĂN ................................................................................3 Chương 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH NGHIÊN CỨU .. 5 2.1. CƠ SỞ LÝ THUYẾT ...........................................................................................5 2.1.1. Ngân sách nhà nước ..........................................................................................5 2.1.2. Phương thức phân bổ vốn ngân sách nhà nước theo đầu ra ..............................6 2.1.3. Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước .................................................12 2.1.4. Phân bổ vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước cấp tỉnh.......................17 2.1.5. Các chỉ tiêu đánh giá phân bổ vốn đầu tư từ NSNN .......................................29 2.2. CÁC NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI .....................................31 2.3. KHUNG PHÂN TÍCH CỦA ĐỀ TÀI................................................................35 2.4. TÓM TẮT CHƯƠNG 2 .....................................................................................38 Chương 3. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ...................................................... 39 3.1. THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU ................................................................................39 3.1.1. Thiết kế nghiên cứu .........................................................................................39
3.2. DỮ LIỆU NGHIÊN CỨU ..................................................................................43 3.2.1. Dữ liệu thứ cấp ................................................................................................43 3.2.2. Dữ liệu sơ cấp..................................................................................................43 3.2.3. Phương pháp phân tích số liệu ........................................................................45 3.3. TÓM TẮT CHƯƠNG 3 .....................................................................................46 Chương 4. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ................................................................. 47 4.1. TỔNG QUAN VỀ KINH TẾ - XÃ HỘI TỈNH LONG AN ..............................47 4.1.1. Đặc điểm tự nhiên ...........................................................................................47 4.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội tỉnh Long An .........................................................49 4.2. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ PHÂN BỔ VỐN ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN TỪ NSNN TỈNH LONG AN GIAI ĐOẠN 2011 - 2015 ................................................52 4.2.1. Thực trạng lập dự toán vốn ĐTPT từ NSNN ..................................................52 4.2.2. Thực trạng hệ thống phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN ........................................53 4.2.3. Thực trạng phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN .......................................................56 4.2.4. Đánh giá hệ thống phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN tỉnh Long An .....................58 4.3. ĐÁNH GIÁ QUAN ĐIỂM VỀ CHUYỂN ĐỔI PHÂN BỔ VỐN ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC THEO KẾT QUẢ ĐẦU RA TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH LONG AN .....................................................................................61 4.3.1. Mức độ am hiểu và ủng hộ của đối tượng khảo sát đối với phương pháp phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN theo kết quả đầu ra .............................................................61 4.3.2. Đánh giá các điều kiện để áp dụng phương pháp phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN theo kết quả đầu ra ........................................................................................64 4.4. TÓM TẮT CHƯƠNG 4 .....................................................................................67 Chương 5. KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ ..................................................... 69 5.1. KẾT LUẬN ........................................................................................................69 5.1.1. Về thực trạng cơ chế phân bổ vốn đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Long An ................................................................................69 5.1.2. Quan điểm về chuyển đổi phân bổ vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra trên địa bàn tỉnh Long An .................................................70 5.2. KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH NHẰM HOÀN THIỆN VIỆC PHÂN BỔ
VỐN ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN TỪ NSNN TỈNH LONG AN ..................................71 5.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện cơ chế phân bổ vốn đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Long An hiện nay ..........................................71 5.2.1.1. Điều chỉnh các tiêu chí phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN cho các huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh Long An ...........................................................................71 5.2.1.2. Đổi mới có chế lựa chọn chương trình, dự án đầu tư ..................................72 5.2.1.3. Tăng cường nguồn lực tài chính NSNN của tỉnh Long An .........................72 5.2.1.4. Đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong tài chính .............73 5.2.1.5. Thực hiện đánh giá, kiểm tra việc phân bổ, sử dụng vốn ĐTPT từ NSNN .74 5.2.2. Nhóm giải pháp thực hiện quan điểm về chuyển đổi phân bổ vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra .......................................................75 5.2.2.1. Đào tạo đội ngũ cán bộ tài chính công .........................................................75 5.2.2.2. Phát triển hệ thống thông tin và dữ liệu .......................................................75 5.2.2.3. Nâng cao năng lực hoạch định, dự báo ........................................................75 5.2.2.4. Huy động nguồn lực ngoài ngân sách cho đầu tư phát triển ........................75 5.3. HẠN CHẾ CỦA ĐỀ TÀI VÀ HƯỚNG NGHIÊN CỨU TIẾP THEO .............77 TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC
DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1: Sự khác nhau giữa phân bổ NSNN theo yếu tố đầu vào và kết quả đầu ra ..... 9 Bảng 3.1: Các yếu tố điều kiện cho việc áp dụng phương pháp lập và phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN theo kết quả đầu ra .........................................................................41 Bảng 3.2: Các tiêu chí phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN tỉnh Long An giai đoạn 2016 – 2020 dựa trên yếu tố đầu vào ....................................................................................44 Bảng 3.3: Đối tượng và cơ cấu mẫu điều tra.............................................................45 Bảng 4.1: GDP, GDP đầu người tỉnh Long An giai đoạn 2010 - 2014 ....................50 Bảng 4.2: Chất lượng các báo cáo dự toán ...............................................................53 Bảng 4.3: Đánh giá về phương pháp lập, phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN ..................54 Bảng 4.4: Đánh giá về mục tiêu phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN 2011 - 2015 ...........55 Bảng 4.5: Đánh giá về sự phù hợp của các tiêu chí được sử dụng làm căn cứ phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN tỉnh Long An theo yếu tố đầu vào giai đoạn 2016 - 2020 .56 Bảng 4.7: Tỷ lệ ủng hộ áp dụng phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN theo kết quả đầu ra 62 Bảng 4.8: Lý do không ủng hộ phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN theo kết quả đầu ra ..63 Bảng 4.9: Thuận lợi và khó khăn khi áp dụng phương pháp phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN theo kết quả đầu ra tại tỉnh Long An trong 3 - 5 năm tới ..............................64 DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ Hình 2.1: Hệ thống NSNN ở Việt Nam ......................................................................6 Hình 2.2: Quy trình phân bổ ngân sách theo kết quả đầu vào ....................................7 Hình 2.3: Quy trình phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra .......................................8 Hình 2.4: Khung phân tích của đề tài ........................................................................37 Hình 3.1: Quy trình nghiên cứu của đề tài ................................................................39 Hình 4.1: Bản đồ tỉnh Long An .................................................................................47 Hình 4.2: Vốn ĐTPT từ NSNN theo lĩnh vực giai đoạn 2011 - 2015 ......................57 Hình 4.3: Tỷ lệ giải ngân và hoàn thành dự án ĐTPT từ NSNN 2011 - 2015 .........58 Hình 4.4: Kênh thông tin tiếp cận về phân bổ vốn ĐTPT theo kết quả đầu ra .........62 Hình 4.5: Thời điểm thí điểm phân bổ vốn ĐTPT theo kết quả đầu ra ....................63
1 Chương 1. GIỚI THIỆU Chương này giới thiệu tổng quan về đề tài. Cơ sở hình thành đề tài, mục tiêu, đối tượng nghiên cứu. Cụ thể hóa ý tưởng và mục tiêu nghiên cứu bằng các câu hỏi và mục tiêu nghiên cứu sẽ được giải quyết bằng khung phân tích và bằng chứng nghiên cứu. Sau cùng là trình bày bố cục của đề tài. 1.1. VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU Đầu tư phát triển (ĐTPT) từ NSNN là công cụ tài chính của Nhà nước, góp phần ổn định, tăng trưởng kinh tế, giải quyết các vấn đề kinh tế xã hội của một quốc gia, tạo tiền đề cho quốc gia phân bổ vốn ĐTPT bằng nguồn NSNN (Dương Thị Bình Minh, 2004). Ở Việt Nam, quá trình phân bổ NSNN cho ĐTPT đã có những chuyển biến đáng kể bằng việc Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn ĐTPT bằng nguồn NSNN giai đoạn 2011 – 2015 theo Quyết định số 60/2010/QĐ-TTg ngày 30/09/2010 và giai đoạn 2016 – 2020 theo Quyết định số 40/2015/QĐ-TTg ngày 14/09/2015. Đây là cơ sở để triển khai kế hoạch đầu tư công trung hạn hướng vào thực hiện các mục tiêu, định hướng phát triển của quốc gia, của các ngành, lĩnh vực, địa phương; Phù hợp với khả năng cân đối đầu tư nguồn NSNN và thu hút các nguồn vốn đầu tư của các thành phần kinh tế khác bảo đảm các cân đối vĩ mô, ưu tiên an toàn nợ công. Long An là một tỉnh vừa thuộc vùng Đồng bằng sông Cửu Long (ĐBSCL) vừa thuộc Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam. Trong điều kiện nguồn NSNN còn hạn hẹp, Long An rất chú trọng đến việc phân bổ vốn ĐTPT cho các đơn vị hành chính trực thuộc tỉnh trên cơ sở các quy định của Luật đầu tư công, quy định của Chính phủ và tình hình thực tế tại địa phương (Sở Kế hoạch Đầu tư tỉnh Long An, 2015). Tuy nhiên, công tác phân bổ NSNN nói chung và vốn ĐTPT từ NSNN nói riêng tại tỉnh Long An được lập theo từng năm và thường được lập theo phương pháp tăng thêm một tỷ lệ phần trăm nhất định so với số ước thực hiện năm hiện hành, chưa gắn chặt với việc triển khai thực hiện kế hoạch kinh tế xã hội của địa
2 phương. Dẫn đến hiệu quả phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính công chưa cao; nguồn lực bị phân bổ dàn trải; chất lượng hàng hóa, dịch vụ công cung cấp cho xã hội kém, phân bổ vốn chỉ dựa trên đầu vào chứ chưa quan tâm đến kết quả đầu ra (Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Long An, 2015). Mục tiêu của chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước tỉnh Long An giai đoạn 2010 - 2020 là cải cách tài chính công theo hướng sử dụng vốn NSNN hiệu quả. Làm thế nào để nâng cao hiệu lực và hiệu quả phân bổ, sử dụng vốn ĐTPT từ NSNN trên địa bàn tỉnh Long An là vấn đề rất cấp thiết. Từ lý do trên, tác giả chọn đề tài “Phân bổ vốn đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách nhà nước: Đánh giá và gợi ý cho địa bàn tỉnh Long An” để làm luận văn thạc sĩ. 1.2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU 1.2.1. Mục tiêu chung Nâng cao hiệu quả phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN tỉnh Long An theo định hướng phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra. Trên cơ sở đó, đề xuất các chính sách nhằm hướng đến phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN tỉnh Long An phù hợp hơn. 1.2.2. Mục tiêu cụ thể Làm rõ những mặt được và chưa được trong cơ chế phân bổ vốn ĐTPT từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Long An hiện nay. Đánh giá quan điểm các nhà hoạch định chính sách về việc chuyển đổi phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN theo kết quả đầu ra trên địa bàn tỉnh Long An. Gợi ý các chính sách nhằm nâng cao hiệu quả phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN tỉnh Long An. 1.3. CÂU HỎI NGHIÊN CỨU Cơ chế phân bổ vốn ĐTPT từ nguồn NSNN trên địa bàn tỉnh Long An hiện nay có những thành công và hạn chế nào? Các nhà hoạch định chính sách tỉnh Long An cần chuẩn bị những điều kiện gì để thực hiện phân bổ vốn ĐTPT từ nguồn NSNN theo kết quả đầu ra?
3 Cần những chính sách gì để thúc đẩy thực hiện phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN trên địa bàn tỉnh Long An hiệu quả? 1.4. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 1.4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu là vốn ĐTPT và phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN. 1.4.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi về không gian: Giới hạn trong địa bàn tỉnh Long An. Phạm vi về dữ liệu: Các số liệu thứ cấp có phạm vi từ năm 2011 - 2015; Số liệu sơ cấp được thu thập trong khoảng thời gian từ tháng 7 đến tháng 8 năm 2016. 1.4.3. Phương pháp nghiên cứu Đề tài vận dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu như: Phương pháp chuyên gia: sử dụng phiếu khảo sát để lấy ý kiến chuyên gia đang làm công tác quản lý, phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN trên địa bàn tỉnh Long An. Đối tượng khảo sát: Trưởng/Phó ban Kinh tế Ngân sách của HĐND tỉnh; Giám đốc/Phó Giám đốc và Trưởng/Phó trưởng phòng phụ trách NSNN Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư; Chủ tịch/Phó Chủ tịch và Trưởng/Phó trưởng phòng Tài chính - Kế hoạch các huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh Long An. Phương pháp tiếp cận hệ thống, phương pháp phân tích tổng hợp, thống kê so sánh; lấy lý luận so với thực tiễn và lấy thực tiễn để làm cơ sở kiến nghị những giải pháp nhằm giải quyết những vấn đề đặt ra trong đề tài. 1.5. BỐ CỤC CỦA LUẬN VĂN Luận văn bao gồm 5 chương: Chương 1: Giới thiệu, trình bày sự cần thiết của nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu; đối tượng, phạm vi nghiên cứu. Chương 2: Cơ sở lý thuyết và khung phân tích nghiên cứu. Trình bày các lý thuyết về phân bổ NSNN theo định hướng kết quả đầu ra; Các nguyên tắc và tiêu
4 chí phân bổ vốn đầu tư từ NSNN theo quy định của Nhà nước; tình hình các nghiên cứu trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài để làm cơ sở hình thành khung phân tích nghiên cứu. Chương 3: Phương pháp nghiên cứu. Bao gồm thiết kế nghiên cứu, các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả phân bổ vốn đầu tư từ NSNN; phương pháp thu thập dữ liệu, phương pháp phân tích dữ liệu. Chương 4: Kết quả nghiên cứu và thảo luận. Chương này thực hiện phân tích, diễn giải các dữ liệu đã thu được từ cuộc khảo sát bao gồm các kết quả thống kê về đặc điểm mẫu phỏng vấn, kết quả đánh giá sự phù hợp của các tiêu chí và hệ thống phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN đang áp dụng trên địa bàn tỉnh Long An; Phân tích các điều kiện thực hiện phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN theo kết quả đầu ra trên địa bàn tỉnh Long An trong thời gian tới. Chương 5: Kết luận và các khuyến nghị chính sách. Trình bày tóm tắt kết quả nghiên cứu; hàm ý chính sách trên cơ sở kết quả nghiên cứu để nâng cao hiệu quả phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN tỉnh Long An. Đồng thời, chỉ ra những hạn chế của nghiên cứu và đề xuất hướng nghiên cứu tiếp theo.
5 Chương 2. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÂN TÍCH NGHIÊN CỨU Chương này trình bày cơ sở lý thuyết về phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN, các chỉ tiêu phân bổ vốn đầu tư từ NSNN đang được áp dụng trên địa bàn tỉnh Long An và lược khảo một số tài liệu, nghiên cứu có liên quan làm cơ sở xây dựng khung phân tích của đề tài nghiên cứu của luận văn. 2.1. CƠ SỞ LÝ THUYẾT 2.1.1. Ngân sách nhà nước Theo Điều 4, Luật NSNN năm 2015 thì “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Hệ thống NSNN là tổng thể ngân sách của các cấp chính quyền từ trung ương xuống đến cơ sở. Ở nước ta hệ thống ngân sách được tổ chức theo hai cấp: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, trong đó ngân sách địa phương gồm ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã (Luật NSNN năm 2015).Cơ cấu hệ thống NSNN được mô tả theo hình 2.1. Giữa các cấp ngân sách gắn với nhau bởi hệ thống các quan hệ tài chính. Ngân sách trung ương với ngân sách địa phương và giữa các cấp trong ngân sách địa phương có mối quan hệ với nhau thông qua các khoản bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Các khoản bổ sung này bảo đảm cân đối ngân sách địa phương, giúp địa phương khắc phục những khó khăn do điều kiện lịch sử, điều kiện tự nhiên xã hội tạo ra. Quan hệ giữa các cấp ngân sách: Ngân sách mỗi cấp được phân định nhiệm vụ chi và nguồn thu cụ thể. Thực hiện cơ chế bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo tính công bằng và yêu cầu phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp dưới.
6 Hệ thống ngân sách nhà nước Ngân sách Trung ương Ngân sách địa phương Ngân sách cấp tỉnh (Bao gồm tỉnh, thành phố thuộc trung ương) Ngân sách cấp huyện (bao gồm quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh) Ngân sách cấp xã (bao gồm xã, phường, thị trấn) Hình 2.1: Hệ thống NSNN ở Việt Nam Nguồn: Luật NSNN 2015 (Quốc hội, 2015) Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ. Ngoài cơ chế bổ sung nguồn thu và cơ chế ủy quyền không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho các nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo qui định của Chính phủ. Trong phạm vi nghiên cứu, đề tài chỉ nghiên cứu phân bổ ngân sách cấp tỉnh tức là ngân sách do HĐND và UBND tỉnh trực tiếp quản lý theo quy định của Luật NSNN. 2.1.2. Phương thức phân bổ vốn ngân sách nhà nước theo đầu ra Lịch sử nền tài chính công đã trải qua nhiều phương thức phân bổ NSNN khác nhau tùy theo giai đoạn phát triển, đến nay có 2 phương thức phân bổ NSNN đang được áp dụng ở nhiều nước là: (1) Phân bổ NSNN dựa trên kết quả đầu vào và (2) Phân bổ NSNN dựa trên kết quả đầu ra. Dù áp dụng phương thức phân bổ nào thì cũng phải đảm bảo các nguyên tắc:
7 minh bạch, công khai, hợp lý và phù hợp với thực tiễn phát triển kinh tế xã hội (Luật NSNN, 2002). Cơ chế phân bổ NSNN theo đầu vào chủ yếu dựa trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có của ngân sách nhà nước. Theo đó, cơ chế quản lý, định mức chi tiêu, sử dụng ngân sách, chế độ quản lý tài chính được thiết lập để kiểm soát theo phương châm càng chặt chẽ càng tốt. Hình 2.2: Quy trình phân bổ ngân sách theo kết quả đầu vào Nguồn: Sử Đình Thành và Trần Thị Thanh Hương (2007) Hình 2.2 cho thấy, ngân sách lập theo quy trình từ việc tính toán các yếu tố đầu vào: các khoản mục chi (tiền lương, công cụ, hàng hóa) để hướng tới đầu ra và kết quả. Sự tính toán ngân sách chủ yếu dựa trên dự toán thực hiện của năm trước, do vậy, không biểu thị mối quan hệ giữa các yếu tố đầu vào với đầu ra và kết quả. Cách thức quản lý NSNN dựa trên cơ sở nguồn lực đầu vào mang nặng tính chủ quan, duy ý chí, áp đặt từ phía các cấp được phân bổ nguồn lực. Điều đó thường dẫn đến các kết quả là: Hiệu lực quản lý thấp; Không gắn kết được kinh phí cấp ra với mục tiêu phải đạt được; Tầm nhìn ngắn hạn và thiếu chủ động; Bất cập ngay từ khâu chuẩn bị xây dựng dự toán, khi cấp dưới luôn luôn thiếu, cấp trên luôn bị áp lực về sự giới hạn của nguồn lực trong duyệt và phân bổ ngân sách cho cấp dưới; Phân bổ kinh phí mang tính cào bằng, dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp. Lập ngân sách theo kết quả đầu ra đi từ việc đánh giá kết quả mong muốn, kết quả đầu ra và qua đó hướng tới tính toán các yếu tố đầu vào để lập dự toán và phân bổ nguồn lực tài chính. Phân bổ NSNN theo kết quả đầu ra là phương thức phân bổ ngân sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra để phân phối và đánh giá sử dụng nguồn lực tài chính nhằm hướng vào đạt được những mục tiêu chiến lược
8 phát triển của Chính phủ (Sử Đình Thành, 2005). Phân bổ NSNN theo kết quả đầu ra yêu cầu các cơ quan Nhà nước và Chính phủ phải thiết lập hệ thống thông tin quản lý liên quan đến phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính như các đầu ra, các đầu vào, chi phí tài trợ và mối quan hệ giữa các đầu ra với các yếu tố đầu vào, những tác động của các yếu tố này đến kết quả mong muốn của Chính phủ và phù hợp với mục tiêu chính sách. Hình 2.3: Quy trình phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra Nguồn: Sử Đình Thành và Trần Thị Thanh Hương (2007) Đầu ra gồm hàng loạt hàng hóa, dịch vụ được Chính phủ tạo ra cung cấp cho xã hội. Đầu vào là những nguồn lực ngân sách được Chính phủ sử dụng để thực hiện các hoạt động tạo nên đầu ra bao gồm vốn; công nghệ; tài nguyên... Kết quả là các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng từ quá trình tạo ra một đầu ra hoặc nhóm các đầu ra. Kết quả kế hoạch (dự kiến) là mục tiêu của Chính phủ cố gắng đạt được thông qua mua các đầu ra. Phân bổ NSNN theo kết quả đầu ra đi từ việc đánh giá kết quả mong muốn, xác định đầu ra và qua đó hướng tới tính toán các yếu tố đầu vào để lập dự toán và phân bổ nguồn lực tài chính. Theo Sử Đình Thành và Trần Thị Thanh Hương (2007), giữa phương thức phân bổ NSNN theo yếu tố đầu vào với phương thức phân bổ NSNN theo kết quả đầu ra có sự khác biệt ở 8 điểm (bảng 2.1).
9 Bảng 2.1: Sự khác nhau giữa phân bổ NSNN theo yếu tố đầu vào và kết quả đầu ra Phương thức phân bổ NSNN theo Phương thức phân bổ NSNN theo kết quả yếu tố đầu vào đầu ra 1. Ngân sách được đo lường trong 1. Ngân sách được đo lường trong giới hạn giới hạn đầu vào, tức là ngân sách các loại hàng hóa công được cung cấp, tức là được quyết định bằng tổng các yếu ngân sách được quyết định bởi giá cả được tố đầu vào được mua sắm thanh toán cho các đầu ra được cung ứng 2. Một khi ngân sách được thiết lập 2. Sử dụng ngân sách đầu vào rất linh hoạt để thì không có sự thay đổi những nhân tạo ra các đầu ra với giá cả và chi phí hợp lý tố đầu vào 3. Tập trung vấn đề vĩ mô ngắn hạn, 3. Phát triển khuôn khổ trung hạn. Ngân sách lập ngân sách ngắn hạn, có sự tách được lập trên cơ sở kết hợp chặt chẽ giữa chi rời giữa chi thường xuyên và chi đầu thường xuyên và chi đầu tư trong một khuôn tư khổ chi tiêu trung hạn 4. Liên kết giữa chính sách, lập kế 4. Liên kết giữa chính sách, lập kế hoạch và hoạch và ngân sách rất yếu ngân sách rất chặt chẽ 5. Sự kiểm soát ngân sách thông qua 5. Ngân sách được kiểm soát bằng khối đánh giá các nhân tố đầu vào được lượng thanh toán cho mỗi đầu ra phù hợp với mua sắm trong giới hạn ngân sách kế hoạch phân bổ ngân sách đã được thông qua 6. Người quản lý không có thông tin 6. Các cơ quan quản lý ngân sách được cung về kết quả đầu ra trong quá trình lập cấp thông tin đầu ra và báo cáo kết quả thực kế hoạch ngân sách tế đạt được. Chính phủ có được thông tin đầu ra của các đơn vị, cơ quan và đánh giá kết quả mong muốn 7. Sự đánh giá chủ yếu dựa vào so 7. Sự đánh giá dựa vào tính hiệu quả và hiệu sánh mức độ chi tiêu trong mỗi lực của hàng hóa công được cung cấp và so khoản mục đầu vào giữa kế hoạch sánh với mục tiêu chính sách với thực hiện hoặc giữa năm này với năm khác 8. Quyền tự chủ của người quản lý 8. Người quản lý được trao quyền tự chủ cao trong quản lý chi tiêu ngân sách rất trong quản lý chi tiêu ngân sách thấp Nguồn: Sử Đình Thành và Trần Thị Thanh Hương (2007)
10 Theo Sử Đình Thành và Trần Thị Thanh Hương (2007), phân bổ NSNN theo kết quả đầu ra có những ưu điểm sau: Một là, nâng cao tính hiệu quả của chi tiêu công bằng việc yêu cầu các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách phải xác định rõ nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động của đơn vị mình cần cung cấp đầu ra là gì và tại sao? Có cơ quan, đơn vị nào cung ứng đầu ra giống mình không? Nếu có, đó là những đơn vị nào và với mức chi phí là bao nhiêu? Bằng cách nào để có thể tránh được những phần công việc kém hiệu quả? Hai là, có sự gắn kết giữa đầu vào, đầu ra với chính sách của Chính phủ và các kết quả bằng việc tìm ra câu trả lời cho các câu hỏi: Chất lượng các đầu ra có phù hợp với mục tiêu đề ra không? Thời gian có đảm bảo không? Có đạt mục tiêu, kết quả và tác động như Chính phủ mong đợi không? Các đầu ra có đáp ứng được những mong đợi về số lượng và chất lượng? Ba là, tạo ra môi trường cạnh tranh lành mạnh để tăng cường chất lượng và hiệu quả hoạt động, nâng cao tính hiệu lực trong quá trình cung cấp sản phẩm đầu ra của khu vực công, của các đơn vị sử dụng NSNN bằng việc trả lời các câu hỏi: Có sự trùng lắp, mâu thuẫn hoặc chồng chéo nhiệm vụ giữa các cơ quan, đơn vị không? Các đầu ra nên sử dụng bao nhiêu chi phí là hiệu quả nhất? Có những biện pháp nào có thể thay thế để sản xuất ra đầu ra không? Từ đó có thể so sánh giữa việc tự tạo ra sản phẩm đầu ra với những đầu ra được cung cấp thay thế xem phương án nào có tính hiệu quả và hiệu lực hơn. Bốn là, nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan đơn vị. Tạo sự tin cậy cho các nhà tài trợ và mối quan hệ minh bạch giữa việc tài trợ của ngân sách với các loại hàng hóa, dịch vụ công được cung cấp, chúng có đáp ứng được những yêu cầu, mục tiêu chính sách đặt ra không? Năm là, cung cấp đầy đủ thông tin nhằm thiết lập một thứ tự ưu tiên cho những chương trình, dự án quốc gia phù hợp với những chính sách, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, tạo ra sự phân bổ nguồn lực tốt nhất. Sáu là, các đầu ra được xác định chi tiết, cụ thể đã góp phần cải thiện chất lượng hàng hóa công và xác lập mục tiêu hướng tới khách hàng sử dụng đầu ra rõ
11 ràng hơn. Tính trách nhiệm được nâng cao và quy định cụ thể, rõ ràng. Miêu tả chi tiết hơn những nỗ lực đo lường và xác định số lượng đầu ra. Bảy là, có mối quan hệ chặt chẽ giữa công tác kế hoạch hóa lâu dài của từng đơn vị với quy trình phân phối nguồn lực. Tập trung dữ liệu ngân sách vào các đầu ra thực tế và các tác động ảnh hưởng thực tế và mong đợi. Cho phép các đầu ra được yêu cầu, được cung cấp từ những người sản xuất của khu vực tư và khu vực công với chi phí hiệu quả nhất trong môi trường cạnh tranh. Đánh giá chính xác chi phí hoạt động nhờ vào việc xác định rõ ràng số lượng cái gì được sản xuất ra. Sử Đình Thành và Trần Thị Thanh Hương (2007) cho rằng quá trình chuyển đổi từ phương thức lập, phân bổ ngân sách dựa trên đầu vào sang phương thức lập và phân bổ ngân sách dựa trên kết quả đầu ra cần tiến hành thận trọng, đòi hỏi phải thực hiện thí điểm và chuẩn bị các điều kiện cần thiết trong thời gian từ 5 - 10 năm trước khi triển khai chính thức. Bước đầu nên thiết lập hệ thống đo lường công việc thực hiện và các tiêu chí phân bổ một cách đơn giản và dễ sử dụng tùy theo điều kiện cụ thể của từng địa phương vì nếu hệ thống đo lường, tiêu chí phân bổ quá phức tạp sẽ dẫn đến tốn kém nhiều chi phí và thời gian trong việc phân tích và báo cáo, tránh tạo ra một hệ thống đo lường rườm rà, thu thập nhiều dữ liệu nhưng không sử dụng. Như vậy, có thể thấy các chỉ tiêu phân bổ vốn dựa trên phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra được xây dựng đòi hỏi phải đơn giản nhưng là cả một quá trình mất nhiều thời gian, đòi hỏi sự tham gia của các cấp ngân sách để đảm bảo phù hợp, đơn giản và khoa học. Do đó, trong nghiên cứu này, đề tài không nghiên cứu việc thiết lập các hệ thống đo lường công việc thực hiện và các tiêu chí phân bổ mà chỉ xác định các yếu tố điều kiện cho việc áp dụng phương pháp lập và phân bổ vốn ĐTPT từ NSNN theo kết quả đầu ra trên địa bàn tỉnh Long An. Trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm của Singapore và Malaysia về phân bổ NSNN theo kết quả đầu ra, theo Sử Đình Thành và Trần Thị Thanh Hương (2007), điều kiện quan trọng cho việc triển khai phân bổ NSNN theo kết quả đầu ra gồm: Cần phải có sự cam kết về chính trị và sự ủng hộ của các nhà lãnh đạo ở cấp
12 cao nhất để đưa ra quyết định liên quan đến cải cách chính sách chi tiêu công theo kết quả đầu ra. Hệ thống pháp lý phải được điều chỉnh và cho phép triển khai phân bổ NSNN theo kết quả đầu ra. Nếu không có sự ủng hộ quyết liệt của các nhà lãnh đạo cấp cao thì hệ thống quản lý theo kết quả đầu ra không được thể chế hóa và phổ biến áp dụng rộng rãi trong thực tiễn. Khởi đầu cho quá trình cải cách là nên thực hiện thí điểm ở một vài đơn vị điển hình, sau đó tổng kết và đánh giá trước khi triển khai chính thức. Cần tạo ra cơ chế hỗ trợ đa dạng cho tiến trình cải cách NSNN, mà trước hết là những nỗ lực của các cơ quan, đơn vị công quyền: đào tạo nguồn nhân lực trong lĩnh vực tài chính công; sự phối hợp giữa các đơn vị lập, phân bổ, quản lý và sử dụng ngân sách. Chiến lược phát triển, quy hoạch, các mục tiêu về kinh tế xã hội phải được xác lập rõ ràng, cụ thể để có thể áp dụng phân bổ NSNN theo kết quả đầu ra. Và đặc biệt, nguồn lực NSNN phải mạnh, nguồn tài chính đủ đảm bảo cho việc thực hiện được phân bổ và đạt các kết quả đã dự kiến. Hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu được cung cấp đủ thông tin cho việc hoạch định và quản lý của các cấp quản lý và đơn vị sử dụng NSNN. Mục tiêu cuối cùng trong phân bổ vốn NSNN phải đảm bảo các yếu tố: Đảm bảo tính công khai, minh bạch; Đảm bảo tính công bằng; Đảm bảo tính hợp lý; Đảm bảo phù hợp với thực tế phát triển kinh tế xã hội (Dương Thị Bình Minh, 2004). Như vậy, với những ưu điểm vốn có, phương thức phân bổ NSNN theo kết quả đầu ra dễ dàng đạt được các mục tiêu trong phân bổ vốn NSNN hơn so với phương thức phân bổ vốn NSNN theo yếu tố đầu vào. 2.1.3. Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước 2.1.3.1. Khái niệm về đầu tư phát triển ĐTPT là bộ phận cơ bản của đầu tư, là hoạt động sử dụng vốn trong hiện tại, nhằm tạo ra những tài sản vật chất và trí tuệ mới, năng lực sản xuất mới và duy trì những tài sản hiện có, nhằm tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển (Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Giáo trình kinh tế đầu tư, 2007).