Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Phân quyền sở hữu tài sản trong giao rừng cho cộng đồng ở Tây Nguyên

Chia sẻ: Huovfgff Huovfgff | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:88

Thêm vào BST

Báo xấu

108
lượt xem 26
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn tìm hiểu khả năng đạt được các mục tiêu bảo vệ, phát triển rừng của chính sách giao đất, giao rừng cho cộng đồng, từ đó đề xuất vận dụng thực hiện phân quyền đối với rừng phù hợp điều kiện đặc thù vùng Tây Nguyên. Đề tài tập trung trả lời các câu hỏi chính sách: có nên mở rộng thực hiện giao đất, giao rừng cho cho cộng đồng dân cư ở tây nguyên không? Nếu có, nhà nước cần làm gì để giao rừng cho cộng đồng thành công?

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Phân quyền sở hữu tài sản trong giao rừng cho cộng đồng ở Tây Nguyên

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH --------------------------------- CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT NGUYỄN THỊ THU TRANG PHÂN QUYỀN SỞ HỮU TÀI SẢN TRONG GIAO RỪNG CHO CỘNG ĐỒNG Ở TÂY NGUYÊN LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Thành phố Hồ Chí Minh - Năm 2012
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH --------------------------------- CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT NGUYỄN THỊ THU TRANG PHÂN QUYỀN SỞ HỮU TÀI SẢN TRONG GIAO RỪNG CHO CỘNG ĐỒNG Ở TÂY NGUYÊN Chuyên ngành: Chính Sách Công Mã số: 603114 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. PHẠM DUY NGHĨA Thành phố Hồ Chí Minh - Năm 2012
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế TP.HCM hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Thành phố Hồ Chí Minh, tháng 6 năm 2012 Tác giả Nguyễn Thị Thu Trang
ii LỜI CẢM ƠN Trước tiên, tôi xin gởi lời cảm ơn sâu sắc nhất đến PGS-TS Phạm Duy Nghĩa, người đã tận tâm chỉ bảo từng bước và hướng dẫn tôi trong suốt quá trình lựa chọn, thực hiện luận văn này. Tôi chân thành cảm ơn GS-TS Bảo Huy, Tiến sỹ Nguyễn Quang Tân, Tiến sỹ Võ Đình Tuyên, Tiến sỹ Trần Ngọc Thanh, anh Lê Văn Trung, anh Nguyễn Châu Thoại, chị Trần Ngọc Đan Thùy, chị Duy Thị Lan Hương và những cán bộ Chi cục, Hạt kiểm lâm các tỉnh Tây Nguyên đã nhiệt tình giúp đỡ, cung cấp thông tin, tài liệu và chia sẻ kinh nghiệm nghiên cứu, các ý kiến quý giá. Không có các thầy, các anh chị, tôi không thể hoàn thành luận văn này. Tôi cũng xin gởi lời biết ơn chân thành nhất đến quý Thầy, Cô, Nhân viên tại Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, những người cùng với tinh thần, trách nhiệm và sự nỗ lực cao nhất của chính mình đã tạo điều kiện, cơ hội tốt nhất cho tôi tiếp cận đến các lĩnh vực tri thức hữu ích trong suốt hai năm học tại trường. Cảm ơn các bạn bè, đồng nghiệp đã hỗ trợ và không ngần ngại chia sẻ với tôi những kinh nghiệm học tập, nghiên cứu, giúp tôi vượt qua những thời khắc khó khăn trong học tập. Cuối cùng, tôi xin tỏ lòng tri ân đến gia đình tôi – những người luôn bên cạnh tôi trên suốt những chặng đường khó khăn mà tôi đã đi qua. Họ đã định hướng và luôn cho tôi sự tự do lựa chọn những quyết định quan trọng của cuộc đời mình.
iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ...................................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ........................................................................................................................... ii MỤC LỤC ................................................................................................................................ iii TÓM TẮT ................................................................................................................................. v DANH MỤC KÝ HIỆU, TỪ VIẾT TẮT ............................................................................. vii DANH MỤC BẢNG BIỂU ................................................................................................... viii DANH MỤC HÌNH VẼ .......................................................................................................... ix DANH MỤC CÁC HỘP .......................................................................................................... x CHƯƠNG 1 MỞ ĐẦU ............................................................................................................ 1 1.1 Bối cảnh chính sách ......................................................................................................... 1 1.2 Vấn đề chính sách ............................................................................................................ 2 1.3 Sự cần thiết nghiên cứu .................................................................................................... 2 1.4 Mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi chính sách ......................................................................... 3 1.5 Phương pháp nghiên cứu .................................................................................................. 3 1.6 Phạm vi nghiên cứu .......................................................................................................... 4 1.7 Cấu trúc luận văn ............................................................................................................. 4 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ PHƯƠNG PHÁP LUẬN ....................................................................... 5 2.1 Tài nguyên rừng và tổng quan về quản lý nhà nước đối với tài nguyên rừng ................. 5 2.1.1 Tính đa dạng về tài sản của tài nguyên rừng ............................................................ 5 2.1.2 Cơ sở can thiệp của nhà nước trong quản lý tài nguyên rừng .................................. 6 2.2 Can thiệp của nhà nước bằng phân bổ quyền sở hữu ....................................................... 8 2.3 Can thiệp của nhà nước thông qua các hoạt động điều tiết và biện pháp hỗ trợ ............ 12 CHƯƠNG 3 TÂY NGUYÊN VÀ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ RỪNG Ở TÂY NGUYÊN .............................................................................................. 15 3.1 Sơ lược về vùng nghiên cứu ........................................................................................... 15 3.2 Hiện trạng quản lý tài nguyên rừng ở Tây Nguyên ........................................................ 16
iv CHƯƠNG 4 GIAO RỪNG CHO CỘNG ĐỒNG VÀ SỰ THAM GIA QUẢN LÝ, HƯỞNG LỢI TỪ RỪNG CỦA NGƯỜI DÂN ĐỊA PHƯƠNG .................... 19 4.1 Giao rừng cho cộng đồng và cơ chế sở hữu đối với rừng .............................................. 19 4.1.1 Thí điểm giao rừng cho cộng đồng ở Tây Nguyên ................................................. 19 4.1.2 Phân quyền sở hữu đối với tài nguyên rừng ........................................................... 20 4.1.3 Thực thi các quyền sở hữu của cộng đồng ............................................................. 22 a. Tiếp cận, chiếm hữu và hưởng dụng các sản phẩm, nguồn lợi từ rừng............... 22 b. Quản lý rừng, kiểm soát khai thác và loại trừ việc hưởng lợi ............................. 24 c. Sự linh hoạt của các quyền sở hữu ...................................................................... 27 4.2 Can thiệp của nhà nước đối với quản lý rừng cộng đồng .............................................. 28 4.2.1 Kiểm soát và điều tiết hưởng lợi từ rừng................................................................ 28 4.2.2 Các biện pháp hỗ trợ vật chất và hỗ trợ phi vật chất .............................................. 29 4.3 Đánh giá và thảo luận ..................................................................................................... 30 4.3.1 Cơ chế hình thành, thực thi các quyền sở hữu tài sản rừng .................................... 30 4.3.2 Mức độ phù hợp bối cảnh thế chế .......................................................................... 32 4.3.3 Hiệu quả, độ bền vững, ổn định của mô hình ......................................................... 33 4.3.4 Hình thức giao đất, giao rừng ................................................................................. 35 CHƯƠNG 5 KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ........................................ 40 5.1 Kết luận .......................................................................................................................... 40 5.2 Khuyến nghị chính sách ................................................................................................. 41 5.2.1 Nhân rộng mô hình giao rừng cho cộng đồng ........................................................ 41 5.2.2 Thừa nhận vị trí pháp lý và nguyên tắc ứng xử đối với rừng của cộng đồng ......... 42 5.2.3 Tìm kiếm nguồn tài chính đáp ứng nhu cầu hưởng lợi trước mắt cho cộng đồng ........................................................................................................................ 43 TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................................................................... 44 CHÚ THÍCH CUỐI TRANG ................................................................................................ 51 PHỤ LỤC ................................................................................................................................ 54
v TÓM TẮT Tây Nguyên có diện tích rừng lớn nhất cả nước. Đây là nguồn lực quan trọng cho phát triển của vùng. So với các vùng khác, Tây Nguyên có đặc trưng là rừng tự nhiên còn nhiều; khu vực nhà nước đang trực tiếp nắm giữ, quản lý một tỷ lệ rất lớn diện tích rừng. Trong khi cộng đồng dân cư, hộ gia đình chỉ được giao rất ít diện tích rừng và chủ yếu là rừng nghèo, chất lượng thấp. Trước yêu cầu của việc bảo vệ, phát triển rừng hướng đến đa mục tiêu, gắn kết các khía cạnh kinh tế, xã hội và môi trường sinh thái trong tổng thể phát triển. Các tỉnh Tây Nguyên đang nỗ lực thu hút sự tham gia của người dân địa phương vào bảo vệ, phát triển rừng thông qua thực hiện chính sách giao đất, giao rừng. Trên cơ sở phân tích các quyền sở hữu tài sản rừng được phân bổ cho người dân trong các thí điểm giao rừng cho cộng đồng. Giao rừng cho cộng đồng có sự phù hợp với yêu cầu, đặc trưng trong quản lý tài nguyên rừng, bối cảnh đặc thù của vùng, quan niệm của người dân về công bằng trong tiếp cận, dùng chung tài nguyên rừng. Mô hình này tỏ ra có ưu thế về mặt bảo vệ rừng so với giao rừng riêng lẻ cho hộ gia đình, doanh nghiệp, tạo ra cơ chế tự quản, thu hút sự tham gia người dân địa phương vào các hoạt động quản lý, bảo vệ rừng trực tiếp và rộng rãi. Mặt khác, về phía quản lý nhà nước, giao rừng cho cộng đồng còn có những khoảng trống trong thực hiện kiểm soát, điều tiết đối với rừng giao cho cộng đồng khi nguồn lực của chủ thể còn hạn chế, vị trí pháp lý của cộng đồng chưa rõ, năng lực và cơ chế tổ chức thực thi bảo vệ, chăm sóc rừng chưa tạo độ tin cậy. Vẫn còn tồn tại sự không thống nhất giữa nhà nước và các chủ thể tham gia liên quan đến các quyền hưởng lợi đối với rừng trao cho cộng đồng. Nhà nước xem việc giao rừng cho cộng đồng là bàn giao trách nhiệm quản lý nên phạm vi trao quyền hưởng lợi là hạn chế và không kèm theo cơ chế hỗ trợ hiệu quả sau giao rừng. Trong khi đó, người dân cần được hưởng lợi ích kinh tế, cải thiện thu nhập từ rừng được giao. Mâu thuẫn này dẫn đến sự ngần ngại của các cơ quan lâm nghiệp, chính quyền địa phương khi thực hiện giao rừng cho cộng đồng; cộng đồng bế tắc trong tìm kiếm sự hỗ trợ để quản lý, đầu tư vào rừng được giao. Để các địa phương trong vùng mạnh dạn thực hiện giao và phát huy được những lợi thế, điểm mạnh của cộng đồng trong quản lý, bảo vệ rừng. Chính sách lâm nghiệp cần tập trung giải
vi quyết hai điểm mấu chốt hiện nay là định hình vị trí cộng đồng, nguyên tắc ứng xử đối với rừng ở cấp địa phương trong hệ thống các chính sách quản lý lâm nghiệp của nhà nước và hình thành cơ chế huy động tài chính đáp ứng nhu cầu hưởng lợi trước mắt cho cộng đồng.
vii DANH MỤC KÝ HIỆU, TỪ VIẾT TẮT ADB Asian Developement Bank : Ngân hàng phát triển Châu Á BNN-PTNT : Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn C&E Center for Development of : Trung tâm Phát triển Sáng kiến Community Initiative and Cộng đồng và Môi trường Environment CEACE Center for Education and : Trung tâm Giáo dục và Truyền Communication of Environment thông Môi trường GCNQSDĐ : Giấy Chứng nhận Quyền sử đất GS-TS : Giáo sư -Tiến sĩ GTZ German Agency for Technical : Cơ quan Hợp tác Kỹ thuật Cộng Cooperation hòa Liên bang Đức IUCN International Union for : Liên minh Bảo tồn Thiên nhiên Conservation of Nature Quốc tế Luật BV-PTR : Luật Bảo vệ - Phát triển Rừng 2004 LSNG : Lâm sản ngoài gỗ PCCCR : Phòng cháy chữa cháy rừng RECOFTC The Center for People and Forests : Trung tâm Vì Con người và Rừng UBND : Ủy ban Nhân dân
viii DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2-1 Các nhóm tài sản, nguồn lợi rừng chủ yếu ................................................................ 6 Bảng 2-2 Các quyền theo vị trí người liên quan trong quản lý, sử dụng rừng ........................ 10 Bảng 4-1 Số cộng đồng được thí điểm giao rừng tính đến tháng 5/2011 ............................... 19 Bảng 4-2 Phân quyền tài sản đối với các tài sản, nguồn lợi chủ yếu trong giao rừng cho cộng đồng .......................................................................................................................... 21 Bảng 4-3 Thực hành quyền quản lý, kiểm soát đối với rừng của cộng đồng .......................... 25 Bảng 4-4 Huy động nguồn tài chính đầu tư vào rừng của cộng đồng ..................................... 29 Bảng 4-5 Những ưu và hạn chế của giao rừng cho cộng đồng ............................................... 36
ix DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 2-1 Cây quyết định cho sự can thiệp của chính quyền ...................................................... 8 Hình 3-1 Kết quả giao rừng của Tây Nguyên tính đến tháng 9/2007 ...................................... 16
x DANH MỤC CÁC HỘP Hộp 2-1 Vai trò của quyền sở hữu trong quản lý tài nguyên ..................................................... 9 Hộp 2-2 Phân loại các quyền trong quản lý những nguồn lực dùng chung ............................. 10 Hộp 2-3 Quy định về quyền sở hữu và quyền sử dụng rừng ................................................... 12 Hộp 2-4 Các biện pháp Nhà nước kiểm soát việc sử dụng rừng .............................................. 13 Hộp 3-1 Sự ảnh hưởng của các hình thức quản lý rừng ở Tây Nguyên ................................... 17 Hộp 4-1 Mô hình quản lý rừng tại Buôn TaLy, xã Ea Sol, huyện Ea H’leo, Đăk Lăk ........... 26 Hộp 4-2 Xử lý vi phạm trong quản lý, bảo vệ rừng ................................................................. 30 Hộp 4-3 Cộng đồng quản lý rừng ở Tây Nguyên -Ý kiến của GS-TS Bảo Huy ..................... 32 Hộp 4-4 Quản lý rừng ở Thôn BUNƠR (thôn 6), xã Quảng Tâm, huyện Tuy Đức, tỉnh Đăk Nông ......................................................................................................................... 37 Hộp 4-5 Lựa chọn đối tượng giao rừng -Ý kiến của GS-TS Bảo Huy .................................... 38
1 CHƯƠNG 1 MỞ ĐẦU 1.1 Bối cảnh chính sách Quản lý, khai thác tài nguyên rừng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với bảo vệ môi trường phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội và an ninh quốc phòng của vùng Tây Nguyên và cả nước. Nhà nước trực tiếp nắm giữ tài nguyên rừng hướng đến mục tiêu bảo vệ, gia tăng lợi ích của rừng đối với quốc gia, thể hiện qua việc duy trì phát triển diện tích che phủ rừng, bảo tồn đa dạng sinh học, cân bằng hệ sinh thái. Trên thực tế, người dân sống ở khu vực rừng, đặc biệt là đồng bào dân tộc thiểu số dưới áp lực giảm nghèo, dân số gia tăng, có nhu cầu được khai thác, sử dụng các sản phẩm, nguồn lợi rừng để đáp ứng các nhu cầu sinh kế hàng ngày. Xung đột lợi ích, mục đích sử dụng và chưa có nhận thức chung về bảo vệ tài nguyên rừng dẫn đến tình trạng người dân tìm cách khai thác rừng “của nhà nước” làm nguồn lợi cho riêng mình. Tài nguyên rừng bị khai thác quá mức và cạn kiệt gây ra những hậu quả nghiêm trọng về môi trường-sinh thái, làm mất đi thế mạnh đối với phát triển vùng. Trong nỗ lực tìm kiếm các giải pháp bảo vệ và phát triển rừng, các tỉnh Tây Nguyên đang sắp xếp lại hệ thống lâm trường, phân cấp quản lý, phi tập trung hóa và đẩy mạnh thực hiện xã hội hóa nghề rừng, từng bước thực hiện chính sách giao đất, giao rừng làm cơ sở cho việc xây dựng hình thức quản lý, hệ thống các chính sách lâm nghiệp. Các nghiên cứu thực tế cho thấy thể chế địa phương làm cho quá trình phân bổ đất rừng không minh bạch, giao đất, giao rừng không đem lại nhiều hiệu quả cho người nghèo và dân bản địa vùng sâu và xa (Đinh Hữu Hoàng và Đặng Kim Sơn, 2009), tùy thuộc vào vị trí chính trị của hộ gia đình trong cộng đồng địa phương, các hộ có thành viên là cán bộ địa phương hay công tác trong các đơn vị lâm nghiệp nhà nước được giao rừng với diện tích, vị trí, chất lượng tốt (Nguyen Quang Tan, 2006). Các nghiên cứu cũng chỉ ra giao rừng ở Tây Nguyên tạo ra chuyển biến tích cực nhưng chưa đem lại lợi ích rõ nét về mặt kinh tế, công bằng xã hội. Phân bổ rừng có thể cung cấp lợi ích kinh tế thực sự cho người dân địa phương, nhưng dưới các ảnh hưởng của thể chế ở cấp địa phương, lợi ích đó phân phối không công bằng giữa các hộ gia đình (Nguyen Quang Tan, 2005). Có sự khác biệt lớn về các quyền trên thực tế của
2 người dân dẫn đến ứng xử khác nhau đối với rừng (Thanh, Tan và Sikor, 2004; Nguyen Quang Tan, 2006; Tan và Sikor, 2007; Đinh Hữu Hoàng và Đặng Kim Sơn, 2009). Bản thân chính sách giao đất có khả năng thực thi nhưng hiệu quả không cao (Đinh Hữu Hoàng và Đặng Kim Sơn, 2009), có thể cải thiện hiệu quả quản lý rừng hoặc tăng sinh kế cho người dân nhưng khó đạt được cả hai (Nguyen Quang Tan, 2005). Những vấn đề trên đặt ra thách thức lựa chọn phân bổ các tài sản rừng cho ai và thực hiện quá trình chuyển giao nguồn lực như thế nào để quản lý, bảo vệ rừng hiệu quả. 1.2 Vấn đề chính sách Để quản lý và bảo vệ rừng, rừng cần phải có chủ thực sự, chế độ sở hữu đối với các tài sản rừng phải được minh định rõ ràng. Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật và quy chế quản lý rừng nhằm thu hút sự tham gia bảo vệ rừng của người dân địa phương ở Tây Nguyên, nhưng quyền tài sản chưa thật rõ, chưa giúp thực thi các quy chế quản lý đã ban hành. Giải quyết vấn đề này cần có một cơ chế quyền tài sản phù hợp nhằm hỗ trợ cơ chế quản lý, cải thiện hiệu quả kiểm soát nguồn lợi trên toàn bộ hệ thống và đáp ứng các nhu cầu sử dụng rừng của dân cư địa phương. 1.3 Sự cần thiết nghiên cứu Giao rừng cho cộng đồng ở Tây Nguyên mới chỉ là thí điểm ở quy mô rất hẹp. Chính quyền cấp địa phương ở nhiều nơi còn e ngại thực hiện giao rừng cho cộng đồng; lo ngại về hiệu quả và khả năng nếu mở rộng khi chưa đánh giá được tính bền vững của hình thức cộng đồng quản lý rừng. Mặt khác, nếu việc nhân rộng giao rừng cho cộng đồng bị trì hoãn s “làm giảm thiểu nghiêm trọng nhu cầu về sự hỗ trợ tài chính bên ngoài và không thể điều chỉnh trong giai đoạn xây dựng phương pháp luận hoàn chỉnh hiện nay” (B oern ode và Bảo Huy, 2009). Hình thành và đảm bảo thực thi các quyền sở hữu đối với tài nguyên rừng đóng vai trò nền tảng cho thiết kế các chính sách trong lâm nghiệp. Lựa chọn “ai” quản lý, sử dụng rừng và như thế nào có ý nghĩa quan trọng đối với hoạch định chính sách vùng Tây Nguyên. Nhiều nghiên cứu về giao đất, giao rừng, lâm nghiệp cộng đồng ở Việt Nam và ở Tây Nguyên vẫn chưa cung cấp đầy đủ những hiểu biết về vận hành các quan hệ sở hữu trong quản lý, sử dụng
3 rừng; còn thiếu các nghiên cứu phân tích về quyền sở hữu đối với rừng để xác định cơ chế sở hữu nào phù hợp với điều kiện, bối cảnh cụ thể ở địa phương. 1.4 Mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi chính sách Luận văn tìm hiểu khả năng đạt được các mục tiêu bảo vệ, phát triển rừng của chính sách giao đất, giao rừng cho cộng đồng, từ đó đề xuất vận dụng thực hiện phân quyền đối với rừng phù hợp điều kiện đặc thù vùng Tây Nguyên. Đề tài tập trung trả lời các câu hỏi chính sách: Có nên mở rộng thực hiện giao đất, giao rừng cho cho cộng đồng dân cư ở Tây Nguyên không? Nếu có, Nhà nước cần làm gì để giao rừng cho cộng đồng thành công? 1.5 Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính, tiếp cận ở phương pháp nghiên cứu tình huống. Phân tích việc quản lý, khai thác tài nguyên rừng của Tây Nguyên trong đó cho thấy có xung đột mục tiêu, lợi ích và sự lựa chọn của các bên tham gia tiếp cận, sử dụng rừng. Các đánh giá của luận văn được dựa trên cơ sở dữ liệu thứ cấp bao gồm: - Báo cáo cáo điều tra lâm nghiệp cộng đồng của Tổng cục lâm nghiệp năm 2008, Báo cáo điều tra hiện trạng rừng từ 2007- 9/2010 của Tổng cục kiểm lâm; số liệu giao rừng, tiến độ thực hiện cấp GCNQSDĐ năm 2007 công bố tại website www.kiemlam.org.vn. Số liệu thống kê liên quan đến vùng Tây Nguyên của Tổng cục thống kê. - Các tài liệu nghiên cứu lâm nghiệp cộng đồng của các tổ chức GTZ, RECOFTC; Báo cáo quốc gia về Lâm nghiệp cộng đồng của Cục lâm nghiệp; tài liệu “Hội thảo quốc gia về rừng cộng đồng của Việt Nam” do Cục Lâm nghiệp và IUCN Việt Nam tổ chức năm 2009; “Hội thảo Quản lý rừng tự nhiên dựa trên quyền của người dân” do C&E phối hợp với CEACE và Hội khoa học kỹ thuật Lâm nghiệp tỉnh Thừa Thiên-Huế tháng 8/2010; Báo cáo đánh giá hiện trạng quản lý rừng cộng đồng của tỉnh Đăk Lăk. Thông tin, tài liệu từ quan sát thực tế và trao đổi với những người công tác trong lĩnh vực có liên quan. - Ngoài ra, luận văn có trao đổi, tham khảo ý kiến một số nhà nghiên cứu trong lĩnh vực lâm nghiệp. Thực hiện khảo sát ý kiến về lựa chọn hình thức quản lý rừng đối với 27 cán bộ cấp cơ sở là cán bộ kiểm lâm địa bàn, cán bộ công an trực tiếp xử lý các vụ vi phạm về quản
4 lý, bảo vệ rừng, cán bộ lâm nghiệp công tác trong chính quyền cấp xã; đại diện 32 hộ dân sinh sống ở những vùng rừng tự nhiên thuộc bốn tỉnh Gia Lai, Đăk Lăk, Đăk Nông và Lâm Đồng. 1.6 Phạm vi nghiên cứu Luận văn tìm hiểu cơ chế sở hữu đối với tài nguyên rừng thể hiện qua giao đất, giao rừng cộng đồng dân cư địa phương ở vùng Tây Nguyên (gồm các tỉnh Kon Tum, Gia Lai, Đăk Lăk, Đăk Nông và Lâm Đồng). Các phân tích của luận văn tập trung vào các khía cạnh phân bổ quyền sở hữu tài sản rừng trong trường hợp giao rừng tự nhiên cho cộng đồng. Trọng tâm là đánh giá việc giao rừng cho cộng đồng dân cư đang được thí điểm chủ yếu ở hai tỉnh Đăk Lăk, Đăk Nông. Nghiên cứu dựa trên quan điểm: - Cộng đồng bao gồm tất cả các hộ trong thôn, buôn do cộng đồng thừa nhận - Giao đất, giao rừng bao gồm: cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp; giao rừng bằng quyết định hành chính của Nhà nước. 1.7 Cấu trúc luận văn Luận văn gồm 5 chương. Chương 1 giới thiệu về đề tài và phương pháp nghiên cứu. Chương 2 khái quát về phương pháp luận làm cơ sở cho phân tích tình huống. Chương 3 trình bày sơ lược đặc điểm vùng nghiên cứu và thực trạng quản lý rừng ở Tây Nguyên. Nội dung trọng tâm của luận văn là Chương 4, phân tích tình huống giao rừng cho cộng đồng ở Tây Nguyên và sự tham gia quản lý, hưởng lợi từ rừng của người dân địa phương. Chương 5 trình bày kết luận và khuyến nghị chính sách.
5 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ PHƯƠNG PHÁP LUẬN 2.1 Tài nguyên rừng và tổng quan về quản lý nhà nước đối với tài nguyên rừng 2.1.1 Tính đa dạng về tài sản của tài nguyên rừng Luật BV-PTR định nghĩa “Rừng là một hệ sinh thái bao gồm quần thể thực vật rừng, động vật rừng, vi sinh vật rừng, đất rừng và các yếu tố môi trường khác” (Điều 3). Hệ sinh thái rừng có nhiều chức năng (sản xuất, phòng hộ, bảo tồn đa dạng sinh học,...), quan hệ tác động chặt ch với các bộ phận tài nguyên khác (sông hồ, đất, không khí,…). Với các khía cạnh đóng góp đa dạng, tài nguyên rừng gồm nhiều loại tài sản có tính chất khác nhau, gắn kết chặt ch . Trong đó có những tài sản có thể chia nhỏ để chiếm hữu dùng riêng như đất rừng có thể phân thành lô giao cho các chủ rừng quản lý. Có những tài sản mà việc tiếp cận, sử dụng phải gắn liền với sự xác lập quyền trên đất rừng, tuân thủ các quy định pháp luật, quy tắc công cộng về khai thác. Ví dụ: gỗ, thú vật có loại chỉ chủ rừng được phép hoặc những người khác cùng khai thác, có loại quý hiếm cần được bảo tồn, bị cấm khai thác cho dù nó gắn liền đất rừng thuộc với quyền sử dụng của tư nhân. Trong khi đó, một số khía cạnh đóng góp của rừng cần được đảm bảo như tài sản công mà mọi người có quyền tiếp cận như giá trị cảnh quan, bảo vệ môi trường sinh thái, nơi sinh hoạt văn hóa, tín ngưỡng,… Trong phân tích quản lý, sử dụng rừng, Gibson, McKean và Ostrom (2000) đề nghị không nên xem rừng là nguồn lực chỉ sản xuất ra một sản phẩm duy nhất là gỗ hoặc chỉ phục vụ cho một nhóm người; mà hơn thế, rừng được gắn với các sản phẩm sử dụng phức hợp và những nhóm sử dụng phức hợp. Căn cứ những đặc tính phân loại hàng hóa công và hàng hóa tư1có thể phân tài sản rừng thành các nhóm (Bảng 2-1).
6 Bảng 2-1 Các nhóm tài sản, nguồn l i rừng chủ yếu Nhóm tài sản Khía cạnh đóng góp Đặc tính tài sản Tài sản chiếm hữu Có tính loại trừ, tính Nhóm (1): Đất rừng dùng riêng tranh giành mạnh Nhóm (2): Gỗ và lâm sản ngoài gỗ có Có tính loại trừ, tính Tài sản chiếm hữu dùng riêng thể thương mại (tre, nứa,...) tranh giành mạnh Nhóm (3): Lâm sản ngoài gỗ dùng Tài sản chiếm hữu dùng riêng Có tính loại trừ vừa phải, chung (nấm, cây dược liệu, quả dại,...) hoặc tài sản công cộng tính tranh giành mạnh Nhóm (4): Các hoạt động gắn liền Có tính loại trừ, tính Nguồn lợi tiêu dùng riêng hoặc với rừng (chăn thả gia súc, săn bắt, du tranh giành vừa phải hoặc tài sản công cộng lịch, giải trí, sinh hoạt tín ngưỡng...) yếu Nhóm (5): Các dịch vụ môi trường, xã hội (dự trữ các bon, bảo vệ đất, nước, Tài sản công cộng Không có tính loại trừ đa dạng sinh học, tác động khí hậu, cảnh quan...) Nguồn: Phân loại của tác giả dựa trên phân loại kinh tế đối với tài sản rừng theo Bouriaud và Schimithuesen (2005) Để quản lý tài nguyên dùng chung như rừng, Ostrom (1990) cho rằng cần phân biệt giữa hệ thống nguồn lực và các đơn vị nguồn lực. Hệ thống rừng là đối tượng dùng chung nhưng các đơn vị sản phẩm được khai thác từ rừng có thể được chiếm hữu dùng riêng. Khai thác quá mức các sản phẩm từ rừng làm hệ thống rừng giảm khả năng tạo ra các sản phẩm, thậm chí bị phá hủy. Vì vậy, trong cùng thời gian, không gian xác định, tiếp cận sử dụng rừng nên được giới hạn. Đồng thời, xây dựng cơ chế hiệu quả để kiểm soát khai thác những đơn vị tài nguyên dạng vật chất (củi, gỗ, các loại cây, thực vật,...) là rất cần thiết. 2.1.2 Cơ sở can thiệp của nhà nước trong quản lý tài nguyên rừng Dưới góc độ kinh tế học, hệ thống rừng là hàng hóa công không thuần túy (nguồn lực chung), khó loại trừ việc sử dụng, trong khi việc khai thác các sản phẩm rừng của một chủ thể có thể làm hạn chế hưởng lợi từ rừng của chủ thể khác. Nếu không tồn tại những thể chế có tính loại trừ, hệ thống rừng trở thành nguồn tài nguyên tiếp cận mở2 cho bất cứ ai. Khi đó, mọi người cạnh tranh sử dụng, khai thác rừng theo hướng tối đa hóa lợi ích của mình không tính đến chi phí và lợi ích cho toàn xã hội, không ai có động cơ đầu tư duy trì, bảo vệ rừng. Tình trạng bi kịch của chung3 xảy ra, rừng bị suy giảm, gây ra tác động tiêu cực lên hệ sinh thái.
7 Mặt khác, rừng không chỉ là tài sản, nguồn tài nguyên mà hơn thế, rừng là môi trường sống, có vai trò, ý nghĩa về chính trị, văn hóa, kinh tế, an ninh quốc phòng,...Tùy khía cạnh đóng góp mà những tài sản đa dạng được gắn kết trong hệ thống rừng có một số được xem là tài sản công thuần túy, một số khác là tài sản tư thuần túy và còn lại là tài sản công không thuần túy. Điều này dẫn đến thất bại thị trường. Rừng mang lại nhiều nguồn lợi bao gồm lợi ích kinh tế và lợi ích khác. Các sản phẩm kinh tế của rừng có thể dễ nhận biết và lượng giá nhưng các lợi ích khác là những giá trị phi vật chất (như cân bằng sinh thái, môi trường, cảnh quan, tín ngưỡng,...) khó lượng giá và thường là hàng hóa công. Tính phức tạp của việc đo lường giá trị sử dụng tài nguyên rừng làm cho thị trường không thể phân bổ hiệu quả nguồn lực này. Hơn nữa, bất cứ sự can thiệp nào đối với rừng (đầu tư, khai thác, sử dụng,…) đều tác động đến các giá trị lợi ích của rừng. Nhà nước cần hạn chế các ảnh hưởng có hại và thúc đẩy các tác động tích cực. Khi rừng bị tàn phá cũng đòi hỏi phải tiêu tốn nguồn lực để khắc phục hậu quả. Điều này thường vượt quá khả năng của chủ thể sử dụng riêng lẻ, có thể xem như một dạng hàng hóa công. Thêm vào đó, quản lý và sử dụng rừng cần đến hệ thống chính sách đa ngành, sự phối kết hợp kiến thức của nhiều lĩnh vực. Những vấn đề trên cho thấy nhà nước có cơ sở can thiệp vào phân bổ, sử dụng nguồn lực rừng. Tuy nhiên, lựa chọn can thiệp như thế nào là tùy thuộc thực tiễn cụ thể của vấn đề và bối cảnh (Hình 2-1).
8 Hình 2-1 Cây quyết định cho sự can thiệp của chính quyền 2.2 Can thiệp của nhà nước bằng phân bổ quyền sở hữu Để giải quyết “bi kịch của chung” cần đến những thể chế có tính loại trừ. Thể chế quyền sở hữu có thể đáp ứng điều đó (Hộp 2-1). Vì vậy, cách thức phổ biến để Nhà nước can thiệp đối với quản lý, sử dụng rừng là phân bổ quyền sở hữu đối với các loại tài sản rừng, xác định ai là người cung cấp các sản phẩm, dịch vụ, ai được hưởng gì, như thế nào và ai phải trả tiền cho việc hưởng lợi. Quan niệm về quyền sở hữu trong kinh tế học có thể được hiểu với những điểm nhấn mạnh khác quyền sở hữu trong pháp luật. Quyền sở hữu về kinh tế là lợi ích cuối cùng mà người sở hữu tìm kiếm, mong muốn đạt đến; được phản ánh, thừa nhận và đảm bảo thực thi bởi pháp luật hay những thể chế khác (ví dụ: tập quán văn hóa). Trong đó, các quyền sở hữu về mặt pháp lý dễ nhận biết hơn cả, là phương tiện hỗ trợ chủ yếu để chủ thể đạt được quyền kinh tế (Barzel, 1997). Phạm vi và nội dung các quyền đối với các tài sản rừng không chỉ thể hiện qua các quy định của nhà nước mà còn chịu sự chi phối, điều chỉnh của những chuẩn mực văn hóa, ứng xử của cộng đồng quản lý, sử dụng rừng.