Luận văn Thạc sĩ Luật Kinh tế: Quản lý và sử dụng tài sản công theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 từ thực tiễn tại Cảng vụ Hàng không miền Nam

Chia sẻ: ViJensoo ViJensoo | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:65

Thêm vào BST

Báo xấu

33
lượt xem 12
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn trình bày các nội dung chính sau: Những vấn đề lý luận về quản lý, sử dụng tài sản công và pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công; Các nội dung cơ bản của pháp luật về quản lý và sử dụng tài sản công qua thực tiễn áp dụng tại Cảng vụ Hàng không miền Nam; Các kiến nghị và giải pháp để nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công tại Cảng vụ Hàng không miền Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Kinh tế: Quản lý và sử dụng tài sản công theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 từ thực tiễn tại Cảng vụ Hàng không miền Nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ---------- PHẠM THỊ KIỀU THANH QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG TÀI SẢN CÔNG THEO LUẬT QUẢN LÝ, SỬ DỤNG TÀI SẢN CÔNG NĂM 2017, TỪ THỰC TIỄN TẠI CẢNG VỤ HÀNG KHÔNG MIỀN NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ Hà Nội, năm 2021
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ---------- PHẠM THỊ KIỀU THANH QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG TÀI SẢN CÔNG THEO LUẬT QUẢN LÝ, SỬ DỤNG TÀI SẢN CÔNG NĂM 2017, TỪ THỰC TIỄN TẠI CẢNG VỤ HÀNG KHÔNG MIỀN NAM Ngành: Luật kinh tế Mã số: 8380107 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS. NGUYỄN VĂN VÂN Hà Nội, năm 2021
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Lịch sử hình thành và phát triển của các nhà nước trên thế giới khẳng định rằng: Nhà nước là tổ chức quyền lực công cộng đặc biệt, có đủ bộ máy chuyên chế để cưỡng chế và thực hiện các chức năng quản lý xã hội, phục vụ lợi ích và thực hiện mục đích của giai cấp thống trị vừa của cả xã hội… Để thực hiện thành công các chức năng, nhiệm vụ của mình, Nhà nước cần một nguồn lực vật chất nhất định là tài sản công. Tài sản công là nguồn lực duy trì sự tồn tại của Nhà nước, đảm bảo sự vận hành bộ máy nhà nước, là cơ sở vật chất để thực hiện các hoạt động cung cấp dịch vụ công và là nguồn lực quan trọng, bền vững để đầu tư công phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, phục vụ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Tài sản công tại Việt Nam có phạm vi, quy mô rất lớn. Nguồn gốc hình thành tài sản công chủ yếu từ Ngân sách nhà nước và tài nguyên quốc gia, bao gồm: tài sản công do chính quyền trung ương quản lý; tài sản công do các cấp địa phương quản lý; tài sản công do doanh nghiệp nhà nước quản lý; tài sản công do các cơ quan hành chính sự nghiệp quản lý; tài sản công do các dự án viện trợ vay nợ hình thành; tài sản công trong các tổ chức chính trị - xã hội... Tài sản công về bản chất sở hữu luôn thuộc sở hữu Nhà nước, tức nhà nước thực thi các quyền với tư cách chủ sở hữu tài sản đó. Tuy nhiên để thực hiện các quyền chủ thể của chủ sở hữu, Nhà nước giao cho các cơ quan, đơn vị thuộc bộ máy nhà nước, đơn vị sự nghiệp và các tổ chức khác trực tiếp quản lý, sử dụng với mục tiêu sử dụng công bằng, minh bạch, hiệu quả kinh tế, tiết kiệm, bảo toàn và phát triển tài sản công. Để đảm bảo mục tiêu trên, Nhà nước đã xây dựng nhiều cơ chế, chính sách nhằm quản lý, khai thác tài sản công có hiệu quả, tiết kiệm, trong đó pháp luật là công cụ điều chỉnh hữu hiệu nhất. Nhà nước ban hành và liên tục sửa đổi, bổ sung hệ thống văn bản quy phạm pháp luật khá đồ sộ như: Luật 1
Quản lý, sử dụng tài sản nhà nuớc (nay là Luật Quản lý, sử dụng tài sản công; Luật Đầu tư công; Luật Quản lý nợ công; Luật Ngân sách nhà nước, Luật phí và lệ phí, các đạo luật thuế, Luật Kiểm toán nhà nước; Luật Đấu thầu, Luật đầu tư theo hình thức đối tác công tư, Luật Đất đai, Luật thực hành tiết kiệm chống lãng phí, v.v. Không thể phủ nhận vai trò của hệ thống pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công trong thời gian qua, đặc biệt góp phần để thực hiện mục tiêu minh bạch, công bằng, sử dụng hiệu quả, tiết kiệm, bảo toàn và phát triển tài sản công. Tuy nhiên, các quy định pháp luật hiện hành về quản lý, sử dụng tài sản công cũng đã bộc lộ những hạn chế, khiếm khuyết nhất định, đặc biệt là việc tổ chức thực hiện pháp luật quản lý sử dụng tài sản công tại các cơ quan vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kinh tế nhưng vừa thực hiện các một số nhiệm vụ kinh tế, tức các cơ quan này không đơn thuần là cơ quan hành chính nhà nước nhưng chưa phải là đơn vị sự nghiệp kinh tế. Pháp luật hiện hành chưa tính đến các đặc thù trong địa vị pháp lý của các chủ thể này. Trường hợp nghiên cứu cụ thể là Cảng vụ Hàng không miền Nam, một cơ quan trực thuộc Cục Hàng không Việt Nam, thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về Hàng không dân dụng tại cảng Hàng không, sân bay theo quy định pháp luật. Do vậy, việc nghiên cứu chuyên sâu về thực trạng pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công tại một trường hợp cụ thể là Cảng vụ Hàng không miền Nam là cần thiết, không chỉ đáp ứng thực tiễn mà khả năng ứng dụng kết quả nghiên cứu rất thiết thực. Trong các tài liệu học thuật, hoạt động quản lý, sử dụng tài sản công thu hút nhiều nhà khoa học, nghiên cứu dưới nhiều khía cạnh khác nhau như kinh tế công, hành chính công, quản lý nhà nước và pháp luật. Các kết quả nghiên cứu được công bố dưới hình thức là các chuyên khảo, bài báo khoa học, báo cáo đề tài khoa học công nghệ các cấp, giáo trình. Những kết quả 2
nghiên cứu trên kiến tạo nền tảng lý luận vững chắc để Học viên có thể tiếp tục kế thừa và nghiên cứu thực trạng áp dụng pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công tại một đơn vị cụ thể. Đặc biệt các báo cáo tổng kết về tình hình quản lý sử dụng tài sản công của Chính phủ, Bộ Tài chính và các bộ ngành địa phương đã cung cấp các thông tin, số liệu chi tiết về tình hình quản lý, sử dụng tài sản công trong những năm qua. Trên nền lý thuyết và các kết quả từ các công trình nghiên cứu nói trên có thể tiếp tục nghiên cứu, khảo sát chuyên sâu về thực trạng pháp luật quản lý và sử dụng tài sản tại Cảng vụ Hàng không miền Nam. Việc nghiên cứu chuyên sâu cơ chế pháp lý về quản lý, sử dụng tài sản công tại một cơ quan cụ thể là Cảng vụ Hàng không miền Nam giúp cho học viên có cơ hội tìm hiểu sâu hơn các quy định pháp luật về quản lý và sử dụng tài sản công tại đơn vị cụ thể, bao gồm những quy định về hình thành tài sản, về quản lý và sử dụng tài sản và về thanh lý, điều chuyển tài sản. Trên cơ sở nghiên cứu pháp luật thực định và thực tiễn áp dụng pháp luật để hình thành các quan điểm khoa học, các kết luận, nhận định về thực tiễn áp dụng pháp luật. Nhận diện những khó khăn, vướng mắc trong thực hiện pháp luật về quản lý và sử dụng tài sản công tại Cảng vụ Hàng không miền Nam; xây dựng các giải pháp pháp lý hữu ích và khả thi để đóng góp một phần cho việc quản lý và sử dụng tài sản công tại Cảng vụ Hàng không miền Nam. Xuất phát từ những lý do trên, học viên chọn đề tài “Quản lý và sử dụng tài sản công theo Luật Quản lý và sử dụng tài sản công năm 2017 từ thực tiễn tại Cảng vụ Hàng không miền Nam” làm đề tài luận văn cao học của mình. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Ở Việt Nam, các công trình nghiên cứu về tài sản công chủ yếu tập trung dưới ba lĩnh vực khoa học: Kinh tế công; Hành chính công và pháp luật. Trong đó, kinh tế công và hành chính công là hai lĩnh vực có nhiều công trình được công bố, cụ thể: 3
-Báo cáo đề tài khoa học và công nghệ cấp bộ do Pgs Ts Nguyễn Ngô Thị Hoài Thu làm chủ nhiệm, đơn vị chủ trì là Trường đào tạo cán bộ tài chính- Bộ Tài chính: “Hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản công tại các cơ quan hành chính nhà nước hiện nay ở Việt Nam”. Công trình nghiên cứu dưới khía cạnh quản lý kinh tế, phạm vi khảo sát giới hạn trong các cơ quan quản lý nhà nước và trong giai đoạn khi Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008 có hiệu lực. Nhiều kết quả nghiên cứu từ đề tài đã được áp dụng trong thực tiễn, đặc biệt những kiến nghị, đề xuất, giải pháp đã được tiếp thu khi xây dựng dự thảo và ban hành Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 -Báo cáo Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ” “Đổi mới cơ chế quản l1 tài sản nhà nước tại đơn vị sự nghiệp công lập” do Cục quản lý công sản- Bộ tài chính chủ trì, bảo vệ năm 2013. Nhóm nghiên cứu đã đề xuất các nhóm giải pháp: (i) Phân định rõ cơ chế quản lý tài sản nhà nước của cơ quan nhà nước với đơn vị sự nghiệp công lập, đảm bảo sự tách biệt giữa mô hình quản lý nhà nước với các đơn vị công lập cung cấp dịch vụ công; (ii) Đề xuất ban hành và hoàn thiện quy định tiêu chuẩn, định mức và chế độ quản lý, sử dụng tài sản nhà nước theo hướng có sự phân biệt giữa đơn vị sự nghiệp công lập và cơ quan quản lý nhà nước; (iii) Đổi mới cơ chế quản lý khấu hao tài sản cố định tại đơn vị sự nghiệp công lập sẽ được xác định đầy đủ như đối với doanh nghiệp vào giá thành các sản phẩm, trong đó có cả dịch vụ công. (iv) Đổi mới cơ chế quản lý đất đai tại ĐVSN công lập, xóa bỏ “bao cấp” về đất đai các đơn vị sự nghiệp phải thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với đất đai và các chi phí sử dụng đất (tiền thuê đất) đồng thời ĐVSN được xác định vào giá thành các sản phẩm, bao gồm cả dịch vụ công do Nhà nước đặt hàng. (v) Nhóm giải pháp tăng cường công tác kiểm tra, giám sát và xử lý các sai phạm trong việc sử dụng tài sản nhà nước tại các ĐVSN, Đẩy nhanh tiến 4
độ thực hiện xử lý, sắp xếp nhà, đất thuộc sở hữu nhà nước và di dời các trường học, bệnh viện... Đây là công trình nghiên cứu dưới khía cạnh chính sách công, tuy nhiên những giải pháp đề xuất của nhóm nghiên cứu hữu ích và khả thi. Những giải pháp nói trên là tiền đề để học viên có thể phân tích chuyên sâu , nhận diện sự khác biệt về quy chế pháp lý trong quản lý, sử dụng tài sản công tại đơn vị sự nghiệp và tại Cảng vụ Hàng không miền Nam. -Ngọc Hương (2006) “Kinh nghiệm quản lý và chống lãng phí tài sản công ở Anh”, Tạp chí Kinh tế Châu Á- Thái Bình Dương, số 42/2006. Trong bài viết này, tác giả Ngọc Hương đã giới thiệu tổng quan về hệ thống các thể chế góp phần quản lý tài sản công, chống thất thoát, lãng phí từ khâu quy hoạch, sử dụng, phân bổ, giám sát, kiểm tra, đánh giá mức độ tuân thủ các quy định pháp luật trong quản lý, sử dụng tài sản công của các cơ quan nhà nước. Trên cơ sở đó, tác giả đã dúc rút những kinh nghiệm quý báu có thể áp dụng trong công tác lập pháp và quản lý nhà nước trong lĩnh vực quản lý tài sản công. -Tác giả Nguyễn Mạnh Hùng có nhiều công trình được công bố có liên quan đến lĩnh vực này, như: Bài báo khoa học: “Cơ sở pháp lý cao nhất cho việc quản lý, sử dụng tài sản công” Tạp chí Tài chính số 8 năm 2008”; Bài báo khoa học “Quản lý tài sản công- kinh nghiệm thế giới và khả năng vận dụng vào Việt Nam” tạp chí Tài chính số 12 năm 2008. Đặc biệt Luận án tiến sỹ, bảo vệ năm 2009 tại Trường Đại học kinh tế quốc dân với đề tài: “Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính sự nghiệp ở Việt Nam”. Trong Luận án này, tác giả Nguyễn Mạnh Hùng tổng kết kinh nghiệm nước ngoài và phân tích chuyên sâu các khái niệm cơ bản, các lý thuyết nền tảng của công tác quản lý dụng tài sản công, đặc biệt tác giả tập trung phân tích và đánh giá thực trạng cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực ĐVSN từ 1995 đến 2009 trên nhiều phương diện, từ quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà 5
nước đến hệ thống các mục tiêu, nguyên tắc quản lý nhà nước, tổ chức bộ máy, công cụ quản lý và các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả quản ký tài sản công. Tác giả cũng chỉ rõ những thành tựu đạt được , những hạn chế tồn tại trong lĩnh vực này. Trên cơ sở đó, tác giả chỉ rõ các nguyên nhân chủ quan, khách quan của hiện tượng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý sử dụng tài sản công tại các đơn vị sự nghiệp công lập. Đặc biệt tác giả nhấn mạnh đến việc thành lập cơ quan chuyên trách về quản lý tài sản công trong khu vực HCSN ở trung ương, địa phương và các bộ ngành, cơ quan hành chính nhà nước, ĐVSN để trực tiếp quản lý tài sản công một cách hoàn chỉnh. -Luận án tiến sỹ kinh tế của Phan Hữu Nghị bảo vệ năm 2009 tại Trường Đại học Kinh tế quốc dân: “Quản lý tài sản công trong các cơ quan hành chính nhà nước ở Việt Nam. Tác giả khảo sát kinh nghiệm nước ngoài (Trung Quốc, Úc, Pháp, Bang Quécbec- Canada) và rút ra 04 bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. Trên cơ sở phân tích các lý thuyết và khái niệm chung về tài sản công và quản lý, sử dụng tài sản công, tác giả Phan Hữu Nghị đã tổng kết được thực trạng quản lý, sử dụng tài sản công tại các cơ quan hành chính nhà nước trong thời gian quan. Các giải pháp của tác giả là: (i) Đổi mới mô hình quản lý trụ sở làm việc của các cơ quan hành chính nhà nước; (ii) phân định chức năng nhiệm vụ của các cơ quan tham gia quản lý tài sản công (iii) nâng cao trình đồ năng lực của cán bộ quản lý tài sản công và (v) tăng cường giám sát kiểm tra. Công trình của Phan Hữu Nghị chỉ chưa đi sâu nghiên cứu vào một, một số đơn vị/ cơ quan điển hình và chỉ nghiên cứu dưới phương diện quản lý nhà nước. Tuy vậy, công trình này đã cung cấp cho học viên những thông tin, số liệu bổ ích, đặc biệt là phần kinh nghiệm nước ngoài để học viên thực hiện đề tài này. Ngoài ra còn nhiều công trình được nghiên cứu dưới các khía cạnh chuyên ngành tài chính, kế toán hoặc tại một đơn vị cụ thể như: 6
-La Văn Thịnh (2015) Sử dụng công cụ kế toán nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng tài sản công tại cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ, Học viện Tài chính, Hà Nội; -Nguyễn Đức Toàn (2007) Đổi mới công tác quản lý tài chính, tài sản và đầu tư xây dựng của Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh theo mô hình đơn vị dự toán cấp I- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ- Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh; -Hoàng Anh Hoàng (2017) “Quản lý tài sản công tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh” Luận án tiến sỹ chuyên ngành quản lý kinh tế- Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. -Đề tài nghiên cứu khoa học công nghệ cấp bộ: “Chiến lược đổi mới cơ chế quản lý tài sản công giai đoạn 2001-2010”, chủ nhiệm: Nguyễn Văn Xa, nghiệm thu năm 2000. -Lê Chi Mai (2010) “Quản lý tài sản công trong các cơ quan hành chính nhà nước- Các hạn chế và giải pháp”, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 6 năm 2010. Các công trình nghiên cứu về quản lý, sử dụng tài sản công dưới khía cạnh pháp luật không nhiều, chủ yếu là các khóa luận, luận văn cao học và một số tham luận, báo cáo khoa học tại các hội thảo, tọa đàm khoa học. Chủ đề chính của các công trình nghiên cứu pháp luật về đấu thầu, đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản công; pháp luật đề đấu giá tài sản công hoặc phân cấp thẩm quyền của cơ quan hành chính xác cấp trong quản lý, sử dụng tài sản công. Tuy nhiên, những công trình này chủ yếu nghiên cứu theo các quy định pháp luật của Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008 như: -Nguyễn Cao Trí (2016) Pháp luật về quản lý bán đấu giá tài sản từ thực tiễn tỉnh, Luận văn thạc sĩ luật Hiến pháp và Luật Hành chính- Học viện Hành chính Quốc gia -Đỗ Rum Ba (2016) “Pháp luật về quản lý nợ công ở Việt Nam”, Luận văn thạc sĩ luật kinh tế- Đại học Luật Tp HCM 7
-Nguyễn Minh Hoàng My (2020) Pháp luật về thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư công theo hình thức đối tác công tư” Luận văn thạc sĩ luật kinh tế- Đại học Luật Tp HCM Tóm lại, các công trình nói trên đã cung cấp những quan điểm khoa học đa chiều và các thông tin số liệu bổ ích về tình hình quản lý sử dụng tài sản công ở Việt Nam. Trên cơ sở kế thừa có chọn lọc, học viên sẽ tiếp nhận, phát triển các quan điểm trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu đặt ra cho đề tài này. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu -Luận văn có đối tượng nghiên cứu là: (i) các quy định pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản theo Luật Quản lý và sử dụng tài sản công năm 2017; (ii) Thực tiễn áp dụng Luật Quản lý và sử dụng tài sản công năm 2017 tại Cảng vụ Hàng không miền Nam. -Về nội dung pháp luật, Luận văn chỉ nghiên cứu các quy định pháp luật trong Luật Quản lý và sử dụng tài sản công năm 2017 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật này. Các quy định pháp luật về đất đai, pháp luật về đầu tư công, đấu thầu, pháp luật về thực hành tiết kiệm và chống lãng phí hoặc pháp luật nước ngoài… được viện dẫn trong Luận văn này nhưng không phải là đối tượng nghiên cứu chính của Luận văn mà chỉ để so sánh, bổ sung hoặc làm rõ những nội dung chính của Luận văn. -Về phạm vi khảo sát thực tiễn: LV chỉ nghiên cứu thực tiễn áp dụng Luật Quản lý và sử dụng tài sản công năm 2017 tại Cảng vụ Hàng không miền Nam. Do Cảng vụ Hàng không miền Nam là cơ quan quản lý nhà nước tại các Cảng Hàng không sân bay, nhưng được áp theo cơ chế tài chính theo Nghị định 141/2017/NĐCP về đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo nguồn thu. Do đó, học viên xin phép nghiên cứu thêm những quy định liên quan trong Luật Quản lý và sử dụng tài sản công 2017 đối với các đơn vị quản lý nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập, từ đó rút ra sự giống nhau và khác nhau trong hai loại hình cơ quan, đơn vị nhà nước. 8
-Về thời gian: việc quản lý và sử dụng tài sản công tại Cảng vụ Hàng không miền Nam theo Luật Quản lý và sử dụng tài sản công năm 2017 có so sánh, đối chiếu với Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008. 4. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu -Phân tích, luận giải các quy định về quản lý, sử dụng tài sản công trong Luật Quản lý và sử dụng tài sản công năm 2017 thông qua các khâu: tạo lập tài sản công; quản lý và sử dụng tài sản công; thanh lý, thu hồi, điều chuyển tài sản; -Nhận diện sự tương đồng và khác biệt dựa trên kết quả so sánh pháp luật quản lý và sử dụng tài sản công tại (bởi) các cơ quan nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập. -Nhận định và tổng kết thực trạng áp dụng Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 (và các văn bản hướng dẫn thi hành) nói chung và tại Cảng vụ Hàng không miền Nam nói riêng. Nhận diện các bất cập, vướng mắc và nguyên nhân phát sinh. -Đề xuất các kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công để đảm bảo tính đồng bộ, khả thi, tạo sự chủ động cho các cơ quan đơn vị nhưng vừa đảm bảo các nguyên tắc cơ bản trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản công, chống tham ô, lãng phí và thất thoát. -Xây dựng và đề xuất các giải pháp và cơ chế phối hợp nhằm gia tăng hiệu quả, chủ động và tuân thủ pháp luật trong quản lý, sử dụng tài sản công tại Cảng vụ Hàng không miền Nam. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện trên nền phương pháp luận cơ bản luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin. Các vấn đề được nghiên cứu trong bối cảnh hình thành và phát triển của các chế định pháp luật và nhà nước và pháp luật, lý giải bản chất, vai trò của Nhà nước và 9
nguồn lực tài sản công đảm bảo sự tồn tại của nhà nước, vấn đề phân cấp quản lý nhà nước và sở hữu nhà nước. Đề hoàn thành các nhiệm vụ, mục tiêu đặt ra cho Luận văn này, học viên đã sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu như phương phương pháp so sánh luật học, phương pháp phân tích – tổng hợp, phương pháp phân tích tình huống pháp lý, phương pháp phương pháp quy nạp và phỏng vấn chuyên gia, cụ thể: - Ở Chương 1, Học viên chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích- tổng hợp để khái quát những vấn đề cơ bản về quản lý, sử dụng tài sản công, dựa trên các lý thuyết và nguyên tắc pháp lý về quản lý sử dụng tài sản công. Ngoài ra, chương 01, học viên còn sử dụng phương pháp so sánh luật học để nhận diện sự khác biệt giữa pháp luật Việt Nam và pháp luật nước ngoài về quản lý, sử dụng tài sản công; nhận diện những nội dung mang tính kế thừa và hoàn thiện của Luật Quản lý sử dụng tài sản công năm 2017 sơ với Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008, , phương pháp phân tích, để làm rõ các vấn đề lý luận. - Ở Chương 2, tác giả sử dụng các phương pháp phân tích tổng hợp, thống kê, so sánh các kết quả thu được từ quan sát, khảo sát, thu thập ý kiến chuyên gia để đánh giá các vấn đề thực tiễn đặt ra trong hoạt động tạo lập, phân phân cấp quản lý sử dụng, bảo toàn, phát triển và kế toán, kiểm toán, quyết toán thanh lý tài sản công tại trường hợp nghiên cứu cụ thể là Cảng vụ Hàng không miền Nam - Ở Chương 3, tác giả cũng sử dụng các phương pháp tổng hợp, phân tích, mô hình hóa pháp lý, đánh giá dự báo tác động pháp luật để xây dựng các kiến nghị hoàn thiện pháp luật và các giải pháp pháp lý để quản lý, sử dụng tài sản công hiệu quả và tuân thủ pháp luật tại Cảng vụ Hàng không miền Nam 10
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Ý nghĩa lý luận: Các kết quả nghiên cứu của Luận văn này kế thừa là làm rõ cơ sở lý luận về tài sản công; khái niệm và các đặc trưng cơ bản của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công; nguyên tắc và yêu cầu của pháp luật quản lý, sử dụng tài sản công, Ý nghĩa thực tiễn: Tổng kết thực tiễn thực hiện pháp luật về quản lý và sử dụng tài sản công từ đó đề xuất các kiến nghị, giải pháp hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực quản lý và sử dụng tài sản công, cụ thể là tại Cảng vụ Hàng không miền Nam. 7. Kết cấu luận văn Ngoài phần mục lục, mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung đề tài được kết cấu gồm có 3 chương: + Chương 1: Những vấn đề lý luận về quản lý, sử dụng tài sản công và pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công. + Chương 2: Các nội dung cơ bản của pháp luật về quản lý và sử dụng tài sản công qua thực tiễn áp dụng tại Cảng vụ Hàng không miền Nam. + Chương 3 : Các kiến nghị và giải pháp để nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công tại Cảng vụ Hàng không miền Nam. 11
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG TÀI SẢN CÔNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ, SỬ DỤNG TÀI SẢN CÔNG 1.1. Khái niệm quản lý và sử dụng tài sản công 1.1.1. Khái niệm tài sản công Theo Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008, thuật ngữ “tài sản nhà nước” được sử dụng chính thức và được định nghĩa như sau “Tài sản nhà nước, bao gồm: trụ sở làm việc, quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất; máy móc, phương tiện vận tải, trang thiết bị làm việc; tài sản từ nguồn viện trợ, tài trợ, đóng góp của tổ chức, cá nhân trong nước và ngoài nước cho Nhà nước và các tài sản khác do pháp luật quy định”. Theo Báo cáo Tổng kết, đánh giá tình hình thực hiện Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008, của Bộ Tài chính ngày 16/8/2016 thì xuất phát từ định nghĩa “tài sản nhà nước” như trên nên phạm vi điều chỉnh của Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước 2008 quá hẹp. Luật Quản lý, sử dụng TSNN 2008 chỉ điều chỉnh một bộ phận tài sản nhà nước (nay là tài sản công). Việc lựa chọn phạm vi "hẹp" khi xây dựng Luật Quản lý, sử dụng TSNN năm 2008 nên chưa "phủ sóng” hết phạm vi, đối tượng tài sản cần quản lý, dẫn tới các bất cập: “ -Một số loại TSNN chưa thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Quản lý, sử dụng TSNN hiện tại đang được quản lý theo Luật chuyên ngành như Luật Đất đai, Luật Giao thông đường bộ, Luật Doanh nghiệp,… nhưng Luật chuyên ngành chủ yếu quy định chế độ quản lý về mặt kỹ thuật chuyên ngành, chưa đáp ứng yêu cầu quản lý với tư cách là một loại TSNN (như: vấn đề hạch toán, khai thác, sử dụng, xử lý,…); chưa phân định rõ vai trò quản lý nhà nước giữa cơ quan chuyên ngành (về mặt kỹ thuật) và cơ quan tài chính (đại 12
diện chủ sở hữu, thống nhất quản lý nhà nước về TSNN). Vì vậy, việc quản lý, khai thác tài sản chưa được hiệu quả. - Một số loại TSNN chưa có Luật điều chỉnh (như: tài sản phục vụ hoạt động của các dự án sử dụng vốn nhà nước, tài sản được xác lập quyền sở hữu nhà nước,…): Khi Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Tài chính quy định chế độ quản lý, sử dụng gặp khó khăn do yêu cầu phải có văn bản pháp lý cao hơn làm căn cứ, trong khi thực tiễn đòi hỏi luôn phải giải quyết thường xuyên; công tác quản lý, đầu mối quản lý bị phân tán, chưa đảm bảo tính thống nhất” Thật vậy, tài sản thuộc sở hữu nhà nước trong thực tiễn có phạm vi rất rộng, nhưng khái niệm này chưa tách bạch được trường hợp quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công trong quản lý, sử dụng tài sản nhà nước. Khắc phục bất cập đó, Khoản 1, Điều 3 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công số 15/2017/QH14 ngày 21/6/2017 thuật ngữ “Tài sản nhà nước” được thay thế bằng “Tài sản công”, cụ thể “Tài sản công là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm: tài sản công phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh tại cơ quan, tổ chức, đơn vị; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân; tài sản công tại doanh nghiệp; tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, dự trữ ngoại hối nhà nước; đất đai và các loại tài nguyên khác.”. Như vậy, việc đưa ra khái niệm tài sản công cụ thể để nhằm phân biệt với các loại tài sản khác tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý, sử dụng tài sản công trong thực tiễn. Theo Báo cáo rà soát pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công và những vấn đề đặt ra của Bộ Tài chính, ngày 18/8/2016 thì khái niệm “tài sản nhà nước” cần phải thay thế bằng khái niệm “tài sản công” như sau: 13
Điều 53 Hiến pháp 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Đây là lần đầu tiên chế định về “tài sản công” được Hiến pháp quy định, tuy nhiên Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước chưa bao quát hết các tài sản này. + Điều 197 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. + Khoản 11 Điều 3 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 quy định: “Tài sản công bao gồm: đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản; nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời; tài nguyên thiên nhiên khác; tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; tài sản công được giao cho các doanh nghiệp quản lý và sử dụng; tài sản dự trữ nhà nước; tài sản thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.” Quy định này về cơ bản phù hợp với Hiến pháp năm 2013 và có cụ thể hơn. Trên cơ sở quy định của Luật Hiến pháp năm 2013 và Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 nêu trên, Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước (sửa đổi) cần thiết phải nghiên cứu để quy định phạm vi điều chỉnh của Luật cho phù hợp. - Theo kết quả rà soát trên, thuật ngữ “tài sản nhà nước” hay “tài sản công” được quy định rất khác nhau tại các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành nhưng nhất quán với Hiến pháp ở thời điểm ban hành Luật. Cụ thể: 14
+ Các Luật được ban hành trước Hiến pháp năm 2013 sử dụng khái niệm khác nhau như: Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008 sử dụng khái niệm “tài sản nhà nước”; tại Luật Di sản văn hóa năm 2001 lại quy định “thuộc sở hữu toàn dân”; Luật Giáo dục đại học năm 2012 sử dụng khái niệm “thuộc sở hữu Nhà nước”; Bộ luật Dân sự năm 2005 đưa ra khái niệm “hình thức sở hữu nhà nước”, “thuộc về Nhà nước”… + Các Luật được ban hành sau Hiến pháp năm 2013 đều thống nhất sử dụng khái niệm “tài sản công” (Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2015, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015). - Để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật, việc sử dụng thống nhất thuật ngữ “tài sản công” theo quy định tại Hiến pháp năm 2013 và các Luật ban hành sau đó là cần thiết. Ngoài ra, tại Báo cáo số 114/BC-UBTVQH14 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ngày 18/5/2017, thể hiện: “UBTVQH xin Quốc hội cho phép đổi tên của Dự thảo luật thành Luật Quản lý, sử dụng tài sản công để phù hợp với Hiến pháp và hệ thống pháp luật hiện hành. Nội dung này đã được thể hiện bằng rõ như sau: “Tài sản nhà nước được quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật ban hành trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành là tài sản công quy định tại Luật này”.. 1.1.2. Phân loại tài sản công Để thuận lợi trong xây dựng chế độ quản lý, sử dụng và tổ chức quản lý, sử dụng tài sản công, đảm bảo tính khả thi trong thực tế, tài sản công được chia làm bảy nhóm: + Nhóm 1: Tài sản công phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh của cơ quan nhà nước, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức 15
xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật về hội, trừ tài sản của dự án sử dụng vốn nhà nước (gọi là tài sản công tại cơ quan, tổ chức, đơn vị); + Nhóm 2: Tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng là các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật, công trình kết cấu hạ tầng xã hội và vùng đất, vùng nước, vùng biển gắn với các công trình kết cấu hạ tầng bao gồm: hạ tầng giao thông, hạ tầng cung cấp điện, hạ tầng thủy lợi và ứng phó với biến đổi khí hậu, hạ tầng đô thị, hạ tầng cụm công nghiệp, khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao, hạ tầng thương mại, hạ tầng thông tin, hạ tầng giáo dục và đào tạo, hạ tầng khoa học và công nghệ, hạ tầng y tế, hạ tầng văn hóa, hạ tầng thể thao, hạ tầng du lịch và hạ tầng khác theo quy định của pháp luật (sau đây gọi là tài sản kết cấu hạ tầng); + Nhóm 3: Tài sản công tại doanh nghiệp; + Nhóm 4: Tài sản của dự án sử dụng vốn nhà nước; + Nhóm 5: Tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân theo quy định pháp luật, bao gồm: tài sản bị tịch thu; tài sản vô chủ, tài sản không xác định được chủ sở hữu, tài sản bị đánh rơi, bị bỏ quên, tài sản bị chôn, giấu, bị vùi lấp, chìm đắm được tìm thấy, tài sản không có người nhận thừa kế và tài sản khác thuộc về nhà nước theo quy định của Bộ luật Dân sự; tài sản do chủ sở hữu tự nguyện chuyển giao quyền sở hữu cho Nhà nước; tài sản do doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chuyển giao không bồi hoàn cho Nhà nước Việt Nam theo cam kết sau khi kết thúc thời hạn hoạt động; tài sản được đầu tư theo hình thức đối tác công tư được chuyển giao cho nhà nước Việt Nam theo hợp đồng dự án; + Nhóm 6: Tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách và dự trữ ngoại hối nhà nước. + Nhóm 7: Đất đai; tài nguyên nước, tài nguyên rừng, tài nguyên khoán sản, nguồn lợi từ vùng biển, vùng trời, kho số viễn thông và kho số khác phục 16
vụ quản lý nhà nước, tài nguyên internet, phổ tần số vô tuyến điện, quỹ đạo vệ tinh và các tài nguyên khác do Nhà nước quản lý theo quy định của pháp luật. Nếu căn cứ vào yếu chủ thể được giao quản lý, sử dụng thì tài sản công có thể chia thành các nhóm sau: Nhóm 1. Nhóm tài sản công được giao cho các cơ quan nhà nước tổ chức Đảng CSVN, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội quản lý và sử dụng. Nhóm tài sản công này đa số là đất đai, trụ sở, phương tiện làm việc và đi lại để các chủ thể này thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Nhóm 2. Nhóm tài sản công được giao cho các đơn vị sự nghiệp công lập trong các lĩnh vực: y tế văn hóa, giáo dục, dạy nghề, thể thao, kinh tế, khoa học công nghệ... Đây là nhóm tài sản công chiếm tỷ trọng rất lớn về số lượng và đa dạng về chủng loại và phức tạp về quy chế pháp lý. Xuất phát từ tính chất của các đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam khá đa dạng về lĩnh vực và nguồn thu, mức độ cân đối và tự chủ thu chi khác nhau nên quy chế pháp lý về quản lý, sử dụng tài sản công tại các nhóm đơn vị sự nghiệp công lập rất khác nhau; Nhóm 3. Nhóm tài sản công được giao cho các đơn vị lực lượng vụ trang, để sử dụng vào mục tiêu an ninh quốc phòng. Việc mua sắm, phân bổ, điều chuyển quản lý và sử dụng nhóm tài sản này theo quy chế pháp lý đặc thù nhằm tuân thủ các yêu cầu đảm bảo bí mật nhà nước. Căn cứ vào các loại hình tài sản trong Bộ luật dân sự 2015, tài sản công có thể tồn tại theo các nhóm: vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài sản. Tài sản công tồn tại dưới hình thức vật chất là đất đai, trụ sở, phương tiện, trang thiết bị, cơ sở hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, tài nguyên thiên nhiên Tài sản công dưới hình thức tiền và giấy tờ có giá bao gồm quỹ ngân sách nhà nước, quỹ bảo hiểm xã hội, quỹ dự trữ ngoại hối và các quỹ tài chính công khác được quản lý bởi Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hoặc Bộ Tài chính. 17