Điều chuyển giá trị gia tăng từ đất đối với các dự án đầu tư hạ tầng giao thông đô thị: Bài học kinh nghiệm cho Thành Phố Hồ Chí Minh

Chia sẻ: Nguyễn Kim Tuyền Hoa | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:10

Thêm vào BST

Báo xấu

34
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của bài viết là khái quát hiện trạng giao thông vận tải Thành phố Hồ Chí Minh và nguồn vốn thực hiện các dự án hạ tầng giao thông đô thị; giới thiệu về cơ chế điều chuyển giá trị gia tăng từ đất nhằm mục đích huy động vốn cho các dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông và (iii) chỉ ra một số triển vọng và thách thức khi áp dụng cơ chế này tại Thành phố Hồ Chí Minh.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Điều chuyển giá trị gia tăng từ đất đối với các dự án đầu tư hạ tầng giao thông đô thị: Bài học kinh nghiệm cho Thành Phố Hồ Chí Minh

36 Lê K. Hưng, La T. X. Phương. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(6), 36-45 Điều chuyển giá trị gia tăng từ đất đối với các dự án đầu tư hạ tầng giao thông đô thị: Bài học kinh nghiệm cho Thành Phố Hồ Chí Minh Lê Khánh Hưng1*, La Thị Xuân Phương2 1 Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn, ĐHQG-TP. Hồ Chí Minh 2 Viện Nghiên cứu Phát triển TP. Hồ Chí Minh * Tác giả liên hệ, Email: lekhanhhung.dth@hcmussh.edu.vn THÔNG TIN TÓM TẮT Trước sự phát triển và mở rộng về không gian tại Thành Ngày nhận: 25/05/2020 phố Hồ Chí Minh, hạ tầng giao thông đô thị đang phải gánh chịu Ngày nhận lại: 21/07/2020 sức ép rất lớn từ các hoạt động giao thông vận tải. Trước tình Duyệt đăng: 23/08/2020 hình đó, thúc đẩy phát triển mạng lưới giao thông công cộng là kế hoạch phù hợp nhất cho sự phát triển của đô thị trong tương lai. Tuy nhiên, để xây dựng mạng lưới giao thông công cộng một cách toàn diện cần có nguồn vốn “khủng”, nhưng các dự án xây dựng hạ tầng giao thông tại Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay chủ yếu chỉ dựa vào ngân sách nhà nước và vay vốn ưu đãi từ nước ngoài. Mục tiêu của bài viết là (i) khái quát hiện trạng giao thông vận tải Thành phố Hồ Chí Minh và nguồn vốn thực hiện các dự án hạ tầng giao thông đô thị; (ii) giới thiệu về cơ chế điều chuyển giá trị gia tăng từ đất nhằm mục đích huy động vốn cho Từ khóa: các dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông và (iii) chỉ ra một Kinh tế giao thông, Giao số triển vọng và thách thức khi áp dụng cơ chế này tại Thành phố thông đô thị, Điều chuyển Hồ Chí Minh. giá trị gia tăng từ đất, Thành phố Hồ Chí Minh ABSTRACT From the spatial development and expansion in Ho Chi Minh City, urban infrastructure is under considerable pressure from transportation activities. Facing this situation, the development of public transport networks is considered as the most suitable strategic plan for the urban areas in the long term. However, building a fully accessible public transport network requires a huge expenditure, but the current construction of transport infrastructure projects in Ho Chi Minh City is mainly based on government budget and foreign loans from international development organizations. The objectives of this paper are to (i) Keywords: outline the current situation of urban transport in Ho Chi Minh City and the funding sources for public transit infrastructure transport economics, urban projects; (ii) introduce the mechanism of land value capture tools transport, land value capture, to create finance capital for transport investment projects and (iii) Ho Chi Minh City address some prospects and challenges of this mechanism application in Ho Chi Minh City.
Lê K. Hưng, La T. X. Phương. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(6), 36-45 37 1. Hiện trạng giao thông vận tải đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh Trong đô thị, mạng lưới giao thông là bộ khung xương quan trọng giúp định hình cấu trúc đô thị, có vai trò kết nối, giải quyết các nhu cầu thiết yếu thông qua việc đi lại và tiếp cận với các khu chức năng. Tại thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM), thành phố đông nhất nước với dân số lên đến hơn 8,9 triệu người năm 2019, tốc độ tăng dân số trung bình giai đoạn 2009 - 2019 là 2,28%/năm (Thu Le, 2019), cao gấp đôi so với cả nước. Dưới áp lực gia tăng dân số và sự phát triển của đô thị, cơ sở hạ tầng giao thông tại TP.HCM luôn được đặt trong trạng thái quá tải, trở thành vấn đề “nan giải” bậc nhất của thành phố. 1.1. Cơ sở hạ tầng và hệ thống vận tải hành khách trong giao thông tại TP.HCM Ở TP.HCM, đường bộ vẫn đang là phương thức vận tải hành khách được chú trọng phát triển nhất thông qua việc phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ và các chính sách điều tiết phương tiện giao thông đường bộ. Theo Quyết định số 568/QĐ-TTg do Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 08 tháng 4 năm 2013 về Phê duyệt Điều chỉnh quy hoạch phát triển giao thông vận tải TP.HCM đến năm 2020 và tầm nhìn sau năm 2020, tỷ lệ đất giao thông tại TP.HCM đến năm 2020 chiếm 22,3% quỹ đất xây dựng đô thị thành phố. Tuy nhiên, những khó khăn đến từ nguồn lực và quá trình xây dựng đã làm cho TP.HCM phải “trễ hẹn” với mục tiêu. Tính đến năm 2019, tỷ lệ đất giao thông tại TP.HCM chỉ chiếm 9,23% với mật độ đường giao thông chỉ đạt 2,1km/km2 (Sở Giao thông vận tải TP.HCM, 2019). Điều đó cho thấy, phát triển cơ sở hạ tầng giao thông là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất của TP.HCM. Bên cạnh các ách tắc trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông, điều tiết các hình thức di chuyển - phương tiện di chuyển trong giao thông TP.HCM cũng là một bài toán khó chưa có lời giải. Tại các đô thị lớn đang phát triển ở châu Á, hình thức giao thông thường bắt đầu từ những phương tiện thô sơ như bằng sức người hay sức kéo động vật như đi bộ, xe đạp, xe bò kéo. Sau đó chuyển sang giao thông cơ giới công cộng như xe buýt, xe khách nhỏ, và cuối cùng là giao thông cơ giới tư nhân, ô tô con. Đối với TP.HCM, quy trình phát triển các hình thức giao thông dường như đã bỏ qua giai đoạn cơ giới hóa phương tiện công cộng; chuyển thẳng từ đi bộ, xe đạp sang phương tiện cá nhân (Jose & Nguyen, 2008; PADDI, 2015). Việc “nhảy cóc” trong chuyển đổi hình thức giao thông được giải thích dựa trên bối cảnh phát triển xã hội của Việt Nam những năm 2000 - khi thu nhập bình quân đầu người bắt đầu tăng, phát sinh nhu cầu sử dụng phương thức vận chuyển nhanh hơn, thoải mái hơn thì dịch vụ vận tải hành khách công cộng lại không có sẵn. Hơn nữa, việc giảm thuế nhập khẩu đối với xe máy và bắt đầu nhập khẩu xe máy giá rẻ từ Trung Quốc và Nhật Bản vào Việt Nam đã làm cho số lượng xe máy tăng lên nhanh chóng trong giai đoạn từ năm 2000 - 2007 (Jose & Nguyen, 2008). Tính đến hết năm 2019, TP.HCM có 8.041.252 phương tiện cá nhân, trong đó có 7.285.761 xe gắn máy (Ban An toàn Giao thông, 2019) với tỷ trọng chiếm dụng mặt đường lên đến 83,7% (Quang Khai & Thu Dung, 2019). Song song đó, số lượng đăng kí mới của cả xe gắn máy và ô tô có xu hướng tăng đều qua từng năm, mỗi năm có hơn 300 ngàn lượt đăng kí mới cho xe gắn máy và hơn 60 ngàn lượt đăng kí cho xe ô tô. Như vậy, có thể nhìn nhận rằng TP.HCM là thành phố có phương thức vận tải phụ thuộc vào xe cá nhân là chủ yếu. Sự gia tăng về số lượng và thói quen sử dụng phương tiện cá nhân cũng chính là nguyên nhân gây tai nạn giao thông, tắc nghẽn giao thông cùng các vấn đề về ô nhiễm môi trường. Để bước vào giai đoạn hạn chế xe cá nhân, thiết lập trật tự trong lộ trình di chuyển của người dân, phát triển giao thông công cộng (GTCC) hiện là lời giải đáp thích hợp nhất. Năm 2019, khối lượng vận tải hành khách công cộng đô thị đáp ứng 9,6% nhu cầu đi lại (Sở Giao thông vận tải, 2019). Trong giai đoạn 2011 - 2019, khối lượng vận chuyển hành khách bằng xe buýt liên tục
38 Lê K. Hưng, La T. X. Phương. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(6), 36-45 giảm, đạt 255 triệu lượt hành khách, đáp ứng 3% nhu cầu đi lại vào năm 20191. Trong khi đó, kinh nghiệm từ các đô thị có mức phát triển kinh tế tương đương TP.HCM cho thấy xe buýt thường chiếm 50 - 60% nhu cầu đi lại trong đô thị (Dapice, Gomez-Ibanez, & Nguyen, 2010). Như vậy, phương tiện công cộng tại TP.HCM có mức đáp ứng nhu cầu đi lại chưa tương xứng với nhịp độ phát triển của thành phố. 1.2. Đường sắt đô thị - động lực phát triển cho giao thông công cộng TP.HCM Đầu tư hiện đại hóa hạ tầng giao thông, trong đó việc xây dựng hệ thống GTCC được xem là một trong những giải pháp lâu dài nhằm hướng đến việc thay thế các loại phương tiện cá nhân trên địa bàn thành phố. Theo mục tiêu đề ra, đến năm 2025 vận tải hành khách công cộng sẽ đáp ứng 25% hoạt động đi lại, con số này sẽ là 45% vào năm 2030 và 60% vào năm 2040. Để đạt được mục tiêu khá tham vọng này, thành phố đã và đang triển khai nhiều giải pháp phát triển GTCC, tuy nhiên trước mắt còn là một chặng đường dài với nhiều trở ngại trong quá trình triển khai. Đứng trước những khó khăn trong phát triển và vận hành xe buýt TP.HCM, đường sắt đô thị được quy hoạch như tiếp thêm động lực cho sự phát triển của GTCC. Xây dựng hệ thống GTCC có sức chở lớn (Mass Rapid Transit) như hệ thống metro cần một nguồn vốn vô cùng lớn. Theo quy hoạch, hệ thống đường sắt đô thị của TP.HCM sẽ bao gồm 8 tuyến xuyên tâm và vành đai với tổng chiều dài toàn hệ thống khoảng 220km và số vốn đầu tư ước tính cần 25 tỷ USD. Thể hiện rõ định hướng phát triển của chính quyền trong việc phát triển một mạng lưới GTCC tầm cỡ, nhưng tổng vốn đầu tư là vướng ngại lớn nhất để thực hiện kế hoạch hiện đại hóa hệ thống GTCC. Từng bước thực hiện, chính quyền TP.HCM quyết định đa dạng hóa nguồn vốn bằng cách thu hút hỗ trợ tài chính từ quốc tế thông qua vay vốn ODA2. Cụ thể, tuyến Metro số 1 huy động vốn từ JICA (Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản), tuyến số 2 được huy động từ BAD (Ngân hàng phát triển Châu Á), KFW (Ngân hàng phát triển Đức), BEI (Ngân hàng đầu tư Châu Âu). Tuy nhiên, đây vẫn chưa phải là hình thức huy động vốn hoàn hảo khi vẫn tồn tại một số bất cập như sau: - Thứ nhất, nguồn vốn đầu tư bị phân tán và ảnh hưởng bởi các điều kiện ràng buộc khi vay vốn. Việc huy động nguồn lực (vay vốn ODA) từ nhiều tổ chức bước đầu được xem là thuận lợi khi TP.HCM có khả năng huy động vốn từ nhiều phía, tuy nhiên sẽ gây cản trở trong việc gắn kết toàn bộ hệ thống GTCC toàn thành phố. Khi thực hiện vay vốn ODA đồng nghĩa với việc TP.HCM phải chấp thuận một số điều kiện ràng buộc như sử dụng công nghệ, kỹ thuật, sử dụng nhà thầu, từ đó làm giảm sự tương thích trong công nghệ giữa các tuyến, trở thành thách thức lớn trong mục tiêu xây dựng mạng lưới GTCC mang tính hệ thống và đồng bộ cao. Ngoài ra, việc liên tục đội vốn đầu tư trong quá trình triển khai xây dựng cũng là trở ngại, buộc chính quyền phải tiếp tục thương lượng thêm về khoảng chênh lệch này. - Thứ hai, giải phóng mặt bằng luôn là vấn đề khó khăn nhất do công tác thu hồi, bồi thường thiệt hại và các thủ tục thực hiện. Sự kéo dài trong quy trình thực hiện gây lãng phí thời gian và tài nguyên. Đồng thời, giá trị đất đai tại thời điểm phê duyệt thu hồi đất so với thời điểm tiến hành thu hồi, bồi thường đã tăng cao, gây tranh chấp giữa người dân và chính quyền. Kéo theo đó là sự trì trệ trong công tác xây dựng làm gia tăng chi phí. Như vậy, việc đánh giá chính xác giá trị và giá trị gia tăng của đất đai trong các dự án xây dựng hạ tầng giao thông đô thị là vô cùng quan trọng. 1 Báo Kinh tế & Đô thị (2019), TP.HCM: xe buýt chỉ đáp ứng 3% nhu cầu đi lại của người dân, truy cập ngày 04/03/2019, 2 Official Development Assistance (ODA) - Hỗ trợ phát triển chính thức: dạng thường gặp là ODA ưu đãi, là vốn do các chủ đầu tư quốc tế cho chính phủ một nước vay với điều kiện ưu đãi (lượng vốn lớn, lãi suất thấp hơn lãi suất thị trường, thời hạn sử dụng dài, có thể có thời gian ân hạn), vì vậy thực chất là loại tín dụng ưu đãi.
Lê K. Hưng, La T. X. Phương. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(6), 36-45 39 Hình 1: Quy hoạch phát triển hệ thống giao thông đường sắt đô thị tại TP.HCM Nguồn: Ban Quản lý đường sắt đô thị TP.HCM Là dự án đi đầu trong kế hoạch xây dựng đường sắt đô thị, tuyến Metro số 1 được phê duyệt vào 2007 nhưng đến năm 2013 mới bắt đầu được khởi công xây dựng với tổng mức đầu tư là 17.400 tỉ đồng. Năm 2010, mức đầu tư phê duyệt tăng lên 47.000 tỉ và sau đó được điều chỉnh giảm còn khoảng 43.600 tỉ đồng. Trong đó, vốn vay ODA từ Chính phủ Nhật Bản khoảng 41.800 tỉ đồng và vốn đối ứng3 từ ngân sách TP.HCM khoảng 5.490 tỉ đồng. Tuyến Metro số 1 được dự kiến hoàn thành vào 2018, tuy nhiên, do các vấn đề phát sinh như thay đổi thiết kế, quá trình giải phóng mặt bằng kéo dài gây phát sinh chi phí, thiếu vốn, làm cho Metro số 1 liên tục trễ hẹn với người dân thành phố. Trong khi đó, Metro số 1 được xem là tuyến có mặt “thoáng” cao, chạy dọc theo Xa lộ Hà Nội và ít cắt ngang các khu dân cư hiện hữu nhưng quá trình giải phóng mặt bằng đã vô cùng phức tạp; đòi hỏi chính quyền cần lên phương án giải phóng mặt bằng thật khoa học 3 Vốn đối ứng là khoản vốn đóng góp của phía Việt Nam hoặc một địa phương cụ thể (bằng hiện vật hoặc tiền) trong chương trình, dự án sử dụng vốn ODA, vốn vay ưu đãi.
40 Lê K. Hưng, La T. X. Phương. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(6), 36-45 và hợp lý khi triển khai xây dựng các tuyến tiếp theo. Đứng trước hiện trạng các dự án GTCC vẫn đang phải “xếp hàng” chờ rót vốn và tình hình giao thông tại TP.HCM diễn biến ngày càng phức tạp, việc xây dựng các cơ chế, phương thức để huy động nguồn lực, thúc đẩy phát triển GTCC trở thành vấn đề cấp bách cần phải nghiên cứu và tìm lời giải đáp. 2. Điều chuyển giá trị gia tăng từ đất - Cơ sở lý luận và thực tiễn 2.1. Cơ sở lý luận về điều chuyển giá trị gia tăng từ đất Đối với các đô thị, phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt là hạ tầng giao thông đóng vai trò then chốt đối với sự tăng trưởng kinh tế. Điều chuyển và khai thác giá trị gia tăng từ đất (Land value capture - LVC) được xây dựng trên nguyên tắc thu hồi phần lợi ích tăng thêm từ việc đầu tư các dự án phát triển hạ tầng giao thông đô thị. Việc tăng cường khả năng tiếp cận (accessibility) và các lợi thế kinh tế (productivity) là những ngoại tác dễ dàng nhận thấy mà các dự án này mang lại. Giá đất phụ thuộc vào các giá trị sinh lợi tiềm năng có thể tạo ra cho chủ sở hữu. Vì thế mà những lợi ích này sẽ được vốn hóa vào giá trị đất đai và bất động sản ở khu vực xung quanh, làm cho giá đất tại các khu vực này cao hơn so với ban đầu (Peterson, 2009). Chủ đất không phải là những đối tượng thụ hưởng duy nhất từ giá trị gia tăng, mà chính quyền địa phương - thông qua cơ chế điếu chuyển giá trị này có thể sử dụng nó như một công cụ nhằm huy động vốn để tài trợ cho phần thiếu hụt ngân sách cho việc phát triển hạ tầng đô thị. Hình 2: Cơ chế điều chuyển giá trị từ đất Source: Huxley (2009) Khu vực công bằng việc thực hiện các dự án đầu tư công, khuyến khích các đối tác tư nhân cùng tham gia vào quá trình này, làm tăng giá trị đất đai trong khu vực. Phần giá trị này sẽ được vốn hóa vào giá trị đất, các chủ đất sẽ thu được khoảng lợi nhuận chênh lệch khi thực hiện các giao dịch mua bán trên thị trường. Trên cơ sở này, việc tái phân bổ khoảng lợi nhuận trên giữa chính quyền địa phương và các bên có liên quan sẽ được diễn ra thông qua các thỏa thuận về cơ chế dưới hình thức áp dụng thuế, phí hay các khoản chuyển giao đất hoặc đóng góp bằng hiện vật. Sau đó, phần thu được từ việc điều chuyển giá trị này sẽ được dùng để đầu tư các dự án hạ tầng, cụ thể là thanh toán nghĩa vụ nợ và tài chính đối với dự án hiện tại hoặc để dành cho các chương
Lê K. Hưng, La T. X. Phương. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(6), 36-45 41 trình, dự án khác trong tương lai (Ho, 2016). Vì thế, cơ chế tài chính của LVC giúp mang lại lợi ích, chia sẻ rủi ro và chi phí phát triển đô thị giữa khu vực tư nhân và khu vực công. 2.2. Các công cụ điều chuyển giá trị gia tăng từ đất và bài học kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới LVC dần trở thành công cụ tài chính quan trọng trong việc đầu tư phát triển hạ tầng tại nhiều đô thị, đặc biệt là các siêu đô thị hay vùng đô thị trên thế giới. Theo Vivek (2015), các công cụ trong việc điều chuyển giá trị có thể phân chia thành hai nhóm cơ bản: (1) nhóm các công cụ dựa trên thuế, phí, (2) nhóm các công cụ dựa trên quyền phát triển. Sau đây là một số công cụ điển hình được sử dụng khi điều chỉnh giá trị gia tăng từ đất: Đối với các công cụ dựa trên thuế, phí: Tài trợ qua gia tăng thuế (Tax Increment Financing - TIF) là một trong những công cụ đặc thù của cơ chế điều chuyển giá trị. Khi có dự án, giá trị nhà đất trong khu vực được khoanh vùng tăng, kéo theo sự gia tăng của thuế tài sản/bất động sản, TIF là phương thức tạo vốn cho các các dự án bằng cách “vay phần gia tăng thuế tài sản” trong tương lai nhờ có hạ tầng mới để tạm ứng vốn. Chủ đầu tư vay tiền của ngân hàng để thực hiện dự án và dùng phần tiền thu hồi để thanh toán các khoản nợ tại khu vực chịu tác động của dự án (Medda, 2010). Phương thức này được khởi xướng từ năm 1952 tại Bang California và đã được áp dụng rộng rãi tại các đô thị vừa và nhỏ ở Hoa Kỳ. Tại London (Anh), cơ chế này cũng đã được áp dụng để tài trợ cho dự án đường sắt đô thị thay thế cho mạng lưới đường sắt ngầm đã đầu tư vào thế kỷ trước vốn đã xuống cấp, nhằm kết nối các khu vực, tăng cường năng lực vận tải hàng hóa và hành khách với số lượng lớn. Thuế cải thiện (Betterment Tax), Phí tác động (Impact Fees) về bản chất là khoản chuyển giao hoặc đóng góp đặc biệt (Special Fees and Levies) tương đương với những lợi ích sẽ nhận được khi thực hiện dự án hạ tầng, bao gồm việc gia tăng giá trị tài sản, tăng cường tính kết nối trong phạm vi khu vực xác định. Vấn đề khó khăn trong việc quản lý là phải xác định mức độ tác động và mức thuế suất tương ứng phù hợp đối với các khu vực khác nhau (Abiad, Farrin, & Hale, 2019). Botoga (Columbia) lúc đầu thất bại khi áp dụng mức thuế suất thống nhất bằng 140% chi phí đầu tư, sau đó triển khai mức thuế suất riêng biệt cho từng khu vực hay từng loại tài sản thì lại thành công. Thế nhưng, trường hợp của Melbourne (Úc) lại vấp phải các rào cản chính trị và nhóm lợi ích. Các nhà đầu cơ lợi dụng để trục lợi khi mà các cơ quan phê duyệt dự án đã bị mua chuộc để phê duyệt hướng tuyến của dự án đi vào các khu đất mà nhóm này đang kiểm soát hoặc sở hữu. Tại Ấn Độ, thuế cải thiện được áp dụng tại nhiều bang với tỷ lệ điều chuyển dao động từ 3 - 8 USD/m2. Ngoài ra, các khoản đóng góp đặc biệt của chủ đất được xem là một biến thể của thuế cải thiện hay phí tác động, khi đó hầu hết chi phí đầu tư xây dựng sẽ do những chủ đất hưởng lợi trực tiếp từ dự án đóng góp với mức đóng góp xác định trên tổng giá trị bất động sản, cụ thể là một phần diện tích đất. Tại Mỹ, dự án mở rộng tuyến metro đến sân bay Dulles ở Washington đã áp dụng hình thức này bởi nguồn ngân sách điều tiết từ liên bang là khá hạn chế, và trên thực tế đã có đến 64% chủ sở hữu bất động sản thương mại và công nghiệp đồng ý thực hiện cơ chế tài chính này (Mathur, 2014). Đối với các công cụ dựa trên quyền phát triển: Bán quyền phát triển hay chuyển nhượng quyền phát triển (Transfer Development Rights -TDR) là công cụ mà chính quyền áp dụng để kiểm soát diện tích sàn và hệ số sử dụng đất. TDR được xây dựng dựa trên khái niệm quyền sở hữu đất đi kèm với các quyền phát triển không gian trên đất. Vì thế, các chủ đất có quyền sử dụng, không sử dụng hoặc chuyển đổi quyền này thông qua việc mua, bán trên thị trường. Để thực hiện các giao dịch, chính quyền địa phương phải lập
42 Lê K. Hưng, La T. X. Phương. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(6), 36-45 quy hoạch cơ bản, xác định vùng cho (vùng bảo tồn cảnh quan, không gian xanh với mật độ xây dựng thấp) và vùng cho (khu vực trung tâm, khu xung quanh các nhà ga metro với mật độ xây dựng cao). Tại Sao Paulo (Brazil), chính quyền tạo ra hẳn một thị trường giao dịch bằng CEPAC, các chủ đầu tư muốn tăng chiều cao công trình vượt ngoài quy hoạch chung tại các khu vực gần dự án GTCC phải đóng góp thêm một khoản tiền. Hợp tác phát triển (Joint Development) là sự hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư cùng nhau chia sẻ các gánh nặng tài chính khi đầu tư xây dựng, vận hành và bảo trì hệ thống phát triển giao thông. Hình thức thường được sử dụng nhất là hợp đồng đối tác công - tư (PPP). Khu vực công sẽ có nguồn tài trợ ngân sách để cung cấp các hàng hóa công, đầu tư cơ sở hạ tầng nhằm nâng cao chất lượng sống tại các đô thị và nguồn tài trợ này tỏ ra hiệu quả về mặt kinh tế hơn là sử dụng các nguồn ngân sách chung. Trong khi đó, khu vực tư nhân cũng đảm bảo được hưởng lợi trực tiếp, bởi các giá trị đóng góp sẽ được tái đầu tư lại ít nhất một phần tại địa phương đó thay vì thay ở nơi khác (Huxley, 2009). Chính quyền giao thông vùng đô thị Washington huy động các nhà đầu tư tư nhân xây phí xây dựng các nhà ga metro, đổi lại họ sẽ được mua hoặc thuê đất và có quyền khai thác thêm phần không gian tầng cao đối với bất động sản nhà ở và thương mại tại khu vực xung quanh nhà ga. Tái điều chỉnh đất đai (Land Readjustment) là cơ chế phát triển đất đai mà theo đó sẽ thu hồi, hợp nhất, sắp xếp lại các lô đất của nhiều chủ sở hữu khác nhau trên cơ sở tự nguyện đóng góp và đầu tư cải thiện cơ sở hạ tầng theo quy hoạch thống nhất nhằm nâng cao tiện ích và giá trị của đất. Sau khi thực hiện đầu tư hạ tầng, quyền sở hữu được chuyển từ lô đất cũ sang lô đất mới, khi đó chủ đất được hưởng lợi từ quá trình đầu tư hạ tầng đô thị. Nhật Bản là một trong những quốc gia áp dụng thành công công cụ này. Đối với từng đô thị hay các quốc gia khác nhau, việc áp dụng các công cụ trong điều chuyển giá trị gia tăng từ đất được áp dụng linh hoạt tùy thuộc vào các điều kiện đặc thù về bối cảnh xã hội, thể chế và các lĩnh vực đầu tư, thậm chí là có sự kết hợp của hai hay nhiều công cụ LVC khác nhau cùng với các công cụ khác. Thuế cải thiện thường được kết hợp với các công cụ tài chính như khoản vay, trái phiếu vì nguồn thu này sẽ dùng để thanh toán các nghĩa vụ nợ. Phí tác động hay bán quyền phát triển thường được dùng để hình thành các quỹ chuyên biệt phục vụ cho đầu tư hạ tầng. Trong khi đó, các khoản nộp đặc biệt tạo ra nguồn thu lớn, có thể là nguồn lực tài trợ chính cho dự án hoặc làm vốn đối ứng đối với các khoản vay. Tại khu vực châu Á, mô hình R + P (tuyến đường sắt và bất động sản) của Hong Kong được xem là một trong đại diện áp dụng rất thành công công cụ LVC. Cơ quan phát triển đường sắt đô thị nắm giữ các tài sản một cách trực tiếp, vì thế có quyền phát triển và kinh doanh bất động sản, tạo ra nguồn lợi nhuận phục vụ cho việc duy trì và đầu tư trang thiết bị vận hành. Những thành công của dự án tuyến đường sắt trung chuyển MTR là nhờ việc thành lập liên doanh phát triển, bán quyền phát triển trong một thời gian dài và tận dụng khai thác không gian thương mại trong và xung quanh khu vực các ga như quảng cáo, cho thuê văn phòng, phát triển dịch vụ, trung tâm mua sắm (Salon & Shewmake, 2011). Một yếu tố nữa khiến mô hình này thành công là do đất đai Hong Kong thuộc sở hữu nhà nước, vì thế việc tích hợp cơ sở hạ tầng với phân vùng và thay đổi quy hoạch dễ dàng hơn. Ngoài ra, tính chất khu vực này là đô thị nén, mật độ dân số rất cao nên có khả năng tiếp cận tốt với GTCC. Theo thống kê của Vivek (2015), trong 141 thành phố khi đầu tư hệ thống đường sắt đô thị, có 38 thành phố chính thức áp dụng cơ chế LVC để tạo nguồn tài trợ cho các dự án. Cụ thể trong số đó, 58% sử dụng nhóm công cụ dựa trên thuế phí và 42% sử dụng nhóm công cụ dựa trên quyền phát triển. Thực tiễn áp dụng công cụ LVC trong việc phát triển hạ tầng GTCC tại một số quốc gia trên thế giới được thể hiện trong Hình 3.
Lê K. Hưng, La T. X. Phương. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(6), 36-45 43 Hình 3: Thực tiễn áp dụng LVC tại một số đô thị trên thế giới trong đầu tư hệ thống GTCC Nguồn: Vivek (2015) 3. Áp dụng cơ chế điều chuyển giá trị gia tăng từ đất tại TP.HCM: Triển vọng và thách thức Nhiều nghiên cứu trên thế giới đã cung cấp các bằng chứng thực nghiệm về tác động của việc đầu tư cơ sở hạ tầng lên giá trị đất đai và bất động sản. Bajic (1983) đã tìm ra mối quan hệ giữa khoảng cách đến tàu điện ngầm và giá nhà ở Toronto. Theo đó, giá nhà ở khu vực lân cận tàu điện ngầm tăng trung bình 50%. Nghiên cứu của Cervero và Duncan (2002) và Hess và Almeida (2007) cũng cho các kết quả tương tự. Tác động của tuyến tàu điện đến giá bất động sản thương mại lên đến 120% ở California trong phạm vi bán kính ¼ dặm tính từ các ga và giá nhà ở tăng từ 1.300 - 3.000USD trong bán kính ½ dặm ở New York. Tại các nước ở khu vực Đông Á, Salon và Shewmake (2011) chỉ ra rằng khoảng cách đến các ga tàu tăng 10% thì sẽ làm giảm giá bất động sản 1%. Tại các quốc gia Đông Nam Á, việc đầu tư hệ thống metro tại các đô thị lớn như Bangkok (Thái Lan), Manila (Philippines), Jakarta (Indonesia) hay Singapore cũng đã tạo ra cơn sốt giá đất đối với các khu vực lân cận trong vùng dự án. Theo đó, mức giá bắt đầu tăng dần từ theo thời gian từ lúc có thông tin dự án đến giai đoạn xây dựng, hoàn thành và đưa vào vận hành (Abiad et al, 2019). Đối với TP.HCM, tuyến metro số 1 (Bến Thành - Suối Tiên) đang được đầu tư xây dựng và chuẩn bị đưa vào vận hành. Hiện nay, nghiên cứu cụ thể cung cấp các bằng chứng thực nghiệm về mức động tác động cụ thể của dự án tuyến metro số 1 lên giá trị đất đai và bất động sản là chưa có. Thời gian qua, các dự án bất động sản như chung cư, khu dân cư cao cấp và khu trung tâm thương mại tại địa bàn Quận 2, Quận 9 liên tục được xây dựng và xuất hiện với mật độ ngày càng dày đặc dọc theo tuyến metro. Giá trị đất đai tại các khu vực này không ngừng tăng, điều này cho thấy các lợi ích mà tuyến metro hiện hữu đang mang lại cho các nhà đầu tư tư nhân. Các chuyên gia nhìn nhận các dự án đường sắt đô thị hiện nay đang có đầu tư rất lớn lên đến hàng tỷ USD. Trong khi đó, các công trình GTCC khó có khả năng thu hồi vốn, chủ yếu từ
44 Lê K. Hưng, La T. X. Phương. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(6), 36-45 việc bán vé, phát triển thương mại và các dịch kèm theo. Việc thu hồi và bồi thường đất thường rất tốn kém và mất nhiều thời gian. Quá trình xây dựng các dự án thường bị chậm tiến độ do không đủ nguồn ngân sách phục vụ cho công tác giải phóng mặt bằng. Trong khi đó, giá đất bắt đầu có xu hướng tăng kể từ khi dự án bắt đầu triển khai. Nếu quá trình thu hồi đất chậm thì sẽ gây ra gánh nặng tài chính. Cùng với đó, các chủ đất là người hưởng lợi mà không phải trả bất kỳ khoản thuế nào. Hiện nay, các nguồn thu từ đất tại TP.HCM chỉ chiếm 3-5%, đây là một con số khiêm tốn so với tiềm năng có thể khai thác được. Điều này cho thấy các triển vọng áp dụng các cơ chế LVC để tạo thêm các nguồn thu từ các quỹ đất xung quanh nhà ga và khu vực đối với dự án GTCC nói riêng, cũng như các dự án đầu tư hạ tầng khác nói chung. Nghiên cứu của Global Land Tool Network và UN Habitat chỉ ra một hệ thống LVC hiệu quả cần phải đáp ứng một số tiêu chí và điều kiện như sau: (1) Hệ thống thuế bất động sản tốt và sự phân quyền cho địa phương triển khai thực hiện, (2) Quản lý sử dụng đất đai tốt, (3) Nâng cao trình độ và nhận thức cho ba nhóm đối tượng: nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý và nhà đầu tư phát triển đất, (4) Giá đất phải được định giá hiệu quả, chính xác, đúng thời điểm và (5) Cân nhắc tính khả thi của các công cụ LVC (Ho, 2016). Dù LVC mang lại những lợi thiết thực cho nguồn tài chính đô thị nhưng phải nhìn nhận một cách thực tế rằng, hệ thống thuế bất động sản chưa thực sự được áp dụng ở nước ta. Cùng với đó, biến động thị trường và tính minh bạch của cơ sở dữ liệu nhà đất hiện nay chưa cao, gây khó khăn cho việc xác định các giá trị thực của đất. Hơn nữa, sự chi phối của các nhóm lợi ích gắn với bất động sản hiện nay sẽ tạo ra những rào cản và thách thức cho việc triển khai LVC tại TP.HCM trên thực tế. Nhìn chung, khai thác và điều chuyển các giá trị gia tăng từ đất là một trong những công cụ được áp dụng rộng rãi trên thế giới. Kinh nghiệm các quốc gia cho thấy, việc sử dụng các công cụ LVC này là rất linh hoạt, tuy nhiên mức độ thành công còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố như đa dạng hóa các nguồn thu, tầm nhìn quy hoạch, phân khu chức năng, sự phối hợp giữa các bên liên quan, các quy định về pháp lý và thể chế chính trị, văn hóa, xã hội. Trong bối cảnh thiếu hụt các nguồn vốn bền vững và mang tính dài hạn để đầu tư hệ thống hạ tầng, trong đó có hệ thống metro, TP.HCM là đô thị còn nhiều dư địa để phát triển LVC. Tuy nhiên, nếu muốn mô hình này triển khai áp dụng trên thực tế thì đòi hỏi cần phải tạo ra khung thể chế và pháp lý mới: chính quyền thành phố phải được tự chủ nhiều hơn trong phân cấp quản lý, các quy định pháp luật phải được sửa đổi, cân nhắc và bổ sung các khung pháp lý liên quan đến LVC trong Luật Đất đai, Luật Đầu tư công, Luật PPP. Như vậy, để tạo động lực phát triển mạng lưới GTCC một cách toàn diện, chính quyền cần có những bước ngoặc mạnh mẽ hơn trong việc nghiên cứu và áp dụng các hình thức huy động vốn mới. Điều này có ý nghĩa rất lớn trong việc lập và triển khai thực hiện các dự án đầu tư xây dựng hạ tầng giao thông đô thị, đồng thời cũng mở ra “cánh cửa mới” cho các dự án đầu tư công của thành phố. Tài liệu tham khảo Abiad, A., Farrin, K., & Hale, C. (2019). Sustaining transit investment in Asia’s cities: A beneficiary-funding and land value capture perspective. Manila, Philippines: Asian Development Bank. doi:10.22617/ARM190085-2 Bajic, V. (1983). The effects of a new subway line on housing prices in metropolitan Toronto. Urban Studies, 20(2), 147-158. Ban An Toàn Giao Thông TP.HCM. (2019). Báo cáo Công tác đảm bảo trật tự an toàn giao thông năm 2019 trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh [Report on the work of ensuring traffic order and safety in 2019 in Ho Chi Minh City]. Retrieved April 15, 2020, from
Lê K. Hưng, La T. X. Phương. Tạp chí Khoa học Đại học Mở Thành phố Hồ Chí Minh, 15(6), 36-45 45 https://www.hcmcpv.org.vn/tin-chuyen-de/an-toan-giao-thong-1185962928 Cerverdo, R., & Duncan, M. (2002). Transit’s value-added effects: Light and commuter rail services and commercial land values. Transportation Research Record, 1805(1), 8-15. Dapice, D., Gomez-Ibanez, J., & Nguyen, T. X. (2010). Thành phố Hồ Chí Minh, những thách thức tăng trưởng [Ho Chi Minh City, The Challenges of Growth]. Retrieved April 15, 2020, from https://library.fulbright.edu.vn/search/detail.asp?aID=0&ID=5575 Jose, A. G., & Nguyen, T. X. (2008). Giao thông và sử dụng đất Thành phố Hồ Chí Minh [Traffic and land’s use in Ho Chi Minh City]. Retrieved April 15, 2020, from https://fsppm.fulbright.edu.vn/documents/26EDDBBC798E9D12DDBA8D7A2B4E1E5C. pdf Hess, D. B., & Almeida, T. M. (2007). Impact of proximity to light rail rapid transit on station- area property values in Buffalo, New York. Urban Studies, 44(5/6), 1041-1068. Ho, H. L. (2016). Điều chuyển giá trị tăng thêm của bất động sản do đầu tư cơ sở hạ tầng: Kinh nghiệm quốc tế và gợi ý áp dụng cho TP.HCM qua tình huống dự án đường Phạm Văn Đồng [Transferring the added value of real estate based on infrastructure investment: International experience and suggestions for Ho Chi Minh City through the Pham Van Dong street project] (Master’s thesis, University of Economics, Ho Chi Minh City). Retrieved from http://digital.lib.ueh.edu.vn/handle/UEH/43936 Huxley, J. (2009). Value Capture Finance: Making urban development pay its way. London, UK: Urban Land Institute. Mathur, S. (2014). Innovation in public transport finance: Property value capture. Farnham, UK: Ashgate Publishing, Ltd. Medda, F. R. (2010). Land value capture as a funding source for urban investment. Warszawa, Poland: Ernst & Young. Peterson, G. E. (2009). Unlocking land values to finance urban infrastructure. Washington, DC: World Bank. Quang Khai & Thu Dung (2019). Năm 20230, hạn chế xe máy ở 4 quận và 2 khu đô thị bậc nhất ở TP.HCM [In 20230, motorbikes were restricted to 4 districts and 2 urban areas in HCMC]. Retrieved March 2, 2019, from https://tuoitre.vn/nam-2030-han-che-xe-may-o-4-quan-va-2- khu-do-thi-bac-nhat-o-tp-hcm-20190302075503657.htm Salon, D., & Shewmake, S. (2011). Opportunities for value capture to fund public transport: A comprehensive review of the literature with a focus on East Asia. Urban Economics & Regional Studies eJournal. doi:10.2139/ssrn.1753302 Sở Giao thông Vận tải TP.HCM. (2019). Báo cáo Tổng kết công tác năm 2019 và nhiệm vụ giải pháp năm 2020 [Summary of work in 2019 and tasks & solutions for 2020]. Retrieved April 20, 2020, from http://sgtvt.hochiminhcity.gov.vn/Pages/default.aspx Thu Le (2019). TP.HCM tăng thêm 1,8 triệu người trong 10 năm [Ho Chi Minh City increased by 1.8 million people in 10 years]. Retrieved October 11, 2019, from http://tphcm.chinhphu.vn/tphcm-tang-them-1-8-trieu-nguoi-trong-10-nam Vivek, K. (2015). Financing transit development through land value capture: Assessing value capture mechanisms for MRTS. Paper presented at the Urban Mobility India Conference, India.