Luận án Tiến sĩ Luật học: Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp theo pháp luật Việt Nam hiện nay

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI HỒ THỊ HẢI GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY

Ngành: Luật Kinh tế Mã số: 9.38.01 07 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học:

1. PGS.TS. TRẦN ĐÌNH HẢO 2. TS. HỒ NGỌC HIỂN

HÀ NỘI - 2020

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận án là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận án là chính xác và trung thực. Các số liệu, thông tin trong luận án có xuất xứ rõ ràng và được trích dẫn tài liệu tham khảo đầy đủ.

Hà Nội, ngày tháng năm 2020 NGHIÊN CỨU SINH

Hồ Thị Hải

LỜI CẢM ƠN

Trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận án này, tôi đã nhận được sự hướng dẫn, giúp đỡ quý báu của các thầy giáo, cô giáo, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp. Đặc biệt, với lòng biết ơn sâu sắc, tôi xin được gửi lời cảm ơn Thầy giáo hướng dẫn khoa học: PGS.TS Trần Đình Hảo và TS. Hồ Ngọc Hiển đã tận tâm và luôn động viên, khuyến khích, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình thực hiện Luận án.

Tôi xin bày tỏ lời cảm ơn chân thành tới các Thầy giáo, Cô giáo tại Học viện Khoa học xã hội, Hội đồng đánh giá các cấp đã giảng dạy, góp ý, chỉ bảo và hỗ trợ những kiến thức cũng như tài liệu quý báu cho tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành đề tài nghiên cứu.

Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Ban Giám hiệu Trường Đại học Vinh và các đồng nghiệp trong Khoa Luật đã tạo điều kiện và giúp đỡ tôi trong thời gian tôi thực hiện Luận án.

Qua đây, tôi cũng xin được cảm ơn gia đình tôi đã luôn bên cạnh, đồng hành và chia sẻ cùng tôi trên suốt chặng đường học tập và nghiên cứu. Cảm ơn bạn bè đã nhiệt tình giúp đỡ, động viên tôi trong hành trình thực hiện Luận án này.

Hà Nội, ngày tháng năm 2020 NGHIÊN CỨU SINH

Hồ Thị Hải

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1

Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ

CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ........................................................................... 8

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu .................................................................... 8

1.2. Đánh giá tình hình nghiên cứu đề tài luận án .............................................. 20

1.3. Cơ sở lý thuyết và câu hỏi nghiên cứu ......................................................... 23

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ................................................................................... 26

Chương 2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN

NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP VÀ PHÁP LUẬT GIÁM

SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP ............ 27

2.1. Khái quát về vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và sử dụng vốn

nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ..................................................................... 27

2.2. Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp....................... 39

2.3. Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ........... 52

2.4. Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp trên

thế giới và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam .................................................. 59

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ................................................................................... 65

Chương 3. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT

GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH

NGHIỆP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ..................................................................... 66

3.1. Thực trạng pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh

nghiệp ở Việt Nam .............................................................................................. 66

3.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào

doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay..................................................................... 96

3.3. Đánh giá chung về thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật

giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay .... 121

Chương 4. HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ

THỰC HIỆN PHÁP LUẬT GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC

ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ........................ 129

4.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp

luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ......................... 129

4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư

vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay ............................................................ 134

4.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát sử dụng

vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay .......................... 147

KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 ................................................................................. 152

KẾT LUẬN ............................................................................................................ 153

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ CÓ

LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ............................................................... 155

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................. 156

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

Công ty cổ phần Công ty trách nhiệm hữu hạn CTCP CTTNHH

Chủ sở hữu CSH

Doanh nghiệp nhà nước DNNN

CPTPP

Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái (Comprehensive and Progressive Bình Dương Agreement for Trans-Pacific Partnership)

Hội đồng nhân dân HĐND

Hội đồng quản trị HĐQT

Hội đồng thành viên HĐTV

Luật 69/2014/QH13

Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014

Tập đoàn kinh tế nhà nước TĐKTNN

OECD

Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organization for Economic Cooperation and Development)

Tổng Công ty nhà nước TCTNN

SCIC

Tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (State Capital and Investment Corporation)

Ủy ban nhân dân UBND

SASAC

Ủy ban Giám sát và Quản lý Tài sản thuộc Sở hữu Nhà nước của Quốc vụ viện (State-owned Assets Supervision and Administration Commission of the State Council)

CMSC

Uỷ ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (Commission for the Management of State Capital at Enterprises)

DANH MỤC HÌNH, BẢNG, HỘP

Hình

Hình 2.1. Quy trình sử dụng vốn nhà nước ............................................................... 37

Hình 2.2. Quy trình giám sát DNNN ........................................................................ 63

Hình 3.1. Mô hình chủ thể giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp ....................... 70

Chính Phủ .................................................................................................................. 72

Hình 3.2. Mô hình cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước .......................................... 72

Bảng

Bảng 3.1. Quy mô vốn CSH và tài sản của DNNN so với mức trung bình của

toàn bộ khu vực doanh nghiệp ................................................................. 96

Bảng 3.2. Đóng góp cho thu NSNN (%) ................................................................... 97

Bảng 3.3. Chỉ số doanh thu thuần và lợi nhuận trước thuế của doanh nghiệp giai

đoạn 2010 - 2018 ..................................................................................... 97

Bảng 3.4. Chỉ tiêu hiệu suất hoạt động tài chính của DNNN năm 2010 và 2018 .... 98

Hộp

Hộp 1. Lãnh đạo Tập đoàn dầu khí Việt Nam (PVN) lần lượt bị bắt giam .................. 114

Hộp 2. Bộ Thông tin - Truyền thông bỏ qua cảnh báo gây thất thoát nghiêm

trọng ........................................................................................................ 119

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Có thể nói rằng, trong bối cảnh kinh tế thị trường, việc Nhà nước đầu tư vốn vào các doanh nghiệp là một lựa chọn hiệu quả giúp Nhà nước khắc phục những khiếm khuyết cố hữu và định hướng sự phát triển của nền kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước. Vai trò của các doanh nghiệp có vốn nhà nước ở Việt Nam đã được nhấn mạnh tại các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam. Cụ thể, tại Nghị quyết 03-NQ/TW Hội nghị lần thứ 3 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá IX về tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN đã xác định “doanh nghiệp nhà nước là lực lượng nòng cốt đẩy nhanh tăng trưởng kinh tế và tạo nền tảng cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Tiếp theo đó, Nghị quyết 12-NQ/TW Hội nghị lần thứ 5 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá XII về cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN đã nêu bật vai trò của DNNN theo tinh thần cụ thể hóa quan điểm của Đại hội XII, đó là “Doanh nghiệp nhà nước giữ vị trí then chốt và là một lực lượng vật chất quan trọng của kinh tế nhà nước, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế và thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội; doanh nghiệp nhà nước thực hiện vai trò dẫn dắt phát triển các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác”. Theo đó, việc Nhà nước tăng cường đầu tư các nguồn lực vật chất cho DNNN là hoạt động tất yếu, đặc biệt là trong các lĩnh vực then chốt, thiết yếu; những địa bàn quan trọng và quốc phòng, an ninh; những lĩnh vực mà doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực khác không đầu tư.

Trong nền kinh tế thị trường hiện đại, các DNNN được tổ chức thành các công ty, đây là những pháp nhân độc lập với CSH, được trao quyền tự chủ và có địa vị bình đẳng với các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Chính vì vậy, song song với việc Nhà nước thực hiện đầu tư vốn vào các doanh nghiệp thì vấn đề tổ chức giám sát và đánh giá hiệu quả nguồn vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp cũng trở nên cấp thiết. Liên quan đến vấn đề này, quan điểm chỉ đạo tại Nghị quyết 12-NQ/TW Hội nghị lần thứ 5 của Ban chấp hành TW Đảng khoá XII về cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN đã nhấn mạnh sự cần thiết của việc “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, giám sát, kiểm tra, kiểm soát đối với hoạt động của doanh nghiệp nhà nước; không để xảy ra thất thoát, lãng phí vốn, tài sản nhà nước”. Như vậy, giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp là hoạt động có vai trò hết sức quan trọng của CSH Nhà nước, vừa không can thiệp vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp nhưng vẫn nắm bắt và quản lý được

quyền CSH của mình.

Trên cơ sở nhận thức về tầm quan trọng của giám sát, đánh giá hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cũng như thể chế hoá định hướng, chủ trương mà Đảng Cộng sản Việt Nam đặt ra, Nhà nước ta đã không ngừng hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý và giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến giám sát hoạt động của doanh nghiệp có vốn nhà nước, ở mức độ nhiều hay ít, trực tiếp hay gián tiếp đã được xây dựng, ban hành, sửa đổi, thay thế từ năm 2003 cho đến nay. Có thể kể đến những dấu mốc quan trọng như sự ra đời của Luật Doanh nghiệp 2005 với quy định thống nhất quản lý DNNN như các doanh nghiệp khác trong nền kinh tế; Luật Quản lý vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014 đã dành một chương riêng quy định về hoạt động giám sát, quản lý vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp. Cùng với việc ban hành các văn bản dưới luật có liên quan đến hoạt động giám sát, đánh giá hoạt động của doanh nghiệp có vốn nhà nước đã tạo nên hành lang pháp lý cho việc xây dựng mô hình giám sát và tổ chức thực hiện hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam. Tuy nhiên, do nhận thức chưa đầy đủ và toàn diện về vai trò, mô hình triển khai cũng như cơ chế thực hiện giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp đã dẫn đến những hạn chế, bất cập của pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam. Các quy định về giám sát vốn nhà nước vẫn còn rải rác trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau với nội dung điều chỉnh tản mát, thiếu thống nhất, chưa tạo thành khung pháp lý hoàn chỉnh và đồng bộ. Chẳng hạn quy định về khái niệm “vốn nhà nước” được ghi nhận tại nhiều văn bản khác nhau như Luật Đầu tư 2005, Luật Đấu thầu 2013, Luật Đầu tư công 2014 và Luật 69/QH13/2014 nhưng chưa có sự thống nhất về nguồn gốc hình thành cũng như hình thức biểu hiện. Bên cạnh đó, với việc trao thẩm quyền giám sát cho rất nhiều chủ thể cho thấy pháp luật Việt Nam hiện hành chưa thiết lập được mô hình giám sát vốn nhà nước hiệu quả, phù hợp với yêu cầu của thực tiễn. Trong đó, thẩm quyền giám sát của cơ quan đại diện CSH đang có sự chồng lấn, trùng lặp với chức năng quản lý nhà nước. Ngoài ra, cơ chế giám sát sử dụng vốn nhà nước theo pháp luật hiện hành còn bộc lộ nhiều hạn chế như các tiêu chí giám sát và đánh giá doanh nghiệp còn tương đối đơn giản, công cụ giám sát mang nặng tính hành chính khi chủ yếu dựa vào báo cáo định kỳ, các quy định về giám sát nội bộ của doanh nghiệp chưa chú trọng đến vai trò của kiểm toán nội bộ,... Đặc biệt, việc thiếu sót các quy định pháp luật về giám sát việc thực hiện quyền hạn và nhiệm vụ của các cơ quan đại diện CSH được xem là một khoảng trống pháp lý trong pháp luật hiện hành

[125; tr.8, 9].

Những hạn chế, bất cập của hệ thống pháp luật đã làm giảm đi một cách đáng kể hiệu lực và hiệu quả của hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Đây cũng là một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng thua lỗ, lãng phí, thất thoát, thiếu trách nhiệm và tham nhũng trong quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Một số ví dụ điển hình như: Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam (Vinashin) kinh doanh thua lỗ nặng nề. Tổng số nợ quá hạn của Vinashin đến hết năm 2008 lên tới 3.812 tỉ đồng, chiếm 91,4% tổng số nợ quá hạn của cả 7 tập đoàn, TCTNN; đến trước tháng 6/2010, Vinashin cùng hơn 200 công ty con có công nợ tổng cộng hơn 80.000 tỷ đồng. Khủng hoảng của Vinashin được Thanh tra Chính phủ kết luận làm “ảnh hưởng lớn đến hoạt động của nhiều ngân hàng, tổ chức tín dụng trong nước, ảnh hưởng đến tín nhiệm của Chính phủ trên thị trường vốn quốc tế” [122; tr.39]. Hay vi phạm xảy ra tại TCT cổ phần xây lắp dầu khí Việt Nam (PVC) thuộc Tập đoàn Dầu khí Việt Nam, theo đó HĐQT, Ban Tổng giám đốc, Ban Kiểm soát T đã thiếu trách nhiệm, buông lỏng lãnh đạo, quản lý điều hành, thiếu kiểm tra, giám sát, làm trái các quy định của pháp luật về quản lý kinh tế, để xảy ra nhiều sai phạm và thua lỗ 3.298 tỉ đồng (giai đoạn 2011- 2013), nhiều tổ chức, cá nhân trong bị kỷ luật và xử lý hình sự [41]. Gần đây nhất là sai phạm trong thương vụ Mobifone mua 95% cổ phần của Công ty cổ phần nghe nhìn toàn cầu (AVG). Tháng 3/2018, Thanh tra Chính phủ đã cho công bố toàn văn kết luận thanh tra chỉ ra hàng loạt sai phạm của Mobifone trong thương vụ, thể hiện ở các khâu: đề xuất đầu tư, đánh giá thực trạng tài chính, kinh doanh của AVG; lựa chọn các đơn vị tư vấn thẩm định giá trị doanh nghiệp AVG, tư vấn mua bán, sáp nhập doanh nghiệp; nghiệm thu, sử dụng kết quả thẩm định giá trị AVG làm căn cứ đàm phán giá mua cổ phần; lập dự án đầu tư, trình Bộ Thông tin và Truyền thông phê duyệt dự án đầu tư; ký kết thỏa thuận và hợp đồng chuyển nhượng cổ phần; thanh toán các chi phí liên quan đến dự án. Những vi phạm này đã dẫn đến nguy cơ hiện hữu thiệt hại nghiêm trọng vốn của nhà nước tại Mobifone khoảng 7.006 tỷ đồng, trong đó thiệt hại do mua nợ phải trả của AVG là 1.134 tỷ đồng [128]. Các “đại án” nói trên chỉ là những vụ việc điển hình, trên thực tế còn rất nhiều sai phạm xảy ra ở nhiều doanh nghiệp khác. Theo Báo cáo số 16/BC-ĐGS ngày 25/5/2018 của Đoàn Giám sát Quốc hội về kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp và cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011 - 2016 hầu hết các DNNN đều có vi phạm nguyên tắc tuân thủ pháp luật trong kinh doanh và vi phạm nguyên tắc quản lý tài chính ở các mức độ khác nhau [39]. Điều này cho thấy những bất cập về quy định

pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam đã khiến chúng ta phải trả giá bằng những thiệt hại nghiêm trọng cho nền kinh tế đất nước.

Những vấn đề nêu trên đặt ra yêu cầu cấp thiết trong việc nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước. Đó cũng là lý do mà nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài “Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp theo pháp luật Việt Nam hiện nay” để nghiên cứu và làm Luận án Tiến sĩ luật học.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở phân tích, làm sáng tỏ các vấn đề lý luận và thực trạng pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, mục đích nghiên cứu của luận án là đề xuất các giải pháp phù hợp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích trên, luận án có các nhiệm vụ nghiên cứu như sau: Thứ nhất, tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, từ đó rút ra những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án.

Thứ hai, phân tích và làm sáng tỏ các vấn đề lý luận về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

Thứ ba, phân tích, đánh giá thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay.

Thứ tư, xây dựng định hướng và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam trong giai đoạn tới.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Xuất phát từ mục đích nghiên cứu, luận án có đối tượng nghiên cứu như sau: Một là, các vấn đề lý luận về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Hai là, các quy định của pháp luật Việt Nam về giám sát sử dụng vốn nhà

nước đầu tư vào doanh nghiệp.

Ba là, thực tiễn thực hiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư

vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Về giới hạn nghiên cứu, - Thứ nhất, luận án tiếp cận “giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp” dưới góc độ là hoạt động giám sát mang tính chuyên ngành được thực hiện bởi Quốc hội, cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan đại diện CSH và các thiết chế nội bộ tại doanh nghiệp. Do đó, luận án không xem xét hoạt động giám sát chung của cơ quan quyền lực nhà nước và hoạt động giám sát của chủ thể phi nhà nước như tổ chức Đảng, tổ chức chính trị - xã hội, các đoàn thể khác trong doanh nghiệp.

- Thứ hai, tỷ lệ vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp đã phân chia các doanh nghiệp có vốn nhà nước thành ba nhóm: (i) doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, (ii) doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ và (iii) doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ. Trong khuôn khổ của luận án, tác giả không thể trình bày thực trạng pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước tại toàn bộ các doanh nghiệp này. Vì vậy, phần thực trạng pháp luật sẽ được lựa chọn ở nhóm doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ.

Về nội dung, luận án nghiên cứu các quy định pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay.

Về không gian và thời gian, luận án tập trung nghiên cứu quy định pháp luật và thực tiễn giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam, trên cơ sở so sánh, đối chiếu với một số quốc gia trên thế giới trong khoảng thời gian từ năm 2010 đến nay.

4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Luận án được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin. Bên cạnh đó, luận án vận dụng quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về vai trò chủ đạo của thành phần kinh tế nhà nước mà trọng tâm là các DNNN đối với sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta hiện nay. Đồng thời, các nguyên lý chung về sở hữu nhà nước, lý thuyết về quản trị doanh nghiệp… cũng được vận dụng để giải quyết nhiệm vụ nghiên cứu.

Để làm sáng tỏ các vấn đề được nghiên cứu, luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học như: phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp luật

học so sánh; phương pháp thống kê; phương pháp lịch sử. Xuất phát từ mục đích, nhiệm vụ, đối tượng và phạm vi nghiên cứu của mỗi chương mà luận án sẽ sử dụng các phương pháp nghiên cứu khác nhau, nhằm đảm bảo phù hợp với nội dung nghiên cứu. Cụ thể:

Phương pháp phân tích, tổng hợp: được sử dụng bao quát trong tất cả các chương, mục của luận án để làm phát hiện, luận giải, thuyết phục về các nội dung liên quan đến chủ đề luận án.

Phương pháp luật học so sánh: được sử dụng ở chương 2 để làm sáng tỏ pháp luật về giám sát sử dụng vốn Nhà nước trong doanh nghiệp ở một số quốc gia và rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.

Phương pháp thống kê: được sử dụng trong chương 1 và chương 3 nhằm tập hợp, đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài và thực trạng thực hiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam.

Phương pháp lịch sử: được sử dụng trong chương 3 nhằm phân tích các bước tiến trong nhận thức và quy phạm pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam.

5. Những đóng góp mới về khoa học của luận án Thứ nhất, Luận án góp phần hình thành, làm rõ cơ sở luận về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Luận án xây dựng khái niệm sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, khái niệm giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và những đặc điểm mang tính chất điển hình của giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Trên cơ sở đó, luận án xây dựng khái niệm pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; làm rõ nội dung pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

Thứ hai, Luận án phân tích, đánh giá một cách toàn diện về thực trạng giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp theo pháp luật Việt Nam hiện nay. Luận án đã phân tích một cách đầy đủ và toàn diện thực trạng quy định pháp luật Việt Nam hiện hành về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp với các nội dung: chủ thể giám sát, cơ chế giám sát, thi hành kết quả giám sát. Trên cơ sở lý luận về pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, luận án đánh giá những hạn chế và bất cập trong quá trình thực hiện pháp luật hiện hành về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Bên cạnh đó, luận án nghiên cứu quy định pháp luật cũng như thực tiễn thi hành pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp của một số nước trên thế giới để rút ra kinh nghiệm cho Việt Nam.

Thứ ba, Luận án đề xuất các định hướng, giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam. Luận án cập nhật và đề xuất định hướng hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp trong bối cảnh mới của thế giới và hoàn cảnh cụ thể tại Việt Nam. Cùng với đó, trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam hiện hành, tham khảo kinh nghiệm của thế giới, luận án đã đề xuất các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Đồng thời, luận án cũng đề xuất các giải pháp cụ thể góp phần nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay.

6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án Thứ nhất, về mặt lý luận: Luận án làm phong phú thêm nhận thức về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Những phân tích, luận giải về khái niệm, đặc điểm, cơ sở hình thành giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp góp phần tạo cơ sở khoa học cho việc tiếp tục nghiên cứu chuyên sâu pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

Thứ hai, về mặt thực tiễn: Luận án là nguồn tài liệu tham khảo thiết thực phục vụ cho công tác nghiên cứu, hoạch định chính sách, xây dựng và hoàn thiện pháp luật, áp dụng pháp luật của cơ quan nhà nước và các doanh nghiệp, đồng thời là tài liệu để giảng dạy, bồi dưỡng pháp luật về vấn đề này trong các cơ sở đào tạo về chuyên ngành luật học.

7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận án được

kết cấu 4 chương, bao gồm: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và các vấn đề có liên quan đến luận án Chương 2: Những vấn đề lý luận về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Chương 3: Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay. Chương 4: Hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam.

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu 1.1.1. Tình hình nghiên cứu về lý luận giám sát sử dụng vốn nhà nước

đầu tư vào doanh nghiệp

Thứ nhất, các công trình nghiên cứu có đề cập đến khái niệm vốn nhà nước

đầu tư vào doanh nghiệp:

Sự tồn tại của thành phần kinh tế nhà nước gần như tất yếu và phổ biến ở các nước trên thế giới. Cho dù phạm vi và tỷ trọng có sự khác biệt giữa các quốc gia, tuy nhiên kinh tế nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước vẫn nắm giữ vị trí, vai trò quan trọng của trong quản lý vĩ mô nhằm khắc phục những khuyết tật của kinh tế thị trường [99]. Chính vì lẽ đó, vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp vẫn luôn là đối tượng nghiên cứu quan trọng của nhiều ngành khoa học, được tiếp cận trên nhiều phương diện khác nhau ở nhiều công trình nghiên cứu. Tại Bộ Tư bản phê phán khoa kinh tế chính trị, Quyển thứ ba: Toàn bộ quá trình sản xuất tư bản chủ nghĩa của K.Mark [68] đã đề cập đến công ty cổ phần và sở hữu xã hội, được xem là lý luận tiền đề về DNNN và sở hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp.

Các nghiên cứu của các học giả Trung Quốc [38]; [40]; [42] đã đề cập một cách tập trung và toàn diện vấn đề lý luận và thực tế về sở hữu trong nền kinh tế thị trường mang màu sắc Trung Quốc. Đặc biệt, Báo cáo phát triển kinh tế và cải cách thể chế phát triển Trung Quốc - 30 năm cải cách mở cửa của Trung Quốc (1978- 2008) của Trâu Đông Đào và Âu Dương Nhật Huy [38] đã phân tích các giai đoạn của công cuộc cải cách chế độ sở hữu và phát triển khu vực kinh tế ngoài chế độ công hữu của Trung Quốc từ năm 1978 đến sau năm 2002, trên cơ sở rút ra các kinh nghiệm cơ bản về cải cách chế độ sở hữu và phát triển kinh tế chế độ công hữu.

Các nghiên cứu của OECD [137], [138], [140] cũng chỉ ra sự cần thiết của sở hữu nhà nước trong doanh nghiệp, mặc dù lý do của việc nhà nước sở hữu doanh nghiệp thường rất khác nhau giữa các quốc gia, các ngành và thường bao gồm sự kết hợp giữa lợi ích xã hội, lợi ích kinh tế. OECD cũng khuyến nghị sở hữu của Nhà nước đối với doanh nghiệp là vì lợi ích của người dân. Nhà nước cần phải đánh giá thận trọng và công bố các mục tiêu để giải thích hợp lý cho việc nhà nước đóng vai trò sở hữu và việc này cần phải được rà soát định kỳ [137].

Ở Việt Nam, khái niệm vốn nhà nước được đề cập tại nhiều công trình nghiên cứu. Theo đó, các quan điểm đồng nhất hoặc khác biệt về vốn nhà nước đã

được xây dựng và phát triển theo các xu hướng phát triển kinh tế - xã hội. Dưới góc độ sở hữu, đề tài nghiên cứu Vấn đề sở hữu trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nguyễn Kế Tuấn (2010) [113] và bài viết Tái cấu trúc quản trị để thúc đẩy cơ cấu lại khu vực doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam của Phạm Đức Trung, Nguyễn Thị Minh Thu (2017) [110] đồng quan điểm vốn nhà nước là một loại tài sản của CSH toàn dân mà Nhà nước là đại diện, vì vậy Nhà nước có đầy đủ các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đối với tài sản này. Dưới góc độ kinh tế, các khái niệm về vốn nhà nước được xây dựng dựa trên nền tảng ngân sách nhà nước, chẳng hạn luận án tiến sỹ Cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ở Việt Nam của Phạm Thị Thanh Hoà (2012) đưa ra khái niệm vốn nhà nước “là nguồn vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước”, “Vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp là một bộ phận cấu thành vốn CSH của doanh nghiệp có nguồn gốc ban đầu từ ngân sách nhà nước” [54]. Luận án tiến sỹ Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước của Vũ Thị Nhung (2017) có phạm vi nghiên cứu rộng hơn khi coi “vốn nhà nước bao gồm nguồn vốn từ ngân sách nhà nước và các nguồn vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh” [77], trong khi đó luận án tiến sỹ Hoàn thiện chính sách quản lý vốn nhà nước trong doanh nghiệp sau khi cổ phần hóa của Trần Xuân Long (2013) lại coi “vốn nhà nước là vốn điều lệ của công ty nhà nước bao gồm nguồn vốn từ ngân sách nhà nước cấp, sau đó được bổ sung bằng lợi nhuận thu được từ quá trình sản xuất kinh doanh được chia tương ứng với phần vốn đầu tư của Nhà nước vào công ty nhà nước và các loại quỹ của công ty” [66]. Phần lớn các nghiên cứu đều đồng nhất rằng, mặc dù khái niệm vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có thể tiếp cận từ các góc độ khác nhau nhưng đều phát sinh từ sở hữu nhà nước và có nguồn gốc hình thành từ ngân sách nhà nước.

Thứ hai, các công trình nghiên cứu về doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp

có vốn nhà nước:

Khái niệm DNNN và doanh nghiệp có vốn nhà nước được các tác giả nhìn nhận ở các góc độ khác nhau. Mặc dù, các quốc gia trên thế giới có quan niệm và tên gọi không giống nhau về DNNN, tuy nhiên khi xem xét cụ thể khái niệm DNNN tại các công trình nghiên cứu đều đồng nhất về chế độ sở hữu và quyền kiểm soát của nhà nước. Chẳng hạn, World Bank (1999) định nghĩa “DNNN là các thực thể kinh tế thuộc sở hữu hay thuộc quyền kiểm soát của chính phủ mà phần lớn thu nhập của nó được tạo ra thông qua việc bán các hàng hóa, dịch vụ [70]. Hay Rees Ray (1989) định nghĩa “DNNN là một tổ chức được sử dụng để chỉ một tổ chức sản xuất hàng hoá và dịch vụ mà giá trị của chúng không thuộc về

các CSH cá nhân mà thuộc về xã hội” [141]. Hay cuốn sách Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises của OECD (2005) cũng xác định “Thuật ngữ DNNN dùng để chỉ các doanh nghiệp mà Nhà nước có quyền kiểm soát thông qua sở hữu toàn bộ, đa số hoặc thiểu số quan trọng” [135]. Các công trình nghiên cứu khác có liên quan đến DNNN của OECD như Accountability and Transparency: A Guide for State Ownership (2010) hay Managing Risk in the State-Owned Enterprise Sector in Asia: Stocktaking of National Practices (2018) cũng không có sự thay đổi khác biệt về quan niệm này. Có thể thấy rằng, các nghiên cứu của OECD về DNNN được tiếp cận dưới góc độ quản trị doanh nghiệp, theo đó, việc xác định một doanh nghiệp có phải là DNNN hay không phải dựa vào tiêu chí quyền kiểm soát mang tính chi phối của CSH nhà nước đối với doanh nghiệp.

Ở Việt Nam, với chủ trương coi kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo, dưới góc độ kinh tế, bài viết Tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nước - một số vấn đề về nguyên tắc và phương pháp tiếp cận của Nguyễn Mạnh Quân (2013) [81], sách chuyên khảo Đổi mới, nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước - Bảo đảm vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của Tạ Ngọc Tấn, Lê Quốc Lý (2012) [99] đều cho rằng, DNNN giữ vị trí then chốt trong nền kinh tế quốc dân với đặc trưng thuộc sở hữu nhà nước hoặc sở hữu công hữu, và được điều hành, kiểm soát về mọi phương diện bởi nhà nước. Trong khi đó, dưới góc độ pháp lý, các luận án tiến sỹ Pháp luật quản lý phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay [75] của Phạm Thị Hồng Nhung (2016), Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp có 100% vốn Nhà nước [77] của Vũ Thị Nhung (2017) và Pháp luật về quản trị doanh nghiệp nhà nước [69] của Lê Na (2019) có sự thống nhất rằng, DNNN là doanh nghiệp mà Nhà nước chiếm chi phối về tỷ lệ sở hữu vốn góp hoặc cổ phần trong doanh nghiệp. Đối với nhóm doanh nghiệp được nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ, nhà nước là CSH duy nhất và có toàn quyền trong việc quyết định sử dụng vốn của doanh nghiệp.

Thứ ba, các công trình nghiên cứu có liên quan đến khái niệm giám sát và

giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp:

Khảo cứu một số công trình nghiên cứu tiếp cận được, nghiên cứu sinh nhận thấy khái niệm giám sát mặc dù được tiếp cận ở nhiều phương diện khác nhau tuy nhiên, thuật ngữ giám sát được sử dụng chủ yếu trong quan hệ giám sát việc chấp hành chủ trương, chính sách, pháp luật và quan hệ giám sát của chủ thể quản lý với đối tượng quản lý. Ví dụ định nghĩa của Từ điển Luật học (2006) “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá

nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý” [118]. Khái niệm giám sát từ đó cũng được phân chia theo quyền của chủ thể giám sát. Chẳng hạn như Yamamoto (2007) định nghĩa: “Giám sát của Quốc hội là việc rà soát, theo dõi và giám sát của chính phủ và các cơ quan công quyền, bao gồm cả việc thực hiện các chính sách và pháp luật” [45]. Sách chuyên khảo Hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam trong cơ chế giám sát quyền lực nhà nước của Trương Thị Hồng Hà (2015) đã phân tích cơ sở lý luận về giám sát của Quốc hội, cơ chế thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội và các giải pháp bảo đảm quyền giám sát của Quốc hội [43]. Ở phạm vi rộng hơn, sách chuyên khảo Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay của Đào Trí Úc (2015) đã phân tích cụ thể về giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay [114]. Sách Tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới của Nguyễn Văn Kim và các đồng tác giả (2001) đã phân tích cơ chế giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước đối với cơ quan có chức năng điều hành trong bộ máy nhà nước và sự giám sát của cơ quan hành chính cấp trên đối với hệ thống cơ quan hành chính cấp dưới. Hoạt động giám sát trong trường hợp này gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước [64]. Có thể thấy rằng, khái niệm giám sát được nghiên cứu ở các công trình nói trên được có phạm vi thực hiện bao trùm tất cả các lĩnh vực kinh tế, xã hội. Hay nói cách khác, giám sát được đề cập ở đây là giám sát chung cho tất cả các hoạt động quản lý của Nhà nước. Đây là nền tảng lý luận quan trọng để tác giả luận án xây dựng khái niệm và những đặc trưng cơ bản của hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

Một số công trình nghiên cứu lại tiếp cận khái niệm giám sát trong mối quan hệ liên quan đến hoạt động quản lý. Theo sách chuyên khảo Đổi mới, nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước - Bảo đảm vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của Tạ Ngọc Tấn, Lê Quốc Lý (2012), “quản lý và giám sát là hai phạm trù khác nhau nhưng không có sự phân định rạch ròi mà có sự đan xen vào nhau. Giám sát là một trong những nhiệm vụ của quản lý nhưng quản lý cần có giám sát, tức là theo dõi, xem xét đánh giá đối tượng quản lý có thực hiện đúng yêu cầu và đạt được mục tiêu quản lý không” [99]. Sách chuyên khảo Cơ chế và tiêu chí giám sát các hoạt động của doanh nghiệp nhà nước của Nguyễn Đình Cung (2014) cũng chỉ ra “hệ thống giám sát được thiết lập nhằm thu thập, phân tích các thông tin thường xuyên, liên tục theo các tiêu chí nhất

định, từ đó cung cấp thông tin cho nhà quản lý để chủ thể giám sát nắm bắt được đầy đủ, kịp thời và đánh giá đúng kết quả hoạt động của đối tượng bị giám sát” [34]. Các nghiên cứu về giám sát dưới góc độ quản lý là nguồn tài liệu đáng tin cậy cho việc làm rõ nội dung giám sát nội bộ trong các doanh nghiệp có vốn nhà nước mà tác giả luận án có đề cập đến.

Sách chuyên khảo Pháp luật về giám sát tài chính ở Việt Nam - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn của Đoàn Đức Lương, Viên Thế Giang (2015) lại đề cập khái niệm “giám sát tài chính là quan hệ phát sinh giữa Nhà nước với các chủ thể tham gia thị trường thông qua các quy phạm pháp luật nhằm phát hiện và xử lý có hiệu quả những rủi ro phát sinh trên thị trường tài chính. Nội dung cốt yếu của giám sát tài chính là quy định về thẩm quyền, phạm vi, đối tượng, nội dung và phương pháp giám sát phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của từng quốc gia” [67]. Ngoài ra, đề cập khái niệm giám sát trong lĩnh vực tài chính công, đề tài khoa học cấp Bộ Pháp luật tài chính công Việt Nam - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện của Phạm Thị Giang Thu và các thành viên (2013) kết luận rằng “các định nghĩa đều tập trung về hoạt động giám sát nói chung mà không có định nghĩa riêng về giám sát tài chính. Từ những quan niệm khác nhau, nghiên cứu này đã đưa một số cách tiếp cận về giám sát tài chính công theo nghĩa rộng (các phương thức đánh giá từ bên trong và bên ngoài) và theo nghĩa hẹp (chỉ bao gồm hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền)” [102]. Mặc dù các công trình nghiên cứu này không đề cập đến giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhưng đều là nguồn tài liệu tham khảo có ý nghĩa cho tác giả luận án trong việc xây dựng kết cấu nội dung luận án.

Liên quan đến vấn đề đảm bảo sử dụng hiệu quả vốn nhà nước trong doanh nghiệp, một số công trình nghiên cứu tiếp cận hoạt động giám sát với tư cách là một bộ phận cấu thành cơ chế quản lý vốn Nhà nước trong doanh nghiệp (bao gồm các tài liệu số [47], [50], [54], [65], [66], [75] trong danh mục tài liệu tham khảo. Giám sát vốn nhà nước theo cách tiếp cận đó bao gồm giám sát đầu tư vốn, giám sát sử dụng vốn và giám sát phân phối lợi nhuận từ hoạt động sử dụng vốn. Một số công trình nghiên cứu của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (bao gồm các tài liệu số [119], [120], [122], [124], [125], trong danh mục tài liệu tham khảo) cũng có đề cập đến giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Theo hướng tiếp cận của các nghiên cứu này, giám sát DNNN bao gồm các hoạt động “theo dõi” và “đánh giá” của cơ quan nhà nước, cơ quan đại diện CSH, dư luận xã hội đối với toàn bộ hoạt động của doanh nghiệp.

Qua khảo cứu các công trình khoa học đã được thực hiện có liên quan đến đề tài luận án, tác giả nhận thấy khái niệm giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh

nghiệp chưa được xây dựng và phát biểu tại bất kỳ nghiên cứu nào trước đó. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu đi trước đều có ý nghĩa về mặt lý luận và là nguồn tài liệu tham khảo vô cùng giá trị đối với quá trình nghiên cứu của tác giả luận án.

Thứ tư, các công trình nghiên cứu kinh nghiệm thế giới về giám sát sử dụng

vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp:

Để giám sát DNNN nói chung và hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, các công trình nghiên cứu phần lớn chú trọng đánh giá hai nội dung chính, bao gồm (i) kinh nghiệm về thiết kế, vận hành mô hình giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp và (ii) các công cụ được sử dụng để phục vụ hoạt động giám sát và đánh giá có hiệu quả tại các quốc gia trên thế giới.

Liên quan đến mô hình giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp, sách chuyên khảo Đổi mới mô hình thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước - Lý luận, kinh nghiệm quốc tế và ứng dụng vào Việt Nam của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2013) cho rằng, chính sách sở hữu vốn nhà nước của mỗi quốc gia sẽ quyết định mô hình giám sát vốn nào được áp dụng tại quốc gia đó. Như vậy, chủ thể có thẩm quyền và nghĩa vụ giám sát vốn nhà nước chủ yếu là những chủ thể được Nhà nước giao quyền sở hữu vốn nhà nước [119]. Trên thế giới đã và đang vận hành ba mô hình sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp, đó là mô hình sở hữu phân tán, mô hình sở hữu tập trung và mô hình sở hữu hỗn hợp là kết luận được thể hiện trong các công trình như sách chuyên khảo Quản lý vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp Việt Nam của Đỗ Thị Thục, Nguyễn Thị Thu Hương (2011) [104], sách chuyên khảo Doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước - pháp luật điều chỉnh và mô hình CSH theo kinh nghiệm quốc tế của Trần Tiến Cường (2013), luận án tiến sỹ Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp có 100% vốn Nhà nước của Vũ Thị Nhung (2017) [77], sách chuyên khảo Cải cách doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam sau 30 năm đổi mới: Thực trạng và giải pháp của Nguyễn Quang Thuấn (2017) [79], luận án tiến sỹ Cơ chế đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước trong các doanh nghiệp của Nguyễn Thị Minh Phương (2018) [103] và một số bài viết khác (các tài liệu số [44], [60], [109], [116], [119], [123] trong danh mục tài liệu tham khảo). Trong đó, mô hình sở hữu phân tán có đặc trưng là quyền sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp được đồng thời giao cho nhiều cơ quan, chính quyền địa phương cùng thực hiện. Mô hình sở hữu tập trung vốn nhà nước được thực hiện trên cơ sở chức năng sở hữu được trao cho một cơ quan chuyên trách hoặc một tổ chức kinh tế thực hiện. Các nghiên cứu về mô hình này chú trọng vào việc phân tích cơ chế hoạt động của một số cơ quan chuyên trách tiêu

biểu như Uỷ ban giám sát và quản lý tài sản nhà nước (SASAC) của Trung Quốc (các tài liệu số [34], [116], [119], [123] trong danh mục tài liệu tham khảo). Mô hình doanh nghiệp đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước ở một số quốc gia cũng được nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến. Mô hình Temasek của Singapore thành lập từ năm 1974, được xem là “tấm gương điển hình” cho một công ty kinh doanh vốn nhà nước được nhiều quốc gia học tập và áp dụng. Theo cuốn sách Doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước - pháp luật điều chỉnh và mô hình CSH theo kinh nghiệm quốc tế của Trần Tiến Cường (2013), thành công của Temasek có được là các đặc tính “kỷ luật thương trường” và “tính chuyên nghiệp” [36]. Tương tự Temasek của Singapore, một số quốc gia khác cũng áp dụng mô hình doanh nghiệp quản lý vốn nhà nước như Công ty tư nhân hoá và quản lý tài sản nhà nước (APVRT) của Hungary (tài liệu số [77] trong danh mục tài liệu tham khảo), SDIC của Trung Quốc hay Khazanah National Berhad của Malaysia (các tài liệu số [77], [79], [123] trong danh mục tài liệu tham khảo).

Để đảm bảo tính khách quan, minh bạch của kết quả giám sát, đánh giá thì bên cạnh vai trò chủ đạo và tập trung của các chủ thể giám sát đại diện cho Nhà nước, một số quốc gia cũng áp dụng cơ chế giám sát của các chủ thể phi Nhà nước đối với hoạt động của DNNN. Theo nghiên cứu Đổi mới phương thức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước: Kinh nghiệm quốc tế và gợi ý chính sách cho Việt Nam của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, Viện Friedrich Ebert Stiftung (2013), Ủy ban đánh giá hoạt động kinh doanh các TCTNN có chức năng giám sát hoạt động kinh doanh của các tổng công ty theo bộ tiêu chí và xếp loại đánh giá [120]. Theo cuốn sách Cơ chế và tiêu chí giám sát các hoạt động của doanh nghiệp nhà nước của Nguyễn Đình Cung (2014) [34] và bài viết Kinh nghiệm quốc tế về thế chế quản lý vốn nhà nước đầu tư và kinh doanh tại doanh nghiệp của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2017) [123], điểm đặc biệt của Ủy ban này là nhân sự bao gồm các chuyên gia tư vấn độc lập, giáo sư từ các viện, trường đại học danh tiếng của Hàn Quốc có am hiểu về các lĩnh vực liên quan.

Như vậy, có thể nói rằng các nghiên cứu về kinh nghiệm của thế giới về quản lý, giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp đã cung cấp cho tác giả những góc nhìn đa dạng về mô hình giám sát vốn nhà nước và cách thức vận hành có hiệu quả mô hình đó. Đó cũng là những tài liệu tham khảo quý báu để tác giả so sánh, đối chiếu với thực trạng pháp luật Việt Nam hiện hành về giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp là nhiệm vụ quan trọng của đề tài.

1.1.2. Tình hình nghiên cứu thực trạng pháp luật có liên quan đến giám

sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

Thứ nhất, các công trình nghiên cứu có liên quan đến thực trạng quy định

pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước:

Phân tích một cách toàn diện về hoạt động sử dụng vốn tại các TĐKTNN, sách chuyên khảo Quản lý vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp Việt Nam của Đỗ Thị Thục, Nguyễn Thị Thu Hương (2012) đã tập trung nghiên cứu thực trạng cơ chế, chính sách; tổ chức bộ máy quản lý vốn nhà nước; công tác kiểm tra, giám sát việc sử dụng vốn nhà nước và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn nhà nước của các TĐKT ở Việt Nam giai đoạn trước 2010 [104]. Đánh giá chung về hoạt động giám sát tài chính doanh nghiệp nhà nước, Hội thảo khoa học Giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước ở Việt Nam - thực trạng và giải pháp của Học viện Tài chính (2012) với 47 bài tham luận đã đánh giá một cách toàn diện và có hệ thống về công tác giám sát tài chính DNNN và doanh nghiệp có vốn nhà nước, trong đó có nhiều bài đề cập đến cơ chế, chính sách giám sát vốn nhà nước trong các doanh nghiệp [56]. Ở phạm vi cụ thể hơn, báo cáo chuyên đề Đổi mới cơ chế giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu trong tiến trình cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, Chương trình AUS4REFORM (2018) đã nghiên cứu thực trạng quy định pháp luật, bộ máy thực thi, triển khai thực hiện và cơ chế giám sát việc tổ chức thực hiện chức năng CSH phần vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp Việt Nam [125].

Đề cập đến quy định pháp luật về các chủ thể có thẩm quyền giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp, các công trình nghiên cứu cũng có sự xác định không giống nhau về mô hình giám sát. Chẳng hạn, theo luận án tiến sỹ Cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ở Việt Nam của Phạm Thị Thanh Hòa (2012), chủ thể có quyền giám sát bao gồm Quốc hội, Chính phủ và doanh nghiệp tự giám sát [54]. Với quan điểm giám sát vốn là một nội dung của quản lý vốn, theo luận án tiến sỹ Pháp luật quản lý phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay của Phạm Thị Hồng Nhung (2016), các chủ thể có quyền giám sát vốn nhà nước trong doanh nghiệp bao gồm cơ quan quản lý nhà nước; người đại diện CSH; doanh nghiệp có vốn nhà nước [75]. Đồng quan điểm này, bài viết Quy định pháp luật về giám sát vốn nhà nước trong doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay của Vũ Thị Nhung (2016) cho rằng, chủ thể giám sát vốn nhà nước bao gồm cơ quan tài chính, cơ quan CSH và doanh nghiệp [76]. Ở phạm vi rộng hơn, khi đề cập đến những méo mó thị trường của DNNN ở Việt Nam, sách chuyên khảo Doanh nghiệp nhà nước và méo mó thị trường của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, Viện Friedrich Ebert

Stiftung (2015) đã chỉ ra rằng, những chủ thể giám sát DNNN theo thông lệ thế giới bao gồm chủ thể bên trong (cơ quan nhà nước, doanh nghiệp) và các chủ thể từ bên ngoài (thị trường và xã hội) [122].

Liên quan đến quy định về các phương thức giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp, việc phân loại và tiếp cận các phương thức giám sát vốn cũng dựa trên các tiêu chí khác nhau. Phần lớn các công trình nghiên cứu đều dựa trên quy định pháp luật hiện hành để từ đó xác định giám sát vốn, giám sát tài chính DNN được thực hiện thông qua các phương thức giám sát trong, giám sát ngoài, giám sát trước, giám sát trong, giám sát trực tiếp và giám sát gián tiếp. Ở cách tiếp cận kiểm soát vốn là hoạt động của các chủ thể, luận án tiến sỹ Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước của Vũ Thị Nhung (2017) chỉ ra kiểm soát vốn nhà nước bao gồm kiểm soát thông qua đại diện CSH, SCIC, hoạt động kiểm soát nội bộ của doanh nghiệp, hoạt động kiểm toán và hoạt động giám sát đầu tư, giám sát tài chính [77]. Dưới góc độ này, giám sát vốn chỉ được xác định là một trong các phương thức kiểm soát vốn mà chưa được xem xét cụ thể hình thức thực hiện như thế nào và đánh giá hiệu quả thực hiện ra sao.

Liên quan đến quy trình giám sát DNNN, báo cáo Nâng cao hiệu quả giám sát đầu tư vốn nhà nước vào sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2018) đã phân tích thực trạng pháp luật về quy trình giám sát DNNN ở Việt Nam, từ đó đánh giá những ưu điểm và hạn chế về quy định pháp luật cũng như thực tiễn thi hành ở nước ta trên cơ sở đối chiếu với các khuyến nghị của OECD [124].

Thứ hai, các công trình nghiên cứu có liên quan đến thực tiễn thực hiện pháp

luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp:

Sách chuyên khảo Doanh nghiệp nhà nước và méo mó thị trường của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, RCV (2015) đã khái quát bức tranh toàn cảnh về hoạt động của DNNN với nhiều “méo mó thị trường” [122]. Nghiên cứu đã chỉ ra chế độ ngân sách mềm và những đối xử khác biệt đối với DNNN đã thúc đẩy các DNNN đầu tư dàn trải, phân tán, chú trọng đầu tư mở rộng quy mô hơn là hiệu quả theo các nguyên tắc và chuẩn mực của thị trường. Bên cạnh đó, thể chế thực hiện quyền sở hữu đối với DNNN và hệ thống giám sát DNNN còn nhiều khiếm khuyết chính là những nguyên nhân cơ bản của hệ lụy nói trên [122].

Ở góc độ thực trạng kiểm soát vốn nhà nước, theo luận án tiến sỹ Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp có 100% vốn Nhà nước của Vũ Thị Nhung (2017) [77], hoạt động kiểm soát vốn nhà nước đã có sự đổi mới về phương thức từ quản lý sang đầu tư và kinh doanh vốn, từng bước hạn chế sự can thiệp hành chính

của cơ quan quản lý nhà nước vào hoạt động của doanh nghiệp. Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật đã hạn chế được phần nào những tiêu cực, tạo tiền đề thực hiện tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên hiện nay, các doanh nghiệp thực hiện không đúng quy định đối với hoạt động kiểm soát, quản lý, sử dụng vốn nhà nước gây thất thoát, lãng phí vốn. Việc phân công trách nhiệm giám sát doanh nghiệp phân tán về đầu mới và nội dung giám sát, thiếu cơ quan đầu mối phối hợp. Hệ thống tiêu chí kiểm soát, giám sát còn mang tính định tính, chưa định lượng cụ thể, rõ ràng. Ở phạm vi cụ thể hơn, luận án tiến sỹ Hoàn thiện chính sách quản lý vốn nhà nước trong doanh nghiệp sau khi cổ phần hóa của Trần Xuân Long (2013) cho rằng, cơ chế giám sát thiếu chặt chẽ thể hiện trong cơ chế quản lý trao quyền cho những người giám sát, quản lý nguồn vốn nhà nước nhưng họ lại không có điều kiện sâu sát với hoạt động của doanh nghiệp, dẫn đến những sai phạm không đáng có. Đặc biệt, chế tài xử lý các vi phạm về sử dụng nguồn vốn, tài sản Nhà nước tại các doanh nghiệp bị thất thoát, thua lỗ chưa đủ mạnh và còn thiếu [66]. Đồng quan điểm trên, bài viết Nâng cao hiệu quả giám sát tài chính tại doanh nghiệp nhà nước của Lê Hoàng Anh và Lê Hoàng Yến (2018) cũng đánh giá, bên cạnh những kết quả tích cực, thực tiễn cho thấy, công tác giám sát tài chính tại các DNNN hiện cũng còn nhiều hạn chế, bất cập. Theo đó, cơ chế phân cấp trong thực hiện các quyền sở hữu tại DNNN còn phân tán, chồng chéo; giám sát vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp chưa chặt chẽ dẫn đến hiệu quả chưa cao; công tác giám sát tài chính được thực hiện chủ yếu đối với các đối tượng trực tiếp sử dụng vốn nhà nước vào hoạt động kinh doanh, chưa chú trọng đến giám sát quá trình thực thi chức năng đại diện CSH Nhà nước [1].

1.1.3. Tình hình nghiên cứu giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

Thứ nhất, các công trình nghiên cứu liên quan đến giải pháp hoàn thiện

pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp:

Trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật, các nghiên cứu đã đưa ra các giải

pháp nhằm hoàn thiện quy định pháp luật giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp:

Để hoàn thiện quy định pháp luật về mô hình đại diện CSH vốn nhà nước, mô hình giám sát vốn nhà nước và cơ chế phân cấp thẩm quyền giám sát của các chủ thể giám sát được đề cập tại nhiều công trình nghiên cứu. Trong đó, nổi bật là sách chuyên khảo Đổi mới mô hình thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước - Lý luận, kinh nghiệm quốc tế và ứng dụng vào Việt Nam của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2013) [119] đã phân tích

các mô hình đại diện CSH vốn nhà nước trên thế giới, đánh giá sự phù hợp và hạn chế của mỗi mô hình ở Việt Nam. Các nhà nghiên cứu cũng rút ra kết luận, dù áp dụng mô hình Bộ chủ quản hay thành lập cơ quan chuyên trách thì cũng phải đảm bảo nguyên tắc, mỗi doanh nghiệp chỉ có một đầu mối giám sát là cơ quan đại diện CSH. Luận án tiến sỹ Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp có 100% vốn Nhà nước của Vũ Thị Nhung (2017) [77], luận án tiến sỹ Cơ chế đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước trong các doanh nghiệp Nguyễn Thị Minh Phương (2018) [79] và báo cáo chuyên đề Kinh nghiệm quốc tế về thế chế quản lý vốn nhà nước đầu tư và kinh doanh tại doanh nghiệp Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2017) [123] cũng đồng tình ở đề xuất về việc tiếp tục duy trì mô hình SCIC và thành lập cơ quan chuyên trách có chức năng sở hữu, không có chức năng quản lý nhà nước.

Để hoàn thiện cơ chế giám sát DNNN, luận án tiến sỹ Cơ chế đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước trong các doanh nghiệp của Nguyễn Thị Minh Phương (2018) [79], các nghiên cứu của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương như cuốn sách Doanh nghiệp nhà nước và méo mó thị trường [122], báo cáo Nâng cao hiệu quả giám sát đầu tư vốn nhà nước vào sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam [124], báo cáo Đổi mới cơ chế giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu trong tiến trình cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước [125] kiến nghị cần bổ sung các tiêu chí giám sát, căn cứ đánh giá hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước. Trong đó nghiên cứu Đổi mới cơ chế giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu trong tiến trình cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, Chương trình AUS4REFORM (2018) nhấn mạnh cần phải xây dựng và ban hành sớm bộ công cụ đánh giá cơ quan đại diện CSH và người đại diện CSH nhà nước tại các doanh nghiệp. Bộ công cụ đánh giá này chính là thước đo định lượng chính xác nhất hiệu quả hoạt động của những người đại diện này, thông qua đó sẽ đẩy mạnh được việc giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp [125].

Thứ hai, các công trình nghiên cứu liên quan đến giải pháp nâng cao hiệu

quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp:

Để nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật có liên quan đến quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp, các nghiên cứu tập trung vào các giải pháp chính như giải pháp cơ sở vật chất, kỹ thuật; giải pháp nhân sự và giải pháp áp dụng chế tài. Theo nghiên cứu Đổi mới cơ chế giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu trong tiến trình cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, Chương trình AUS4REFORM (2018) [125], vấn đề quan trọng nhất là phải xây dựng và vận hành hệ thống dữ liệu về doanh nghiệp để cơ quan

giám sát nắm bắt, thu thập các thông tin phục vụ cho giám sát. Ngoài ra, các nghiên cứu của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương tại tài liệu số [122], [124], [125] cũng kiến nghị đổi mới chế độ tiền lương, hệ thống đòn bẩy tạo động lực cho đội ngũ cán bộ làm việc tại doanh nghiệp. Giải pháp thay đổi chế độ bổ nhiệm cán bộ quản lý DNNN bằng chế độ thi tuyển cũng được đề cập tại một số công trình nghiên cứu khác như luận án tiến sỹ Hoàn thiện phân tích tài chính trong giám sát tài chính đối với tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam của Nguyễn Lê Hoa (2017) [53], bài viết Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp: Hiện thực hóa nỗ lực nâng cao hiệu quả quản trị doanh nghiệp nhà nước của Phan Đức Hiếu, Phạm Đức Trung (2019) [57], sách chuyên khảo Đổi mới, nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước - Bảo đảm vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của Tạ Ngọc Tấn, Lê Quốc Lý (2012) [99], sách chuyên khảo Cải cách doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam sau 30 năm đổi mới: Thực trạng và giải pháp của Nguyễn Quang Thuấn (2017) [103]. Về giải pháp về áp dụng chế tài, luận án tiến sỹ của Lê Na (2019) [69], Vũ Thị Nhung (2017) [77], Nguyễn Thị Minh Phương (2018) [79] và bài viết Nâng cao hiệu quả giám sát đầu tư vốn nhà nước vào sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2018) [124] đều chỉ ra việc áp dụng các chế tài đối với các DNNN và cơ quan đại diện CSH vi phạm nghĩa vụ công bố thông tin hay không tuân thủ các kết luận thanh tra, giám sát của chủ thể có thẩm quyền là nguyên nhân dẫn đến nhiều sai phạm. Chính vì vậy, cần nâng mức chế tài xử phạt, áp dụng truy cứu trách nhiệm cá nhân đối với các chủ thể quản lý DNNN và người đứng đầu cơ quan đại diện CSH để nâng cao hiệu quả chấp hành pháp luật.

Như vậy, trong hầu hết các công trình nghiên cứu đã được công bố đến nay, các tác giả chủ yếu đề cập đến giám sát vốn nhà nước trong hoạt động quản lý vốn nhà nước nói chung. Bên cạnh đó, cũng không nhiều nghiên cứu đề cập cụ thể đến giám sát sử dụng vốn mà chỉ tiếp cận giám sát vốn từ quá trình đầu tư đến phân phối lợi nhuận dưới góc độ kinh tế. Do đó, không phải dễ dàng để có thể đáp ứng những kỳ vọng của tác giả về việc có những phân tích, đánh giá sâu sắc về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, đặc biệt là dưới góc độ pháp lý. Tuy nhiên, các nghiên cứu kể trên đều là những công trình khoa học tiêu biểu, có ý nghĩa về mặt lý luận và thực tiễn, đồng thời là nguồn tài liệu tham khảo vô cùng hữu ích cho quá trình nghiên cứu của tác giả luận án.

1.2. Đánh giá tình hình nghiên cứu đề tài luận án 1.2.1. Những kết quả nghiên cứu được luận án kế thừa

Qua tìm hiểu về tình hình nghiên cứu các công trình nghiên cứu đã được công bố liên quan đến đề tài được tiếp cận, tác giả nhận thấy vốn nhà nước và quản lý, giám sát vốn nhà nước là chủ đề nhận được sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu, được tiếp cận từ nhiều phương diện với các nội dung khác nhau, trong đó góc nhìn kinh tế chiếm ưu thế hơn cả. Các nghiên cứu ở các góc độ tiếp cận khác nhau, đã phân tích và đánh giá được thực trạng pháp luật Việt Nam về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cũng như chỉ ra những ưu điểm và hạn chế trong quá trình thực hiện pháp luật trên thực tế. Từ đó, các tác giả cũng có sự tương đồng đưa ra những kết luận, kiến nghị vừa xây dựng khung pháp lý, vừa xây dựng chính sách nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật.

Chính vì vậy, căn cứ tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án, tác giả luận án nhận thấy một số nội dung liên quan đến đề tài luận án đã được giải quyết, đạt được sự thống nhất cao và đề tài có thể tiếp thu, kế thừa. Cụ thể:

Thứ nhất, về phương diện lý luận: - Các nghiên cứu lý luận về vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp đã làm rõ khái niệm vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và các đặc trưng cơ bản như cơ chế hình thành, CSH, các hình thái tồn tại. Từ đó, có thể rút ra những khác biệt của vốn nhà nước ở các DNNN với các nguồn vốn có nguồn gốc sở hữu tư nhân tại các doanh nghiệp khác. Đó là một trong những cơ sở quan trọng cho yêu cầu giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

- Một số công trình nghiên cứu đã nhận diện, phân tích những đặc trưng cơ bản của doanh nghiệp có vốn nhà nước cũng như phân loại theo tiêu chí tỷ lệ vốn nhà nước sở hữu trong doanh nghiệp. Trên cơ sở này các kết quả nghiên cứu này, luận án thống nhất phạm vi doanh nghiệp là đối tượng chịu sự giám sát sử dụng vốn nhà nước chủ yếu bao gồm các doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và các doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn góp, cổ phần.

- Khái niệm giám sát đã được làm sáng tỏ ở nhiều công trình nghiên cứu. Mặc dù có sự khác biệt về xác định phạm vi các hoạt động được coi là “giám sát”, tuy nhiên ở góc độ chung nhất, các hoạt động như “theo dõi”, “kiểm tra”, “xem xét”, “đánh giá” được coi là những hoạt động tiêu biểu cấu thành hoạt động “giám sát” nói chung.

- Để giám sát DNNN nói chung và hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, các công trình nghiên cứu phần lớn chú trọng đánh giá hai nội dung chính, bao gồm (i) kinh nghiệm về thiết kế, vận hành mô hình giám sát vốn nhà

nước tại doanh nghiệp và (ii) các công cụ được sử dụng để phục vụ hoạt động giám sát và đánh giá có hiệu quả tại các quốc gia trên thế giới. Có thể nói rằng, các nghiên cứu đi trước về kinh nghiệm của thế giới về quản lý, giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp đã cung cấp cho tác giả những góc nhìn đa dạng về mô hình giám sát vốn nhà nước và cách thức vận hành có hiệu quả mô hình đó.

Thứ hai, về phương diện thực trạng pháp luật: - Các công trình nghiên cứu đã phân tích và đánh giá tương đối cơ bản quy định pháp luật Việt Nam trước đây và hiện hành về cơ chế quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, trong đó có cơ chế giám sát. Trên cơ sở đó, các nghiên cứu đi trước đã chỉ ra một số hạn chế, bất cập và thiếu sót trong quy định của pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp qua các thời kỳ lịch sử.

- Thực tiễn sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp và tình hình thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam được phản ánh tại nhiều công trình nghiên cứu, đặc biệt là giai đoạn 2010 đến nay. Những nghiên cứu này đã đã khái quát những kết quả đạt được, những hạn chế còn tồn tại trong thực tiễn giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam và nguyên nhân của thực trạng nói trên.

Thứ ba, về phương diện giải pháp, kiến nghị: Các công trình nghiên cứu đi trước đã đưa ra các giải pháp chủ yếu như: - Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp như quy định về chủ thể giám sát, cơ chế giám sát, tiêu chí và phương thức giám sát. Đặc biệt các kiến nghị về sự cần thiết phải thành lập cơ quan chuyên trách về quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp đã được hiện thực hoá trên thực tế bằng việc thành lập Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp vào năm 2018.

- Nhóm giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư doanh nghiệp như giải pháp về nhân sự, cơ sở vật, giải pháp về công bố thông tin của các DNNN.

Các nghiên cứu về giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp chính là tiền đề quan trọng để luận án tiếp tục phân tích và đánh giá sự vận động của các quan điểm, chính sách, pháp luật cũng như hiệu quả của việc áp dụng pháp luật trên thực tiễn. Trên cơ sở đó, tác giả tiếp tục nghiên cứu và đề xuất các giải pháp, kiến nghị có tính phù hợp và khả thi với bối cảnh thực tế ở Việt Nam.

1.2.2. Những vấn đề luận án cần tiếp tục nghiên cứu

Mặc dù vốn nhà nước và quản lý, sử dụng vốn nhà nước là chủ đề nhận được sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu, tuy nhiên qua thống kê cho thấy, số lượng công trình nghiên cứu một cách trực tiếp về hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp vẫn còn hạn chế. Các nghiên cứu về giám sát sử dụng vốn nhà nước là một bộ phận của hoạt động quản lý sử dụng vốn nhà nước trong doanh nghiệp nói chung. Từ đó, dẫn đến các nghiên cứu về hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước một cách sâu sắc, đầy đủ và toàn diện có số lượng tương đối ít, đặc biệt là tiếp cận dưới góc độ pháp lý.

Bên cạnh đó, hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp mới chỉ được các công trình nghiên cứu khai thác ở một hoặc một số khía cạnh như chủ thể giám sát hay phương thức giám sát mà chưa phân tích, đánh giá được tổng thể về cơ chế giám sát. Đặc biệt, các nghiên cứu đi trước chưa đề xuất đến vấn đề “hậu giám sát”, hay còn thiếu vắng các nghiên cứu có liên quan đến đảm bảo thi hành các kết quả giám sát. Điều này dẫn đến tình trạng chưa có các giải pháp cụ thể nhằm khắc phục những khoảng trống pháp lý và hiện thực hóa tác động của pháp luật, đặc biệt là đối với vấn đề bảo đảm các kết quả giám sát sẽ được thực thi trên thực tế.

Xuất phát từ tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án nêu trên, có thể thấy, không gian nghiên cứu còn rất rộng lớn mà tác giả có thể triển khai trong nội dung nghiên cứu của luận án, bao gồm những vấn đề sau:

Thứ nhất, về phương diện lý luận: - Khái niệm giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp chưa được làm rõ. Các nghiên cứu trước đây chủ yếu xem xét giám sát như một hoạt động mang tính hành chính trong phạm vi cơ quan Nhà nước mà ít được nghiên cứu trong phạm vi doanh nghiệp. Bên cạnh đó, giám sát sử dụng vốn nhà nước chỉ được nghiên cứu không đầy đủ trong các công trình có liên quan đến thực tiễn quản lý, sử dụng vốn nhà nước mà chưa được phân tích cụ thể và thấu đáo trên phương diện lý luận. Chính vì vậy, luận án có nhiệm vụ xây dựng khái niệm giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, làm rõ các cơ sở phát sinh và các đặc trưng cơ bản của hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

- Nghiên cứu lý luận pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp còn mang tính rời rạc. Do đó, luận án cần nghiên cứu một cách toàn diện và có hệ thống những vấn đề lý luận về pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp trên các khía cạnh như khái niệm, nội dung pháp luật, các quan hệ pháp luật để thấy rõ bản chất và đặc trưng của pháp luật giám sát

sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

- Luận án tiếp tục nghiên cứu hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp thế giới để rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. Tác giả không tìm hiểu pháp luật các quốc gia trên phương diện các mô hình sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp như các công trình trước đây đã công bố mà chỉ tiếp cận ở góc độ các chủ thể có thẩm quyền giám sát cũng như cơ chế giám sát hiệu quả.

Thứ hai, về thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử

dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

- Trên cơ sở nhận thức lý luận, luận án tiếp tục nghiên cứu, phân tích và đánh giá thực trạng quy định pháp luật Việt Nam về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp một cách đầy đủ, sâu sắc và toàn diện hơn. Các chế định pháp luật cần được nghiên cứu một cách có hệ thống bao gồm: chủ thể giám sát, đối tượng giám sát, cơ chế giám sát và thi hành kết quả giám sát. Đặc biệt, với sự ra đời của Uỷ ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (CMSC) đã đánh dấu sự thay đổi trong mô hình quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam, luận án phân tích địa vị pháp lý và đánh giá vai trò giám sát của cơ quan này đối với hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

- Luận án phân tích, đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp trong thời gian gần đây. Từ đó rút ra những bất cập còn tồn tại trong các quy định pháp luật có liên quan cũng như những hạn chế khác đến từ điều kiện kinh tế - xã hội của quốc gia để làm cơ sở xây dựng các giải pháp khắc phục.

Thứ ba, về giải pháp, kiến nghị Ngoài những định hướng chung hoàn thiện pháp luật có liên quan đến sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam đã được các công trình nghiên cứu đi trước xác định, luận án sẽ tiếp tục cập nhật định hướng phát triển và đưa ra các giải pháp cụ thể để hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam trong thời gian tới.

1.3. Cơ sở lý thuyết và câu hỏi nghiên cứu 1.3.1. Cơ sở lý thuyết Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là một nội dung của khoa học quản lý kinh tế, tuy nhiên tác giả lại tiếp cận vấn đề dưới góc độ pháp lý. Do đó, để đảm bảo tính khoa học của kết quả nghiên cứu, luận án sử dụng một số lý thuyết nghiên cứu sau:

- Lý thuyết về kinh tế thị trường được sử dụng xuyên suốt luận án làm nền

tảng lý luận về sự bình đẳng, không phân biệt đối xử giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhau trong nền kinh tế. Theo đó, các doanh nghiệp có vốn nhà nước phải vận hành theo cơ chế thị trường và CSH vốn nhà nước cũng phải áp dụng các công cụ giám sát và quản trị doanh nghiệp như các nhà đầu tư giám sát doanh nghiệp trong khu vực tư nhân.

- Lý thuyết về sở hữu nhà nước được sử dụng trong chương 2 luận án để làm rõ những đặc trưng của vốn nhà nước so với các nguồn vốn khác của doanh nghiệp, đồng thời luận giải hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp được phát sinh từ quyền hạn và trách nhiệm của CSH.

- Lý thuyết đại diện được sử dụng trong chương 2 và chương 3 luận án nhằm luận giải mối quan hệ giữa các chủ thể có liên quan đến quyền sở hữu và giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

- Lý thuyết “bàn tay hữu hình” của Nhà nước được sử dụng trong chương 2 nhằm lý giải những cách thức, phương pháp, công cụ mà Nhà nước sử dụng để can thiệp vào nền kinh tế, trong đó hoạt động đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp là một minh chứng điển hình.

- Lý thuyết về luật học so sánh được sử dụng để so sánh, đối chiếu kinh nghiệm pháp lý của các quốc gia khác, nhất là các quốc gia có thể chế chính trị, điều kiện kinh tế - xã hội tương đồng với Việt Nam và những quốc gia đã xây dựng, áp dụng các mô hình giám sát hoặc sử dụng cơ chế giám sát mang lại hiệu quả cao trên thực tế. Từ đó đề ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư doanh nghiệp phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội ở Việt Nam.

Ngoài ra, với tư cách là đảng cầm quyền, các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về vai trò của sở hữu nhà nước và thành phần kinh tế quốc doanh, trong đó, nhấn mạnh “kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo, là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết nền kinh tế, tạo môi trường và thúc đẩy các thành phần kinh tế khác cùng phát triển”; quan điểm của Đảng về vấn đề cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp cũng là nền tảng lý luận quan trọng để luận án đánh giá thực trạng quy định pháp luật cũng như xây dựng các giải pháp hoàn thiện pháp luật Việt Nam về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. 1.3.2. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu Từ cơ sở lý thuyết, luận án xây dựng các câu hỏi nghiên cứu tập trung vào

các khía cạnh: lý luận, thực trạng và các kiến nghị về giải pháp.

Thứ nhất, về lý luận: Câu hỏi nghiên cứu: Nội hàm giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là gì? Mô hình lý luận về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp theo pháp luật bao gồm những chế định nào?

Giả thuyết nghiên cứu: Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là hoạt động do các chủ thể có thẩm quyền thực hiện, bao gồm hoạt động theo dõi và đánh giá việc sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Về phương diện pháp lý hiện nay, chưa có quan điểm và khái niệm thống nhất về giám sát sử dụng vốn nhà nước. Các chế định của pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cần tập trung các yếu tố chủ thể giám sát, đối tượng giám sát, cơ chế giám sát và bảo đảm thực hiện kết quả giám sát.

Thứ hai, về thực trạng pháp luật: Câu hỏi nghiên cứu: Thực trạng quy định pháp luật Việt Nam và thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay như thế nào? Có những bất cập, hạn chế cần phải hoàn thiện không? Giả thuyết nghiên cứu: Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam đã được hình thành nhưng vẫn còn rời rạc, thiếu thống nhất và đồng bộ. Những bất cập, hạn chế từ các quy định pháp luật cùng với những nguyên nhân khác đã dẫn đến hiệu quả giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam trên thực tiễn là vô cùng yếu kém.

* Thứ ba, về các giải pháp hoàn thiện: Câu hỏi nghiên cứu: Các định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay như thế nào?

Giả thuyết nghiên cứu: Hiện nay, những hạn chế, bất cập trong các quy định của pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp vẫn chưa có các giải pháp để khắc phục một cách triệt để. Trên cơ sở quan điểm, định hướng, đề án tái cấu trúc DNNN của Đảng và Nhà nước, đưa ra các giải pháp đúng và đầy đủ về nhiều mặt nhằm hoàn thiện một cách cơ bản pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở nước ta trong thời gian tới.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

1. Giám sát vốn nhà nước nói chung và giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nói riêng là đề tài được đề cập khá nhiều trong các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước. Tuy nhiên, hầu hết các nghiên cứu được tổng quan đều tiếp cận ở góc độ kinh tế. Các nghiên cứu dưới giác độ pháp luật có liên quan đến vốn nhà nước chỉ đề cập trong hoạt động quản lý, sử dụng mà chưa xem xét giám sát vốn nhà nước, đặc biệt là giám sát sử dụng vốn nhà nước như là một hoạt động độc lập của các chủ thể. Cho đến nay, “Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp theo pháp luật Việt Nam hiện nay” vẫn chưa được nghiên cứu toàn diện, thấu đáo tại công trình nghiên cứu ở cấp độ luận án tiến sĩ.

2. Các nghiên cứu đi trước có liên quan đến giám sát sử dụng vốn nhà nước dưới góc độ kinh tế đều là các công trình có giá trị khoa học, giúp tác giả có được cơ sở lý thuyết và nền tảng lý luận về giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Từ đó, xây dựng được nội dung lý luận, đánh giá thực tiễn giám sát sử dụng vốn nhà nước và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp trên thực tế.

3. Mặc dù các công trình về pháp luật Việt Nam có liên quan đến sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp chưa có sự chú trọng nghiên cứu sâu sắc, đầy đủ, toàn diện về pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, tuy nhiên, những công trình này đều là nguồn tài liệu tham khảo hữu ích, có giá trị khoa học cho tác giả trong việc xây dựng cơ sở lý luận về pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, từ đó phân tích thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay.

Chương 2 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP VÀ PHÁP LUẬT GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP

2.1. Khái quát về vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và sử dụng vốn

nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

2.1.1. Vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 2.1.1.1. Khái niệm vốn Khởi nguồn hoạt động sản xuất và kinh doanh của các doanh nghiệp thường bắt đầu từ các yếu tố như tài chính, con người, kỹ thuật công nghệ. Trong đó yếu tố tài chính, bao gồm vốn và tài sản, được xem là yếu tố có quyết định trực tiếp tới hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp.

Dưới góc độ kinh tế, vốn là yếu tố quan trọng trong chiến lược sản xuất, kinh doanh, quyết định sự tồn tại và phát triển của doanh nghiệp. Bất kỳ doanh nghiệp nào muốn tăng trưởng và đứng vững trên thị trường thì không thể không có một lượng vốn nhất định, lượng vốn đó không những duy trì cho hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp mà còn đảm bảo cho quá trình cải tiến máy móc thiết bị, hiện đại hoá công nghệ.

Dưới góc độ pháp lý, vốn là điều kiện cần thiết để thành lập doanh nghiệp (vốn điều lệ), đồng thời là cơ sở quan trọng để đảm bảo cho sự tồn tại tư cách pháp lý của doanh nghiệp trước Nhà nước. Ở một số ngành nghề kinh doanh đặc biệt, Nhà nước đặt ra mức vốn tối thiểu (vốn pháp định) mà doanh nghiệp phải có thì mới đủ điều kiện thành lập và hoạt động.

Theo sự phát triển của lịch sử, các quan điểm về vốn xuất hiện và được tiếp cận ở các góc độ khác nhau. Các nhà kinh tế học cổ điển tiếp cận vốn ở góc độ hiện vật. Theo lý thuyết của Rober S.Pindyck và Daniel L.Rubinfeld (1999) “Vốn là một trong các yếu tố đầu vào để sản xuất kinh doanh. Vốn bao gồm các sản phẩm lâu bền được chế tạo để phục vụ sản xuất kinh doanh” [98]. Cách hiểu này phù hợp với trình độ quản lý kinh tế còn sơ khai - giai đoạn kinh tế học mới xuất hiện và bắt đầu phát triển. Ở cách tiếp cận khác khi nhìn nhận vốn ở góc độ các yếu tố sản xuất, K.Marx (1978) quan niệm “vốn chính là tư bản, là giá trị đem lại giá trị thặng dư, là một đầu vào của quá trình sản xuất” [68]. Như vậy, theo quan điểm của K.Marx, vốn không phải là vật, là tư liệu sản xuất, không phải là phạm trù vĩnh viễn. Tư bản là giá trị mang lại giá trị thặng dư bằng cách bóc lột lao động làm thuê. Để tiến hành sản xuất, nhà tư bản ứng tiền ra mua tư liệu sản xuất và sức lao động, nghĩa là tạo ra

các yếu tố của quá trình sản xuất. Các yếu tố này có vai trò khác nhau trong việc tạo ra giá trị thặng dư. Quan điểm của K.Marx cho thấy chỉ có khu vực sản xuất vật chất mới tạo ra giá trị thặng dư cho nền kinh tế, hay nói cách khác chỉ đề cập vốn dưới góc độ vật chất. Cùng với sự phát triển của nền kinh tế, các nhà khoa học đại diện cho các trường phái khác nhau đã bổ sung các yếu tố mới cũng được coi là vốn. Nổi bật nhất phải kể đến Paul.A.Samuelso - nhà kinh tế học theo trường phái tân cổ điển đã kế thừa các quan niệm của trường phái cổ điển về yếu tố sản xuất để phân chia các yếu tố đầu vào của quá trình sản xuất thành ba bộ phận là đất đai, lao động và vốn. Theo Paul.A.Samuelson “vốn là khái niệm thường dùng để chỉ các hàng hóa làm vốn chung, là một nhân tố sản xuất” [78]. Tiếp theo đó, các nghiên cứu của David Begg, Standley Fischer, Rudige Darnbusch (2002) đã bổ sung định nghĩa về vốn của Paul.A.Samuelson, theo đó “vốn là một loại hàng hoá nhưng được sử dụng tiếp tục vào quá trình sản xuất kinh doanh tiếp theo” [37]. Vốn bao gồm vốn hiện vật là giá trị của hàng hoá đã sản xuất được sử dụng để tạo ra hàng hoá và dịch vụ khác và vốn tài chính là tiền, chứng khoán, tín phiếu. Bản thân vốn là một hàng hoá nhưng được tiếp tục sử dụng vào sản xuất kinh doanh tiếp theo. Quan điểm này đã cho thấy nguồn gốc hình thành vốn và trạng thái biểu hiện của vốn, nhưng hạn chế cơ bản là chưa cho thấy mục đích của việc sử dụng vốn.

Như vậy, đã tồn tại rất nhiều các quan điểm khác nhau về vốn được tiếp cận dưới nhiều góc độ nghiên cứu, trong những điều kiện lịch sử khác nhau. Tuy nhiên, các quan điểm nghiên cứu vẫn có sự đồng nhất ở một số khía cạnh:

(i) Nguồn gốc của vốn kinh doanh là một bộ phận của thu nhập quốc dân

được tái đầu tư, để phân biệt với vốn đất đai, vốn nhân lực.

(ii) Vốn tham gia vào quá trình sản xuất kinh doanh dưới hình thức tài sản vật chất (tài sản cố định và tài sản dự trữ) và tài sản tài chính (tiền mặt gửi ngân hàng, các tín phiếu, các chứng khoán khác).

(iii) Mục đích sử dụng vốn là tìm kiếm các lợi ích kinh tế, lợi ích xã hội mà vốn đem lại, vấn đề này sẽ định hướng cho quá trình quản lý kinh tế nói chung, quản lý vốn doanh nghiệp nói riêng.

Từ các cơ sở trên, tác giả đồng ý thống nhất với quan niệm coi vốn là biểu hiện bằng tiền của toàn bộ tài sản được đầu tư vào kinh doanh nhằm mục đích sinh lời [104; tr.10].

2.1.1.2. Khái niệm vốn nhà nước và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Dưới góc độ nguồn gốc hình thành, vốn được chia thành hai loại là vốn vay và vốn CSH. Trong đó, vốn vay là khoản vốn đầu tư được hình thành từ nguồn đi vay của các tổ chức, cá nhân và sau một thời gian nhất định mà các bên thỏa thuận,

doanh nghiệp phải hoàn trả cho người cho vay cả lãi và gốc. Doanh nghiệp được sử dụng vốn vay gắn với những điều kiện nhất định như thời hạn, lãi suất, các biện pháp bảo đảm. Vốn vay không thuộc quyền sở hữu của doanh nghiệp.

Vốn CSH là số vốn do CSH, các nhà đầu tư đóng góp. Khác với vốn vay, vốn CSH không phải là một khoản nợ nên doanh nghiệp không phải cam kết thanh toán, không phải trả lãi. Tuy nhiên, lợi nhuận thu được từ hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp sẽ được chia cho các đồng CSH theo tỷ lệ phần vốn góp tại doanh nghiệp. Tuỳ theo loại hình doanh nghiệp, vốn CSH được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau như vốn của cá nhân trong doanh nghiệp tư nhân, vốn của cổ đông ở CTCP, vốn của thành viên công ty trách nhiệm hữu hạn, vốn của nhà nước ở các doanh nghiệp có vốn nhà nước. Như vậy, dưới góc độ này, vốn nhà nước được hiểu là vốn thuộc sở hữu nhà nước.

Nghiên cứu vai trò của vốn và sở hữu vốn, K.Marx (1978) viết “Trong các công ty cổ phần, chức năng tư bản tách rời với quyền sở hữu tư bản; lao động tách rời quyền sở hữu đối với tư liệu sản xuất và đối với lao động thặng dư. Đó là kết quả của sự phát triển cao nhất của nền sản xuất tư bản chủ nghĩa, là điểm quá độ tất nhiên để tư bản lại chuyển thành sở hữu của những người sản xuất, nhưng không phải với tư cách là sở hữu tư nhân của những người sản xuất riêng lẻ nữa, mà với tư cách là sở hữu của những người sản xuất liên hiệp, thành sở hữu xã hội trực tiếp” [68]. Ở đây, quan điểm của K.Marx đã đề cập đến CTCP và sở hữu xã hội, được xem là lý luận tiền đề về sở hữu vốn nhà nước trong các doanh nghiệp. Nếu như trong mô hình kinh tế kế hoạch hóa tập trung, Nhà nước can thiệp và thâu tóm toàn bộ hoạt động của nền kinh tế, dẫn đến nhu cầu về vốn của các doanh nghiệp hầu như không phát sinh thì khi chuyển sang cơ chế kinh tế thị trường, các doanh nghiệp đã có sự chủ động trong quá trình sản xuất kinh doanh dẫn đến nhu cầu ngày càng cao về vốn. Chính vì vậy, hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào doanh nghiệp xuất hiện như một lẽ tất yếu vừa đáp ứng nhu cầu về vốn của doanh nghiệp vừa định hướng phát triển cho nền kinh tế. Điều này phản ánh tại một số quốc gia, Nhà nước bỏ vốn đầu tư vào doanh nghiệp tại các lĩnh vực mà Nhà nước cần độc quyền, hoặc một số lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không muốn hoặc không đủ khả năng tham gia, trong đó mục tiêu đầu tư vốn nhà nước chủ yếu là xây dựng cơ sở hạ tầng công cộng, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô. Như vậy, để có thể có thể can thiệp và định hướng phát triển cho nền kinh tế, Nhà nước phải đóng vai trò là một nhà đầu tư lớn và tất yếu phải sử dụng vốn nhà nước.

Như vậy, vốn nhà nước được hiểu là nguồn vốn thuộc sở hữu nhà nước, được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước hoặc có nguồn gốc ngân sách nhà nước.

Bên cạnh đó, vốn nhà nước còn có thể được hình thành từ việc tiếp nhận từ nơi khác chuyển đến theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; các khoản viện trợ, quà tặng; giá trị quyền sử dụng đất và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Như vậy, mối quan hệ giữa Nhà nước - vốn nhà nước - doanh nghiệp có vốn nhà nước là mối quan hệ sở hữu đặc biệt. Trong quan hệ này, Nhà nước với tư cách là CSH nguồn vốn, khi thực hiện việc đầu tư vào doanh nghiệp là chuyển quyền sở hữu nguồn vốn đó cho doanh nghiệp, nguồn vốn lúc này thuộc sở hữu của doanh nghiệp và độc lập với toàn bộ tài sản thuộc sở hữu Nhà nước. Doanh nghiệp có đầy đủ các quyền của CSH đối với nguồn vốn nhà nước bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt. Tuy nhiên, Nhà nước vẫn có quyền sở hữu với tư cách của nhà đầu tư và có các quyền lợi vật chất hình thành từ nguồn vốn đầu tư vào doanh nghiệp nhưng không sở hữu các tài sản cụ thể của doanh nghiệp.

Hoạt động đầu tư vốn của Nhà nước vào các doanh nghiệp đã hình thành khái niệm vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Tuy nhiên, giới hạn để xác định như thế nào là vốn nhà nước tại doanh nghiệp vẫn còn nhiều vấn đề đặt ra. Chẳng hạn như trường hợp một doanh nghiệp có vốn nhà nước lại sử dụng nguồn vốn đó để đầu tư thành lập công ty con hoặc góp vốn vào công ty (công ty liên kết) khác thì phần vốn này tại các công ty con, công ty liên kết có được coi là vốn nhà nước nữa không? Ngoài ra, có đồng nhất giữa vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và vốn của doanh nghiệp có vốn nhà nước hay không cũng là vấn đề cần làm rõ.

Trên cơ sở nghiên cứu, tác giả cho rằng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp không bao gồm vốn doanh nghiệp đó đầu tư vào doanh nghiệp khác bởi sự phân định giữa vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và vốn do doanh nghiệp đầu tư vào doanh nghiệp khác đã tách bạch được quyền của CSH với quyền quản lý và sử dụng vốn trong hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Với tư cách là CSH nguồn vốn đầu tư vào doanh nghiệp, Nhà nước chỉ giữ lại quyền chiếm hữu pháp lý, quyền định đoạt và quyền hưởng thụ một phần kết quả kinh doanh của người sử dụng tài sản. Trong khi đó, quyền chiếm hữu thực tế và quyền sử dụng đối với nguồn vốn đã được Nhà nước chuyển giao cho doanh nghiệp. Điều này có nghĩa, doanh nghiệp được toàn quyền chủ động sử dụng vốn nhà nước trong hoạt động sản xuất kinh doanh, kể cả hoạt động đầu tư vào các doanh nghiệp khác.

Ngoài ra, các doanh nghiệp mặc dù có sự đầu tư nắm vốn của Nhà nước song vẫn là các tổ chức kinh tế, có tư cách pháp nhân và có tài sản độc lập. Doanh nghiệp có đầy đủ các quyền của CSH đối với phần vốn mà doanh nghiệp đã đầu tư vào các doanh nghiệp khác. Do đó, phần vốn mà doanh nghiệp đã đầu tư vào các công ty con, công ty liên kết chính là nguồn vốn thuộc sở hữu của doanh nghiệp chứ không

thuộc sở hữu của Nhà nước. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng mặc dù không được Nhà nước đầu tư vốn trực tiếp nhưng các công ty con do các công ty mẹ là DNNN đầu tư vốn, các công ty liên kết với DNNN vẫn phải chịu sự quản lý, giám sát của cơ quan đại diện CSH và cơ quan tài chính đối với hoạt động sản xuất, kinh doanh. Điều này nhằm mục tiêu bảo toàn vốn nhà nước cho DNNN, tránh những rủi ro phát sinh từ việc đầu tư ra ngoài doanh nghiệp có thể gây thất thoát vốn nhà nước.

Ở Việt Nam, pháp luật hiện hành cũng có sự phân định giữa vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và vốn của doanh nghiệp có vốn nhà nước. Cụ thể, tại khoản 8 Điều 3 Luật 69/2014/QH13 quy định “Vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn khác được Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp”. Đồng thời Khoản 9, Điều 3 Luật này cũng quy định “Vốn của doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ bao gồm vốn CSH của doanh nghiệp và vốn do doanh nghiệp huy động”. Theo Khoản 5, Điều 4 Nghị định số 91/2015/NĐ-CP ngày 13/10/2015 của Chính phủ về đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp quy định “Vốn của Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp khác là vốn Nhà nước đầu tư tại CTCP, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên do cơ quan đại diện CSH làm CSH phần vốn góp”. Với quy định này, pháp luật nước ta không đồng nhất mà đã phân định rõ ràng giữa vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và vốn của doanh nghiệp có vốn nhà nước.

Như vậy, từ những phân tích nói trên, có thể rút ra khái niệm “Vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là nguồn vốn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước và các quỹ khác do nhà nước quản lý được nhà nước trực tiếp đầu tư vào doanh nghiệp, do nhà nước làm CSH”.

2.1.1.3. Các đặc trưng của vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp vừa mang những đặc điểm của nguồn vốn kinh doanh nói chung, đồng thời, do gắn liền với CSH đặc biệt là Nhà nước, vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cũng có những đặc trưng cơ bản.

- Về nguồn gốc hình thành, vốn nhà nước được hình thành từ các bộ phận: (i) Vốn được cấp từ ngân sách, là vốn DNNN được cấp phát lần đầu khi thành lập hoặc được cấp bổ sung trong quá trình hoạt động; (ii) Vốn có nguồn gốc từ ngân sách, là các khoản vốn được tăng thêm do được miễn, giảm thuế TNDN hoặc được cấp lại các khoản phải nộp ngân sách theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; các nguồn vốn viện trợ; viện trợ nhân dân; viện trợ của các nước và tổ chức

quốc tế, quà tặng theo quy định phải ghi tăng vốn ngân sách cấp; (iii) Vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh và (iv) các nguồn vốn khác được Nhà nước đầu tư.

- Về hình thái biểu hiện, vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có thể tồn tại dưới các hình thái như tiền, tài sản (nhà xưởng, máy móc thiết bị, phương tiện vận tải,...), quyền tài sản (quyền sử dụng đất, quyền sử dụng cơ sở hạ tầng, quyền khai thác tài nguyên). Tương ứng với các hình thái vốn thì cách thức đầu tư, quản lý và sử dụng vốn nhà nước cũng có sự khác biệt. Chẳng hạn Nhà nước “cấp vốn” bằng tiền từ ngân sách để thành lập DNNN, “bảo lãnh” vốn bằng tiền từ các tổ chức tín dụng, tuy nhiên nếu đầu tư vốn bằng tài sản hoặc quyền tài sản thì phải thực hiện thông qua hình thức “giao” tài sản hoặc “chuyển quyền” đối với quyền tài sản. Tuy nhiên, cho dù với hình thái nào đi chăng nữa thì khi đầu tư vào doanh nghiệp, vốn nhà nước đều phải được định giá thành tiền, được xác định tại thời điểm góp vốn và ghi nhận vào sổ sách tài chính của doanh nghiệp. Điều này có ý nghĩa trong việc xác định tỷ lệ sở hữu của nhà nước trong cơ cấu vốn điều lệ của doanh nghiệp. Đồng thời với đó, giá trị của quyền tài sản (đặc biệt là quyền sử dụng đất) khi định giá thành tiền cũng được xác định tại thời điểm Nhà nước giao quyền tài sản cho doanh nghiệp mà sẽ không thay đổi theo những biến động của thị trường sau thời điểm góp vốn.

- Về chủ sở hữu, vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có nguồn gốc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện CSH. Tuy nhiên, Nhà nước không phải là một cơ quan hay cá nhân cụ thể nào đó mà bao gồm nhiều tầng nấc các cơ quan từ trung ương đến địa phương và phân cấp quản lý nên chức năng sở hữu vốn nhà nước được thực hiện thông qua cơ chế đại diện. Các cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp có đầy đủ các quyền chiếm hữu và sử dụng vốn, tuy nhiên quyền định đoạt bị hạn chế theo phạm vi ủy quyền của CSH. Ngoài ra, khi Nhà nước đầu tư vốn vào doanh nghiệp thì về nguyên tắc phải chuyển quyền sở hữu vốn đầu tư cho doanh nghiệp, theo đó các doanh nghiệp cũng có quyền sở hữu đối với nguồn vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Đặc điểm này đã phát sinh tình trạng không có một CSH đích thực tại doanh nghiệp có vốn nhà nước mà do nhiều chủ thể cùng thực hiện chức năng của CSH.

- Về mục đích đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp: Nếu các nhà đầu tư tư nhân hướng đến mục tiêu lợi nhuận thì đối với Nhà nước, lợi nhuận không phải là mục tiêu duy nhất và chủ yếu nhất của việc đầu tư vốn. Về lý thuyết, Nhà nước chỉ tiến hành đầu tư ở những lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không đủ điều kiện tham gia như xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật cho nền kinh tế; bảo đảm an ninh quốc phòng; cung cấp các dịch vụ công cộng thuần tuý,...trong đó, nguồn lực

để thực hiện những hoạt động đầu tư này thường phải huy động từ thu nhập của xã hội thông qua hoạt động thu ngân sách nhà nước. Bên cạnh hoạt động đầu tư nhằm cung ứng những hàng hoá, dịch vụ công cộng thuần túy, Nhà nước cũng hướng đến mục đích lợi nhuận. Sở dĩ như vậy là bởi Nhà nước cũng là một chủ thể của nền kinh tế thị trường, có sự bình đẳng với những chủ thể kinh doanh khác. Tuy nhiên, kể cả trong trường hợp hướng tới lợi nhuận thì mục tiêu này cũng phải được cân nhắc với mục tiêu lớn hơn của Nhà nước là phục vụ cho lợi ích công cộng.

Như vậy, những đặc trưng về nguồn gốc hình thành, cơ chế sở hữu và mục đích đầu tư đã làm cho vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có những khác biệt cơ bản với nguồn vốn của các chủ thể khác tại doanh nghiệp. Điều này cũng lý giải tại sao quá trình sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp cần phải có sự giám sát thường xuyên và chặt chẽ bởi nhiều chủ thể có thẩm quyền với nhiều cơ chế giám sát ở các cấp độ khác nhau.

2.1.2. Sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 2.1.2.1. Khái niệm sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Khái niệm “sử dụng” được hiểu là “đem dùng vào một công việc” [130; tr.1405]. Theo góc độ này, phạm vi đối tượng được sử dụng tương đối rộng, là hoạt động “dùng” con người, các yếu tố vật chất và các yếu tố phi vật chất vào một “công việc” - mục đích cụ thể đã được chủ thể sử dụng xác định trước.

Ở phạm vi hẹp hơn, sử dụng là việc dùng tài sản nhằm thỏa mãn nhu cầu nhất định của CSH hoặc của người đang trực tiếp chiếm hữu, chi phối tài sản. Quyền sử dụng là một trong những quyền năng cấu thành nên quyền sở hữu tài sản. Điều 189, Bộ luật Dân sự 2015 của Việt Nam quy định “quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản”. Như vậy, sử dụng tài sản là hoạt động của CSH hoặc chủ thể khác có quyền sử dụng trong việc khai thác công dụng của tài sản nhằm hưởng các lợi ích do tài sản mang lại.

Đối với doanh nghiệp, sử dụng vốn là hoạt động khai thác công dụng của vốn được huy động từ CSH, vốn vay và các nguồn tài chính khác để thực hiện sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Sử dụng vốn trong doanh nghiệp bao gồm các hoạt động phân bổ, trích lập, đầu tư vốn nhằm tối đa hóa lợi nhuận của doanh nghiệp, nâng cao hiệu quả kinh tế của vốn. Về cơ bản, hoạt động sử dụng vốn của các doanh nghiệp ngoài việc phải tuân thủ theo các nguyên tắc kinh doanh và quy định của pháp luật, chỉ chịu chi phối bởi ý chí và mong muốn của CSH (nhà đầu tư trực tiếp). Như vậy, có thể định nghĩa sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là việc doanh nghiệp thực hiện các hoạt động phân bổ, trích lập, đầu tư vốn nhà nước trong và ngoài phạm vi doanh nghiệp nhằm tối đa hoá hiệu quả kinh tế và

hoàn thành các mục tiêu công ích khác mà CSH đã thiết lập.

Trong quá trình hoạt động, Nhà nước cho phép các doanh nghiệp có vốn nhà nước được chủ động sử dụng các nguồn vốn và quỹ tài chính nhưng vẫn phải tuân thủ nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn. Cụ thể, Nhà nước với tư cách của nhà đầu tư vốn, có các quyền năng cơ bản trong việc quyết định bổ nhiệm và miễn nhiệm các chức danh lãnh đạo, đồng thời tiến hành giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp. Mặc dù Nhà nước không can thiệp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp, tuy nhiên do những đặc thù của vốn nhà nước và yêu cầu bảo toàn, phát triển vốn nhà nước mà việc sử dụng vốn của doanh nghiệp vẫn phải dựa trên những kế hoạch kinh doanh đã được Nhà nước phê duyệt. Đồng thời, trong suốt quá trình sử dụng vốn, doanh nghiệp phải chịu sự quản lý và giám sát của Nhà nước.

2.1.2.2. Đặc điểm của hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có những đặc

điểm cơ bản như sau:

Thứ nhất, chủ thể sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là các doanh nghiệp có vốn nhà nước. Thông thường, căn cứ vào tỷ lệ vốn nhà nước tại các doanh nghiệp có thể phân loại các doanh nghiệp có vốn nhà nước thành 3 nhóm: doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn; doanh nghiệp có vốn góp Nhà nước nắm quyền chi phối (từ 50% vốn góp trở lên) và doanh nghiệp có vốn góp Nhà nước không nắm quyền chi phối (dưới 50% vốn góp).

Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn có CSH duy nhất là Nhà nước và thường tổ chức dưới hình thức CTTNHH một thành viên. Các doanh nghiệp này hoạt động chủ yếu trong các lĩnh vực cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội; lĩnh vực trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh; lĩnh vực độc quyền tự nhiên; lĩnh vực yêu cầu ứng dụng công nghệ cao, đầu tư lớn, tạo động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế. Đây là những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế, góp phần định hướng, điều tiết, ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Doanh nghiệp có vốn nhà nước chi phối là doanh nghiệp có tỷ lệ nắm giữ vốn của nhà nước trên 50% vốn điều lệ hoặc một tỷ lệ khác thấp hơn nhưng chiếm trên 50% quyền biểu quyết tại doanh nghiệp. Doanh nghiệp này thường được tổ chức dưới mô hình CTCP hoặc CTTNHH hai thành viên trở lên, trong đó Nhà nước là cổ đông hoặc thành viên góp vốn nhưng có khả năng can thiệp, chi phối tới phần lớn các quyết định sử dụng vốn của doanh nghiệp. Lĩnh vực hoạt động của các doanh nghiệp mà nhà nước nắm giữ vốn, cổ phần chi phối bao gồm lĩnh vực trực

tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh và lĩnh vực không thu hút được các nhà đầu tư trong lĩnh vực cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội. Như vậy, mặc dù không phải là những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế nhưng cũng là những lĩnh vực đặc biệt, cần thiết có sự đầu tư của nhà nước.

Doanh nghiệp có vốn nhà nước không chi phối là doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ. Nhà nước cũng tham gia với tư cách là cổ đông hoặc thành viên góp vốn nhưng tỷ lệ sở hữu của Nhà nước không ảnh hưởng lớn đến hoạt động tổ chức, quản lý, sử dụng vốn tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, có thể đánh giá, việc Nhà nước góp vốn vào các doanh nghiệp này là sự tham gia thị trường một cách công bằng, minh bạch, nhằm chia sẻ kinh nghiệm quản lý với các thành phần kinh tế khác và nắm bắt những thuận lợi, khó khăn mà một doanh nghiệp tư nhân có thể gặp phải. Từ những kinh nghiệm thực tế sống động này, CSH nhà nước có thể áp dụng các phương thức quản lý phù hợp vào các mô hình doanh nghiệp mà mình nắm giữ 100% vốn điều lệ hoặc nắm tỷ lệ vốn chi phối, từ đó nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước theo các mục tiêu kinh tế xã hội đã đặt ra.

Thứ hai, chủ thể sử dụng vốn nhà nước không phải là Nhà nước (các cơ

quan nhà nước) mà là doanh nghiệp

Như đã đề cập ở nội dung trước, vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện sở hữu. Tuy nhiên, cho dù CSH toàn dân hay CSH Nhà nước thì cũng không thể xác định một cách rõ ràng cá nhân hay tổ chức cụ thể nào là CSH. Do đó, trong cơ chế thực hiện quyền đại diện sở hữu phải có sự phân công, phân quyền giữa các cơ quan và phải có sự tách bạch giữa quyền sở hữu của nhà nước và quyền sử dụng của các chủ thể trực tiếp khai thác tài sản [80; tr.50]. Theo cơ chế này, Nhà nước thực hiện quyền CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp còn các doanh nghiệp có vốn nhà nước thực hiện quyền sử dụng vốn nhà nước. Ngoài ra, trong nền kinh tế thị trường, doanh nghiệp có vốn nhà nước cũng là các chủ thể sản xuất kinh doanh độc lập, tự chủ trong kinh doanh và tự chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động. Việc Nhà nước giao quyền sử dụng vốn cho doanh nghiệp tạo ra sự độc lập tương đối giữa CSH và doanh nghiệp trong tổ chức sản xuất kinh doanh nhằm đạt được mục tiêu bảo toàn và phát triển vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Do đó, doanh nghiệp được trao quyền lựa chọn cơ cấu tài sản và các loại vốn cho hợp lý nhằm phát triển kinh doanh có hiệu quả. Đồng thời, doanh nghiệp cũng có nghĩa vụ theo dõi chặt chẽ sự biến động của vốn và tài sản, đảm bảo tuân thủ đúng các nguyên tắc kế toán hiện hành, tránh thất thoát vốn của nhà nước.

Thứ ba, các hình thức sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm hai hình thức cơ

bản là sử dụng vốn trong phạm vi doanh nghiệp và sử dụng vốn ngoài phạm vi doanh nghiệp.

- Hoạt động sử dụng vốn nhà nước trong phạm vi doanh nghiệp là việc sử dụng vốn để đầu tư, xây dựng, mua sắm tài sản cố định, tài sản lưu động và các yếu tố khác để phục vụ hoạt động sản xuất, kinh doanh của công ty. Ngoài ra, doanh nghiệp có quyền cho thuê các tài sản thuộc quyền quản lý và sử dụng của mình để nâng cao hiệu suất sử dụng, tăng thu nhập nhưng phải theo dõi, thu hồi tài sản khi hết hạn cho thuê. Doanh nghiệp được đem tài sản thuộc quyền quản lý và sử dụng của mình để cầm cố, thế chấp vay vốn hoặc bảo lãnh tại các tổ chức tín dụng theo đúng trình tự, thủ tục quy định của pháp luật. Doanh nghiệp cũng được chuyển nhượng các tài sản không cần dùng, lạc hậu về kỹ thuật để thu hồi vốn sử dụng cho mục đích kinh doanh có hiệu quả hơn. Giá trị chênh lệch giữa số tiền thu được do thanh lý, nhượng bán tài sản với giá trị còn lại trên sổ kế toán và chi phí nhượng bán, thanh lý (nếu có) được hạch toán vào kết quả kinh doanh của doanh nghiệp.

- Hoạt động sử dụng vốn nhà nước ngoài phạm vi doanh nghiệp bao gồm các hoạt động góp vốn để thành lập CTCP, CTTNHH; góp vốn thông qua hợp đồng hợp tác kinh doanh không hình thành pháp nhân mới; mua cổ phần hoặc vốn góp tại công ty khác; mua toàn bộ doanh nghiệp khác; mua công trái, trái phiếu và đầu tư ra nước ngoài. Thực chất hoạt động đầu tư này là việc doanh nghiệp được quyền sử dụng vốn để đầu tư ngoài ngành, chủ yếu là các lĩnh vực có khả năng thu lợi nhuận cao như ngân hàng, chứng khoán, dịch vụ tài chính,... nhằm đa dạng hóa hoạt động đầu tư, phân tán rủi ro trong kinh doanh. Tuy nhiên việc đầu tư ngoài ngành có thể dẫn đến tình trạng doanh nghiệp thiếu hụt vốn để đầu tư theo chiều sâu hoặc mở rộng đối với ngành nghề kinh doanh chính. Do đó, Nhà nước cần có cơ chế quản lý và giám sát chặt chẽ đối với hoạt động đầu tư ngoài doanh nghiệp.

Thứ tư, mục tiêu của sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội. Nếu như các doanh nghiệp tư nhân hiệu quả kinh tế hay lợi nhuận là mục tiêu quan trọng hàng đầu của sử dụng vốn thì đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước, lợi nhuận chỉ là một trong các mục tiêu được đặt ra, thậm chí trong nhiều trường hợp không được xem là mục tiêu thiết yếu, đặc biệt là các doanh nghiệp hoạt động trong những lĩnh vực đặc thù.

Mục tiêu hoạt động của mỗi doanh nghiệp có vốn nhà nước chịu sự chi phối bởi các mục tiêu kinh tế xã hội do Nhà nước phân công. Doanh nghiệp nào được giao thực hiện hoạt động kinh doanh thì doanh nghiệp đó phải kinh doanh có hiệu quả, doanh nghiệp nào được giao thực hiện hoạt động công ích thì doanh nghiệp đó phải đạt được các mục tiêu xã hội. Chính vì vậy, mục tiêu hoạt động của từng doanh

nghiệp là một trong những căn cứ để giám sát và đánh giá hiệu quả sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp có vốn nhà nước.

Sử dụng vốn

Phê duyệt kế hoạch

Quyết định sử dụng vốn

Công bố kết quả

Thứ năm, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp phải tuân thủ theo quy trình chặt chẽ. Do tính chất đặc biệt của quan hệ sở hữu nên hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp phải tuân thủ theo quy trình chặt chẽ nhằm hạn chế rủi ro mà vẫn mang lại hiệu quả kinh tế cao nhất. Ngoại trừ các doanh nghiệp đặc thù (an ninh quốc phòng hoặc có liên quan đến bí mật nhà nước) thì hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp thường được tiến hành theo quy trình sau:

Hình 2.1. Quy trình sử dụng vốn nhà nước

(Nguồn: Tác giả tổng hợp)

Quy trình sử dụng vốn nhà nước bao gồm các giai đoạn:

- Giai đoạn thứ nhất: CSH hoặc đại diện CSH phê duyệt kế hoạch, mục tiêu

sản xuất kinh doanh dài hạn và hàng năm của doanh nghiệp.

- Giai đoạn thứ hai: Chủ thể quản lý, điều hành doanh nghiệp quyết định

phương án sử dụng vốn trên cơ sở kế hoạch, mục tiêu kinh doanh đã được CSH

hoặc đại diện CSH phê duyệt.

- Giai đoạn thứ ba: Doanh nghiệp thực hiện các hoạt động sử dụng vốn theo

phương án, kế hoạch. Quá trình sử dụng phải tuân thủ quy định pháp luật về quản

lý, sử dụng vốn nhà nước, các quyết định của CSH và các cơ quan nhà nước có

thẩm quyền. Doanh nghiệp phải báo cáo tiến độ sử dụng vốn định kỳ và hàng năm

cho CSH hoặc đại diện CSH.

- Giai đoạn thứ tư: Doanh nghiệp phải công bố công khai tình hình, kết quả

sử dụng vốn để các chủ thể khác trong xã hội nắm bắt được thông tin. CSH hoặc đại

diện CSH cũng phải tiến hành công bố thông tin về việc thực hiện quyền và nghĩa

vụ của mình.

2.1.2.3. Nguyên tắc sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Sử dụng vốn là hoạt động quan trọng nhất của bất kỳ doanh nghiệp nào trong quá trình sản xuất kinh doanh. Sử dụng vốn hợp lý, hiệu quả vừa tối đa hóa lợi nhuận cho doanh nghiệp vừa tiết kiệm các chi phí sản xuất. Đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước, bên cạnh mục tiêu kinh tế, việc sử dụng vốn nhà nước phải hướng tới hoàn thành mục tiêu xã hội. Do đó, quá trình sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào

doanh nghiệp phải đảm bảo những nguyên tắc sau:

Một là, việc sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp phải phù hợp

với mục tiêu, chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội.

Khác với các doanh nghiệp tư nhân luôn coi lợi nhuận là mục tiêu hàng đầu, các doanh nghiệp có vốn nhà nước không chỉ có mục tiêu kinh tế mà phải đảm đương các mục tiêu chính trị, an ninh, văn hóa, xã hội. Ở Việt Nam, các DNNN còn đóng vai trò là công cụ thực hiện điều chỉnh kinh tế vĩ mô mang tính chiến lược trong từng thời kỳ, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Như vậy, hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp không xem lợi nhuận là mục tiêu duy nhất, thậm chí trong một số lĩnh vực kinh doanh đặc thù thì mục tiêu chính trị - xã hội mới được coi là mục tiêu thiết yếu. Để đảm bảo yêu cầu này, pháp luật các quốc gia thường chú trọng giai đoạn thiết lập và phê duyệt mục tiêu, kế hoạch đầu tư và phương án sử dụng vốn của doanh nghiệp. Trong các khuyến nghị của OECD về quy trình giám sát hoạt động của doanh nghiệp có vốn nhà nước thì giao mục tiêu là giai đoạn đầu tiên và là cơ sở để cơ quan giám sát thực hiện theo dõi, đánh giá quá trình tuân thủ các mục tiêu đã được thiết lập của doanh nghiệp.

Hai là, việc sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp phải dựa trên

nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn.

Hoạt động sản xuất, kinh doanh nói chung luôn tiềm ẩn những rủi ro nhất định mà chủ thể kinh doanh không lường trước được. Những rủi ro này có thể xuất phát từ sự thay đổi về cơ chế chính sách; rủi ro từ phía đối tác kinh doanh; rủi ro từ thị trường hay ảnh hưởng của thiên tai, sự cố bất ngờ. Để đối phó với những rủi ro đó, đòi hỏi doanh nghiệp phải hoạch định cơ chế quản trị rủi ro nhằm hạn chế tốt nhất những thiệt hại có thể xảy ra trong quá trình kinh doanh. Đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước, quá trình đầu tư và sử dụng vốn phải được thực hiện dựa trên nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn nhà nước. Bởi nguồn vốn của doanh nghiệp hình thành không phải bằng cơ chế tự thân mà thông qua việc Nhà nước huy động nguồn thu từ xã hội. Theo đó, để đánh giá mức độ bảo toàn và phát triển vốn của doanh nghiệp cần sử dụng các chỉ tiêu về: Tổng tài sản; lợi nhuận sau thuế và các chỉ tiêu phản ánh hiệu quả sử dụng vốn như: Tỷ suất lợi nhuận sau thuế/vốn CSH (ROE), tỷ suất lợi nhuận sau thuế/tổng tài sản (ROA).

Ba là, việc sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp phải đảm bảo

nguyên tắc công khai, minh bạch về tài chính.

Các doanh nghiệp phải thực hiện chế độ báo cáo tài chính định kỳ với cơ quan đại diện CSH. Bên cạnh đó, doanh nghiệp còn phải tiến hành công bố thông tin về chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh; hiệu quả sử dụng vốn và báo cáo

tình hình tài chính hàng năm. Việc công bố công khai thông tin tài chính của các doanh nghiệp giúp các cơ quan nhà nước thuận lợi trong việc quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp đồng thời hạn chế tình trạng sử dụng vốn lãng phí, kém hiệu quả, thất thoát vốn nhà nước. Công khai thông tin của doanh nghiệp cũng là một phương thức quan trọng để người dân và các chủ thể khác trong xã hội có thể theo dõi, đánh giá hoạt động của các doanh nghiệp có vốn nhà nước. 2.2. Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 2.2.1. Khái niệm giám sát Giám sát là một thuật ngữ được sử dụng tương đối phổ biến trong các quan hệ của đời sống kinh tế, chính trị, xã hội. Bản thân giám sát là một phạm trù rộng lớn, do đó có thể tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau như chủ thể giám sát, lĩnh vực giám sát, phương thức giám sát… Khi tiếp cận ở những góc độ khác nhau sẽ hình thành những quan điểm không giống nhau về nội hàm khái niệm giám sát.

Theo Đại từ điển Tiếng Việt, giám sát là “việc theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ” [130; tr.778]. Theo cách định nghĩa này, giám sát là hoạt động tồn tại khi có hai bên chủ thể, trong đó, một bên gọi là chủ thể giám sát và bên kia là đối tượng (khách thể) của giám sát. Trong đó, chủ thể giám sát bao giờ cũng có quyền hạn nhất định được ghi nhận bởi các quy định pháp luật hoặc điều lệ của tổ chức. Hơn nữa, giám sát là theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của đối tượng trong việc thực hiện những quy định đã đề ra nên đó là hoạt động có chủ đích, nhằm hướng đối tượng có hành vi xử sự đúng với những quy định và phải thực hiện theo giải pháp do chủ thể giám sát đề ra.

Trong các quan hệ quản lý, giám sát là khái niệm được sử dụng phổ biến. Theo Ngân hàng Thế giới (2007), giám sát được định nghĩa là một chức năng được thực hiện một cách liên tục nhằm cung cấp cho chủ thể quản lý và các bên có liên quan các dấu hiệu về tác động thành công hoặc không thành công ban đầu của các hoạt động, dự án, chương trình đang triển khai. Quá trình giám sát giúp các tổ chức theo dõi những thành quả thông qua việc thường xuyên thu thập thông tin để kịp thời hỗ trợ việc ra quyết định, đảm bảo việc giải trình trách nhiệm và tạo nền tảng cho việc đánh giá và bài học kinh nghiệm [74]. Đồng tình với quan niệm này nhưng tiếp cận ở phạm vi doanh nghiệp, Nguyễn Đình Cung (2014) cho rằng, hệ thống giám sát là các thể chế, quy trình và văn bản mà Chính phủ sử dụng để giám sát hiệu quả tài chính và phi tài chính của DNNN. Hệ thống này được thiết lập nhằm thu thập, phân tích các thông tin thường xuyên, liên tục theo các tiêu chí nhất định, từ đó cung cấp thông tin cho nhà quản lý để chủ thể giám sát nắm bắt được đầy đủ, kịp thời và đánh giá đúng kết quả hoạt động của đối tượng bị giám sát [34; tr.13].

Như vậy, hoạt động giám sát theo thuật ngữ này bao gồm hai bộ phận cấu thành cơ bản là “theo dõi” và “đánh giá”.

Bàn về khái niệm giám sát và mối quan hệ của giám sát và quản lý, theo Tạ Ngọc Tấn, Lê Quốc Lý (2012), quản lý và giám sát là hai phạm trù khác nhau nhưng không có sự phân định rạch ròi mà có sự đan xen vào nhau. Giám sát là một trong những nhiệm vụ của quản lý nhưng quản lý cần có giám sát, tức là theo dõi, xem xét đánh giá đối tượng quản lý có thực hiện đúng yêu cầu và đạt được mục tiêu quản lý không. Trong hoạt động quản lý, giám sát gồm các hoạt động theo dõi, xem xét, đánh giá về thực trạng đối tượng quản lý để cung cấp thông tin làm cơ sở cho hoạt động quản lý, để người quản lý ra quyết định. Hệ thống quản lý cần có các thông tin phản hồi về đối tượng quản lý, về sự tiến triển của đầu vào, của hoạt động, về đầu ra và mục tiêu quản lý. Giám sát giữ vai trò là một trong những chức năng của các cơ quan quản lý có thẩm quyền đối với các quy định được đặt ra. Khi giám sát được xem là một quyền dành cho một chủ thể có vị trí nhất định thực hiện để theo dõi, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ của một đối tượng được xác định trước thì giám sát cần được hiểu là một hoạt động được tiến hành một cách thường xuyên, có mục đích giữa người có quyền giám sát và đối tượng bị giám sát. Giám sát được thực hiện căn cứ vào nội dung quản lý, trên cơ sở của những quy định, chuẩn mực nhất định, những căn cứ đã được quy định. Những quy chuẩn, chuẩn mực này xuất phát từ quản lý, do yêu cầu của quản lý mà có [99; tr.245]. Như vậy, tiếp cận trong hoạt động quản lý nói chung, giám sát là hoạt động theo dõi, kiểm tra của chủ thể quản lý đối với khách thể quản lý nhằm đảm bảo các hoạt động của khách thể quản lý vận hành theo đúng mục tiêu mà chủ thể quản lý đã lựa chọn, phù hợp với pháp luật hiện hành. Theo cách tiếp cận này, giám sát là chức năng quan trọng của hoạt động quản lý nhằm phát hiện, điều chỉnh hoặc xử lý các hoạt động thực tế của khách thể quản lý, đảm bảo cho các mục tiêu của hoạt động quản lý được thực hiện đúng đắn và hiệu quả.

Như vậy, các khái niệm về giám sát nêu trên đều đồng nhất ở quan niệm coi hoạt động quản lý là cơ sở hình thành giám sát. Hay nói cách khác, phải tồn tại quan hệ quản lý giữa chủ thể giám sát và đối tượng giám sát. Bản chất của giám sát là hoạt động có ý thức, có tổ chức, có mục đích của chủ thể giám sát và thể hiện mối quan hệ giữa chủ thể giám sát với đối tượng giám sát. Nội dung mối quan hệ này thể hiện ở các quyền của chủ thể giám sát về theo dõi, nắm bắt, xem xét, đánh giá thực trạng đối tượng giám sát. Đồng thời, mối quan hệ này cũng xác nhận nghĩa vụ chịu sự giám sát của đối tượng giám sát.

Dưới góc độ pháp lý, các khái niệm về giám sát cũng có sự tương đồng với

các nghiên cứu trước đó mặc dù được tiếp cận ở phạm vi hẹp hơn. Từ điển Luật học (1999) định nghĩa: “Giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu trách nhiệm đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã xác định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh” [118; tr.292]. Dưới góc độ này có thể thấy, hoạt động giám sát là sự theo dõi và quan sát của chủ thể giám sát đối với các hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát. Phạm vi các chủ thể giám sát tương đối rộng, có thể bao gồm cơ quan nhà nước, các tổ chức, đoàn thể phi nhà nước và cả người dân. Tuy nhiên, theo định nghĩa này, hoạt động giám sát chỉ giới hạn trong việc nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có thẩm quyền theo Hiến pháp và pháp luật. Do đó, quan hệ giám sát chỉ phát sinh trong hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước của các chủ thể được Nhà nước trao quyền. Ở Việt Nam, khái niệm giám sát được quy định tại một số văn bản pháp luật. Theo khoản 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND 2015: “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”. Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 49/2014/NĐ-CP về giám sát, thanh tra, kiểm tra doanh nghiệp nhà nước trong việc chấp hành pháp luật và các quyết định của CSH định nghĩa: “Giám sát doanh nghiệp nhà nước là hoạt động theo dõi, tổng hợp và phân tích, đánh giá thường xuyên hoặc định kỳ của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định về việc chấp hành pháp luật và tuân thủ các quyết định của CSH đối với doanh nghiệp nhà nước”. Còn theo Luật Mặt trận tổ quốc Việt Nam, thì giám sát của Mặt trận là “theo dõi, xem xét, đánh giá, kiến nghị đối với hoạt động của cơ quan, tổ chức, đại biểu dân cử, cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hiện chính sách, pháp luật” (Điều 25).

Như vậy, các khái niệm giám sát dù được tiếp cận ở các góc độ khác nhau, dù đưa ra hoặc không đưa ra một cách đầy đủ về chủ thể, tiến trình thực hiện, phương thức và các giá trị, tác động của hoạt động giám sát, nhưng đều thống nhất ở việc coi giám sát bao gồm hành vi quan sát (theo dõi, xem xét, cân nhắc) và hành vi phán quyết (đánh giá) đối với hoạt động (hành vi) của đối tượng chịu sự giám sát. Theo đó, hoạt động giám sát dưới góc độ pháp lý có những đặc trưng sau:

- Giám sát là hoạt động của chủ thể có thẩm quyền, được thực hiện thông qua các hành vi theo dõi, xem xét, kiểm tra, đánh giá hoạt động của đối tượng giám sát. Giám sát có mục đích xem xét, đánh giá hoạt động của đối tượng giám sát có thực hiện

đúng những quy định, yêu cầu đã đặt ra hay không, qua đó kịp thời phát hiện và có những biện pháp xử lý những hành vi không tuân thủ pháp luật của đối tượng giám sát. - Chủ thể giám sát và đối tượng giám sát có mối quan hệ vừa độc lập vừa tác động qua lại gắn liền với quyền hạn và trách nhiệm của mỗi bên. Trong quan hệ giám sát, khách thể mà các bên hướng tới đều là bảo đảm duy trì trạng thái hoạt động bình thường, đúng pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Tuy nhiên, để đạt được mục tiêu này, chủ thể giám sát phải đảm bảo nguyên tắc khách quan, minh bạch, độc lập với đối tượng giám sát.

- Nội dung giám sát bao gồm hoạt động tuân thủ pháp luật nói chung và tuân

thủ các quyết định của chủ thể giám sát.

- Giám sát cần được tiến hành một cách chủ động, thường xuyên trong suốt

quá trình tồn tại và hoạt động của đối tượng giám sát.

Có nhiều tiêu chí để phân chia các hình thức giám sát như dựa vào phạm vi giám sát, chủ thể giám sát, đối tượng giám sát,... Trong giới hạn liên quan, luận án chỉ lựa chọn hai tiêu chí phân loại giám sát sau đây:

Căn cứ vào chủ thể giám sát, có thể chia thành giám sát của Nhà nước và

giám sát của các chủ thể phi Nhà nước, trong đó:

- Giám sát của Nhà nước là hoạt động giám sát do các cơ quan nhà nước, các cá nhân được nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện. Với tư cách là chủ thể quản lý mọi lĩnh vực, Nhà nước giám sát việc tuân thủ pháp luật của các tổ chức, cá nhân trong xã hội. Bên cạnh đó, các cơ quan nhà nước còn tiến hành giám sát lẫn nhau trong việc thực thi quyền lực nhà nước. Giám sát được xem là chức năng đặc thù của các cơ quan dân cử trong việc kiểm soát hoạt động của cơ quan hành pháp. Đối với đối tượng giám sát là các DNNN, hoạt động giám sát của Nhà nước thực hiện với tư cách chủ thể quản lý đồng thời là chủ thể sở hữu vốn nhà nước. Do đó, để thực hiện giám sát của Nhà nước đối với DNNN thường áp dụng đồng thời giữa biện pháp hành chính và biện pháp kinh tế.

- Giám sát không mang tính quyền lực Nhà nước là hoạt động giám sát do các tổ chức, cá nhân phi nhà nước trong xã hội thực hiện. Đặc trưng của hoạt động giám sát này là phạm vi chủ thể rộng rãi, thể hiện quyền làm chủ của người dân đối với hoạt động của Nhà nước và xã hội. Ở nhóm chủ thể này, giá trị của hoạt động giám sát hay tính pháp lý của các kiến nghị giám sát không cao, thông thường mang tính kiến nghị, thông báo với cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Kết quả xử lý phụ thuộc vào ý thức trách nhiệm của các cơ quan tiếp nhận và xử lý các thông tin phản ánh. Tuy nhiên, trong bối cảnh hiện nay, giám sát xã hội đang được ghi nhận với những đóng góp tích cực do tính sâu rộng của nó.

Thứ hai, căn cứ vào phạm vi và nội dung giám sát, có thể chia giám sát

chung và giám sát chuyên ngành, theo đó:

- Giám sát chung được hiểu là hoạt động giám sát được thực hiện trên toàn bộ các lĩnh vực từ hành chính, kinh tế đến các vấn đề xã hội. Giám sát chung thường gắn liền với hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền chung như Quốc hội/Nghị viện. Mục tiêu giám sát là để đảm bảo hoạt động của các chủ thể trong xã hội tuân thủ pháp luật do Quốc hội ban hành và lợi ích công, lợi ích của nhân dân được đảm bảo.

- Giám sát chuyên ngành là hoạt động giám sát được thực hiện ở từng lĩnh vực cụ thể như giám sát hành chính, giám sát tài chính, giám sát doanh nghiệp,... Giám sát chuyên ngành phải do các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn như các Bộ quản lý ngành, Thanh tra chuyên ngành hoặc các tổ chức, cá nhân hành nghề như Kiểm toán độc lập, giám định viên thực hiện. Nội dung giám sát chuyên ngành không chỉ đơn thuần là theo dõi, kiểm tra việc chấp hành pháp luật nói chung mà còn xem xét, đánh giá việc tuân thủ các quy tắc đặc thù trong từng lĩnh vực.

2.2.2. Khái niệm giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Việc Nhà nước đầu tư vốn vào doanh nghiệp là một lựa chọn hiệu quả giúp Nhà nước khắc phục những khiếm khuyết của nền kinh tế thị trường, góp phần định hướng sự phát triển của nền kinh tế, giữ vững vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước. OECD (2005) đã khuyến nghị “Nhà nước cần thực hiện quyền sở hữu DNNN vì lợi ích của người dân. Nhà nước cần đánh giá thận trọng và công bố các mục tiêu để giải thích hợp lý cho việc Nhà nước đóng vai trò sở hữu và việc này phải được rà soát định kỳ” [135]. Vấn đề cốt lõi của sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp là giải quyết mối quan hệ lợi ích giữa CSH và người sử dụng trong toàn bộ quá trình thực hiện quyền sở hữu. Về nguyên tắc, dù hệ thống kinh tế vận hành theo cơ chế nào thì giữa Nhà nước và chủ thể sử dụng vốn nhà nước cũng phải có thể chế ràng buộc quyền hạn và trách nhiệm của các bên [80; tr.50].

Trong bối cảnh kinh tế thị trường hiện đại, các doanh nghiệp có vốn nhà nước là những pháp nhân độc lập, có quyền tự chủ về sản xuất kinh doanh và có địa vị pháp lý bình đẳng với các doanh nghiệp khác. Tương tự như các CSH doanh nghiệp khác, CSH Nhà nước cũng thực hiện hoạt động quản lý, giám sát nguồn vốn của mình đầu tư vào doanh nghiệp để đảm bảo nguồn vốn đó được sử dụng một cách hợp lý và có hiệu quả. Chức năng này của CSH Nhà nước đảm bảo nguyên tắc không can thiệp vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp nhưng vẫn thể hiện được vai trò của CSH. Tuy nhiên, nếu như CSH doanh nghiệp tư nhân chỉ thực hiện hoạt động quản lý và giám sát hoạt động sử dụng vốn trên góc độ của người đầu tư thì CSH Nhà nước lại thực hiện hoạt động giám sát doanh nghiệp có vốn nhà nước

đồng thời với hai tư cách: CSH và chủ thể quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp. Trong đó, giám sát của CSH nhằm đảm bảo nguồn vốn đã đầu tư vào doanh nghiệp được bảo toàn và phát triển, phát huy tối đa lợi nhuận mà không ảnh hưởng đến mục tiêu công cộng đã được xác lập cho doanh nghiệp. Giám sát của chủ thể quản lý Nhà nước lại hướng đến mục đích theo dõi, kiểm tra, đánh giá việc tuân thủ chính sách, pháp luật về sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp, ngăn ngừa và xử lý các vi phạm phát sinh từ quá trình sử dụng vốn.

Như vậy, hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

có những yếu tố cơ bản:

- Giám sát sử dụng vốn nhà nước là một khâu của quá trình giám sát vốn nhà nước. Giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm các giai đoạn: giám sát đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; giám sát sử dụng vốn nhà nước; giám sát phân phối lợi nhuận từ vốn nhà nước; giám sát việc cơ cấu lại vốn nhà nước bao gồm cổ phần hóa và bán vốn nhà nước. Có thể thấy, giám sát sử dụng vốn nhà nước là giai đoạn tiến hành khi vốn nhà nước đã được chuyển quyền chiếm hữu và sử dụng từ Nhà nước sang cho doanh nghiệp.

- Nhà nước thực hiện giám sát sử dụng vốn nhà nước là với tư cách CSH nhưng đồng thời cũng là chủ thể quản lý đối với doanh nghiệp. Tuy nhiên, giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp không đơn thuần chỉ là quyền hạn mà còn là trách nhiệm và nghĩa vụ của Nhà nước.

- Đối tượng chịu sự giám sát chủ yếu là các doanh nghiệp có vốn nhà nước với nội dung giám sát là hoạt động sử dụng vốn nhà nước của các doanh nghiệp này. Bên cạnh đó, các chủ thể đại diện sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp cũng là đối tượng giám sát đối với việc thực thi chức năng, nhiệm vụ của mình. Thông thường, việc giám sát sẽ giúp chủ thể giám sát nắm bắt được doanh nghiệp sử dụng vốn nhà nước vào các hoạt động đầu tư, kinh doanh nào? Việc sử dụng vốn có tuân thủ pháp luật và các quyết định của CSH không? Sử dụng vốn có hiệu quả không? Doanh nghiệp có đảm bảo mục tiêu và yêu cầu của sử dụng vốn nhà nước hay không?... Để đạt được kết quả giám sát, Nhà nước phải sử dụng các công cụ, phương pháp giám sát từ hành chính đến kinh tế, tương ứng và phù hợp với tư cách chủ thể của mình trong quan hệ giám sát.

Từ các đánh giá trên, có thể rút ra khái niệm: “Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là việc chủ thể giám sát theo dõi, kiểm tra, đánh giá hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhằm cảnh báo rủi ro, phát hiện và kiến nghị xử lý vi phạm phát sinh trong quá trình sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp”.

2.2.3. Cơ sở hình thành giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào

doanh nghiệp

Thứ nhất, xuất phát từ vai trò CSH của Nhà nước đối với vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Lịch sử phát triển kinh tế thế giới cho thấy, ở bất kỳ chế độ xã hội nào, Nhà nước cũng đều thực hiện chức năng kinh doanh thông qua việc đầu tư vốn thành lập các cơ sở kinh tế. Các doanh nghiệp có vốn nhà nước, đặc biệt là các DNNN có vai trò quan trọng trong việc quản lý và điều hành nền kinh tế quốc dân, giúp Nhà nước kiểm soát và phát triển các ngành kinh tế mũi nhọn. Ở nhiều quốc gia trên thế giới, nguồn vốn đầu tư của Nhà nước chỉ đóng vai trò như “vốn mồi” để thu hút vốn đầu tư của tư nhân, sau đó Nhà nước thoái dần vốn góp, giảm dần tỷ lệ sở hữu, thậm chí chuyển nhượng toàn bộ phần vốn góp, chấm dứt hoạt động kinh doanh. Tuy nhiên, cho dù chiếm tỷ trọng như thế nào trong nền kinh tế, thì nguồn vốn mà Nhà nước đã đầu tư vào DNNN vẫn cần mang lại những giá trị kinh tế - xã hội cao nhất. Chính vì vậy, với tư cách là CSH, Nhà nước phải thực hiện giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nhằm đảm bảo sự an toàn, hiệu quả của số vốn đã đầu tư, đồng thời đảm bảo việc thực hiện các mục tiêu khi thành lập và đầu tư vốn vào doanh nghiệp [56; tr.24]. Ngoài ra, giám sát sử dụng vốn nhà nước cũng phát sinh từ đặc thù của CSH Nhà nước tại doanh nghiệp. Việc không thể xác định CSH Nhà nước là chủ thể cụ thể nào nên tại nhiều quốc gia, trong đó có Việt Nam đã sử dụng cơ chế đại diện sở hữu nhà nước để giải quyết vấn đề này. Thông thường, chức năng đại diện sở hữu vốn đầu tư của Nhà nước được phân công cho Chính phủ do đó Chính phủ là chủ thể thực hiện chức năng giám sát. Tuy nhiên, Chính phủ cũng chỉ giám sát đầu tư vào những TĐKT và những lĩnh vực mang tính chủ đạo của nền kinh tế. Đối với vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp thuộc ngành hoặc địa phương, Chính phủ ủy quyền giám sát cho các đầu mối CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp như Bộ chủ quản, cơ quan chuyên trách hoặc doanh nghiệp, hay còn gọi là cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước. Các cơ quan đại diện CSH tiếp tục ủy quyền cho các cá nhân đại diện vốn nhà nước, làm hình thành nên đội ngũ cán bộ thay mặt nhà nước làm đại diện vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, từ đó, đã hình thành nên cơ chế đại diện sở hữu vốn nhà nước và cơ chế giám sát theo mô hình đa tầng đa cấp trong DNNN. Sự tồn tại của cơ chế ủy quyền sở hữu vốn nhà nước cũng nảy sinh những vấn đề trong quản lý doanh nghiệp. Theo lý thuyết người đại diện, CSH là chủ của các nguồn lực còn người đại diện là người được CSH uỷ quyền, được trao một số quyền quản lý nhất định đối với nguồn lực của CSH. Mối quan hệ giữa CSH doanh nghiệp và người quản lý doanh nghiệp được hình thành khi CSH cho phép người quản lý thay mặt mình điều hành các hoạt

động của doanh nghiệp. Từ việc tách rời việc sở hữu doanh nghiệp và việc quản lý doanh nghiệp thì xung đột về lợi ích giữa CSH và người quản lý cũng nảy sinh. Mục tiêu của các CSH là tối đa hóa giá trị doanh nghiệp, nghĩa là tối đa hóa giá trị thị trường của vốn/cổ phần doanh nghiệp trong khi các nhà quản lý lại hướng đến các mục tiêu trong ngắn hạn như tăng doanh số, tăng thị phần, tối đa hóa lợi nhuận,...nhằm tăng mức lương, thưởng hay uy tín của mình đối với doanh nghiệp. Bên cạnh đó, mục tiêu hoạt động của doanh nghiệp đôi khi hướng đến bảo đảm lợi ích chung cho kinh tế quốc dân nhưng người quản lý lại có thể không quan tâm đến mục tiêu đó hoặc lạm dụng ủy quyền để thực hiện các hành vi tư lợi, gây thiệt hại cho doanh nghiệp và CSH. Do vậy, lý thuyết người đại diện cho rằng, nếu cả hai bên trong mối quan hệ này đều muốn tối đa hóa lợi ích của mình, thì có cơ sở để tin rằng người quản lý doanh nghiệp sẽ không luôn luôn hành động vì lợi ích tốt nhất cho CSH [79; tr.109]. Tình trạng này xuất hiện phổ biến ở các DNNN - là những doanh nghiệp thường tách rời giữa người quản lý điều hành và người sở hữu doanh nghiệp nhưng lại thiếu cơ chế giám sát, kiểm soát thích hợp. Do đó, để giải quyết tình trạng này, hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước cần phải được tăng cường và thực hiện thường xuyên, liên tục. Giám sát sử dụng vốn nhà nước là công cụ quan trọng để Nhà nước kiểm tra, theo dõi doanh nghiệp và những người được CSH ủy quyền trong việc thực hiện đầu tư vốn, quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Thứ hai, xuất phát từ chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước. Bên cạnh vai trò là nhà đầu tư vốn vào doanh nghiệp, Nhà nước còn là chủ thể quản lý DNNN như các doanh nghiệp khác trên thị trường. Theo Lý thuyết kinh tế thị trường, “bàn tay hữu hình” của Nhà nước can thiệp vào thị trường bằng các công cụ chính sách, pháp luật, Nhà nước vừa hướng dẫn vừa điều chỉnh hoạt động của chủ thể của thị trường [79; tr.109]. Như vậy, để thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp, Nhà nước ban hành các quy định pháp luật về chế độ tài chính đối với doanh nghiệp và giám sát, theo dõi việc chấp hành các quy định đó. Qua công tác giám sát sẽ giúp cơ quan nhà nước nắm bắt tình hình thực tế tại doanh nghiệp để từ đó điều chỉnh, hoàn thiện các chính sách quản lý kịp thời và phù hợp với thực tiễn. Cũng cần phân định quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước là chức năng công quyền của nhà nước với chức năng quản lý mang tính chất kinh doanh của CSH nhà nước. Có thể lấy ví dụ từ chức năng quản lý của Ngân hàng nhà nước Việt Nam đối với hoạt động của các tổ chức tín dụng trong thị trường ngân hàng. Với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước, Ngân hàng nhà nước thực hiện các hoạt động cấp, thu hồi giấy phép kinh doanh của tất cả tổ chức tín dụng đang hoạt động trên thị trường;

thanh tra, kiểm tra ngân hàng và xử lý vi phạm pháp luật về ngân hàng nói chung. Bên cạnh đó, Ngân hàng nhà nước Việt Nam còn là cơ quan đại diện CSH nhà nước tại 8 tổ chức tín dụng và doanh nghiệp trực thuộc. Với chức năng đại diện CSH, Ngân hàng nhà nước có thẩm quyền quyết định mục tiêu, chiến lược hoạt động; phê duyệt phương án nhân sự; phân phối lợi nhuận. Quyền hạn này chỉ thực hiện đối với các doanh nghiệp do Ngân hàng nhà nước làm đại diện CSH. Như vậy, chức năng công quyền thể hiện ở việc Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ quản lý hành chính công và cung cấp dịch vụ công cho mọi đối tượng doanh nghiệp mà không phân biệt tính chất sở hữu hay thành phần kinh tế. Các doanh nghiệp có vốn nhà nước cũng hoạt động theo pháp luật doanh nghiệp chung nên bình đẳng về địa vị pháp lý với các doanh nghiệp khác trong nền kinh tế. Hoạt động giám sát của Nhà nước đối với sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp và vấn đề sử dụng vốn nhà nước cũng được đặt trong khung giám sát như đối với toàn bộ doanh nghiệp trong thị trường. Hoạt động giám sát này là giám sát hoạt động tuân thủ pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp. Trong khi đó, chức năng quản lý của CSH nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước, đặc biệt là DNNN thể hiện ở các quyền quyết định thành lập, phê duyệt điều lệ, mục đích, chiến lược, nhân sự và kiểm tra, giám sát, quá trình hoạt động và kết quả hoạt động sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp.

Tóm lại, giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp xuất phát từ nhu cầu quản lý của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước. Cho dù quản lý công quyền hay quản lý của CSH thì hoạt động giám sát cũng là một trong những nội dung quan trọng của chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước.

Thứ ba, xuất phát từ nhu cầu bảo toàn và phát triển vốn nhà nước. Hoạt động sử dụng vốn của doanh nghiệp là một trong những hoạt động quan trọng nhằm đạt được các mục tiêu mà doanh nghiệp đã đề ra. Hoạt động đầu tư, sử dụng vốn được doanh nghiệp tiến hành thường xuyên, liên tục, có ảnh hưởng đến lợi ích kinh tế nhưng cũng luôn tiềm ẩn những nguy cơ xảy ra sai phạm trong quá trình thực hiện. Giám sát sử dụng vốn nhà nước giúp doanh nghiệp đảm bảo an toàn về mặt tài chính, giảm bớt rủi ro, tăng khả năng cạnh tranh và nâng cao vị thế của doanh nghiệp trên thị trường. Từ góc độ doanh nghiệp, việc giám sát sử dụng vốn có ý nghĩa quan trọng bởi các doanh nghiệp có vốn nhà nước không phải chịu sức ép phá sản hay chiếm lĩnh thị trường mà bị ảnh hưởng lớn hơn bởi vấn đề đại diện. Williamson (1985) đã khẳng định doanh nghiệp sở hữu công không có khả năng kiểm soát chi phí đại diện hiệu quả như doanh nghiệp ở khu vực tư nhân. Các xung đột lợi ích do sự phân tách giữa quyền sở hữu và quyền quản lý ở doanh nghiệp tư nhân sẽ được giải quyết bằng cơ chế cổ phiếu, kiểm soát qua thị trường, kiểm soát

bởi cổ đông và HĐQT, mối nguy cơ phá sản và cạnh tranh trên thị trường [79]. Tuy nhiên, những giải pháp trên hầu như không thể áp dụng trong doanh nghiệp ở khu vực công do những đặc thù về sở hữu và điều hành khi chủ thể sở hữu và chủ thể quản lý có thể không thống nhất về mục tiêu hoạt động. Đặc biệt, đối với các DNNN, công tác hoàn thiện thể chế tổ chức là rất quan trọng, tuy nhiên, trong quá trình thực hiện sẽ có thể gặp nhiều khó khăn, rào cản hơn so với các doanh nghiệp thông thường khác. Lý do chính nằm ở chỗ, việc pha trộn, đan xen giữa phần vốn nhà nước và phần vốn của các thành phần kinh tế khác kéo theo sự pha trộn và đan xen của các mục tiêu, tiêu chí đánh giá, sắp xếp, tuyển dụng và sử dụng nhân sự. Vì vậy, đối với các doanh nghiệp có vốn nhà nước, nếu vấn đề này không được quan tâm để điều chỉnh một cách hợp lý, thỏa đáng thì hiệu quả thậm chí sẽ đi ngược lại hoàn toàn với mục tiêu đề ra mà nguyên nhân không gì khác là xung đột nhân sự, xung đột thể chế nội bộ. Như vậy, việc giám sát hoạt động sử dụng vốn của doanh nghiệp có ý nghĩa bảo đảm doanh nghiệp thực hiện đúng các mục tiêu, kế hoạch mà CSH đã định hướng; đồng thời nâng cao trách nhiệm của doanh nghiệp trong việc quản lý và sử dụng vốn Nhà nước đầu tư.

2.2.4. Đặc điểm của giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Như đã phân tích, hoạt động giám sát nói chung được cấu thành từ các yếu tố chủ thể, đối tượng, nội dung và phương thức giám sát. Đặc điểm giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cũng được thể hiện từ các khía cạnh này.

Thứ nhất, giám sát sử dụng vốn nhà nước là hoạt động giám sát được thực hiện bởi nhiều chủ thể. Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là giám sát mang tính chuyên ngành bởi giới hạn thực hiện trong phạm vi hoạt động sử dụng vốn của doanh nghiệp. Theo thông lệ thế giới về quản trị DNNN, giám sát DNNN là hoạt động của các bên có lợi ích liên quan bao gồm: (i) Giám sát của Nhà nước bao gồm cơ quan quản lý nhà nước, CSH nhà nước đối với DNNN trong việc thực hiện mục tiêu mà Nhà nước giao cho doanh nghiệp (còn gọi là giám sát của Nhà nước); (ii) Giám sát của chủ thể quản lý doanh nghiệp đối với hoạt động của doanh nghiệp (còn gọi là giám sát nội bộ) và (iii) Giám sát của thị trường, công luận, toàn thể xã hội đối với hoạt động của DNNN cũng như hoạt động quản lý của CSH nhà nước đối với DNNN (còn gọi là giám sát bên ngoài) [122; tr.65].

Giám sát của Nhà nước đối với sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp thể hiện ở hai phương diện chủ thể quản lý và chủ thể sở hữu vốn nhà nước. Các chủ thể giám sát ở phương diện quản lý thường là các cơ quan quản lý chuyên ngành như Bộ, ngành, cơ quan tài chính, cơ quan kiểm toán. Trong khi đó, giám sát của Nhà nước với tư cách là CSH được thực hiện bởi các cơ quan đại diện CSH. Các

chủ thể thực hiện giám sát nội bộ là các cá nhân được đại diện CSH ủy quyền quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, bao gồm các chức danh HĐTV, Giám đốc, Kiểm soát viên, Kiểm toán nội bộ. Hoạt động giám sát này được tiến hành trong phạm vi doanh nghiệp và phải báo cáo thường xuyên với cơ quan đại diện CSH.

Hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp còn được thực hiện bởi các chủ thể bên ngoài như nhân dân, thị trường, dư luận xã hội. Sở dĩ như vậy là vì khác với các doanh nghiệp khác, nguồn hình thành vốn CSH trong các doanh nghiệp có vốn nhà nước phần lớn là từ ngân sách nhà nước với tỷ trọng chủ yếu là đóng góp từ người dân. Như vậy, nhân dân với tư cách là chủ thể gốc của sở hữu Nhà nước vẫn có thể trực tiếp hoặc thông qua các tổ chức chính trị, chính trị xã hội,... có quyền giám sát việc doanh nghiệp sử dụng nguồn vốn như thế nào. Tuy nhiên, những hạn chế về tiếp cận thông tin liên quan đến tình hình hoạt động của doanh nghiệp đã gây khó khăn cho nhóm chủ thể này trong việc thực hiện quyền giám sát. Chính vì vậy, công khai minh bạch thông tin về tình hình tài chính của doanh nghiệp có vốn nhà nước là một trong những cách thức bảo đảm thực hiện giám sát của xã hội đối với hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Thứ hai, đối tượng giám sát là doanh nghiệp và cơ quan đại diện CSH. Đối tượng chịu sự giám sát trước hết là các doanh nghiệp, bởi đây là chủ thể trực tiếp sử dụng vốn nhà nước. Để đảm bảo các yêu cầu, mục tiêu của hoạt động sử dụng vốn nhà nước, quá trình đầu tư và thực hiện các dự án của doanh nghiệp phải đặt dưới sự theo dõi, giám sát của các chủ thể giám sát. Cũng cần nhấn mạnh rằng, việc giám sát sử dụng vốn nhà nước được thực hiện ở tất cả các loại hình doanh nghiệp có vốn nhà nước. Tuy nhiên, trong các doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp của Nhà nước dưới mức chi phối (dưới 50% vốn điều lệ của doanh nghiệp) thì tỷ lệ sở hữu của Nhà nước tại các doanh nghiệp này không tác động mạnh mẽ đến hoạt động tổ chức, quản lý, sử dụng vốn tại doanh nghiệp. Do sự can thiệp của Nhà nước với tư cách CSH tại nhóm các doanh nghiệp này là rất ít nên trong phạm vi luận án, tác giả không tập trung phân tích hoạt động giám sát đối với đối tượng là các doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ dưới 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần có quyền biểu quyết.

Ngoài doanh nghiệp, các cơ quan đại diện CSH cũng là chủ thể có liên quan đến hoạt động sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp với mà thẩm quyền phê duyệt kế hoạch, phương án đầu tư, kinh doanh mà doanh nghiệp xây dựng. Do đó, ở mức độ nhất định, các cơ quan đại diện CSH cũng là đối tượng chịu sự giám sát của các chủ thể giám sát trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

Thứ ba, giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có nội dung giám sát và phương thức giám sát gắn liền với từng chủ thể giám sát. Sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có nội dung là các hoạt động huy động, trích lập, phân bổ nguồn vốn nhằm khai thác và tối ưu hóa lợi ích vốn nhà nước đầu tư. Tương ứng với việc phân định chức năng và nhiệm vụ của từng chủ thể giám sát mà nội dung giám sát cũng không giống nhau. Đối với chủ thể giám sát là cơ quan đại diện CSH phải theo dõi, đánh giá việc sử dụng vốn nhà nước có đạt được các mục tiêu, yêu cầu đã đặt ra hay không nhằm bảo đảm nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn. Do đó, nội dung cần giám sát dưới góc độ của CSH nhà nước là giám sát về tình hình và hiệu quả sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Đối với chủ thể giám sát là cơ quan quản lý nhà nước, giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp tập trung vào việc chấp hành các quy định pháp luật, chính sách về sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp, giúp cơ quan đại diện CSH và cơ quan quản lý kịp thời phát hiện những sai phạm, yếu kém trong hoạt động sử dụng vốn của doanh nghiệp nhằm cảnh báo cho doanh nghiệp điều chỉnh kịp thời. Đối với doanh nghiệp, là chủ thể được CSH Nhà nước trao quyền quản lý và sử dụng vốn, doanh nghiệp có trách nhiệm sử dụng vốn có hiệu quả. Do đó, doanh nghiệp phải tự mình tổ chức hệ thống giám sát nội bộ doanh nghiệp để chủ động giám sát tình hình quản lý, sử dụng vốn cũng như hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp.

Để đạt được yêu cầu và mục tiêu đặt ra thì chủ thể giám sát sẽ áp dụng các phương thức giám sát khác nhau. Các phương thức giám sát sử dụng vốn nhà nước thường được áp dụng dựa trên thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của chủ thể giám sát, đặc biệt là mối quan hệ giữa chủ thể giám sát với doanh nghiệp chịu giám sát. Chẳng hạn, Quốc hội thường chủ yếu giám sát gián tiếp và giám sát sau (giám sát kết quả hoạt động) thông qua hoạt động xét báo cáo của cơ quan CSH về hoạt động của doanh nghiệp. Trong khi đó, các cơ quan đại diện CSH lại phải coi trọng giám sát trực tiếp và giám sát trước (giám sát kế hoạch, phương án kinh doanh) với vai trò là chủ đầu tư và CSH đối với vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Không chỉ vậy, các nội dung giám sát khác nhau cũng phải sử dụng các phương thức giám sát tương ứng mới đạt được hiệu quả giám sát. Nếu nội dung giám sát là việc thực hiện dự án đầu tư của doanh nghiệp hay tiến độ sử dụng vốn thì chủ thể giám sát phải sử dụng phương thức giám sát gián tiếp thông qua xem xét báo cáo hoạt động hoặc báo cáo tài chính của doanh nghiệp. Tuy nhiên, nếu nội dung giám sát là làm rõ một sai phạm cụ thể trong quá trình sử dụng vốn thì chủ thể giám sát phải sử dụng phương thức giám sát trực tiếp bằng việc kiểm tra và thanh tra. Sự đa dạng trong các hình thức thực hiện của hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp cũng là lý do

mà hiện nay các quốc gia thường xây dựng nhiều phương thức giám sát khác nhau và sử dụng linh hoạt các phương thức này trong các quan hệ giám sát. Theo đó, việc xác định nội dung giám sát và phương thức giám sát trong cơ chế đa tầng về CSH và chủ thể quản lý vốn nhà nước có tác dụng hạn chế xảy ra tình trạng chồng chéo về thẩm quyền và nội dung giám sát giữa các chủ thể, góp phần thúc đẩy giám sát có có hiệu quả việc sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

Thứ tư, các công cụ giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm công cụ hành chính và công cụ kinh tế. Công cụ giám sát là các yếu tố mà chủ thể giám sát sử dụng để thực hiện chức năng giám sát. Để thực hiện giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp có hiệu quả, các chủ thể giám sát thường phải sử dụng các công cụ giám sát để nắm bắt được hiện trạng sử dụng vốn của doanh nghiệp. Trong đó, hệ thống thông tin về doanh nghiệp được xem là công cụ quan trọng nhất, quyết định đến hiệu quả giám sát. Thiết lập được hệ thống dữ liệu đầy đủ và cập nhật về đối tượng giám sát giúp chủ thể giám sát nắm bắt chính xác, kịp thời thực trạng và lĩnh vực hoạt động của doanh nghiệp. Bên cạnh đó, việc xác định nhiệm vụ, mục tiêu của mỗi doanh nghiệp vừa là cơ sở hoạt động của doanh nghiệp, vừa là căn cứ để chủ thể giám sát và đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của doanh nghiệp. Chính vì vậy, một công cụ thường được các quốc gia sử dụng là văn bản ràng buộc trách nhiệm thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ của doanh nghiệp thể hiện cam kết giữa doanh nghiệp với CSH vốn nhà nước thường có nội dung đề cập đến nhiệm vụ và phạm vi hoạt động của doanh nghiệp; Tầm nhìn và chiến lược của doanh nghiệp; Mô tả rõ ràng và ước tính chi phí tài chính cho những mục tiêu phi thương mại của doanh nghiệp. Khi doanh nghiệp phải thực hiện nhiều mục tiêu xã hội, cơ quan đại diện CSH cần tham khảo các Bộ chủ quản hoặc Bộ Tài chính để cân bằng những mục tiêu thương mại và phi thương mại; Các chỉ tiêu tài chính và phi tài chính, cũng như mục tiêu đối với những chỉ tiêu này để đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp so với chiến lược đặt ra; Chế độ báo cáo định kỳ và quy trình báo cáo [125; tr.17]. Các tiêu chí đánh giá hoạt động của doanh nghiệp cũng là công cụ giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp phản ảnh mức độ doanh nghiệp hoàn thành các mục tiêu, kế hoạch đặt ra. Để đánh giá hiệu quả của hoạt động sử dụng vốn, các quốc gia thường dựa vào chỉ tiêu tài chính.

Thứ năm, giám sát sử dụng vốn nhà nước hướng đến mục tiêu đảm bảo doanh nghiệp chấp hành pháp luật; hoàn thành mục tiêu, nhiệm vụ được giao; đồng thời cảnh báo và xử lý rủi ro trong quá trình sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp. Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là hoạt động của chủ thể có thẩm quyền nhằm đánh giá việc tuân thủ quy định về phạm vi, quy trình,

thủ tục, thẩm quyền và hiệu quả đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp. Ngoài ra, hoạt động giám sát còn hướng đến mục tiêu đánh giá đầy đủ, kịp thời tình hình tài chính và hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp để có biện pháp khắc phục tồn tại, hoàn thành mục tiêu, kế hoạch kinh doanh, nhiệm vụ công ích, nâng cao hiệu quả sản xuất, kinh doanh. Giám sát sử dụng vốn nhà nước là một trong những công cụ để Nhà nước kiểm tra, theo dõi doanh nghiệp và những người được CSH ủy quyền trong việc thực hiện đầu tư vốn, quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Bên cạnh đó, hoạt động giám sát còn giúp cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan đại diện CSH kịp thời phát hiện các yếu kém trong hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, cảnh báo và đề ra biện pháp chấn chỉnh. Để thực hiện hoạt động giám sát, các doanh nghiệp có vốn nhà nước phải công bố công khai thông tin về tình hình tài chính của mình, qua đó nâng cao trách nhiệm của doanh nghiệp trong việc chấp hành các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp.

2.3. Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 2.3.1. Khái niệm pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào

doanh nghiệp

Quản lý đầu tư, sử dụng vốn nhà nước nói chung và giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nói riêng có tầm quan trọng đặc biệt trong việc duy trì, bảo toàn và phát triển vốn nhà nước, góp phần ổn định hoạt động của các doanh nghiệp có vốn nhà nước. Do đó, việc nghiên cứu và đánh giá hệ thống các quy định pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có ý nghĩa quan trọng, góp phần hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp nói chung.

Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là tổng thể các quy phạm pháp luật, do Nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động theo dõi, kiểm tra, đánh giá của các cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan đại diện CSH, người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp và các chủ thể khác đối với hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Như vậy, pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là một bộ phận cấu thành của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cũng có những đặc trưng về phạm vi điều chỉnh. Đối tượng điều chỉnh của pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình giám sát của chủ thể có thẩm quyền đối với hoạt động sử dụng vốn nhà nước của các doanh nghiệp. Theo đó, quan hệ pháp luật

về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp được cấu thành bởi các yếu tố chủ thể, khách thể và nội dung.

Về chủ thể: bao gồm chủ thể giám sát và đối tượng giám sát. Trong đó chủ thể giám sát là các cơ quan nhà nước có quyền giám sát, đại diện CSH, doanh nghiệp và các chủ thể khác. Đối tượng chịu sự giám sát là các doanh nghiệp có vốn nhà nước và các cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Về khách thể: là lợi ích mà các bên hướng tới trong hoạt động giám sát. Cụ thể, giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp hướng tới lợi ích bảo toàn vốn nhà nước, đảm bảo vốn nhà nước được sử dụng đúng mục tiêu đã đặt ra, đúng pháp luật, đồng thời phát triển vốn nhà nước, tạo lợi nhuận cho doanh nghiệp và đóng góp nguồn thu cho ngân sách nhà nước.

Về nội dung: là quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong quan hệ giám sát. Theo đó, chủ thể giám sát có các quyền cơ bản như quyền được tiếp cận, xem xét các thông tin, báo cáo về hoạt động sử dụng vốn của doanh nghiệp; quyền sử dụng các phương thức phù hợp để giám sát. Tuy nhiên, các chủ thể giám sát cũng phải tuân thủ các nghĩa vụ như không can thiệp vào hoạt động quản lý, điều hành của doanh nghiệp, không được thực hiện các hoạt động gây cản trở, phiền hà đến sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Trong khi đó, các đối tượng giám sát có các quyền và nghĩa vụ tương ứng như nghĩa vụ cung cấp trung thực thông tin; nghĩa vụ công khai, minh bạch về tài chính của doanh nghiệp; nghĩa vụ báo cáo với cơ quan đại diện CSH và cơ quan tài chính về hoạt động sử dụng vốn.

Căn cứ vào mối quan hệ giữa chủ thể giám sát và đối tượng giám sát, quan hệ pháp luật thuộc đối tượng điều chỉnh của pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp bao gồm:

- Quan hệ giám sát giữa Nhà nước với tư cách là chủ thể quản lý và đối tượng giám sát. Nhà nước thực hiện hoạt động giám sát với tư cách là chủ thể quản lý, do đó nội dung giám sát có liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nói chung. Đồng thời do tính chất đặc thù về vốn nhà nước của doanh nghiệp, nên ngoài việc giám sát như các doanh nghiệp trong các thành phần kinh tế khác, hoạt động giám sát của cơ quan quản lý nhà nước còn chịu sự điều chỉnh của các văn bản pháp luật điều chỉnh riêng về vốn, tài sản nhà nước. Chủ thể giám sát trong quan hệ này bao gồm Quốc hội, các cơ quan quản lý chuyên ngành như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư,... Đối tượng giám sát là doanh nghiệp có vốn nhà nước và cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

- Quan hệ giám sát giữa Nhà nước với tư cách CSH và doanh nghiệp sử dụng vốn nhà nước. Trong quan hệ giám sát này, Nhà nước cũng là chủ thể giám sát

nhưng Nhà nước thực hiện hoạt động giám sát với tư cách là CSH đối với vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Theo đó, đại diện CSH giám sát sử dụng vốn nhà nước nhằm đảm bảo hoàn thành các mục tiêu, kế hoạch đầu tư, sử dụng vốn đã được thiết lập và phê duyệt. Hoạt động giám sát của Nhà nước với tư cách CSH phải được tách bạch rõ ràng với hoạt động giám sát với tư cách là chủ thể quản lý nhà nước. Trong đó, hoạt động giám sát của đại diện CSH là chủ yếu và quan trọng nhất bởi đây là chủ thể trực tiếp quản lý hoạt động kinh doanh, quyết định và phê duyệt các mục tiêu, chương trình của doanh nghiệp. Chủ thể giám sát trong quan hệ này thường là cơ quan đại diện CSH, cá nhân đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

- Quan hệ giám sát trong phạm vi nội bộ doanh nghiệp sử dụng vốn nhà nước. Hoạt động giám sát nội bộ được thực hiện bởi các cơ quan, chủ thể quản lý, điều hành tại doanh nghiệp như HĐQT, HĐTV, Chủ tịch công ty, Ban giám đốc đối với toàn bộ hoạt động sản xuất, kinh doanh có sử dụng vốn nhà nước trong phạm vi doanh nghiệp. Ngoài ra, giám sát nội bộ cũng được giao cho bộ phận chuyên môn trong doanh nghiệp như Ban kiểm soát, Kiểm toán nội bộ tiến hành theo dõi, kiểm tra hoạt động của HĐQT, HĐTV, Chủ tịch công ty, Ban giám đốc và các chủ thể khác của doanh nghiệp có tuân thủ pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước và điều lệ doanh nghiệp hay không.

Có thể thấy, các quan hệ pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước thuộc lĩnh vực luật công, nhưng vẫn tồn tại các vấn đề phải dựa trên các nguyên tắc của luật tư để giải quyết. Phương pháp điều chỉnh bằng mệnh lệnh, hành chính chỉ áp dụng khi có Nhà nước giám sát với tư cách là chủ thể quản lý. Trong khi đó, các quan hệ quản lý và giám sát mang tính nội bộ tại doanh nghiệp rõ ràng phải tuân thủ theo Luật doanh nghiệp. Ngoài ra, trường hợp cơ quan đại diện CSH là doanh nghiệp (chẳng hạn như SCIC hay Temasek) thì cũng không thể giám sát dựa trên các công cụ hành chính đối với doanh nghiệp như cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Việc nhận thức rõ vấn đề này sẽ chi phối quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp phù hợp với quan hệ xã hội mà nó điều chỉnh.

2.3.2. Nội dung pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào

doanh nghiệp

Từ những đặc trưng của các quan hệ pháp luật thuộc đối tượng điều chỉnh, pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp không bao gồm hoặc không lặp lại các quy định pháp luật về hoạt động giám sát nói chung, mà chỉ tập trung trong phạm vi giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Nội dung pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm các nhóm

quy định pháp luật về: (i) Chủ thể giám sát; (ii) Cơ chế giám sát và đánh giá bao gồm đối tượng giám sát, nội dung giám sát, phương thức giám sát, công cụ giám sát, quy trình giám sát và đánh giá doanh nghiệp; (iii) Thi hành kết quả giám sát.

Thứ nhất, quy định pháp luật về chủ thể giám sát và mô hình giám sát Chế định về chủ thể giám sát là tập hợp các quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền, nhiệm vụ và mối quan hệ phân công, phân cấp về thẩm quyền của các chủ thể trong hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước. Về cơ bản, yêu cầu của pháp luật về chủ thể giám sát là phải xác định vai trò và trách nhiệm cụ thể của mỗi chủ thể giám sát nhằm tránh sự trùng lặp, phân tán về thẩm quyền mà không có cơ quan đầu mối. Các quy định pháp luật về chủ thể giám sát bao gồm các nội dung: Quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của chủ thể giám sát; Xác định vai trò, vị trí pháp lý của mỗi chủ thể giám sát trong mô hình giám sát để từ đó xây dựng cơ chế giám sát tương ứng cho từng chủ thể; Xác định chủ thể giám sát nào giữ vai trò đầu mối trong mô hình giám sát. Theo pháp luật của các quốc gia trên thế giới, việc xác định mô hình giám sát hầu như được thiết lập trên quan niệm về vai trò sở hữu của Nhà nước đối với vốn nhà nước tại doanh nghiệp cũng như chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp.

Thứ hai, quy định pháp luật về cơ chế giám sát Chế định về cơ chế giám sát là tập hợp các quy phạm pháp luật quy định về đối tượng giám sát (giám sát ai), nội dung giám sát (giám sát cái gì), căn cứ giám sát (dựa vào đâu/cái gì để giám sát, đánh giá), công cụ giám sát (sử dụng phương tiện nào để giám sát), phương thức giám sát (cách thức tiến hành giám sát) và quy trình giám sát (các công đoạn tiến hành giám sát để đạt được mục tiêu, kết quả giám sát). Tương ứng với mô hình giám sát đang được vận hành mà quy định về cơ chế giám sát áp dụng đối với các chủ thể giám sát là không giống nhau. Chẳng hạn, giám sát của Quốc hội sẽ được thực hiện với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, do đó sẽ thực hiện với cơ chế khác biệt với giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước. Đồng thời giám sát trong nội bộ doanh nghiệp cũng được tiến hành với cơ chế đặc thù so với giám sát do Nhà nước thực hiện.

(i) Về đối tượng giám sát Các quy định pháp luật về đối tượng giám sát xác định tư cách pháp lý, quyền và nghĩa vụ của các doanh nghiệp sử dụng vốn nhà nước và các chủ thể có liên quan đến hoạt động sử dụng vốn nhà nước. Cũng cần phải xác định rõ, pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp không điều chỉnh toàn bộ quyền và nghĩa vụ trong hoạt động sử dụng vốn nhà nước của các doanh nghiệp mà chỉ tập trung vào quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp phát sinh trong quan hệ

với chủ thể giám sát. Do đó, tùy thuộc vào mô hình giám sát sử dụng vốn nhà nước mà pháp luật sẽ có sự phân định quyền và nghĩa vụ của đối tượng giám sát trong mối quan hệ với từng nhóm chủ thể giám sát cụ thể. (ii) Về nội dung giám sát và căn cứ giám sát Các chủ thể giám sát khác nhau không có sự trùng lặp về nội dung giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Chẳng hạn cơ quan đại diện CSH phải thực hiện giám sát việc sự dụng vốn nhà nước có đạt được các mục tiêu, yêu cầu đã đặt ra hay chưa, có đảm bảo nguyên tắc bảo toàn và phát triển vốn không? Do đó, nội dung giám sát dưới góc độ của CSH Nhà nước là tình hình và hiệu quả sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, bao gồm giám sát bảo toàn và phát triển vốn nhà nước; giám sát hiệu quả sử dụng vốn nhà nước và giám sát sử dụng vốn nhà nước đối với việc đầu tư thành lập công ty con, công ty liên kết. Theo đó, những căn cứ sử dụng cho hoạt động giám sát là cơ cấu vốn đầu tư của doanh nghiệp; xem xét tính khả thi, hiệu quả, tình hình và tiến độ thực hiện của các dự án đầu tư, các kế hoạch kinh doanh; tình hình bảo toàn và phát triển vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp trên các phương diện kinh tế, xã hội. Trong khi đó, cơ quan quản lý nhà nước lại tập trung vào việc giám sát và đánh giá việc chấp hành các quy định pháp luật, chính sách về sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp, giúp CSH Nhà nước và cơ quan quản lý kịp thời phát hiện những sai phạm, yếu kém trong hoạt động sử dụng vốn của doanh nghiệp nhằm có những biện pháp điều chỉnh kịp thời. Căn cứ giám sát là tình hình xây dựng quy chế quản lý, sử dụng vốn trong nội bộ doanh nghiệp; Việc chấp hành các quy trình, thủ tục về đầu tư, báo cáo tài chính doanh nghiệp cho chủ thể có thẩm quyền; tình hình thực hiện pháp luật có liên quan; tình hình thực hiện công bố thông tin của doanh nghiệp,...

Các doanh nghiệp cũng phải tự mình tổ chức hệ thống giám sát tài chính nội bộ doanh nghiệp để chủ động giám sát tình hình quản lý, sử dụng vốn cũng như hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp. Nội dung giám sát của doanh nghiệp là giám sát tình hình chấp hành quy định về quản lý, sử dụng vốn nhà nước của các cá nhân, bộ phận trong doanh nghiệp; giám sát hoạt động quản lý và sử dụng vốn của ban lãnh đạo doanh nghiệp; tình hình tài chính nội tại của doanh nghiệp; thẩm định nội dung báo cáo tài chính, báo cáo tình hình hoạt động của doanh nghiệp.

(iii) Về phương thức giám sát: Quy định về các phương thức giám sát dựa vào cách thức mà các chủ thể giám sát tác động lên đối tượng giám sát. Các phương thức giám sát phổ biến hiện nay bao gồm: giám sát trực tiếp là việc giám sát được tiến hành dưới hình thức kiểm tra, thanh tra trực tiếp tại doanh nghiệp; giám sát gián tiếp là việc theo dõi và kiểm

tra tình hình của doanh nghiệp thông qua các báo cáo tài chính, thống kê và báo cáo khác theo quy định của pháp luật và của cơ quan đại diện CSH; giám sát trước là việc xem xét, kiểm tra tính khả thi của các kế hoạch ngắn hạn, dài hạn, dự án đầu tư, phương án huy động vốn, các dự án và phương án khác của doanh nghiệp; giám sát sau là việc kiểm tra kết quả hoạt động của doanh nghiệp trên cơ sở các báo cáo định kỳ, kết quả chấp hành pháp luật của cơ quan đại diện CSH hoặc điều lệ doanh nghiệp, việc tuân thủ các quy định của pháp luật; giám sát trong là việc theo dõi, kiểm tra việc thực hiện các kế hoạch, dự án của doanh nghiệp, việc chấp hành các quy định của pháp luật, của cơ quan đại diện CSH trong suốt quá trình triển khai kế hoạch, dự án; giám sát ngoài là phương thức giám sát từ xã hội do các chủ thể là tổ chức, đoàn thể, người dân thực hiện đối với doanh nghiệp. Mỗi phương thức giám sát đều có những ưu điểm và hạn chế nhất định, do đó trong từng quan hệ và nội dung giám sát cụ thể phải áp dụng các phương thức giám sát phù hợp mới có thể đạt được mục tiêu mà chủ thể giám sát đặt ra. Trong các phương thức giám sát trên, giám sát trước và giám sát trong cần được tập trung thực hiện nhằm phát hiện kịp thời các rủi ro về tài chính, hạn chế trong quản lý tài chính của doanh nghiệp và có cảnh báo, giải pháp xử lý.

(iv) Về công cụ giám sát: Các công cụ giám sát có thể là các công cụ hành chính (báo cáo), công cụ kinh tế (thông tin tài chính của doanh nghiệp; các chỉ tiêu tài chính) hay công cụ pháp lý (văn bản ràng buộc), tuy nhiên cần phải luật hoá các công cụ này để đảm bảo tính hiệu lực trong quá trình áp dụng. Quy định về công cụ giám sát bao gồm các nội dung:

- Quy định về việc nắm bắt thông tin về doanh nghiệp: Để thực hiện giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, các chủ thể giám sát phải tiếp cận được với hệ thống thông tin về tình hình tài chính của doanh nghiệp. Căn cứ giám sát là hệ thống báo cáo tài chính và các chỉ tiêu phản ánh hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp. Những thông tin này là cơ sở ban đầu cho việc phân tích, đánh giá, so sánh giữa kết quả và mục tiêu trong quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Bên cạnh đó, hệ thống văn bản pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp; các kết luận, báo cáo của cơ quan kiểm toán là những căn cứ quan trọng để chủ thể giám sát có những kết luận đúng đắn để đưa ra những kiến nghị phù hợp hoặc đề xuất xử lý sai phạm đối với doanh nghiệp.

- Quy định về mục tiêu, nhiệm vụ giao cho DNNN, đồng thời ghi nhận mục tiêu, nhiệm vụ được giao dưới hình thức văn bản. Văn bản ràng buộc ở mỗi quốc

gia khác nhau có hình thức và tính chất pháp lý khác nhau. Tên gọi của văn bản thường là: Hợp đồng thỏa thuận giữa CSH và doanh nghiệp; Biên bản ghi nhớ; Thư thỏa thuận và kế hoạch kinh doanh,...

- Quy định về các các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả của hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp. Ngoài các chỉ tiêu tài chính, pháp luật một số quốc

gia còn xây dựng hệ thống chỉ tiêu phi tài chính [125; tr.24].

(v) Về quy trình giám sát: Pháp luật về quy trình giám sát quy định về toàn bộ các khâu, các bước, các

giai đoạn tiến hành giám sát theo một trình tự hợp lý nhất định nhằm làm cho hoạt

động giám sát có hiệu lực và hiệu quả. Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là một hoạt động phức tạp, gồm nhiều nội dung cụ thể với các chủ thể

có thẩm quyền thực hiện khác nhau. Việc xác định các quy trình giám sát tương ứng

với các chủ thể theo các quy định pháp luật có ý nghĩa đảm bảo hoạt động giám sát khoa học, có hiệu quả, đảm bảo được hiệu lực và giá trị của kết quả giám sát. Đồng

thời, xây dựng và tuân thủ quy trình giám sát có ý nghĩa tạo điều kiện thuận lợi, cụ

thể, rõ ràng cho các cơ quan nhà nước, cơ quan đại diện CSH, doanh nghiệp và các

chủ thể khác tham gia hoạt động giám sát.

Thứ ba, quy định pháp luật về thi hành kết quả giám sát Kết quả giám sát là sản phẩm của quá trình chủ thể giám sát theo dõi, xem

xét, đánh giá hoạt động của đối tượng giám sát, được thể hiện bằng các văn bản như

báo cáo, kết luận, kiến nghị,... Kết quả giám sát hướng đến mục tiêu cảnh báo rủi ro

cho đối tượng giám sát, phát hiện và xử lý vi phạm của đối tượng giám sát theo

thẩm quyền hoặc yêu cầu, đề nghị, kiến nghị chủ thể có thẩm quyền xử lý.

Thi hành kết quả giám sát không nằm trong quy trình giám sát nhưng lại là

mục tiêu hướng đến của hoạt động giám sát. Bởi vì suy cho cùng, nếu các kết quả giám sát không được đối tượng giám sát tuân thủ thực hiện thì hoạt động giám sát

không có hiệu quả và không mang lại giá trị thiết thực. Do đó pháp luật về thi hành

kết quả giám sát phải bao gồm các nội dung quy định về ràng buộc trách nhiệm của doanh nghiệp và cả cơ quan đại diện CSH trong việc thi hành kết quả giám sát, tuân thủ các kiến nghị và cảnh báo của cơ quan giám sát. Đồng thời, quy định về chế tài áp dụng, thậm chí biện pháp cưỡng chế trong trường hợp đối tượng giám sát không thực hiện đầy đủ các yêu cầu, kiến nghị sau giám sát. Bên cạnh đó, cần có các quy

định pháp luật về trách nhiệm, quyền hạn của chủ thể giám sát trong việc theo dõi,

bảo đảm thi hành kết quả giám sát.

2.4. Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

2.4.1. Các mô hình chủ thể giám sát Phần lớn các quốc gia trên thế giới hiện nay đều xác lập cơ chế để Chính phủ là đại diện CSH đối với vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, chịu trách nhiệm trước Quốc hội về việc quản lý vốn đầu tư nhà nước. Chính vì vậy, các quốc gia thông qua rất nhiều biện pháp khác nhau để điều chỉnh mối quan hệ giữa các doanh nghiệp có vốn nhà nước và Chính phủ, đặc biệt là thiết lập các mô hình giám sát vốn nhà nước. Có thể khái quát hiện nay có ba mô hình chủ yếu:

Thứ nhất, mô hình phân tán (mô hình phi tập trung). Ở mô hình này, các DNNN thuộc trách nhiệm quản lý của các Bộ chuyên ngành, thường là Bộ chủ quản và các Bộ có liên quan. Mô hình này đã từng phổ biến ở các quốc gia ủng hộ sự can thiệp của Nhà nước vào kinh tế Phần Lan, Thụy Điển, Đan Mạch, Anh trước năm 2003 [56; tr.32]. Với số lượng lớn DNNN, Bộ chủ quản được phép sử dụng ý kiến chuyên môn trong lĩnh vực và chủ động thực hiện chính sách ngành. Như vậy, mô hình này có ưu điểm là với vai trò CSH, Bộ quản lý ngành có kinh nghiệm thực tế về lĩnh vực được trao quyền đại diện CSH. Tuy nhiên, sự quản lý, giám sát khi thực hiện quyền năng của CSH bị phân tán tại các Bộ, ngành dẫn đến trách nhiệm không được phân định rõ ràng. Đồng thời, khi các Bộ vừa là cơ quan quản lý, vừa là đại diện CSH doanh nghiệp đã tạo ra sự cạnh tranh không bình đẳng với các thành phần kinh tế khác.

Thứ hai, mô hình giám sát hỗn hợp, có đặc trưng trách nhiệm quản lý quyền sở hữu được chia sẻ cho Bộ chủ quản và Bộ chuyên ngành, chẳng hạn như Bộ Tài chính hoặc Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Đây là mô hình được tìm thấy ở các nước như Brazil, Bungari, Mexico, Myanmar, Pakistan,... Mô hình này giống với mô hình tập trung ở việc phụ thuộc vào các chức năng của mỗi Bộ tại các quốc gia. Tại New Zealand, Bộ Tài chính và Bộ Công nghiệp chịu trách nhiệm về các DNNN, trong đó Bộ Tài chính tập trung vào mục tiêu tài chính, Bộ Công nghiệp tập trung vào các vấn đề trong hoạt động và kết quả thương mại. Những thuận lợi chính của mô hình này là quyền sở hữu được chia sẻ giữa nhiều Bộ, nghĩa là có thể duy trì được một kỷ luật về tài chính và có khả năng chia sẻ cân bằng các chức năng, trách nhiệm. Khó khăn ở việc cùng một chủ thể thực hiện cả chức năng quản lý và chức năng CSH đã được giảm nhẹ trong mô hình này. Tuy nhiên, mô hình này cũng nảy sinh những bất cập như có nhiều CSH, trong một số trường hợp có thể dẫn đến nhiều mục tiêu mâu thuẫn hoặc có khả năng làm tăng sự can thiệp chính trị, thậm chí có thể làm trầm trọng thêm vấn đề cơ quan, phân chia trách nhiệm, từ đó ban hành các quyết định khó khăn hơn.

Thứ ba, mô hình tập trung: Thời gian gần đây, ngày càng nhiều nền kinh tế phát triển và đang phát triển có xu hướng áp dụng mô hình tập trung. Sự lựa chọn mô hình tập trung chủ yếu xuất phát từ nhu cầu tách chức năng CSH ra khỏi các chức năng quản lý khác của Nhà nước. Theo đó, biện pháp được thực hiện là tập trung các doanh nghiệp có vốn nhà nước từ các Bộ quản lý ngành về một cơ quan hoặc một tổ chức kinh tế chuyên trách có chức năng quản lý, giám sát. Cơ quan, tổ chức này có thể độc lập hoặc trực thuộc một cơ quan của Chính phủ, nhưng quan trọng là không thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, không có vai trò điều tiết thị trường và phải tách khỏi các Bộ quản lý ngành. Căn cứ theo mức độ tách rời khỏi quyền lực chính trị, cơ quan đại diện CSH trong mô hình tập trung bao gồm hai nhóm chủ yếu:

- Mô hình Bộ và cơ quan ngang Bộ, chẳng hạn như mô hình SASAC của Trung Quốc hoặc SEP của Chile, Bộ DNNN của Indonesia, Bộ tài chính và Chiến lược của Hàn Quốc,... Trong đó, một ví dụ điển hình là Ủy ban Quản lý và giám sát tài sản nhà nước ở các doanh nghiệp nhà nước (SASAC) được thành lập vào năm 2003 tại Trung Quốc. Ủy ban là cơ quan đặc biệt trực thuộc Quốc vụ viện, có 21 Cục và 20 đơn vị trực thuộc. SASAC thực hiện chức năng CSH Nhà nước tại doanh nghiệp và giám sát tài sản nhà nước, đồng thời quản lý và giám sát trực tiếp tài sản Nhà nước tại các DNNN ở Trung ương và địa phương (theo sự phân cấp). Để thực hiện chức năng đại diện CSH, SASAC thành lập 06 cơ quan chuyên trách về công tác quản lý và giám sát đối với 119 tập đoàn, TCTNN. Như vậy, SASAC là một cơ quan đặc biệt hoạt động theo cơ chế cấp Bộ, trực thuộc Chính phủ, khác với các cơ quan hành chính của Chính phủ. Mô hình này đã tách bạch quyền sở hữu và quyền kinh doanh trong một chủ thể Nhà nước, làm cho doanh nghiệp tự chủ trong kinh doanh, tự chịu trách nhiệm, thực hiện bảo toàn và làm tăng giá trị của tài sản Nhà nước [123; tr.13].

Một biến thể của mô hình giám sát tập trung là mô hình được áp dụng tại Hàn Quốc. Các DNNN do 5 chủ thể cùng quản lý là Quốc hội, Tổng thống, Bộ quản lý ngành, Bộ chiến lược và tài chính và Ủy ban điều hành tổng công ty nhà nước. Hàn Quốc cũng xây dựng được hệ thống đánh giá điều hành DNNN (Performance Evaluation System) với Hội đồng đánh giá khách quan gồm khoảng 130 thành viên là các chuyên gia, kế toán, tư vấn viên tài chính… Về cơ bản, hệ thống này đã kết hợp được cơ chế giám sát và đãi ngộ nhằm phi chính trị hoá và luật hoá việc quản lý DNNN [103; tr.81].

- Mô hình một DNNN nắm giữ quyền sở hữu vốn nhà nước tại các doanh nghiệp khác, theo đó doanh nghiệp đại diện CSH hoạt động theo quy định của luật

tư nhân, được độc lập về ngân sách như mô hình áp dụng ở Hungary, Peru và Tây Ban Nha. Hoặc ở Malaysia, Singapore, Bhutan, Kazakhstan, doanh nghiệp này được thành lập dưới hình thức của một công ty đầu tư và hoạt động như một quỹ đầu tư tư nhân. Có thể thấy rằng, mô hình DNNN nắm giữ quyền sở hữu vốn nhà nước có tính thuần tuý hơn so với mô hình cơ quan chuyên trách, tách biệt rõ ràng giữa chức năng sở hữu và chức năng quản lý hành chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp, hạn chế sự can thiệp chính trị vào tổ chức kinh tế đơn thuần. Đặc biệt, nếu chỉ xét về phương diện đầu tư vốn để sinh lời, hình thức này có ưu điểm rõ nét hơn khi tạo động lực, trách nhiệm và phù hợp hơn với hoạt động đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước tại doanh nghiệp [123; tr.9]. Tuy nhiên, khi thực hiện chức năng đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp thì hạn chế lớn nhất là doanh nghiệp có địa vị pháp lý và chính trị yếu hơn so với mô hình cơ quan nhà nước. Do đó, khó khăn hơn trong việc chuyển giao các doanh nghiệp từ các Bộ, ngành về chịu sự quản lý của doanh nghiệp chuyên trách. Ngoài ra, chức năng tham gia phối hợp, giúp Chính phủ ban hành và thực hiện chính sách đổi mới DNNN, thực hiện đầu tư phát triển các ngành, lĩnh vực nền tảng của hình thức doanh nghiệp cũng bị hạn chế hơn so với hình thức cơ quan nhà nước.

2.4.2. Cơ chế giám sát vốn nhà nước - Về công cụ giám sát: Hiện nay, giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp thông qua xét báo cáo định kỳ của doanh nghiệp đã không còn hiệu quả do không mang tính cảnh báo và quản trị kịp thời đối với những rủi ro có thể phát sinh trong quá trình hoạt động của doanh nghiệp. Trong các công cụ giám sát, hệ thống thông tin về doanh nghiệp được xem là nguồn lực quan trọng nhất của quản lý, là yếu tố quyết định đến hiệu quả giám sát. Thiết lập được hệ thống dữ liệu đầy đủ và cập nhật về đối tượng giám sát giúp chủ thể giám sát nắm bắt chính xác, kịp thời thực trạng và lĩnh vực hoạt động của doanh nghiệp. Nhiều quốc gia đã xây dựng một hệ thống thông tin giám sát về doanh nghiệp có vốn nhà nước, bao gồm các công việc như xây dựng cơ sở dữ liệu tập trung, thống nhất và đầy đủ về doanh nghiệp; phân loại doanh nghiệp; thu thập những thông tin tài chính; xây dựng báo cáo tóm tắt về danh mục đầu tư; tìm hiểu thông tin thực tế về doanh nghiệp; kết nối thông tin. Ở Thái Lan, cơ quan chính sách DNNN (SEPO) giám sát và đánh giá kết quả hoạt động của các doanh nghiệp thông qua Công ty dịch vụ đánh giá thông tin Thái Lan [125; tr.20-21]. Trong khi đó, ở Hàn Quốc, Chính phủ thiết lập hệ thống quản lý, giám sát và đánh giá chặt chẽ đối với DNNN. Hệ thống giám sát và đánh giá DNNN của Hàn Quốc vận hành từ việc xem xét các tiêu chí như đánh giá của người dân qua việc công bố thông tin của doanh nghiệp; kết quả kiểm toán Nhà

nước; hoạt động quản lý của Bộ Tài chính và Chiến lược; hoạt động quản lý của các Bộ quản lý ngành [34; tr.17].

Một số quốc gia áp dụng công cụ giám sát là Hợp đồng thỏa thuận giữa cơ quan đại diện CSH và doanh nghiệp. Các quy định và mục tiêu trong hợp đồng được điều chỉnh hàng năm, được công khai và trình lên Quốc hội để đảm bảo trách nhiệm giải trình. Để đàm phán hợp đồng, cơ quan đại diện CSH phải có kiến thức và kinh nghiệm tốt về các lĩnh vực hoạt động của doanh nghiệp và tham vấn ý kiến từ các chuyên gia. Chẳng hạn tại Ấn Độ, hợp đồng thỏa thuận do các cơ quan chuyên trách soạn thảo với sự tham vấn của một số chuyên gia độc lập. Các DNNN do chính quyền trung ương sở hữu (CPSEs) được giám sát và đánh giá thông qua một hệ thống dựa trên Biên bản ghi nhớ (MOU), hình thức hợp đồng thỏa thuận được đàm phán và ký kết giữa từng doanh nghiệp và Bộ chủ quản. Mỗi biên bản ghi nhớ chỉ rõ các mục tiêu, các chỉ tiêu hoạt động chính và những phần thưởng khích lệ. Hệ thống biên bản ghi nhớ ở Ấn Độ được thiết lập vào năm 1986 và bắt đầu từ 4 công ty. Đến năm 2007, Vụ Doanh nghiệp công (DPE) triển khai áp dụng với tất cả DNNN, theo đó toàn bộ DNNN đều phải có một biên bản ghi nhớ, ký kết trực tiếp với Bộ chủ quản hoặc với các công ty mẹ. Ở Hàn Quốc, công cụ giám sát được thực hiện bằng việc ký kết “Hợp đồng thực hiện dự án năm” giữa Bộ chủ quản và Ban quản lý điều hành doanh nghiệp, đồng thời quy định chế độ báo cáo cho các cơ quan có liên quan về việc thực hiện các nội dung đã ký trong hợp đồng [125; tr.20- 21]. Kinh nghiệm của các nước cho thấy hợp đồng thỏa thuận được thực thi tốt sẽ góp phần cải cách toàn diện và cải thiện hiệu quả hoạt động của DNNN. Do đó, Ngân hàng thế giới cũng khuyến nghị các quốc gia ký kết Thỏa thuận về hiệu quả hoạt động giữa cơ quan CSH và lãnh đạo doanh nghiệp về chiến lược trung hạn theo kỳ hạn từ 3 - 4 năm. Thỏa thuận này phải được rà soát và bổ sung hàng năm [70; tr.34]. Tuy nhiên, sự thành công của cơ chế hợp đồng thỏa thuận không nằm ở các điều khoản kỹ thuật, mà phụ thuộc rất lớn vào thể chế hỗ trợ có liên quan, nhất là phải làm cho HĐQT và cơ quan đại diện CSH có đủ thực quyền để ký kết và thực thi hợp đồng.

- Về quy trình giám sát: Ở các nước thuộc tổ chức OECD, giám sát DNNN là công việc cần thực hiện thường xuyên, liên tục của cơ quan đại diện CSH và phải đảm bảo các yêu cầu sau: (i) Thông tin đầy đủ, đảm bảo tính xác thực: doanh nghiệp phải xây dựng và trình các báo cáo đúng hạn cho cơ quan CSH. Mọi sự khác biệt giữa mục tiêu, kế hoạch đã cam kết với kết quả thực hiện đều phải được ghi nhận và báo cáo cơ quan đại diện CSH, Chính phủ, Quốc hội; (ii) Phải có giải trình trong trường hợp kết quả thực hiện không đạt mục tiêu kế hoạch đã cam kết; (iii)

Doanh nghiệp và CSH phải công bố, công khai thông tin định kỳ về kết quả thực hiện của doanh nghiệp so với mục tiêu, kế hoạch đã cam kết hoặc các tiêu chuẩn có liên quan [136].

Để đảm bảo các yêu cầu trên, OECD (2010) đã xây dựng quy trình giám sát

Thiết lập mục tiêu

Công khai thông tin

Đánh giá thực hiện mục tiêu

Kiểm chứng đánh giá

Báo cáo của cơ quan CSH

của CSH đối với DNNN bao gồm 5 giai đoạn:

Hình 2.2. Quy trình giám sát DNNN

Nguồn: OECD (2010) Theo khuyến nghị của OECD, mỗi giai đoạn của quy trình giám sát, cơ quan

đại diện CSH phải thực hiện các công việc hướng tới mục đích khác nhau, cụ thể:

Giai đoạn 1: Thiết lập mục tiêu, nhiệm vụ. Đây được xem là vấn đề quan trọng nhất, làm cơ sở cho việc giám sát và đánh giá. Cơ quan CSH thiết lập mục tiêu, nhiệm vụ của DNNN phải phù hợp với với chính sách kinh tế - xã hội chung của đất nước và tương ứng với nhiệm vụ, trách nhiệm mà doanh nghiệp phải đảm nhiệm. Các mục tiêu của DNNN thường đa dạng, bao gồm cả mục tiêu kinh tế và phi kinh tế, do đó việc thiết lập mục tiêu, nhiệm vụ cần bao quát các nội dung: Xây dựng chính sách sở hữu chung; Thiết lập mục tiêu cho các cơ quan đại diện CSH nhà nước; Xác định sứ mệnh, mục tiêu dài hạn cho các DNNN; Xác định các mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể cho DNNN; Xác định rõ ràng trách nhiệm xã hội mà DNNN phải đảm nhiệm; Xây dựng hệ thống các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả.

Giai đoạn 2: Đánh giá thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ. Ở giai đoạn này, cơ quan CSH tiến hành theo dõi và đánh giá hoạt động của doanh nghiệp. Việc đánh giá thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ của doanh nghiệp bao gồm 3 thành tố: Đánh giá định kỳ; Triển khai hệ thống đánh giá hàng năm; Tiêu chuẩn hóa hoạt động của doanh nghiệp.

Giai đoạn 3: Kiểm chứng đánh giá. Để kiểm chứng độ tin cậy cho quá trình giám sát, đánh giá, cơ quan CSH sử dụng các công cụ giám sát, thường là báo cáo kiểm toán. Hình thức kiểm toán bao gồm: kiểm toán nội bộ, kiểm toán độc lập hoặc kiểm toán nhà nước.

Giai đoạn 4: Báo cáo của cơ quan CSH. Báo cáo kết quả giám sát của cơ quan giám sát có thể bao gồm các nội dung: Phát hành báo cáo tổng quát về giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp và sử dụng hiệu quả báo cáo này; Đăng tải và cập nhật thông tin; Báo cáo giải trình với nghị viện/quốc hội.

Giai đoạn 5: Công khai, minh bạch thông tin về DNNN. Công khai và minh

bạch thông tin về doanh nghiệp đóng vai trò quan trọng trong quy trình giám sát. Giám sát doanh nghiệp DNNN không phải là việc riêng của cơ quan CSH và Chính phủ mà còn là trách nhiệm của các nhà đầu tư, người dân và công luận. Thông lệ tốt của OCED về quản trị DNNN khuyến nghị thực hiện công khai và minh bạch thông tin với những chuẩn mực cao để giảm thiểu sự bất đối xứng thông tin và hỗ trợ sự giám sát của các cổ đông khác, giới truyền thông và xã hội đối với doanh nghiệp. Việc công khai, minh bạch thông tin được ban hành văn bản pháp luật và phải đảm bảo thực hiện nghiêm túc trên thực tế [124; tr.5-6] 2.4.3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam - Bài học về lựa chọn và vận hành mô hình giám sát: những kinh nghiệm cho thấy, không có mô hình CSH hoặc cách tiếp cận nào được áp dụng chung cho các quốc gia và không có một quốc gia nào áp dụng duy nhất một mô hình cơ quan đại diện CSH. Ở các nước còn nhiều DNNN như Trung Quốc, bên cạnh mô hình cơ quan chuyên trách (SASAC quản lý đối với các tập đoàn, tổng công ty quy mô lớn), còn có mô hình bộ quản lý ngành (đối với doanh nghiệp công ích hoặc doanh nghiệp kinh doanh quy mô nhỏ hơn) và mô hình công ty đầu tư tài chính (đối với phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp đa sở hữu). Hoặc tại Singapore, Temasek quản lý vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh, nhưng các doanh nghiệp công ích (dưới hình thức đơn vị sự nghiệp) vẫn thuộc quyền quản lý của chính quyền [1124; tr.18]. Đối với Việt Nam, DNNN chiếm tỷ trọng cao trong nền kinh tế, nguồn lực của Nhà nước là có hạn, mục tiêu đầu tư vốn nhà nước ta tại doanh nghiệp chủ yếu tập trung vào các ngành, lĩnh vực nền tảng, mang tính dẫn dắt nền kinh tế (cơ sở hạ tầng quốc gia, đầu tư vào các lĩnh vực mới có tác động lan tỏa nhưng rủi ro cao), nước ta cần áp dụng mô hình tập trung trong xác lập chủ thể đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp, theo đó hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cũng thực hiện theo mô hình tập trung thẩm quyền giám sát đầu mối của cơ quan đại diện CSH gắn với với trách nhiệm giải trình.

- Bài học về sử dụng các công cụ giám sát: Giám sát vốn nhà nước cần sử dụng các công cụ giám sát kinh tế kết hợp với các công cụ giám sát hành chính. Hợp đồng thoả thuận hay Bản cam kết ràng buộc trách nhiệm giữa DNNN với CSH của một số quốc gia đang áp dụng là kinh nghiệm tốt có thể nghiên cứu áp dụng ở Việt Nam. Bên cạnh đó cần phải tăng cường công khai, minh bạch hệ thống thông tin của doanh nghiệp. Nhà nước phải xây dựng cơ sở dữ liệu điện tử về toàn bộ DNNN trên cơ sở kết nối với cơ sở dữ liệu doanh nghiệp của từng cơ quan đại diện CSH. Tiếp tục hoàn thiện, bổ sung, cụ thể hóa bộ tiêu chí làm cơ sở cho việc giám sát doanh nghiệp nói chung và giám sát sử dụng vốn nhà nước nói riêng. Bộ tiêu chí này phải tập trung

vào những mục tiêu, yêu cầu của CSH được thể hiện bằng những nội dung cụ thể. Bên cạnh đó cũng phải hoàn thiện bộ tiêu chí đánh giá trách nhiệm mức độ hoàn thành nhiệm vụ của những người đại diện CSH nhà nước tại doanh nghiệp.

- Bài học về thiết lập quy trình giám sát chặt chẽ: giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp cần được xác định là công việc thường xuyên và liên tục của cơ quan đại diện CSH. Các công đoạn của quy trình giám sát phải được thực hiện đầy đủ và triệt để theo quy định pháp luật. Trong đó, cần thể chế hóa và tổ chức thực thi quy định về trách nhiệm giải trình đối với doanh nghiệp và người quản lý doanh nghiệp để đảm bảo thực hiện đúng quyền hạn, trách nhiệm được giao, tạo điều kiện cho sự giám sát của cộng đồng, xã hội đối với hoạt động của DNNN.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2

Từ việc nghiên cứu những vấn đề lý luận và pháp luật giám sát sử dụng vốn

nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, có thể rút ra được những kết luận sau:

1. Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là vấn đề không mới tuy nhiên những luận giải về khái niệm, các đặc trưng pháp lý chưa được nghiên cứu sâu sắc.

2. Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp được hiểu là tổng thể các quy phạm pháp luật, do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động theo dõi, kiểm tra, đánh giá của các cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp và các chủ thể khác đối với hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước được cấu thành từ các quy định pháp luật về (1) chủ thể giám sát; (2) cơ chế giám sát và đánh giá bao gồm đối tượng giám sát, nội dung giám sát, căn cứ giám sát, công cụ giám sát, phương thức giám sát, quy trình giám sát và đánh giá doanh nghiệp; (3) thi hành kết quả giám sát.

3. Nghiên cứu pháp luật thế giới về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là việc làm cần thiết, từ đó rút ra bài học và áp dụng những thông lệ tốt cho việc hoàn thiện pháp luật cũng như nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam.

Những nghiên cứu lý luận ở chương 2 là nền tảng nhận thức khoa học làm cơ sở định hướng cho việc tiếp tục nghiên cứu các chương còn lại trên giác độ khoa học pháp lý về giám sát sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam.

Chương 3 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1. Thực trạng pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào

doanh nghiệp ở Việt Nam

3.1.1. Khái quát pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào

doanh nghiệp ở Việt Nam

Từ trước năm 2003, Nhà nước ta đã chú trọng đến công tác bảo toàn và phát triển vốn kinh doanh đối với DNNN. Tuy nhiên, hệ thống văn bản pháp luật ở giai đoạn này tập trung vào hoạt động quản lý vốn nhà nước nhằm thực hiện chủ trương của Đảng về tập trung củng cố và phát triển kinh tế quốc doanh, hầu như chưa đề cập đến cơ chế giám sát vốn nhà nước cũng như giám sát hoạt động của DNNN.

Giai đoạn 2003 - 2013, thực hiện chủ trương “Tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước là nhiệm vụ cấp bách và cũng là nhiệm vụ chiến lược, lâu dài với nhiều khó khăn, phức tạp, mới mẻ”, Quốc hội đã ban hành Luật DNNN 2003, trong đó quy định một số nguyên tắc cơ bản về giám sát, đánh giá hoạt động của công ty nhà nước. Để thực hiện Luật DNNN 2003, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quy chế giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN kèm theo Quyết định số 224/2006/QĐ-TTg ngày 6/10/2006 với những quy định khá cụ thể và chi tiết về phương pháp, cách thức, công cụ, biện pháp áp dụng trong giám sát, đánh giá hoạt động DNNN. Sau khi Đề án “Tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là TĐKT và TCTNN giai đoạn 2011 - 2015” được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và triển khai theo Quyết định 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012, khung pháp lý về giám sát DNNN tiếp tục được điều chỉnh và bổ sung. Nghị định 61/2013/NĐ-CP ngày 25/6/2013 ban hành Quy chế giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính đối với doanh nghiệp do nhà nước làm CSH và doanh nghiệp có vốn nhà nước và hai Thông tư của Bộ Tài chính hướng dẫn chi tiết thi hành Nghị định này là Thông tư 158/TT-BTC và Thông tư 171/TT-BTC là các văn bản có nhiều quy định bám sát hơn so với yêu cầu giám sát DNNN. Trong đó, Nghị định 61/2013/NĐ-CP đã phân định rõ chủ thể giám sát, đối tượng giám sát; xác định phạm vi, nội dung giám sát; căn cứ thực hiện; phương thức thực hiện giám sát. Ngoài ra, một số văn bản cũng có quy định liên quan đến giám sát DNNN như Nghị định 71/2013/NĐ-CP ngày 11/7/2013 về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý tài chính đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn

điều lệ; Nghị định 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, nghĩa vụ của CSH nhà nước đối với DNNN và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Như vậy, có thể thấy, hành lang pháp lý cho hoạt động giám sát DNNN và vốn nhà nước tại doanh nghiệp bắt đầu hình thành từ Luật DNNN 2003 và không ngừng được bổ sung, hoàn thiện.

Giai đoạn từ 2013 đến nay, với việc ban hành Hiến pháp 2013 đã tạo ra những tác động lớn đến việc thay đổi căn bản hệ thống pháp luật, trong đó có các quy định về giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Để cụ thể hóa những nội dung của Hiến pháp 2013, Quốc hội đã ban hành Luật Giám sát của Quốc hội và HĐND các cấp năm 2015 quy định trực tiếp về hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước đối với tất cả các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước. Thẩm quyền giám sát, kiểm tra, thanh tra của các cơ quan, tổ chức khác cũng được ghi nhận tại các văn bản pháp luật như Luật tổ chức Chính phủ; Luật Thanh tra; Luật Kiểm toán nhà nước; Luật Mặt trận tổ quốc Việt Nam,... Đặc biệt Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp vào ngày 26/11/2014 đã dành một chương (chương VII, từ Điều 51 đến Điều 58) quy định về giám sát, kiểm tra, thanh tra đối với quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Ngay sau đó, Chính phủ cũng ban hành Nghị định 115/2014/NĐ-CP quy định chế độ giám sát, kiểm tra việc thực hiện chiến lược, kế hoạch, mục tiêu, nhiệm vụ được giao của doanh nghiệp nhà nước; Nghị định 49/2014/NĐ-CP về giám sát, kiểm tra, thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước trong việc chấp hành pháp luật và tuân thủ quyết định của CSH; Nghị định 87/2015/NĐ-CP ngày 6/10/2015 về giám sát đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của DNNN và DNCVNN, thay thế Nghị định 61/2013/NĐ-CP. Đồng thời, Bộ Tài chính cũng ban hành Thông tư 200/2015/TT-BTC ngày 15/12/2015 hướng dẫn một số nội dung về giám sát đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của DNNN. Các văn bản pháp luật này đã phần nào khắc phục được một số tồn tại, bất cập trước đó trong công tác quản lý, giám sát sử dụng vốn, tài sản của các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước để đầu tư vào sản xuất kinh doanh. Tuy nhiên, những hạn chế cố hữu tồn tại lâu đời trong cấu trúc kinh tế nhà nước Việt Nam như không phân tách quyền sở hữu và quyền quản lý DNNN hoặc thiếu sự minh bạch trong công bố thông tin của DNNN vẫn chưa được giải quyết triệt để. Nghị quyết 12-NQ/TW Hội nghị lần thứ 5 của Ban chấp hành TW Đảng ngày 3/6/2017 về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN đã vạch ra những yêu cầu về đổi mới hoạt động của DNNN, nhấn mạnh tính cần thiết của việc

thành lập cơ quan chuyên trách của Nhà nước làm đại diện CSH đối với DNNN, tổ chức phê duyệt và giám sát việc thực hiện các chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Trên cơ sở chủ trương của Đảng, mô hình đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp có sự thay đổi quan trọng, đó là sự ra đời của Ủy ban quản lý vốn nhà nước theo Nghị định 131/2018/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Các văn bản quy định về nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan đại diện CSH Nhà nước tại doanh nghiệp đã góp phần hoàn thiện khung pháp lý về giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay. Như vậy, các văn bản pháp luật ở Việt Nam hiện hành có điều chỉnh giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm hai nhóm:

Nhóm thứ nhất, các văn bản pháp luật với các chế định chung có tính nguyên tắc về giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp hoặc có liên quan đến giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp; giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN. Các văn bản này không đi sâu vào quy định chi tiết về cơ chế giám sát đối với hoạt động của DNNN và đối với bộ máy hoạt động của DNNN. Các văn bản quy phạm pháp luật thuộc nhóm này bao gồm: (i) Luật Giám sát của Quốc hội và HĐND các cấp 2015 quy định về thẩm quyền, nội dung và các hình thức giám sát của Quốc hội đối với tất cả các hoạt động kinh tế - xã hội, trong đó có hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp; (ii) Luật Tổ chức Chính phủ 2015, quy định về chức năng đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp của Chính phủ. Các Bộ, cơ quan ngang Bộ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực. Đặc biệt theo Điều 39 của Luật này thì các Bộ, cơ quan ngang Bộ không còn chức năng đại diện CSH phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Quy định này cũng thể hiện yêu cầu tập trung chức năng sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp: (iii) Luật Doanh nghiệp 2014 quy định về các chủ thể quản lý doanh nghiệp (gồm CSH, Chính phủ, các Bộ, UBND cấp tỉnh), mặc dù không quy định về trách nhiệm giám sát sử dụng vốn nhà nước nhưng có xác định việc giám sát của Nhà nước với vai trò là cơ quan quản lý nhà nước sẽ áp dụng chung, thống nhất đối với các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế. Ngoài ra, Luật này cũng quy định cơ cấu tổ chức của DNNN và thẩm quyền giám sát của các cơ quan trong bộ máy doanh nghiệp. tuy nhiên các quy định này chưa đủ cụ thể và chi tiết để áp dụng vào giám sát và đánh giá hoạt động sử dụng vốn của Nhà nước. Các Nghị định có liên quan đến mô hình đại diện CSH bao gồm Nghị định 10/2019/NĐ-CP về thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện CSH nhà nước; Nghị định 131/2018/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ

cấu tổ chức của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp; Nghị định số 151/2013/NĐ-CP ngày 01/11/2013 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ và cơ chế hoạt động của TCT Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước; Nghị định 97/2015/NĐ-CP về quản lý người giữ chức danh, chức vụ tại doanh nghiệp là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; Nghị định 106/2015/NĐ quy định về quản lý người đại diện phần vốn nhà nước giữ các chức danh quản lý tại doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ.

Nhóm thứ hai, các văn bản pháp luật quy định trực tiếp về cơ chế giám sát và đánh giá hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, bao gồm các quy định về phương pháp, cách thức, công cụ, nội dung, chủ thể giám sát. Đây là các văn bản liên quan trực tiếp và sử dụng cho hoạt động giám sát DNNN và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, bao gồm:

(i) Luật 69/2014/QH13, dành một Chương riêng quy định về hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra hoạt động quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Trong đó quy định thẩm quyền, nội dung giám sát của Quốc hội, cơ quan đại diện CSH và giám sát nội bộ tại doanh nghiệp.

(ii) Các Nghị định của Chính phủ quy định về chủ thể giám sát, nội dung giám sát từng lĩnh vực hoạt động cụ thể đối với DNNN bao gồm: Nghị định 49/2014/NĐ-CP về giám sát, kiểm tra, thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước trong việc chấp hành pháp luật và tuân thủ các quyết định của CSH (đã hết hiệu lực); Nghị định 115/2014/NĐ-CP quy định chế độ giám sát, kiểm tra việc thực hiện chiến lược, kế hoạch, mục tiêu, nhiệm vụ được giao của doanh nghiệp nhà nước (đã hết hiệu lực); Nghị định số 87/2015/NĐ-CP ngày 06/10/2015 về giám sát đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; Giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của DNNN và doanh nghiệp có vốn Nhà nước và Thông tư số 200/2015/TT-BTC hướng dẫn một số nội dung về giám sát đầu tư vốn nhà nước vào DN; Giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của DNNN và DN có vốn Nhà nước là hành lang pháp lý quan trọng cho hoạt động giám sát tài chính nói chung tại các doanh nghiệp có vốn nhà nước. Trong đó, Nghị định 87/2015/NĐ-CP quy định về chủ thể giám sát, đối tượng giám sát, nội dung giám sát, phương thức giám sát, căn cứ giám sát, tiêu chí đánh giá và xếp loại doanh nghiệp tương đối bám sát với yêu cầu về giám sát, đánh giá và xếp loại doanh nghiệp. Nghị định 81/2015/NĐ-CP về công bố thông tin của doanh nghiệp nhà nước quy định về nghĩa vụ công khai thông tin của doanh nghiệp và cơ quan đại diện CSH. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc đảm bảo tính minh

bạch trong hoạt động sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp, cũng là cơ sở cho việc thực hiện quyền giám sát của các chủ thể ngoài doanh nghiệp.

Có thể thấy, các quy định có liên quan đến giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, ở mức độ nhiều hay ít khác nhau, trực tiếp hay gián tiếp đã được ghi nhận trong khá nhiều văn bản pháp luật. Tuy nhiên, cũng dễ dàng nhận thấy các quy định này xét về tính hệ thống và tính toàn diện thì chưa tạo thành một khung pháp lý hoàn chỉnh và thống nhất về giám sát doanh nghiệp nói chung cũng như giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp nói riêng. Những phân tích cụ thể về nội dung pháp luật Việt Nam hiện hành ở các mục tiếp theo sẽ làm rõ hơn thực trạng này.

3.1.2. Quy định về chủ thể giám sát và mô hình giám sát sử dụng vốn nhà

nước đầu tư vào doanh nghiệp

Quy định về các chủ thể có thẩm quyền giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và cách thức phân công, phân cấp thẩm quyền của các chủ thể giám sát đã hình thành nên các mô hình giám sát. Ở Việt Nam hiện nay, mô hình giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp được xác định dựa trên các quy định pháp luật liên quan đến thẩm quyền giám sát của các chủ thể đối với hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, thể hiện ở hình 3.1 dưới đây.

Giám sát

Chính phủ

Báo cáo

Kiểm tra

Thanh tra

Bộ Tài chính Bộ, ngành liên quan

Cơ quan đại diện CSH

Phối hợp giám sát

Giám sát

Sở hữu

Doanh nghiệp

Thanh tra, kiểm tra

Quản lý, sử dụng Giám sát nội bộ

Vốn nhà nước

Quốc hội Báo cáo Kiểm toán nhà nước Kiểm toán Hình 3.1. Mô hình chủ thể giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp

Nguồn: [107, tr.38]

Trong mô hình tổng thể về chủ thể giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp, có thể phân loại thành mô hình giám sát do Nhà nước thực hiện và mô hình giám sát nội bộ do doanh nghiệp tự thực hiện.

3.1.2.1. Mô hình giám sát do Nhà nước thực hiện Đối chiếu các quy định pháp luật hiện hành cho thấy, Việt Nam áp dụng đồng thời mô hình phân tán và mô hình tập trung về chủ thể giám sát. Phạm vi các cơ quan nhà nước thực hiện giám sát tương đối rộng và có sự phân cấp về thẩm quyền giám sát theo vị trí, chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan trong bộ máy nhà nước. Trong bức tranh tổng thể về mô hình giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp, vừa có chủ thể giám sát với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước, có chủ thể giám sát với tư cách là cơ quan đại diện CSH chuyên trách, cũng có chủ thể là cơ quan quản lý nhà nước vừa là cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Như vậy, hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp do Nhà nước thực hiện bởi các chủ thể sau:

(i) Nhóm chủ thể giám sát với tư cách là chủ thể thực hiện chức năng quản lý

nhà nước bao gồm Quốc hội và các cơ quan chuyên môn:

- Quốc hội thực hiện giám sát đối với hoạt động quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp dựa trên báo cáo hàng năm của Chính phủ (Điều 55 Luật 69/2014/QH13).

- Chính Phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra hoạt động sử dụng vốn nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn (Điều 56 Luật 69/2014/QH13). Một số văn bản pháp luật quy định về Điều lệ hoạt động của các TĐKT nhà nước, TCTNN cũng quy định về thẩm quyền phối hợp giữa các Bộ, ngành trong việc giám sát hoạt động của các DNNN.

- Bộ Tài chính đóng vai trò là cơ quan chuyên môn nên có trách nhiệm tổng hợp, kiến nghị, đề xuất giải pháp về hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp trong phạm vi toàn quốc và báo cáo Chính phủ (Điều 56 Luật 69/2014/QH13). Ngoài ra, theo Nghị định 87/2015/NĐ-CP thì cơ quan tài chính có thẩm quyền phối hợp với cơ quan đại diện CSH trong việc giám sát tài chính của DNNN.

(ii) Nhóm chủ thể giám sát với tư cách là cơ quan đại diện CSH: Theo Điều 4 Nghị định 10/2019/NĐ-CP quy định về thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện CSH nhà nước, ở Việt Nam hiện nay có ba loại hình cơ quan đại diện CSH bao gồm: Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (CMSC); Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND cấp tỉnh và TCT Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC). Như vậy, mô hình đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt

Chính Phủ

Bộ, ngành

CMSC

Ngân hàng Nhà nước

Bộ Tài chính

Bộ Quốc phòng, Bộ Công an

UBND cấp tỉnh

18 TĐ, TCT

SCIC

Các DN

TCTD, DN do NHNN quản lý

DN quốc phòng, an ninh

DN do địa phương quản lý

DN thuộc BTC (trừ SCIC)

DN công ích

Quan hệ hành chính Quản lý, giám sát của CSH Bàn giao

Nam là mô hình hỗn hợp. Điều này được thể hiện ở cơ chế sở hữu và quản lý DNNN vừa có sự phân cấp quản lý cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND cấp tỉnh vừa giao cho tổ chức chuyên trách, bao gồm SCIC và CMSC thực hiện (hình 3.2). Ghi chú:

Hình 3.2. Mô hình cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước

Nguồn: [122] Theo Điều 57 Luật 69/2014/QH13, cơ quan đại diện CSH thực hiện giám sát, kiểm tra, thanh tra các hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp với các thẩm quyền: Cảnh báo, xử lý kịp thời vấn đề phát hiện trong quá trình giám sát; Yêu cầu doanh nghiệp thực hiện đầy đủ, kịp thời kiến nghị, cảnh báo của cơ quan giám sát, thanh tra, kiểm toán. Cơ quan đại diện CSH có thể xử lý hoặc kiến nghị xử lý theo thẩm quyền đối với người quản lý doanh nghiệp, kiểm soát viên, người đại diện phần vốn nhà nước có hành vi vi phạm về đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, do sự khác biệt về địa vị pháp lý của các cơ quan đại diện CSH nên cơ chế thực hiện thẩm quyền giám sát của các cơ quan đại diện CSH cũng có những đặc thù nhất định.

- Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND cấp tỉnh là cơ quan đại diện CSH đối với các (i) doanh nghiệp do mình quyết định thành lập hoặc được giao quản lý, không thuộc

đối tượng chuyển giao về CMSC và SCIC theo quy định của pháp luật; (ii) doanh nghiệp thuộc đối tượng chuyển giao về CMSC và SCIC trong thời gian chưa chuyển giao. Việc duy trì mô hình Bộ chủ quản như hiện nay xuất phát từ sự tồn tại của những doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực đặc thù (an ninh, quốc phòng, tín dụng,...) cần có sự điều hành, quản lý trực tiếp của cơ quan chuyên môn. Hoặc tại một số tỉnh thành có quy chế pháp lý đặc biệt hay vị thế kinh tế - xã hội quan trọng (Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh) cần duy trì hoạt động của các doanh nghiệp công ích, trực thuộc quản lý của chính quyền địa phương. Như vậy, trong mối quan hệ với doanh nghiệp thì Bộ, cơ quan ngang Bộ; UBND cấp tỉnh vừa là cơ quan đại diện CSH nhà nước đồng thời cũng là các cơ quan quản lý có liên quan đến lĩnh vực hoạt động của doanh nghiệp. Do đó, để đảm bảo tách bạch giữa chức năng CSH và chức năng quản lý nhà nước cần hoàn thiện chính sách, cơ chế, cơ cấu tổ chức trong việc thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước tại các Bộ ngành, UBND cấp tỉnh. - TCT Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) là cơ quan đại diện CSH hoạt động dưới hình thức doanh nghiệp. SCIC thực hiện chức năng đại diện CSH vốn nhà nước tại các doanh nghiệp được chuyển giao từ các Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND cấp tỉnh theo quy định của pháp luật. Vai trò của SCIC được thể hiện ở quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp này trong việc quyết định đầu tư, thay đổi, chuyển nhượng vốn điều lệ; quyết định các dự án đầu tư; quy định chế độ tài chính, phân phối lợi nhuận; giám sát, kiểm tra việc chấp hành pháp luật; đánh giá việc thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ được giao, hiệu quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. - Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (CMSC) có vị trí pháp lý là cơ quan thuộc Chính phủ, được thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện CSH nhà nước đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn nhà nước đầu tư tại CTCP, CTTNHH hai thành viên trở lên. Theo pháp luật hiện hành, CMSC là cơ quan đại diện CSH của 19 TĐKTNN và TCTNN, bao gồm cả SCIC. Hoạt động quản lý, giám sát vốn nhà nước của CMSC được thực hiện theo thẩm quyền của đại diện CSH vốn nhà nước. Đối với các doanh nghiệp nắm giữ 100% vốn nhà nước, CMSC có quyền quyết định các vấn đề liên quan đến vốn điều lệ của doanh nghiệp; phê duyệt để HĐTV hoặc Chủ tịch công ty quyết định phương án huy động vốn, dự án đầu tư, xây dựng, mua, bán tài sản cố định, dự án đầu tư ra ngoài doanh nghiệp, dự án đầu tư ra nước ngoài; quyết định việc chuyển nhượng vốn đầu tư của doanh nghiệp tại CTCP, CTTNHH hai thành viên trở lên trong trường hợp giá trị chuyển nhượng thấp hơn giá trị ghi trên sổ sách kế toán của doanh nghiệp sau khi đã bù trừ dự phòng tổn thất vốn đầu tư. Đồng thời,

CMSC cũng giám sát, kiểm tra, thanh tra việc quản lý, sử dụng, bảo toàn và phát triển vốn, thực hiện chiến lược, kế hoạch đầu tư phát triển của doanh nghiệp theo quy định của pháp luật. Đối với phần vốn nhà nước trong các doanh nghiệp khác, CMSC thực hiện hoạt động quản lý, giám sát trực tiếp qua quyền quyết định việc đầu tư tăng, giảm vốn đầu tư; giám sát việc thu hồi vốn đầu tư. Đồng thời giám sát gián tiếp thông qua hoạt động của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. CMSC có quyền yêu cầu người đại diện phần vốn nhà nước thực hiện những nhiệm vụ về quản lý, sử dụng vốn nhà nước; có ý kiến kịp thời bằng văn bản đối với những vấn đề thuộc trách nhiệm của người đại diện phải báo cáo, xin ý kiến; thực hiện kiểm tra, giám sát, đánh giá hoạt động của người đại diện phần vốn nhà nước.

Không thể phủ nhận rằng, sự ra đời của SCIC và CMSC đã thể hiện pháp luật Việt Nam có bước tiến tích cực trong việc thay đổi cơ chế quản lý vốn nhà nước bằng sự chuyển dịch từ mô hình phi tập trung sang mô hình tập trung nhằm phát huy những ưu điểm của mô hình tập trung. Việc thành lập CMSC và yêu cầu chuyển giao quyền đại diện CSH doanh nghiệp từ các Bộ, ngành quản lý, UBND cấp tỉnh về cho CMSC cho thấy sự cải cách mạnh mẽ của Nhà nước về việc quản lý, giám sát vốn nhà nước theo mô hình cơ quan chuyên trách, chuyên nghiệp và có trách nhiệm giải trình đầy đủ. Đồng thời, tách bạch chức năng đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp ra khỏi các cơ quan quản lý hành chính nhà nước là cần thiết để kiến tạo môi trường kinh doanh bình đẳng cho các doanh nghiệp và tạo điều kiện cho các cơ quan nhà nước tập trung năng lực vào thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Trong khi đó, mô hình SCIC được thành lập dựa trên mô hình doanh nghiệp quản lý vốn nhà nước đã được áp dụng ở một số quốc gia trên thế giới. SCIC được hoạt động như một doanh nghiệp thông thường với mục tiêu đảm bảo tính hiệu quả, lợi nhuận trong đầu tư nguồn vốn nhà nước. Đồng thời, hỗ trợ quản trị, kinh doanh của các doanh nghiệp khác để đảm bảo sự ổn định của nền kinh tế. Đây là mô hình quản lý vốn nhà nước có tính kinh doanh thuần tuý nhất, có sự độc lập tương đối với các mục tiêu chính trị và hoạt động của Chính phủ [60]. Ngoài ra, với quy định SCIC là doanh nghiệp trực thuộc CMSC có ý nghĩa củng cố vị thế kinh tế và chính trị của doanh nghiệp này trong hoạt động quản lý và giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Bên cạnh những ưu điểm nói trên, mô hình giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp do Nhà nước thực hiện ở Việt Nam hiện hành cũng bộc lộ những hạn chế, bất cập:

Thứ nhất, mô hình giám sát hiện nay vừa phân tán về số lượng chủ thể vừa phân tán về phạm vi thẩm quyền của mỗi chủ thể giám sát. Hoạt động sử dụng vốn của một doanh nghiệp chịu sự giám sát đồng thời của nhiều cơ quan khác nhau, tuy nhiên thẩm quyền giám sát của mỗi cơ quan chỉ liên quan đến một khía cạnh của hoạt động sử dụng vốn. Chẳng hạn, Bộ Kế hoạch và Đầu tư có trách nhiệm giám sát về hoạt động đầu tư vốn, Bộ Tài chính thực hiện giám sát tài chính trong khi Bộ Lao động và thương binh, xã hội có thẩm quyền giám sát về thực hiện chế độ tiền lương, v.v..1 Khi có quá nhiều chủ thể cùng giám sát tất yếu sẽ tạo ra gánh nặng cho cả doanh nghiệp lẫn chủ thể giám sát. Đối với doanh nghiệp, sức ép giám sát từ nhiều cơ quan là không hề nhỏ. Đối với cơ quan giám sát, sự phân tán về thẩm quyền sẽ gây ra sự sao nhãng về trách nhiệm khi không có một cơ quan nào chịu trách nhiệm hoàn toàn cho việc giám sát doanh nghiệp. Mỗi chủ thể giám sát lại được quy định nội dung giám sát khác nhau dẫn đến tình trạng không có cơ quan nào có đủ thẩm quyền và khả năng theo dõi, đánh giá doanh nghiệp một cách đầy đủ, hiệu quả và toàn diện [125; tr.42].

Thứ hai, mô hình cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp vẫn còn nhiều điểm bất cập. Theo quy định hiện nay, một số Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh đảm nhiệm vai trò cơ quan đại diện CSH vừa quyền quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp. Quy định này gây nên tình trạng thiếu minh bạch trong hoạt động giám sát khi không có đầu mối tập trung xem xét, đánh giá hiệu quả quản lý vốn của các Bộ, ngành. Ngoài ra, do các Bộ vừa là CSH vừa thực hiện chức năng giám sát nên mỗi Bộ lại ban hành quy chế giám sát riêng cho các doanh nghiệp của mình. Điều này đã làm giảm tính đồng bộ trong giám sát DNNN, gây ra tình trạng các DNNN có sự tương đồng về quy mô và lĩnh vực hoạt động nhưng được áp dụng hình thức, quy chuẩn giám sát khác nhau, đánh giá hiệu quả hoạt động cũng khác nhau [125; tr.43].

1 Các Nghị định quy định về Điều lệ của TĐKTNN

Mô hình CMSC mặc dù đã khắc phục được phần lớn những hạn chế của mô hình trước đó, tuy nhiên do CMSC thống nhất, tập trung quản lý doanh nghiệp thuộc nhiều ngành khác nhau nên mức độ am hiểu về lĩnh vực hoạt động của mỗi doanh nghiệp sẽ hạn chế hơn so với Bộ chủ quản. Ngoài ra, CMSC có tư cách là cơ quan thuộc Chính phủ nên về bản chất vẫn là cơ quan nhà nước được giao nhiệm vụ làm đại diện CSH nhà nước. Mặc dù CMSC không thực hiện chức năng quản lý nhà nước nhưng nếu không có cơ chế hoạt động rõ ràng thì không khác với việc chuyển quyền sở hữu từ nhiều cơ quan nhà nước sang một cơ quan nhà nước khác.

Đồng thời, CMSC cũng được giao tập trung quản lý khối tài sản rất lớn của Nhà nước nên nếu cơ quan này hoạt động không tốt sẽ gây hậu quả rất nghiêm trọng, thất thoát vốn nhà nước.

Ngoài ra, pháp luật chưa có sự phân định rõ ràng thẩm quyền của CMSC và SCIC trong quan hệ đại diện sở hữu vốn nhà nước. Theo pháp luật hiện hành, CMSC là cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước tại SCIC và 18 TĐKT, TCTNN khác được chuyển giao từ Bộ Tài chính và các Bộ, ngành khác. Đối với SCIC vẫn hoạt động theo quy định của Chính phủ, tiếp tục tiếp nhận và quản lý vốn nhà nước tại các DNNN còn lại (không thuộc danh mục tiếp nhận của CMSC) và các CTCP từ cổ phần hóa DNNN, bao gồm cả các tập đoàn, tổng công ty cổ phần có vốn nhà nước nhưng thuộc danh mục, lĩnh vực nhà nước không cần chiếm chi phối (dưới 51% vốn điều lệ). Việc chuyển giao SCIC từ Bộ Tài chính sang CMSC nhằm tập trung quyền sở hữu về CMSC hạn chế sự phân tán về thẩm quyền của hai chủ thể đại diện CSH chuyên trách, tuy nhiên cũng nảy sinh tình trạng CMSC là đại diện chủ sở hữu của các doanh nghiệp chuyển giao từ các Bộ, nhưng trong CMSC lại có một đại diện CSH khác (SCIC) đại diện cho doanh nghiệp. Từ đó, cũng đặt ra trách nhiệm của SCIC với công việc chung thế nào khi chịu trách nhiệm quyền đại diện CSH cho một số lượng doanh nghiệp chuyển từ các Bộ ngành. Đồng thời, vai trò của CMSC đối với các doanh nghiệp do SCIC làm đại diện CSH cũng chưa được xác định. Sự song trùng tồn tại của CMSC và SCIC trong cùng một bộ máy có thể dẫn đến trùng lặp, chồng chéo về thẩm quyền trong quản lý, giám sát vốn nhà nước, do đó đòi hỏi phải có cơ chế xác định mối quan hệ pháp lý giữa hai chủ thể này.

2 Nghị định 105/2018/NĐ-CP về Điều lệ của Tập đoàn Công nghiệp Than-Khoáng sản Việt Nam quy định Bộ Công thương là cơ quan cấp trên trực tiếp, chủ trì giám sát thực hiện hoạt động của doanh nghiệp (Điều 24); Bộ Tài chính phối hợp với Bộ Công Thương thực hiện giám sát, kiểm tra thường xuyên và thanh tra theo quy định việc quản lý, sử dụng, bảo toàn và phát triển vốn (Điều 25); Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với Bộ Công Thương thực hiện giám sát, kiểm tra định kỳ hàng năm và thanh tra theo quy định việc thực hiện chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh và kế hoạch đầu tư phát triển 05 năm (Điều 26).

Thứ ba, bất cập trong quy định về cơ chế “phối hợp giám sát” của các cơ quan quản lý với cơ quan đại diện CSH. Nghị định 87/2015/NĐ-CP và các Nghị định quy định về Điều lệ của các TĐKTNN, TCTNN cũng quy định về thẩm quyền “phối hợp giám sát” giữa một Bộ là cơ quan đại diện CSH với các Bộ, ngành khác trong lĩnh vực liên quan2. Quy định về cơ chế “phối hợp giám sát” giữa cơ quan đại diện CSH với các Bộ có liên quan như trên đã gây ra những bất cập. Một là, làm cho nội dung giám sát của cơ quan đại diện CSH bị chia cắt thành nhiều nội dung khác nhau theo các lĩnh vực tham gia phối hợp của các Bộ có liên quan. Vì vậy, không còn đảm bảo tính tập trung và thống nhất về nội dung giám sát của cơ quan

đại diện CSH. Hai là, các quy định về trách nhiệm “phối hợp giám sát” cũng chưa rõ ràng, đặc biệt là chưa phân công chủ thể chịu trách nhiệm giám sát và giải trình đối với các nội dung giám sát thuộc lĩnh vực phụ trách của các Bộ liên quan, từ đó không có cơ quan nào đóng vai trò đầu mối, chịu trách nhiệm cuối cùng đối với toàn bộ nội dung giám sát. Ba là, giám sát phải là công việc thực hiện thường xuyên, liên tục. Vì vậy, để đảm bảo yêu cầu và hiệu quả giám sát thì đòi hỏi các Bộ liên quan cũng phải thường xuyên tham gia vào quá trình theo dõi, kiểm tra doanh nghiệp trên cơ sở chia sẻ thông tin và kết nối chặt chẽ với cơ quan đại diện CSH. Tuy nhiên, để đảm bảo thực hiện được sự phối hợp thường xuyên, liên tục giữa các Bộ với cơ quan đại diện CSH trên thực tế là việc làm không hề đơn giản.

Thứ tư, mô hình giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp chưa đề cập đến sự tham gia của các chủ thể từ cộng đồng. Theo thông lệ quản trị DNNN, giám sát hoạt động của doanh nghiệp từ bên ngoài được thực hiện bởi các chủ thể là các chủ thể khác thị trường, các cổ đông, người lao động, tổ chức phi nhà nước và toàn thể xã hội. Đây là các chủ thể chịu ảnh hưởng hoặc có lợi ích liên quan đến DNNN và tất yếu có quyền giám sát hoạt động của DNNN. Tuy nhiên, hệ thống quy định pháp luật ở Việt Nam hiện nay chủ yếu chú trọng giám sát bên trong do Nhà nước thực hiện mà vẫn chưa đề cập đến giám sát từ bên ngoài. Các quy định pháp luật về quyền giám sát từ cộng đồng đối với vốn nhà nước tại doanh nghiệp mặc dù có đề cập đến nhưng còn đơn giản, rời rạc. Nếu như Luật 69/2014/QH13 không có quy định về quyền giám sát của cộng đồng đối với vấn đề quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp thì Nghị định số 87/2015/NĐ-CP cũng chỉ đề cập tổ chức chính trị - xã hội (Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Công đoàn) thực hiện giám sát các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực do mình quản lý (Điều 49) chứ không quy định cụ thể về quyền giám sát được thực hiện như thế nào. Trong khi đó, quyền giám sát của cộng đồng đối với lĩnh vực tài chính công đã được ghi nhận tại các văn bản pháp luật khác như quy định về quyền giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng (Điều 16 Luật ngân sách nhà nước 2015), hoặc quy định về giám sát đầu tư công của cộng đồng (Điều 74 Luật Đầu tư công 2019). Do pháp luật không quy định nên các chủ thể khác của thị trường, người dân và cộng đồng xã hội hầu như không cơ sở pháp lý để thực hiện giám sát DNNN. Việc giám sát từ bên ngoài hầu như chỉ dựa vào hoạt động công khai thông tin tài chính của doanh nghiệp và nếu doanh nghiệp không tuân thủ đầy đủ nghĩa vụ công bố thông tin thì việc giám sát của cộng đồng hầu như không có cơ chế để bảo đảm thực hiện. 3.1.2.2. Mô hình giám sát nội bộ tại doanh nghiệp Luật 69/2014/QH13 chỉ có quy định về hoạt động giám sát nội bộ đối với

quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (Điều 58) mà không đề cập đến giám sát nội bộ tại các doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ. Theo đó, giám sát nội bộ tại các doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ được thực hiện bởi các chủ thể sau: - Người đại diện CSH trực tiếp vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp: là cá nhân do cơ quan đại diện CSH ủy quyền bằng văn bản để thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện CSH nhà nước đối với vốn nhà nước đầu tư tại tại doanh nghiệp, bao gồm thành viên của HĐTV (thường là Chủ tịch HĐTV) hoặc Chủ tịch công ty. Giám sát nội bộ của người đại diện CSH trực tiếp được thực hiện với tư cách là chủ thể quản lý cao nhất của doanh nghiệp, chịu trách nhiệm trước cơ quan đại diện CSH trong quản lý, sử dụng, bảo toàn, phát triển vốn; chịu trách nhiệm trước pháp luật về vi phạm gây tổn thất vốn, tài sản của doanh nghiệp. HĐTV, Chủ tịch công ty có quyền tự chủ nhất định trong quản lý, điều hành hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Gắn liền với đó là trách nhiệm báo cáo thường xuyên với cơ quan đại diện CSH về hoạt động của doanh nghiệp và cơ chế tự chịu trách nhiệm trong trường hợp có sai phạm. Tuy nhiên hiện nay các quy định pháp luật về chức năng giám sát của HĐTV và Chủ tịch công ty tại DNNN vẫn chưa rõ ràng. Đặc biệt, Chủ tịch HĐTV, Chủ tịch công ty vừa là chủ thể đại diện CSH trực tiếp vừa là chủ thể quản lý doanh nghiệp có thể gây nên sự thiếu khách quan, minh bạch đối với các kết quả giám sát nội bộ tại doanh nghiệp. Ngoài ra, vẫn còn thiếu các quy định pháp luật về căn cứ, tiêu chí để giám sát, đánh giá kết quả hoạt động của các thành viên HĐTV. Do không có mục tiêu và nhiệm vụ giao cho từng thành viên nên không có cơ sở để đánh giá việc hoàn thành nhiệm vụ của HĐTV, từ đó cũng không có cơ chế xử lý đối với trường hợp HĐTV không hoàn thành nhiệm vụ.

- Ban kiểm soát, Kiểm soát viên: Điều 45 Luật 69/2014/QH13 quy định Kiểm soát viên tại DNNN do cơ quan đại diện CSH, cơ quan nhà nước có thẩm quyền bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm. Ngoài ra, theo Điều 102 Luật Doanh nghiệp 2014, căn cứ quy mô của công ty, cơ quan đại diện CSH quyết định bổ nhiệm 01 Kiểm soát viên hoặc thành lập Ban kiểm soát gồm 3 đến 5 Kiểm soát viên. Theo quy định tại Điều 102 Luật Doanh nghiệp 2014 thì phạm vi quyền và nghĩa vụ của Ban Kiểm soát trong DNNN khá rộng lớn. Đó cũng là lý do mà Ban Kiểm soát được xem là “cánh tay nối dài” cho cơ quan đại diện CSH trong giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các cấp quản lý, đảm bảo cho doanh nghiệp hoạt động đúng phương hướng, đúng mục tiêu kế hoạch kinh doanh; đảm bảo tài sản nhà nước không bị chiếm dụng, thất thoát. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành vẫn tồn tại một số bất cập về hoạt động của Ban kiểm soát. Tại khoản 1 Điều 105 Luật

Doanh nghiệp 2014 quy định: “Các thành viên khác có thể tham gia Ban kiểm soát của không quá 04 DNNN nhưng phải được sự đồng ý bằng văn bản của cơ quan đại diện CSH”. Việc cho phép Kiểm soát viên tham gia vào Ban kiểm soát của nhiều DNNN là không hợp lý bởi theo Điều 102 thì công việc của Ban kiểm soát trong một doanh nghiệp là rất lớn. Trong khi đó, hầu hết các công ty chỉ có 03 thành viên trong Ban kiểm soát, số lượng nhỏ công ty là có đến 05 thành viên. Chưa kể đến thực tế hiện nay, các Kiểm soát viên đa phần làm việc kiêm nhiệm tại công ty, không chuyên trách, không có chuyên môn cao.

- Ban kiểm soát nội bộ: Bên cạnh Ban Kiểm soát do cơ quan đại diện CSH thành lập, một số Nghị định về Điều lệ của TĐKT hay TCTNN có quy định về bộ phận giúp việc cho HĐTV, do HĐTV thành lập có tên gọi là Ban kiểm soát nội bộ3. Kiểm soát nội bộ có nhiệm vụ giúp HĐTV kiểm tra, giám sát hoạt động sản xuất, kinh doanh và quản lý điều hành; kịp thời phát hiện, ngăn ngừa và hạn chế, khắc phục các sai sót, rủi ro trong hoạt động sản xuất, kinh doanh; điều hành thông suốt, an toàn và đúng pháp luật mọi hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp.

3 Điều 36 Nghị định 07/2018/NĐ-CP quy định về Điều lệ và tổ chức hoạt động của Tập đoàn Dầu khí Việt Nam

- Kiểm toán nội bộ: Các quan điểm trước đây cho rằng kiểm toán nội bộ chịu trách nhiệm trong việc kiểm toán báo cáo tài chính và tập trung vào công tác kiểm tra kế toán, thông tin tài chính của doanh nghiệp. Tuy nhiên quan điểm của kiểm toán nội bộ hiện đại đã được mở rộng, không còn giới hạn ở công tác kiểm tra báo cáo tài chính mà thêm vào đó là công tác kiểm toán tính hiệu quả, tính tuân thủ của mọi hoạt động cũng như tư vấn cho nhà quản lý hoàn thiện hệ thống kiểm soát nội bộ. Vai trò của kiểm toán nội bộ trong doanh nghiệp không được quy định cụ thể tại Luật Doanh nghiệp 2014. Tuy nhiên, Nghị định 05/2019/NĐ-CP về kiểm toán nội bộ có quy định về các loại hình doanh nghiệp phải thực hiện công tác kiểm toán nội bộ bao gồm: Công ty niêm yết; Doanh nghiệp mà nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ là công ty mẹ hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con; Doanh nghiệp nhà nước là công ty mẹ hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con. Ngoài các đơn vị trên, các doanh nghiệp còn lại được khuyến khích thực hiện công tác kiểm toán nội bộ. Trường hợp doanh nghiệp chưa thành lập bộ phận kiểm toán nội bộ trực thuộc thì có thể đi thuê tổ chức kiểm toán độc lập đủ điều kiện hoạt động kiểm toán theo quy định của pháp luật để cung cấp dịch vụ kiểm toán nội bộ. Tuy nhiên, việc thuê dịch vụ kiểm toán nội bộ vẫn phải đảm bảo các nguyên tắc cơ bản của kiểm toán nội bộ và các yêu cầu nhằm đảm bảo tuân thủ các nguyên tắc cơ bản của kiểm toán nội bộ quy định tại Nghị định 05/2019/NĐ-CP về kiểm toán nội bộ. Có thể thấy rằng, trong

giám sát nội bộ, Ban kiểm soát phải thực hiện chức năng quá rộng thì kiểm toán nội bộ là bộ phận chuyên trách về tình hình tài chính và kiểm soát rủi ro cho doanh nghiệp lại chưa có cơ sở pháp lý để hoạt động đúng với vai trò của mình. Mặc dù Chính phủ đã ban hành Nghị định 05/2019/NĐ-CP quy định về kiểm toán nội bộ, tuy nhiên mới chỉ dừng lại ở quan niệm coi kiểm toán nội bộ là một công tác, nhiệm vụ phải thực hiện mà chưa bắt buộc thành lập bộ phận chuyên trách. Đồng thời, nhiệm vụ triển khai kiểm toán nội bộ mới chỉ áp dụng tại các DNNN là công ty mẹ có quan hệ công ty mẹ - công ty con. Điều này đồng nghĩa với việc các DNNN độc lập thì không bắt buộc phải thực hiện kiểm toán nội bộ. Ngoài ra, pháp luật cũng chưa có quy định cụ thể cho áp dụng mô hình chuẩn về kiểm toán nội bộ, điều này dẫn đến doanh nghiệp phải tự mày mò trong việc tổ chức bộ phận kiểm toán nội bộ tại doanh nghiệp.

3.1.3. Quy định về cơ chế giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào

doanh nghiệp

3.1.3.1. Quy định về cơ chế giám sát của Quốc hội - Về đối tượng giám sát: Luật 69/2014/QH13 quy định Quốc hội xem xét báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp Quốc hội cuối năm về tình hình quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp của năm trước (Khoản 2 Điều 55 Luật 69/2014/QH13). Như vậy, tại kỳ họp thì Chính phủ với tư cách là đại diện CSH vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là đối tượng giám sát chủ yếu của Quốc hội. Bên cạnh đó, giám sát của Quốc hội có bao hàm nội dung việc thực hiện quyền, trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH trong quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành mới chỉ quy định các cơ quan đại diện CSH là đối tượng giám sát của Quốc hội mà vẫn còn thiếu các quy định về cơ chế để Quốc hội giám sát cơ quan đại diện CSH trong việc thực hiện quyền và trách nhiệm của CSH vốn nhà nước. Ngoài ra, đối tượng giám sát của Quốc hội còn bao gồm các doanh nghiệp có vốn nhà nước. Tuy nhiên, hoạt động giám sát đối với đối tượng này chỉ áp dụng thông qua hình thức giám sát trực tiếp tại doanh nghiệp thông qua việc thành lập Đoàn giám sát theo chuyên đề.

- Về nội dung giám sát: Với tư cách là cơ quan quyền lực cao nhất, hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp của Quốc hội chỉ tập trung vào một nội dung giám sát duy nhất, đó là Giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật về sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp. Nội dung giám sát của Quốc hội thể hiện qua các vấn đề cụ thể như việc ban hành chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp; việc thực hiện quyền, trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH trong quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp; tình hình

xây dựng quy chế quản lý, sử dụng vốn trong nội bộ doanh nghiệp; việc chấp hành các quy trình, thủ tục về đầu tư, báo cáo tài chính doanh nghiệp cho chủ thể có thẩm quyền; tình hình thực hiện pháp luật có liên quan; tình hình thực hiện công bố thông tin của doanh nghiệp. Như vậy có thể thấy, nội dung giám sát của Quốc hội là phù hợp với vị trí và chức năng của cơ quan quyền lực khi chú trọng giám sát các vấn đề pháp lý có liên quan đến sử dụng vốn của doanh nghiệp. Quốc hội không giám sát các nội dung liên quan trực tiếp đến việc thực hiện kế hoạch sản xuất, kinh doanh, kế hoạch tài chính và chiến lược phát triển của doanh nghiệp; việc huy động vốn và sử dụng vốn huy động và các vấn đề tài chính khác.

- Về phương thức giám sát: Theo pháp luật hiện hành, chức năng giám sát của Quốc hội được thực hiện thông quan các phương thức: Xem xét báo cáo hoạt động của các cơ quan, tổ chức; Xem xét văn bản pháp luật trái quy định; Chất vấn và xem xét trả lời chất vấn; Giám sát theo chuyên đề; Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; Lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu (Điều 11 Luật Giám sát). Liên quan đến hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, Luật 69/2014/QH13 quy định hình thức giám sát chủ yếu là xem xét báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp Quốc hội cuối năm về tình hình đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp của năm trước. Đồng thời, giữa hai kỳ họp, UBTVQH giám sát thông qua việc yêu cầu Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, các thành viên Chính phủ giải trình, trả lời chất vấn về vấn đề sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Như vậy, Quốc hội giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp bằng phương thức giám sát gián tiếp (theo dõi và kiểm tra thông qua việc xét báo cáo tài chính, thống kê) và phương thức giám sát sau (kiểm tra kết quả hoạt động của doanh nghiệp trên cơ sở các báo cáo định kỳ, kết quả chấp hành pháp luật của cơ quan đại diện CSH hoặc điều lệ doanh nghiệp, việc tuân thủ các quy định của pháp luật).

- Về quy trình giám sát và công cụ giám sát của Quốc hội: Quy trình giám sát của Quốc hội được thực hiện theo Luật 69/QH2013 và pháp luật điều chỉnh riêng về hoạt động giám sát của Quốc hội. Nội dung của quy trình giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp của Quốc hội được bao gồm các hoạt động xét báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp cuối năm; yêu cầu Chính phủ, thủ tướng Chính phủ và các chủ thể có liên quan giải trình, trả lời chất vấn; thành lập Đoàn giám sát. Theo đó, liên quan đến hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, quy trình hoạt động giám sát của Quốc hội bao gồm:

(i) Quy trình xem xét báo cáo: Quốc hội giám sát tối cao đối với hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp thông qua xem xét báo cáo của

Chính phủ. Việc xem xét được thực hiện theo trình tự: (a) Thủ tướng Chính phủ trình bày báo cáo; (b) Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội trình bày báo cáo thẩm tra; (c) Quốc hội thảo luận và ra Nghị quyết về vấn đề đã báo cáo khi xét thấy cần thiết. (ii) Quy trình tổ chức Đoàn giám sát theo chuyên đề: Dựa vào chương trình giám sát của Quốc hội, UBTVQH, đề nghị của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn Đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội, ban hành Nghị quyết về thành lập Đoàn giám sát bao gồm nội dung, kế hoạch giám sát, thành phần đoàn giám sát và cơ quan tổ chức sự giám sát. Đoàn giám sát có nhiệm vụ, quyền hạn: Thực hiện đúng nội quy kế hoạch giám sát; yêu cầu cơ quan tổ chức chịu sự giám sát báo cáo bằng văn bản, cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung giám sát, giải trình những vấn đề mà đoàn quan tâm; xem xét, xác minh những vấn đề mà đoàn thấy cần thiết. Khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật thì đoàn giám sát có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân, hữu quan áp dụng các biện pháp để kịp thời chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật và khôi phục lợi ích, yêu cầu xem xét trách nhiệm. Chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày kết thúc giám sát, đoàn giám sát phải báo cáo kết quả giám sát gửi UBTVQH.

(iii) Về công cụ giám sát của Quốc hội: Với quy trình giám sát theo pháp luật hiện hành cho thấy, công cụ giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp của Quốc hội Việt Nam chủ yếu vẫn là báo cáo kết quả sử dụng vốn hằng năm do Chính phủ trình. Để thẩm tra tính chính xác của báo cáo, giúp việc cho Quốc hội có các Uỷ ban chuyên môn và Kiểm toán nhà nước. Ngoài ra, kết quả giải trình, trả lời chất vấn và báo cáo hoạt động của Đoàn giám sát theo chương trình giám sát cũng là những công cụ được sử dụng trong hoạt động giám sát của Quốc hội.

Nghiên cứu các quy định pháp luật về cơ chế giám sát sử dụng vốn nhà nước

đầu tư vào DNNN do Quốc hội thực hiện, có thể đưa ra nhận xét như sau:

Thứ nhất, pháp luật đã quy định nội dung giám sát của Quốc hội với tương ứng với thẩm quyền của cơ quan quyền lực, đại diện cho nhân dân. Tuy nhiên, có thể thấy quy định về nội dung giám sát còn mang tính chung chung về việc chấp hành pháp luật mà chưa có tiêu chí đánh giá cụ thể, rõ ràng. Nội dung giám sát của Quốc hội là xem xét báo cáo tình hình quản lý, sử dụng vốn hàng năm mà chưa có giám sát Chính phủ và các cơ quan đại diện CSH trong việc thực hiện quyền và trách nhiệm của đại diện CSH đối với vốn nhà nước mà chỉ mang tính chất tổng kết và rút kinh nghiệm về hoạt động sử dụng vốn nhà nước nói chung.

Thứ hai, trong cơ chế giám sát chỉ đề cập đến các nội dung giám sát thể hiện tại các báo cáo thường niên về tình hình sử dụng vốn nhà nước mà thiếu đi nội dung quan trọng nhất là giải trình của các Bộ, ngành, cơ quan đại diện CSH trước Chính

phủ, Quốc hội và xã hội về kết quả thực hiện quyền, trách nhiệm có liên quan đến doanh nghiệp. Nguyên nhân là do pháp luật quy định nhiều đầu mối cùng giám sát hoạt động sử dụng vốn của doanh nghiệp nhưng lại không xác định chủ thể nào chịu trách nhiệm tập trung và đến cùng.

Thứ ba, pháp luật hiện hành còn thiếu các quy định cụ thể về việc giám sát của Quốc hội đối với các cơ quan đại diện CSH trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý vốn nhà nước đầu tư trong kinh doanh. Mặc dù Điều 52, 53, 54 Luật 69/2014/QH13 có đề cập đến nội dung giám sát việc thực hiện quyền và trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH trong quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhưng lại không quy định cụ thể về chủ thể, phương thức giám sát như thế nào. Theo OECD thì các cơ quan CSH được giao quản lý vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh đều phải công bố thông tin về tình hình sử dụng vốn và hiệu quả sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp do mình quản lý [138]. Trong khi đó ở Việt Nam, pháp luật hiện hành chỉ quy định hàng năm Chính phủ xây dựng và trình Quốc hội báo cáo chung về tình hình hoạt động của DNNN trong phạm vi toàn quốc mà không có thông tin về tình hình thực thi trách nhiệm quản lý của các Bộ, UBND trong quản lý vốn nhà nước. Sự thiếu sót quy định này đã dẫn đến tình trạng một số Bộ, ngành được giao quản lý số vốn khổng lồ nhưng hiệu quả quản lý thế nào, trách nhiệm nâng cao giá trị vốn nhà nước ra sao, trách nhiệm của Bộ trong việc theo dõi, kiểm tra doanh nghiệp đến mức độ nào là những vấn đề chưa được thường xuyên xem xét, đánh giá và công bố công khai. Đây là một lỗ hổng pháp lý cần được hoàn thiện trong thời gian tới.

3.1.3.2. Quy định về cơ chế giám sát của cơ quan quản lý nhà nước - Về đối tượng giám sát: giám sát vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp do Bộ, ngành thực hiện theo quy định của pháp luật hiện hành đều hướng đến đối tượng giám sát là các doanh nghiệp có vốn nhà nước. Trong khi đó, còn thiếu vắng các quy định về giám sát cơ quan đại diện CSH của cơ quan quản lý nhà nước. Điều này xuất phát từ lý do, ngoài SCIC thì các cơ quan đại diện CSH đều có vị trí pháp lý cùng cấp với cơ quan quản lý, thậm chí đối với DNNN ở địa phương thì cơ quan đại diện CSH (UBND cấp tỉnh) còn là cấp trên của cơ quan giám sát tài chính (Sở Tài chính). Việc thiếu quy định về giám sát cơ quan đại diện CSH đã dẫn đến tính trạng một số cơ quan đại diện thiếu trách nhiệm hoặc cố tình sai phạm trong hoạt động quản lý, gây thất thoát vốn nhà nước.

- Về nội dung giám sát: Hoạt động giám sát của các Bộ, ngành được thực hiện trên cơ sở phối hợp với cơ quan đại diện CSH, trong đó Bộ Tài chính là cơ quan có nhiệm vụ tổng hợp báo cáo Chính phủ kết quả giám sát sử dụng vốn của

các cơ quan đại diện CSH, DNNN. Nội dung giám sát hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp của các Bộ, ngành phối hợp với cơ quan đại diện CSH được quy định tại nhiều văn bản pháp luật khác nhau, liên quan đến thẩm quyền theo lĩnh vực của từng Bộ, ngành. Đối với Bộ Tài chính, với vai trò là cơ quan chuyên môn quản lý về hoạt động tài chính, nội dung giám sát tập trung vào các vấn đề: Giám sát quá trình sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp; giám sát kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp; Giám sát chấp hành pháp luật về đầu tư, quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp; ban hành và thực hiện quy chế quản lý tài chính của doanh nghiệp. Đồng thời, theo quy định của pháp luật hiện hành, cơ quan tài chính không giám sát việc thực hiện quyền và trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH.

- Về phương thức giám sát: Cơ chế giám sát của các Bộ, ngành với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước được thực hiện trên cơ sở phối hợp với cơ quan đại diện CSH. Tuy nhiên, ngoại trừ Nghị định 87/2015/NĐ-CP có quy định về phương thức giám sát tài chính do Bộ Tài chính thực hiện thì pháp luật hiện hành không có quy định cụ thể về phương thức thực hiện “phối hợp giám sát” giữa các Bộ, ngành khác với cơ quan đại diện CSH. Do sự thiếu rõ ràng về quy định của pháp luật nên gây nên tình trạng giám sát chồng lấn với hoạt động thanh tra, kiểm tra do nhiều cơ quan chủ trì theo ngành, lĩnh vực phụ trách.

- Về quy trình giám sát và công cụ giám sát: Hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước của các chủ thể là cơ quan quản lý nhà nước chú trọng vào nội dung giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật về sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp; giám sát việc thực hiện quyền, trách nhiệm cơ quan đại diện CSH có liên quan đến hoạt động sử dụng vốn. Chính vì vậy, quy trình giám sát phải được thiết lập phù hợp với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý của các cơ quan đã được pháp luật quy định. Tuy nhiên, pháp luật Việt Nam không quy định về thẩm quyền giám sát độc lập của các Bộ, ngành với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước đối với các hoạt động nói chung của DNNN cũng như hoạt sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp nói riêng. Việc giám sát được thực hiện bằng cơ chế phối hợp với cơ quan đại diện CSH đối với từng nội dung giám sát có liên quan. Chính vì vậy, quy trình giám sát, công cụ giám sát sẽ được nghiên cứu đồng thời với quy trình giám sát của cơ quan đại diện CSH.

3.1.3.3. Quy định về cơ chế giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu - Về đối tượng giám sát: Đối tượng giám sát của cơ quan đại diện CSH là các doanh nghiệp do mình quyết định thành lập hoặc được giao quản lý. Mối quan hệ giữa cơ quan đại diện CSH và doanh nghiệp được điều chỉnh bởi các nguyên tắc

được quy định tại Khoản 4, Điều 5 Luật 69/2014/QH13, theo đó cơ quan đại diện CSH không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp cũng như hoạt động quản lý, điều hành của người quản lý doanh nghiệp. Trong bối cảnh vẫn còn tồn tại mô hình cơ quan đại diện CSH đồng thời là cơ quan quản lý, hoạch định chính sách thì không thể tránh khỏi việc doanh nghiệp có vốn nhà nước được hưởng những chính sách ưu đãi đặc biệt mà không thành phần nào trong nền kinh tế có được. Chính vì vậy, quy định này nhằm mục đích hạn chế sự can thiệp của cơ quan quản lý nhà nước vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp có vốn nhà nước trong cơ chế thị trường, đảm bảo công bằng với các thành phần kinh tế khác.

- Về nội dung giám sát: Theo Điều 57 Luật 69/2014/QH13 và Điều 9 Nghị định 87/2015/NĐ-CP, cơ quan đại diện CSH thực hiện giám sát toàn bộ quá trình đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp .Như vậy, ngoại trừ nội dung giám sát việc thực hiện quyền, nhiệm vụ của chính mình thì các cơ quan đại diện CSH phải thực hiện việc giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở hầu hết các nội dung giám sát. Điều này cũng xuất phát ở vai trò tham gia của cơ quan đại diện CSH trong tất cả các giai đoạn từ thiết lập, phê duyệt mục tiêu, kế hoạch sử dụng vốn của doanh nghiệp đến việc theo dõi, đánh giá tiến độ sử dụng vốn cả doanh nghiệp so với mục tiêu ban đầu. Trong đó, nội dung giám sát việc thực hiện dự án đầu tư, xây dựng, mua, bán tài sản cố định, bảo toàn, phát triển vốn của doanh nghiệp; giám sát hoạt động đầu tư ra ngoài doanh nghiệp và giám sát hoạt động đầu tư ra nước ngoài của doanh nghiệp là các nội dung quan trọng nhất. Đối với nội dung giám sát việc thực hiện dự án đầu tư, cơ quan đại diện CSH sử dụng các tiêu chí như nguồn vốn huy động, tiến độ thực hiện dự án đầu tư, tiến độ giải ngân vốn đầu tư để tiến hành giám sát và đánh giá hoạt động sử dụng vốn của doanh nghiệp. Đối với nội dung giám sát hoạt động đầu tư ra ngoài doanh nghiệp, cơ quan đại diện CSH thực hiện việc giám sát thông qua các tiêu chí: tình hình sản xuất kinh doanh của công ty con, công ty liên kết; hiệu quả đầu tư vốn (thu hồi vốn, thu lợi nhuận, cổ tức được chia từ khoản vốn đầu tư ra ngoài doanh nghiệp); khả năng thanh toán, hệ số nợ phải trả trên vốn CSH. Đối với nội dung giám sát hoạt động đầu tư ra nước ngoài của doanh nghiệp các tiêu chí giám sát được sử dụng bao gồm: Tiến độ triển khai dự án so với kế hoạch; Hình thức đầu tư, cơ cấu vốn đầu tư cho dự án, biến động của tổng mức đầu tư dự án (nếu có); Tình hình huy động vốn, quản lý tài sản và quản lý nợ của dự án tại nước ngoài, bao gồm các khoản do doanh nghiệp trong mô hình công ty mẹ - công ty con bảo lãnh vay hoặc tài trợ vốn dưới hình thức khác; Kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của dự án: Doanh thu, lợi

nhuận, tỷ suất lợi nhuận trên vốn CSH (ROE), tỷ suất lợi nhuận trên tổng tài sản (ROA); Tình hình thu hồi vốn và thực hiện nghĩa vụ với ngân sách nhà nước: Lợi nhuận được chia của nhà đầu tư Việt Nam; lợi nhuận để tái đầu tư; lợi nhuận chuyển về nước và lợi nhuận được sử dụng cho yêu cầu khác.

Có thể thấy, các quy định pháp luật hiện hành về giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp của cơ quan đại diện CSH vẫn chú trọng về quy trình huy động vốn, sử dụng vốn, thực hiện dự án như nguồn vốn huy động, tiến độ thực hiện dự án, tiến độ giải ngân vốn, tình hình sử dụng vốn huy động mà chưa đề cập nhiều đến giám sát hiệu quả sử dụng vốn. Quy định như vậy có thể gây nên tâm lý lơ là, chủ quan của doanh nghiệp khi chú trọng hiệu quả huy động vốn và đầu tư vốn lên hàng đầu mà coi nhẹ hiệu quả sử dụng vốn. Ngoài ra, các nội dung giám sát của cơ quan đại diện CSH theo quy định của pháp luật hiện hành vẫn chưa thấy rõ vai trò của cơ quan đại diện CSH trong việc chịu trách nhiệm toàn diện về thực hiện chức năng giám sát doanh nghiệp. Nội dung giám sát của cơ quan đại diện CSH vẫn có sự tương đồng với nội dung thanh tra, kiểm tra của các cơ quan quản lý nhà nước mà không thấy rõ những tiêu chí giám sát mà chỉ có CSH - nhà đầu tư đối với doanh nghiệp mới thực hiện được. Pháp luật hiện hành cũng không đề cập đến nội dung giám sát việc doanh nghiệp tuân thủ các quyết định của CSH liên quan đến hoạt động sử dụng vốn, chuyển giao vốn, việc thực hiện Điều lệ và các hoạt động liên quan đến cơ cấu lại doanh nghiệp. Nếu xét ở phạm vi rộng hơn, nội dung giám sát của cơ quan đại diện CSH chỉ tập trung đến các mục tiêu kinh doanh, tài chính, đầu tư, thực hiện chức năng CSH, quản lý doanh nghiệp và nghĩa vụ với nhà nước. Trong khi đó, các nội dung và tiêu chí giám sát có liên quan đến yêu cầu phát triển bền vững như trình độ công nghệ, tác động đến môi trường hay trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp từ hoạt động sử dụng vốn không được thể hiện trong các quy định pháp luật. Đây là một hạn chế của pháp luật Việt Nam hiện hành bởi trong bối cảnh cách mạng công nghiệp 4.0 thì các mục tiêu về phát triển công nghệ, đổi mới sáng tạo và các mức độ sẵn sàng cho công nghiệp 4.0 cũng cần phải được đưa vào giám sát, đánh giá [125; tr.51].

- Về phương thức giám sát: Các phương thức giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp quy định tại Nghị định 87/2015/NĐ-CP được thực hiện trên cơ sở phối hợp giữa cơ quan đại diện CSH và cơ quan tài chính, bao gồm:

+ Phương thức giám sát trực tiếp: được tiến hành dưới hình thức kiểm tra, thanh tra trực tiếp tại doanh nghiệp (khoản 4 Điều 3 Nghị định 87/2015/NĐ-CP). Giám sát trực tiếp được chú trọng thực hiện trong trường hợp cơ quan đại diện CSH hoặc cơ quan tài chính phát hiện doanh nghiệp báo cáo không trung thực, để xảy ra

các sai phạm trong sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp hoặc các dự án có dấu hiệu mất an toàn về tài chính. Phương thức trực tiếp có ưu điểm là thông tin, số liệu giám sát thường xác thực, độ tin cậy cao do cơ quan giám sát, thanh tra tự mình xác định. Phương thức này giúp cho chủ thể quản lý phát hiện những sai phạm trong hoạt động huy động và sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp, giảm thiểu rủi ro trong hoạt động của doanh nghiệp. Tuy nhiên, hạn chế của phương thức trực tiếp là do cơ quan đại diện CSH tự tiến hành nên quá trình xử lý thông tin và số liệu giám sát có thể không đảm bảo tính khách quan, minh bạch, cố tình che giấu sai phạm của doanh nghiệp.

+ Phương thức giám sát gián tiếp: theo dõi và kiểm tra tình hình của doanh nghiệp thông qua các báo cáo tình hình sử dụng vốn, báo cáo tài chính, thống kê và báo cáo khác theo quy định của pháp luật và của cơ quan đại diện CSH (khoản 5 Điều 3 Nghị định 87/2015/NĐ-CP). Phương thức này giúp chủ thể giám sát, đặc biệt là cơ quan đại diện CSH nắm được xu thế biến động trong hoạt động kinh doanh và tình hình tài chính của doanh nghiệp, từ đó định hướng các giải pháp tác động đến hoạt động sản xuất kinh doanh và tình hình tài chính của doanh nghiệp trong tương lai. Tuy nhiên, để thực hiện phương thức giám sát gián tiếp có hiệu quả phải phụ thuộc rất lớn vào nghĩa vụ báo cáo hoạt động của doanh nghiệp có kịp thời hay không. Ngoài ra, nội dung báo cáo do doanh nghiệp thực hiện cũng ảnh hưởng đến chất lượng của kết quả giám sát nếu các thông tin về sử dụng vốn bị doanh nghiệp che giấu hoặc cung cấp sai lệch. Do đó, để đạt được hiệu quả giám sát chủ thể giám sát cần phối hợp với các cơ quan, tổ chức kiểm toán hoặc tổ chức thẩm định báo cáo tài chính có uy tín.

+ Phương thức giám sát trước: xem xét, kiểm tra tính khả thi của các kế hoạch ngắn hạn, dài hạn, dự án đầu tư, phương án huy động vốn, các dự án và phương án khác của doanh nghiệp (khoản 6 Điều 3 Nghị định 87/2015/NĐ-CP). Giám sát trước là phương thức giám sát do cơ quan đại diện CSH phối hợp các cơ quan quản lý ngành thực hiện khi phê duyệt các kế hoạch, dự án sử dụng vốn của doanh nghiệp. Về thời gian thực hiện, giám sát trước tiến hành trước khi các hoạt động đầu tư và tài chính được diễn ra, thông qua việc xem xét, kiểm tra tính khả thi của các kế hoạch tài chính ngắn hạn, dài hạn, các dự án đầu tư và phương thức huy động vốn, các dự án khác của doanh nghiệp. Giám sát trước là tiền đề để đảm bảo ngăn ngừa được việc sử dụng vốn lãng phí, kém hiệu quả. Tuy nhiên, đây là phương thức giám sát rất phức tạp, đòi hỏi cán bộ giám sát và cán bộ quản lý cần có trình độ chuyên môn cao, khả năng phân tích và dự báo thị trường [53; tr.25].

+ Phương thức giám sát sau: kiểm tra kết quả hoạt động của doanh nghiệp

trên cơ sở các báo cáo định kỳ, kết quả chấp hành pháp luật của cơ quan đại diện CSH hoặc điều lệ doanh nghiệp, việc tuân thủ các quy định của pháp luật (khoản 8 Điều 3 Nghị định 87/2015/NĐ-CP). Phương thức này áp dụng với nội dung giám sát kết quả hoạt động của doanh nghiệp nên được tất cả các chủ thể giám sát sử dụng. Về thời gian, giám sát sau được diễn ra sau quá trình thực hiện kế hoạch sản xuất kinh doanh, kế hoạch tài chính và việc triển khai các dự án đầu tư của doanh nghiệp. Phương thức này thường dựa trên căn cứ báo cáo kết quả hoạt động của doanh nghiệp hoặc các chương trình giám sát theo chuyên đề của cơ quan giám sát. + Phương thức giám sát trong: theo dõi, kiểm tra việc thực hiện các kế hoạch, dự án của doanh nghiệp, việc chấp hành các quy định của pháp luật, của cơ quan đại diện CSH trong suốt quá trình triển khai kế hoạch, dự án (khoản 7 Điều 3 Nghị định 87/2015/NĐ-CP). Giám sát trong được tiến hành trong quá trình tổ chức thực hiện các kế hoạch sản xuất kinh doanh, kế hoạch tài chính, triển khai các dự án đầu tư. Phương thức này do cơ quan đại diện CSH, cơ quan tài chính và doanh nghiệp áp dụng. Đây là hoạt động giám sát cần thiết nhằm kiểm tra tính tuân thủ, việc chấp hành quy định của các đơn vị, cá nhân trong tổ chức triển khai thực hiện các kế hoạch và triển khai dự án. Thông qua giám sát trong mà chủ thể giám sát phát hiện kịp thời những vấn đề mới nảy sinh để từ đó cảnh báo, kiến nghị doanh nghiệp và cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời xử lý, hạn chế những rủi ro có thể gây thất thoát vốn nhà nước.

Như vậy, pháp luật hiện hành đã quy định cụ thể các phương thức giám sát và phân định việc áp dụng các phương thức phù hợp với chủ thể giám sát và nội dung giám sát. Đặc biệt, so với các quy định về giám sát hoạt động tài chính của DNNN trước đây thì các quy định pháp luật hiện hành đã bước đầu chú trọng đến vai trò của giám sát kế hoạch, mục tiêu hoạt động của doanh nghiệp trước khi tiến hành sử dụng vốn. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành cũng tồn tại bất cập khi hầu hết các nội dung, tiêu chí và căn cứ giám sát đều chủ yếu phục vụ cho phương thức giám sát sau mà chưa coi trọng giám sát trước và giám sát trong. Điều này thể hiện ở quy định về căn cứ giám sát tài chính của doanh nghiệp (Điều 10, Điều 21 Nghị định 87/2015/NĐ-CP) bao gồm các yếu tố đã được thực hiện như báo cáo tài chính; báo cáo đầu tư; kết quả thanh tra, kiểm tra, kiểm toán tại dự án của cơ quan chức năng. Đây là các căn cứ giám sát tập trung cho phương thức giám sát sau nhiều hơn. Bên cạnh đó, quy định pháp luật về căn cứ giám sát trước và giám sát trong chưa rõ ràng và tập trung. Theo Khoản 3 Điều 10 Nghị định 87/2015/NĐ-CP, “Kế hoạch sản xuất kinh doanh và đầu tư phát triển hằng năm và năm (05) năm của doanh nghiệp, mục tiêu giám sát trong từng thời kỳ do cơ quan đại diện CSH xây dựng đối với

từng doanh nghiệp” là căn cứ để thực hiện phương thức giám sát trước và giám sát trong. Tuy nhiên, căn cứ này không trọng tâm vào giám sát sử dụng vốn và giám sát tài chính của doanh nghiệp. Các căn cứ khác như kế hoạch ngân sách của doanh nghiệp; quy trình quản lý rủi ro,... là trọng tâm chính của giám sát trước chưa được thể hiện trong các quy định của pháp luật hiện hành. Đối với giám sát trong vẫn còn thiếu quy định cụ thể về cách thức thực hiện tự giám sát nội bộ của kiểm toán nội bộ hoặc kiểm toán viên tài chính tại các Tập đoàn hoặc TCTNN.

- Về quy trình giám sát: Hoạt động giám sát của cơ quan đại diện CSH phải được thực hiện, thường xuyên, liên tục, do đó việc thiết lập quy trình giám sát của cơ quan đại diện CSH phải đáp ứng yêu cầu cập nhật nhanh chóng và kịp thời các thông tin hàng ngày của doanh nghiệp. Pháp luật Việt Nam đã có sự tiếp thu các thông lệ tốt của OECD vào việc xây dựng quy trình giám sát DNNN nói chung và giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp nói riêng… Tuy nhiên quy trình giám sát sử dụng vốn nhà nước tại DNNN chưa được quy định rõ ràng, tập trung, thống nhất tại một chế định hoặc điều khoản cụ thể, mà còn nằm rải rác tại các văn bản pháp luật khác nhau.

Ở giai đoạn thứ nhất, giao mục tiêu, nhiệm vụ cho DNNN: được quy định cụ thể tại Điều 41, Điều 42 Luật 69/2014/QH13. Theo đó, cơ quan đại diện CSH có trách nhiệm phê duyệt chiến lược, kế hoạch đầu tư phát triển 5 năm và kế hoạch sản xuất, kinh doanh hàng năm của doanh nghiệp do mình thành lập hoặc trình Chính phủ phê duyệt đối với doanh nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập. Quy định này đòi hỏi cơ quan đại diện CSH phải chủ động tham gia vào quá trình hoạch định chiến lược, mục tiêu cho doanh nghiệp.

Ở giai đoạn thứ hai, đánh giá thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ: Luật 69/2014/QH13 có quy định về hoạt động giám sát và đánh giá thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ của doanh nghiệp do cơ quan đại diện CSH thực hiện (Điều 57). Tuy nhiên, quy định pháp luật về cách thức đánh giá của cơ quan đại diện CSH còn tương đối đơn giản. Cơ quan CSH tiến hành phê duyệt các chỉ tiêu kế hoạch do doanh nghiệp xây dựng và trình lên vào đầu kỳ, sau đó thực hiện đánh giá doanh nghiệp trên cơ sở báo cáo tự đánh giá và xếp loại của doanh nghiệp vào cuối kỳ. Cách thức đánh giá này rõ ràng còn mang tính hành chính, không phải là cách thức đánh giá của nhà đầu tư khi không dựa vào các chỉ tiêu tài chính và phi tài chính để đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ, mục tiêu của doanh nghiệp. Ngoài ra, cơ chế tự đánh giá theo quy định này cũng ảnh hưởng đến tính khách quan của kết quả giám sát bởi không có sự tham gia của tổ chức hoặc chuyên gia độc lập từ bên ngoài. Trong khi đó, ở một số quốc gia khác như Hàn Quốc, Singapore, tính độc lập

thể hiện ở cấu trúc đa số thành viên độc lập trong Hội đồng đánh giá (là chuyên gia kinh tế, giáo sư đại học - Hàn Quốc) hoặc HĐQT (có thành viên đánh giá độc lập, không tham gia điều hành, đến từ khu vực kinh tế tư nhân - Singapore) [56; tr.59]. Nghĩa vụ báo cáo của doanh nghiệp được quy định tại Điều 60 Luật 69/2014/QH13. Báo cáo cơ quan đại diện CSH của DNNN phải thể hiện các nội dung: Kế hoạch đầu tư phát triển, kế hoạch sản xuất, kinh doanh, kế hoạch tài chính hằng năm của doanh nghiệp; Kết quả thực hiện kế hoạch định kỳ hằng quý, hằng năm; Báo cáo tài chính 06 tháng, hằng năm; Các dự án đầu tư, tiến độ thực hiện các dự án đầu tư; Các vấn đề phát sinh có thể tác động đến kết quả thực hiện kế hoạch đầu tư phát triển, kế hoạch sản xuất, kinh doanh, kế hoạch tài chính của doanh nghiệp; Kết quả giám sát nội bộ; Nội dung khác theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp.

Ở giai đoạn thứ ba, về kiểm chứng đánh giá: Khoản 2 Điều 60 Luật 69/2014/QH13 quy định doanh nghiệp phải thực hiện kiểm toán Báo cáo tài chính năm của doanh nghiệp. Trước và sau khi kiểm toán, Báo cáo tài chính năm phải được gửi đến cơ quan đại diện CSH, cơ quan tài chính cùng cấp và cơ quan quản lý nhà nước theo quy định của pháp luật. Ngoài ra, khoản 10 Điều 57 Luật Kiểm toán nhà nước 2015 quy định doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ là đối tượng được kiểm toán. Điểm a Khoản 2 Điều 37 Luật Kiểm toán độc lập 2011 cũng quy định DNNN (trừ DNNN hoạt động trong lĩnh vực thuộc bí mật nhà nước theo quy định của pháp luật) phải được kiểm toán đối với báo cáo tài chính hàng năm. Như vậy, pháp luật hiện hành đã quy định hầu hết các DNNN phải thực hiện hoạt động kiểm toán như thông lệ quản trị DNNN của OECD đã khuyến nghị.

Ở giai đoạn thứ tư, báo cáo kết quả giám sát của cơ quan đại diện CSH. Cơ quan đại diện CSH hằng năm phải tổng hợp, gửi Bộ Tài chính kết quả giám sát về hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp do mình quyết định thành lập hoặc được giao quản lý. Trên cơ sở báo cáo của cơ quan đại diện CSH, Bộ Tài chính thực hiện việc tổng hợp, kiến nghị, đề xuất giải pháp về hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp trong phạm vi toàn quốc và báo cáo Chính phủ. Đây là căn cứ để Chính phủ báo cáo, giải trình với Quốc hội những vấn đề về đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp (Điều 55, Điều 56 Luật 69/2014/QH13).

Ở giai đoạn thứ năm, công khai kết quả giám sát, minh bạch thông tin về DNNN. Điều 61 Luật 69/2014/QH13 quy định về nghĩa vụ công khai thông tin về hoạt động của doanh nghiệp. Theo đó, các chủ thể có nghĩa vụ công khai thông tin bao gồm doanh nghiệp, cơ quan đại diện CSH và Bộ Tài chính tại cổng thông tin điện tử của mình các nội dung về hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước

tại doanh nghiệp. Nghị định 81/2015/NĐ-CP về công bố thông tin của DNNN cũng quy định các doanh nghiệp do Nhà nước làm CSH, công ty con do DNNN sở hữu 100% vốn điều lệ phải công bố thông tin trên trang thông tin điện tử của doanh nghiệp. Đồng thời phải gửi các báo cáo công bố thông tin về cơ quan CSH và Bộ Kế hoạch và Đầu tư để thực hiện công bố thông tin. Tuy nhiên, quy định về nghĩa vụ công bố thông tin của doanh nghiệp hiện nay vẫn có sự chồng chéo về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước. Cùng nội dung thông tin, doanh nghiệp vừa phải báo cáo cho Bộ Tài chính theo Nghị định 87/2015/NĐ-CP vừa phải báo cáo với Bộ Kế hoạch và Đầu tư theo quy định tại Nghị định 81/2015/NĐ-CP. Tuy nhiên các Bộ thay vì liên thông và phối hợp thì lại quy định các biểu mẫu, thể thức báo cáo khác nhau bởi mặc dù cùng nội dung báo cáo. Quy định này vừa thể hiện sự chồng chéo trong chức năng thẩm quyền vừa gây không ít phiền hà, khó thực hiện cho doanh nghiệp. Ngoài ra, chưa có sự thống nhất giữa Nghị định 87/2015/NĐ-CP và Luật doanh nghiệp 2014 về thời hạn công khai báo cáo tài chính giữa năm. Theo Khoản 3 Điều 39 Nghị định 87/2015/NĐ-CP doanh nghiệp có trách nhiệm công khai báo cáo tài chính giữa năm là trước ngày 15/8 của năm báo cáo. Trong khi đó, Khoản 1 Điều 108 Luật Doanh nghiệp 2014 lại quy định, Báo cáo tài chính giữa năm phải công bố trước ngày 31/7 hằng năm. Như vậy, chưa có sự thống nhất giữa Nghị định 87/2015/NĐ-CP và Luật doanh nghiệp 2014. Sự không thống nhất gây khó khăn cho các doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước trong thực hiện nghĩa vụ báo cáo, công khai Báo cáo tài chính giữa năm.

- Về công cụ giám sát: Với quy trình giám sát như trên thì các công cụ giám sát mà cơ quan đại diện CSH sử dụng chủ yếu là báo cáo tài chính định kỳ (sáu tháng và hàng năm) của các dự án sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Nhược điểm của hệ thống báo cáo này là thiếu tính khách quan, kịp thời. Các quy trình thủ tục quan liêu trong các khâu soạn thảo, trình, tiếp nhận, xử lý và trả lời văn bản cũng gia tăng độ trễ cho việc xử lý các vấn đề quan trọng của doanh nghiệp. Trong nhiều trường hợp, khi cơ quan đại diện CSH nhận được báo cáo thì hậu quả đã xảy ra, không có tác dụng ngăn chặn, cảnh báo. Ngoài ra, việc giám sát còn dựa trên các kết quả thanh tra, kiểm tra, kiểm toán tại dự án của các cơ quan chức năng (nếu có), các quy định pháp luật, quy chế về sử dụng vốn (Điều 21, Nghị định 87/2015/NĐ-CP). Rõ ràng với các công cụ như trên thì việc giám sát doanh nghiệp sử dụng vốn nhà nước theo mục tiêu, nhiệm vụ còn mang tính chất hình thức. Hoạt động giám sát chỉ dựa trên các văn bản báo cáo định kỳ, số liệu báo cáo lại được tổng hợp theo cách thức của chế độ báo cáo hành chính mà thiếu sự tương tác thường xuyên giữa cơ quan đại diện CSH với đối tượng giám sát. Đồng thời, quy

định pháp luật về công cụ giám sát như trên cũng chưa đảm bảo yêu cầu phải thực hiện hoạt động giám sát thường xuyên, liên tục mà chỉ dựa trên báo cáo định kỳ 6 tháng hoặc hàng năm của doanh nghiệp.

3.1.3.4. Quy định về cơ chế giám sát nội bộ tại doanh nghiệp - Về nội dung giám sát Để sử dụng vốn nhà nước hiệu quả, các doanh nghiệp phải xây dựng quy chế quản lý tài chính và tổ chức hệ thống giám sát tài chính nội bộ doanh nghiệp để chủ động giám sát tình hình quản lý, sử dụng vốn cũng như hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp. Nội dung giám sát nội bộ của doanh nghiệp theo quy định tại Điều 58 Luật 69/2014/QH13. Theo đó:

- Trong hoạt động sử dụng vốn nhà nước, HĐTV, Chủ tịch công ty phải giám sát, đánh giá thường xuyên và chịu trách nhiệm về hiệu quả đầu tư ra nước ngoài của doanh nghiệp; báo cáo định kỳ 06 tháng và hằng năm cho cơ quan đại diện CSH về tiến độ thực hiện đối với dự án đang trong quá trình đầu tư; về hiệu quả đầu tư đối với dự án đang hoạt động; báo cáo kịp thời và đề xuất giải pháp với cơ quan đại diện CSH trong trường hợp phát sinh vấn đề ảnh hưởng nghiêm trọng đến hoạt động đầu tư ra nước ngoài của doanh nghiệp.

- Ban Kiểm soát giám sát việc tổ chức thực hiện chiến lược phát triển, kế hoạch kinh doanh, thực hiện các mục tiêu chiến lược và mục tiêu kế hoạch của công ty; giám sát tính hợp pháp, tính hệ thống và trung thực trong công tác kế toán, sổ kế toán, trong nội dung báo cáo tài chính, các phụ lục và tài liệu liên quan; giám sát các giao dịch của công ty với các bên có liên quan; giám sát thực hiện các dự án đầu tư lớn, giao dịch mua, bán và giao dịch kinh doanh khác có quy mô lớn hoặc giao dịch kinh doanh bất thường của công ty; giám sát và đánh giá việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ của thành viên HĐTV và HĐTV, Giám đốc hoặc Tổng giám đốc công ty; giám sát và đánh giá hiệu lực và mức độ tuân thủ quy chế kiểm toán nội bộ, quy chế quản lý và phòng ngừa rủi ro, quy chế báo cáo và các quy chế quản trị nội bộ khác của công ty. Ban kiểm soát, kiểm soát viên có trách nhiệm lập và gửi báo cáo đánh giá, kiến nghị về cho cơ quan đại diện CSH và HĐTV.

- Kiểm toán nội bộ thông qua các hoạt động kiểm tra, đánh giá và tư vấn, đưa ra các đảm bảo mang tính độc lập, khách quan và các khuyến nghị về các nội dung: Hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị đã được thiết lập và vận hành một cách phù hợp nhằm phòng ngừa, phát hiện, xử lý các rủi ro của đơn vị; các quy trình quản trị và quy trình quản lý rủi ro của đơn vị đảm bảo tính hiệu quả và có hiệu suất cao; các mục tiêu hoạt động và các mục tiêu chiến lược, kế hoạch và nhiệm vụ công tác mà đơn vị đạt được.

Có thể nói rằng, nội dung quan trọng nhất trong giám sát nội bộ mà doanh nghiệp phải thực hiện là giám sát hiệu quả sử dụng vốn, thể hiện qua hiệu quả sản xuất kinh doanh. Tuy nhiên, trong việc đầu tư của doanh nghiệp thì tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng vốn được tính toán dựa trên nhiều chỉ tiêu như doanh thu, lợi nhuận, vốn CSH, trong đó chỉ tiêu được sử dụng phổ biến là chỉ tiêu lợi nhuận sau thuế/vốn CSH. Trong khi đó, pháp luật hiện hành lại không quy định rõ mức độ hiệu quả sử dụng vốn mà doanh nghiệp phải chịu trách nhiệm là bao nhiêu % trên vốn CSH. Việc quy định không rõ ràng này dẫn đến tình trạng doanh nghiệp chỉ cần đạt lợi nhuận ở mức 1% đến 2% vốn CSH thì cũng đã được coi là hoàn thành nhiệm vụ, trong khi xét ở khía cạnh kinh tế thì việc kinh doanh như vậy là không có hiệu quả [56]. Ngoài ra, pháp luật cũng chưa quy định rõ ràng về tiêu chí giám sát đối với việc thực hiện quyền và trách nhiệm của những người quản lý, điều hành doanh nghiệp. Trường hợp DNNN thuộc quyền quản lý có hiệu quả sử dụng vốn là một số âm thì HĐTV, Chủ tịch Công ty phải chịu trách nhiệm như thế nào, có phải bồi thường không thì vẫn chưa có quy định pháp luật đề cập đến vấn đề này.

- Về phương thức giám sát, quy trình giám sát và công cụ giám sát nội bộ Để thực hiện giám sát nội bộ có hiệu quả, pháp luật hiện hành quy định DNNN phải ban hành quy định phân công nhiệm vụ, trách nhiệm của các phòng, ban; cơ chế phối hợp giữa các phòng ban, đặc biệt là các phòng ban có chức năng giám sát và bộ phận kiểm soát nội bộ; tổ chức giám sát tài chính trong nội bộ doanh nghiệp. Doanh nghiệp phải lập báo cáo kết quả công tác giám sát tài chính nội bộ định kỳ hằng năm theo yêu cầu của cơ quan đại diện CSH.

Giám sát nội bộ mang bản chất là công việc do doanh nghiệp tự thực hiện, do đó pháp luật hiện hành không quy định cụ thể, chi tiết về phương thức và quy trình giám sát nội bộ áp dụng chung cho toàn bộ DNNN. Điều này cũng đồng nghĩa với việc, các doanh nghiệp phải tự mình thiết lập và vận hành hệ thống giám sát nội bộ phù hợp với quy mô và tổ chức. Việc không có quy định pháp luật về những nguyên tắc cơ bản trong cách thức vận hành hệ thống giám sát nội bộ đã dẫn đến tình trạng các DNNN triển khai giám sát nội bộ chưa đồng bộ và chưa quy chuẩn. Mặc dù các doanh nghiệp có xây dựng quy trình kiểm tra, kiểm soát tương đối đầy đủ về tên gọi, nhưng trong các quy chế ít chứa đựng các cơ chế về kiểm soát, nếu có thì cũng không được vận hành hiệu quả.

Đối với Kiểm toán nội bộ, Nghị định 05/2019/NĐ-CP về kiểm toán nội bộ quy định về quy trình thực hiện bao gồm các bước: (i) Quy định và hướng dẫn chi tiết về phương thức đánh giá rủi ro; (ii) Lập kế hoạch kiểm toán nội bộ hàng năm, kế hoạch từng cuộc kiểm toán, (iii) Cách thức thực hiện công việc kiểm toán, (iv)

Lập và gửi báo cáo kiểm toán; (v) Theo dõi, giám sát chỉnh sửa sau kiểm toán, theo dõi thực hiện kiến nghị sau kiểm toán và (vi) Lưu hồ sơ, tài liệu kiểm toán nội bộ. Tuy nhiên quy trình này áp dụng cho toàn bộ các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp có xây dựng kiểm toán nội bộ. Những đặc thù trong cơ chế hoạt động của các DNNN cũng như vai trò quản lý rủi ro tài chính của kiểm toán nội bộ cũng chưa được đề cập trong các quy định của pháp luật hiện hành.

3.1.4. Quy định pháp luật về thi hành kết quả giám sát Từ việc nghiên cứu quy trình giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp cho thấy, việc chủ thể giám sát ban hành các kết quả giám sát không có nghĩa là mục tiêu của giám sát đã hoàn thành. Bởi nếu kết quả giám sát không được đối tượng giám sát thực hiện nghiêm chỉnh thì hoạt động giám sát chỉ mang tính hình thức. Các quy định về thi hành kết quả giám sát bao gồm các nội dung cơ bản:

- Thi hành kết quả giám sát của Quốc hội Tương ứng với các phương thức, nội dung giám sát mà kết quả giám sát của Quốc hội, các Uỷ ban của Quốc hội và Đại biểu Quốc hội có thể tồn tại dưới nhiều hình thức khác nhau như Nghị quyết, kết luận hay kiến nghị sau giám sát. Nếu như Nghị quyết sau giám sát có nội dung yêu cầu đối tượng giám sát có trách nhiệm thực hiện các yêu cầu của Quốc hội, thì các kết luận sau giám sát là phần nội dung do chủ thể giám sát ban hành sau khi kết thúc một hoạt động xem xét, thảo luận về một vấn đề nào đó, nhằm thể hiện ý chí của chủ thể giám sát đối với nội dung giám sát sau khi đã đối chiếu với các quy định của pháp luật có liên quan và yêu cầu đối tượng giám sát phải tuân thủ. Kiến nghị sau giám sát là các yêu cầu của các chủ thể giám sát đặt ra đối với đối tượng giám sát khi kết thúc giám sát, yêu cầu đối tượng giám sát phải tiến hành xử lý các sự việc hoặc có các giải pháp trong quản lý điều hành nhằm đạt được hiệu quả cao hơn. Về bảo đảm thi hành kết quả giám sát của Quốc hội, Điều 7 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND 2015 quy định cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát phải nghiêm chỉnh chấp hành nghị quyết giám sát của Quốc hội; thực hiện kết luận, kiến nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội. Trường hợp đối tượng giám sát có hành vi cản trở hoặc không thực hiện các kết luận của chủ thể giám sát thì chủ thể giám sát yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xem xét xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân đó. Tùy theo tính chất, mức độ vi phạm, chủ thể giám sát yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát và người có liên quan.

- Thi hành kết quả giám sát của cơ quan quản lý nhà nước Căn cứ vào kết quả giám sát, Bộ tài chính có trách nhiệm cảnh báo các doanh

nghiệp có dấu hiệu mất an toàn tài chính, trả lời các kiến nghị, đề xuất của doanh nghiệp. Trong trường hợp doanh nghiệp và cơ quan đại diện CSH có ý kiến khác với Bộ tài chính thì cơ quan này có trách nhiệm trao đổi, làm rõ căn cứ, nhận xét đánh giá, cảnh báo, khuyến nghị. Trường hợp cơ quan đại diện CSH, doanh nghiệp vẫn có ý kiến khác, Bộ Tài chính tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét quyết định. Bộ Tài chính có quyền kiến nghị Thủ tướng Chính phủ xử lý theo quy định của pháp luật đối với người có trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH và người quản lý doanh nghiệp không thực hiện chế độ báo cáo, không chấp hành khuyến nghị, chỉ đạo của cơ quan đại diện CSH và Bộ Tài chính.

- Thi hành kết quả giám sát của cơ quan đại diện CSH Kết quả giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp do cơ quan đại diện CSH thực hiện chủ yếu tồn tại dưới hình thức là các báo cáo tổng hợp về tình hình sử dụng vốn nhà nước được tổng hợp định kỳ hàng năm (Điều 55, Điều 56 Luật 69/2014/QH13). Với quy định này, những nội dung giám sát mang tính chất quản trị rủi ro cho doanh nghiệp sẽ không được xử lý kịp thời. Điều này dẫn đến tình trạng cơ quan đại diện không nắm bắt được hiện trạng hoạt động của doanh nghiệp, không cảnh báo những rủi ro có thể phát sinh để khi xảy ra thiệt hại mới phát hiện sai phạm. Bên cạnh đó, Nghị định 187/2015/NĐ-CP quy định, căn cứ vào kết quả giám sát, cơ quan đại diện CSH phải cảnh báo cho doanh nghiệp, xử lý kịp thời vấn đề phát hiện trong quá trình giám sát. Khi có cảnh báo của cơ quan đại diện CSH, các doanh nghiệp phải xây dựng và thực hiện ngay các biện pháp để ngăn chặn, khắc phục các nguy cơ mất an toàn tài chính doanh nghiệp, rủi ro trong quản lý tài chính doanh nghiệp. Đồng thời, doanh nghiệp có trách nhiệm thực hiện đầy đủ kịp thời các chỉ đạo, khuyến nghị của cơ quan đại diện CSH cơ quan tài chính trong các báo cáo giám sát. Trường hợp không thống nhất, trong vòng 15 ngày làm việc kể từ ngày nhận được ý kiến chỉ đạo, khuyến nghị, doanh nghiệp phải báo cáo cơ quan đại diện CSH và cơ quan tài chính. Khi các cơ quan này đưa ra ý kiến cuối cùng thì doanh nghiệp có trách nhiệm phải thực hiện các ý kiến đó. Trường hợp doanh nghiệp không tuân thủ các cảnh báo, kiến nghị thì cơ quan đại diện CSH có quyền xử lý kỷ luật đối với người quản lý doanh nghiệp là công chức, viên chức hoặc kiến nghị xử lý theo thẩm quyền đối với người quản lý doanh nghiệp, Kiểm soát viên, người đại diện phần vốn nhà nước có hành vi vi phạm về quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

- Thi hành kết quả giám sát nội bộ Đối với hoạt động giám sát nội bộ, doanh nghiệp phải ban hành quy định phân công nhiệm vụ, trách nhiệm của các phòng, ban; cơ chế phối hợp giữa các phòng ban, đặc biệt là các phòng ban có chức năng giám sát và bộ phận kiểm soát

nội bộ; tổ chức giám sát tài chính trong nội bộ doanh nghiệp. HĐTV (Chủ tịch công ty) sử dụng bộ máy trong tổ chức của doanh nghiệp để thực hiện việc giám sát này. Doanh nghiệp phải lập báo cáo kết quả giám sát tài chính nội bộ định kỳ hằng năm theo yêu cầu của cơ quan đại diện CSH (Điều 12 Nghị định 87/2015/NĐ-CP).

3.2. Thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu

tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay

3.2.1. Thực tiễn sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước Khu vực DNNN của Việt Nam được hình thành, đổi mới và phát triển cùng với tiến trình đổi mới, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Vai trò của DNNN trước hết được khẳng định bởi chủ trương, chính sách của Đảng về vai trò thiết yếu của kinh tế nhà nước, trong đó bao hàm DNNN. Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 khoá IX (2001) nêu rõ “DNNN giữ vị trí then chốt trong nền kinh tế, làm công cụ vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết kinh tế vĩ mô, làm lực lượng nòng cốt, góp phần chủ yếu để kinh tế nhà nước thực hiện vai trò chủ đạo trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, là chủ lực trong hội nhập kinh tế quốc tế”. Mặc dù vậy, thực tiễn sử dụng vốn nhà nước đầu tư của các DNNN hiện nay vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế, yếu kém và không đạt được kỳ vọng, điều này thể hiện qua các khía cạnh sau:

Thứ nhất, hiệu quả sử dụng vốn của DNNN chưa tương xứng với quy mô

vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

Theo số liệu của Tổng cục thống kê, tính đến 31/12/2018 số lượng DNNN là 2.260 doanh nghiệp chiếm 0,37% trong tổng số doanh nghiệp của cả nước đang hoạt động. Mặc dù chỉ chiếm tỷ trọng rất nhỏ về số lượng nhưng các DNNN hiện đang nắm giữ một lượng tài sản, vốn khổng lồ và tăng đáng kể qua các năm. Từ năm 2010 đến năm 2018, vốn sản xuất kinh doanh bình quân của các DNNN tăng gấp 2,55 lần (từ 3701,8 nghìn tỷ đồng lên 9465,6 nghìn tỷ đồng) (Bảng 3.1).

Bảng 3.1. Quy mô vốn CSH và tài sản của DNNN so với mức trung bình của toàn bộ khu vực doanh nghiệp ĐVT: Nghìn tỷ đồng

2015 22144,2 6944,9 2018 36712,9 9465,6 2010 10841,1 3701,8

10466,8 14109,0 4658,9

1758,9 4599,7 3301,6 Chỉ tiêu Tổng vốn CSH toàn khu vực DN Tổng vốn CSH của DNNN Giá trị tài sản cố định và đầu tư dài hạn toàn khu vực DN Giá trị tài sản cố định và đầu tư tài chính dài hạn DNNN

Nguồn: Niên giám thống kê 2019

Theo Bảng 3.1 cho thấy, cùng với tổng vốn CSH, tổng tài sản cố định của DNNN cũng tăng lên đáng kể. Đến 31/12/2018, giá trị tài sản cố định và đầu tư dài hạn của khu vực DNNN tăng 3,03 lần so với năm 2010. Mặc dù vậy, tốc độ tăng trưởng giá trị của DNNN ngày càng giảm. Xét về tỷ trọng trong cơ cấu giá trị tài sản cố định toàn doanh nghiệp, đến hết năm 2018 khu vực DNNN chỉ chiếm tỷ trọng 23,4%, giảm 20,55% so với năm 2015. Trong khi đó khu vực doanh nghiệp ngoài nhà nước chiếm 56,06% cơ cấu giá trị tài sản cố định toàn doanh nghiệp vào năm 2018, tăng 19,16% so với năm 2015. Đa phần tài sản, vốn và các nguồn lực của khu vực kinh tế nhà nước đều tập trung chủ yếu trong tay các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn, đặc biệt là các TĐKTNN và TCTNN [103; tr.166].

Mặc dù các giá trị sổ sách báo cáo về quy mô tài sản và vốn CSH tại khu vực DNNN trên thực tế vẫn chưa bao gồm giá trị tài nguyên, khoáng sản, đất đai đang được giao cho các DNNN sử dụng, nhưng về cơ bản các số liệu chính thức đã cho thấy một bức tranh tổng thể về quy mô tài sản và vốn khổng lồ mà các DNNN đang nắm giữ. Tuy nhiên, tỷ lệ nghịch với quy mô vốn và tài sản thì mức độ đóng góp cho ngân sách nhà nước của DNNN lại có xu hướng giảm dần (Bảng 3.2)

Bảng 3.2. Đóng góp cho thu NSNN (%)

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Kinh tế nhà nước 45.4 43.9 45.0 42.5 38.1 37.1 32.3

FDI 26.3 26.8 26.0 29.5 32.5 32.8 34.4

Ngoài nhà nước 30.1 29.0 29.4 29.3 33.2

28.0 28.3 Nguồn: Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương (2019) Bên cạnh tài sản và vốn CSH tại DNNN, các chỉ tiêu về năng lực hoạt động như lợi nhuận trước thuế và doanh thu thuần cũng thể hiện sự tăng trưởng nhất định.

ĐVT: Nghìn tỷ đồng

Bảng 3.3. Chỉ số doanh thu thuần và lợi nhuận trước thuế của doanh nghiệp giai đoạn 2010 - 2018

Chỉ tiêu 2010 2018

23637,6 3413,8 13410,6 895,6 190,4 Mức độ tăng trưởng 315,7% 167,9% 329,6% 251,3% 165,4%

Doanh thu thuần toàn khu vực DN Doanh thu thuần DNNN Doanh thu thuần DN ngoài NN Lợi nhuận trước thuế toàn khu vực DN Lợi nhuận trước thuế DNNN Lợi nhuận trước thuế DN ngoài NN 7487,7 2033,5 4068,2 356,3 115,1 115,6 323,6 279,9%

(Nguồn: Niên giám thống kê 2019 và tính toán của tác giả)

Căn cứ vào Bảng 3.3 có thể thấy mặc dù doanh thu thuần và lợi nhuận trước thuế của DNNN đều tăng, tuy nhiên kết quả này phụ thuộc chủ yếu vào hoạt động của các tập đoàn và TCTNN lớn. Theo báo cáo của Bộ Tài chính, năm 2018 có 7 Tập đoàn và TCT có doanh thu lớn nhất bao gồm Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) có mức doanh thu đạt 285.521 tỷ đồng (chiếm 38,39% tổng doanh thu); Tập đoàn Công nghiệp Than - Khoáng sản Việt Nam (TKV) với doanh thu 92.915 tỷ đồng (chiếm 12,49% tổng doanh thu); Tập đoàn Dầu khí quốc gia Việt Nam (PVN) với 73.593 tỷ đồng (chiếm 9,9% tổng doanh thu); TCT Bưu điện Việt Nam 20.804 tỷ đồng (chiếm 2,8% tổng doanh thu); Tập đoàn Viễn thông Quân đội (Viettel) là 94.517,9 tỷ đồng (chiếm 12,71% tổng doanh thu) [13]. Tuy đạt mức doanh thu cao nhưng nhiều chuyên gia kinh tế lại cho rằng kết quả kinh doanh này không phản ánh thực sự hiệu quả trong sử dụng vốn của DNNN bởi các lý do chủ yếu:

Một là, mức doanh thu và lợi nhuận lớn tập trung ở các DNNN đang nắm giữ vị trí chi phối ở một số ngành như khai thác than, khoáng sản, điện, gas, nước, viễn thông, hàng không,…) nên những DNNN này cũng đồng thời giữ vị thế độc quyền hoặc thống lĩnh trong những ngành kinh tế đó. Vị thế này đã hạn chế đáng kể các đối thủ cạnh tranh, qua đó gia tăng về doanh thu và lợi nhuận trước thuế của DNNN so với khu vực doanh nghiệp ngoài nhà nước [103; tr.214].

2010 2,32

2,1

Hai là, mặc dù doanh thu thuần và lợi nhuận trước thuế của DNNN có tăng so với giai đoạn trước nhưng mức tăng trưởng vẫn thấp hơn mức tăng trưởng trung bình của các doanh nghiệp nói chung. Giai đoạn 2010 - 2018, mức tăng trưởng doanh thu thuần và lợi nhuận trước thuế của DNNN lần lượt đạt 167,9% và 165,4% trong khi mức tăng trưởng doanh thu thuần và lợi nhuận trước thuế trung bình của toàn bộ doanh nghiệp đạt lần lượt 315,7% và 251,3%. Đặc biệt, thấp hơn rất nhiều so với mức tăng trưởng doanh thu thuần và lợi nhuận trước thuế lần lượt đạt 329,6% và 279,9% của doanh nghiệp ngoài khu vực nhà nước. Ngoài ra, hiệu suất hoạt động tài chính của DNN cũng giảm đi đáng kể (Bảng 3.4). Bảng 3.4. Chỉ tiêu hiệu suất hoạt động tài chính của DNNN năm 2010 và 2018 ĐVT: lần 2018 2,19 1,99 35,0 34,5 1,07 2,22 Chỉ tiêu Tỷ lệ vốn CSH/Tổng tài sản toàn khu vực DN Tỷ lệ vốn CSH/Tổng tài sản DNNN Tỷ lệ vốn CSH/lợi nhuận toàn khu vực DN Tỷ lệ vốn CSH/lợi nhuận DNNN Tỷ lệ vốn CSH/doanh thu toàn khu vực DN Tỷ lệ vốn CSH/doanh thu DNNN 30,4 32,1 1,44 1,82

Nguồn: Niên giám thống kê 2019 và tính toán của tác giả

Theo Bảng 3.4, có thể thấy ở thời điểm năm 2010 để tạo ra một đồng tài sản thì DNNN phải bỏ ra 2,1 đồng vốn và để tạo ra một đồng lợi nhuận, DNNN phải đầu tư 32,1 đồng vốn. Đến năm 2018, số vốn CSH phải bỏ ra để tạo một đồng tài sản đã giảm xuống và thấp hơn mức bình quân cả nước. Tuy nhiên, để tạo ra một đồng lợi nhuận, DNNN phải tăng mức đầu tư lên 34,5 đồng vốn và phải mất 2,22 đồng vốn để tạo ra một đồng doanh thu, trong khi mức bình quân của các doanh nghiệp là 1,07 đồng. Những con số này đã cho thấy, rõ ràng DNNN được đầu tư rất lớn về nguồn lực vật chất, chưa kể những ưu đãi vượt trội về sức mạnh thị trường so với các doanh nghiệp ngoài khu vực nhà nước nhưng hiệu quả hoạt động của DNNN lại thấp hơn khi phải bỏ quá nhiều vốn để tạo ra doanh thu và lợi nhuận. Đó là chưa kể, doanh thu thuần và lợi nhuận trước thuế của DNNN chỉ tập trung chủ yếu ở một số tập đoàn, TCT lớn ở trung ương, trong khi tỷ lệ ở địa phương là rất thấp [73].

Thứ hai, hoạt động đầu tư vốn nhà nước ra ngoài doanh nghiệp cũng đạt

hiệu quả thấp

Bên cạnh sử dụng vốn nhà nước cho hoạt động kinh doanh mà Nhà nước đã xác định từ trước, phần lớn các DNNN ở Việt Nam đều chủ động lựa chọn chiến lược kinh doanh đa ngành mà không dựa trên năng lực cốt lõi của doanh nghiệp. Khá nhiều tập đoàn, TCT tiến hành đầu tư ngoài ngành vào các lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán, bất động sản, bảo hiểm, quỹ đầu tư. Năm 2011, tổng đầu tư ngoài ngành của các DNNN đạt 23.744 tỷ đồng. Báo cáo sổ sách của Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam, tính đến 30/11/2015 có số dư đầu tư chứng khoán kinh doanh và đầu tư tài chính dài hạn là 2.053 tỷ đồng, trích lập dự phòng 200,2 tỷ đồng (chiếm tỷ lệ 9,75%) [32]. Trong bối cảnh trình độ quản trị DNNN ở Việt Nam vẫn còn yếu kém thì việc đầu tư dàn trải, đa ngành, đa lĩnh vực mà hầu như không có ràng buộc liên kết với chuỗi giá trị của sản phẩm chủ lực, không dựa trên năng lực cốt lõi của doanh nghiệp cũng làm gia tăng các rủi ro về tài chính cho doanh nghiệp. Điển hình như trường hợp của Tập đoàn Dầu khí Việt Nam đầu tư vào Ngân hàng Oceanbank có giá trị đầu tư vốn 800 tỷ đồng nhưng hiện chỉ còn giá trị 0 đồng [32]. Về hoạt động đầu tư vốn ra nước ngoài, tính đến 31/12/2018 có 19 DNNN có dự án đầu tư ra nước ngoài, thực hiện đầu tư tại 114 dự án, chủ yếu tập trung trong lĩnh vực viễn thông, thăm dò và khai thác dầu khí, trồng cây cao su, khai thác khoáng sản và lĩnh vực tài chính ngân hàng. Tổng vốn đầu tư đăng ký của các dự án là 11,9 tỷ USD. Lũy kế đến ngày 31/12/2018, tổng vốn đầu tư ra nước ngoài thực hiện của 19 doanh nghiệp là 5,8 tỷ USD (đạt 48,62%/tổng số vốn đăng ký đầu tư ra nước ngoài). Số tiền còn phải tiếp tục đầu tư ra nước ngoài so với vốn đăng ký đầu tư ra nước ngoài của các dự án trên là 6,1 tỷ USD (51,39%/tổng số vốn đăng ký đầu

tư ra nước ngoài). Mặc dù tỷ lệ vốn đầu tư ở mức cao nhưng hiệu quả sử dụng vốn tại các dự án đầu tư ra nước ngoài lại không được như kỳ vọng. Năm 2018, các doanh nghiệp đầu tư ra nước ngoài có 84/114 dự án phát sinh doanh thu, lợi nhuận với tổng doanh thu tại nước ngoài cả năm là 4,1 tỷ USD, giảm 4% so với năm 2017. Tổng lợi nhuận của các dự án có lãi là 187 triệu USD, giảm 24% so với năm 2017. Trong khi đó, tổng số lỗ phát sinh trong năm của các dự án báo lỗ là 367 triệu USD, tăng 265% so với năm 2017. Đơn cử có trường hợp Tập đoàn Công nghiệp - Than Khoáng sản Việt Nam đầu tư ra nước ngoài không có hiệu quả, dẫn đến có khả năng bị thiệt hại 363,3 tỷ đồng [32].

Thứ ba, còn nhiều vi phạm trong sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Qua hoạt động thanh tra, giám sát, kiểm toán của các cơ quan nhà nước cho thấy rất nhiều sai phạm đã được phát hiện trong quá trình sử dụng vốn của các DNNN. Các vi phạm chủ yếu bao gồm:

(i) Vi phạm nguyên tắc tuân thủ pháp luật trong kinh doanh: Hầu hết các doanh nghiệp đều có vi phạm pháp luật ở các mức độ khác nhau trên các phương diện như vi phạm việc chấp hành chế độ báo cáo, công khai thông tin; thực hiện thủ tục đầu tư, đấu thầu, mua sắm tài sản không đúng quy định của Nhà nước; trình độ quản lý doanh nghiệp yếu kém dẫn đến vi phạm pháp luật về quản lý kinh tế; huy động, quản lý, sử dụng vốn đầu tư dàn trải, tùy tiện, đầu tư ngoài ngành, ngoài doanh nghiệp không đúng quy định; hoạt động đầu tư tài chính vi phạm nghiêm trọng gây thiệt hại lớn [39].

(ii) Vi phạm nguyên tắc thị trường: Vi phạm này biểu hiện ở việc doanh nghiệp áp dụng giá mua, giá bán không căn cứ vào cung cầu trên thị trường. Một ví dụ tiêu biểu như trường hợp của Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) khi áp dụng giá khí trong bao tiêu bán cho các nhà máy điện theo hợp đồng dài hạn đã ký với nhà đầu tư, giá bán điện ưu đãi cá biệt cho doanh nghiệp tư nhân thấp hơn nhiều so với giá bán bình quân. Thời điểm 2015, giá bán điện bình quân của EVN là 1.622 đồng/kWh, tương đương khoảng 7,5 cent/kWh nhưng dự án điện phân nhôm do CTTNHH Luyện kim Trần Hồng Quân thực hiện tại khu công nghiệp Nhân Cơ, huyện Đắk R’ Lấp, tỉnh Đắk Nông được áp dụng giá điện là 1.052 đồng/kw (chưa bao gồm thuế giá trị gia tăng, tương đương 5,0 cen /kwh) trong 10 năm đầu kể từ thời điểm nhà máy điện phân nhôm đưa vào hoạt động. Hoặc có DNNN áp dụng giá thầu cao so với giá thị trường như trường hợp của Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam năm 2014, 2015 lập giá gói thầu cho các dự án nhưng vẫn sử dụng giá tham chiếu các dự án tương tự tại thời kỳ đầu công nghệ 3G ở Việt Nam (căn cứ vào hợp đồng năm 2011). Thực tế, qua việc đấu thầu rộng rãi thì tỉ lệ giảm so với

100

giá gói thầu là rất lớn (có dự án giảm tới 28%) [39].

(iii) Vi phạm nguyên tắc quản trị doanh nghiệp: Công tác tự kiểm tra, kiểm soát nội bộ không tốt, vi phạm điều lệ doanh nghiệp, quy chế làm việc của HĐQT, Ban giám đốc…; có tình trạng hệ thống kiểm soát nội bộ của doanh nghiệp bị tê liệt không có phản ứng trước vi phạm của một số cá nhân; người đứng đầu doanh nghiệp, cán bộ quản lý tại một số doanh nghiệp thiếu trách nhiệm, có dấu hiệu cố ý làm trái, gây thất thoát vốn, tài sản nhà nước. Một số vụ việc tiêu cực, thậm chí vi phạm pháp luật nghiêm trọng ở DNNN gây hậu quả không nhỏ về kinh tế, ảnh hưởng đến uy tín của DNNN, ví dụ như các vụ việc xảy ra tại Tập đoàn Hóa chất Việt Nam, Tập đoàn Dầu khí Việt Nam, TCT Lương thực miền Nam.

(iv) Vi phạm nguyên tắc quản lý tài chính: Hầu hết các DNNN qua thanh tra, kiểm toán đều có sai sót trong việc hạch toán tài sản, nguồn vốn, doanh thu, chi phí nên qua kiểm toán phải điều chỉnh tăng, giảm tài sản, nguồn vốn, doanh thu, chi phí và nghĩa vụ với NSNN. Công tác quản lý và sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại DNNN cũng còn nhiều vi phạm như: Quản lý nợ chưa chặt chẽ dẫn đến nợ phải thu quá hạn, khó đòi lớn, cụ thể năm 2013 có 11/27 tập đoàn, TCT được kiểm toán có nợ quá hạn từ 50 đến 9.650 tỷ đồng và có nợ khó đòi từ 39 đến 657 tỷ đồng, 05 tập đoàn, TCT có nợ tạm ứng tồn đọng nhiều năm với số tiền từ 5 tỷ đến 32 tỷ đồng chưa được thu hồi. Tại thời điểm 31/12/2016, TCT Phát điện 1 có hệ số nợ phải trả/vốn CSH tại thời điểm 31/12/2014 là 4,35 lần; TCT Phát điện 3 có hệ số nợ phải trả/vốn CSH tại thời điểm 31/12/2014 là 6,74 lần vượt quá giới hạn 3 lần [39].

Ứng xử đặc biệt của Nhà nước đối với khu vực DNNN, cách thức quản lý DNNN còn mang nặng tính hành chính, chậm đổi mới tư duy về quản trị DNNN theo hướng hiện đại,... là những nguyên nhân lý giải cho những yếu kém trong thực tiễn sử dụng vốn nhà nước của các DNNN ở Việt Nam. Trong đó, Báo cáo 16/2018/BC-ĐGS của Quốc hội đã nhấn mạnh “hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của các cơ quan đại diện CSH, kiểm soát nội bộ chưa hiệu quả là một trong những nguyên nhân dẫn đến vi phạm trong quản lý, sử dụng vốn, tài sản Nhà nước tại doanh nghiệp” [39].

3.2.2. Thực tiễn giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

của Quốc hội và cơ quan quản lý nhà nước

Hoạt động giám sát của Quốc hội thông qua hình thức xem xét báo cáo do Chính phủ trình tại kỳ họp cuối năm được thực hiện định kỳ. Tuy nhiên, trên thực tế, phương thức giám sát này chưa đạt hiệu quả do cơ chế hoạt động của Quốc hội mỗi năm họp hai kỳ, mỗi kỳ có nhiều nội dung và mỗi nội dung đều khống chế thời gian nên không có điều kiện xem xét, đánh giá đến cùng. Bên cạnh đó, hoạt động

101

xem xét báo cáo cuối năm do Chính phủ trình chưa thể hiện thẩm quyền giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ trong việc thống nhất tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ của CSH đối với DNNN. Quốc hội cũng không có tiêu chí để đánh giá tính đầy đủ, chính xác của nội dung báo cáo cũng như hiệu quả hoạt động của Chính phủ trong vai trò đại diện CSH đối với toàn bộ vốn đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp. Chẳng hạn, theo kết quả thẩm tra của Uỷ ban kinh tế của Quốc hội đã đánh giá “Báo cáo của Chính phủ về tình hình quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp năm 2018 không có thông tin về hoạt động đầu tư ngoài ngành của DNNN”, mặc dù đây là lĩnh vực đầu tư thường phát sinh nhiều sai phạm về sử dụng vốn nhà nước [127].

Năm 2018, Quốc hội đã thực hiện giám sát chuyên đề “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp và cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011-2016” theo Nghị quyết 45/2017/QH14. Đoàn giám sát đã tổ chức tổ chức 03 Đoàn công tác làm việc với 09 Bộ, ngành ở trung ương, 08 địa phương, 12 tập đoàn, TCT và một số doanh nghiệp có vốn nhà nước thuộc phạm vi quản lý của địa phương. Kết quả giám sát đã đánh giá hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam giai đoạn 2011- 2016 trên các phương diện như tình hình ban hành chính sách, pháp luật; tình hình tổ chức thực hiện chính sách pháp luật, trên cơ sở đó đề xuất các kiến nghị để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, việc đảm bảo thi hành kết quả giám sát chuyên đề về vốn nhà nước nói riêng và các kết quả giám sát nói chung vẫn còn hạn chế như chưa thực hiện nghiêm túc các kết luận, kiến nghị giám sát của Quốc hội; chưa quy định cụ thể trách nhiệm pháp lý khi các đối tượng giám sát không thực hiện đầy đủ kết luận giám sát của Quốc hội; việc thực hiện trả lời chất vấn trước Quốc hội của người đứng đầu một số cơ quan, tổ chức bị đánh giá thấp về mức độ tập trung, trả lời chưa đúng, trúng câu hỏi dẫn đến không làm thỏa mãn yêu cầu của người chất vấn và cử tri cả nước khi theo dõi Quốc hội chất vấn. Ngoài ra, tình trạng nhiều đại biểu làm việc kiêm nhiệm cũng ảnh hưởng đến hoạt động giám sát của Quốc hội. Hiện nay Quốc hội khoá XIV chỉ có 167 đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách trong tổng số 484 đại biểu (chiếm 34,5%) [82]. Đặc biệt, nhiều đại biểu Quốc hội đồng thời nắm giữ các chức vụ trong Chính phủ, và điều này đặt các đại biểu vào tình huống có thể có xung đột lợi ích với vai trò giám sát của Quốc hội.

Đối với Bộ Tài chính, pháp luật quy định cơ quan này giữ vai trò đầu mối tổng hợp báo cáo, từ đó kiến nghị, đề xuất giải pháp về hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp để báo cáo Chính phủ. Tuy nhiên, thực tế

102

hiện nay Bộ Tài chính làm đầu mối chỉ trên phương diện tổng hợp báo cáo từ các cơ quan đại diện CSH là chủ yếu, chưa thể hiện vai trò đầu mối trong hoạt động giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn nhà nước. Việc giám sát tài chính không được thực hiện một cách liên tục mà chỉ thông qua các cuộc giám sát, thanh tra, kiểm toán theo chuyên đề và thiên về khía cạnh chấp hành pháp luật. Điều này cũng nảy sinh tình trạng chưa có một vụ bê bối nào về tài chính ở doanh nghiệp có vốn nhà nước được phát hiện ở giai đoạn kiểm tra, giám sát. Minh chứng rõ ràng nhất chính là việc trước khi những tiêu cực ở Vinashin, Vinalines bị “đưa ra ánh sáng”, thì đã có không ít đoàn thanh tra, kiểm tra xuống cơ sở để thực hiện chức năng giám sát. Tuy nhiên, mức độ kết luận chỉ dừng ở việc rút kinh nghiệm. Từ đó cho thấy những bất cập của cơ chế giám sát, trong đó lỗ hổng lớn nhất lại là do sự thiếu trách nhiệm của những cơ quan được giao nhiệm vụ kiểm tra, giám sát [69].

3.2.3. Thực tiễn giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp đầu tư

vào doanh nghiệp của cơ quan đại diện chủ sở hữu

Thứ nhất, về tổ chức mô hình đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp Điểm sáng trong tổ chức mô hình đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay là đã chuyển dịch từ mô hình phân tán sang thiết lập mô hình tập trung về quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp bằng việc thành lập SCIC và sau đó là CMSM.

SCIC qua thời gian hoạt động đã chứng minh được những ưu điểm của mô hình một doanh nghiệp thực hiện chức năng đại diện CSH trong quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Chính thức hoạt động từ tháng 8/2006 với vốn điều lệ ban đầu là 5.000 tỷ đồng, SCIC đã tiến hành quản lý danh mục đầu tư gồm các doanh nghiệp hoạt động trong nhiều lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế. Theo số liệu báo cáo ngày 31/12/2017, SCIC quản lý 147 DN là tập đoàn, TCT, CTTNHH, CTCP, công ty liên doanh với tổng số vốn điều lệ 95.860 tỷ đồng, trong đó vốn nhà nước là 19.466,6 tỷ đồng, chiếm tỷ lệ 20% [60]. Đến thời điểm 30/6/2019, SCIC đã tiếp nhận quyền đại diện CSH vốn nhà nước tại 1.059 doanh nghiệp với tổng giá trị vốn nhà nước gần 21.500 tỷ đồng và thực hiện thoái vốn thành công tại gần 1.000 doanh nghiệp thu về 47.200 tỷ đồng, gấp 4,2 lần so với giá vốn. Quản lý vốn nhà nước thông qua mô hình SCIC đã góp phần giải quyết phần nào bài toán “tách bạch được giữa chức năng sở hữu và chức năng quản lý nhà nước” đang tồn tại trong quản lý vốn nhà nước tại các doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay. Bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động giám sát vốn nhà nước của SCIC với tư cách là cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước vẫn còn những hạn chế nhất định. So với kỳ vọng ban đầu khi thành lập, SCIC vẫn chưa thực hiện đầy đủ chức năng đại diện CSH mà chủ yếu thực hiện thoái vốn, bán vốn nhà

103

nước; chưa thực hiện tốt nhiệm vụ đầu tư phát triển vào những ngành, lĩnh vực có tính chiến lược, dẫn dắt và lan toả cho nền kinh tế; hiệu quả kinh doanh vốn hàng năm thấp, tỷ lệ lợi nhuận sau thuế bình quân thấp so với tổng vốn CSH và tổng tài sản được giao quản lý. Tình trạng chậm chuyển giao các doanh nghiệp thuộc quyền quản lý của các Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh sang SCIC vẫn kéo dài mà chưa có biện pháp khắc phục. Nguyên nhân chủ yếu của hạn chế này là do vị trí pháp lý và chính trị của SCIC thấp hơn nhiều so với các Bộ, ngành khác.

Việc thành lập CMSC thực hiện chức năng đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp có ý nghĩa khắc phục các tồn tại, hạn chế của SCIC. So với SCIC, CMSC là cơ quan thuộc Chính phủ nên có vị trí pháp lý, chính trị cao hơn. Bên cạnh đó, CMSC chỉ thực hiện vai trò đại diện CSH vốn, không có sự can thiệp lợi ích của các Bộ chuyên ngành, do đó đảm bảo sự bình đẳng giữa DNNN với các doanh nghiệp khác trong nền kinh tế. Sau khi thành lập, CMSC đã tiếp nhận 19 tập đoàn và TCTNN từ một số Bộ, ngành4, trong đó SCIC cũng là đối tượng bàn giao về CMS. Việc lồng ghép cơ chế quản lý theo hình thức doanh nghiệp (SCIC) trong mô hình cơ quan nhà nước (CMSC) đã phát huy hiệu quả khi CMSC sử dụng địa vị chính trị, pháp lý của mình để khắc phục các hạn chế và phát huy được lợi thế, tính năng động của SCIC. Tổng kết báo cáo tài chính tại thời điểm 31/12/2017, giá trị sổ sách vốn CSH nhà nước của các doanh nghiệp do CMSC làm đại diện CSH đạt trên 1 triệu tỷ đồng với tổng giá trị tài sản hơn 2,3 triệu tỷ đồng [96]. Sau tiếp nhận, CMSC đã cơ bản bảo đảm ổn định hoạt động của 19 tập đoàn, TCT.

4 Các doanh nghiệp không thuộc diện chuyển giao về CMSM là những doanh nghiệp thuộc Ngân hàng Nhà nước, Bộ Tài chính (trừ SCIC), UBND TP. Hà Nội, UBND TP. Hồ Chí Minh quản lý và các doanh nghiệp đáp ứng tiêu chí doanh nghiệp quốc phòng, an ninh, sản xuất, cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích theo quy định của pháp luật.

Tuy nhiên, những kết quả bước đầu của mô hình SCIC và CMSC cũng chưa đủ căn cứ để khẳng định mô hình quản lý, giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay là phù hợp. Bằng chứng là quá trình triển khai thực hiện chủ trương và pháp luật về đổi mới mô hình cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước vẫn còn diễn ra hết sức chậm chạp, thậm chí không phù hợp với quy định pháp luật. Các Bộ, cơ quan ngang Bộ vẫn thực hiện chức năng đại diện CSH đối với vốn nhà nước tại doanh nghiệp theo Nghị định 10/2019/NĐ-CP trong khi theo Luật Tổ chức Chính phủ 2015 thì Bộ, cơ quan ngang bộ đã không còn chức năng đại diện CSH phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Để phù hợp với mô hình tập trung, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, UBND cấp tỉnh phải thực hiện chuyển giao doanh nghiệp về SCIC và CMSC. Theo Quyết định số 1232/QĐ-TTg ngày 17/8/2017 về danh mục thoái

104

vốn nhà nước giai đoạn 2017-2020, Thủ tướng Chính phủ đã quyết định 62 doanh nghiệp tại 6 bộ và 16 địa phương phải chuyển giao về SCIC để triển khai bán phần vốn nhà nước là với tổng số vốn nhà nước trên 11.200 tỷ đồng (chiếm 65,3% vốn điều lệ các doanh nghiệp thuộc diện chuyển giao). Tuy nhiên, theo báo cáo của SCIC, lũy kế đến 30/11/2018, SCIC mới chỉ tiếp nhận được 29 doanh nghiệp, chưa bằng 50% so với con số cần chuyển giao [33]. Ngày 5/1/2019, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị số 01/CT-TTg về việc tăng cường công tác chỉ đạo, đẩy mạnh công tác cơ cấu lại, sắp xếp, đổi mới, cổ phần hóa và thoái vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước và DNNN, trong đó ấn định ngày 31/3/2019 là thời điểm cuối cùng để các bộ, ngành, địa phương chuyển giao khoảng 100 doanh nghiệp về SCIC, trong đó có các doanh nghiệp phải thực hiện theo Quyết định số 1232/2017/QĐ- TTg và các doanh nghiệp mà các bộ ngành địa phương chưa thực hiện thoái vốn trong các năm 2017-2018. Số liệu từ SCIC cho biết, lũy kế đến hết tháng 9/2019, SCIC mới chỉ hoàn thành tiếp nhận 34/62 doanh nghiệp với tổng vốn nhà nước là 10.739 tỷ đồng, số doanh nghiệp chưa hoàn thành chuyển giao gồm 28 doanh nghiệp với tổng số vốn nhà nước là 328 tỷ đồng trên tổng số vốn điều lệ là 932 tỷ đồng tại 03 Bộ và 07 UBND tỉnh. Như vậy, có thể nhận thấy vẫn còn tồn tại tư duy chần chừ, do dự, thậm chí là cố tình trì hoãn trong thực hiện nhiệm vụ chuyển giao sở hữu từ một số Bộ, ngành, địa phương có liên quan. Sự lấn cấn trong việc chuyển giao theo một số chuyên gia đánh giá, chủ yếu thuộc về trách nhiệm của người đứng đầu, liên quan đến lợi ích, quyền lợi, khiến doanh nghiệp chậm trễ thực hiện nhiệm vụ này [52].

Đối với CMSC, phạm vi công việc mà cơ quan này phải phải tiếp nhận và xử lý là rất nhiều và khó khăn. Theo Báo cáo của CMSC gần đây về tình hình 19 tập đoàn, TCTNN mà Ủy ban này đã tiếp nhận từ 05 Bộ thì việc bàn giao đã được thực hiện theo nguyên tắc “bàn giao nguyên trạng”. Cụ thể trong năm 2018, ước tính tổng doanh thu hợp nhất của 19 tập đoàn, TCT đạt trên 1,3 triệu tỷ đồng, tăng 15% so với năm 2017. Tổng lợi nhuận trước thuế hợp nhất của 19 tập đoàn, TCT này đạt 116.514 tỷ đồng, tăng 12% so với năm 2018, trong đó, một số đơn vị tăng lãi mạnh như TKV tăng 49,5%, ACV tăng 45% và SCIC tăng 41%. Đồng thời với lợi nhuận thì nợ phải trả của 19 tập đoàn, TCT này trong năm 2018 cũng lên đến trên 1,3 triệu tỷ đồng [48]. Ngoài ra, trong số doanh nghiệp chuyển giao về Ủy ban thì có 9/12 doanh nghiệp thua lỗ của ngành Công thương phải xử lý dứt điểm trước năm 2020 và 4/19 tập đoàn, TCT đang trong tình trạng thua lỗ. Đặc biệt danh mục đầu việc dở dang tồn tại nhiều năm gồm các vấn đề liên quan đến quy hoạch, bổ nhiệm cán bộ, phê duyệt tiền lương năm 2018, đầu tư thương mại... với những vướng mắc, khó

105

khăn tồn tại khá lâu chưa được các Bộ xử lý [48]. Ngoài ra, sau hơn 1 năm chuyển giao các TĐKT, TCTNN từ các Bộ về Uỷ ban đã phát sinh tình trạng một lượng lớn các dự án bị vướng mắc liên quan đến việc đơn vị nào sẽ đóng vai trò cơ quan chủ quản khi tiến hành phê duyệt điều chỉnh dự án, gia hạn hiệp định vay vốn. Đơn cử ở TCT đầu tư phát triển đường cao tốc Việt Nam (VEC), sau khi chuyển giao từ Bộ Giao thông vận tải sang CMSC, từ tháng 9.2018 đến nay đơn vị này vẫn chưa xác định được bên nào là cơ quan chủ trì xử lý các vấn đề của VEC. Việc này dẫn tới các vấn đề hệ trọng như giao kế hoạch vốn đầu tư công, điều chỉnh dự án đầu tư, điều chỉnh hiệp định vay, kế hoạch lựa chọn nhà thầu với các gói thầu mới,... mà VEC đệ trình đều đang đình trệ. Tại dự án Cao tốc Bến Lức - Long Thành (vay vốn Ngân hàng Phát triển châu Á - ADB) từ tháng 1.2019 đến nay chưa được giao vốn đầu tư công (cho phần vốn đối ứng), ảnh hưởng nghiêm trọng đến tiến độ thi công, giải ngân, phát sinh nhiều khiếu kiện từ các nhà thầu [96]. Hay trường hợp của TCT đường sắt Việt Nam (VNR) do không được Bộ Giao thông vận tải cấp dự toán ngân sách cho duy tu, bảo trì kết cấu đường sắt, dẫn đến nguy cơ dừng chạy tàu, chậm lương cho công nhân. Sau chưa đầy 2 năm chuyển giao phần vốn nhà nước từ Bộ Giao thông vận tải sang Uỷ ban, VNR thậm chí xin quay về lại Bộ Giao thông vận tải. Theo ông Vũ Anh Minh, Chủ tịch HĐTV của VNR, nếu tiếp tục ở lại CMSC phải sửa toàn bộ hệ thống pháp lý để VNR hoạt động được, từ sửa Luật Đường sắt, Luật Quản lý tài sản công, Luật Ngân sách nhà nước,... Dẫu vậy nếu VNR thuộc quyền sở hữu của CMSC, bộ máy vận hành, con người về CMSC nhưng hạ tầng lại do Bộ Giao thông vận tải quản lý thì không khác gì “đầu đi chân ở lại” [96]. Để tháo gỡ những khó khăn nói trên, Thủ tướng Chính phủ đã ký Nghị quyết số 75/NQ-CP ngày 21/05/2020 về việc xử lý vướng mắc liên quan đến việc triển khai một số dự án hạ tầng đầu tư quy mô lớn của các doanh nghiệp thuộc CMSC làm đại diện phần vốn nhà nước. Theo đó, thống nhất áp dụng thủ tục quyết định chủ trương đầu tư và phê duyệt dự án đầu tư kinh doanh của các doanh nghiệp theo hướng CMSC có trách nhiệm phê duyệt dự án đầu tư để HĐTV hoặc Chủ tịch công ty quyết định dự án đầu tư theo đúng thẩm quyền. Ngoài ra, tiếp tục giao cho các Bộ với tư cách là cơ quan chủ quản, cấp quyết định đầu tư đối với một số dự án đầu tư công đang trong quá trình chuẩn bị đầu tư, quyết định đầu tư và các dự án đang thi công cho đến khi hoàn thành. Tuy nhiên, về lâu dài cần phải giải quyết vấn đề là chuyển đổi mô hình đại diện CSH vốn của CMSC hoạt động theo cơ chế thị trường. Thực tế, CMSC chưa thể hiện đúng bản chất và vai trò của mình như kỳ vọng khi thành lập. Vai trò của CMSC phải là giao mục tiêu (như tỷ lệ sinh lời, hệ số tài chính, cải thiện năng lực công nghệ, năng lực cạnh tranh…) cho doanh nghiệp, để

106

doanh nghiệp chủ động thực hiện, chứ không phải đi giao và can thiệp từng dự án như hiện nay [96].

Vấn đề nhân sự cũng là thách thức đặt ra đối với hoạt động của CMSC. Hiện nay, ngoài lãnh đạo Ủy ban thì có 09 đơn vị, mỗi đơn vị chỉ có 7-8 người, có đơn vị có từ 3 - 4 người, so với khối lượng cần giải quyết thì lực lượng tương đối mỏng chưa đáp ứng được yêu cầu. Sở dĩ như vậy là do hiện nay, Việt Nam vẫn đang lựa chọn nhân sự các cơ quan nhà nước bằng cách đưa ra yêu cầu điều chuyển người từ đơn vị này sang đơn vị khác nên không chọn được người phù hợp. Thêm nữa, hệ thống công chức ở Việt Nam là làm theo quy định, làm đúng quy trình, không phù hợp với cách thức hoạt động của các doanh nghiệp [9].

Như vậy, mặc dù đã thành lập cơ quan chuyên trách nhưng mô hình cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp vẫn chưa có thay đổi đáng kể trên thực tế khi vẫn duy trì cơ chế đại diện CSH của Bộ, UBND cấp tỉnh, trong khi CMSC chưa thực sự chuyển đổi mô hình hoạt động theo cơ chế thị trường mà vẫn mang nặng tính hành chính. Hệ quả là so với các nguyên tắc và yêu cầu quản trị hiện đại, thì thực trạng cơ quan đại diện CSH ở Việt Nam vẫn còn tồn tại một số vấn đề, đó là: (i) Chưa tách biệt chức năng thực hiện quyền CSH với các chức năng khác của nhà nước, có nguy cơ xung đột lợi ích, thiên về hướng có lợi cho DNNN; (ii) Quyền CSH nhà nước tại doanh nghiệp chưa được thực hiện tập trung, thống nhất, vừa làm giảm hiệu lực quản lý, vừa không rõ trách nhiệm giải trình; (iii) Thực hiện quyền CSH nhà nước chưa chuyên trách và chuyên nghiệp, làm giảm hiệu lực, hiệu quả của các quyết định CSH [110].

Thứ hai, về nội dung giám sát của cơ quan đại diện CSH Việc tồn tại cơ chế “phối hợp giám sát” giữa cơ quan đại diện CSH với các Bộ, ngành đã dẫn đến thiếu sự thống nhất về nội dung giám sát của cơ quan đại diện CSH. Đơn cử như vụ án Mobifone mua 95% cổ phần của AVG, ngoài trách nhiệm chính của cơ quan đại diện CSH là Bộ Thông tin và Truyền thông thì Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính cũng không thực hiện đầy đủ vai trò của mình. Theo Kết luận của Thanh tra Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư với vai trò, nhiệm vụ chủ trì thẩm định, lập báo cáo thẩm định, trình Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư nhưng đã không hướng dẫn Bộ Thông tin và Truyền thông, Mobifone thực hiện dự án đầu tư theo quy định. Bộ Tài chính có trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực tài chính, liên quan trực tiếp đến việc thực hiện cổ phần hóa Mobifone đã không kịp thời đưa ra những phân tích, đánh giá, đề xuất đầy đủ, toàn diện về những tác động trực tiếp từ việc Mobifone bỏ số vốn rất lớn để đầu tư dự án (8.889,815 tỷ đồng, chiếm gần 60% vốn điều lệ của Mobifone) ảnh hưởng tiêu cực

107

đến tiến trình cổ phần hóa, trong đó có việc hiện thực hóa số thu của Nhà nước khi bán cổ phần Mobifone.

Một đại án kinh tế liên quan đến Tập đoàn Công nghiệp tàu thuỷ Việt Nam (Vinashin) trước đây cũng là minh chứng cho thấy việc thiếu thống nhất của các chủ thể giám sát. Cụ thể, hoạt động đầu tư dàn trải, kém hiệu quả đã khiến Vinashin lún sâu vào nợ nần chồng chất. Trong năm 2009, Tập đoàn thua lỗ 1.600 tỷ đồng và đến tháng 6/2020, Vinashin đã nợ tổng cộng 8.600 tỷ đồng. Mặc dù vậy, Bộ Giao thông vận tải là cơ quan đại diện CSH nhưng đã không phát hiện kịp thời những yếu kém trong hoạt động và hành vi cố ý làm trái của Vinashin để có phương án xử lý. Thêm vào đó, giai đoạn 2005 - 2010 đã có tất cả 14 cuộc thanh tra, kiểm tra, kiểm toán và giám sát tại Vinashin và nhiều sai phạm đã được phát hiện. Nghịch lý là mặc dù nhiều cơ quan vào kiểm tra nhưng không xác định cơ quan nào làm toàn diện, cơ quan nào làm chuyên ngành cũng như không có sự xác định cơ quan nào giám sát nội dung gì. Do đó, việc ngăn chặn và xử lý những sai phạm của Vinanshin diễn ra khá chậm gây ra hậu quả nghiêm trọng [122; tr.39].

Như vậy, thực tế với cơ chế giám sát phân tán và không tách bạch với chức năng quản lý nhà nước đã làm cho cơ quan đại diện CSH không có đủ thẩm quyền và khả năng theo dõi, đánh giá doanh nghiệp một cách đầy đủ, hiệu quả và toàn diện. Nội dung giám sát của cơ quan đại diện CSH không còn tính thống nhất, bị chia cắt theo lĩnh vực tham gia phối hợp của các cơ quan liên quan; trách nhiệm “phối hợp” giám sát chưa rõ ràng, đặc biệt là trách nhiệm giải trình về nội dung giám sát thuộc lĩnh vực của các cơ quan liên quan [125; tr.42]. Điều này dẫn đến tình trạng nhiều cơ quan đều tham gia giám sát, nhưng khi xảy ra vi phạm thì lại không có cơ quan chịu trách nhiệm đến cùng.

Thứ ba, phương thức giám sát thiếu linh hoạt, chưa đáp ứng yêu cầu giám sát Thực tế dễ nhận thấy là các cơ quan đại diện CSH vẫn chủ yếu sử dụng giám sát sau và giám sát gián tiếp, chưa chú trọng giám sát trực tiếp, giám sát trước và giám sát trong. Đối với cơ quan đại diện CSH là các Bộ chủ yếu giám sát bằng cách thức tổ chức các cuộc họp, thành lập đoàn kiểm tra, giám sát sau đó mời đại diện của doanh nghiệp và các cơ quan quản lý liên quan tham gia đóng góp ý kiến hoặc lấy ý kiến bằng văn bản sau cuộc họp. Như vậy, cách thức giám sát này về cơ bản không đáp ứng được yêu cầu của giám sát thường xuyên, liên tục, đồng thời làm cho hiệu lực giám sát bị giảm sút. Bên cạnh đó, vẫn còn tình trạng các Bộ buông lỏng trong quản lý, giám sát doanh nghiệp trong thời gian dài. Một ví dụ điển hình là 12 dự án, nhà máy thuộc ngành Công thương lâm vào tình trạng thua lỗ, đình trệ. Mặc dù trách nhiệm đầu tiên và trước hết thuộc về cá nhân đại diện phần vốn nhà

108

nước tại các doanh nghiệp, tuy nhiên cơ quan đại diện CSH là Bộ Công thương đã không quản lý, đánh giá và giám sát hiệu quả việc sử dụng nguồn vốn tại các đơn vị thành viên một cách đầy đủ và kịp thời.

Đối với SCIC thực hiện giám sát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp do mình làm đại diện CSH gián tiếp thông qua hệ thống người đại diện với hai hình thức lựa chọn là cử người đại diện hoặc ủy quyền người đại diện. Tuy nhiên, SCIC cũng không có sự giám sát, nắm bắt sâu sắc đối với hoạt động của hệ thống người đại diện. Theo Văn bản số 2105/KL-TTCP ngày 15/8/2019 của Thanh tra Chính phủ về việc thanh tra chấp hành chính sách, pháp luật và thực hiện nhiệm vụ đối với SCIC đã kết luận, SCIC chưa thể hiện rõ hoạt động giám sát đối với doanh nghiệp, không có văn bản tổ chức kiểm tra, giám sát thực hiện các chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật hay xử lý trách nhiệm theo đúng trình tự và thủ tục. Về trách nhiệm của người đại diện vốn SCIC tại doanh nghiệp vẫn còn tình trạng chưa thực hiện báo cáo đầy đủ, định kỳ theo quy định; phê duyệt đầu tư không báo cáo SCIC trước khi đưa ra xin ý kiến đại hội cổ đông. Việc đầu tư không có phương án đầu tư, không được thẩm định hiệu quả của phương án đầu tư, không xin ý kiến của SCIC trước khi tham gia ý kiến, biểu quyết tại cuộc họp HĐQT đối với việc đầu tư hoặc những nội dung quan trọng của doanh nghiệp theo quy định. Người đại diện vốn của SCIC tại doanh nghiệp chưa thực hiện đầy đủ quy định về nghĩa vụ trách nhiệm của người đại diện vốn trong việc đôn đốc, thu hồi nợ Quỹ Hỗ trợ sản xuất và Phát triển doanh nghiệp cũng như công nợ với SCIC.

Hoạt động giám sát của CMSC được thực hiện bằng cơ chế trực tiếp và gián tiếp thông qua người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Để giám sát trực tiếp, hiện nay CMSC đã áp dụng Hệ thống quản lý trực tuyến đối với các doanh nghiệp trực thuộc. Hệ thống giúp CMSC theo dõi, giám sát hoạt động và kết nối trực tiếp với các doanh nghiệp để đánh giá được tình hình hoạt động, tình hình nhân sự, tình hình tăng, giảm tổng giá trị vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Ngoài ra, hệ thống có bộ chỉ số giám sát để phân tích, đánh giá được sức khỏe của doanh nghiệp được chuyển giao về Ủy ban, đặc biệt các rủi ro về tài chính, quản trị (khả năng trả nợ, khả năng thanh toán...) như: Các chỉ số về tài chính, kinh doanh, đầu tư, lao động, nhân sự, tiền lương, quản trị theo chuẩn mực OECD. Dựa trên cơ sở đó, Ủy ban sẽ tham mưu cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ các biện pháp quản lý doanh nghiệp, quản lý hiệu quả vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Phương thức giám sát gián tiếp của CMSC vẫn thực hiện thông qua báo cáo định kỳ dẫn đến mức độ tương tác thường xuyên và kịp thời còn thấp, chưa đảm bảo yêu cầu thường xuyên và liên tục của hoạt động giám sát.

109

Thứ tư, quy trình giám sát của cơ quan đại diện CSH chưa được thực hiện

đầy đủ và triệt để theo quy định pháp luật

- Về giao, phê duyệt mục tiêu, nhiệm vụ cho DNNN trên thực tế diễn ra khá thụ động. Nhiều cơ quan đại diện CSH chỉ phê duyệt kế hoạch mục tiêu do DNNN tự trình lên và các mục tiêu đó thường dễ dàng đạt được. Khảo sát một số DNNN tại các địa phương cho thấy DNNN chỉ cần đạt mục tiêu các chỉ tiêu về sản xuất kinh doanh với mức năm sau cao hơn năm trước. Chính các mục tiêu dễ dãi và thiếu cơ chế trách nhiệm đã khiến DNNN, đặc biệt khối doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ không có động lực để cải thiện hiệu quả kinh doanh [125; tr.45]. Đối với các TĐKT, TCT, việc đặt kế hoạch mục tiêu sản xuất kinh doanh và chiến lược được thực hiện quy củ hơn thông qua các đề án. Tuy nhiên, cơ quan đại diện CSH thường không phân định rõ ràng các mục tiêu kinh doanh và mục tiêu phi kinh doanh khác như các mục tiêu vì an sinh xã hội, an ninh quốc phòng... Sự không rõ ràng giữa hai mục tiêu này khiến DNNN có thể lợi dụng để biện hộ cho các yếu kém về năng lực và hiệu quả sản xuất kinh doanh. Thêm vào đó, việc đặt mục tiêu cho DNNN mới chỉ tập trung vào mục tiêu kinh doanh mà chưa chú trọng đến mục tiêu phát triển thị trường, phát triển bền vững và đổi mới sáng tạo [124].

- Về thực tiễn theo dõi, kiểm tra, đánh giá doanh nghiệp thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ được giao: Công tác giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp tuy có sự phân công, phân cấp nhưng hiệu quả chưa cao. Hệ thống thanh tra, kiểm tra, kiểm soát nội bộ hoạt động kém hiệu quả, chưa đủ nhạy bén để giám sát và cảnh báo kịp thời cho người đại diện CSH khi các vi phạm còn chưa xảy ra, nhiều vụ việc vi phạm thời gian vừa qua đều được phát hiện sau thanh tra, kiểm toán khi đã xảy ra vi phạm nên việc khắc phục hậu quả rất khó khăn. Việc xử lý trách nhiệm của người đứng đầu khi xảy ra vi phạm cũng như việc xử lý các hành vi vi phạm về báo cáo hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp chưa được thực hiện đầy đủ, nghiêm túc. Một hạn chế lớn khác là việc giám sát, đánh giá hiệu quả hoạt động thường xuyên, liên tục đối với DNNN chưa được chú trọng. Việc giám sát còn hình thức, dựa trên văn bản báo cáo định kỳ mà thiếu sự tương tác thường xuyên giữa chủ thể giám sát và đối tượng giám sát. Do thiếu công cụ thông tin theo dõi trực tiếp nên cơ quan đại diện CSH không kịp thời nắm bắt được tình hình thực tế của doanh nghiệp giữa các kỳ báo cáo, đặc biệt là tình hình triển khai thực hiện các kế hoạch, dự án, quyết định mà cơ quan đại diện CSH đã phê duyệt để doanh nghiệp thực hiện. Mặt khác, đánh giá hiệu quả sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam hiện nay được thực hiện theo quy trình DNNN tự đánh giá, sau đó cơ quan đại diện CSH phối hợp Bộ Tài chính xem xét lại, không có sự tham gia của

110

chuyên gia độc lập bên ngoài. Trong khi đó, tính độc lập trong giám sát, đánh giá được chú trọng ở một số quốc gia trên thế giới. Nếu như ở Hàn Quốc, đa số thành viên Hội đồng đánh giá là thành viên độc lập đến từ khu vực tư thì Singapore, thành viên HĐQT của Temasek là những thành viên độc lập không điều hành mà là những nhà lãnh đạo kinh doanh đến từ doanh nghiệp tư nhân. Ở Trung Quốc, thể hiện ở tính độc lập hơn của SASAC với các Bộ chủ quản và ở yêu cầu luân chuyển của giám sát viên thuộc SASAC [56; tr.59].

- Về thực tiễn về kiểm chứng đánh giá hoạt động: Số lượng DNNN được Kiểm toán nhà nước kiểm toán các kết quả định giá và xử lý các vấn đề tài chính trước khi cổ phần hóa là không cao. Từ năm 2011 đến năm 2016, Kiểm toán nhà nước đã tiến hành kiểm toán 21 cuộc kiểm toán kết quả định giá và xử lý các vấn đề tài chính trước khi chính thức công bố giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa. Đây là một con số quá nhỏ, chỉ chiếm 3,7% so với tổng số DNNN thực hiện cổ phần hóa trong cùng giai đoạn [125; tr.47]. Ngoài ra, pháp luật quy định các DNNN (trừ các DNNN đặc thù) phải thực hiện kiểm toán độc lập đối với báo cáo tài chính. Tuy nhiên, chất lượng của kiểm toán độc lập đối với các báo cáo tài chính của DNNN cũng là vấn đề đáng quan tâm. Thực tế đã xảy ra trường hợp kiểm toán độc lập không phát hiện sai phạm, nhưng sau đó, Kiểm toán nhà nước kết luận có sai sót trong việc hoạch toán. Năm 2017, trong số 201 doanh nghiệp thuộc 27 tập đoàn, TCT được kiểm toán thì hầu hết còn sai sót trong việc hạch toán kế toán, kê khai nghĩa vụ với ngân sách nhà nước, quản lý tài sản, công nợ, nên qua kiểm toán phải điều chỉnh tăng, giảm tài sản, nguồn vốn, doanh thu, chi phí,... Từ đó, Kiểm toán nhà nước đã kiến nghị tăng thu ngân sách nhà nước 9.400 tỉ đồng và 0,42 triệu USD [62]. Năm 2018, Kiểm toán nhà nước kiến nghị tăng thu ngân sách nhà nước 10.896 tỉ đồng và 336.999 USD do các doanh nghiệp sai sót trong hạch toán kế toán [63].

- Về thực tiễn báo cáo kết quả giám sát của cơ quan đại diện CSH: Hiện nay, báo cáo hiệu quả hoạt động của DNNN do nhiều đầu mối CSH thực hiện. Tuy nhiên, vì phân tán các đầu mối nên việc tổng hợp thành một báo cáo đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN của toàn quốc vẫn chưa được thực hiện một cách đầy đủ, chuyên nghiệp. Các báo cáo tổng hợp tốt nhất là báo cáo của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tuy nhiên cũng không thống kê được đầy đủ toàn khối DNNN. Một số nội dung quan trọng trong báo cáo tổng hợp về DNNN nhưng không được trình bày trong các báo cáo hiện nay, chẳng hạn so sánh hiệu quả DNNN với các doanh nghiệp tương đương cùng ngành, lĩnh vực của khu vực ngoài nhà nước, thống kê tình hình nợ của DNNN liên quan tới thâm hụt ngân sách nhà nước và nợ chính phủ [125; tr.43]. Các cơ quan đại diện CSH nhà nước cũng không thực hiện tốt

111

việc báo cáo kết quả hoạt động của DNNN trực thuộc. Theo Báo cáo của Bộ Tài chính năm 2016 có tới 31 cơ quan đại diện CSH chưa gửi Báo cáo kết quả giám sát tài chính 6 tháng đầu năm 2016 về Bộ Tài chính. Năm 2019, đối với Báo cáo kết quả giám sát tài chính cũng như Báo cáo đánh giá hiệu quả hoạt động và xếp loại doanh nghiệp, có 19 Bộ, ngành đã gửi đầy đủ báo cáo, chỉ còn lại CMSC không gửi đầy đủ báo cáo [12]. Ngoài ra, các báo cáo kết quả giám sát DNNN hiện nay ở Việt Nam hầu hết là kết quả của giám sát sau và giám sát gián tiếp, do đó, việc theo dõi, kiểm tra việc thực hiện các kế hoạch, dự án của doanh nghiệp trong suốt quá trình doanh nghiệp triển khai kế hoạch, dự án hầu như không được đề cập. Điều này, dẫn đến một số rủi ro của doanh nghiệp đã không được cơ quan giám sát phát hiện, cảnh báo và xử lý kịp thời.

Thứ năm, công cụ giám sát chưa đáp ứng yêu cầu giám sát Thời gian qua, Nhà nước đã có những nỗ lực nhất định trong việc xây dựng và áp dụng các công cụ giám sát DNNN tương tự như các doanh nghiệp trong khu vực tư nhân. Để thiết lập dữ liệu thông tin về DNNN nói chung và doanh nghiệp nói riêng, từ năm 2019, Chính phủ giao Bộ Kế hoạch - Đầu tư chủ trì xây dựng và ban hành Sách trắng doanh nghiệp Việt Nam thường niên. Ấn phẩm đầu tiên có tên gọi “Sách trắng về doanh nghiệp Việt Nam 2019” được công bố vào ngày 10/7/2019 đã cung cấp bức tranh đầy đủ về bối cảnh, tổng quan sự phát triển của tất cả các loại hình doanh nghiệp tại Việt Nam trong năm 2018. Bên cạnh đó, nhận thức được những cơ hội mà cách mạng 4.0 mang lại trong quản trị DNNN, Việt Nam đã từng bước triển khai ứng dụng công nghệ thông tin trong giám sát DNNN theo thông lệ tốt của thế giới. Từ năm 2019, CMSC đã bắt đầu áp dụng Bộ chỉ số về giám sát, đánh giá hoạt động của doanh nghiệp. Việc xây dựng Bộ chỉ số chung về giám sát, đánh giá doanh nghiệp đã góp phần quan trọng trong việc tự động hóa quá trình truyền nhận số liệu và công tác báo cáo của doanh nghiệp cũng như Ủy ban, đảm bảo tiết kiệm chi phí và tăng tính chính xác của thông tin số liệu. Bộ chỉ số và phần mềm ứng dụng cũng có vai trò đắc lực trong việc phục vụ công tác giám sát, đánh giá doanh nghiệp theo chức năng, nhiệm vụ của cơ quan đại diện CSH vốn Nhà nước tại doanh nghiệp, đồng thời góp phần đảm bảo luồng thông tin báo cáo với các cơ quan nhà nước. Ở góc độ công nghệ, bộ chỉ số và phần mềm ứng dụng là bước đi quan trọng của Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp trong việc hướng tới ứng dụng các thành quả của cuộc cách mạng công nghiệp 4.0, qua đó, vừa nâng cao hiệu quả hoạt động của Ủy ban, vừa góp phần tạo động lực và thúc đẩy các doanh nghiệp hiện đại hóa và phát triển [46].

Mặc dù vậy, hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở

112

Việt Nam hiện nay vẫn chưa đạt được hiệu quả như mong muốn khi nguồn lực thông tin về DNNN chưa được khai thác triệt để. Cho đến nay, vẫn chưa có cơ sở dữ liệu thống nhất, đầy đủ, có tính xác thực cao và cập nhật về vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp cũng như danh mục đầy đủ các doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước trong toàn bộ nền kinh tế. Trong phạm vi toàn quốc, hàng năm Bộ Tài chính thay mặt Chính phủ xây dựng và báo cáo Quốc hội về hoạt động đầu tư, quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, trong đó có thống kê số lượng doanh nghiệp và các chỉ số tài chính cơ sở của doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và doanh nghiệp có cổ phần nhà nước trên 50% vốn điều lệ của năm trước năm báo cáo. Tuy vậy, qua nghiên cứu các báo cáo hàng năm của Chính phủ gửi Quốc hội từ năm 2011 đến nay và so sánh, đối chiếu với báo cáo của Tổng cục thống kê, gần đây nhất là Sách trắng doanh nghiệp Việt Nam 2019 thì số liệu về vốn và tài sản nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp còn thiếu thống nhất. Chẳng hạn, theo báo cáo của Chính phủ kết thúc năm tài chính 2017 có trên 800 doanh nghiệp có vốn nhà nước; trong đó, có trên 500 doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, trên 300 doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp của Nhà nước [32]. Trong khi đó, theo số liệu của Tổng cục thống kê thì đến 31/12/2017, có 2.484 DNNN chiếm 0,44% tổng số doanh nghiệp. Trong đó có 1.204 doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn, 1.282 doanh nghiệp có trên 50% vốn nhà nước [129]. Nguyên nhân của sự thiếu thống nhất này là do hiện nay chưa có cơ quan nào đủ thẩm quyền và năng lực để tổng hợp danh mục đầy đủ các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước. Đồng thời, số liệu được tổng hợp theo cách thức của chế độ báo cáo hành chính từ doanh nghiệp hoặc người đại diện tại doanh nghiệp lên các cơ quan nhà nước cấp trên. Cho nên, chỉ cần một tỷ lệ nhất định doanh nghiệp hoặc cơ quan ở cấp trung gian (ví dụ Bộ hoặc UBND cấp tỉnh) không thực hiện chế độ báo cáo sẽ dẫn đến sai lệch rất lớn số liệu tổng hợp cuối cùng về doanh nghiệp có vốn nhà nước trong toàn bộ nền kinh tế. Như vậy, việc phân tán chủ thể quản lý và giám sát DNNN dẫn tới thiếu một cơ sở dữ liệu thông tin cập nhật và đầy đủ về thực tiễn quản lý, sử dụng tài sản nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh. Cho đến nay, rất khó để nhanh chóng biết được chính xác hiệu quả, giá trị sổ sánh, giá trị thường của khu vực DNNN nói chung và từng doanh nghiệp nói riêng cũng như dòng vốn chủ sở hữu nhà nước đang vận hành trong nền kinh tế. Điều này cũng là rào cản để công chúng và thị trường có thể tham gia giám sát và đánh giá mức độ hiệu lực và hiệu quả đối với sử dụng vốn và tài sản công tại doanh nghiệp [110; tr.16,17].

Thêm vào đó, công cụ giám sát của cơ quan đại diện CSH chủ yếu dựa vào

113

các báo cáo tài chính hàng năm đã được kiểm toán độc lập xác nhận. Tuy nhiên

thực tiễn cho thấy, cũng chưa có cơ sở thuyết phục về đảm bảo tính chính xác, trung

thực của các báo cáo tài chính. Một số doanh nghiệp có báo cáo tài chính đã được

kiểm toán, thậm chí qua nhiều lần thanh tra, kiểm tra mà vẫn không phát hiện ra

những sai sót [56; tr.64]. Ngoài ra, hệ thống báo cáo này còn mang nặng tính hành

chính dẫn đến trong một số trường hợp, doanh nghiệp phải báo cáo bằng văn bản

đến CSH để xin ý kiến giải quyết các vấn đề quan trọng nhưng khi được cơ quan

đại diện CSH hồi âm thì cơ hội đã trôi qua hoặc hậu quả đã xảy ra [125; tr.52].

Ngay cả các cơ quan đại diện CSH cũng chưa tổ chức giám sát, kiểm tra thường

xuyên vì vậy không kịp thời phát hiện những tồn tại, khó khăn và không có giải

pháp khắc phục. Việc giám sát trên thực tế chủ yếu mang tính sự vụ, hình thức

trong phạm vi giám sát đề đầu tư, thực hiện một dự án nào đó hoặc làm rõ một vụ

việc nào đó mà vẫn chưa tổ chức phân tích, đánh giá toàn diện hoạt động sử dụng

vốn của DNNN, chưa xây dựng cơ sở dữ liệu về các DNNN một cách đầy đủ, liên

tục và cập nhật.

3.2.4. Thực tiễn giám sát nội bộ tại doanh nghiệp

Về hoạt động của người đại diện sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp:

Nhìn chung, cách thức quản lý, điều hành nội bộ của nhiều DNNN đang là

một khâu yếu và đổi mới chậm. Mặc dù HĐTV là đại diện CSH trực tiếp tại DNNN

do cơ quan đại diện CSH quyết định bổ nhiệm, nhưng xét về bản chất, họ không

phải đang quản lý phần vốn của chính bản thân mình, do đó, không có nhiều sự ràng

buộc về mặt lợi ích và trách nhiệm với CSH. Chính vì vậy, thay vì thực hiện chức

năng giám sát, HĐTV còn có thể lạm dụng quyền hạn để cấu kết, thông đồng với

người điều hành nhằm “thu lợi ích riêng, rút ruột DNNN” [69; tr.115]. Các đại án

kinh tế gần đây cho thấy, một bộ phận không nhỏ cán bộ quản lý DNNN yếu kém

về năng lực quản lý, điều hành, sa sút về tinh thần trách nhiệm, suy thoái về phẩm

chất đạo đức, cố ý làm trái, vi phạm các quy định pháp luật, lợi dụng nhiệm vụ được

giao để tư lợi, gây thất thoát lớn, thua lỗ lớn cho một số DNNN, ảnh hưởng xấu đến

uy tín của Đảng, Nhà nước và niềm tin vào khu vực DNNN. Ví dụ nổi bật và điển

hình là các vụ án kinh tế liên quan đến Tập đoàn Dầu khí Việt Nam trong thời gian

vừa qua đều xuất phát từ những sai phạm trong quá trình quản lý của đội ngũ cán bộ

lãnh đạo của Tập đoàn (Hộp 1).

Hộp 1. Lãnh đạo Tập đoàn dầu khí Việt Nam (PVN) lần lượt bị bắt giam

114

Từ năm 2005 đến 2017, PVN đã trải qua 4 đời Chủ tịch và cả bốn cựu lãnh đạo trên đều bị khởi tố bắt tạm giam, liên quan đến tham nhũng. Ông Đinh La Thăng - Chủ tịch PVN từ 2005-2011 bị tuyên án 18 năm tù vì làm thất thoát 800 tỉ đồng trong vụ góp vốn vào Oceanbank và bị kết án 13 năm tù trong vụ án liên quan đến TCT CP Xây lắp dầu khí (PVC). Ông Phùng Đình Thực - cựu Tổng giám đốc, Chủ tịch PVN 2011-2014, bị Cơ quan An ninh điều tra Bộ Công an khởi tố ngày 20.12.2017 về tội: “Cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng” quy định tại Điều 165 Bộ luật Hình sự. Cựu Chủ tịch PVN 2014-2015, ông Nguyễn Xuân Sơn bị khởi tố và bắt giam trong đại án OceanBank - Hà Văn Thắm. Ông Nguyễn Xuân Sơn bị buộc tội "Lợi dụng chức vụ quyền hạn trong khi thi hành công vụ gây hậu quả nghiêm trọng"; "Cố ý làm trái các quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng" và bị xử tử hình. Ông Nguyễn Quốc Khánh - Chủ tịch PVN 2016-2017 bị khởi tố và bắt giam cùng ngày với ông Đinh La Thăng về tội “Cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng”, bị xử 7 năm tù. Liên quan đến các sai phạm xảy ra tại Tập đoàn dầu khí Việt Nam Cơ quan cảnh sát điều tra Bộ Công an đã khởi tố 24 người là lãnh đạo DNNN này.

Nguồn: [41]

Ngoài ra, quy trình tuyển chọn và bố trí cán bộ quản lý DNNN còn nặng tính

hành chính, chưa phù hợp với sự hoạt động của doanh nghiệp theo cơ chế thị trường

và thông lệ quốc tế. Trong nhiều trường hợp thực hiện “đúng quy trình” nhưng

không đúng thực chất; “quy trình” nhiều trường hợp trở thành bình phong cho

những sai phạm, vụ lợi, khuất tất trong lựa chọn, bố trí cán bộ. Chế độ đãi ngộ và

xử lý trách nhiệm đối với cán bộ quản lý DNNN cơ bản vẫn theo nguyên tắc như

đối với viên chức nhà nước, chưa có cơ chế để thu hút nhân lực chất lượng cao,

không tạo được động lực gắn với trách nhiệm, phù hợp với sự vận hành của doanh

nghiệp theo cơ chế thị trường. Trên thực tế, lương cấp bậc nhỏ hơn nhiều so với các

“phụ thu” (kể cả khoản thu bất chính) [110; tr.12-13]. Thương vụ mua lại cổ phần

của AVG được MobiFone bố trí 8.890 tỷ đồng để thực hiện. Kết luận điều tra chỉ ra

rằng ông Nguyễn Bắc Son đã chỉ đạo Thứ trưởng Bộ Thông tin và Truyền thông lúc

đó là ông Trương Minh Tuấn ký quyết định phê duyệt đầu tư khi chưa được Bộ Kế

hoạch và Đầu tư thẩm định dự án và Thủ tướng Chính phủ chưa ra quyết định phê

115

duyệt chủ trương đầu tư, gây thiệt hại gần 6.500 tỷ đồng. Cựu chủ tịch AVG Phạm

Nhật Vũ khi hoàn tất thương vụ đã chi 6,2 triệu USD để hối lộ ông Nguyễn Bắc Son

3 triệu USD; Lê Nam Trà 2,5 triệu USD; Trương Minh Tuấn 200.000 USD và Cao

Duy Hải 500.000 USD [96].

Các vụ án của Tập đoàn Dầu khí hay thương vụ Mobifone - AVG chỉ là

những trường hợp điển hình. Trên thực tế, rất nhiều sai phạm khác xảy ra ở nhiều

DNNN và tập trung ở các hành vi lợi dụng chức vụ quyền hạn thực hiện các hoạt

động chi tiêu, mua sắm, thanh lý tài sản,... Đặc biệt, HĐTV được quyền quyết định

một số dự án của doanh nghiệp, dù nhận thức có thể hiệu quả đầu tư không đạt

nhưng vì tư lợi nên một số lãnh đạo doanh nghiệp vẫn lập dự án, trình cấp có thẩm

quyền phê duyệt hoặc tự phê duyệt, quyết định đầu tư. Do giám sát, đánh giá hiệu

quả của hoạt động quản lý, điều hành của bộ máy lãnh đạo chưa được thực hiện

thường xuyên, sát sao và chặt chẽ dẫn đến sai phạm xảy ra trong thời gian dài

nhưng không bị phát hiện.

Về giám sát của Ban kiểm soát, Kiểm toán nội bộ:

Có thể thấy rằng, hiệu lực, hiệu quả hệ thống kiểm soát nội bộ, ban kiểm

soát, kiểm soát viên của DNNN ở Việt Nam vẫn còn thấp, thậm chí có nơi bị vô

hiệu. Vấn đề của kiểm soát nội bộ thất bại đối với Vinashin, Vinalines là điển hình

minh chứng cho sự yếu kém của của kiểm soát nội bộ trong các DNNN. Số nợ đến

thời điểm bị phát hiện của Vinashin lên đến hơn 80.000 tỷ đồng nhưng không có bất

kỳ báo cáo nào từ ban kiểm soát nội bộ về dấu hiệu vi phạm của Vinashin suốt cả

quá trình sử dụng đồng vốn đó của Nhà nước. Như vậy, nếu kiểm soát nội bộ được

triển khai tốt ngay từ đầu, có thể không chắc ngăn chặn được sai phạm nhưng việc

phát hiện sớm cũng đủ giảm bớt được thiệt hại và con số sẽ nhỏ hơn rất nhiều lần so

với 80.000 tỷ đồng [69; tr.114].

Ngoài ra, hoạt động của Ban kiểm soát, Kiểm soát viên chưa hoàn toàn độc

lập với bộ máy quản lý, điều hành; đồng thời do lợi ích gắn liền với doanh nghiệp

nên vai trò của kiểm soát viên trong các doanh nghiệp còn hạn chế, thường đứng về

phía doanh nghiệp hơn là đại diện CSH hoặc cơ quan quản lý nhà nước [56; tr.64].

Bên cạnh đó, hoạt động giám sát nội bộ thông qua kiểm toán nội bộ, thực hiện công

khai minh bạch trong hoạt động giám sát tài chính còn yếu hoặc bị buông lỏng. Trên

thực tế, không có nhiều doanh nghiệp chú trọng tổ chức và sử dụng kiểm toán nội

bộ như một công cụ để giám sát nội bộ. Lĩnh vực kiểm toán nội bộ vẫn chưa thực sự

thu hút được nguồn nhân lực có chuyên môn cao, đi kèm với đó là nguồn nhân lực

116

chưa được đào tạo bài bản, chuyên sâu, nội dung kiểm toán cụ thể là các chương

trình kiểm toán mẫu áp dụng cho loại hình kiểm toán nội bộ chưa được ban hành,

do vậy để kiểm toán các công ty đang phải tự xây dựng, do vậy rất khó đánh giá

được chất lượng.

Quản trị rủi ro trong hoạt động sử dụng vốn nhà nước được xem là một trong

những khâu yếu kém nhất của giám sát, đánh giá hiệu quả sử dụng vốn của DNNN.

Việc quản trị rủi ro không tốt đã dẫn đến tình trạng nhiều DNNN thua lỗ nặng nề và

tạo ra gánh nặng về nợ công cho nhà nước. Thua lỗ của Vinashin, Vinalines và gần

đây nhất là 12 đại dự án, nhà máy thuộc các DNNN của Bộ Công thương với tổng

mức đầu tư 63.610 tỷ đồng, trong đó vốn CSH là 14.350 tỷ đồng đã thua lỗ lớn phải

dừng hoạt động đã gây bức xúc cho dư luận xã hội [124; tr.56]. Những dự án thất bại

và những gánh nặng nợ của các DNNN nói trên hoàn toàn có thể phát hiện và phòng

ngừa nếu có cơ chế quản trị rủi ro hiệu quả hơn. Tuy nhiên, các quy định và thông lệ

tốt về quản lý rủi ro vẫn chưa được thực hiện triệt để tại các doanh nghiệp có vốn nhà

nước. Qua nghiên cứu tại 19 TĐKT, TCTNN có quy mô lớn ở Việt Nam thì thực tiễn

thi hành các thông lệ tốt về quản trị rủi ro như sau:

- 100% doanh nghiệp có Ban kiểm soát, kiểm soát nội bộ chịu trách nhiệm

quản lý rủi ro;

- 47% doanh nghiệp gắn trách nhiệm của HĐQT/HĐTV hoặc Tổng giám đốc

với quản lý rủi ro;

- 42% doanh nghiệp có nội dung về quản trị rủi ro trong báo cáo thường niên;

- 37% doanh nghiệp có thông tin công khai về quy chế quản trị rủi ro;

- 5% doanh nghiệp có hệ thống thông tin cảnh báo sớm về quản trị rủi ro;

(Nguồn: [125; tr.56])

Như vậy, tỷ lệ rất thấp các doanh nghiệp có quy chế riêng về quản trị rủi ro

cho thấy nhận thức về rủi ro cũng như ý thức tuân thủ các quy định về giám sát của

các DNNN còn yếu kém. Mặc dù trong cơ cấu tổ chức các DNNN đều có Ban kiểm

soát, kiểm soát nội bộ hoặc kiểm toán nội bộ nhưng quản trị rủi ro chưa được

HĐTV, HĐQT quan tâm đầy đủ. Việc công khai minh bạch thông tin về các rủi ro

hiện tại của doanh nghiệp chỉ được thực hiện thông qua báo cáo tài chính mà không

được phân tích và báo cáo thường niên. Nhiều doanh nghiệp có quy mô lớn nhưng

vẫn không triển khai hệ thống thông tin nhằm cảnh báo rủi ro.

3.2.5. Thực tiễn thi hành kết quả giám sát

117

- Về thực tiễn thi hành kết quả giám sát của Quốc hội: Thời gian gần đây, những kết luận giám sát của Quốc hội đã được quan tâm theo đuổi đến cùng để làm

rõ trách nhiệm của tổ chức, cá nhân có liên quan. Điều này thể hiện ở những phiên

chất vấn, giải trình, xem xét báo cáo. Chẳng hạn, liên quan đến 12 dự án nghìn tỷ của

Bộ Công thương bị thua lỗ, từ năm 2016 đến nay, Bộ trưởng Bộ Công thương đều phải tiến hành báo cáo tiến độ xử lý theo yêu cầu chất vấn của Quốc hội [105]. Tuy

nhiên, cũng phải thừa nhận rằng, hiệu quả của việc thi hành các kết quả giám sát phụ thuộc phần lớn vào nhận thức và tinh thần trách nhiệm của đối tượng giám sát, bởi

việc áp dụng các chế tài xử phạt, các biện pháp cưỡng chế, xử lý trách nhiệm không

nằm ở phía Quốc hội mà nằm ở phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Các chủ thể

giám sát chỉ có thể theo dõi, đôn đốc, đề nghị báo cáo kết quả thực hiện các kết luận,

kiến nghị giám sát. Chính vì vậy, tình trạng các kết luận giám sát của Quốc hội không được thực hiện một cách nghiêm túc hay trách nhiệm của các đối tượng chịu sự giám

sát của Quốc hội chưa được xác định nghiêm minh và xử lý triệt để vẫn tồn tại khá

phổ biến.

- Về thực tiễn ban hành kết quả giám sát và công bố kết quả giám sát của cơ

quan đại diện CSH: Các cơ quan đại diện CSH là chủ thể giám sát doanh nghiệp

nhưng đồng thời cũng là đối tượng chịu sự giám sát của các cơ quan nhà nước trong

việc thực hiện quyền và trách nhiệm của CSH đã được phân công.

Về ban hành kết quả giám sát của cơ quan đại diện CSH trong các DNNN

vẫn còn nhiều hạn chế về phương thức cũng như quy trình áp dụng dẫn đến việc ban

hành các kết quả giám sát không có giá trị thực tế. Cách thức giám sát chủ yếu căn

cứ vào các báo cáo của doanh nghiệp nộp lên theo định kỳ, trong khi cơ chế xác định tính trung thực của các báo cáo này còn bị bỏ ngỏ. Chính vì vậy, kết quả giám

sát của cơ quan đại diện CSH nhìn chung mới chỉ dừng lại ở việc tổng kết hoạt động

của doanh nghiệp mà chưa làm tốt chức năng cảnh báo, phòng ngừa rủi ro. Việc

nhiều DNNN quy mô lớn lún sâu vào tình trạng không có khả năng thanh toán nợ

đến hạn, thậm chí đứng bên bờ vực phá sản mà không có cảnh báo sớm từ các chủ thể giám sát là minh chứng điển hình cho hạn chế này.

Về thực tiễn thi hành kết quả giám sát, một số cơ quan đại diện CSH cũng

chưa thi hành nghiêm chỉnh những cảnh báo, kết luận giám sát từ các chủ thể có liên quan. Một trường hợp điển hình gần đây là thương vụ Mobifone (Bộ Thông tin

và truyền thông là cơ quan đại diện CSH) mua lại 95% cổ phần của Công ty Nghe

nhìn toàn cầu AVG (Hộp 2).

118

Hộp 2. Bộ Thông tin - Truyền thông bỏ qua cảnh báo gây thất thoát nghiêm trọng Theo kết luận của Thanh tra Chính phủ, Bộ Thông tin và Truyền thông với vai trò, trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp, tuy dự án đầu tư chưa được Thủ tướng quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư, nhưng Bộ đã ban hành Quyết định số 236/QĐ-BTTTT ngày 21.12.2015 Phê duyệt Dự án đầu tư dịch vụ truyền hình của MobiFone, vi phạm quy định tại điều 31, điều 34 luật Đầu tư số 67/2014/QH13. Bộ Thông tin và Truyền thông còn băn khoăn dự án, đã nhiều lần đề nghị được các Bộ, ngành trợ giúp, tuy chưa được làm rõ, nhưng vẫn trình Thủ tướng phê duyệt chủ trương đầu tư và đã quyết định phê duyệt dự án đầu tư, trong đó có 2 khoản đầu tư ngoài lĩnh vực truyền hình của AVG. Tại Quyết định số 236/QĐ-BTTTT ngày 21.12.2015 phê duyệt dự án đầu tư nhưng Bộ Thông tin - Truyền thông không xác định cụ thể nguồn vốn đầu tư, mặc dù trước đó đã báo cáo Thủ tướng và các cơ quan chức năng về việc sử dụng vốn CSH 30% tổng mức đầu tư, vốn vay tín dụng 70% tổng mức đầu tư); thực tế MobiFone đã sử dụng 100% vốn CSH vào đầu tư dự án… Những vi phạm này đã dẫn đến nguy cơ hiện hữu thiệt hại nghiêm trọng vốn của nhà nước tại Mobifone khoảng 7.006 tỷ đồng, trong đó thiệt hại do mua nợ phải trả của AVG là 1.134 tỷ đồng.

(Nguồn: Kết luận số 356/TB-TTCP của Thanh tra Chính phủ)

Vụ việc này đã cho thấy thẩm quyền của các cơ quan đại diện CSH là rất lớn nhưng thực tiễn không có cơ chế giám sát kịp thời việc tuân thủ pháp luật trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính các cơ quan đại diện CSH. Cụ thể trong vụ việc này, ngay từ giai đoạn thẩm định đã có một số cảnh báo rủi ro về tính khả thi, sự thiếu căn cứ về mức giá Mobifone mua 95% cổ phần của AVG, tuy nhiên Bộ Thông tin - Truyền thông đã phớt lờ, bỏ qua và vẫn tiếp tục thực hiện dự án.

Về nghĩa vụ công bố thông tin của các cơ quan đại diện CSH cũng chưa thực hiện nghiêm chỉnh. Theo quy định tại Điểm a Khoản 2 Điều 22 Nghị định số 81/2015/NĐ-CP thì: “Cổng hoặc trang thông tin điện tử của cơ quan đại diện CSH nhà nước phải có chuyên mục riêng về công bố thông tin của doanh nghiệp. Cơ quan đại diện CSH nhà nước có trách nhiệm đăng tải công bố thông tin của doanh nghiệp đúng thời gian, bảo đảm các thông tin công bố được tiếp cận dễ dàng và thuận tiện”. Tuy nhiên, tính đến 31/12/2018, chỉ có 12/63 địa phương và 5/5 TĐKT có chuyên mục riêng về công bố thông tin theo quy định này. Tại một số địa phương, mặc dù đã

119

có chuyên mục riêng về công bố thông tin về hoạt động của DNNN nhưng số liệu cơ bản không được cập nhật đầy đủ, đúng thời hạn theo quy định [8].

- Về thực tiễn chấp hành kết quả giám sát của DNNN: Nhiều doanh nghiệp chưa thực sự chú ý đến việc tuân thủ kết quả giám sát, các kiến nghị cảnh báo của cơ quan giám sát. Một số trường hợp còn báo cáo thiếu trung thực làm ảnh hưởng đến công tác chỉ đạo, quản lý và giám sát của Nhà nước (Vinashin năm 2009 lỗ 1.600 tỷ đồng nhưng lại báo cáo lãi 750 tỷ, và quý I năm 2010 kinh doanh lỗ, nhưng khai báo có lãi gần 100 tỷ đồng; Tập đoàn Điện lực Việt Nam sử dụng sai quy định hiện hành, không đúng mục đích các quỹ dự phòng tài chính; Tập đoàn Dệt may Việt Nam chậm nộp số tiền thu từ bán cổ phiếu,...). Đặc biệt ở trường hợp Tập đoàn Công nghiệp tàu thuỷ Việt Nam, mặc dù cơ quan giám sát đã chỉ ra nhiều sai phạm và kiến nghị nhiều nội dung, tuy nhiên Vinashin chẳng những không nghiêm túc chấn chỉnh, mà còn tìm cách báo cáo không đúng sự thật để lấp liếm. Theo Báo cáo của Chính phủ, nguyên nhân không chỉ thuộc về cơ chế giám sát, mà còn xuất phát từ lý do Vinashin không tự giác chấp hành, không khắc phục và tiếp tục cố ý làm trái [122; tr.39]. Kết quả kiểm soát nội bộ chưa thực sự được các doanh nghiệp chú trọng, chưa được báo cáo lên cơ quan đại diện CSH hoặc đại diện CSH trực tiếp tại doanh nghiệp (HĐTV), hoặc có báo cáo lên nhưng không được chú trọng sử dụng.

Tình hình thực hiện nghĩa vụ công bố thông tin của DNNN cũng chưa được tuân thủ một cách nghiêm túc và tích cực. Theo Báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư về tình hình công bố thông tin của DNNN năm 2017 chỉ có 275/584 DNNN thực hiện công bố thông tin và tính đến hết năm 2018, chỉ có 383/534 doanh nghiệp gửi báo cáo đến Bộ Kế hoạch và Đầu tư để thực hiện công bố thông tin trên Cổng thông tin doanh nghiệp. Đặc biệt, một số doanh nghiệp lớn như TCT Đầu tư Phát triển đường cao tốc Việt Nam, TCT Đầu tư và Phát triển nhà và đô thị, các doanh nghiệp thuộc Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Quốc phòng… chưa gửi báo cáo đầy đủ đến Bộ Kế hoạch và đầu tư để thực hiện công bố thông tin theo quy định của Nghị định 81/2015/NĐ-CP [7]. Phần lớn các doanh nghiệp thuộc đối tượng công bố thông tin chưa thực hiện đầy đủ các quy định về công bố thông tin như chưa phân cấp thẩm quyền, trách nhiệm, phân công nhiệm vụ của các cá nhân, bộ phận liên quan thông qua quy chế nội bộ về công bố thông tin; chưa báo cáo đầy đủ, trung thực cơ quan đại diện CSH để giám sát, đôn đốc thực hiện công bố thông tin; chưa gửi các thông tin về người đại diện theo pháp luật, người được ủy quyền thực hiện công bố thông tin về Bộ Kế hoạch và Đầu tư theo quy định để phối hợp; chưa có trang thông tin điện tử cũng như chưa xây dựng chuyên mục riêng về công bố thông tin theo quy định. Liên quan đến chất lượng

120

thông tin công bố, chính cơ quan chức năng cũng thừa nhận trong Báo cáo về tình hình công bố thông tin của các DNNN năm 2017: “Bộ Kế hoạch và Đầu tư chưa có đủ cơ sở để đánh giá về tính công khai, minh bạch và khách quan trong việc đánh giá hoạt động sản xuất, kinh doanh, doanh thu, lợi nhuận của các TĐKT này” (các TĐKTNN đã nộp báo cáo).

Pháp luật hiện hành đã có quy định về các chế tài xử lý đối với cơ quan đại diện CSH và DNNN không tuân thủ nghĩa vụ công bố thông tin hàng năm như phạt tiền từ 5 triệu đồng đến 15 triệu đồng5; áp dụng các hình thức xử lý kỷ luật đối với người quản lý doanh nghiệp6. Tuy nhiên trên thực tế, các chế tài xử áp dụng đối với các DNNN vi phạm chủ yếu là các biện pháp xử phạt tương đối nhẹ như công khai danh sách, khiển trách, cảnh cáo... chưa đủ sức răn đe đối với DNNN. Tính đến thời điểm hiện nay, vẫn chưa có trường hợp cơ quan đại diện CSH nào bị xử phạt do vi phạm nghĩa vụ công bố thông tin mà mới chỉ dừng lại ở mức độ công khai danh sách tại trang thông tin của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

3.3. Đánh giá chung về thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật

giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay

3.3.1. Ưu điểm Có thể thấy các quy định pháp luật hiện hành đã bước đầu tạo ra khung pháp lý cho hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp, góp phần khắc phục những hạn chế và bám sát thực tế hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước. Đặc biệt, so với giai đoạn trước khi ban hành Luật 69/2014/QH13, hệ thống pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp hiện nay đã hoàn thiện hơn về mặt nội dung điều chỉnh, cụ thể:

- Về chủ thể giám sát và mô hình giám sát: Pháp luật đã chú trọng đến vai trò giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp của Nhà nước với hai tư cách là chủ thể quản lý và chủ thể đại diện CSH. So với giám sát nội bộ, giám sát do Nhà nước thực hiện có hiệu quả giám sát cao hơn bởi chủ thể giám sát có vị trí chính trị, pháp lý cao hơn các chủ thể khác trong xã hội. Trong mô hình giám sát ở Việt Nam đã ghi nhận quyền giám sát tối cao của Quốc hội đối với hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, quy định này phù hợp với vai trò, vị trí pháp lý của Quốc hội, đồng thời cho thấy tầm quan trọng của hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước trong hoạt động quản lý nhà nước về kinh tế. Ngoài ra, bằng việc quy định về mô hình cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp, pháp luật 5 Điều 27 Nghị định 50/2016/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực kế hoạch và đầu tư. 6 Điểm c, Khoản 1, Điều 23 Nghị định 81/2015/NĐ-CP về công bố thông tin.

121

hiện hành đã góp phần thúc đẩy đổi mới cơ chế quản lý, giám sát của Nhà nước đối với các DNNN theo hướng tập trung quyền sở hữu gắn liền với trách nhiệm. Trong thực tiễn thực hiện, bước đầu đã có sự phân định rõ hơn vai trò của cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan đại diện CSH, cá nhân đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp... Từ đó, tăng cường trách nhiệm của tập thể, cá nhân trong việc quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp.

- Về cơ chế giám sát: Phù hợp với thẩm quyền của chủ thể giám sát, pháp luật đã phân định nội dung và tiêu chí giám sát, phương thức và quy trình giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở các mức độ tương ứng. Việc phân định này tránh được sự chồng chéo trong quá trình thực hiện hoạt động giám sát của các chủ thể, tạo hiệu quả cao cho quá trình giám sát vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.

- Về thi hành kết quả giám sát: Pháp luật hiện hành đã có những quy định về tính bắt buộc thực hiện kết quả giám sát của chủ thể giám sát, đồng thời đã quy định cơ chế xử lý và nguyên tắc để áp dụng cưỡng chế đối với các hành vi vi phạm. Phần lớn các doanh nghiệp nhà nước và cơ quan đại diện CSH tuân thủ nghĩa vụ công bố thông tin theo quy định của pháp luật.

Sự đổi mới của các quy định pháp luật là kết quả của quá trình tổng kết thực tiễn thi hành giám sát vốn nhà nước ở Việt Nam, đồng thời, tiếp thu kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới và các thông lệ quản trị DNNN.

3.3.2. Bất cập, hạn chế 3.3.2.1. Về thực trạng quy định pháp luật Mặc dù đã có những thay đổi tích cực hơn giai đoạn trước, tuy nhiên, so với với sự phong phú và đa dạng trong thực tiễn hoạt động của các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước thì các quy định pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế, khiếm khuyết:

Thứ nhất, hệ thống pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam vẫn chưa đồng bộ và thống nhất. Trước hết là khái niệm “vốn nhà nước” được quy định trong khá nhiều văn bản khác nhau như Luật Đầu tư 2005, Luật Đấu thầu 2013, Luật Đầu tư công 2014 và Luật 69/QH13/2014 nhưng chưa có sự thống nhất về nguồn gốc hình thành cũng như hình thức biểu hiện. Các quy định về thẩm quyền giám sát và cơ chế giám sát của các chủ thể vẫn còn rải rác trong các văn bản pháp luật khác nhau mà chưa tạo thành khung pháp lý hoàn chỉnh về giám sát sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp. Bên cạnh đó, một số văn bản pháp luật có quy định về hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động của DNNN; hoạt động của chủ thể quản lý doanh nghiệp như Nghị định số 49/2014/NĐ-CP, Nghị định số 69/2014/NĐ-CP được ban hành dựa trên căn cứ của

122

Luật Doanh nghiệp năm 2005 và Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 (đã hết hiệu lực) nhưng đến nay vẫn chưa rõ về tình trạng hiệu lực.

Thứ hai, vẫn chưa thiết lập được mô hình giám sát hiệu quả, đáp ứng với mục tiêu, yêu cầu của quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp hiện nay. Mặc dù pháp luật đã quy định về các chủ thể có thẩm quyền giám sát, hình thành các mô hình giám sát nhưng tình trạng phân tán về thẩm quyền giám sát vẫn chưa khắc phục triệt để. Có khá nhiều chủ thể giám sát nhưng lại không có cơ quan nào có đủ thẩm quyền, nắm vai trò đầu mối để theo dõi, đánh giá doanh nghiệp một cách đầy đủ, hiệu quả và toàn diện. Nội dung giám sát của cơ quan đại diện CSH bị chia cắt thành nhiều nội dung giám sát khác nhau theo từng lĩnh vực tham gia của các Bộ có liên quan. Trong khi đó, trách nhiệm phối hợp giữa cơ quan đại diện CSH và các Bộ lại là vấn đề chưa được quy định rõ ràng.

Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành còn thiếu vắng sự giám sát của cộng đồng, xã hội trong giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, dẫn đến còn thiếu các quy định về cơ chế giám sát của cộng đồng đối với sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Trên thực tế hiện nay, việc giám sát từ xã hội hầu như chỉ dựa vào hoạt động công bố thông tin của doanh nghiệp và nếu doanh nghiệp không tuân thủ nghĩa vụ này thì giám sát của cộng đồng hầu như không có cơ chế thực hiện.

Thứ ba, quy định về cơ chế giám sát còn nhiều hạn chế. Về nội dung giám sát: Còn thiếu các quy định pháp luật về giám sát và đánh giá việc thực hiện quyền và trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH trong hoạt động quản lý vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh. Ngoài ra, nội dung giám sát đối với DNNN mới chỉ tập trung đến các mục tiêu kinh doanh, tài chính, đầu tư, thực hiện chức năng CSH, quản lý doanh nghiệp và nghĩa vụ với Nhà nước, mà chưa chú trọng đến các nội dung và tiêu chí giám sát có liên quan đến yêu cầu phát triển bền vững. Bên cạnh đó, pháp luật mới chỉ quy định giám sát các nội dung thiên về quy trình và tiến độ sử dụng vốn mà chưa đề cập nhiều đến giám sát những nội dung về hiệu quả của nguồn vốn huy động, hiệu quả của dự án đầu tư, hiệu quả sử dụng vốn. Về phương thức giám sát: pháp luật chưa tạo cơ chế rõ ràng, cụ thể để ưu tiên thực hiện giám sát trước và giám sát trong. Các phương thức giám sát và đánh giá còn mang nặng tính hành chính nhà nước thông qua xem xét báo cáo định kỳ trong khi các công cụ giám sát mang tính thị trường không được quy định sử dụng, thiếu sự đánh giá của các cơ quan tổ chức, độc lập bên ngoài. Đồng thời, việc giám sát và đánh giá còn dựa vào các tiêu chí đơn giản, không tạo ra áp lực nâng cao hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp.

Về quy trình giám sát còn rải rác tại nhiều văn bản pháp luật mà chưa được

123

xây dựng thành một chế định cụ thể. Các quy định pháp luật nhằm bảo đảm thực hiện nghĩa vụ công bố thông tin, bảo đảm thi hành kết quả giám sát chưa được điều chỉnh rõ ràng ảnh hưởng đến hiệu lực giám sát.

Thứ tư, quy định cụ thể về giám sát nội bộ còn bất cập. Còn thiếu quy định về giám sát nội bộ đối với vốn nhà nước tại các CTCP, CTTNHH hai thành viên trở lên. Ngoài ra, pháp luật hiện hành cũng không có quy định về những nguyên tắc cơ bản trong cách thức vận hành hệ thống giám sát nội bộ đã dẫn đến tình trạng các DNNN triển khai giám sát nội bộ chưa đồng bộ và chưa quy chuẩn. Các quy định về tiêu chí bổ nhiệm, đánh giá hoạt động của bộ máy lãnh đạo, điều hành doanh nghiệp còn nặng tư duy quản lý hành chính mà không dựa trên những tiêu chí về chuyên môn hay năng lực.

Thứ năm, quy định về bảo đảm thi hành kết quả giám sát vẫn còn một số hạn chế cơ bản như cơ chế xử lý đối với các chủ thể không tuân thủ kết quả giám sát chủ yếu vẫn là cơ chế gián tiếp nên không đảm bảo được tính kịp thời. Vẫn còn thiếu các quy định cụ thể về các hành vi vi phạm và áp đặt biện pháp cưỡng chế, chế tài tương ứng với từng hành vi cũng như với tính chất, mức độ vi phạm và với thẩm quyền giám sát của từng chủ thể. Thẩm quyền xử lý của chủ thể giám sát còn chung chung, chủ yếu ở mức kiến nghị, yêu cầu mà chưa có cơ chế xử lý trực tiếp hoặc đến cùng, chưa xác định rõ trách nhiệm cá nhân, tập thể để có tăng tính cưỡng chế và áp dụng các biện pháp chế tài. Những hạn chế về mặt quy định này đã dẫn đến tình trạng một số doanh nghiệp không tuân thủ các nguyên tắc, quy trình sử dụng vốn hoặc cố tình sai phạm để thu lợi, gây thiệt hại cho nhà nước.

3.3.2.2. Về thực tiễn thực hiện pháp luật Trong triển khai giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp vẫn còn nhiều hạn chế, yếu kém, chưa phát huy được hiệu quả giám sát. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến những vi phạm trong quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Những tồn tại, yếu kém trong thực tiễn giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam bao gồm:

Thứ nhất, hoạt động giám sát của Quốc hội mặc dù được tiến hành hàng năm qua việc xét báo cáo về tình hình sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp của Chính phủ nhưng chưa có tính chiều sâu; tỷ lệ đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm còn khá cao dẫn đến sự chưa quyết liệt trong hoạt động giám sát.

Thứ hai, hoạt động giám sát của cơ quan đại diện CSH còn trùng lặp, chồng chéo về nội dung giám sát với các Bộ, ngành có liên quan. Việc triển khai thực hiện cơ chế giám sát còn nhiều bất cập dẫn đến hiệu quả và hiệu lực giám sát không đạt hiệu quả. Các chủ thể giám sát không nắm bắt được thông tin quản lý DNNN nói

124

chung và các thông tin phục vụ công tác giám sát nói riêng dẫn đến việc khó đưa ra những kiến nghị, cảnh báo kịp thời cho doanh nghiệp. Cách thức giám sát chủ yếu là xem xét báo cáo định kỳ, thiếu sự tương tác thường xuyên giữa cơ quan đại diện CSH và doanh nghiệp, không đề cao nguyên tắc thị trường, không đảm bảo được tính khách quan, minh bạch của kết quả giám sát. Bên cạnh đó, các công đoạn của quy trình giám sát và đảm bảo thi hành kết quả giám sát chưa được thực hiện đầy đủ và triệt để như quy định pháp luật yêu cầu. Đánh giá xếp loại doanh nghiệp chưa có sự so sánh, đối chiếu với các doanh nghiệp tương tự trên thị trường và thiếu sự đánh giá của các tổ chức, cơ quan độc lập bên ngoài. Ngoài ra, còn nhiều DNNN và cơ quan đại diện CSH không tuân thủ nghĩa vụ công bố thông tin nhưng không bị xử lý hoặc xử lý còn quá nhẹ, không đủ tính răn đe.

Thứ ba, giám sát nội bộ tại nhiều doanh nghiệp còn yếu kém và chậm đổi mới. Những vấn đề tiêu cực trong kinh doanh gây thất thoát vốn nhà nước không được kịp thời phát hiện. Việc thể chế hóa, ban hành quy chế quản trị nội bộ của một số DNNN chậm, chưa tách bạch rõ về trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân; quyền hạn chưa gắn với trách nhiệm trong quản trị, điều hành DNNN. Hệ thống tiêu chí đánh giá, bổ nhiệm, đào tạo, công tác bồi dưỡng cán bộ trong các DNNN còn hạn chế dẫn tới một số cán bộ quản lý DNNN yếu kém về năng lực quản lý, điều hành, vi phạm pháp luật, tham nhũng và gây thất thoát, thua lỗ cho một số DNNN. Hiệu lực và hiệu quả hoạt động của Ban kiểm soát, Kiểm toán nội bộ tại các DNNN còn thấp, không được chú trọng vai trò. Một số doanh nghiệp chưa xây dựng hoặc thiết lập chưa đầy đủ hệ thống quản trị rủi ro dẫn đến thua lỗ nặng do thiếu cơ chế cảnh báo, phòng ngừa.

Thứ tư, kết quả giám sát chưa được đối tượng giám sát chấp hành nghiêm chỉnh và đầy đủ. Vẫn còn tình trạng các kết luận giám sát không được thực hiện một cách nghiêm túc. Trong đó, một số cơ quan đại diện CSH chưa tuân thủ nghiêm chỉnh những cảnh báo, kết luận giám sát từ các chủ thể có liên quan. Nhiều doanh nghiệp có vốn nhà nước chưa thực sự chú ý đến việc tuân thủ kết quả giám sát, các kiến nghị cảnh báo của cơ quan đại diện CSH và cơ quan khác. Kết quả giám sát nội bộ không được chú trọng tại nhiều doanh nghiệp. Tình hình thực hiện nghĩa vụ công bố thông tin của cơ quan đại diện CSH và DNNN cũng chưa được tuân thủ một cách nghiêm túc và tích cực.

3.3.3. Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế Những bất cập, hạn chế trong thực trạng pháp luật cũng như thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam xuất phát từ các nguyên nhân cơ bản sau:

125

Thứ nhất, xuất phát từ quan điểm, nhận thức về vai trò, vị thế của DNNN. Với chủ trương, quan điểm coi DNNN là lực lượng then chốt của kinh tế nhà nước, giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế đã dẫn tới hàm ý chính sách là các DNNN, nhất là các TĐKTNN, TCTNN phải được ưu tiên tập trung nguồn lực để mở rộng quy mô và phát triển. Đây là nguyên nhân sâu xa dẫn đến nhiều DNNN không phải đối mặt với cơ chế thị trường khi vay vốn và hoạt động, không có động lực và sức ép cạnh tranh bởi không có áp lực về thua lỗ. Bên cạnh đó, việc xác định DNNN như một công cụ điều tiết của Nhà nước thực chất đã “hành chính hoá” DNNN, biến DNNN trở thành một phần hoạt động của chức năng quản lý Nhà nước. Điều này tạo nên sự gắn kết lợi ích khó tách rời giữa bộ máy nhà nước với DNNN, ảnh hưởng đến sự công tâm và khách quan trong hoạt động giám sát của Nhà nước đối với DNNN.

Thứ hai, chế độ sở hữu và thể chế thực hiện chức năng CSH đối với vốn nhà nước tại các doanh nghiệp. Đây được coi là nguyên nhân gốc rễ của những tồn tại, yếu kém trong cơ chế quản lý, giám sát DNNN. Câu hỏi ai là CSH của các DNNN cho đến nay chưa có câu trả lời rõ ràng và thoả đáng cả về phương diện quy định lẫn thực tiễn triển khai. Chẳng hạn Luật Doanh nghiệp 2014 quy định CTTNHH một thành viên là doanh nghiệp do một tổ chức hoặc một cá nhân làm CSH. Trên thực tế Điều lệ của các DNNN mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn đều xác định Nhà nước là CSH công ty. Tuy nhiên, xét về bản chất pháp lý, Nhà nước là hệ thống gồm nhiều cơ quan, đơn vị, cá nhân, vì vậy việc xác định này đã gây nên tình trạng “cha chung không ai khóc” về trách nhiệm quản lý và là cơ hội để phát sinh các hành vi tư lợi, bòn rút tài sản công. Bên cạnh đó, việc chưa tách bạch chức năng thực hiện quyền CSH với các chức năng quản lý khác của Nhà nước cũng gây ra nguy cơ xung đột lợi ích, thiên về hướng có lợi cho DNNN; chức năng CSH của Nhà nước tại doanh nghiệp không được thực hiện tập trung, thống nhất vừa làm giảm hiệu lực quản lý vừa không rõ trách nhiệm giải trình.

Thứ ba, xuất phát từ nhận thức chưa đầy đủ về tầm quan trọng và cách thức thực hiện hoạt động giám sát đối với DNNN. Theo kinh nghiệm quốc tế, với vai trò đại diện CSH, Chính phủ và cơ quan đại diện CSH phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về việc quản lý vốn đầu tư của Nhà nước. Đồng thời, giám sát phải được xác định là công việc thường xuyên, liên tục do cơ quan đại diện CSH thực hiện với vai trò đầu mối tập trung về quyền hạn và chịu trách nhiệm toàn diện. Hoạt động giám sát, đánh giá phải áp dụng các công cụ giám sát tương tự như nhà đầu tư giám sát doanh nghiệp trong khu vực tư nhân. Đối chiếu với các quy định pháp luật cũng như thực tiễn giám sát sử dụng vốn nhà nước ở Việt Nam cho thấy chúng ta chưa có nhận thức đầy đủ và chính xác về vai trò của giám sát sử dụng vốn nhà nước, về

126

cách thức thiết lập, vận hành mô hình giám sát cũng như tầm quan trọng của các công cụ nhận diện, cảnh báo rủi ro trong giám sát. Điều này dẫn đến việc tổ chức mô hình giám sát còn phức tạp, nhiều chủ thể tham gia giám sát nhưng thiếu vai trò đầu mối; còn tồn tại tư duy hành chính trong quản lý doanh nghiệp.

Thứ tư, thiếu thông tin đầy đủ, có tính xác thực cao và cập nhật về vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp trong toàn bộ nền kinh tế, đặc biệt là vốn nhà nước tại các doanh nghiệp đa sở hữu. Từ đó, các cơ quan giám sát, đặc biệt là cơ quan đại diện CSH không kịp thời nắm bắt được tình hình thực tế giữa các kỳ báo cáo, đặc biệt là tình hình triển khai thực tế kế hoạch, các dự án đầu tư và các quyết định mà cơ quan đại diện CSH đã phê duyệt.

Thứ năm, các nguyên nhân khác như chế tài xử lý còn nhẹ; tổ chức bộ máy điều hành DNNN; quy trình tuyển dụng và bổ nhiệm đội ngũ cán bộ quản lý doanh nghiệp hay chế độ quản lý viên chức trong các DNNN,... cũng có tác động đến hiệu lực và hiệu quả của hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Những nguyên nhân này đã được đề cập trong nhiều nghị quyết, kết luận của Đảng, Quốc hội, Chính phủ. Nghị quyết 12-NQ/TW của Hội nghị TW 5 khoá XII đã kết luận nguyên nhân chủ yếu của sự yếu kém trong hoạt động của DNNN xuất phát chủ yếu từ “thể chế quản lý, quản trị DNNN còn không ít hạn chế, yếu kém, tạo kẽ hở để hình thành “nhóm lợi ích”, thao túng hoạt động của DNNN, tham nhũng, lãng phí; không rõ ràng về trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân; quyền hạn chưa gắn với trách nhiệm trong quản trị, điều hành DNNN; thiếu cơ chế kiểm soát quyền lực. Công tác đào tạo, bồi dưỡng, đánh giá, bổ nhiệm cán bộ trong các doanh nghiệp nhà nước còn nhiều hạn chế. Một bộ phận không nhỏ cán bộ quản lý DNNN yếu kém về năng lực quản lý, điều hành, sa sút về tinh thần trách nhiệm, suy thoái về phẩm chất đạo đức, lối sống, vi phạm pháp luật, tham nhũng, lãng phí”.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3

Từ những nghiên cứu về thực trạng pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước

đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay, có thể rút ra những kết luận sau:

1. So với thời kỳ trước, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ có liên quan đến giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp đã thống nhất và đồng bộ hơn. Đặc biệt các quy định về giám sát sử dụng vốn nhà nước đã có sự tiếp thu các thông lệ quản trị hiện đại trên thế giới, hướng đến mục tiêu công khai, minh bạch hoá hoạt động của DNNN. Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm, hệ thống quy định pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam vẫn còn bộc lộ những khiếm khuyết, hạn chế cần phải

127

hoàn thiện. Trách nhiệm giám sát của các chủ thể còn phân tán cho nhiều đầu mối dẫn đến nội dung giám sát bị chia cắt và chưa chú trọng đến hiệu quả sử dụng vốn; còn thiếu các quy định hướng dẫn về cách thức, công cụ giám sát dẫn đến những lúng túng về mặt thực thi; chưa có các quy định cụ thể cho việc bảo đảm thi hành kết quả giám sát được theo dõi và triển khai đầy đủ.

2. Thực tiễn thực hiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp thời gian qua cho thấy, hiệu lực và hiệu quả giám sát còn thấp và cách thức tổ chức, triển khai còn nhiều bất cập. Trong khi giám sát của các cơ quan nhà nước còn mang tính tổng kết hoạt động thì cơ chế giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu chưa đáp ứng với yêu cầu giám sát thường xuyên, liên tục để phòng ngừa, cảnh báo rủi ro cho doanh nghiệp. Giám sát nội bộ của các DNNN hiện nay còn yếu kém, chưa chú trọng đến tổ chức và thực hiện giám sát nội bộ.

3. Trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật, Luận án đã chỉ ra những nguyên nhân chủ yếu của những hạn chế, tồn tại trong hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay. Đó là cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp để góp phần hoàn thiện pháp luật cũng như nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Chương tiếp theo.

128

Chương 4 HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

4.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện

pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

Thực tiễn hiệu quả hoạt động kinh doanh chưa tương xứng với nguồn lực nắm giữ, thậm chí thua lỗ, gây thất thoát vốn nhà nước tại các DNNN là hệ quả tất yếu cho sự yếu kém của hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Tình trạng này nảy sinh từ nhiều nguyên nhân, trong đó nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ những hạn chế, khiếm khuyết của hệ thống quy định pháp luật điều chỉnh. Do đó, việc hoàn thiện pháp luật không chỉ tạo cơ sở pháp lý đồng bộ và thống nhất cho việc triển khai, tổ chức giám sát các DNNN trên thực tế mà còn góp phần phòng ngừa các nguy cơ làm thất thoát vốn nhà nước. Trong bối cảnh tái cơ cấu nền kinh tế với trọng tâm là tái cấu trúc DNNN, cùng với sự thay đổi của kinh tế thế giới mà đặc biệt dưới tác động của cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 thì việc hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam cần dựa trên các định hướng cơ bản sau đây:

4.1.1. Phải bám sát và thể chế hóa kịp thời các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước về tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước

Với sứ mệnh là lực lượng vật chất chủ yếu của kinh tế nhà nước, DNNN hiện nay vẫn nắm giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế thị trường. Mặc dù được hưởng những lợi thế khổng lồ từ vốn đầu tư của Nhà nước và những ưu tiên về mặt chính sách, các DNNN hiện nay ở Việt Nam vẫn không đáp ứng kỳ vọng về vai trò dẫn dắt nền kinh tế. Quy mô, số lượng DNNN quá lớn nhưng hiệu quả kinh doanh thấp, đầu tư dàn trải, yếu kém trong vai trò dẫn hướng, mở đường cho khu vực doanh nghiệp khác phát triển, mờ nhạt trong vai trò thúc đẩy tăng trưởng, chi phối hoạt động kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội. Để khắc phục tình trạng đó, Đại hội Đảng lần thứ XI và Hội nghị Ban chấp hành trung ương lần thứ 3 khóa XI đã khẳng định phải tái cơ cấu nền kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng và tập trung vào ba lĩnh vực quan trọng nhất: tái cơ cấu đầu tư với trọng tâm là đầu tư công; cơ cấu lại thị trường tài chính với trọng tâm là tái cơ cấu hệ thống ngân hàng thương mại và các tổ chức tài chính; tái cơ cấu DNNN mà trọng tâm là các TĐKT và TCT

129

Nhà nước. Tái cơ cấu DNNN tuy là một trong ba trọng tâm của tái cơ cấu kinh tế, nhưng là nút thắt quan trọng, gỡ được nút thắt này sẽ tạo điều kiện cho việc giải quyết hai vấn đề kia và thúc đẩy việc chuyển đổi mô hình tăng trưởng ở Việt Nam. Đồng thời, quan điểm của Đảng và Nhà nước cũng nêu rõ, tái cơ cấu DNNN phải được thực hiện một cách có hệ thống và đồng bộ từ đổi mới và hoàn thiện khung pháp lý, cơ chế và chính sách, điều chỉnh ngành nghề, lĩnh vực kinh doanh của DNNN, vai trò của Nhà nước với tư cách CSH trong doanh nghiệp và vai trò Nhà nước với tư cách quản lý vĩ mô nền kinh tế đến việc điều chỉnh vốn CSH Nhà nước, vai trò đại diện CSH vốn nhà nước, chuyển đổi mô hình tổ chức và quản lý DNNN. Bên cạnh nội dung tái cơ cấu DNNN, thì vấn đề đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả của DNNN cũng là mối quan tâm của Đảng, đặc biệt từ sau đổi mới. Từ năm 2010 đến nay, Đảng ta liên tục có các nghị quyết trực tiếp chỉ đạo nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, như Nghị quyết hội nghị lần thứ Ba, Ban Chấp hành Trung ương Đảng lần thứ IX nêu rõ: “DNNN (gồm doanh nghiệp nhà nước giữ 100% vốn và doanh nghiệp nhà nước giữ cổ phần chi phối) phải không ngừng được đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả, giữ vị trí then chốt trong nền kinh tế, làm công cụ vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết vĩ mô, làm lực lượng nòng cốt, góp phần chủ yếu để kinh tế nhà nước thực hiện vai trò chủ đạo trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, là chủ lực trong hội nhập kinh tế quốc tế. Việc xem xét, đánh giá hiệu quả của DNNN phải có quan điểm toàn diện cả về kinh tế, chính trị, xã hội; trong đó, lấy tỷ suất sinh lời trên vốn làm một trong những tiêu chuẩn chủ yếu để đánh giá hiệu quả của doanh nghiệp kinh doanh, lấy kết quả thực hiện các chính sách xã hội làm tiêu chuẩn chủ yếu để đánh giá hiệu quả của doanh nghiệp công ích”. Qua hơn 15 năm thực hiện Nghị quyết Trung ương 3 khóa IX, hoạt động xây dựng pháp luật về nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN, đặc biệt là công tác quản lý, giám sát DNNN nhìn chung chưa thể chế hóa và tổ chức thực hiện một cách kịp thời, đầy đủ, đúng đắn các quan điểm chỉ đạo của Đảng. Nhiều vấn đề đã được Đảng xác định nhưng trong thực tế triển khai chậm, thậm chí không thực hiện được. Tình hình đó đòi hỏi quá trình hoàn thiện pháp luật trong thời gian tới phải khắc phục được những hạn chế trên, phải quán triệt sâu sắc các quan điểm của Đảng về DNNN cũng như giám sát sử dụng vốn nhà nước tại DNNN và nhanh chóng triển khai. Tuy nhiên, cho đến nay, còn nhiều chủ trương lớn của Đảng chưa được thể chế hóa đầy đủ như: “Thu hẹp và tiến tới không còn chức năng đại diện CSH của các bộ, UBND tỉnh, thành phố đối với DNNN”; “tách bạch vai trò của Nhà nước với tư cách là bộ máy công quyền quản lý toàn bộ nền kinh tế - xã hội với vai trò CSH tài sản, vốn của Nhà nước”, “xác định rõ cơ

130

quan nhà nước chịu trách nhiệm quản lý toàn diện DNNN, bao gồm cả vốn, tài sản và nhân sự, cả doanh nghiệp 100% vốn nhà nước và doanh nghiệp có phần vốn nhà nước; xác định rõ quyền và nghĩa vụ của tổ chức và cá nhân quản lý vốn nhà nước trong kinh doanh”; “sớm xác định cơ quan nhà nước đóng vai trò CSH doanh nghiệp, khắc phục tình trạng không rõ ràng hiện nay”; “thực hiện triệt để hơn việc tách chức năng thực hiện các quyền CSH với chức năng quản lý hành chính nhà nước, tách bạch rõ ràng thực hiện quyền CSH và quyền chủ động kinh doanh của doanh nghiệp; tôn trọng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong kinh doanh của doanh nghiệp. Hoàn thiện cơ chế phân cấp việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của CSH nhà nước theo nguyên tắc có một đầu mối chịu trách nhiệm chính, thực hiện nhiệm vụ theo dõi, tổng hợp tình hình quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước và phân tích, đánh giá hiệu quả sản xuất kinh doanh của các DNNN, kể cả các tập đoàn, TCT đặc biệt” [80; tr.117].

Như vậy, pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cần phù hợp với các yêu cầu, quan điểm của tái cơ cấu DNNN, góp phần đảm bảo thực hiện thành công mục tiêu mà tái cơ cấu DNNN đặt ra đó là hoàn thiện khung pháp lý hoàn chỉnh về DNNN. Bên cạnh đó, thể chế kịp thời những quan điểm chỉ đạo của Đảng về nâng cao hoạt động của DNNN với trọng tâm tăng cường cơ chế giám sát của cơ quan đại diện CSH và kiểm soát nội bộ tại doanh nghiệp cũng là một yêu cầu của việc hoàn thiện pháp luật.

4.1.2. Phải dựa trên cơ sở tuân thủ các cam kết quốc tế, đồng thời, tiếp cận

các thông lệ tiến bộ của thế giới

Năm 2018 đánh dấu sự kiện Việt Nam trở thành thành viên của Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (Hiệp định CPTPP) là một hiệp định thương mại tự do thế hệ mới. Cũng như tham gia WTO, tham gia CPTPP là cơ hội để Việt Nam tiếp tục hoàn thiện thể chế pháp luật kinh tế, trong đó có thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hỗ trợ cho tiến trình đổi mới mô hình tăng trưởng và cơ cấu lại nền kinh tế, đồng thời tạo cơ hội để hoàn thiện môi trường kinh doanh theo hướng thông thoáng, minh bạch, tiệm cận các chuẩn mực quốc tế tiên tiến. Đáng chú ý, CPTPP đặt ra yêu cầu các quốc gia thành viên cam kết có liên quan trực tiếp đến DNNN, bao gồm: (i) DNNN phải hoạt động theo cơ chế thị trường; (ii) Các DNNN không được có hành vi phản cạnh tranh khi có vị trí độc quyền, gây ảnh hưởng đến thương mại và đầu tư; (iii) Minh bạch hóa một số thông tin như tỷ lệ sở hữu của Nhà nước, báo cáo tài chính đã được kiểm toán và được phép công bố; và (iv) Nhà nước không trợ cấp quá mức, gây ảnh hưởng lớn đến lợi ích của nước khác. Những nghĩa vụ này đòi hỏi Việt Nam phải có những

131

thay đổi trong mô hình, cách thức quản lý và giám sát hoạt động của DNNN khác với hiện nay để phù hợp với cam kết quốc tế. Các DNNN theo đó cũng phải có những điều chỉnh về cơ chế hoạt động, quản trị, quản lý và điều hành cho phù hợp với các thông lệ và tập quán kinh doanh chung nhằm nâng cao năng lực cạnh tranh, năng lực thích ứng với những biến đổi của thị trường.

Hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng một mặt tạo ra những sức ép về hoàn thiện cơ chế thị trường và đổi mới DNNN, mặt khác cũng tạo ra những cơ hội cho việc tiếp thu những giá trị tiến bộ, phù hợp với thông lệ tốt của quốc tế đối với quản trị DNNN, không trái với các cam kết quốc tế có liên quan đến DNNN nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động và khả năng cạnh tranh của DNNN. Trên cơ sở kinh nghiệm cải cách của các quốc gia đi trước về tổ chức và vận hành mô hình quản lý, giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp, Việt Nam không cần thiết phải lựa chọn giải pháp thận trọng, chuyển từng bước mà có thể chuyển sang thực hiện ngay mô hình tiến bộ và ưu việt theo kinh nghiệm của các nước.

Bên cạnh đó, các thông lệ tiến bộ của OECD về DNNN như chế độ sở hữu; mô hình quản trị DNNN hay quy trình đánh giá DNNN có thể được nghiên cứu và vận dụng vào việc hoàn thiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Hệ thống công cụ giám sát DNNN với các chỉ tiêu đánh giá hoạt động DNNN được áp dụng hiệu quả ở các quốc gia là những kinh nghiệm quý báu cho việc nâng cao hiệu quả giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay.

4.1.3. Phải lựa chọn mô hình giám sát phù hợp và quy định các điều kiện nhằm bảo đảm hiệu quả việc giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

Những kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới cũng như thực tiễn giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam thời gian qua đã cho thấy vai trò quan trọng của việc lựa chọn và áp dụng mô hình giám sát phù hợp với bối cảnh kinh tế - xã hội và tương thích với cơ chế sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam, lựa chọn mô hình giám sát tập trung là hoàn toàn phù hợp. Tuy nhiên, dù triển khai dưới hình thức đầu mối giám sát thông qua cơ quan đại diện CSH là CMSC hay SCIC thì vẫn phải đáp ứng được các yêu cầu và mục tiêu như sau: (i) tách chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp và chức năng quản lý nhà nước, thúc đẩy cải thiện môi trường kinh doanh, hoàn thiện thể chế; (ii) tập trung, thống nhất quyền và trách nhiệm của đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp thay vì phân tán ở nhiều cơ quan, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý vốn nhà nước, cải thiện chất lượng quản trị DNNN;

132

(iii) thúc đẩy và hỗ trợ các cơ quan quản lý hành chính nhà nước tập trung chuyên môn, tăng cường năng lực và nâng cao hiệu quả thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với các doanh nghiệp nói chung và DNNN nói riêng. Các quy định pháp luật theo đó cũng phải hoàn thiện theo hướng tập trung quyền giám sát gắn liền với quyền sở hữu, tăng cường giám sát sử dụng vốn của cơ quan đại diện CSH.

Bên cạnh vai trò giám sát tập trung và đầu mối của cơ quan đại diện CSH,

cần chú trọng và tăng cường hoạt động giám sát của các chủ thể khác như Quốc hội, các cơ quan chuyên môn, giám sát nội bộ của doanh nghiệp; đặc biệt cần bổ sung

giám sát của các chủ thể độc lập từ bên ngoài nhằm đảm bảo tính khách quan, minh

bạch của kết quả giám sát.

4.1.4. Hoàn thiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào

doanh nghiệp phải đồng bộ với quá trình hoàn thiện pháp luật có liên quan

Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là một hoạt động

mang tính đặc thù và chỉ áp dụng với nhóm đối tượng có liên quan đến sử dụng vốn

nhà nước. Tuy nhiên, do vị trí và vai trò của DNNN có ảnh hưởng nhiều mặt đến

các chủ thể khác trong xã hội, từ Nhà nước đến cộng đồng dân cư và các thành phần

khác trong nền kinh tế nên hiệu quả giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh

nghiệp có tác động đến lợi ích của nhiều chủ thể khác. Sự đa dạng của các chủ thể

giám sát DNNN cùng những đặc trưng về địa vị pháp lý, cơ chế thực hiện quyền

giám sát dẫn đến pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

không chỉ điều chỉnh mối quan hệ giám sát đơn thuần giữa Nhà nước và doanh nghiệp mà phạm vi điều chỉnh còn liên quan đến các vấn đề khác như phân cấp

thẩm quyền và cơ chế thực hiện quyền của Nhà nước; cơ chế quản lý nội bộ trong

doanh nghiệp hay bảo đảm quyền được giám sát của xã hội đối với DNNN. Chính

vì vậy, việc hoàn thiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh

nghiệp không thể tiến hành một cách đơn lẻ, độc lập trong quan hệ quản lý, sử dụng

vốn nhà nước mà phải đặt trong tổng thể hoàn thiện pháp luật về quản lý, sử dụng

vốn nhà nước; pháp luật về doanh nghiệp; pháp luật về kế toán, tài chính; pháp luật về tổ chức bộ máy Nhà nước và các quy định pháp luật có liên quan khác.

Bên cạnh đó, việc tổ chức thực hiện pháp luật giám sát đầu tư vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cũng cần dựa trên cơ sở đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ

và liên thông giữa nội dung quản lý của CSH nhà nước với tổ chức bộ máy thực hiện, giữa pháp luật và chính sách; giữa quy định và triển khai thực hiện; các biện pháp,

chính sách phải được thực hiện nghiêm túc và đầy đủ từ Trung ương đến địa phương.

133

4.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu

tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay

4.2.1. Giải pháp đảm bảo tính phù hợp, thống nhất và đồng bộ của pháp

luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

Pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp chỉ được coi là phù hợp khi thể chế hoá kịp thời các chủ trương, đường lối chỉ đạo của Đảng và Nhà nước cũng như tương thích với các cam kết quốc tế về quản lý, quản trị DNNN. Bên cạnh đó, yêu cầu thống nhất và đồng bộ trong pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp biểu hiện ở việc các quy phạm pháp luật có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, không chồng chéo, mâu thuẫn hay trùng lặp, hoạt động giám sát vốn nhà nước được thực hiện trong khuôn khổ pháp lý thống nhất, hạn chế những lỗ hổng pháp lý tạo cơ sở cho những sai phạm của doanh nghiệp và cơ quan sở hữu vốn. Với thực trạng pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và yêu cầu thể chế hoá các chủ trương, đường lối của Đảng, yêu cầu tương thích với các cam kết quốc tế và đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ với hệ thống pháp luật có liên quan cần thực hiện các giải pháp cụ thể sau: Thứ nhất, cần xác định lại vai trò của DNNN phù hợp với tái cấu trúc nền kinh tế. Việc DNNN được đối xử lợi thế hơn có nguyên nhân chủ yếu từ việc xác định vai trò chủ đạo của DNNN trong nền kinh tế thị trường. Tuy nhiên, hiệu quả hoạt động thực tế của DNNN còn rất khiêm tốn, thậm chí lãng phí và thất thoát những nguồn lực như vốn, tài sản nhà nước đầu tư cùng với những ưu đãi đặc biệt đến từ CSH Nhà nước. Việc giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp sẽ càng khó thực hiện hơn bởi số lượng các DNNN quá nhiều, quy mô vốn điều lệ quá lớn nhưng cơ chế giám sát lại không rõ ràng, minh bạch. Chính vì vậy, xác định lại vai trò của DNNN phù hợp với cải cách thể chế thị trường là nhiệm vụ cơ bản hàng đầu trong hoàn thiện pháp luật quản lý, sử dụng vốn nói chung. Theo đó, cần xác định và công bố rõ ràng vai trò của DNNN với hàm ý như sau: (i) Vai trò của DNNN không đồng nghĩa với vai trò chủ đạo của thành phần kinh tế nhà nước. Chính vì vậy, những nguồn lực quan trọng của kinh tế nhà nước do Nhà nước đại diện CSH không phải dành riêng cho DNNN; (ii) DNNN phải tập trung vào chức năng tạo điều kiện cho các doanh nghiệp khác và toàn bộ nền kinh tế tăng trưởng, góp phần thay đổi phân bổ nguồn lực quốc gia theo hướng nâng cao hiệu quả hoạt động tương xứng với nguồn lực được giao. Do vậy, không nên đặt các yêu cầu về tỷ trọng đóng góp hay mức độ chi phối thị trường đối với DNNN; (iii) DNNN là pháp nhân công, không phải là công cụ điều tiết kinh tế vĩ mô của Nhà nước.

Để hoàn thành vai trò này của DNNN, cần tiếp tục thu hẹp phạm vi hoạt

134

động của DNNN theo hướng chỉ duy trì hình thức CTTNHH một thành viên do Nhà nước làm CSH đối với các DNNN đang trực tiếp phục vụ an ninh, quốc phòng hoặc cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích quan trọng, thiết yếu cho xã hội như truyền tải, điều độ hệ thống điện quốc gia; thuỷ điện và điện hạt nhân có ý nghĩa đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội; quản lý hệ thống kết cấu hạ tầng và điều hành giao thông vận tải đường sắt quốc gia; quản lý, khai thác các cảng hàng không, sân bay có vai trò, vị trí quan trọng đối với an ninh, quốc phòng; trồng và bảo vệ rừng đầu nguồn, rừng phòng hộ, v.v.. Thực hiện cổ phần hoá và chỉ duy trì trên 50% vốn nhà nước tại các TĐKT, TCTNN do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập hoặc các doanh nghiệp đảm bảo nhu cầu thiết yếu cho sản xuất, nâng cao đời sống cho đồng bào dân tộc ở vùng sâu, vùng xa; ngân hàng thương mại nhà nước; dịch vụ thoát nước, chiếu sáng, vệ sinh môi trường ở các đô thị; cung cấp nước sạch, v.v.. Tiếp tục thoái vốn nhà nước xuống dưới mức chi phối hoặc không cần có vốn nhà nước tại các DNNN đã tiến hành cổ phần hoá.

Thứ hai, tách bạch quyền sở hữu và quyền quản lý của Nhà nước đối với vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Mối quan hệ giữa Nhà nước và DNNN được thể hiện ở hai khía cạnh: Nhà nước vừa là CSH, cổ đông hoặc thành viên chi phối đối với DNNN vừa là chủ thể công quyền thực hiện vai trò quản lý chung đối với toàn bộ nền kinh tế, trong đó có DNNN. Ở Việt Nam, vấn đề này thể hiện rõ nhất ở cơ chế các Bộ, ngành vừa là cơ quan quản lý, đồng thời giữ vai trò cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Việc Nhà nước đồng thời thực hiện cả hai chức năng nhưng không tách về tổ chức bộ máy và cán bộ thực hiện sẽ dẫn đến tình trạng phân biệt đối xử trong quản lý nhà nước đối với các thành phần kinh tế. Đặc biệt chức năng CSH không được thực hiện, xử lý theo nguyên tắc thị trường, mà thường được các cơ quan nhà nước thực hiện theo tư duy hành chính, can thiệp bằng các công cụ pháp luật và phương pháp hành chính (mệnh lệnh) là chủ yếu. Nhà nước giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp đồng thời với hai tư cách chủ thể đã làm giảm đi tính hiệu lực và khách quan, minh bạch của kết quả giám sát. Do đó, để tách bạch quyền sở hữu và chức năng quản lý nhà nước trong điều kiện Nhà nước vẫn phải đảm nhiệm cả hai vai trò này cần các giải pháp sau:

- Xây dựng bộ phận đại diện CSH chuyên trách không có chức năng quản lý nhà nước tại các doanh nghiệp có vốn nhà nước vẫn duy trì mô hình Bộ, UBND cấp tỉnh làm đại diện CSH.

- Chuyển cách thức can thiệp trực tiếp mang tính hành chính của CSH nhà nước sang cách can thiệp gián tiếp của chủ đầu tư, cổ đông, thành viên góp vốn và chấm dứt tình trạng Nhà nước tự cho phép quyền ban hành các quyết định mà

135

không thông qua Đại hội đồng cổ đông hay HĐTV của doanh nghiệp đang sở hữu.

- Hoàn thiện khung pháp luật về tổ chức quyền, nghĩa vụ của CSH nhà nước chuyên trách, hạn chế tình trạng nhiều cơ quan, nhiều cấp tham gia thực hiện quyền đại diện CSH nhà nước.

Thứ ba, cần có quy định thống nhất về khái niệm “vốn nhà nước” trước tình trạng nhiều văn bản pháp luật cùng định nghĩa vốn nhà nước nhưng với phạm vi và quy mô khác nhau. Luật 69/2014/QH13 định nghĩa “Vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn khác được Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp”. Trong khi đó, Khoản 44, Điều 4, Luật Đấu thầu 2013, các nguồn vốn thuộc vốn nhà nước được liệt kê lần lượt theo từng nhóm nguồn vốn có tính chất tương tự, bao gồm: “Vốn ngân sách nhà nước; vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh; vốn vay được đảm bảo bằng tài sản của Nhà nước; vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp Nhà nước; giá trị quyền sử dụng đất”. Mặt khác, Khoản 22 Điều 4 Luật Đầu tư công 2019 quy định “Vốn đầu tư công bao gồm vốn ngân sách nhà nước; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật”. Như vậy, ngoài vốn từ ngân sách nhà nước thì các nguồn vốn khác cũng được xem là vốn nhà nước quy định tại Luật Đấu thầu 2013, Luật 69/2014/QH13, Luật Đầu tư công 2019 là các nguồn vốn khác nhau. Như vậy, khái niệm về vốn đầu tư công, vốn nhà nước, vốn ngân sách nhà nước được quy định tại nhiều luật khác nhau nhưng chưa có sự thống nhất, thiếu rõ ràng, dẫn đến khó khăn trong việc xác định thẩm quyền, trình tự, thủ tục áp dụng trong triển khai thực hiện thực hiện dự án đầu tư, trong đó có đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp. Có thể thấy, cách định nghĩa vốn nhà nước theo Luật Đầu tư công 2019 là phù hợp nhất bởi đã bao quát các nguồn vốn được coi là sở hữu của Nhà nước nhưng nằm ngoài ngân sách nhà nước. Do đó, cần quy định thống nhất các khái niệm về vốn nhà nước theo tinh thần quy định tại Luật Đầu tư công 2019 để tạo thuận lợi trong việc áp dụng pháp luật, đảm bảo các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động đầu tư, đầu tư xây dựng và thống nhất quản lý giữa các luật hiện hành.

Thứ tư, hoàn thiện thể chế thực hiện quyền CSH nhà nước tại các văn bản pháp luật hiện hành có tác động không nhỏ đến việc hoàn thiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay. Như đã đề

136

cập, chế độ sở hữu đối với DNNN hiện nay ở Việt Nam là nguyên nhân gốc rễ cho những bất cập trong cơ chế giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Bởi sự không rõ ràng về quyền sở hữu vốn nhà nước đã dẫn đến tình trạng chủ thể giám sát cũng đồng thời là chủ thể sở hữu hoặc nhiều chủ thể cùng sở hữu và giám sát doanh nghiệp nhưng lại không có chủ thể nào chịu trách nhiệm cuối cùng cho những yếu kém trong quá trình sử dụng vốn. Việc hoàn thiện chế độ sở hữu vốn nhà nước tại DNNN cần được thể hiện ở các khía cạnh sau:

- Nhà nước phải xây dựng, công bố văn bản pháp luật về quyền chủ sở hữu đối với vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Trong điều kiện thể chế kinh tế - xã hội ở nước ta, cần quy định quyền CSH của Quốc hội đối với DNNN, làm căn cứ cho thể chế sở hữu của Chính phủ và đối với từng DNNN cụ thể. Quyền CSH của Nhà nước phải tách biệt hoàn toàn với hoạt động quản lý nhà nước. Nội dung của sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp phải xác định và công bố rõ ràng mục tiêu và yêu cầu của CSH đối với doanh nghiệp; cơ chế, bộ máy và nguồn lực thực hiện; giám sát, đánh giá việc thực hiện các mục tiêu đã đề ra [122; tr.81].

- Cơ chế phân cấp chủ thể thực hiện chức năng CSH đối với vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay đã dẫn đến tình trạng nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia vào quá trình hình thành các quyết định của CSH, nhưng đối với doanh nghiệp và bên thứ ba (đối tác, xã hội) thì vẫn không rõ cơ quan hay đầu mối nào chịu trách nhiệm chính. Do đó, để hoàn thiện thể chế sở hữu thì bộ máy thực hiện chức năng đại diện CSH phải là cơ quan chuyên trách với các kỹ năng và công cụ đặc thù để thực hiện chức năng CSH, tách biệt với thực hiện chức năng hoạch định chính sách và quản lý nhà nước. Cơ quan đại diện CSH phải chịu trách nhiệm toàn diện và cuối cùng trước Chính phủ và Quốc hội trong việc thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước tại doanh nghiệp. Cần đảm bảo nguyên tắc đối với mỗi DNNN chỉ có một và duy nhất đầu mối trực tiếp các quyền của CSH và chịu trách nhiệm giải trình về kết quả thực hiện tất cả các quyền đó [122; tr.82].

4.2.2. Hoàn thiện pháp luật về chủ thể giám sát và mô hình chủ thể giám

sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

Về tổng thể, việc hoàn thiện và đổi mới mô hình giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay cần được tiến hành dựa trên chủ trương xóa bỏ mô hình giám sát phân tán; tập trung quyền giám sát gắn liền với quyền sở hữu, tăng cường giám sát sử dụng vốn của cơ quan đại diện CSH và giám sát nội bộ của doanh nghiệp; cần bổ sung giám sát của các chủ thể độc lập từ bên ngoài nhằm đảm bảo tính khách quan, minh bạch của kết quả giám sát. Do đó, để xây dựng mô hình giám sát tập trung, có hiệu quả, khách quan thì cần sửa đổi, bổ sung các quy

137

định pháp luật hiện hành như sau:

Thứ nhất, hoàn thiện cơ cấu tổ chức thực hiện chức năng đại diện CSH tại các

Bộ, UBND cấp tỉnh

Việc duy trì sự tồn tại của mô hình Bộ chủ quản về cơ bản đi ngược lại với yêu cầu tách bạch giữa chức năng CSH với chức năng quản lý nhà nước, không khắc phục triệt để những hạn chế của mô hình tập trung. Tuy nhiên, trong bối cảnh số lượng doanh nghiệp có vốn nhà nước chưa thể chuyển giao về SCIC và CMSC, cũng như tính đặc thù không thể chuyển giao sở hữu của một số doanh nghiệp trực thuộc Bộ Tài chính, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an thì không thể ngay lập tức xoá bỏ mô hình Bộ chủ quản. Do đó, để giải quyết bài toán duy trì cơ chế đại diện CSH của Bộ, UBND cấp tỉnh mà vẫn đảm bảo tách bạch chức năng CSH với chức năng quản lý nhà nước, cần hoàn thiện cơ cấu tổ chức thực hiện tại các Bộ, UBND cấp tỉnh như sau:

- Các Bộ thành lập bộ phận chuyên trách (có thể là một Vụ hoặc Cục) không có chức năng quản lý nhà nước, thực hiện chức năng đại diện CSH đối với doanh nghiệp.

- Đối với các Tỉnh, Thành phố có nhiều doanh nghiệp (thuộc diện không chuyển giao về SCIC), phải thành lập bộ phận chuyên trách thực hiện tập trung chức năng đại diện CSH đối với doanh nghiệp (tương tự mô hình SASAC ở địa phương).

- Đối với các Tỉnh, Thành phố không có nhiều doanh nghiệp (doanh nghiệp chưa thoái hết vốn nhà nước hoặc doanh nghiệp thuộc diện chuyển giao về SCIC nhưng trong thời gian chưa chuyển giao) có thể giao cho một Sở thuộc UBND thực hiện chức năng đại diện CSH, nhưng phải nhanh chóng thực hiện các thủ tục để chuyển giao sở hữu hoặc thoái vốn nhà nước.

Thứ hai, xác định lại mối quan hệ giữa CMSC và SCIC, xoá bỏ mô hình hai

cơ quan đại diện CSH trong cùng một bộ máy

Để giải quyết sự chồng chéo về thẩm quyền giữa SCIC và CMSC trong bối cảnh tồn tại mô hình một doanh nghiệp đại diện CSH vốn nhà nước (SCIC) nằm trong một cơ quan đại diện CSH vốn (CMSC), cần xác định mối quan hệ pháp lý giữa hai chủ thể này như sau:

- Trong quan hệ sở hữu, CMSC là cơ quan đại diện CSH của SCIC, có quyền hạn và trách nhiệm của đại diện CSH Nhà nước đối với SCIC; SCIC có trách nhiệm tuân thủ các quyết định của CMSC với tư cách CSH trực tiếp của SCIC.

- Trong hoạt động đầu tư, SCIC là công cụ giúp CMSC đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước. Khi CMSC đầu tư vốn vào SCIC, SCIC thực hiện chức năng quản lý vốn, dùng vốn đó đầu tư vào kinh doanh tại các doanh nghiệp có hiệu quả. Đồng thời, SCIC cũng là nhà đầu tư của các DNNN trực thuộc CMSC, khi các doanh

138

nghiệp này triển khai các dự án lơn, thiếu vốn thì SCIC có trách nhiệm là “đơn vị đưa nguồn vốn mồi”, quản trị các dự án này thay cho CMSC và chịu trách nhiệm trước Uỷ ban về hiệu quả đầu tư vốn.

Trong bối cảnh đã có CMSC, nên tập trung chức năng đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước của SCIC để phát huy vai trò và kinh nghiệm hoạt động của doanh nghiệp này thay vì phân giao nhiệm vụ đại diện CSH và quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp như hiện nay. Khi không còn chức năng đại diện CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp, SCIC chỉ tập trung vào hoạt động chính là đầu tư, sắp xếp, kinh doanh, thoái vốn nhà nước ở các doanh nghiệp. Như vậy, SCIC chính là nhà đầu tư của các doanh nghiệp này và thực hiện giám sát với tư cách là chủ thể của thị trường chứ không phải chủ thể hành chính. Tương tự như mô hình Temasek, các công ty có vốn đầu tư của Temasek do HĐQT và ban điều hành lãnh đạo. Temasek không tham gia hay can thiệp vào các quyết định điều hành của các doanh nghiệp có vốn đầu tư của mình. Temasek thường không cử người đại diện để quản lý phần vốn góp tại các công ty do mình đầu tư mà các công ty đó tự quyết định ban lãnh đạo. Temasek chỉ thúc đẩy thiết lập chế độ quản trị công ty tại các doanh nghiệp này thông qua các hỗ trợ để tạo ra các HĐQT có năng lực cao, có kinh nghiệm kinh doanh đa dạng. Như vậy, cần hoàn thiện hành lang pháp lý trong hoạt động của SCIC theo hướng mở rộng thẩm quyền, nâng cao tính tự chủ và độc lập trong hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp này. Các Nghị định quy định về Điều lệ của SCIC cũng cần phải sửa đổi và ban hành mới trong bối cảnh SCIC đã được chuyển giao về CMSC.

Thứ ba, ban hành các quy định pháp luật về chức năng giám sát đầu mối

của cơ quan đại diện CSH vốn nhà nước trong mô hình giám sát

Để hạn chế tình trạng có quá nhiều đầu mối cùng giám sát một doanh nghiệp trong khi nội dung giám sát lại bị chia cắt về nhiều cơ quan thì các quy định pháp luật hiện hành về thẩm quyền phối hợp giám sát giữa các Bộ với cơ quan đại diện CSH cũng cần phải sửa đổi. Các quy định “cứng” về trách nhiệm của các Bộ trong việc phối hợp giám sát sử dụng vốn nhà nước tại các Nghị định quy định Điều lệ của các TĐKT, TCTNN cần được bãi bỏ nhằm tránh sự phân tán về đầu mối giám sát. Đồng thời, các văn bản pháp luật hướng dẫn Luật 69/2014/QH13 cần phải quy định rõ cơ quan đại diện CSH là đầu mối duy nhất thực hiện chức năng CSH vốn doanh nghiệp và là chủ thể chịu trách nhiệm toàn diện trong việc thực hiện chức năng giám sát của CSH. Trong quá trình triển khai giám sát, cơ quan đại diện CSH có thể mời tham gia hoặc tham khảo ý kiến của các Bộ có liên quan nhưng cơ quan đại diện CSH phải chịu trách nhiệm cuối cùng về kết quả giám sát. Vì vậy, để tăng cường trách nhiệm

139

giám sát của cơ quan đại diện CSH, cần ban hành các quy định về cơ chế chịu trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH trong việc phê duyệt, quyết định các dự án, phương án kém hiệu quả, thua lỗ, gây thất thoát vốn nhà nước.

Thứ tư, hoàn thiện cơ sở pháp lý về mô hình hoạt động của CMSC theo cơ chế

tập trung sở hữu gắn liền với trách nhiệm; hoạt động theo nguyên tắc thị trường

Các văn bản quy định trực tiếp về thẩm quyền của CMSC là Nghị định 131/2018/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp và Nghị định 10/2019/NĐ-CP về thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện CSH nhà nước mới chỉ đề cập đến nội dung thực thi quyền đại diện CSH của CMSC mà chưa có sự chú trọng về cơ chế giám sát sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp do CMSC làm đại diện CSH. Trong khi đó, mục tiêu cơ bản và quan trọng nhất của CMSC là thay mặt Nhà nước sở hữu và giám sát vốn nhà nước tại các doanh nghiệp chứ không phải chủ thể sử dụng vốn. Đồng thời, trong quan hệ với doanh nghiệp, CMSC cần phải được xem là một nhà đầu tư hoạt động theo cơ chế thị tường chứ không phải là một cơ quan quản lý nhà nước - như tên gọi của nó. Do đó, pháp luật cần bổ sung các quy định cụ thể về cơ chế hỗ trợ hoạt động cho CMSC theo các khuyến nghị của OECD (2015), bao gồm:

- Phải hạn chế tối đa sự can thiệp hành chính và can thiệp chính trị vào hoạt

động của các doanh nghiệp có vốn nhà nước;

- Tạo cơ sở pháp lý cho CMSC rõ ràng với mức độ tự chủ cao; - Có sự hỗ trợ từ phía Nhà nước nhưng không can thiệp; - Có sự giám sát của công chúng, truyền thông, thị trường đối với hoạt động

sử dụng vốn của doanh nghiệp và hoạt động của cơ quan đại diện CSH; - Nâng cao trách nhiệm giải trình của cơ quan chuyên trách; - Cần áp dụng những quy tắc bổ nhiệm nhân sự, giao nhiệm vụ, đánh giá

hoạt động của CMSC một cách khác biệt với cơ quan hành chính khác.

Thứ năm, bổ sung quy định pháp luật về giám sát của cộng đồng trong mô

hình giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp

Mục 2 Luật 69/2014/QH13 cần bổ sung quy định về giám sát của cộng đồng đối với hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Quyền giám sát của người dân, các doanh nghiệp khác, cổ đông và xã hội có thể được thực hiện thông qua nhiều phương thức khác nhau như:

- Giám sát thông qua hoạt động của cơ quan đại diện là Quốc hội, theo đó chương trình giám sát và kết quả giám sát của Quốc hội phải được thông báo và công khai rộng rãi để các chủ thể trong xã hội có thể nắm bắt được.

140

- Giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được thực hiện thông qua phương thức nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về lĩnh vực có liên quan; tổ chức đoàn giám sát; tham gia giám sát với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền; thông qua hoạt động của Ban thanh tra nhân dân được thành lập ở các doanh nghiệp.

- Giám sát qua việc tiếp cận thông tin về tình hình sử dụng vốn và hiệu quả

sử dụng vốn nhà nước do doanh nghiệp và cơ quan đại diện CSH công bố

Để đảm bảo cho việc giám sát của cộng đồng, xã hội đối với hoạt động sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp, cần thể chế hoá và tổ chức thực thi quy định về trách nhiệm giải trình của doanh nghiệp, các tổ chức, cá nhân được ủy quyền đại diện CSH nhà nước tại doanh nghiệp. Ngoài ra, hoạt động công bố thông tin của doanh nghiệp và cơ quan đại diện CSH phải được tuân thủ nghiêm chỉnh, kịp thời, có chế tài xử lý các doanh nghiệp và đại diện CSH vi phạm nghĩa vụ công bố thông tin.

4.2.3. Hoàn thiện pháp luật về cơ chế giám sát do Nhà nước thực hiện Thứ nhất, thiết lập cơ chế giám sát sử dụng vốn nhà nước đồng bộ giữa các

cơ quan nhà nước

Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp không phải là hoạt động độc lập của từng chủ thể giám sát mà là cách thức tiến hành giám sát của các chủ thể với các yếu tố đối tượng, nội dung, phương thức, quy trình riêng biệt. Mặc dù mỗi chủ thể áp dụng cơ chế giám sát riêng nhưng vẫn phải nằm trong tổng thể của hệ thống giám sát và có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Chính vì vậy, hoàn thiện pháp luật về cơ chế giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cần thiết lập cách thức giám sát, định chế, công cụ và nâng cao năng lực thực hiện giám sát, đánh giá tương ứng đối với chính sách CSH theo từng cấp. Trước hết, Quốc hội theo dõi, giám sát và đánh giá đối với Chính phủ; hàng năm, sau khi thảo luận, đánh giá các báo cáo có liên quan của Chính phủ, Quốc hội ra nghị quyết riêng về đầu tư vốn nhà nước và thực hiện quyền CSH Nhà nước tại các doanh nghiệp. Tiếp đó, Chính phủ phải theo dõi, giám sát và đánh giá đối với cơ quan đại diện CSH; cơ quan đại diện CSH phải theo dõi, giám sát, và đánh giá thường xuyên, liên tục đối với kết quả hoạt động của doanh nghiệp và người quản lý doanh nghiệp.

Thứ hai, hoàn thiện quy định về cơ chế giám sát của Quốc hội Theo Hiến pháp 2013, vốn và tài sản do nhà nước đầu tư vào các DNNN thuộc sở hữu toàn dân, trong đó Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền đại diện sở hữu toàn dân. Đối với vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, Quốc hội uỷ quyền cho Chính phủ thực hiện chức năng đại diện CSH. Với vị trí pháp lý là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội có thẩm quyền giám sát tối cao đối với toàn

141

bộ hoạt động của Nhà nước, trong đó có các hoạt động liên quan đến tổ chức thực hiện quyền, nghĩa vụ CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Tuy nhiên pháp luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp hiện hành mới chỉ dừng lại ở việc ghi nhận thẩm quyền giám sát của Quốc hội thông qua xem xét báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp cuối năm hoặc giải trình giữa kỳ họp. Trong khi đó, các báo cáo chỉ mang tính chất cung cấp thông tin hơn là giải trình trước Quốc hội, trước cử tri về công việc và kết quả hoạt động của Chính phủ trong việc thống nhất thực hiện các quyền CSH đối với toàn bộ vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Báo cáo chỉ cung cấp thông tin về một số chỉ tiêu sơ bộ và tổng quát về thực trạng tài chính của khu vực DNNN; không có thông tin về các chỉ tiêu phi tài chính để đánh giá chất lượng của đầu tư nhà nước tại các doanh nghiệp. Do đó, để tăng cường quyền lực và trách nhiệm của Quốc hội trong giám sát thực hiện quyền CSH nhà nước đối với DNNN và phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp cần hoàn thiện pháp luật về cơ chế giám sát của Quốc hội theo hướng:

- Điều 55 Luật 69/2014/QH2013 cần bổ sung quyền giám sát của Quốc hội đối với việc thực hiện quyền CSH vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm: giám sát tối cao thực hiện quyền CSH nhà nước đối với doanh nghiệp; đánh giá tình hình, kết quả hoạt động của khu vực doanh nghiệp có vốn nhà nước; đánh giá kết quả hoạt động của Chính phủ trong việc tổ chức, thực hiện quyền, nghĩa vụ của CSH đối với vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

- Ban hành quy định về cơ chế giám sát và tiêu chí đánh giá về việc thực hiện chức năng đại diện CSH nhà nước đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân đại diện CSH nhà nước do Quốc hội tiến hành. Hằng năm, kết quả sản xuất, kinh doanh của các DNNN phải được Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán và công bố kết quả. Thứ ba, bổ sung quy định giám sát, đánh giá việc thực hiện quyền, trách

nhiệm của cơ quan đại diện CSH vào nội dung giám sát của cơ quan quản lý

Pháp luật hiện hành vẫn còn thiếu quy định cụ thể về giám sát hoạt động của các cơ quan đại diện CSH. Cần phải xác định rằng, không chỉ doanh nghiệp là đối tượng giám sát mà ngay cả cơ quan đại diện CSH cũng phải chịu trách nhiệm đối với các quyết định do mình ban hành về hoạt động sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp. Thực tế hiện nay khi xảy ra sai phạm về sử dụng vốn nhà nước thì chỉ áp dụng chế tài xử lý doanh nghiệp (cụ thể là cá nhân quản lý, điều hành doanh nghiệp) mà không làm rõ trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH. Do đó, Điều 55 và 56 Luật 69/2014/QH13 về giám sát cơ quan đại điện CSH cần phải được quy định hướng dẫn cụ thể theo hướng:

- Cơ quan đại diện CSH chịu sự giám sát của Quốc hội và thanh tra, kiểm tra

142

của Chính phủ. Đối với việc thực hiện quyền và trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH, Bộ Tài chính là cơ quan chủ trì giúp Chính phủ thực hiện việc giám sát.

- Nội dung giám sát cơ quan đại diện CSH bao gồm: Giám sát tình hình thực hiện mục tiêu và nhiệm vụ được giao trong quản lý, giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp; giám sát việc tổ chức thực hiện các quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm đối với doanh nghiệp; các nội dung khác theo quy định của pháp luật.

- Phương thức giám sát cơ quan đại diện CSH là giám sát trực tiếp; giám sát gián tiếp (báo cáo định kỳ); giám sát trước (kiểm tra tính khả thi của các kế hoạch hoạt động của cơ quan đại diện CSH trong thực hiện trách nhiệm được giao); giám sát trong (theo dõi việc thực hiện các mục tiêu, kế hoạch). Cơ quan đại diện CSH phải lập báo cáo hàng năm về tình hình thực hiện các quyền và trách nhiệm đối với phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp gửi Chính phủ trước 31 tháng 5 hàng năm.

- Đánh giá kết quả hoạt động của cơ quan đại diện CSH theo các tiêu chí đánh giá bao gồm: Mức độ hoàn thành các chỉ tiêu được giao về hiệu quả tài chính, hiệu quả xã hội và mục tiêu đầu tư vốn nhà nước tại doanh nghiệp; Mức độ hoàn thành kế hoạch; Tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định đã thực hiện.

Việc đánh giá cần căn cứ vào mục tiêu nhiệm vụ mà Chính phủ giao; kết quả thực hiện các quyền và trách nhiệm tại doanh nghiệp; kết quả giám sát việc thực hiện các quyền và trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH. Để thực hiện được công việc này, Chính phủ cần giao cơ quan đại diện CSH các chỉ tiêu cần thực hiện hàng năm và 05 năm, các chỉ tiêu không được điều chỉnh trong suốt kỳ thực hiện kế hoạch, trừ trường hợp bất khả kháng.

Thứ tư, hoàn thiện cơ chế giám sát của cơ quan đại diện CSH Về nội dung giám sát, tại Điều 57 Luật 69/2014/QH13 cần bổ sung quy định cơ quan đại diện CSH phải triển khai giám sát tình hình doanh nghiệp thực thi các quyết định của cơ quan đại diện CSH về các nội dung như chuyển giao vốn nhà nước tại doanh nghiệp; chiến lược, kế hoạch đầu tư phát triển 05 năm và kế hoạch sản xuất, kinh doanh hàng năm của doanh nghiệp đã được phê duyệt; các phương án huy động vốn, dự án đầu tư của doanh nghiệp. Cần phải chú trọng giám sát hoạt động để cảnh báo, phòng ngừa rủi ro, những biến động tác động đến hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp thay vì chỉ giám sát kết quả hoạt động như hiện nay.

Về các chỉ tiêu đánh giá hoạt động của doanh nghiệp cũng phải căn cứ trên mục tiêu, kế hoạch đã giao cho doanh nghiệp. Từng doanh nghiệp phải có hệ thống chỉ tiêu đánh giá riêng phù hợp với đặc thù ngành, lĩnh vực và loại hình hoạt động làm cơ sở cho hoạt động giám sát, đánh giá. Ngoài ra, các chỉ tiêu giám sát và đánh

143

giá phải toàn diện chứ không đơn thuần là đánh giá thiên về kết quả tài chính với các tiêu chí giản đơn và không đầy đủ. Bên cạnh đó, cần bổ sung các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn, năng suất lao động, chất lượng các tài sản hay mức độ thỏa mãn yêu cầu của khách hàng. Pháp luật cũng cần phải lượng hóa các chỉ tiêu bảo toàn và phát triển vốn; chỉ tiêu đánh giá về chấp hành, chế độ, chính sách. Không nên chỉ yêu cầu DNNN liên tục tăng doanh thu, lợi nhuận và lấy đó làm cơ sở đánh giá hoạt động.

Về phương thức giám sát, giám sát trước và giám sát trong cần được ưu tiên nhằm phát hiện kịp thời các rủi ro về tài chính, những bất cập và hạn chế trong hoạt động quản lý, sử dụng vốn của doanh nghiệp để từ đó kịp thời có những cảnh báo, giải pháp xử lý. Tuy nhiên, tại Nghị định 87/2015/NĐ-CP thì các quy định về căn cứ giám sát mới chỉ chủ yếu tập trung cho giám sát sau. Thực tế cho thấy, nếu chỉ giám sát sau khi doanh nghiệp đã thực hiện hoạt động kinh doanh thì những tổn thất phát sinh từ những biến cố rủi ro sẽ không phòng ngừa được. Trong khi đó, giám sát trước và trong với việc tổ chức giám sát ngay từ ban đầu, từ lúc doanh nghiệp còn đang xây dựng các kế hoạch đầu tư vốn, huy động vốn, sử dụng vốn,… thì đã được chủ thể giám sát có những đánh giá phù hợp, dự kiến rủi ro và giải pháp phòng ngừa, giảm thiểu rủi ro xảy ra trong quá trình hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp. Chính vì vậy, cần bổ sung quy định về căn cứ giám sát nhằm phục vụ cho giám sát trước và giám sát trong, đó là “Kế hoạch ngân sách của doanh nghiệp”. Kế hoạch ngân sách của doanh nghiệp phải bao gồm:

- Kế hoạch ngân sách dài hạn được lập cho khoảng thời gian từ 03 đến 05 năm hoặc dài hơn, mang tính chiến lược dài hạn, gắn liền với chiến lược kinh doanh của toàn doanh nghiệp. Kế hoạch ngân sách dài hạn chịu sự điều chỉnh chủ yếu của các chiến lược đầu tư vốn dài hạn, chiến lược huy động vốn dài hạn.

- Kế hoạch ngân sách ngắn hạn được lập hàng năm nhằm phục vụ tổ chức và điều phối nguồn lực tài chính cho các hoạt động kinh doanh ngắn hạn của doanh nghiệp. Bản kế hoạch này chịu sự điều chỉnh của các chiến lược tài chính ngắn hạn phát sinh trong năm như dự trữ tiền mặt, chính sách trích lập dự phòng, chính sách mua chịu,… Kế hoạch ngân sách của doanh nghiệp có ý nghĩa quan trọng đối với chủ thể giám sát trong việc phát hiện kịp thời những rủi ro tài chính tiềm tàng, có những cảnh báo và phòng ngừa rủi ro có thể phát sinh trong quá trình sử dụng vốn của doanh nghiệp [56; tr.39].

4.2.4. Hoàn thiện pháp luật về giám sát nội bộ của doanh nghiệp Cần bổ sung quy định về giám sát nội bộ tại các doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, đồng thời ban hành văn bản hướng dẫn Luật

144

69/2014/QH13 về giám sát nội bộ của doanh nghiệp đối với quản lý và sử dụng vốn nhà nước. Đồng thời, tại Điều lệ và quy chế hoạt động của các doanh nghiệp cần xây dựng hệ thống quản trị nội bộ phù hợp với quy mô của từng doanh nghiệp. Về cơ bản, hệ thống quản trị nội bộ của DNNN phải xác định nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các chức danh quản lý trong hệ thống quản trị điều hành và tác nghiệp của doanh nghiệp, cụ thể:

- Xác định đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của HĐQT, HĐTV, người đại diện phần vốn của Nhà nước, ban điều hành trong hệ thống quản trị, điều hành doanh nghiệp. Chủ tịch HĐQT, HĐTV chịu trách nhiệm trực tiếp trước pháp luật và Nhà nước về toàn bộ hoạt động của doanh nghiệp.

- Đối với người đại diện CSH trực tiếp và người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, cần xây dựng và ban hành quy chế quản lý người đại diện một cách khoa học, chặt chẽ, tuân thủ đúng các quy định của pháp luật và quy chế của doanh nghiệp. Đồng thời phải xây dựng tiêu chí đánh giá người đại diện, định kỳ đánh giá người đại diện theo các tiêu chí làm căn cứ khen thưởng, kỷ luật, quy hoạch, bổ nhiệm, miễn nhiệm người đại diện.

- Đối với Ban kiểm soát, Kiểm soát viên, cần sửa đổi, bổ sung các quy định cơ chế thích hợp để thành viên Ban kiểm soát làm việc độc lập, chuyên trách, không phụ thuộc vào HĐQT, HĐTV nhằm tăng tính hiệu quả, minh bạch của hoạt động kiểm soát. Đồng thời, các thành viên Ban kiểm soát cũng phải liên đới chịu trách nhiệm nếu các cơ quan quản lý, người lao động trong các công ty vi phạm pháp luật, gây thiệt hại cho công ty mà Ban kiểm soát không phát hiện được hoặc không có kiến nghị kịp thời.

- Đối với kiểm toán nội bộ, cần có quy định rõ ràng, xác định vị trí tổ chức cho bộ máy kiểm toán nội bộ trong doanh nghiệp. Mặc dù Nghị định 05/2019/NĐ- CP đã có những quy định mới khá chặt chẽ về kiểm toán nội bộ như xác định rõ một số loại hình doanh nghiệp bắt buộc phải tổ chức kiểm toán nội bộ cũng như trách nhiệm báo cáo của người đứng đầu bộ phận này. Tuy nhiên, vẫn chưa có những hướng dẫn cụ thể nhằm hướng hoạt động kiểm toán nội bộ theo một hình thức nhất định. Do đó, cần ban hành văn bản quy định các mô hình mẫu về tổ chức kiểm toán nội bộ trong doanh nghiệp. Kiểm toán nội bộ có thể được thiết lập ở ba mô hình: (i) Kiểm toán nội bộ được tổ chức dưới dạng ủy ban kiểm toán nội bộ thuộc HĐTV/HĐQT, có chức năng giúp HĐTV/HĐQT kiểm toán toàn diện theo chức năng của HĐTV/HĐQT; (ii) Kiểm toán nội bộ được tổ chức dưới dạng phòng kiểm toán nội bộ thuộc Ban giám đốc công ty, có chức năng giúp ban giám đốc kiểm toán hoạt động, kiểm toán tuân thủ các hoạt động thuộc thẩm quyền quản trị

145

của tổng giám đốc điều hành; (iii) Kiểm toán nội bộ được tổ chức thành một tổ kiểm toán nằm trong ban kiểm soát. Kiểm toán nội bộ tổ chức theo mô hình này đảm bảo được tính độc lập của việc thực hiện các chức năng của Kiểm toán nội bộ.

4.2.5. Hoàn thiện pháp luật về thi hành kết quả giám sát Pháp luật hiện hành vẫn còn khoảng trống về các bảo đảm pháp lý cho nghĩa vụ tuân thủ, thực hiện các kết quả giám sát của đối tượng giám sát như chưa có quy trình theo dõi, kiểm tra hậu giám sát; cơ chế để áp dụng chế tài xử lý đối với đối tượng giám sát không tuân thủ chưa rõ ràng. Do đó, để hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp đạt được các giá trị pháp lý đích thực, pháp luật về thi hành kết quả giám sát cần hoàn thiện theo hướng:

Thứ nhất, tại Mục 2 Luật 69/2014/QH13 cần bổ sung quy định hoặc ban hành văn bản hướng dẫn về thi hành kết quả giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp như sau:

- Bổ sung các quy định về quy trình hậu giám sát bao gồm trách nhiệm của chủ thể giám sát và nghĩa vụ của đối tượng chịu sự giám sát. Theo đó, chủ thể giám sát có trách nhiệm theo dõi, kiểm tra và đánh giá việc thực hiện những kiến nghị, kết luận, cảnh báo sau giám sát của đối tượng giám sát. Đối tượng giám sát có trách nhiệm tuân thủ các kết quả giám sát, trường hợp có ý kiến khác thì phải báo cáo với cơ quan đại diện CSH hoặc chủ thể giám sát.

- Bổ sung quy định về trách nhiệm và thời hạn công bố kết quả giám sát của chủ thể giám sát; trách nhiệm và thời hạn công bố tình hình thực hiện kết quả giám sát của đối tượng giám sát. Việc công bố kết quả giám sát cũng như báo cáo tình hình thực hiện kết quả giám sát là căn cứ để người dân và các chủ thể khác trong xã hội có thể theo dõi và kiểm tra mức độ tuân thủ các kết luận giám sát của DNNN, tạo áp lực cho việc chấp hành pháp luật của các DNNN tốt hơn.

- Ban hành văn bản quy định về các chế tài xử lý trách nhiệm của các cơ quan, doanh nghiệp không thực hiện nghiêm túc các kết luận giám sát. Ngoài Nghị quyết giám sát của Quốc hội thì hầu hết các kết quả giám sát tồn tại dưới hình thức báo cáo, kết luận hoặc kiến nghị nên giá trị bắt buộc không cao. Đây cũng là một hạn chế có ảnh hưởng đến ý thức thực hiện các kết quả giám sát của các đối tượng giám sát bởi không có chế tài xử lý DNNN không tuân thủ kết quả giám sát. Do đó cần bổ sung quy định về tăng cường giá trị pháp lý của kết quả giám sát và các chế tài bảo đảm thực hiện kết quả giám sát. Điều này đồng nghĩa với việc các cơ quan đại diện CSH, DNNN không thực hiện nghiêm túc các kết luận giám sát sẽ bị áp dụng các biện pháp xử lý theo quy định pháp luật. Việc xử lý nên hướng vào truy cứu trách nhiệm cá nhân của chủ thể lãnh đạo, điều hành và các cá nhân có liên

146

quan trực tiếp nhằm nâng cao ý thức chấp hành pháp luật.

Thứ hai, ban hành Nghị định mới thay thế Nghị định 81/2015/NĐ-CP về công bố thông tin của DNNN nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp về công bố thông tin trong bối cảnh cuộc cách mạng 4.0 theo hướng:

- Quy định chuẩn hóa các mẫu biểu và nội dung thông tin cần công bố công khai của doanh nghiệp nhà nước, bao gồm: kế hoạch kinh doanh hàng năm; đánh giá về kết quả thực hiện kế hoạch sản xuất kinh doanh hàng năm, kết quả thực hiện các nhiệm vụ công ích được giao theo kế hoạch hoặc đấu thầu (nếu có) và trách nhiệm xã hội khác; báo cáo thực trạng quản trị, cơ cấu tổ chức của doanh nghiệp, báo cáo tài chính của doanh nghiệp.

- Xác lập quy trình công bố thông tin qua mạng điện tử của doanh nghiệp, làm rõ quyền và trách nhiệm của doanh nghiệp, cơ quan đại diện CSH và Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong việc thực hiện công bố công khai các thông tin về hoạt động của doanh nghiệp; giám sát việc công bố các thông tin đảm bảo tính đầy đủ, kịp thời, công khai và minh bạch của thông tin công bố.

- Về chế tài, phải nâng mức chế tài xử phạt các DNNN không thực hiện đầy đủ nghĩa vụ công khai và công bố thông tin để nâng cao hiệu lực thực thi quy định pháp luật. Do Nghị định 81/2015/NĐ-CP về công bố thông tin của DNNN cũng chưa có quy định về chế tài xử lý đối với cơ quan đại diện CSH không hoàn thành đầy đủ về trách nhiệm công bố thông tin, do đó cần thiết phải bổ sung quy định này để tăng cường trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH.

4.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát sử

dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay

4.3.1. Giải pháp nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc hội Để nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của Quốc hội đối với vấn đề quản lý, sử dụng vốn nhà nước nói riêng và các hoạt động mang tính chất chuyên môn về kinh tế nói chung hiện nay, cần tăng cường số lượng cũng như tỷ lệ đại biểu chuyên trách, đặc biệt là các đại biểu có trình độ chuyên môn trong lĩnh vực kinh tế, tài chính. Điều này sẽ tăng cường hiệu quả của hoạt động giám sát thông qua chất vấn tại kì họp hay giám sát chuyên đề.

Bên cạnh đó, cũng xem xét việc thành lập một cơ quan giám sát chuyên trách trực thuộc Quốc hội. Cơ quan chuyên trách hoạt động thường xuyên và có trách nhiệm làm rõ những nội dung giám sát mà Quốc hội yêu cầu. Hiện nay nhiều nước phát triển trên thế giới xây dựng thiết chế thanh tra Quốc hội - Ombudsman, đặc biệt là ở các nước phát triển Bắc Âu. Với các ưu điểm (i) là cơ quan độc lập, được Quốc hội bầu ra và chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, do đó kết luận giám sát

147

thường đảm bảo được tính khách quan và minh bạch (ii) Có bộ máy riêng, có nguồn lực con người là những cố vấn pháp luật, nhân viên pháp lý các chuyên ngành, các chuyên gia pháp luật cao cấp hoạt động chuyên nghiệp, mô hình Thanh tra Quốc hội là một giải pháp nhằm khắc phục những hạn chế trong giám sát của Quốc hội ở Việt Nam hiện nay.

4.3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu Thứ nhất, về quy trình giám sát, cơ quan đại diện CSH cần chuẩn hóa phương thức và quy trình giám sát, đánh giá hiệu quả đầu tư vốn nhà nước theo các thông lệ tốt của OECD theo hướng xây dựng chế định thống nhất, tập trung về quy trình giám sát sử dụng vốn nhà nước tại DNNN, đồng thời hoàn thiện cho từng giai đoạn cụ thể: - Giai đoạn thiết lập mục tiêu cho DNNN: Cơ quan đại diện CSH cần nghiên cứu bài bản về năng lực của từng doanh nghiệp, so sánh với doanh nghiệp cùng ngành để thiết lập các mục tiêu hợp lý. Đồng thời, chú trọng phân định rõ các mục tiêu kinh doanh và phi kinh doanh, bổ sung các mục tiêu bền vững, đổi mới công nghệ mà DNNN phải thực hiện.

- Giai đoạn giám sát, đánh giá hiệu quả cần tăng cường việc giám sát định kỳ, thường xuyên để cập nhật và cảnh báo rủi ro cho DNNN. Đồng thời, đánh giá việc thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ của DNNN cần bổ sung thêm các chỉ tiêu đánh giá đặc thù về năng suất lao động hay trình độ công nghệ,...

- Giai đoạn báo cáo, cần quy định bổ sung phương thức theo dõi, kiểm tra qua hệ thống thông tin điện tử kết nối trực tuyến giữa CSH và doanh nghiệp hoặc các cuộc họp định kỳ hàng quý với HĐQT/HĐTV của DNNN.

Thứ hai, cần xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu về doanh nghiệp nhà nước

phục vụ cho hoạt động giám sát

Thực tiễn hiệu quả giám sát không hiệu quả và chỉ mang tính báo cáo tổng kết hàng năm xuất phát chủ yếu từ việc các chủ thể giám sát, đặc biệt là cơ quan đại diện CSH chưa thực hiện giám sát thường xuyên, liên tục đối với hoạt động kinh doanh hàng ngày của doanh nghiệp. Do đó, trong hoạt động giám sát, để đảm bảo tính tương tác thường xuyên của cơ quan đại diện CSH với DNNN thì song song với chế độ báo cáo văn bản theo định kỳ vẫn đang áp dụng hiện nay cần xây dựng các cơ chế quản trị và công cụ giám sát hiện đại. Trong đó, xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu (hay còn gọi là Big data) về DNNN, hệ thống hạ tầng công nghệ thông tin để vận hành chức năng đại diện CSH có ý nghĩa quan trọng. Nguyên tắc xây dựng “Big data” là coi dữ liệu thông tin phải trở thành nguồn lực quan trọng nhất để quản trị DNNN. Cơ quan đại diện CSH có trách nhiệm tổ chức tổng kiểm kê, đánh giá hiện trạng toàn bộ giá trị tài sản và vốn nhà nước đầu tư tại các doanh

148

nghiệp; xây dựng cơ sở dữ liệu và hệ thống thông tin quản lý các doanh nghiệp.

Về nguyên tắc, hoạt động xây dựng cơ sở dữ liệu điện tử về toàn bộ DNNN được thực hiện trên cơ sở kết nối với cơ sở dữ liệu doanh nghiệp của từng cơ quan đại diện CSH, được cập nhật thường xuyên và phải có các thông tin chủ yếu như tên doanh nghiệp; cơ cấu vốn CSH; cơ quan đại diện CSH và các chỉ tiêu tài chính cơ bản của doanh nghiệp. Tuy nhiên, hệ thống thông tin dữ liệu về DNNN chỉ có thể được thiết lập khi cơ quan đại diện CSH hoàn thành đồng thời các yêu cầu sau:

- Phải xây dựng được cơ sở dữ liệu tập trung, thống nhất, đầy đủ về DNNN, đặc biệt là xây dựng đầy đủ danh sách các DNNN và tài sản thuộc sở hữu nhà nước. - Phải phân loại DNNN dựa trên địa vị pháp lý và thực trạng hoạt động. - Phải thu thập thông tin tài chính của DNNN, bao gồm các báo cáo định kỳ của doanh nghiệp; báo cáo của cơ quan kiểm toán nhà nước và kiểm toán độc lập; báo cáo chi tiết về các khoản sử dụng ngân sách nhà nước và cổ tức mà doanh nghiệp nộp ngân sách; thông tin về các khoản tín dụng dành cho doanh nghiệp và những thông tin có sẵn khác.

- Phải xây dựng báo cáo tóm tắt về danh mục đầu tư dựa trên những thông tin chính thu thập được từ tất cả các DNNN. Những thông tin này cần được cập nhật định kỳ và công khai.

- Kết nối thông tin giữa cơ quan đại diện CSH với DNNN. Mục tiêu của kết nối này là để tìm hiểu chức năng và nhiệm vụ của doanh nghiệp, nắm được đầu mối chính để liên lạc với doanh nghiệp trong tương lai và giải quyết những thắc mắc về những thông tin quan trọng còn thiếu, đặc biệt là trong các báo cáo tài chính.

Thứ ba, hiện đại hóa cách thức giám sát và công cụ giám sát trong bối cảnh 4.0. Trong hoạt động giám sát doanh nghiệp, cơ quan đại diện CSH cần áp dụng cơ chế quản trị và công cụ quản trị kinh doanh hiện đại để giám sát chặt chẽ, nắm được thông tin tài chính hằng ngày của doanh nghiệp theo hướng như sau:

- Đầu tư xây dựng và vận hành trung tâm thông tin quản lý, giám sát các dòng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, nhất là thông qua hệ thống thông tin quản lý trực tuyến kết nối với từng doanh nghiệp trực thuộc để thu thập số liệu liên quan trực tiếp tại các doanh nghiệp. Hệ thống này phải đảm bảo yêu cầu tự động đánh giá và đối chiếu các chỉ số tài chính, hiệu quả của doanh nghiệp với kế hoạch và ngân sách để theo dõi và cảnh báo thường xuyên cho cơ quan đại diện CSH. Tất cả các yếu tố như kế hoạch kinh doanh, mục tiêu nhiệm vụ, ngân sách, hiệu quả hoạt động, tiến độ dự án sẽ được giám sát trên cùng một cơ sở dữ liệu thu thập từ doanh nghiệp, qua đó đảm bảo việc giám sát được tiến hành thường xuyên, minh bạch và hiệu quả hơn.

- Sử dụng cách thức và công cụ quản lý, giám sát DNNN tương tự như các

149

nhà đầu tư tư nhân quản lý doanh nghiệp bằng hệ thống kết nối thông tin trực tiếp. Đặc biệt, trong kỷ nguyên phát triển công nghệ, thay thế hệ thống báo cáo tài chính dưới hình thức văn bản giấy bằng hệ thống báo cáo tài chính điện tử.

Thứ tư, nâng cao năng lực, trình độ của đội ngũ nhân sự của cơ quan đại diện CSH. Các tiêu chuẩn tuyển dụng nhân sự của CMSC phải dựa trên yêu cầu của thị trường, quy tắc của đầu tư và kinh doanh, không phải áp dụng nguyên tắc của quản lý nhà nước. Muốn vậy, nhân sự của Ủy ban phải được lựa chọn từ doanh nghiệp, có thể từ doanh nghiệp tư nhân, đó là những người hiểu biết về công việc kinh doanh. Việc áp dụng các quy tắc lựa chọn nhân sự của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước vào cơ quan này sẽ không mang lại hiệu quả thiết thực. Trong cơ cấu nhân sự của CMSC cần xây dựng đội ngũ chuyên gia phân tích, đánh giá để cơ quan đại diện CSH đưa ra các quyết định kịp thời, hợp lý, trước hết là phân tích cảnh báo, ngăn ngừa các nguy cơ thất thoát vốn nhà nước, các dự án kém hiệu quả.

4.3.3. Giải pháp nâng cao hiệu quả giám sát nội bộ Thứ nhất, thiết lập và vận hành quy chế quản trị nội bộ của doanh nghiệp. Để nâng cao hiệu quả của hệ thống giám sát nội bộ tại DNNN, cần xây dựng và áp dụng khung quản trị doanh nghiệp với các nguyên tắc phù hợp với chuẩn mực quốc tế tại các DNNN, nhất là đối với các tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Đồng thời thiết lập các hệ thống quản trị, kiểm soát nội bộ có hiệu quả trong việc phòng ngừa, phát hiện ngăn chặn và xử lý vi phạm pháp luật, rủi ro, xung đột lợi ích, lợi ích nhóm, lạm dụng chức vụ, quyền hạn, tiêu cực, tham nhũng.

Thứ hai, tuyển dụng, bổ nhiệm, đánh giá, khen thưởng, xử phạt người quản

lý, giám sát doanh nghiệp:

Đối với người quản lý DNNN: cần tách người quản lý DNNN khỏi chế độ viên chức, công chức. Triển khai rộng rãi cơ chế tuyển dụng, bổ nhiệm qua thi tuyển cạnh tranh, công khai, minh bạch đối với tất cả các chức danh quản lý, điều hành và các vị trí công việc khác trong doanh nghiệp. Có thể thực hiện thi tuyển tổng giám đốc hoặc thuê tổng giám đốc là cá nhân Việt Nam hoặc nước ngoài có trình độ chuyên môn, năng lực quản lý, trước mắt là ở các TĐKTNN và TCTNN. Bên cạnh đó, cần thực hiện cơ chế tiền lương, tiền thưởng, thù lao của người lao động và người quản lý của DNNN phù hợp với cơ chế thị trường, có tính cạnh tranh cao dựa trên cơ sở kết quả sản xuất kinh doanh, đồng thời bảo đảm công bằng theo mức độ đóng góp và trách nhiệm. Áp dụng hệ thống đánh giá hiệu quả lao động đối với từng vị trí việc làm để đánh giá mức độ hoàn thành, năng suất, chất lượng và hiệu quả công việc làm cơ sở trả lương, đào tạo, bồi dưỡng, sắp xếp, bố trí và đề bạt cán bộ [110; tr.29,30].

150

Đối với Ban kiểm soát, Kiểm soát viên: Phải nâng cao tiêu chuẩn điều kiện về chuyên môn, nghiệp vụ, phẩm chất đạo đức đối với các chức danh này. CSH phải có ý thức, trách nhiệm cao khi lựa chọn bầu hoặc bổ nhiệm Ban kiểm soát, Kiểm soát viên, đảm bảo người được lựa chọn không chỉ đủ các tiêu chuẩn, điều kiện theo quy định của pháp luật mà còn là những người dám đấu tranh, dám “nói ngược” lại với HĐTV, Ban Giám đốc về những hành vi vi phạm pháp luật và Điều lệ công ty. Ngoài ra để đảm bảo tính khách quan, độc lập trong những quyết định của Ban Kiểm soát thì Ban kiểm soát, Kiểm soát viên phải thực sự là công cụ giám sát hữu hiệu của CSH, hoạt động độc lập và không chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo hoặc chi phối về lợi ích của hội đồng thành viên, hội đồng quản trị và ban điều hành doanh nghiệp Bên cạnh đó, cần có cơ chế giám sát, đánh giá kết quả hoạt động hàng năm của Ban kiểm soát, Kiểm soát viên, làm cơ sở để CSH quyết định về chế độ thưởng hay xử lý Kiểm soát viên không hoàn thành nhiệm vụ.

4.3.4. Giải pháp nâng cao hiệu lực thi hành kết quả giám sát - Đối với thi hành kết quả giám sát của Quốc hội: Sau hoạt động giám sát cần có sự theo dõi sát sao việc thực hiện các kiến nghị giám sát, trường hợp cần thiết cần tiếp tục giám sát để nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện kết luận giám sát. Bên cạnh đó, cần tăng cường sự tham gia của cộng đồng (người dân, chuyên gia, nhà khoa học, nhà đầu tư vốn) vào quá trình giám sát ngay từ giai đoạn xây dựng chương trình giám sát: dự thảo chương trình giám sát của Quốc hội cần được công khai trên các trang thông tin điện tử hoặc các phương tiện truyền thông khác, trước khi Quốc hội thông qua nhằm phát huy dân chủ thực sự. Công bố công khai các kết luận giám sát (trừ những nội dung liên quan đến bí mật Nhà nước) để người dân được biết và phối hợp cùng Quốc hội giám sát việc chấp hành kết luận và kiến nghị giám sát [100].

- Đối với thi hành kết quả giám sát của cơ quan đại diện CSH và nghĩa vụ công bố thông tin: Trong trường hợp doanh nghiệp vi phạm các quy định về công bố thông tin dẫn đến việc cơ quan đại diện chủ sở hữu không kịp thời đưa ra các ý kiến chỉ đạo, khuyến nghị, giải pháp, dẫn đến tình hình hoạt động của doanh nghiệp lâm vào tình trạng khó khăn, gây thất thoát vốn nhà nước, cơ quan đại diện CSH phải áp dụng hình thức kỷ luật từ cách chức đến buộc thôi việc người quản lý doanh nghiệp và buộc thôi việc người đại diện phần vốn nhà nước đối với doanh nghiệp.

151

KẾT LUẬN CHƯƠNG 4

Từ những nghiên cứu về định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, có thể rút ra các kết luận sau đây:

1. Việc hoàn thiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay cần dựa trên các định hướng: (i) Bám sát và thể chế hóa kịp thời các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước về tái cơ cấu DNNN, nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN; (ii) Phải dựa trên cơ sở tuân thủ các cam kết quốc tế, đồng thời tiếp cận các thông lệ tốt trên thế giới; (iii) Phải đồng bộ với quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật có liên quan.

2. Việc hoàn thiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam gắn với quá trình hoàn thiện sửa đổi pháp luật về đầu tư công, chế độ sở hữu của DNNN cũng như quản trị nội bộ DNNN. Mặc dù, Luật 69/2014/QH13 đã có những nội dung mới về hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát sử dụng vốn nhà nước, nhưng về cơ bản chưa đủ đáp ứng những đòi hỏi về một cơ chế hoàn chỉnh cho việc giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp cho các DNNN.

3. Từ thực trạng pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam trên hai phương diện quy định pháp luật và thực tiễn thi hành, NCS đã đề xuất các nhóm giải pháp cụ thể góp phần hoàn thiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam.

152

KẾT LUẬN

Thông qua việc nghiên cứu đề tài “Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp theo pháp luật Việt Nam hiện nay” trong khuôn khổ Luận án tiến sĩ luật học, có thể rút ra những kết luận sau đây:

Một là, việc xây dựng lý luận về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có ý nghĩa quan trọng trong việc đánh giá và đề xuất các giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp hiện nay ở Việt Nam.

Hai là, Luận án chỉ rõ điểm khác biệt giữa nội dung của pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp so với pháp luật quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, từ đó xây dựng được các nội dung của pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Theo đó, các nội dung của pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm các quy định về: chủ thể giám sát; cơ chế giám sát bao gồm đối tượng giám sát, nội dung giám sát, phương thức giám sát, quy trình giám sát và công cụ giám sát; thi hành kết quả giám sát.

Ba là, qua đánh giá thực trạng pháp luật giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay cho thấy, các quy định pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp đã được ban hành song nội dung điều chỉnh vẫn chưa đáp ứng được các yêu cầu thực tiễn. Các quy định còn bộc lộ những khiếm khuyết, khó thi hành, thiếu đồng bộ, chưa tương thích với các thông lệ quản trị doanh nghiệp hiện đại. Thực tiễn kết quả hoạt động của DNNN thời gian qua cho thấy, hiệu quả sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp còn thấp, nhiều sai phạm đều có nguyên nhân phát sinh từ yếu kém của giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.

Bốn là, trước thực trạng pháp luật nêu trên, việc tiếp tục hoàn thiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là nhu cầu tất yếu và cấp thiết. Mục tiêu của việc hoàn thiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là nhằm xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn, tương thích với thông lệ quản trị quốc tế hiện đại nhằm phát huy vai trò nòng cốt của DNNN trong kinh tế nhà nước. Để đạt được mục tiêu này Luận án đã đưa ra những định hướng, giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện các quy định pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay.

153

Pháp luật về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp có đối tượng nghiên cứu khá rộng. Có nhiều vấn đề liên quan nhưng do giới hạn về dung lượng và thời gian mà Luận án này không thể đề cập. Đó là những vấn đề như: (i) Giám sát vốn nhà nước tại các DNNN đặc thù; (ii) Giám sát vốn tại các doanh nghiệp có vốn nhà nước dưới 50%. Hy vọng rằng, sau Luận án này, sẽ có những công trình nghiên cứu sâu rộng hơn về giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp trong những vấn đề còn bỏ ngỏ nêu trên./.

154

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1. Hồ Thị Hải (2019), “Vai trò của Uỷ ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số tháng 8 (329)/2019.

2. Hồ Thị Hải, Hồ Thị Duyên (2019), “Đánh giá thực trạng pháp luật Việt Nam về quy trình giám sát doanh nghiệp nhà nước với các khuyến nghị của OECD và một số đề xuất”, Tạp chí Nghiên cứu Châu Âu, số 10 (229)/2019.

3. Hồ Thị Hải (2019), “Thẩm quyền giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp của cơ quan đại diện CSH theo pháp luật Việt Nam”, Tạp chí Công thương, số 22, tháng 12/2019.

155

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Tài liệu tiếng Việt 1.

Lê Hoàng Anh, Lê Hoàng Yến (2018), “Nâng cao hiệu quả giám sát tài chính tại doanh nghiệp nhà nước”, Tạp chí Tài chính, số tháng 1. Ban chấp hành Trung ương Đảng (2017), Nghị quyết 12-NQ/TW Hội nghị lần thứ 5 ngày 3/6/2017 về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước. Ban Kinh tế trung ương (2017), Đổi mới doanh nghiệp nhà nước và phát triển kinh tế tư nhân trong giai đoạn hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia sự thật. Baoli XU và Minggao SHEN (2003), Các tập đoàn doanh nghiệp Trung Quốc: Quá khứ, Hiện tại và Tương lai phát triển, Hội thảo “Tập đoàn doanh nghiệp và mối quan hệ giữa doanh nghiệp lớn và doanh nghiệp vừa và nhỏ ở Trung Quốc”, Hà Nội. Bernard DELAFAYE (2004), Đề cương tham luận tại hội thảo “Các tập đoàn kinh tế lớn” do Nhà Pháp luật Việt Pháp, Hà Nội. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2016), Thông tư 13/2016/TT-BKHĐT quy định về chế độ báo cáo trực tuyến và quản lý vận hành Hệ thống thông tin về giám sát, đánh giá đầu tư chương trình, dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2018), Báo cáo về tình hình công bố thông tin của doanh nghiệp nhà nước năm 2017. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2019), Báo cáo về tình hình công bố thông tin của doanh nghiệp nhà nước năm 2018. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2019), Sách trắng doanh nghiệp Việt Nam, Nxb. Thống kê, Hà Nội.

10. Bộ Tài chính (2014), Thông tư số 118/2014/TT-BTC ngày 21/8/2014 hướng dẫn việc chuyển giao quyền đại diện CSH nhà nước tại Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước.

11. Bộ Tài chính (2015), Thông tư số 200/2015/TT-BTC hướng dẫn một số nội dung về giám sát đầu tư vốn nhà nước vào DN; Giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của DNNN và DN có vốn Nhà nước.

12. Bộ Tài chính (2019), Báo cáo kết quả giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả

hoạt động và xếp loại doanh nghiệp năm 2018.

13. Bộ Tài chính (2019), Báo cáo Tài chính 06 tháng và Báo cáo tài chính năm của Công ty mẹ và hợp nhất của doanh nghiệp, truy cập tại https://www.

156

mof.gov.vn/webcenter/portal/btc/r/dn/tcdn6/tnbtcdn63?

14. Chính phủ (2013), Nghị định số 61/2013/NĐ-CP ngày 25/6/2013 của Chính phủ về việc ban hành Quy chế giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính đối với doanh nghiệp do nhà nước làm CSH và doanh nghiệp có vốn nhà nước.

15. Chính phủ (2013), Nghị định số 151/2013/NĐ-CP ngày 01/11/2013 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ và cơ chế hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước.

16. Chính phủ (2014), Nghị định 49/2014/NĐ-CP về giám sát, kiểm tra, thanh tra đối với doanh nghiệp nhà nước trong việc chấp hành pháp luật và tuân thủ các quyết định của CSH.

17. Chính phủ (2014), Nghị định số 57/2014/NĐ-CP ngày 16/6/2014 của Chính phủ về Điều lệ tổ chức và hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước.

18. Chính phủ (2015), Nghị định 81/2015/NĐ-CP về công bố thông tin của

doanh nghiệp nhà nước.

19. Chính phủ (2015), Nghị định số 87/2015/NĐ-CP ngày 06/10/2015 về giám sát đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; Giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của DNNN và doanh nghiệp có vốn Nhà nước.

20. Chính phủ (2015),Nghị định số 91/2015/NĐ-CP ngày 13 tháng 10 năm 2015 của Chính phủ về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp.

21. Chính phủ (2015), Nghị định 97/2015/NĐ-CP về quản lý người giữ chức danh, chức vụ tại doanh nghiệp là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ.

22. Chính phủ (2016), Nghị định số 10/2016/NĐ-CP ngày 01 tháng 02 năm 2016

của Chính phủ quy định về cơ quan thuộc Chính phủ.

23. Chính phủ (2017), Nghị định số 147/2017/NĐ-CP ngày 25 tháng 12 năm 2017 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 151/2013/NĐ-CP;

24. Chính phủ (2017), Nghị định số 148/2017/NĐ-CP về Điều lệ tổ chức và hoạt

động của Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước.

25. Chính phủ (2018), Nghị định 07/2018/NĐ-CP ban hành Điều lệ tổ chức và

hoạt động của Tập đoàn dầu khí Việt Nam.

26. Chính phủ (2018), Nghị quyết 09/2018/NQ-CP về Thành lập Ủy ban Quản lý

157

vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

27. Chính phủ (2018), Nghị định số 32/2018/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 91/2015/NĐ-CP ngày 13 tháng 10 năm 2015 của Chính phủ về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp.

28. Chính phủ (2018), Nghị định 131/2018/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

29. Chính phủ (2018), Báo cáo số 516/BC-CP ngày 21 tháng 10 năm 2018 về tình hình kinh tế - xã hội năm 2018 và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2019.

30. Chính phủ (2019), Nghị định 15/2019/NĐ-CP về kiểm toán nội bộ 31. Chính phủ (2019), Nghị định 10/2019/NĐ-CP về thực hiện quyền, trách

nhiệm của đại diện CSH nhà nước.

32. Chính phủ (2019), Báo cáo 499/BC-CP về hoạt động đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp trong phạm vi toàn quốc và việc quản lý, sử dụng Quỹ Hỗ trợ sắp xếp và phát triển doanh nghiệp năm 2018. 33. Chứng khoán Bảo Việt (2018), “Chuyển giao vốn nhà nước về SCIC - Bài học từ siêu uỷ ban”, https://www.bvsc.com.vn/News/2018124/631324/ chuyen-giao-von-nha-nuoc-ve-scic-bai-hoc-tu-sieu-uy-ban.aspx

34. Nguyễn Đình Cung (2014), Cơ chế và tiêu chí giám sát các hoạt động của

35.

36.

doanh nghiệp nhà nước, Nxb. Tri thức. Trần Tiến Cường (Chủ biên, 2005), Doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước - pháp luật điều chỉnh và mô hình CSH theo kinh nghiệm quốc tế, Nxb. Thống kê, Hà Nội. Trần Tiến Cường (2013), “Mô hình hoạt động và quản lý tập đoàn kinh tế nhà nước: Kinh nghiệm của Trung Quốc và Singapore và bài học tham khảo đối với Việt Nam”, Cổng thông tin kinh tế Việt Nam - Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế trung ương, Tr.17-19.

37. David Begg, Stanley Fischer, Rudiger Dornbusch (2007), Kinh tế học vi mô,

38.

Nxb. Thống kê. Trâu Đông Đào (Chủ biên, 2010), Âu Dương Nhật Huy, Báo cáo phát triển kinh tế và cải cách thể chế phát triển Trung Quốc - 30 năm cải cách mở cửa của Trung Quốc (1978-2008), Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.

39. Đoàn giám sát Quốc hội (2018), Báo cáo số 16/BC-ĐGS ngày 25/5/2018 về kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng

158

vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp và cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011 - 2016.

40. Cốc Thư Đường (Chủ biên, 1997), Lý luận mới về kinh tế học xã hội chủ

nghĩa, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội.

42.

43.

44.

45.

41. Hà Duy (2017), Chưa từng có: 4 đời chủ tịch PVN vướng vòng lao lý, truy cập tại https://vietnamnet.vn/vn/kinh-doanh/doanh-nhan/chua-tung-co-4-doi- chu-tich-pvn-vuong-vong-lao-ly-418797.html Zhou Fangsheng và Wang Xiaolu (2002), Con đường cải cách doanh nghiệp nhà nước ở Trung Quốc, Hội thảo “Cải cách doanh nghiệp nhà nước: Kinh nghiệm của Trung Quốc”, Hà Nội. Trương Thị Hồng Hà (2015), Hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam trong cơ chế giám sát quyền lực nhà nước, Nxb. Chính trị quốc gia. Phạm Thái Hà (2017), "Kinh nghiệm giám sát tài chính doanh nghiệp nhà nước tại một số nước", Tạp chí Tài chính, tháng 9. Trần Vũ Hải, Hoàng Minh Thái (2014), “Thực trạng pháp luật về giám sát tài chính công và kiến nghị hoàn thiện”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Số 7(263), tr.42-51.

46. Nam Hải (2018), “Giải pháp giám sát hoạt động của doanh nghiệp: Phần mềm quản lý Bộ chỉ số, truy cập tại http://cmsc.gov.vn/web/guest/xem-chi- tiet/-/asset_publisher/WqvULR6gmpvh/Content/giai-phap-giam-sat-hoat- ong-cua-doanh-nghiep-phan-mem-quan-ly-bo-chi-so?31480

47. Nguyễn Thị Minh Hằng (2012), “Quản lý, giám sát vốn nhà nước tại doanh

48.

49.

nghiệp nhà nước hiện nay”, Tạp chí Tài chính, số tháng 9. Thy Hằng (2019), “Uỷ ban Quản lý vốn tiếp nhận 373 "đầu việc" dở dang khi tiếp nhận 19 doanh nghiệp”, truy cập tại https://enternews.vn/ index.php/uy-ban-quan-ly-von-tiep-nhan-373-dau-viec-do-dang-khi-tiep- nhan-19-doanh-nghiep-147280.html. Lê Hồng Hạnh (2004), Cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị quốc gia.

50. Ninh Thị Hạnh (2014), Pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh

nghiệp ở Việt Nam, Luận văn thạc sĩ, Hà Nội.

51. Nguyễn Thị Thu Hiền (2014), Những khía cạnh pháp lý về quản lý và sử dụng vốn của công ty Nhà nước ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ luật học.

52. H.M (2019), Thực thi chuyển giao vốn nhà nước: Yêu cầu của cải cách kinh tế, https://baodautu.vn/thuc-thi-chuyen-giao-von-nha-nuoc-yeu-cau-cua-cai-

159

cach-kinh-te-d109125.html

54.

55.

53. Nguyễn Lê Hoa (2017), Hoàn thiện phân tích tài chính trong giám sát tài chính đối với tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam, Luận án tiến sỹ kinh tế. Phạm Thị Thanh Hòa (2012), Cơ chế quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ở Việt Nam, Luận án tiến sỹ, Học viện Tài chính. Thân Hoàng, Diệp Thanh (2018), “Tuyên phạt ông Đinh La Thăng 18 năm tù, buộc bồi thường 600 tỉ”, truy cập tại https://tuoitre.vn/tuyen-phat-ong- dinh-la-thang-18-nam-tu-buoc-boi-thuong-600-ti-20180329124419202.htm

57.

56. Học viện Tài chính (2016), Kỷ yếu hội thảo khoa học Giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước ở Việt Nam - thực trạng và giải pháp, Nxb. Tài chính, Hà Nội. Phan Đức Hiếu, Phạm Đức Trung (2019), Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp: Hiện thực hóa nỗ lực nâng cao hiệu quả quản trị doanh nghiệp nhà nước, Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 01/2019.

59.

58. Dương Đăng Huệ (2011), “Pháp luật về quản lý và sử dụng tài sản nhà nước trong doanh nghiệp - Thực trạng và một vài kiến nghị”, Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 4, tr.2-5. Phùng Thế Hùng (2013), Giám sát vốn nhà nước: Nhìn từ sai phạm của VNPT, truy cập tại: http://kinhtevadubao.vn/chi-tiet/91-1287-giam-sat-von- nha-nuoc--nhin-tu-sai-pham-cua-vnpt.html

60. Đinh Thị Lan Hương (2019), “Thay đổi mô hình quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp và yêu cầu đặt ra, truy cập tại http://tapchitaichinh.vn/ nghien-cuu-trao-doi/thay-doi-mo-hinh-quan-ly-von-nha-nuoc-dau-tu-tai- doanh-nghiep-va-yeu-cau-dat-ra-313376.html

61. Nguyễn Thị Thanh Huyền (2015), Quản lý phần vốn góp của Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp theo pháp luật Việt Nam, Luận văn thạc sỹ, Hà Nội. 62. Kiểm toán nhà nước (2018), Báo cáo 200/BC-KTNN ngày 10/5/2018 về tổng

hợp kết quả kiểm toán năm 2017.

63. Kiểm toán nhà nước (2019), Báo cáo 137/BC-KTNN ngày 9/5/2019 về tổng

hợp kết quả kiểm toán năm 2018.

64. Nguyễn Văn Kim (chủ biên, 2001), Tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới, Nxb. Chính trị quốc gia. 65. Hoàng Đức Long, Đỗ Thị Thục (đồng Chủ nhiệm đề tài) (2010), Các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp sau cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, Học viện Tài chính, Bộ Tài chính, Hà Nội.

160

66.

Trần Xuân Long (2013), Hoàn thiện chính sách quản lý vốn nhà nước trong doanh nghiệp sau khi cổ phần hóa, Luận án tiến sỹ kinh tế, Đại học Kinh tế quốc dân.

69.

67. Đoàn Đức Lương, Viên Thế Giang (2015), Pháp luật về giám sát tài chính ở Việt Nam - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị quốc gia. 68. K. Marx (1978), Bộ Tư bản phê phán khoa kinh tế chính trị, Quyển thứ ba: Toàn bộ quá trình sản xuất tư bản chủ nghĩa, tập II, Chương 27, Nxb. Sự thật, Hà Nội. Lê Na (2019), Pháp luật về quản trị Doanh nghiệp nhà nước, Luận án Tiến sỹ Luật học, Hà Nội.

70. Ngân hàng thế giới (1999), Báo cáo nghiên cứu chính sách của Ngân hàng Thế giới: Giới quan chức trong kinh doanh, ý nghĩa kinh tế và chính trị của sở hữu nhà nước, Nxb. Chính trị quốc gia.

tư vấn các nhà Tài trợ cho Việt Nam, truy cập

71. Ngân hàng thế giới (2011), Kinh tế thị trường khi Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình, Báo cáo chung của các nhà Tài trợ tại Hội nghị tại: nhóm http://documents.worldbank.org/curated/en/527091468177571580/pdf/65980 0VIETNAME0elopment0Report02012.pdf

72. Ngân hàng thế giới (2014), Tính minh bạch của DNNN tại Việt Nam, Thực trạng và ý tưởng cải cách, truy cập tại: http://documents.worldbank.org/ curated/en/712271468338406998/pdf/882730Vietname0view0Final0May02 10VN.pdf

73. Ngân hàng thế giới, Ciem (2015), Ưu đãi dành cho doanh nghiệp nhà nước - Bằng chứng từ thực tế, truy cập tại: https://www.economica.vn/Portals/0/ Documents/SOE%20Evidences%20of%20Preferential%20Treatments%20V IE%20Final.pdf

74. Ngân hàng thế giới (2007), Các thể chế hiện đại, truy cập tại

75.

http://siteresources.worldbank.org/INTVIETNAMINVIETNAMESE/Resour ces/chuong6.pdf Phạm Thị Hồng Nhung (2016), Pháp luật quản lý phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ Luật học, Hà Nội. 76. Vũ Thị Nhung (2016), “Quy định pháp luật về giám sát vốn nhà nước trong doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Nghề luật, số 3/2016, tr.59-63.

77. Vũ Thị Nhung (2017), Pháp luật về kiểm soát vốn tại các doanh nghiệp có

100% vốn Nhà nước, Luận án tiến sỹ Luật học, Hà Nội.

161

78.

Paul.A.Samuelson & Wiliam D. Nordhalls (2002), Kinh tế học tập 1, Nxb. Thống kê.

79. Nguyễn Thị Minh Phương (2018), Cơ chế đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước

80.

trong các doanh nghiệp, Luận án tiến sỹ Kinh tế chính trị, Hà Nội. Trần Hoa Phượng (2018), “Sở hữu nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam: Một số khuyến nghị chính sách”, Tạp chí Lý luận chính trị, số 5.

81. Nguyễn Mạnh Quân (2013), “Tái cấu trúc Doanh nghiệp nhà nước - một số vấn đề về nguyên tắc và phương pháp tiếp cận”, Tạp chí Kinh tế & Phát triển, số 193.

82. Như Văn Quảng (2019), “Giảm số lượng, tăng đại biểu chuyên trách”, http://www.daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=69&ItemId=421164&Gro upId=2982

83. Quốc hội (2005), Luật Đầu tư. 84. Quốc hội (2011), Luật Kiểm toán độc lập. 85. Quốc hội (2013), Luật Đấu thầu. 86. Quốc hội (2014), Luật Doanh nghiệp. 87. Quốc hội (2014), Luật Đầu tư công. 88. Quốc hội (2014), Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất,

kinh doanh tại doanh nghiệp.

97.

89. Quốc hội (2015), Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND các cấp. 90. Quốc hội (2015), Luật Kiểm toán nhà nước. 91. Quốc hội (2015), Luật Mặt trận tổ quốc Việt Nam. 92. Quốc hội (2015), Luật Ngân sách nhà nước. 93. Quốc hội (2015), Luật tổ chức Chính phủ. 94. Quốc hội (2015), Luật tổ chức Quốc hội. 95. Quốc hội (2019), Luật Đầu tư công. 96. Minh Anh Sơn (2019), “Gỡ vướng mắc một số dự án của doanh nghiệp thuộc Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước” https://baodautu.vn/go-vuong-mac-mot-so- du-an-cua-doanh-nghiep-thuoc-uy-ban-quan-ly-von-nha-nuoc-d122568.html Thái Sơn, Anh Vũ (2019), “Xét xử vụ MobiFone mua AVG: Hàng triệu USD hối lộ được 'biếu' ra sao?” https://thanhnien.vn/thoi-su/xet-xu-vu- mobifone-mua-avg-hang-trieu-usd-hoi-lo-duoc-bieu-ra-sao-1160259.html

98. Robert S.Pindyck, Daniel L.Rubinfeld (1999), Kinh tế học vi mô, Nxb.

Thống kê. Tạ Ngọc Tấn, Lê Quốc Lý (2012), Đổi mới, nâng cao hiệu quả doanh nghiệp 99.

162

nhà nước - Bảo đảm vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 100. Chu Quốc Tế (2016), Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn nhà nước tại các doanh nghiệp, truy cập tại: http://www.hdiu.edu.vn/home/tin-tuc/Nghien- cuu-Danh-gia-hieu-qua-su-dung-von-nha-nuoc-tai-cac-doanh-nghiep-998

101. Trần Đình Thiên, Nguyễn Đình Hoà (2018), “Doanh nghiệp nhà nước: Sứ mệnh, chức năng và định hướng phát triển”, Tạp chí Thông tin KHXH, số 4/2018.

102. Phạm Thị Giang Thu (2013), Pháp luật tài chính công Việt Nam - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện, Đề tài khoa học cấp Bộ, Bộ Tư pháp. 103. Nguyễn Quang Thuấn (2017), Cải cách doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam sau 30 năm đổi mới: Thực trạng và giải pháp, Nxb. Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội.

104. Đỗ Thị Thục, Nguyễn Thị Thu Hương (2011), Quản lý vốn nhà nước đầu tư

tại các doanh nghiệp Việt Nam, Nxb. Giáo dục Việt Nam.

105. Thanh Thuỷ (2019), Bộ trưởng Bộ Công thương - 12 dự án thua lỗ nghìn tỷ là bài học kinh nghiệm sâu sắc, truy cập tại https://trithucvn.net/kinh-te/bo- truong-cong-thuong-12-du-an-thua-lo-nghin-ty-la-bai-hoc-kinh-nghiem-sau- sac.html

106. Đỗ Thị Kim Tiên (2015), “Cơ chế giám sát vốn Nhà nước đầu tư kinh doanh tại

doanh nghiệp ở một số nước trên thế giới”, Tạp chí Thanh tra, Số 9, tr.53-55.

107. Lê Minh Toàn (chủ biên, 2002), Luật kinh tế Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc

gia, Hà Nội.

108. Tổ công tác của Thủ tướng Chính phủ về thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp (2018), Quyết định 54/QĐ-TCT66 ngày 13 tháng 2 năm 2018 về ban hành Quy chế hoạt động Tổ công tác của Thủ tướng Chính phủ về thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, Hà Nội.

109. Lê Văn Trung (2015), “Mô hình tổ chức kinh doanh vốn nhà nước - Kinh nghiệm của một số quốc gia và vấn đề đặt ra đối với Việt Nam”, Tạp chí Luật học, Số 8, tr.55-61.

110. Phạm Đức Trung, Nguyễn Thị Minh Thu (2017), Tái cấu trúc quản trị để thúc đẩy cơ cấu lại khu vực doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam, Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương, Báo cáo chuyên đề.

111. Trường Đại học Luật Hà Nội (2017), Giáo trình Luật Thương mại tập I, Nxb

Công an nhân dân.

112. Phạm Minh Tuấn (2007), Quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp

163

nhà nước ở Việt Nam”, Luận án tiến sỹ luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.

113. Nguyễn Kế Tuấn (Chủ nhiệm, 2010), Vấn đề sở hữu trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Đề tài KX04.09/06-10, giai đoạn 2006-2010, Hà Nội.

114. Đào Trí Úc (2015), Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực

nhà nước ở nước ta hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia.

115. UNICO (UK) Limited (2013), Sản phẩm tri thức số 2 - “Báo cáo so sánh về kinh nghiệm quốc tế trong việc quản lý vốn Nhà nước” - ADB TA-8016 VIE: Tăng cường hỗ trợ Chương trình cải cách doanh nghiệp nhà nước và hỗ trợ quản trị công ty (39538-034).

116. Phạm Thị Tường Vân, Nguyễn Thị Hải Bình (2012), "Kinh nghiệm các nước về quản lý, giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp", Tạp chí Tài chính, tháng 9.

truy cập

117. Nguyễn Thị Khánh Vân (2018), “Nâng cao hiệu quả tổ chức bộ máy kiểm tại: trong các doanh nghiệp Việt Nam”, toán nội bộ http://tapchitaichinh.vn/tai-chinh-kinh-doanh/nang-cao-hieu-qua-to-chuc-bo- may-kiem-toan-noi-bo-trong-cac-doanh-nghiep-viet-nam-138069.html 118. Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học (2006), Nxb.

Từ điển Bách khoa và Nxb. Tư pháp.

119. Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2013), Đổi mới mô hình thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước - Lý luận, kinh nghiệm quốc tế và ứng dụng vào Việt Nam, Sách chuyên khảo. 120. Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, Viện Friedrich Ebert Stiftung (2013), Đổi mới phương thức thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước: Kinh nghiệm quốc tế và gợi ý chính sách cho Việt Nam, Thông tin chuyên đề.

121. Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, Bộ Ngoại giao Việt Nam - UNDP (2014), Kỷ yếu Hội thảo quốc tế cải cách kinh tế vì tăng trưởng bao trùm và bền vững, kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội.

122. Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, RCV (2015), Doanh nghiệp nhà

nước và méo mó thị trường, Nxb. Tài chính.

123. Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2017), Kinh nghiệm quốc tế về thế chế quản lý vốn nhà nước đầu tư và kinh doanh tại doanh nghiệp, Thông tin chuyên đề.

164

124. Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương (2018), Nâng cao hiệu quả giám sát đầu tư vốn nhà nước vào sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam, Thông tin chuyên đề.

125. Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương, Chương trình AUS4REFORM (2018), Đổi mới cơ chế giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu trong tiến trình cơ cấu lại doanh nghiệp nhà nước, Thông tin chuyên đề.

126. Tuấn Việt (2019), “Doanh nghiệp nhà nước và có phần vốn nhà nước hoạt động thế nào năm qua?” truy cập tại: https://bizlive.vn/tai-chinh/doanh- nghiep-nha-nuoc-va-co-phan-von-nha-nuoc-hoat-dong-the-nao-nam-qua- 3526829.html

127. Hà Vũ (2018), “Vì sao hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước chưa tương xứng với nguồn lực?”, truy cập tại http://vneconomy.vn/vi-sao-hieu-qua-cua- doanh-nghiep-nha-nuoc-chua-tuong-xung-voi-nguon-luc- 20191118091522822.htm

128. Hùng Anh (2019), “Vụ AVG là điển hình sai phạm trong thẩm định, phớt lờ rủi ro” truy cập tại: https://vietnamfinance.vn/chuyen-gia-vu-avg-la-dien- hinh-sai-pham-trong-tham-dinh-phot-lo-rui-ro-20180504224222343.htm truy cập 129. Tổng cục Thống kê, Niên giám thống kê 2018, tại

https://www.gso.gov.vn/Default.aspx?tabid=217.

130. Nguyễn Như Ý (2013), Đại từ điển tiếng Việt, Nxb. Văn hóa - thông tin. Tài liệu Tiếng Anh 131. Cambridge University (2011), The Rise and Fall of State-Owned Enterprise

in the Western World.

132. Department of Finance and Deregulation, Australian Government (2011), Commonwealth Government Business Enterprise, Governance and Oversight Guidelines, Commonwealth of Australia.

133. Keun Lee and Donghoon Hahn (2003), Why and what kinds of the business groups in China: Market competition, plan constraints, and the hybrid business groups, International symposium on business groups in East Asia, Seoul.

134. Mary Shirley, “The reform of state-owned enterprises - Lessons from World

Bank lending”,the World Bank.

135. OECD (2005), Guidelines on Corporate Governance of State-Owned

Enterprises.

136. OECD (2010), Accountability and Transparency: A Guide for State

Ownership.

165

137. OECD (2014), Risk Management and Corporate Governance. 138. OECD (2015), The G20/OECD Principles of Corporate Governance 139. OECD (2016), Risk Management by State-Owned Enterprises and their

Ownership, Corporate Governance.

140. OECD (2018), Managing Risk in the State-Owned Enterprise Sector in Asia:

Stocktaking of National Practices.

141. Rees Ray (1989), Public Enterprise Economics, 2nd Ed., Philip Allan,

Deddington, Oxford.

142. The World Bank, Bhutan State Owned Enterprises and Corporate

Governance (SOE-CG) Report”, p.10.

166

Luận án Tiến sĩ Luật học: Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp theo pháp luật Việt Nam hiện nay

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI HỒ THỊ HẢI GIÁM SÁT SỬ DỤNG VỐN NHÀ NƯỚC ĐẦU TƯ VÀO DOANH NGHIỆP THEO PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN NAY

Ngành: Luật Kinh tế Mã số: 9.38.01 07 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học:

1. PGS.TS. TRẦN ĐÌNH HẢO 2. TS. HỒ NGỌC HIỂN

HÀ NỘI - 2020

MỞ ĐẦU .................................................................................................................... 1

Giám sát

Chính phủ

Bộ Tài chính Bộ, ngành liên quan

Cơ quan đại diện CSH

Phối hợp giám sát

Giám sát

Doanh nghiệp

Vốn nhà nước

Chính Phủ

Có thể bạn quan tâm

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển nguồn nhân lực du lịch trong các cơ sở lưu trú tại Hà Nội

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển nguồn nhân lực du lịch trong các cơ sở lưu trú tại Hà Nội

Luận án Tiến sĩ: Giáo dục đạo đức sinh thái cho sinh viên các trường đại học tại Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Giáo dục đạo đức sinh thái cho sinh viên các trường đại học tại Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Công tác hoằng pháp và hoạt động của đạo tràng Phật giáo tỉnh Lào Cai hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Hành vi nguy cơ ảnh hưởng đến sức khỏe tâm thần của học sinh trung học phổ thông tại Hà Nội hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Hành vi nguy cơ ảnh hưởng đến sức khỏe tâm thần của học sinh trung học phổ thông tại Hà Nội hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Đảng bộ tỉnh Đồng Nai lãnh đạo công tác bảo tồn và phát huy giá trị các di tích lịch sử - văn hóa từ năm 1996 đến năm 2015

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Đảng bộ tỉnh Đồng Nai lãnh đạo công tác bảo tồn và phát huy giá trị các di tích lịch sử - văn hóa từ năm 1996 đến năm 2015

Luận án Tiến sĩ: Thực hiện Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn vùng dân tộc thiểu số tỉnh Quảng Nam hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Thực hiện Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn vùng dân tộc thiểu số tỉnh Quảng Nam hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Công tác hoằng pháp và hoạt động của đạo tràng Phật giáo tỉnh Lào Cai hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu chất lượng dịch vụ viễn thông di động tại Tổng công ty viễn thông Viettel

Luận án Tiến sĩ: Nâng cao chất lượng cơ sở vật chất các trường đại học tư thục trên địa bàn thành Hà Nội

Luận án Tiến sĩ: Năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp nhỏ và vừa trên địa bàn tỉnh Phú Thọ

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng tới sự thành công trong khởi sự kinh doanh của phụ nữ khu vực miền Bắc

Luận án Tiến sĩ: Kiểm soát nội bộ tại Tập đoàn xăng dầu Việt Nam

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Kiểm soát nội bộ tại Tập đoàn xăng dầu Việt Nam

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu giải pháp phát triển trung tâm logistics quốc tế cho khu vực kinh tế trọng điểm phía Bắc

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến mức độ công bố thông tin trên báo cáo thường niên của các ngân hàng thương mại Việt Nam

Tài liêu mới

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu xây dựng thuật toán thích nghi và học tăng cường cấu trúc Actor - Critic điều khiển bám quỹ đạo cho robot di động đa hướng mecanum

Luận án Tiến sĩ: Cơ cấu bệnh tim mạch và chất lượng cuộc sống của người cao tuổi mắc suy tim, rung nhĩ điều trị tại Bệnh viện Thống Nhất, thành phố Hồ Chí Minh

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu hiện tượng nứt dăm đê sông vùng đồng bằng sông Hồng và dự báo khả năng bị nứt của một số đoạn đê

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu xây dựng giải pháp đảm bảo an toàn thông tin cho quá trình học liên kết dựa trên mật mã

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Phát triển năng lực đánh giá công nghệ cho học sinh trong dạy học môn Công nghệ 11 ở trường trung học phổ thông

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu phân loại chi cầu diệp – Bulbophyllum Thouars (Orchidaceae) ở vùng Tây Nguyên bằng phương pháp hình thái và phân tử

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu đặc điểm phân bố và dinh dưỡng của các loài lưỡng cư ở Vườn Quốc gia Bến En và Khu bảo tồn thiên nhiên Pù Luông, tỉnh Thanh Hóa

Luận án Tiến sĩ: Tổng hợp luật dẫn và điều khiển cho một lớp tên lửa đối hải trên cơ sở ứng dụng mạng nơ ron và hệ mờ

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu tổng hợp hệ điều khiển góc Pitch tua bin gió trong điều kiện có nhiễu tác động

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu hóa học lipid của hai loài san hô thủy tức Millepora dichotoma và Millepora platyphylla ở Việt Nam

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu kiểm soát phân phối công suất kéo trên cầu chủ động của ô tô con bằng ABS

Luận án Tiến sĩ: Ứng dụng phản ứng Domino vào tổng hợp các dẫn xuất Podophyllotoxin, Pyrimidine và đánh giá hoạt tính sinh học của các chất tổng hợp được

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu thành phần hóa học và một số hoạt tính sinh học của cây chùm ngây (Moringa oleifera)

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu thành phần hóa học và ứng dụng ức chế ăn mòn cho thép của cao chiết xuất từ cây Lộc vừng thuộc họ Lecythidaceae

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu hiện tượng nứt dăm đê sông vùng đồng bằng sông Hồng và dự báo khả năng bị nứt của một số đoạn đê

AI tóm tắt

Giới thiệu tài liệu

Đối tượng sử dụng

Từ khoá chính

Nội dung tóm tắt

Giới thiệu

Về chúng tôi

Việc làm

Quảng cáo

Liên hệ

Chính sách

Thoả thuận sử dụng

Chính sách bảo mật

Chính sách hoàn tiền

DMCA

Hỗ trợ

Hướng dẫn sử dụng

Đăng ký tài khoản VIP

093 303 0098

support@tailieu.vn

Phương thức thanh toán

Theo dõi chúng tôi

Facebook

Youtube

TikTok