Giáo trình Quy hoạch sử dụng đất: Phần 1 - GVC. TS Đoàn Công Qùy

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:78

Thêm vào BST

Báo xấu

11
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Giáo trình Quy hoạch sử dụng đất: Phần 1 được biên soạn gồm các nội dung chính sau: những vấn đề chung về quy hoạch sử dụng đất; công tác chuẩn bị và điều tra cơ bản phục vụ quy hoạch sử dụng đất. Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Giáo trình Quy hoạch sử dụng đất: Phần 1 - GVC. TS Đoàn Công Qùy

SỞ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO HÀ NỘI GIÁO TRÌNH y ly hoạch dụngđát D Ù N G T R O N G C Á C T R Ư Ờ N G T R U N G H Ọ C C H U Y Ê N N G H IỆ P NG UYÊN p c LIỆU
SỞ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO HÀ NỘI G V C .T S . ĐOÀN CÔNG Q U Ỳ GIÁO TRÌNH QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT (Dừng trong các trường THCN) NHÀ XUẤT BẢN HÀ NỘI - 2006
Lời giới thiêu A 7 ước la đang bước vào thời kỳ công nghiệp hóa, hiện 1 V đại hóa nhằm đưa Việt N am trở thành nước cống nghiệp văn minh, hiện đại. Trong sự nghiệp cách mạng to lớn đó, công lác đào tạo nhân lực luôn giữ vai trò quan trọng. Báo cáo C hinh trị của Ban C hấp liànli Trung ương Đ áng C ộng sản V iệt N am tại Đ ại hội Đáng loàn quốc lần thứ IX d ã ch i rõ: “Phát triển giáo dục và đào tạo là một trong những động lực quan trọng ihúc đấy sự nghiệp công ngliiệp hóa, hiện dại h ó a , là điều kiện đẽ phát triển nguồn lực con người - yếu tố cơ bán đê phát triển xã hội, tăng trướng kinh lế nhanh và bền vững” . Q uán triệt cliủ trương, Ngliị quyết của Đ àng và N hà nước và nhận thức đúng đắn về tầm quan trọng cùa chương trình, giáo trình dối với việc nâng cao chất lượng dào tạo, theo đé nghị của Sở Giáo dục và Đ ào tạo Hà N ội, ngày 23/9/2003, Úy ban nhún dân thành p h ố Hà N ộ i đ ã ra Q uyết dịnlì sô 5620/Q Đ -U B cho phép Sở Giáo dục và Đ ào lạo thực hiện đê án biên soạn chương trìnli, giáo trình trong các trường Trung liọc chuyên nghiệp (TH C N ) H à N ội. Q uyết định này tliể hiện sự quan tâm sáu sắc của Tliủnli ủy, U B N D thành p liấ trong việc Iiâng cao chất lượng dào tạo và pliút triển niỊuồn nhãn lực Thủ dô. Trên cơ sỏ chương trình khung của Bộ Giáo dục vù Đào tạo ban liànli và những kinh nghiệm n ít ra từ thực t ể dào tạo, S ở Giáo dục và Đ ào tạo d ã cliỉ đạo các trường T H C N lố cliức biên soạn chương trình, giáo trình m ột cácli klioa học, hệ 3
thống và cập nhật những kiến thức tlìực tiễn pliù hợp vài đối tượng hục sinh T H C N Hà Nội. Bộ giáo trình này là tài liệu giảng dạy và học lập trong các trường T H C N ở Hà Nội, dồng thời là tài liệu tliani kliáo hữu ícli cho các trường có đào tạo các ngành kỹ thuật - nghiệp vụ và đông ctảo bạn đọc quan tâm đến vấn dê hướng nghiệp, dạy nghề. Việc lổ chức biên soạn bộ chương trình, gicío trình này là m ột trong nhiều hoạt dộng thiết thực của ngành giáo dục và đào tạo Thủ đô đ ể kỷ niệm "50 năm giải phóng Tliù đô ”, "50 năm thành lập ngành ” và hướng tới kỷ niệm "1000 năm T hăng Long - H à N ộ i". SỞGiáo dục và Đ ào tạo Hà N ội chân thành cám ƠI1 Tliànli ủy, U BND , các sở, ban, ngành của Tlìànlì phô, Vụ Giáo dục chuyên nglùệp Bộ Giáo dục và Đtìo tạo, các nhà khoa liọc, các chuyên gia dầu nạành, các giảng viên, các nhà quản lý. các lìlià d o a n h Iiglĩiệp đ ã tạ o đ iều kiện g iú p đỡ, đónạ góp V kiến, tham gia H ội dồng phản biện, Hội đồng thẩm địnlt và Hội dồMỊ ngliiệm thu các chương trình, giáo trìnli. Đ ây là lần đầu tiên Sớ Giáo dục và Đ ào lạo Hà N ộ i tổ chức biên soạn chương trình, giáo trình. D ù d ã hết sức cô gắng nhưng chắc chắn không tránli khỏi thiếu sót, bất cập. C húng tôi m ong nhận (lược nluĩng ỷ kiến đóng góp cùa bạn dọc đ ể từng bước hoàn thiện bộ giáo trình trong các lân tái bàn sau. G IÁM ĐỐC SỞ G IÁO DỰC VÀ ĐÀO TẠO 4
Lời nói đầu iáo trình Q uy hoạch sử dụng đất được biên soạn cho học sinh ngành Quản /v đất dai hệ trung học, đồng thời lùm tài liệu tham khảo cho học sinh các ngành học khúc có liên quan. Giáo trình được biên soạn theo khung chương trình dã được Tổng cục Địa chính (nay lù Bộ Tài nguyên và Môi trường) thông qua tại Q uyết đinh s ố 605IQĐ-ĐC-TCCB ngày 05/11/1999 vù có sự đóng góp b ổ sung của các chuyên gia có uy tín của Trường Đại học Nông nghiệp I, Trường Đ ại học M ỏ địa chất, Trường Đại liọc Luật và Trường Đại học Kinh té quốc dân. Giáo trình cíược chia làm hai phần: 1. Phần lý thuyết gồm 3 chương: ChươniỊ I : Những vấn đề chung về quy hoạch sử dụng đất Chương 2: Công tác chuẩn bị và điều tra cơ bản phục vụ quy hoạch sử clụng đát Chương 3: Xtiv dựng phương án quy hoạch sử dụng đất cấp x ã 2. P hấn thự c hành gốm 3 bài tập: Bủi tập 1: Tổng hợp kết quả điều tra cơ bủn Bùi tập 2: X ủ\ dựng bản cỉồ hiện trạng sử dụng đất và bàn đồ quy hoạch sử dung đứt Bài rập 3: D ự báo nhu cầu sử dụng đất phục vụ quy hoạch sử dụng đát cấp x ã Trong quá trình biên soạn, tác giả đ ã thế hiện rõ quan điểm khoa học, hiện đại, bám sát yêu cầu đổi mới trong nội dung vù phương pháp dào rạo, tlìani kliảo nhiều tài liệu trong nước vù ngoài nước, đặc biệt lủ đ ũ nliận được sự giúp đỡ nhiệt tình, tâm huyết của nhiều chuyên gia đầu ngành. Tuy nhiên, do trình độ rủ thời gian có hạn, giáo trình biên soạn lần đầu nên khó tránh khỏi thiếu sót, rất mong nhận được nhiều V kiến đónq góp của các đồng nghiệp và hạn dọc. TÁ C G IẢ 5
B ài m ở đ ầ u Đất dai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng nhất của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các công trình kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng. Đất đai có nhũng tính chất đặc trưng khiến nó không giống bất kỳ một tư liệu sản xuất nào. Đất đai là nguồn tài nguyên có giới hạn vẻ sô lượng. Đất đai có vị trí cố định trong không gian, không thể di chuyển được theo ý muốn chủ quan của con người. Chính đặc điểm này là nguyên nhân chú yếu tạo ra sự khác biệl về giá trị giữa các mảnh đất nằm ở vị trí khác nhau. Đất đai là tư liệu sản xuất không gì thay thế được, đặc biệt là đối với nông nghiệp. Chính vì lẽ đó mà ờ Điểu 18, Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chù nghĩa Việt Nam ban hành năm 1992 đã nêu rõ: “Nhà nước thông nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và theo pháp luật, đảm bảo sử dụng dúng mục đích và có hiệu quả” . Chính sách đất đai là một phần trong chính sách chung cùa Nhà nước đang thực hiện bao trùm các vấn đề liên quan đến quyền sở hữu đất đai, quyền phân phối và chuyên dịch, giá cả và các vấn đề liên quan đến đất đai. Quy hoạch và k ế hoạch hoá việc sử dụng đất đai là một trong 13 nội dung quản lý nhà nước về đất đai, được ghi nhận tại Đ iều 6, Luật Đ ất đai năm 2003. Đây chính là căn cứ pháp lý quan trọng để thực hiện việc giao đất và thu hồi đất. Ọưy hoạch sử dụng đất có vai trò và chức năng rất quan trọng. Nó tạo ra nhữne diều kiện lãnh thổ cần thiết để tổ chức sử dụng đất có hiệu quả cao. Quy hoạch sử dụng đất có nhiệm vụ hố trí, sắp xếp lại nền sản xuất nông nghiệp, công nghiệp, các công trình xày dựng cơ bản, các khu dân cư và các công trình văn hoá phúc lợi một cách hợp lý hơn. Quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của Nhà nước về tổ chức sử dụng đất đầy đủ, hợp lý, có hiệu quả cao 7
thông qua việc phân phối và tái phân phối quỹ đất cả nước, tổ chức sử dụng lao động và các tư liệu sản xuất khác có liên quan đến đất nhằm nàng cao hiệu quả sản xuất xã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất và bảo vệ môi trường. Về quy mô, quy hoạch sử dụng đất có thế được tiến hành trên phạm vi cả nước, trên lãnh thổ một tỉnh, một huyện hoặc trong phạm vi ranh giới cùa một đơn vị hành chính cấp xã. Cùng với thuỷ lợi và các biện pháp khấc, quy hoạch sử dụng đất có khả năng đưa những diện tích đất mối vào sản xuất nông làm nghiệp, cải thiện chất lượng và nâng cao độ màu mỡ của đất. Việc tổ chức lãnh thổ do quy hoạch sử dụng đất thiết lập nên là cơ sờ để kết hợp và phát triển có kế hoạch tất cả các ngành nghề, để tổ chức sử dụng có hiệu quá máy móc, trang bị kỹ thuật, để nâng cao năng suất lao động, tâng khối lượng sản phẩm và giảm giá thành. Để thực hiện được những chức năng đó, quy hoạch sử dụng đất phải dựa trên nền tảng khoa học. Đối với quy hoạch sử dụng đất, đất được coi là đối tượng của các mối quan hệ kinh tế - xã hội. Việc tổ chức sử dụng đất như một tư liệu sản xuất gắn liền với các quan hệ sản xuất, và chính nội dung đó làm quy hoạch đất m ang nội dung kinh tế - xã hội. Do đó, quy hoạch sử dụng đất là một bộ môn khoa học kinh tế. 8
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUY HOẠCH s ử DỤNG ĐẤT Mục tiêu cụ thể: Kiến thức: Hiểu được những kiến thức cơ bản về ca sở lý luận của quy hoạch sử dụng đất ở các cấp. Kỹ năng: Vận dụng được những kiến thức cơ bản về cơ sỏ lý luận đó trong công tác quản lý đất đai Thái độ: Học tập nghiêm túc, khách quan và khoa học. Nội dung tóm tắt: Vai trò của đất trong sự phát triển kinh tế - xã hội; khái niệm và đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất; căn cứ pháp lý của quy hoạch sử dụng đất; hệ thống quy hoạch sử dụng đất ở nước ta; nguyên tắc cơ bản của quy hoạch sử dụng đất; nhiệm vụ và nội dung quy hoạch sử dụng đất các cấp; trình tự lập quy hoạch sử dụng đất. I. VAI TRÒ CỦA ĐÂT TRONG s ự PHÁT TRIỂN k in h t ê - XÃ HỘI 1. N hững c h ứ c n ăn g ch ủ y êu củ a đâ't đai Khái niệm về đất đai gắn liền với nhận thức của con người về thế giới tự nhiên. Sự nhận thức này không ngừng thay đổi theo thời gian. Trong vòng 30 năm trở lại đây, trẽn nhiều diễn đàn người ta đã thừa nhận, đối với con người đất đai có những chức năng chủ yếu sau đây: a. Chức năng m ôi trường sống Đất đai là cơ sở của mọi hình thái sinh vật sống trên lục địa thông qua việc cung cấp các môi trường sống cho sinh vật và gen di truyền để bảo tồn cho thực vật, động vật và các cơ thể sống cả trên và dưới m ặt đất. 9
b. Chức năng sản xuất Đất đai là cơ sở cho rất nhiều hệ thống phục vụ cuộc sống con người qua quá trình sản xuất, cung cấp lương thực, thực phẩm và rất nhiều sản phẩm sinh vật khác cho con người sử dụng trực tiếp hay gián tiếp qua chãn nuôi gia súc, gia cầm và các loại thuỷ hải sản. c. Chức năng cán bằng sinh thái Đất đai và việc sử dụng nó là nguồn và là tấm thảm xanh, hình thành một thể cân bằng năng lượng trái đất, sự phản xạ, hấp thụ và chuyển đổi nãng lượng phóng xạ từ mặt trời và của tuần hoàn khí quyển địa cầu. d. Chức năng tùng trữ và cung cấp nguồn nước Đất đai là kho tàng lưu trữ nước mặt và nước ngầm vô tận, có tác động mạnh tới chu trình tuần hoàn nước trong tự nhiên và có vai trò điều tiết nước rất to lớn. e. Chức năng d ự trữ Đất đai là kho tài nguyên khoáng sản cung cấp cho mọi nhu cầu sừ dụng của con người. f. Chức năng không gian sự sông Đất đai có chức năng tiếp thu, gạn lọc, là môi trường đệm và làm thay đổi hình thái, tính chất của các chất thải độc hại. g. Chức nùng bảo tổn, bảo tàng lịch sử Đất đai là trung gian đế bảo vệ, bảo tồn các chúng cứ lịch sử, văn hoá cùa loài người, là nguồn thông tin về các điều kiện khí hậu, thời tiết trong quá khứ và cả về việc sử dụng đất đai trong quá khứ. lì. Chức năng vật m ung sự sống Đất đai là không gian cho sự chuyển vận của con người, cho đầu tư, sản xuất và cho sự dịch chuyển của động vật, thực vật giữa các vùng khác nhau của hệ sinh thái tự nhiên. 2. Vai trò củ a đất tron g s ự phát triển kinh tê '- xã hội 2.1. Đất đai là một tư liệu sản xuất Đất đai là một phần diện tích cụ thể của bể mặt trái đất, bao gồm cả các yếu tố cấu thành môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đất như khí hậu, thổ nhưỡng, dạng địa hình, địa mạo, nước mặt (hổ, sông, suối đầm lầy) các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với nước ngầm , tập đoàn động thực vật trạn*1 10
thái định cư của con người, nhũng kết quả hoạt động của con người trong quá khứ và hiện tại để lại (san nền, hỗ chứa nước, hệ thống tiêu thoát nước, đường sá, nhà cửa...) Trong số những điều kiện vật chất cần thiết cho hoạt động sản xuất và đời sống của con người, đất với lớp phủ thổ nhưỡng, lòng đất, rừng và mặt nước chiếm vị trí đặc biệt. Đất là điều kiện đầu tiên và là nền tảng tự nhiên của bất kỳ một quá trình sản xuất nào. Chúng ta đều biết rằng, không có đất thì không thể có sản xuất, cũng như không có sự tồn tại của con người. Đất là sản phẩm của tự nhiên, xuất hiện trước con người và tồn tại ngoài ý muốn của con người. Đất tồn tại như một vật thể lịch sử - tự nhiên. Đất là điểu kiện chung nhất của lao động, là đối tượng của lao động. Chí khi tham gia vào quá trình lao động, được kết hợp với lao động sống và lao động quá khứ thì đất mới trở thành một tư liệu sản xuất. Đổ thấy rõ điểu này, ta cần xem xét một quá trình lao động. Một quá irình lao động bao giờ cũng cần có đủ ba yếu tố sau: - Một hoạt động có mục đích của con người (hay chính là bản thân lao động). - Một đối tượng chịu sự tác động của lao động. - Một công cụ mà con người dùng để tác động lên đối tượng lao động. Đối tượng chịu sự tác đông của lao động được gọi là đối tượng lao động. Công cụ mà con người dùng để tác đọng lên đối tượng lao động được gọi là công cụ lao động (hay là tư liệu lao động). Cả đối tượng lao động và tư liệu lao động đều được gọi là tư liệu sản xuất. Như vậy, để có một quá trình lao động, cần phải có con người, có đối tượng lao động và phải có còng cụ lao động. Trong quá trình sản xuất, đất luôn luôn là đối tượng chịu sự tác động của con người. Do đó, đất được coi là một tư liệu sản xuất. 2.2. Vai trò đặc biệt của đất trong sản xuất nông nghiệp Đất đai là điều kiện vật chất cần thiết cho sự tồn tại của bất kỳ ngành sản xuất nào. Đ ất cần cho công nghiệp, nông nghiệp, giao thông vận tải v.v. nhưng trong mỗi ngành đất có vai trò không giống nhau. Trong các ngành công nghiệp chế tạo, chế biến, đất chỉ đóng vai trò thụ động là cơ sở không gian, là nền tảng, là vị trí để thực hiện quá trình sản xuất. 11
Ở đây, quá trình sản xuất và hình thành sản phẩm không phụ thuộc vào tính chất và độ màu m ỡ của đất. Trong ngành công nghiệp khai khoáng, ngoài vai trò cơ sở không gian như trên, đất còn là kho tàng cung cấp các nguyên liệu quý giá cho con người. Nhưng ngay cả ở đây, quá trình sản xuất và chất lượng sản phẩm làm ra cũng không phụ thuộc vào chất lượng đất, mà phụ thuộc vào các quá trình kiến tạo địa chất đã diễn ra hàng triệu năm về trước. Riêng trong nông nghiệp thì đ$i có vai trò khác hẳn. Với nông nghiệp, đất không chỉ là cơ sờ không gian, không chỉ là điều kiện vật chất cần thiết cho sự tồn tại của ngành sản xuất này mà đất còn là yếu tô' tích cực cùa sản xuất. Quá trình sản xuất nông nghiệp có liên quan chặt chẽ với đất, phụ thuộc rất nhiều vào độ phì nhiêu của đất, phụ thuộc vào các quá trình sinh học tự nhiên. Trong nông nghiệp, ngoài vai trò cơ sở không gian, đất còn tham gia tích cực vào quá trình sản xuất, cung cấp nước, không khí và các chất dinh dưỡng cần thiết để cây trồng sinh trưởng và phát triển. N hư vậy, đất gần như trở thành một công cụ sản xuất. Năng suất và chất lượng sản phẩm phụ thuộc rất nhiều vào độ phì nhiêu của đất. Trong số tất cả các loại tư liệu sản xuất dùng tronc nông nghiệp, chỉ có đất mới có được chức năng này. Đáy là một tính năng rất đặc biệt của đất. Đối với sản xuất nông nghiệp đất được coi là tư liệu sản xuất không thể thay thế. Chính vì vậy, có thể nói rằng đất đai là tư liệu sản xuất chù yếu và dặc biệt trong nông nghiệp. 2.3. Sự khác biệt của đất so với các tư liệu sản xuất khác Tuy cũng được coi là một tư liệu sản xuất nhưng đất có những đặc tính khiến nó khác hẳn với những tư liệu sản xuất khác. Sự khác biệt đó thể hiện ờ những điểm sau đây: - Đặc tính quan trọng nhất của đất là độ phì nhiêu. Đ ây là tính chất khiến nó khác hẳn với các tư liệu sản xuất khác. Độ phì là khả năng của đất có thể cung cấp cho cây trồng thức ăn, nước và những điều kiện khác cần thiết cho sự sinh trường yà phát triển của cây. Cần phân biệt 2 khái niệm độ phì: độ phì tự nhiên và độ phì kinh tế. Độ phì tự nhiên là kết quả của quá trình hình thành đất làu dài m à có. Độ phì tự nhiên đặc trưng bởi các tính chất lý học, hoá học và sinh vật học trong đất, nó liên quan chặt chẽ với các điều kiện khí hậu. Đ ộ phì tự nhiên là cơ sờ 12
của độ phì kinh tế, nhưng nó chưa phải là chất lượng thực tế của đất. Trong đất có thể có rất nhiều chất dinh dưỡng, nhưng do nhiều nguyên nhân (thiếu hoặc thừa ẩm, nhiệt, không khí,...), lượng dinh dưỡng này tồn tại ở dạng không hấp thụ hoặc khó hấp thụ được đối với cây trồng. Độ phì kinh tế là độ phì mà con người có thể khai thác sử dụng được ở một trình độ phát triển sức sản xuất nhất định bằng cách gieo trổng những loại cây trổng khác nhau. Con người luôn tìm cách tác động lên các tính chất lý học, hoá học và sinh học của đất đê độ phì tự nhiên chuyển từ độ phì tiềm tàng sang độ phì thực tế. - Mọi tư liệu sản xuất khác đều là sản phẩm của lao động (đều do con người tạo ra), còn úêng đất là sản phẩm của tự nhiên. Đất có trước lao động và là điều kiện thiên nhiên của lao động. Đất là cái nôi của sự sống, trong đó con người là đỉnh cao của sự tiến hoá. -.Cùng với sự phát triển của sức sản xuất, các tư liệu sản xuất khác tăng lên về số lượng và tốt hơn về chất lượng, riêng đất chỉ có số lượng giới hạn trong phạm vi ranh giới của lục địa. - Đất là tư liệu sản xuất có vị trí không thể thay đổi trong không gian. Đày là một tính chất rất đặc thù của đất, làm cho những mảnh đất nằm ở vị trí khác nhau có giá trị rất khác nhau. Trong khi đó, các tư liệu sản xuất khác đều có thể di chuyển hoặc thay đổi vị trí tuỳ theo ý muốn củạ con người. - Trong quá trình sản xuất, người ta có thể thay thế tư liệu sản xuất này bằng tư liệu sản xuất khác, nhưng đất là tư liệu sản xuất không thể thay thế, đặc biệt là trong nông nghiệp. - Trong quá trình sản xuất, mọi tư liệu sản xuất khác đều bị hao mòn, hư hỏng và dần dần bị đào thải, riêng đất, nếu xét về mặt không gian (diện tích) thì đất là tư liệu sản xuất vĩnh cửu, không chịu sự phá huỷ của thời gian. Hơn nữa, nếu được sử dụng đúng và hợp lý, chất lượng của đất ngày càng tốt lên. Đây là một tính chất rất quan trọng của đất đòi hỏi người sử dụng đất phải đặc biệt quan tàm. Có thể nói đất đai là một tư liệu sản xuất- cực kỳ quan trọng đối với con người. Sự quan tâm chú ý đúng mức trong việc quản lý và sử dụng đất đai sẽ làm cho sản lượng thu được từ mỗi mảnh đất không ngừng tăng lên. 3. T ổng quan tình hình s ử d ụn g đất ở n ư ớc ta Theo số liệu thống kê đất năm 2005, tổng diện tích tự nhièn của nước ta là 33.121.160 ha, trong đó: 13
- Đất nông nghiệp : 24.822.560ha, chiếm 74,94%. - Đất phi nông nghiệp : 3.225.740ha, chiếm 9,74%. - Đất chưa sử dụng : 5.072.860ha chiếm 15,32%. Về diện tích, nước ta xếp hàng 59 trên tổng số 200 nước trên th ế giới, nhưng về dàn số nước ta xếp thứ 13. Vì vậy, bình quân diện tích trẽn nhân khẩu của nước ta thuộc loại thấp, chỉ bằng 1/7 mức bình quân chung toàn th ế giới. Theo số liệu thống kê, diện tích bình quân đầu người của thế giới là 3,0ha, còn ờ một sộ nước như A ustralia là 52,4ha, Canada 41,2ha, Trung Q uốc 0,8ha, Việt Nam là 0,43ha. II. KHÁI NIỆM VÀ ĐẶC ĐIỂM CỦA QUY HOẠCH s ử DỤNG ĐÂT 1. Khái niệm v ề quy h o ạ ch s ử d ụn g đất Quy hoạch sử dụng đất là một hiện tượng kinh tế - xã hội có tính chất đặc thù. Đây là một hoạt động vừa mang tính khoa học, vừa mang tính pháp lý của một hệ thống các biện pháp kỹ thuật, kinh tế, xã hội được xử lý bằng các phương pháp phàn tích tổng hợp về sự phân bố địa lý của các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội có những đặc trưng của tính phân dị giữa các cấp vùng lãnh thổ theo quan điểm tiếp cận hệ thống để hình thành các phương án tổ chức lại việc sử dụng đất đai thep pháp luật của Nhà nước. Bản thần nó được coi là hệ thống các giải pháp định vị cụ thể của việc tổ chức phát triển kinh tế, xã hội trên một vùng lãnh thổ nhất định, cụ thể là đáp ứng nhu cầu mặt bằng sử đụng đất hiện tại và tương lai của các ngành, các lình vực cũng như nhu cầu sinh hoạt của mọi thành viên xã hội một cách tiết kiệm, khoa học, hợp lý và có hiệu quả cao. Bản chất của quy hoạch sử dụng đất không nằm ở khía cạnh kỹ thuật, cũng không thuộc về hình thức pháp lý, m à nó nằm ở bên trong việc tổ chức sử dụng đất như m ột tư liệu sản xuất đặc biệt, coi đất như m ột đối tượng cùa các mối quan hệ xã hội trong sản xuất. Nó coi trọng hiệu quả kinh tế cùa việc sử dụng đất. Do đó, cần hiểu quy hoạch sử dụng đất là tổ hợp của 3 biện pháp: - Biện pháp kỹ thuật: áp dụng các hình thức tổ chức lãnh thổ hợp lý, trên cơ sở khoa học kỹ thuật. 14
- Biện pháp pháp chế: nhằm bảo đảm chế độ quản lý và sử dụng đất theo pháp luật. - Biện pháp kinh tế: Đây là biện pháp quan trọng nhất nhằm khai thác triệt để và có hiệu quả cao tiếm nãng của đất. Song điều dó chỉ thực hiện được khi tiến hành đổng bộ cùng với các biện pháp kỹ thuật và pháp chế. Từ đó có thể rút ra khái niệm quy hoạch sử dụng đất như sau: Quy hoạch sử dụng đất là một hệ thống các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp c h ế của Nhà nước vê tổ chức sử dụng đất đầy đủ, hợp lý, có hiệu quả cao thông qua việc phân phối và tái phân phối quỹ đất cả nước, tổ chức sử dụng đất như một tư liệu sản xuất cùng với các tư liệu-sản xuất khác gắn liền với đất nhàm nâng cao hiệu quả sản xuất x ã hội, tạo điều kiện bảo vệ đất và bảo vệ môi trường. 2. Đ ặc điểm củ a quy h o ạ ch s ử dụng đât Quy hoạch sử dụng đất là một hiện tượng kinh tế, xã hội đặc thù có tính khống chế vĩ mô, tính chi đạo, tính tổng hợp trung và dài hạn, là bộ phận hợp thành quan trọng của hệ thống kế hoạch phát triển xã hội và kinh tế quốc dân. Các đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất được thể hiện cụ thể như sau: 2.1. Tính lịch sử - xã hội Lịch sử phát triển của quy hoạch sử dụng đất chính là sự phản ánh lịch sử phát triển của xã hội. Xã hội loài người đã trải qua các thời kỳ phát triển lịch sử lâu dài. Trong các thời kỳ phát triển đó quy hoạch sử dụng đất luôn được sử dụng như là một công cụ hữu hiệu để thúc đẩy xã hội đi lên. Thông qua các biểu hiên mang tính kỹ thuât (đo đac, điều tra, khoanh đinh, thiết kế) cũng như pháp lý (xác nhận quyền sở hữu hoặc quyền sử dụng đất bằng các văn bản pháp lý), quy hoạch sử dụng đất góp phần tích cực thúc đẩy sự phát triển của lực lượng sản xuất và các quan hệ sản xuất. Tuy nhiên, trong xã hội có giai cấp đối kháng, quy hoạch sử dụng đất hướng tới mục tiêu thu lợi nhuận tối đa cho một thiểu số của giai cấp thống trị và nặng về mặt pháp chế (là phựơng tiện mở rộng, củng cố, bảo vệ quyền tư hrru đất đai). 0 nước ta, quy hoạch sử dụng đất phục vụ nhu cầu của người sử dụng đất và quyền lợi của toàn xã hội. Quy hoạch sử dụng đất góp phần tích cực vào việc thay đổi quan hệ sản xuất ở nông thôn, bảo vệ đất và nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội. Đặc biệt, trong cơ chế kinh tế thị trường, quy hoạch sử dụng 15
đất góp phần giải quyết các mâu thuẫn nội-tại của lợi ích kinh tế, lợi ích xã hội và môi trường nẩy sinh trong quá trình khai thác sử dụng đất cũng như mâu thuẫn giữa các lợi ích trên với nhau. 2.2. Tính tổng hợp Tính tổng hợp của quy hoạch sử dụng đất chủ yếu thể hiện ở hai mặt: - Đối tượng nghiên cứu của quy hoạch sử dụng đất là khai thác, sử dụng, cải tạo và bảo vệ toàn bộ tài nguyên đất đai cho nhu cầu của nền kinh tế quốc dân. Quy hoạch sử dụng đất đề cập đến tất cả các loại đất chính là đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp (đất chuyên dùng, đất đô thị, đất khu dân cư nồng thôn), đất chưa sử dụng. - Quy hoạch sử dụng đất đề cập đến nhiều lĩnh vực như khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, kinh tế, dân số, sản xuất nông nghiệp, công nghiệp, môi trường sinh thái v.v. Với đặc điểm này, quy hoạch sử dụng đất nhận trách nhiệm tổng hợp toàn bộ nhu cầu sử dụng đất, điều hoà các mâu thuẫn về đất đai của các ngành, các lĩnh vực. Xác định và điều phối phương hướng, phương thức phân bố sử dụng đất phù hợp với mục tiêu kinh tế - xã hội, đảm bảo cho nền kinh tế quốc dãn phát triển ổn định, bẻn vững và đạt tốc độ tăng trưởng cao. 2.3. Tính dài hạn Căn cứ vào các dự báo xu thế biến động dài hạn của những yếu tố kinh tế, xã hội quan trọng như: sự thay đổi về nhân khẩu, tiến bộ kỹ thuật, đô thị hoá, công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp, từ đó xây dựng các quy hoạch trung và dài hạn về sử dụng đất đai, để ra các phương hướng, chính sách và biện pháp có tính chiến lược, tạo căn cứ khoa học cho việc xây dựng k ế hoạch sử dụng đất ngắn hạn và hàng năm. Quy hoạch dài hạn nhằm đáp ứng nhu cầu về đất để phát triển kinh tế, xã hội lâu dài. Cơ cấu và phương thức sử đụng đất được điều chỉnh từng bước cho đến khi đạt được mục tiêu dự kiến. Thời hạn của quy hoạch sử dụng đất được quy định tại Điều 24, Luật Đất đai 2003 là 10 năm. 2.4. Tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mỏ Với đặc tính trung và dài hạn, quy hoạch sử dụng đất chỉ dự báo trước được các xu thế thay đổi phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bố sử dụng đất một cách đại thể chứ không thể dự kiến được các hình thức và nội dung chi tiết, cụ thể của nhflñg thay đổi đó. Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất là quy hoạch 16
mang tính chiến lược, các chỉ tiêu của quy hoạch mang tính chi đạo V mô, khái I lược về sử dụng đất cùa các ngành như: - Phương hướng, mục tiêu và trọng điểm chiến lược của việc sử dụng đất trong vùng. - Cân đối tổng quát nhu cầu sử dụng đất của các ngành. - Điều chỉnh cơ cấu sử dụng đất và phân bô' đất đai trong vùng. - Phân định ranh giới và các hình thức quản lý việc sử dụng đất trong vùng. - Đề xuất các chính sách, các biện pháp lớn để đạt được mục tiêu. Do khoảng thời gian dự báo tương đôi dài, chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố kinh tế, xã hội khó xác định nên chi tiêu quy hoạch càng khái lược hoá thì quy hoạch càng ổn định. 2.5. Tính chính sách Quy hoạch sử dụng đất thổ hiện rất rõ đặc tính chính trị và chính sách xã hội. Khi xây dựng phương án phải quán triệt các chính sách và các quy định có liên quan đến đất đai cùa Đảng và Nhà nước, đảm bảo thực hiện cụ thể trên mặt bằng đất đai các mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển ổn định kế hoạch kinh tế, xã hội, tuân thủ các quy định, các chỉ tiêu khống chế về dân số, đất đai và môi trường. 2.6. Tính khả biến Do sự tác động của nhiều yếu tố khó đự đoán trước theo nhiều phương diện khác nhau, quy hoạch sử dụng đất chỉ là một trong những giải pháp nhằm biến đổi hiện trạng sử dụng đất sang trạng thái mới thích hợp hơn cho việc phát triển kinh tế trong một giai đoạn nhất định. Khi xã hội phát triển, khoa học kỹ thuật ngày càng tiến bộ, chính sách và tình hình kinh tế thay đổi, các dự kiến của quy hoạch sử dụng đất sẽ trở nên không còn phù hợp nữa. Việc chinh sửa, bổ sung, hoàn thiện quy hoạch và điều chỉnh biện pháp thực hiện là cần thiết. Điều đó thể hiện tính khả biến của quy hoạch. Quy hoạch sử dụng đất luôn là quy hoạch động, một quá trình lặp lại theo chiều xoắn ốc: “Q uy hoạch - Thực hiện - Quy hoạch lại hoặc chỉnh lý - Tiếp tục thực hiện - Lập quy hoạch mới " với chất lượng, mức độ hoàn thiện và tính thích hợp ngày càng cao. 3. Tình hình triển khai c ô n g tác quy h o ạ ch s ử d ụ n g đất ỏ n ư ớ c ta Công tác quy hoạch sử dụng đất ở nước ta đã trải qua những giai đoạn khác nhau. Đó là: 17
3.1. Thời kỳ trước năm 1975 Đối với miền Bắc, công tác quy hoạch đã được xúc tiến từ năm 1962 do ngành chủ quản các cấp tỉnh, huyện tiến hành, song mới chi lồng ghép vào công tác phân vùng quy hoạch nông, lâm nghiệp chứ hoàn toàn chưa có sự phối hợp cùa các ngành có liên quan. Kết quả là xác định phương hướng phát triển nông lâm nghiệp cho vùng lãnh thổ thường chỉ được ngành chủ quản thông qua, hệ thống pháp luật về đất đai lúc này chưa ra đời, tất cả những vãn bản, chỉ thị về công tác quy hoạch và quản lý ruộng đất lúc bấy giờ còn gói gọn trong phần pháp chế quản lý đất đai. 3.2. Thời kỳ 1975 - 1978 Hội đồng Chính phủ lập Ban chỉ đạo phân vùng quy hoạch nông lâm nghiệp Trung ương đê triển khai việc phân vùng quy hoạch nông lâm nghiệp trẽn phạm vi toàn quốc. Cuối năm 1978, các phương án phân vùng nông nghiệp, lâm nghiệp, công nghệ chế biến nôna sản của cả nước, của 7 vùng kinh tế và tất cả các tỉnh thành được Chính phủ phê duyệt. Trong tất cả các phương án đó đều được đề cập đến công tác quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp, lâm nghiệp, đồng thời coi đó là luận chứng quan trọng đê phát triển ngành. 3.3. Thời kỳ từ năm 1981 - 1986 Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ V quyết định: “X úc tiến công tác điều tra cơ bản, lập tổng sơ đồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất, nghiên cứu chiến lược kinh tế - xã hội, chuẩn bị xây dựng k ế hoạch 5 năm 1986 - 1990”. Nhằm đáp ứng kịp thời phục vụ xây dựng k ế hoạch 5 năm lẫn thứ IV (1986- 1990), Chủ tịch Hội đồng Bộ trường đã yêu cầu các ngành, các địa phương nhanh chóng triển khai chương trình lập Tổng sơ đồ phân b ố và phát triển lực lượng sản xuất ờ nước ta thời kỳ 1986 - 2000, yêu cầu Tổng sơ đổ phải là cơ sờ cho việc tiến hành quy hoạch các vùng chuyên môn hoá lớn, các vùng trọng điểm (về lương thực, thực phẩm, cây công nghiệp.V.V.), các quy hoạch xây dựng vùng (khu cụm công nghiệp, du lịch, xây dựng thành phô' V.V.). Thời kỳ này việc quy hoạch sử dụng đất đai theo lãnh thổ hành chính đã được đề cập đến (mặc dù chưa hoàn thiện ờ cấp tỉnh, huyện trong cả nước), song việc quy hoạch phân bổ sử dụng đất cấp xã chưa được quan tâm. Thời kỳ này Bộ Nống nghiệp chù trương triển khai xây dựng quy hoạch sử dụng đất cho các hợp tác xã nông nghiệp. 18
3.4. Thời kỳ từ 1987- 1992 Năm 1987, Luật Đất đai nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ra đời quy định một số điều khoản trong quản lý sử dụng đất. Luật chưa đề cập cụ thể đến công tác quy hoạch sử dụng đất. Ngày 15/04/1991, Tổng cục Quản lý ruộng đất ra Thông tư 106/QH-KH/RD hướng dần việc lập quy hoạch sử dụng đất đai một cách cụ thể và đã được nhiều địa phương thực hiện. Việc xây dựng quy hoạch, k ế hoạch phân bổ sử dụng đất kịp thời đạt hiệu quả cao. 3ế5. Từ năm 1993 đến nay Thực hiện Luật Đất đai 1993, ngay từ đầu năm 1994, Tổng cục Địa chính đã hướng dẫn việc xây dựng quy hoạch đất đai toàn quốc giai đoạn 1996 - 2010. Dự án quy hoạch này đã được Chính phủ thông qua và Quốc hội phê chuẩn tại kỳ họp thứ XI Quốc hội khoá IX, đây là căn cứ quan trọng để xây dựng quy hoạch sử dụng đất đai của các Bộ, ngành, quy hoạch cấp tỉnh. Tổng cục Địa chính đã chỉ đạo xây dựng các mô hình thí điểm quy hoạch đất đai cấp tỉnh ở một số địa phương, là cân cứ để thống nhất quy trình lập quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyện. Hiện nay, Bộ Tài nguyên và Môi trường (trước là Tổng cục Đ ịa chính) đã và đang triển khai quy hoạch sử dụng đất đai của cả nước, tỉnh, huyện, xã và hẩu hết các địa phương đã và đang tiến hành quy hoạch đến năm 2010 và định hướng đến nãm 2020. Đến tháng 9 năm 2004, cả nước đã có 60 tính, thành phô' hoàn thành quy hoạch sử dụng đất cấp tinh. Cấp huyện có 223 huyện đã xây dựng xong phương án quy hoạch sử dụng đất được phê duyệt, 146 huyện đang triển khai xãy dựng quy hoạch. Cấp xã có 3.597 xã hoàn thành quy hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt, 903 xã đang xây dựng quy hoạch. III. NHŨNG CẢN C ứ PHÁP LÝ CỦA QUY HOẠCH s ử DỤNG ĐÂT Điều 17, chương II Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành năm 1992 quy định: “Đất đai, rửng núi, nguồn nước, tài nguyên trong lònq đất, nguồn lợi vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nlu) nước đâu rư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hoá, x ã hội khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khúc nuì pháp luật quy định là của Nhà nước, đểu thuộc sở him toàn dân". 19