Luận án Tiến sĩ Luật học: Quản lý nhà nước về giá đất

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

CHÂU HOÀNG THÂN

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIÁ ĐẤT

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2021

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

CHÂU HOÀNG THÂN

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIÁ ĐẤT

Chuyên ngành: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Mã số: 9380102

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS PHAN TRUNG HIỀN

PGS.TS PHAN NHẬT THANH

TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2021

LỜI CAM ĐOAN

Tôi tên Châu Hoàng Thân, là nghiên cứu sinh khóa 13, chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh. Tôi xin cam đoan luận án này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, được thực hiện với sự hướng dẫn của PGS. TS Phan Trung Hiền và PGS. TS Phan Nhật Thanh. Những thông tin tôi đưa ra trong luận án là trung thực, có trích dẫn nguồn tham khảo đầy đủ. Những phân tích, kiến nghị được tôi đề xuất dựa trên quá trình tìm hiểu, nghiên cứu của cá nhân và chưa từng được các công trình khác công bố trước đó./.

Nghiên cứu sinh

Châu Hoàng Thân

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

SỐ TT CHỮ VIẾT TẮT NỘI DUNG ĐƢỢC VIẾT TẮT

Cơ sở dữ liệu CSDL 1.

Luật Đất đai LĐĐ 2.

Pháp luật đất đai PLĐĐ 3.

Quản lý nhà nước QLNN 4.

5. TN&MT Tài nguyên và Môi trường

6. UBND Ủy ban nhân dân

MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1

1. Tính cấp thiết của đề tài .............................................................................................. 1

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài ............................................................ 3

2.1. Mục đích nghiên cứu................................................................................................. 3

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu ................................................................................................ 3

3. Phạm vi nghiên cứu và đối tƣợng nghiên cứu .......................................................... 4

3.1. Phạm vi nghiên cứu................................................................................................... 4

3.2. Đối tượng nghiên cứu ............................................................................................... 4

4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu ...................................................... 5

5. Những điểm mới và ý nghĩa của luận án ................................................................... 6

6. Kết cấu của luận án ..................................................................................................... 7

CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG

VẤN ĐỀ CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU ................................................................... 9

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ............................................................................. 9

1.1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước ......................................................................... 9

1.1.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài ................................................................... 20

1.1.3. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu và vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu . 26

1.2. Cơ sở lý thuyết nghiên cứu .................................................................................... 27

1.3. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu ...................................................... 33

1.3.1. Câu hỏi nghiên cứu .............................................................................................. 33

1.3.2. Giả thuyết nghiên cứu .......................................................................................... 33

KẾT CHƢƠNG ............................................................................................................. 35

CHƢƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT QUẢN LÝ

NHÀ NƢỚC VỀ GIÁ ĐẤT Ở VIỆT NAM ................................................................. 36

2.1. Khái quát về giá đất ............................................................................................... 36

2.1.1. Khái niệm và đặc điểm của giá đất ...................................................................... 36

2.1.2. Những yếu tố hình thành và ảnh hưởng đến giá đất ......................................... 41

2.1.3. Những tác động của giá đất ................................................................................. 46

2.2. Cơ sở lý luận trong quản lý nhà nƣớc về giá đất ................................................. 52

2.2.1. Khái niệm, đặc điểm quản lý nhà nước về giá đất .............................................. 52

2.2.2. Các yếu tố tác động đến quản lý nhà nước về giá đất ........................................ 55

2.3. Quy định pháp luật trong quản lý nhà nƣớc về giá đất ...................................... 58

2.3.1. Nguyên tắc quản lý nhà nước về giá đất ............................................................. 58

2.3.2. Đối tượng quản lý và mục tiêu quản lý nhà nước về giá đất.............................. 60

2.3.3. Nội dung quản lý nhà nước về giá đất ................................................................ 64

2.3.4. Hình thức quản lý nhà nước về giá đất ............................................................... 74

2.3.5. Chủ thể quản lý nhà nước về giá đất và phương pháp quản lý nhà nước về

giá đất .............................................................................................................................. 76

2.4. Những nội dung quản lý đất đai ảnh hƣởng đến hiệu quả quản lý nhà nƣớc về

giá đất .............................................................................................................................. 83

2.5. Những yêu cầu bảo đảm hiệu quả quản lý nhà nƣớc về giá đất ........................ 85

2.5.1. Công khai, minh bạch trong quản lý nhà nước về giá đất ................................. 85

2.5.2. Sự tham gia của Nhân dân trong quản lý nhà nước về giá đất ......................... 86

2.5.3. Trách nhiệm giải trình trong quản lý nhà nước về giá đất ................................ 87

2.5.4. Cân bằng lợi ích trong quản lý nhà nước về giá đất .......................................... 88

2.5.5. Nền tảng thị trường trong quản lý nhà nước về giá đất ..................................... 89

2.5.6. Thượng tôn pháp luật trong quản lý nhà nước về giá đất.................................. 90

2.5.7. Yếu tố con người và kỹ thuật trong quản lý nhà nước về giá đất ...................... 90

KẾT CHƢƠNG ............................................................................................................. 92

CHƢƠNG 3. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ

GIÁ ĐẤT Ở VIỆT NAM ............................................................................................... 93

3.1. Thực trạng nội dung quản lý, hình thức quản lý nhà nƣớc về giá đất ở

Việt Nam ......................................................................................................................... 93

3.1.1. Xây dựng chiến lược, kế hoạch quản lý nhà nước về giá đất ............................ 93

3.1.2. Ban hành quyết định quản lý nhà nước về giá đất ............................................. 96

3.1.3. Quyết định giá đất ............................................................................................... 104

3.1.4. Xây dựng cơ sở dữ liệu và dự báo về giá đất ..................................................... 110

3.1.5. Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ đội ngũ quản lý giá đất ..................................... 112

3.1.6. Kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm và giải quyết khiếu nại, tố cáo về giá đất . 115

3.1.7. Thực trạng hình thức quản lý nhà nước về giá đất .......................................... 120

3.2. Thực trạng về tổ chức, hoạt động của chủ thể quản lý nhà nƣớc về giá đất và

phƣơng pháp quản lý nhà nƣớc về giá đất ................................................................ 123

3.2.1. Chủ thể quản lý nhà nước về giá đất ................................................................. 123

3.2.2. Phương pháp quản lý nhà nước về giá đất ....................................................... 128

3.3. Thực trạng về nội dung quản lý đất đai ảnh hƣởng đến hiệu quả quản lý nhà

nƣớc về giá đất ............................................................................................................. 131

3.4. Nhận xét hiệu quả quản lý nhà nƣớc về giá đất ................................................ 134

3.4.1. Công khai, minh bạch trong quản lý nhà nước về giá đất ............................... 134

3.4.2. Sự tham gia của Nhân dân trong quản lý nhà nước về giá đất ....................... 136

3.4.3. Trách nhiệm giải trình trong quản lý nhà nước về giá đất .............................. 136

3.4.4. Cân bằng lợi ích trong quản lý nhà nước về giá đất ........................................ 138

3.4.5. Nền tảng thị trường trong quản lý nhà nước về giá đất ................................... 139

3.4.6. Thượng tôn pháp luật trong quản lý nhà nước về giá đất................................ 140

3.4.7. Yếu tố con người và kỹ thuật trong quản lý nhà nước về giá đất .................... 142

3.5. Những hạn chế, bất cập và nguyên nhân tồn tại trong quản lý nhà nƣớc về

giá đất ở Việt Nam ....................................................................................................... 143

KẾT CHƢƠNG ........................................................................................................... 148

CHƢƠNG 4. ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIÁ ĐẤT Ở VIỆT NAM ............................................ 149

4.1. Định hƣớng hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về giá đất ở Việt Nam ................... 149

4.2. Giải pháp hoàn thiện nội dung quản lý và hình thức quản lý nhà nƣớc về

giá đất ............................................................................................................................ 151

4.2.1. Xây dựng chiến lược, kế hoạch quản lý nhà nước về giá đất .......................... 151

4.2.2. Ban hành quyết định quản lý nhà nước về giá đất ........................................... 152

4.2.3. Quyết định giá đất ............................................................................................... 155

4.2.4. Xây dựng cơ sở dữ liệu và dự báo về giá đất ..................................................... 160

4.2.5. Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ đội ngũ quản lý giá đất ..................................... 162

4.2.6. Kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm và giải quyết khiếu nại, tố cáo về giá đất . 164

4.3. Giải pháp về tổ chức, hoạt động của chủ thể quản lý nhà nƣớc về giá đất và

phƣơng pháp quản lý nhà nƣớc về giá đất ................................................................ 167

4.3.1. Chủ thể quản lý nhà nước về giá đất ................................................................. 167

4.3.2. Phương pháp quản lý nhà nước về giá đất ....................................................... 172

4.4. Giải pháp hoàn thiện những nội dung cơ bản trong quản lý đất đai nâng cao

hiệu quả quản lý nhà nƣớc về giá đất ........................................................................ 175

KẾT CHƢƠNG ........................................................................................................... 181

KẾT LUẬN .................................................................................................................. 182

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

LUẬN ÁN ĐÃ CÔNG BỐ

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

PHẦN MỞ ĐẦU

dựng,

1 Paul A Samuelson, William D. Nordhaus (2011), Kinh tế học, NXB Tài chính, Hà Nội, tr.94. 2 Hernando De Soto (2000), The Mystery of Capital - Why capitalism triumphs in the West and Fails everywhere else, Black Swan, London, p.88. 3 Danh Hồng (2019), “9 tháng năm 2019, nguồn thu từ đất đai đạt trên 87 nghìn tỷ đồng”, Báo điện tử của Bộ Xây https://baoxaydung.com.vn/9-thang-nam-2019-nguon-thu-tu-dat-dai-dat-tren-87-nghin-ty-dong- 265323.html, [truy cập ngày 26/11/2019]. 4 Lưu Quốc Thái (2016), Những vấn đề pháp lý về thị trường quyền sử dụng đất Việt Nam, NXB Hồng Đức, Tp. Hồ Chí Minh, tr.71.

1. Tính cấp thiết của đề tài Điều 51 Hiến pháp năm 2013 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định: “nền kinh tế Việt Nam là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu, nhiều thành phần kinh tế”. Điều này đã khẳng định vai trò quản lý, điều tiết của Nhà nước trong quá trình phát triển nền kinh tế thị trường ở Việt Nam. Việc thiết lập vai trò quản lý của Nhà nước dựa trên cơ sở lý thuyết của P.A. Samuelson: “cả thị trường và Nhà nước đều cần thiết cho nền kinh tế vận hành lành mạnh. Thiếu cả hai điều này thì hoạt động của nền kinh tế hiện đại chẳng khác gì vỗ tay bằng một bàn tay”.1 Vì vậy, vai trò quản lý của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường là không thể thiếu. Tùy vào từng lĩnh vực, từng nội dung khác nhau mà Nhà nước có sự quản lý ở mức độ hợp lý, các hình thức và phương pháp quản lý phải phù hợp với quy luật thị trường. Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, nguồn lực to lớn của đất nước. Theo Hernando De Soto, “bất động sản chiếm khoảng 50% của cải của các nước tiên tiến; ở các nước đang phát triển, con số này là gần ba phần tư”.2 Ở nước ta, nguồn thu từ đất đai luôn chiếm tỉ trọng cao với tỉ lệ trung bình 9,6% số thu ngân sách nhà nước giai đoạn 2006 - 2011 và trong 09 tháng đầu năm 2019 nguồn thu từ đất đai chiếm 10,5% thu ngân sách nội địa.3 Giá trị kinh tế của đất đai, các nguồn thu từ đất đai được xác định và chịu ảnh hưởng bởi một yếu tố then chốt chính là giá đất. Giá đất là cơ sở để xác định chi phí đầu vào, quyết định giá thành sản xuất và giá cả hàng hóa bán ra thị trường;4 ảnh hưởng đến khả năng tiếp cận đất đai và những biến động bất thường của giá đất làm phân hóa sâu sắc khoảng cách giàu nghèo trong xã hội, phát sinh những bất đồng gay gắt trong quản lý đất đai. Vì vậy, giá đất đóng vai trò quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế của quốc gia, ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống của người dân; tính ổn định, bền vững và công bằng xã hội trong phát triển kinh tế thị trường. Những kết luận khoa học và thực tiễn đã chứng minh tầm quan trọng của giá đất trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội; đồng thời khẳng định không thể tuyệt đối hóa thị trường trong công tác quản lý giá đất. Từ lý thuyết về vai trò của Nhà nước trong kinh tế thị trường, chế độ sở hữu đất đai và những tác động của giá đất đã đặt ra nội dung khoa học cần được nghiên cứu: Nhà nước quản lý giá đất như thế nào để phù hợp quy luật thị trường, phát huy tối ưu

5 Cụ thể: Điều 9 Luật Đất đai năm 1987; Điều 13 Luật Đất đai năm 1993; khoản 2 Điều 6 Luật Đất đai năm 2003 các cơ sở pháp lý trên không đề cập đến giá đất trong nội dung quản lý nhà nước về đất đai. 6 Lưu Quốc Thái (2016), sđd (4), tr.84. 7 Bùi Ngọc Tuân, “Báo cáo chuyên đề về giá đất”, Tham luận Hội thảo “Về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước”, Văn phòng Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức tại Trường Đại học Cần Thơ ngày 13/9/2012, tr. 9. 8 Nguyễn Quang Tuyến (2013), “Các quy định về giá đất”, Tạp chí Tài nguyên và môi trường, kỳ 1 - tháng 8/2013, tr. 11-13.

hiệu quả của giá đất trong thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và phát triển bền vững ở Việt Nam. Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31 tháng 10 năm 2012 Hội nghị Trung ương 6 Khóa XI tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai đã khẳng định tầm quan trọng và định hướng đổi mới về giá đất trong quản lý đất đai. Chủ trương và nguyên tắc trong xây dựng pháp luật về giá đất được Nghị quyết xác định là: “bảo đảm phù hợp với cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước”. Triển khai chủ trương trên, LĐĐ năm 2013 lần đầu tiên quy định giá đất là một trong những nội dung quản lý trong lĩnh vực đất đai, cụ thể khoản 10 Điều 22 LĐĐ năm 2013 quy định: “quản lý tài chính về đất đai và giá đất”.5 Điều này cho thấy sự phù hợp và kịp thời về nội dung nghiên cứu của luận án. Bên cạnh đó, thực trạng quản lý giá đất, những mâu thuẫn, xung đột về giá đất thời gian qua ở Việt Nam đã phần nào minh chứng sự chưa phù hợp và nhu cầu hoàn thiện của pháp luật hiện hành về vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất. Giá đất ở nước ta thời gian qua tăng cao không bình thường đến mức báo động.6 Nhà nước chưa có hệ thống quản lý, theo dõi, cập nhật giá đất trên thị trường làm cơ sở để quyết định giá đất, thẩm định giá đất.7 Theo đánh giá của tác giả Nguyễn Quang Tuyến thì: “giá đất nghiêng về bảo vệ quyền lợi của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai hơn là đi xác định một giá đất phù hợp làm căn cứ để giải quyết hài hòa những xung đột về lợi ích kinh tế của các chủ thể trong quản lý và sử dụng đất đai”.8 Những hạn chế trong QLNN về giá đất là nguyên nhân làm cho tình trạng tham nhũng, thất thu ngân sách về đất đai ngày càng nghiêm trọng, quyền lợi của người sử dụng đất không được bảo đảm chính đáng, việc tiếp cận đất đai của nhà đầu tư trở nên khó khăn. Các loại giá đất của Nhà nước chưa gắn kết để phát huy hiệu quả tối ưu trong quản lý giá đất mà phát sinh xung đột, ảnh hưởng đến hiệu quả áp dụng giá đất nhà nước. Thực trạng đã phản ánh hạn chế trong QLNN về giá đất là một trong những nguyên nhân chính của bất cập trong quản lý, sử dụng đất đai ở Việt Nam. Các công trình nghiên cứu và quy định về giá đất chủ yếu giải quyết nội dung quyết định giá đất; chưa nghiên cứu tổng quát và xây dựng căn cứ khoa học để đánh giá và hoàn thiện thực trạng pháp luật QLNN về giá đất. Những tồn tại trong QLNN về giá đất làm hạn chế nguồn lực kinh tế đất đai trong quá trình phát triển. Nghiên cứu, giải quyết những bất cập về giá đất từ góc độ kinh tế, hiện tượng giá bất động sản trên thị trường đã có rất nhiều công trình công bố

nhưng tiếp cận giá đất từ góc nhìn luật hành chính là hướng tiếp cận có tính mới. Giải quyết vấn đề giá đất qua hoàn thiện vai trò quản lý của Nhà nước trên nền tảng luật hành chính là rất phù hợp với đặc thù thể chế quản lý đất đai ở Việt Nam, khi Nhà nước là chủ thể duy nhất đại diện và thực hiện các quyền chủ sở hữu đất đai, chi phối mạnh mẽ quá trình quản lý và sử dụng đất đai. Mặc dù tiếp cận từ góc độ luật hành chính nhưng kết quả nghiên cứu của luận án là tiền đề tạo nên sự đột phá về kinh tế đất đai, phát huy hiệu quả vai trò quản lý của Nhà nước trong xây dựng nền kinh tế thị trường phát triển ổn định, bền vững. Từ những lý do trên, tác giả quyết định lựa chọn đề tài “Quản lý nhà nước về giá đất” làm luận án Tiến sĩ luật học chuyên ngành luật hiến pháp và luật hành chính. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài 2.1. Mục đích nghiên cứu

Qua bối cảnh nghiên cứu về giá đất ở Việt Nam, luận án xác định rõ mục đích nghiên cứu đánh giá thực trạng và hoàn thiện cơ sở lý luận, pháp luật QLNN về giá đất, cụ thể về nguyên tắc, mục tiêu, nội dung, hình thức, chủ thể và phương pháp quản lý giá đất; đây là nền tảng tạo nên sự đột phá về kinh tế đất đai, phát huy tối đa nguồn lực đất đai cho quá trình phát triển ở Việt Nam.

Trên nền tảng khoa học luật hành chính, đặc điểm của giá đất và quan điểm đổi mới vai trò quản lý của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai, luận án làm sáng tỏ cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý và thực trạng QLNN về giá đất ở Việt Nam; chứng minh sự cần thiết quản lý của Nhà nước đối với giá đất, đặc điểm QLNN về giá đất, đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN về giá đất. Kết quả nghiên cứu luận án sẽ góp phần hoàn thiện công cuộc xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Đề tài tập trung giải quyết những nhiệm vụ chính sau:

Thứ nhất, nghiên cứu đặc điểm của giá đất, làm rõ đối tượng QLNN về giá đất ở Việt Nam, nội hàm và những đặc điểm của QLNN về giá đất, các yếu tố tác động đến QLNN về giá đất. Nghiên cứu làm sáng tỏ các yếu tố cấu thành giá đất và mối quan hệ giữa các loại giá đất; tác động của giá đất đến kinh tế - xã hội. Trên nền tảng đó, đề tài xây dựng cơ sở lý luận về nguyên tắc, mục tiêu, nội dung, chủ thể, hình thức và phương pháp quản lý giá đất khoa học, hiệu quả trong bối cảnh nước ta hiện nay.

Thứ hai, nghiên cứu, đánh giá thực trạng quy định và áp dụng pháp luật trong quản lý giá đất ở Việt Nam; chứng minh những bất cập về giá đất, hạn chế hiệu quả quản lý đất đai, chưa khai phá tối ưu nguồn lực đất đai có nguyên nhân chính do những tồn tại từ vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất.

Thứ ba, trên cơ sở lý thuyết về QLNN, khung pháp luật hiện hành, đặc điểm của giá đất, đặc thù công tác quản lý đất đai ở Việt Nam, nghiên cứu vận dụng quan điểm hiện đại về vai trò quản lý của Nhà nước và kinh nghiệm một số quốc gia để kiến

nghị hoàn thiện công tác QLNN về giá đất ở Việt Nam theo hướng khoa học, hiện đại và hiệu quả. 3. Phạm vi nghiên cứu và đối tƣợng nghiên cứu 3.1. Phạm vi nghiên cứu

Phạm vi về không gian: giá đất mang tính khu vực và cá biệt cao nên việc nghiên cứu giá đất cần được xác định trong một phạm vi nhất định, nhất là khi tiếp cận từ góc độ QLNN. Vì vậy, luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu về quản lý giá đất ở Việt Nam. Kinh nghiệm quốc tế được đề cập trong luận án không nhằm mục đích nghiên cứu so sánh mà để củng cố lập luận, căn cứ đề xuất giải pháp.

Phạm vi thời gian: đề tài nghiên cứu QLNN về giá đất trong PLĐĐ Việt Nam từ giai đoạn LĐĐ năm 1993 đến nay và chủ yếu phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật giá đất trong thời kỳ LĐĐ năm 2013.

Luận án tiếp cận nghiên cứu giải quyết vấn đề giá đất ở Việt Nam trên nền tảng

Phạm vi về nội dung: luận án định hướng nghiên cứu đánh giá và đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác QLNN về giá đất ở Việt Nam. Trong cơ chế hai giá đất ở Việt Nam gồm giá đất nhà nước và giá đất thị trường, với đặc điểm và cơ chế hình thành từng loại giá đất kết hợp bản chất của QLNN thì phạm vi nghiên cứu của luận án giới hạn về quản lý giá đất nhà nước. Trên nền tảng khoa học luật hành chính, QLNN về giá đất nghiên cứu những khía cạnh cụ thể về nguyên tắc, mục tiêu, nội dung, chủ thể và hình thức, phương pháp quản lý giá đất. Đồng thời, trong mối quan hệ của hai loại giá đất thì các nội dung quản lý tác động đến giá đất thị trường và hiệu quả quản lý giá đất nhà nước cũng được xem xét giải quyết nhằm bảo đảm tính toàn diện và tối ưu hiệu quả quản lý giá đất. Luận án tiếp cận nghiên cứu vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất, không tiếp cận từ góc độ kinh tế đất đai, không tiếp cận giải quyết vấn đề giá đất từ thị trường bất động sản ở Việt Nam và không nghiên cứu về kỹ thuật thẩm định giá đất. 3.2. Đối tƣợng nghiên cứu khoa học luật hành chính, cụ thể: Một là, nghiên cứu, phân tích khái niệm, đặc điểm của giá đất, làm sáng tỏ các đặc trưng của giá đất ở Việt Nam. Đề tài phân tích tầm quan trọng và tác động của giá đất để chứng minh sự cần thiết vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất. Hai là, nghiên cứu cơ sở lý luận về QLNN đối với giá đất, cụ thể phân tích, xây dựng khái niệm, đặc điểm và những yếu tố tác động đến QLNN về giá đất. Phân tích quy định pháp luật về mục tiêu, nguyên tắc, nội dung, chủ thể, hình thức và phương pháp QLNN về giá đất trong PLĐĐ Việt Nam. Ba là, nghiên cứu đánh giá thực trạng QLNN về giá đất ở Việt Nam để chỉ ra những hạn chế, tồn tại trong quy định pháp luật và thực tiễn thi hành quy định trong quản lý giá đất; đồng thời, xác định nguyên nhân của những hạn chế là cơ sở đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả QLNN về giá đất ở Việt Nam.

Bốn là, nghiên cứu xây dựng cơ sở lý thuyết, những định hướng và đề xuất các giải pháp cụ thể hoàn thiện QLNN về giá đất ở Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển của quản trị đất đai hiện đại và phản ánh đặc trưng sở hữu toàn dân về đất đai trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. 4. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu (i) Phương pháp luận Để đạt được những mục đích đề ra, trong quá trình nghiên cứu tác giả sử dụng phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin kết hợp với tư tưởng Hồ Chí Minh về vai trò quản lý của Nhà nước trong xây dựng, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, kết hợp cả vai trò của Nhà nước và vai trò của thị trường. Phương pháp luận của phép biện chứng được vận dụng để nghiên cứu, đánh giá đối tượng quản lý và mối quan hệ với các sự vật, hiện tượng khác. Dựa trên phương pháp luận để phân tích và giải quyết các mối quan hệ trong QLNN về giá đất như: tính định hướng, áp đặt trong quản lý với bản chất thị trường của giá đất; giữa lợi ích kinh tế và các nhóm lợi ích khác; vai trò quản lý của Nhà nước và sự tham gia của Nhân dân… Hiểu rõ và vận dụng hiệu quả phương pháp luận giúp đánh giá toàn diện, sâu sắc vấn đề, các lập luận và phân tích có căn cứ và thuyết phục. Đất đai ở Việt Nam thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý; Nhà nước là chủ thể độc quyền phân phối đất đai, ảnh hưởng lớn đến thị trường đất đai ở Việt Nam. Giá đất hay gọi là giá cả quyền sử dụng đất là biểu hiện của sự phát triển thị trường đất đai, là công cụ kinh tế chính yếu trong quản lý tài chính đất đai, phát triển kinh tế đất đai. Vì vậy, tiền đề bảo đảm khai thác tối ưu hiệu quả kinh tế của đất đai là hoàn thiện công tác QLNN về giá đất. Những đặc trưng của giá đất, nguyên tắc QLNN và quan điểm hiện đại về vai trò quản lý của Nhà nước sẽ được kết hợp để hoàn thiện khung lý thuyết QLNN về giá đất tại Việt Nam.

(ii) Phương pháp nghiên cứu Việc nghiên cứu đề tài vận dụng nhiều phương pháp khác nhau tùy thuộc vào

đối tượng và mục đích nghiên cứu trong từng vấn đề. Bao gồm các phương pháp sau:

- Phương pháp lịch sử được sử dụng để nghiên cứu lịch sử phát triển các quy định pháp luật trong QLNN về giá đất tại Việt Nam. Phương pháp này được sử dụng chủ yếu tại Chương 1, Chương 2, Chương 3 của luận án;

- Phương pháp tổng hợp và phân tích được sử dụng xuyên suốt trong quá nghiên cứu đề tài. Trên cơ sở tổng hợp các lý thuyết và quy định pháp luật hiện hành để chỉ ra những ưu điểm, hạn chế; sự chưa phù hợp giữa thực trạng pháp luật và lý thuyết trong QLNN về giá đất hiện nay.

- Phương pháp phân tích luật viết được sử dụng chủ yếu trong quá trình phân tích các khái niệm pháp lý, các quy định pháp luật về giá đất về vai trò của Nhà nước

trong quản lý giá đất hiện nay. Phương pháp này được sử dụng chủ yếu trong Chương 2 và trọng tâm ở Chương 3 khi phân tích thực trạng QLNN về giá đất ở Việt Nam;

Luận án “Quản lý nhà nước về giá đất” được nghiên cứu hệ thống cả về lý luận

- Phương pháp so sánh được áp dụng để so sánh kết quả nghiên cứu của các công trình liên quan rút ra những điểm chung, nhận định và đánh giá trong quá trình nghiên cứu. Đồng thời, phương pháp sử dụng so sánh kinh nghiệm của một số quốc gia, đánh giá mức độ phù hợp rút ra những kinh nghiệm, đề xuất giải pháp. 5. Những điểm mới và ý nghĩa của luận án và thực tiễn, những điểm mới và đóng góp của luận án cụ thể như sau: Một là, luận án có cách tiếp cận mới trong nghiên cứu giải quyết vấn đề giá đất ở Việt Nam - từ góc độ khoa học luật hành chính. Trên cơ sở những nội dung phổ biến khi nghiên cứu về QLNN, luận án đã thể hiện nét đặc trưng trong nghiên cứu quản lý giá đất, những điểm mới, khoa học và sáng tạo trong giải quyết từng nội dung nghiên cứu. Hướng nghiên cứu đánh giá và hoàn thiện vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất ở Việt Nam vừa thể hiện tính mới, vừa phù hợp với đặc thù trong quản lý đất đai và đặc điểm của giá đất ở nước ta. Hai là, kết quả nghiên cứu của luận án chứng minh sự cần thiết về vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất; xác định rõ đối tượng quản lý trong cơ chế hai giá đất ở nước ta. Luận án đã xây dựng cơ sở khoa học thiết lập cơ chế quản lý giá đất phù hợp với đặc thù sở hữu toàn dân đối với đất đai trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hướng đến mục tiêu phát triển bền vững ở Việt Nam. Ba là, luận án phân tích và xây dựng toàn diện vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất ở Việt Nam, không chỉ đơn thuần là quyền quyết định giá đất. QLNN về giá đất được nghiên cứu toàn diện về nguyên tắc, mục tiêu, nội dung, hình thức, chủ thể và phương pháp quản lý giá đất. Kết quả nghiên cứu thể hiện cơ sở lý luận chặt chẽ, toàn diện và khoa học, làm nền tảng đánh giá thực trạng, đề xuất giải pháp quản lý giá đất, khẳng định tầm quan trọng và hiệu quả của giá đất trong quản lý, sử dụng đất đai ở Việt Nam. Bốn là, luận án phân tích thực trạng QLNN về giá đất nhà nước ở Việt Nam với cả hai khía cạnh: thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn thực thi các quy định QLNN về giá đất. Kết quả nghiên cứu đã khái quát bức tranh tổng thể thực trạng QLNN về giá đất ở nước ta; luận án đưa ra những kết luận sâu sắc, xác định bản chất vấn đề đang tồn tại trong pháp luật và thực tiễn QLNN về giá đất ở Việt Nam. Năm là, luận án nghiên cứu ứng dụng những đặc trưng của lý thuyết quản trị tốt xây dựng những yêu cầu cụ thể bảo đảm hiệu quả quản lý giá đất, phù hợp với xu hướng đổi mới vai trò quản lý của Nhà nước trong xã hội hiện đại và đặc trưng của Việt Nam. Dựa trên các yêu cầu, tác giả đánh giá mức độ hoàn thiện của thực trạng quản lý giá đất ở Việt Nam để thấy được những hạn chế trong QLNN về giá đất với thể chế quản trị đất đai hiện đại. Những yêu cầu được xây dựng trong luận án là cơ sở

để đánh giá hiệu quả QLNN về giá đất; là giá trị khoa học, tạo nền tảng lý luận hoàn thiện pháp luật và thực tiễn QLNN về giá đất. Sáu là, luận án đưa ra những định hướng giải quyết các vấn đề mang tính cốt lõi, đề xuất những giải pháp cụ thể hoàn thiện cơ sở lý luận và pháp luật QLNN về giá đất ở nước ta nhằm phát huy tối ưu hiệu quả của giá đất, tạo sự đột phá trong phát triển kinh tế đất đai; những đổi mới về quản lý giá đất thể hiện nền tảng thị trường trong quản lý đất đai ở Việt Nam. Sự tuân thủ đầy đủ các yêu cầu bảo đảm hiệu quả quản lý giá đất là yếu tố then chốt thực hiện quản lý giá đất theo cơ chế thị trường, phù hợp xu hướng phát triển của quản trị đất đai hiện đại; dung hòa vai trò quản lý của Nhà nước và đặc điểm kinh tế của giá đất trong phát triển kinh tế thị trường. Kết quả nghiên cứu đã đóng góp những quan điểm khoa học về cơ sở lý luận trong QLNN về giá đất ở Việt Nam. Luận án cung cấp bức tranh tổng thể thực trạng QLNN về giá đất, rút ra những kết luận sâu sắc về bất cập, hạn chế và nguyên nhân tồn tại. Trên cơ sở ứng dụng lý thuyết quản trị tốt, luận án đã xây dựng những yêu cầu, định hướng và giải pháp cụ thể hoàn thiện QLNN về giá đất ở Việt Nam. Những sản phẩm đặc trưng cả về lý luận và thực tiễn góp phần đổi mới mạnh mẽ vai trò quản lý của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai, điển hình đối với giá đất; đóng góp tích cực vào quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta, góp phần thực hiện mục tiêu phát triển bền vững. Luận án là nguồn tài liệu tham khảo có giá trị cho sinh viên, học viên, người nghiên cứu và người làm công tác thực tiễn liên quan đến những nội dung nghiên cứu của luận án. 6. Kết cấu của luận án

Ngoài Phần mở đầu, Danh mục các công trình khoa học liên quan đến đề tài luận án đã công bố, Danh mục tài liệu tham khảo, Phần nội dung của luận án bao gồm các chương sau đây:

Chƣơng 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài và những vấn đề cần

tiếp tục nghiên cứu

Chương này tác giả tổng hợp, đánh giá những công trình khoa học liên quan đến nội dung của luận án, những vấn đề cần được tiếp tục nghiên cứu của luận án. Bên cạnh đó, tác giả xác định vấn đề cần nghiên cứu, cơ sở lý thuyết, cách tiếp cận và phương pháp giải quyết vấn đề nghiên cứu.

Chƣơng 2. Cơ sở lý luận và quy định pháp luật quản lý nhà nƣớc về giá

đất ở Việt Nam Chương này tác giả làm rõ khái niệm, đặc điểm, quy định pháp luật cơ bản của giá đất; làm rõ các yếu tố cấu thành giá đất và sự tác động của giá đất để chứng minh sự cần thiết, phù hợp của cơ chế QLNN đối với giá đất. Phân tích làm rõ các nội dung lý luận và trình bày các quy định pháp luật hiện hành là nền tảng QLNN về giá đất ở Việt Nam.

Chƣơng 3. Thực trạng pháp luật về quản lý nhà nƣớc về giá đất ở Việt

Chƣơng 4. Định hƣớng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nƣớc

Nam Trên nền tảng cơ sở lý luận, Chương này tác giả đánh giá thực trạng QLNN về giá đất ở Việt Nam gồm thực trạng quy định pháp luật và quá trình tổ chức thực hiện các quy định về giá đất. Tác giả đánh giá thực trạng dựa trên những kết quả nghiên cứu lý luận, chỉ ra những bất cập, tồn tại quy định và thực tiễn quản lý giá đất ở nước ta hiện nay. về giá đất ở Việt Nam Trên cơ sở thực trạng quản lý giá đất ở Việt Nam, với những hạn chế của quy định và bất cập từ thực tiễn áp dụng pháp luật trong QLNN về giá đất, tác giả vận dụng những kết quả nghiên cứu lý luận và kinh nghiệm một số quốc gia đề xuất những giải pháp trong quản lý giá đất ở nước ta. Các giải pháp từ lý luận đến quy định pháp luật về nguyên tắc, mục tiêu quản lý, nội dung và hình thức, phương pháp QLNN về giá đất nhằm hoàn thiện cơ chế quản lý giá đất khoa học, hiện đại và hiệu quả.

CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU

1.1.1.1. Nghiên cứu về đặc điểm của giá đất và các yếu tố tác động đến giá đất Đặc điểm, các yếu tố ảnh hưởng đến giá đất trong khoa học pháp lý Việt Nam

9 Phạm Văn Võ (2012), Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất đai, NXB Lao động, Tp. Hồ Chí Minh; 10 Nghị quyết số 05-NQ/TW ngày 01/11/2016 Hội nghị lần thứ tư Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII; Phạm Văn Võ (2012), Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất đai, NXB Lao động, tr.130, 131; Lưu Quốc Thái (2016), sđd (4), tr.53, 54 đều thống nhất phân chia thị trường đất đai ở Việt Nam gồm: thị trường sơ cấp và thị trường thứ cấp. 11 Lưu Quốc Thái (2016), sđd (4). 12 Vũ Văn Phúc - Trần Thị Minh Châu (2003), “Quan điểm của Đảng và Nhà nước Việt Nam về phát triển thị trường bất động sản trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa”, Tạp chí Địa chính, (4), tr.6-8.

1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu Đề tài “Quản lý nhà nước về giá đất” với định hướng nghiên cứu đánh giá và phạm vi nghiên cứu ở Việt Nam nên tổng quan các nghiên cứu trong nước và nước ngoài được sắp xếp theo hai nhóm vấn đề: một là, nghiên cứu về đặc điểm, các yếu tố hình thành và tác động đến giá đất; hai là, nghiên cứu liên quan đến QLNN về giá đất. 1.1.1. Tình hình nghiên cứu trong nước được nghiên cứu từ nhiều góc độ tiếp cận khác nhau. Dưới tác động của sở hữu đất đai đến giá đất và quản lý giá đất ở Việt Nam, tác giả Phạm Văn Võ9 cho rằng: giá đất chính là giá quyền sử dụng đất, nhưng vì quyền sử dụng đất đã được đồng hóa với đất đai nên giá của quyền sử dụng đất được gọi là giá đất. Những chênh lệch quá lớn trong cơ chế hai giá đã làm thị trường quyền sử dụng đất bị rối loạn, sự công bằng trong sử dụng đất bị ảnh hưởng xấu. Đánh giá về vấn đề này, trong tác phẩm Vốn hóa đất đai trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, tác giả Trần Thị Minh Châu cho rằng thị trường quyền sử dụng đất ở Việt Nam khá méo mó, hình thành thị trường hai cấp: thị trường sơ cấp (Nhà nước độc quyền phân phối đất đai) và thị trường thứ cấp (giao dịch của người sử dụng đất).10 Vì vậy có thể thấy, giá đất ở thị trường sơ cấp chịu sự tác động chủ yếu bởi ý chí của chủ thể được trao quyền quyết định, trong khi đó giá đất ở thị trường thứ cấp phản ánh quy luật thị trường và ảnh hưởng trực tiếp của giá đất từ thị trường sơ cấp. Hai loại giá trên có quan hệ chặt chẽ với nhau nhưng luôn thoát ly nhau theo chiều hướng phức tạp ảnh hưởng đến đầu cơ, tham nhũng. Đặc trưng này cho thấy, giá đất ở Việt Nam chịu ảnh hưởng lớn từ quyền quyết định của Nhà nước. Nội dung lý luận về giá đất hay giá quyền sử dụng đất đã được tác giả Lưu Quốc Thái11 phân tích và đưa ra kết luận cho câu hỏi: Giá đất và giá quyền sử dụng đất có sự khác biệt thế nào? Quan điểm thứ nhất cho rằng đất đai ở nước ta thuộc sở hữu toàn dân nên chỉ có giao dịch về quyền sử dụng đất; vì vậy, Việt Nam chỉ có thị trường bất động sản trong đó có thị trường quyền sử dụng đất.12 Quan điểm thứ hai cho rằng đất đai vẫn là hàng hóa, cho dù là hàng hóa đặc biệt và thị trường đất đai vẫn tồn tại và

13 Lê Thanh Khuyến (2001), “Bàn về cơ sở lý luận và khoa học trong việc tổ chức và quản lý thị trường bất động sản ở Việt Nam”, Tạp chí Địa chính, (12), tr.10-12; Nguyễn Xuân Trọng (2001), “Tìm hiểu một số vấn đề pháp lý và thực tế của các giao dịch liên quan đến đất đai ở Việt Nam”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (4), tr.47-56; Nguyễn Quang Tuyến (2003), “Một số suy nghĩ về thừa kế quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật hiện hành”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (2), tr.47-54. 14 Bùi Văn Huyền, Đinh Thị Nga (2011), Quản lý nhà nước đối với thị trường bất động sản ở Việt Nam”, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.50-54. 15 Châu Hoàng Thân, Phan Trung Hiền (2017), “Hoàn thiện các quy định về định giá đất ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 3 (347).

hoạt động bình thường trong điều kiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, bởi đất đai vẫn quy ra tiền và trao đổi trên thị trường.13 Qua hai nhóm quan điểm, tác giả cho rằng đất đai ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay có thể được coi là hàng hóa và “thị trường đất đai” vẫn tồn tại với hình thức thị trường quyền sử dụng đất nên không có sự phân biệt giữa giá đất và giá quyền sử dụng đất. Tiếp cận từ thị trường bất động sản, tác giả Bùi Văn Huyền và Đinh Thị Nga xác định các yếu tố hình thành và tác động đến giá đất gồm: quan hệ cung cầu trên thị trường, các yếu tố có mối liên hệ trực tiếp (yếu tố tự nhiên, các yếu tố kinh tế, chính sách của Nhà nước), các yếu tố kinh tế vĩ mô (tăng trưởng GDP, tín dụng, lạm phát, thị trường lao động…), yếu tố xã hội (tốc độ tăng dân số, chất lượng dịch vụ y tế, giáo dục, trình độ dân trí…).14 Qua nghiên cứu về định giá đất ở Việt Nam, các tác giả Phan Trung Hiền và Châu Hoàng Thân đã chỉ ra những yếu tố ảnh hưởng đến giá đất ở nước ta như: sự chi phối, quyết định từ Nhà nước, mục đích sử dụng đất, điều kiện thực hiện các giao dịch đất đai, định hướng phát triển kinh tế - xã hội nơi có đất, sự phát triển của thị trường, yếu tố lịch sử và tính hợp pháp của đất, thời hạn sử dụng đất và tập quán sử dụng đất.15 Trong khoa học pháp lý nước ta, giá đất chính là giá quyền sử dụng đất, được pháp luật thừa nhận và chịu tác động bởi nhiều yếu tố, trong đó đặc trưng là sự ảnh hưởng rất lớn của Nhà nước đến quá trình hình thành giá đất. Qua phân tích đặc điểm và các yếu tố tác động đến giá đất ở Việt Nam cho thấy đặc thù vai trò quản lý của Nhà nước chưa được các công trình khai thác trong nghiên cứu về giá đất. Thực trạng trên thể hiện tính mới trong tiếp cận nghiên cứu của luận án thông qua vai trò của Nhà nước để khắc phục những bất cập về giá đất; phát huy đặc thù sở hữu toàn dân về đất đai trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. 1.1.1.2. Nghiên cứu liên quan đến quản lý nhà nước về giá đất ở Việt Nam Trong nội dung này tác giả đánh giá tổng quan về hai vấn đề: một là, những nghiên cứu về thực trạng quản lý giá đất ở Việt Nam; hai là, nghiên cứu về vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất ở Việt Nam. (i) Những nghiên cứu về thực trạng quản lý giá đất ở Việt Nam (a) Đánh giá chung về giá đất và quản lý giá đất Giá đất ở Việt Nam chưa phù hợp cơ chế thị trường, sự chênh lệch lớn giá đất nhà nước với giá đất thị trường tạo ra nhiều hệ lụy là kết luận được đề cập trong nhiều

công trình nghiên cứu. Điển hình, những đánh giá của tác giả Phạm Văn Võ đã nêu lên những bất cập tồn tại từ vai trò độc quyền quyết định giá đất của Nhà nước, việc quyết định giá đất nhà nước thấp với lý do giảm bớt chi phí đầu tư nhằm điều tiết thị trường đã không đem lại hiệu quả mong muốn. Căn cứ vào chi phí thực tế mà người sử dụng đất bỏ ra thì giá đất ở thị trường sơ cấp của Việt Nam được chia thành hai loại là giá luật định và giá trên thực tế. Giá trên thực tế bằng giá luật định cộng chi phí tiêu cực phát sinh.16 Đánh giá về cơ chế hai giá đất ở Việt Nam, tác giả Nguyễn Thế Chinh cho rằng:17 việc tồn tại hai giá đất trong thị trường bất động sản là tất yếu khách quan. Tuy nhiên, do sự chênh lệch quá lớn giữa hai giá và việc áp dụng rộng khắp giá đất nhà nước đã tạo nên những bất đồng, hệ lụy trong quản lý, sử dụng đất đai. Bên cạnh đó, thực trạng quản lý tồn tại tình trạng quanh quẩn giữa giá thị trường và giá nhà nước, khi giá đất do UBND cấp tỉnh quy định hoặc quyết định giá đất tại một khu vực được điều chỉnh tăng lên thì ngay sau đó giá thị trường cũng tăng theo. Sự gia tăng của giá thị trường đến một mức nào đó buộc Nhà nước lại tiếp tục điều chỉnh cho phù hợp. Vì vậy, mức độ chênh lệch và tính tăng trưởng ổn định của giá đất là vấn đề tồn tại của quản lý giá đất ở nước ta thời gian qua. Từ góc độ sở hữu - quản lý - sử dụng đất đai, tác giả Vũ Văn Phúc18 đã chỉ ra những bất cập trong quản lý giá đất ở nước ta như: giá đất quản lý chưa theo nguyên tắc thị trường; Nhà nước chưa tổ chức được hệ thống theo dõi giá đất trên thị trường làm cơ sở định giá đất; phân công nhiệm vụ QLNN về giá đất còn phân tán, hệ thống cơ quan định giá thiếu chuyên nghiệp, không đồng đều; giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất quá thấp, chưa bảo đảm quyền lợi người có đất thu hồi. Nhìn chung, các nghiên cứu chủ yếu phản ánh thực trạng và những bất cập về giá đất ở Việt Nam, chưa là sự đánh giá toàn diện công tác QLNN về giá đất. Có thể nhận thấy rằng, các công trình đang tập trung nghiên cứu và đánh giá về giá đất - chỉ là kết quả của cơ chế quản lý. Chính vì vậy, để giải quyết triệt để những hệ lụy của giá đất trong thể chế quản lý đất đai ở Việt Nam thì phải nghiên cứu giải quyết từ góc độ QLNN, hoàn thiện vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất.

16 Phạm Văn Võ (2012), sđd (9), tr.156. 17 Nguyễn Thế Chinh (chủ nhiệm, 2014), Báo cáo tổng hợp Kết quả khoa học công nghệ đề tài “Nghiên cứu ảnh hưởng của cơ chế hai giá đất đối với việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và đề xuất giải pháp để giá đất do nhà nước quy định phù hợp với giá thị trường”, Viện chiến lược, chính sách tài nguyên và môi trường - Bộ TN&MT, Hà Nội. 18 Vũ Văn Phúc (chủ nhiệm, 2015), Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu đề tài “Sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai trong phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam”, Chương trình khoa học và công nghệ trọng điểm cấp nhà nước giai đoạn 2011-2015.

(b) Các nghiên cứu về nội dung QLNN về giá đất Ban hành quyết định quản lý là nội dung trọng tâm trong QLNN nói chung và quản lý giá đất nói riêng. Cơ sở lý luận và kinh nghiệm trong hoàn thiện nội dung ban hành quyết định quản lý giá đất được tác giả luận án kế thừa những kết quả trong sách

chuyên khảo: Quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ - lý luận và thực tiễn của tác giả Cao Vũ Minh.19 Những kiến thức lý luận về khái niệm, đặc điểm, phân loại quyết định quản lý là nội dung quan trọng góp phần xây dựng lý luận về quyết định quản lý giá đất. Bên cạnh đó, những tiêu chí cụ thể đánh giá chất lượng quyết định QLNN với yêu cầu bảo đảm tính hợp pháp và tính hợp lý là cơ sở đánh giá thực trạng các quyết định quản lý giá đất và đề xuất hoàn thiện nội dung ban hành quyết định quản lý giá đất.

Làm thế nào để pháp luật phát huy hiệu quả cao nhất trong QLNN về giá đất, đây là nội dung quan trọng cần giải quyết để bảo đảm hiệu quả quản lý của hình thức mang tính pháp lý. Công trình nghiên cứu của các tác giả Nguyễn Minh Đoan và Vũ Trọng Lâm20 đã phân tích góc độ tiếp cận đa dạng về tiêu chí đánh giá, điều kiện bảo đảm hiệu quả và giải pháp nâng cao hiệu quả pháp luật ở Việt Nam. Trên cơ sở các tiêu chí đánh giá quy định của pháp luật hiện hành qua tính toàn diện; tính thống nhất, đồng bộ; tính khả thi, các tác giả đã chỉ rõ những hạn chế của việc ban hành quy định pháp luật ở nước ta. Những công trình nghiên cứu trên là cơ sở lý luận thiết lập những yêu cầu cụ thể về nội dung ban hành quyết định QLNN về giá đất. Quyết định giá đất là nội dung đặc thù trong quản lý giá đất, chiếm nhiều sự quan tâm của giới nghiên cứu và phát sinh nhiều vấn đề từ thực tiễn, được đánh giá từ nhiều góc độ.

19 Cao Vũ Minh (2017), Quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ - lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội. 20 Nguyễn Minh Đoan, Vũ Trọng Lâm (2017), Hiệu quả của pháp luật, những vấn đề lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội. 21 Nguyễn Quang Tuyến (2014), “Vài suy nghĩ xung quanh nội dung các quy định của pháp luật đất đai năm 2013 về giá đất”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (8). 22 Ngân hàng thế giới (2011), Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam. Phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân, Kế hoạch xuất bản số: 141- 2011/CXB/166/01-01/VHTT, Hà Nội.

Qua bài viết: “Vài suy nghĩ xung quanh nội dung các quy định của pháp luật đất đai năm 2013 về giá đất”,21 tác giả Nguyễn Quang Tuyến đã có những đánh giá chi tiết về quyền quyết định giá đất của Nhà nước: một là, quy định về nguyên tắc và phương pháp định giá đất còn nhiều bất cập, chưa được hiểu và áp dụng thống nhất là nguyên nhân dẫn đến các sai phạm, khiếu nại trong tài chính đất đai. Hai là, quy định về khung giá đất chưa khoa học, chưa phù hợp thị trường. Ba là, bảng giá đất và giá đất cụ thể tồn tại bất cập trong việc trao thẩm quyền quyết định quá lớn cho UBND cấp tỉnh. Trong thực tiễn, quyết định giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất luôn là nguyên nhân chính tạo nhiều xung đột, mâu thuẫn về giá đất, thực trạng này phần nào phản ánh qua nghiên cứu của Ngân hàng thế giới về Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam. Phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân.22 Báo cáo đã chỉ ra ba tồn tại lớn trong xác định giá đất tính tiền bồi thường ở Việt Nam: một là, định giá đất chưa theo thị trường;

23 Phan Trung Hiền (2013), “Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư - nhìn từ phía người dân có đất bị thu hồi trên địa bàn Cần Thơ”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, 11 (243). 24 Phan Trung Hiền (2018), Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (tái bản có sửa chữa, bổ sung), NXB Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội. 25 Hồ Minh Hà (2008), Quản lý nhà nước về định giá đất và bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi đất tại thành phố Cần Thơ, Luận văn Thạc sỹ luật học, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh. 26 Đặng Thị Bích Liễu (2013), Pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia-sự thật, Hà Nội.

hai là, giá đất tính tiền bồi thường do UBND cấp tỉnh quyết định; ba là, hệ thống dịch vụ định giá đất chưa phát triển. Giá đất tính tiền bồi thường thấp, chênh lệch lớn so với thị trường là thực trạng tồn tại ở nhiều địa phương, nhiều dự án, minh chứng qua bài viết: “Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư - nhìn từ phía người dân có đất bị thu hồi trên địa bàn Cần Thơ” của tác giả Phan Trung Hiền.23 Quyết định giá đất tính tiền bồi thường được khẳng định là một vấn đề quan trọng thể hiện qua sách chuyên khảo Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất,24 tác giả Phan Trung Hiền đã dành một phần trong chín phần nghiên cứu về giải phóng mặt bằng ở Việt Nam để phân tích vấn đề giá đất tính tiền bồi thường. Nghiên cứu đã phân tích những hạn chế trong quy định pháp luật hiện hành về quá trình xác định giá đất cụ thể, chỉ ra những bất cập về tính độc lập, chính xác, minh bạch của quá trình quyết định giá đất và những tồn tại trong các phương pháp định giá đất. Thực tiễn quản lý công tác định giá đất và cụ thể trong định giá đất tính tiền bồi thường được tác giả Hồ Minh Hà thể hiện trong đề tài: “Quản lý nhà nước về định giá đất và bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi đất tại thành phố Cần Thơ”.25 Tác giả chỉ ra những bất cập trong công tác định giá đất và hệ lụy của việc áp dụng rộng rãi bảng giá đất. Đồng thời đề xuất việc tăng cường phân cấp quyết định giá đất cho địa phương, tăng cường vai trò của các tổ chức tư vấn định giá độc lập. Mặc dù đề tài tập trung nghiên cứu quy định về giá đất trong thời kỳ LĐĐ năm 2003 nhưng định hướng tiếp cận từ thực tiễn của đề tài đã phản ánh những hạn chế vẫn tồn tại trong thực tiễn quản lý giá đất hiện nay. Những đánh giá tổng quát về quyết định giá đất trong phân phối đất đai được thể hiện qua luận án tiến sĩ: “Pháp luật về trao quyền sử dụng đất từ Nhà nước cho các chủ thể kinh doanh bất động sản tại Việt Nam” của tác giả Ninh Thị Hiền. Tác giả chỉ ra hoạt động trao quyền sử dụng đất thông qua quy trình hành chính tồn tại bất cập trong xác định giá đất tính tiền sử dụng đất. Giá đất cụ thể vẫn được quyết định theo cơ chế hành chính, thấp hơn rất nhiều so với giá thị trường, là nguyên nhân gây ra tham nhũng, bất bình đẳng và thất thu ngân sách nhà nước. Việc áp dụng phương thức đấu giá trong phân phối đất đai là một trong những phương pháp quản lý giá đất theo thị trường nhưng vẫn tồn tại những bất cập trong quyết định giá đất khởi điểm đấu giá quyền sử dụng đất, điển hình qua nghiên cứu: Pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất ở Việt Nam của tác giả Đặng Thị Bích Liễu.26 Mặc dù, đấu giá quyền sử dụng đất đã có nhiều tích cực trong thời gian qua nhưng tác giả cũng đặt ra vấn đề là giá trúng một phiên đấu giá có phản ánh được giá trị thật của

27 Châu Hoàng Thân (2016), “Bất cập trong quy định về xác định tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất đối với tổ chức kinh tế”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 11 (343). 28 Ngân hàng thế giới (2014), Báo cáo tổng hợp công khai thông tin quản lý đất đai ở Việt Nam, NXB Hồng Đức, Hà Nội. 29 Châu Hoàng Thân (2018), "Công khai thông tin trong xác định giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 9 (365). 30 Thái Thị Tuyết Dung (2012), Quyền tiếp cận thông tin và quyền riêng tư ở Việt Nam và một số quốc gia, NXB Đại học quốc gia thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Hồ Chí Minh.

đất đai không? Nếu nhìn về hình thức thì có vẻ đúng nhưng thực tế giá trúng đấu giá thường có ba khuynh hướng: giá thấp hơn giá thị trường, giá bằng hoặc cao hơn giá thị trường. Bên cạnh đó, những bất cập trong thẩm quyền quyết định giá đất khởi điểm, phương pháp định giá đất trong tính tiền sử dụng đất khi giao đất cho tổ chức kinh tế cũng được đề cập trong bài viết: “Bất cập trong quy định về xác định tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất đối với tổ chức kinh tế” trên Tạp chí Nhà nước và pháp luật.27 Những hạn chế được phân tích trong các nghiên cứu phần nào cho thấy nguyên nhân và bất cập không chỉ trong quyền quyết định giá đất mà cả trong điều tiết giá đất thị trường, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý giá đất. Thông tin giữ vai trò quan trọng, là căn cứ ban hành các quyết định trong quản lý. Khi giá đất ở nước ta được định hướng quản lý theo cơ chế thị trường thì thông tin giá đất thị trường là yếu tố thiết yếu để bảo đảm tính khoa học, hiệu quả của các quyết định về giá đất. Nghiên cứu gần đây nhất của Ngân hàng thế giới về vấn đề này ở Việt Nam được thể hiện trong Báo cáo tổng hợp công khai thông tin quản lý đất đai ở Việt Nam.28 Qua khảo sát tại 63 tỉnh, thành, nhóm nghiên cứu đã kết luận: “cung cấp thông tin liên quan đến đất đai trên thực tế vẫn còn thấp hơn so với yêu cầu của pháp luật, vẫn còn xa mới bảo đảm được việc tiếp cận đầy đủ các thông tin”. Nhóm nghiên cứu chỉ ra ba hạn chế liên quan đến công tác công khai thông tin trong lĩnh vực đất đai là: thái độ, năng lực và lãnh đạo. Ngoài ra, bài viết: “Công khai thông tin trong xác định giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”29 cho thấy giá đất tính tiền bồi thường là tâm điểm của những mâu thuẫn trong công tác thu hồi đất nhưng việc công khai các thông tin về căn cứ, quá trình xác định giá đất tính tiền bồi thường hiện chưa được quy định cụ thể và tồn tại nhiều hạn chế trong thực tiễn. Nhằm hoàn thiện cơ sở lý luận và học tập kinh nghiệm công khai thông tin của một số quốc gia trên thế giới, tác giả đã tiếp cận công trình nghiên cứu của tác giả Thái Thị Tuyết Dung về quyền tiếp cận thông tin.30 Nghiên cứu trình bày cơ sở lý luận và pháp lý cho việc tiếp cận thông tin ở Việt Nam; đánh giá thực trạng tiếp cận thông tin trong một số lĩnh vực và kinh nghiệm của Thụy Điển, Mỹ, Thái Lan và Ấn Độ trong triển khai tiếp cận thông tin, qua đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện tiếp cận thông tin ở Việt Nam. Đây là cơ sở lý luận để nghiên cứu, đánh giá và hoàn thiện nội dung công khai thông tin trong QLNN về giá đất ở Việt Nam. Công tác cán bộ là nội dung quan trọng trong QLNN về giá đất, cụ thể là việc xây dựng, hoàn thiện thể chế công vụ nhằm bảo đảm hiệu quả cao nhất cho đội ngũ

31 Nguyễn Cửu Việt (2005), Giáo trình luật hành chính Việt Nam, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội. 32 Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu (2009), Luật hành chính Việt Nam, NXB Giao thông vận tải, Hà Nội. 33 Nguyễn Hữu Hải (2016), Cải cách hành chính nhà nước, lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội. 34 Nguyễn Minh Đoan (chủ biên, 2014), Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về trách nhiệm pháp lý của Nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức, cơ quan nhà nước ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.

QLNN về giá đất. Về vai trò của con người trong công tác quản lý, những quy chế pháp lý cơ bản về thể chế công vụ trong QLNN được tác giả Nguyễn Cửu Việt trình bày trong Giáo trình luật hành chính Việt Nam.31 Công tác cán bộ được xác định là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của đổi mới QLNN ở Việt Nam, cụ thể tác giả đã khẳng định “cán bộ là nguyên nhân của mọi nguyên nhân”. Những đổi mới về công tác cán bộ được nêu cụ thể gồm: việc xây dựng tiêu chuẩn, yêu cầu đối với cán bộ đến đổi mới quy trình đào tạo, bồi dưỡng, tuyển chọn, sắp xếp, bố trí cán bộ, hoàn thiện chính sách đãi ngộ, chế độ trách nhiệm. Trong một nghiên cứu khác, các tác giả Phạm Hồng Thái và Đinh Văn Mậu32 đã nêu lên bốn nội dung trọng tâm cần đổi mới về công tác cán bộ trong QLNN: một là, đổi mới công tác quản lý cán bộ, công chức; hai là, cải cách tiền lương và các chế độ, chính sách đãi ngộ; ba là, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức; bốn là, nâng cao tinh thần trách nhiệm và đạo đức cán bộ, công chức. Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, lịch sử cải cách hành chính ở nước ta qua các giai đoạn, tác giả Nguyễn Hữu Hải đã trình bày những nội dung lý luận và tác động của xu hướng cải cách hành chính hiện nay trong tác phẩm Cải cách hành chính nhà nước, lý luận và thực tiễn.33 Về công tác cán bộ, tác giả trình bày hệ thống công vụ hoạt động dựa trên nguyên tắc thực tài, khách quan, tinh gọn; thiết kế khung năng lực, bản mô tả công việc cho các vị trí chức danh, tuyển dụng, bố trí, đào tạo, bồi dưỡng dựa trên năng lực. Quản lý công vụ, công chức theo hướng đề cao hiệu quả công việc và hoạt động đánh giá, trả lương theo kết quả công việc tạo động lực cho cán bộ, công chức. Bên cạnh việc tổ chức, quản lý đội ngũ làm công tác quản lý thì việc kiểm soát, xử lý trách nhiệm là một trong những biện pháp cần thiết tăng cường hiệu lực, hiệu quả của công tác cán bộ. Về trách nhiệm pháp lý của đội ngũ quản lý phải kể đến nghiên cứu của tác giả Nguyễn Minh Đoan (chủ biên): Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về trách nhiệm pháp lý của Nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức, cơ quan nhà nước ở Việt Nam.34 Các tác giả đã trình bày cơ sở lý luận và phân tích những trách nhiệm pháp lý cụ thể đối với nhóm chủ thể thực thi quyền QLNN, gồm: trách nhiệm hiến pháp, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hình sự, trách nhiệm bồi thường của nhà nước và trách nhiệm hoàn trả của người thi hành công vụ. Những cơ sở lý luận về trách nhiệm pháp lý với nghĩa là hậu quả bất lợi của Nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức, cơ quan nhà nước là căn cứ tăng cường kiểm soát hoạt động QLNN nói chung và quản lý giá đất nói riêng. Nghiên cứu về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai bao gồm nội dung liên quan đến giá đất, điển hình là luận án tiến sĩ luật học năm 2018 của tác

35 Nguyễn Tuấn Khanh (2015), Cơ chế pháp lý bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội. 36 Châu Hoàng Thân (2019), “Giải quyết tranh chấp về giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 5 (373). 37 Nguyễn Đăng Dung (2014), Sự hạn chế quyền lực nhà nước, NXB Đại học quốc gia Hà Nội.

giả Võ Phan Lê Nguyễn: Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai. Luận án nghiên cứu chuyên sâu về lý luận và thực tiễn trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai, đề tài đã nghiên cứu thực trạng và đánh giá nội dung chiếm tỉ lệ cao trong khiếu nại về đất đai là vấn đề thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư mà chủ yếu là khiếu nại về giá đất tính tiền bồi thường. Luận án chỉ rõ một số bất cập về thẩm quyền, trình tự giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, đây cũng là những quy định được áp dụng trong giải quyết khiếu nại liên quan đến giá đất. Tuy nhiên, một cơ chế cụ thể giải quyết khiếu nại về giá đất vẫn chưa được đề xuất trong luận án. Nghiên cứu về bảo đảm quyền khiếu nại hành chính của công dân ở Việt Nam qua nghiên cứu: Cơ chế pháp lý bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân của tác giả Nguyễn Tuấn Khanh.35 Cơ chế bảo đảm thể hiện qua hai nội dung chính: một là, bảo đảm thông qua giám sát, xử lý vi phạm trong lĩnh vực khiếu nại, khiếu kiện hành chính; hai là, trách nhiệm của người có thẩm quyền và ý thức của cộng đồng. Những hạn chế cụ thể trong giải quyết tranh chấp về giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là minh chứng cho hạn chế chung của cơ chế giải quyết khiếu nại, khiếu kiện về giá đất ở nước ta hiện nay, điển hình là những bất cập về thẩm quyền và trình tự giải quyết tranh chấp. Vấn đề này được phân tích cụ thể trong bài viết: “Giải quyết tranh chấp về giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”.36 Quy định hiện hành của Luật Khiếu nại và Luật Tố tụng hành chính không giải quyết được bản chất của các tranh chấp phát sinh trong QLNN về giá đất. Nghiên cứu về cơ chế kiểm soát hoạt động QLNN thông qua công tác kiểm tra, thanh tra và đánh giá hiệu quả QLNN góp phần hoàn thiện nội dung kiểm tra, thanh tra và kiểm soát hoạt động QLNN về giá đất. Với định hướng giá đất theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước ở Việt Nam đặt ra vấn đề giới hạn nào trong quyền lực quản lý của Nhà nước. Nghiên cứu về Sự hạn chế quyền lực nhà nước của tác giả Nguyễn Đăng Dung37 đã phân chia sự giới hạn quyền lực nhà nước trong quá trình quản lý thành hai nhóm cơ bản: sự giới hạn bên trong và sự giới hạn bên ngoài. Những giá trị nổi bật cần nghiên cứu áp dụng nhằm nâng cao hiệu quả kiểm soát QLNN về giá đất như: bảo đảm quyền con người trong quá trình quản lý; phân chia quyền lực nhà nước và tự kiểm tra trong quá trình thực hiện quyền lực quản lý; sự hạn chế từ bên ngoài thông qua sự công khai, minh bạch của chính quyền và vai trò của tư pháp độc lập thông qua thẩm quyền của Tòa án trước các quyết định QLNN. Nghiên cứu về các phương thức bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong QLNN, tác giả Nguyễn Cửu Việt đã

38 Nguyễn Cửu Việt (2005), Giáo trình luật hành chính Việt Nam, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội. 39 Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB Công an nhân dân, Hà Nội. 40 Châu Hoàng Thân (2019), “Thẩm quyền của Tòa án trong giải quyết tranh chấp về giá đất”, Tạp chí Tòa án nhân dân, (10), tr. 9-14. 41 Vũ Văn Phúc (chủ nhiệm, 2015), tlđd (18).

dành toàn bộ phần thứ sáu trong Giáo trình luật hành chính Việt Nam trình bày về các phương thức chung, phương thức riêng và nội dung về tòa án hành chính.38 Giáo trình luật hành chính Việt Nam của Trường Đại học Luật Hà Nội,39 các tác giả đã nêu ra các biện pháp cụ thể bảo đảm pháp chế trong QLNN gồm: hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước, hoạt động kiểm tra của cơ quan hành chính nhà nước, hoạt động xét xử của Tòa án, hoạt động của Thanh tra nhà nước và Thanh tra nhân dân, hoạt động kiểm tra của các tổ chức xã hội, hoạt động khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Các phương thức kiểm soát hoạt động QLNN được trình bày trong các nghiên cứu có những điểm tương đồng và khác biệt nhất định. Đồng thời, bài viết: “Thẩm quyền của Tòa án trong giải quyết tranh chấp về giá đất”, trên Tạp chí Tòa án nhân dân40 đã cho thấy vai trò của Tòa án ở Việt Nam hiện rất hạn chế trước các quyết định quản lý giá đất. Những nghiên cứu về nội dung QLNN đối với giá đất còn rời rạc, chưa chuyên sâu, chủ yếu là nghiên cứu chung về QLNN hoặc công tác quản lý đất đai có những đánh giá liên quan đến nội dung quản lý giá đất. Điều này phần nào phản ánh nhận thức chưa toàn diện vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất cả trong pháp luật và thực tiễn nghiên cứu về giá đất ở Việt Nam. (c) Nghiên cứu về chủ thể và phương pháp QLNN về giá đất Đề tài khoa học cấp nhà nước: Sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai trong phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam41 đã trình bày những thay đổi về tổ chức và chức năng, nhiệm vụ của hệ thống cơ quan quản lý đất đai qua các thời kỳ. Những đánh giá cụ thể về tổ chức và hoạt động của chủ thể quản lý giá đất nổi bật là: tổ chức đội ngũ quản lý chưa tương xứng nhiệm vụ; lực lượng cán bộ quản lý đất đai thiếu về số lượng, yếu về chất lượng, thường trong tình trạng quá tải công việc, nhất là cán bộ cơ sở; hệ thống CSDL, cơ sở vật chất, kỹ thuật chưa đáp ứng yêu cầu quản lý. Các tác giả đã đề xuất đổi mới bộ máy quản lý đất đai theo 03 nguyên tắc: thống nhất toàn bộ dữ liệu thông tin trong toàn quốc; tăng cường chức năng tham mưu chính sách và thanh tra thực thi pháp luật, chính sách đất đai của các cơ quan quản lý đất đai trung ương; tăng cường năng lực tổ chức thực tiễn cho các cơ quan địa phương trong thực thi pháp luật một cách linh hoạt, phù hợp, trong đó trọng tâm là cải cách thủ tục hành chính. Nghiên cứu về đội ngũ cán bộ quản lý đất đai ở nước ta với những số liệu điều tra, khảo sát cụ thể, những đánh giá xác thực và những giải pháp nâng cao chất lượng đội ngũ quản lý đất đai được trình bày trong sách chuyên khảo: Nhận thức và thực hiện PLĐĐ của cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp chính quyền ở

42 Nguyễn Cảnh Quý (2012), Nhận thức và thực hiện pháp luật đất đai của cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp chính quyền ở Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội. 43 Nguyễn Quang Tuyến (chủ biên, 2018), Pháp luật đất đai Việt Nam từ năm 1945 đến nay, NXB Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội. 44 Nguyễn Thế Chinh (chủ nhiệm, 2014), Báo cáo tổng hợp Kết quả khoa học công nghệ đề tài “Nghiên cứu ảnh hưởng của cơ chế hai giá đất đối với việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và đề xuất giải pháp để giá đất do nhà nước quy định phù hợp với giá thị trường”, Viện chiến lược, chính sách tài nguyên và môi trường - Bộ TN&MT, Hà Nội. 45 Lưu Quốc Thái (2011), “Cơ chế hình thành và áp dụng giá đất theo pháp luật hiện hành”, Tạp chí Khoa học pháp lý, (3).

Việt Nam hiện nay, tác giả Nguyễn Cảnh Quý chủ biên.42 Bằng những số liệu cụ thể, tác giả đã chỉ ra những hạn chế về mức độ hiểu biết PLĐĐ, mức độ quan tâm PLĐĐ và thực trạng thực hiện PLĐĐ ở các cấp. Qua đó, giá đất được xác định là vấn đề nóng và rất phức tạp trong thực thi LĐĐ. Về chủ thể quản lý đất đai và nội dung quản lý đất đai cũng được phân tích qua các thời kỳ LĐĐ trong nghiên cứu: Pháp luật đất đai Việt Nam từ năm 1945 đến nay do tác giả Nguyễn Quang Tuyến chủ biên.43 Nghiên cứu đã khái lược về bộ máy quản lý đất đai Việt Nam qua các thời kỳ, trong đó ghi nhận những chuyển biến tích cực trong tổ chức bộ máy, cụ thể là vai trò ngày càng cao của các tổ chức dịch vụ công trong lĩnh vực đất đai, công tác quản lý đất đai dần chuyển sang quản trị đất đai hiện đại. Nghiên cứu về Mô hình quản lý đất đai hiện đại ở một số nước và kinh nghiệm cho Việt Nam của tác giả Nguyễn Đình Bồng (chủ biên) đã trình bày kinh nghiệm quản lý giá đất tại Úc, Thụy Điển, Trung Quốc, Malaysia, qua đó xác định vai trò của Nhà nước trong quản lý giá đất chủ yếu là hoàn thiện các thể chế cần thiết như: pháp lý, tổ chức, đặc biệt là hệ thống tổ chức thẩm định giá đất; quy trình, phương pháp định giá và thông tin đất đai bảo đảm cho phát triển của công tác định giá đất. Nhận định cụ thể về phương pháp quản lý giá đất, tác giả Nguyễn Thế Chinh44 cho rằng: Nhà nước chỉ có thể định hướng, điều tiết để giá đất vận hành theo một trong ba hướng sau: một là, bám sát giá đất thị trường, theo hướng “nước nổi, bèo nổi”; hai là, bám sát giá đất thị trường nhưng giá đất nhà nước quy định luôn bảo đảm giữ một khoảng cách nhất định đối với giá đất thị trường; ba là, phục vụ chính sách quản lý của Nhà nước và thoát ly giá đất thị trường. Về vấn đề này, tác giả Lưu Quốc Thái đã đánh giá:45 Nhà nước đang điều tiết giá đất theo quy định hiện nay là rất lý tưởng. Pháp luật cho phép tồn tại giá thị trường và có cơ chế để giá đất nhà nước “tiệm cận” với giá thị trường. Tuy nhiên, sự lý tưởng mang tính nguyên tắc này lại thiếu các yếu tố hỗ trợ để thành hiện thực; vai trò độc quyền quyết định giá đất của Nhà nước đi ngược lại yếu tố thị trường và ảnh hưởng đến lợi ích chính đáng của người sử dụng đất. Những công trình nghiên cứu chủ yếu đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan quản lý đất đai, chưa có sự đánh giá chi tiết và toàn diện về chủ thể quản lý giá đất, nhất là sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước. Vì vậy, cần đổi mới mạnh mẽ về chủ thể quản lý giá đất trong xu hướng phát triển của quản trị đất đai hiện đại và đẩy mạnh phân cấp quản lý giá đất. Bên cạnh đó, các nghiên cứu về

phương pháp quản lý chỉ dừng lại ở việc khẳng định vai trò của Nhà nước trong quản lý giá đất chưa thể hiện tính đặc thù và yêu cầu trong phương pháp quản lý giá đất. (ii) Nghiên cứu về đổi mới vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất Qua phân tích vai trò, tác động của giá đất và ảnh hưởng của cơ chế hai giá đất ở Việt Nam, tác giả Lưu Quốc Thái46 cho rằng giá đất chính là yếu tố trung tâm của kinh tế hàng hóa. Sự bình ổn của giá đất có ý nghĩa rất quan trọng đối với thị trường quyền sử dụng đất nói riêng và đời sống xã hội nói chung. Tăng giá là xu hướng tất yếu của hàng hóa đất đai. Từ những phân tích trên, tác giả kết luận: “để hoàn thành nhiệm vụ trên chức năng QLNN là những yếu tố mang tính quyết định”. Qua đánh giá thực tế những lần sốt giá và đóng băng trên thị trường bất động sản, các tác giả Hoàng Việt và Hoàng Văn Cường47 đã khẳng định sự cần thiết quản lý của Nhà nước đối với giá đất để khắc phục tình trạng đầu nậu đẩy giá đất lên cao, tạo sự mất ổn định, hỗn độn trong thị trường, ảnh hưởng đến khả năng tiếp cận đất đai.

46 Lưu Quốc Thái (2011), “Cơ chế hình thành và áp dụng giá đất theo pháp luật hiện hành”, Tạp chí Khoa học pháp lý, (3), tr.39-44. 47 Hoàng Việt, Hoàng Văn Cường (2008), Bình ổn giá quyền sử dụng đất đô thị ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội. 48 Nguyễn Quang Tuyến (chủ biên, 2018), Pháp luật đất đai Việt Nam từ năm 1945 đến nay, NXB Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, tr.143, 144. 49 Ngân hàng thế giới (2011), Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội.

Quản trị đất đai hiện đại là xu hướng phát triển của việc vận dụng lý thuyết quản trị tốt trong đổi mới quản lý đất đai. Xu hướng này tác động mạnh mẽ đến nhận thức về đổi mới quản lý đất đai bao gồm quản lý giá đất ở Việt Nam. Nghiên cứu về vấn đề này, tác giả Nguyễn Quang Tuyến đã chỉ ra những hạn chế cụ thể về quản lý giá đất như:48 Nhà nước độc quyền quyết định giá đất trong phân phối đất đai và khi thu hồi đất, những bất cập về xác định giá đất cụ thể. Một yêu cầu cấp bách được đặt ra là phải chuyển đổi từ quản lý đất đai truyền thống sang quản trị đất đai hiện đại với việc chú trọng đến các đặc trưng: dân chủ, công khai minh bạch, tham vấn người dân, trách nhiệm giải trình, bình đẳng… Từ góc độ nghiên cứu phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai, các chuyên gia của Ngân hàng thế giới đã công bố kết quả nghiên cứu: Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam.49 Các tác giả cho rằng, tham nhũng trong quản lý đất đai được mô phỏng qua một phương trình giản đơn: Tham nhũng = Độc quyền + Quyền tự quyết định – Trách nhiệm giải trình – Tính minh bạch. Theo đó, nguyên nhân chính trong tham nhũng đất đai và những hạn chế, yếu kém trong quản lý đất đai bao gồm quản lý giá đất là những hạn chế trong công khai, minh bạch và độc quyền quyết định. Điều này hoàn toàn đúng trong thực trạng pháp luật về quản lý giá đất ở Việt Nam, khi Nhà nước độc quyền quyết định giá đất nhà nước trong một quy trình hành chính khép kín. Những thay đổi về vai trò quản lý của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai nói chung và giá đất nói riêng là rất cần thiết, quản trị đất đai tốt là điều kiện tiên quyết

cho sự phát triển bền vững.50 Đã có những công trình nghiên cứu điển hình cho việc ứng dụng những đặc trưng của quản trị tốt trong khảo sát, đánh giá công tác quản lý đất đai ở Việt Nam được Ngân hàng thế giới công bố như: Báo cáo tổng hợp công khai thông tin quản lý đất đai ở Việt Nam;51 Dự án “Cải thiện quản trị đất đai ở Việt Nam - triển khai khung đánh giá quản trị đất đai (LGAF)” được tài trợ bởi Ngân hàng thế giới.52 Nghiên cứu vận dụng các chỉ số đánh giá theo khung LGAF về thực trạng quản lý đất đai ở nước ta và đưa ra những khuyến nghị cho hoàn thiện quản lý đất đai ở Việt Nam. Bên cạnh đó, bài viết: “Khung đánh giá quản trị đất đai (LGAF) và kết quả nghiên cứu ở Việt Nam” của tác giả Đặng Hùng Võ, Nguyễn Văn Thắng trên Tạp chí Kinh tế và phát triển,53 đã đánh giá thực trạng quản lý đất đai ở nước ta trên cơ sở khung đánh giá quản trị đất đai và có những khuyến nghị về công tác quản lý đất đai với ba nội dung cụ thể: ban hành quy định, thực thi quy định và cơ chế giám sát. Những nghiên cứu về đổi mới vai trò quản lý của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai ở nước ta cho thấy xu hướng của việc vận dụng lý thuyết quản trị tốt đổi mới quản lý đất đai ở Việt Nam, đây là cơ sở cho những thay đổi trong QLNN về giá đất. Nhưng những nghiên cứu chỉ dừng lại ở khơi mở vấn đề, chưa đánh giá, đối chiếu thực tế quản lý giá đất ở Việt Nam trong yêu cầu của một thể chế quản trị đất đai hiện đại, từ đó tìm ra những giải pháp phù hợp cho một cơ chế quản lý giá đất khoa học, hiện đại. 1.1.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài 1.1.2.1. Nghiên cứu về đặc điểm của giá đất và các yếu tố tác động đến giá đất

Qua các phương thức tiếp cận nghiên cứu khác nhau đã có những kết luận về sự

đa dạng của các yếu tố hình thành, ảnh hưởng đến giá đất, điển hình như nghiên cứu

của Ling-Hin Li: “Những thay đổi giá đất trong sự tiến triển của thị trường đất đai Bắc Kinh” (Land price changes in the evolving land market in Beijing)54 các biến tác động đến giá đất gồm: tổng dân số, tổng thu nhập bình quân đầu người (GDP), doanh thu tài

chính của địa phương, tổng giá trị đầu tư vào tài sản cố định, tổng doanh số bán lẻ

Framework,

50 Ngân hàng thế giới (2013), “Cải thiện quản trị đất đai tại Việt Nam – Triển khai khung đánh giá quản trị đất đai (LGAF)”, https://data.vietnam.opendevelopmentmekong.net/vi/dataset/improving-land-administration-in- vietnam-draft-report [truy cập ngày 10/3/2020]. 51 Ngân hàng thế giới (2014), Báo cáo tổng hợp công khai thông tin quản lý đất đai ở Việt Nam, NXB Hồng Đức, Hà Nội. 52 World Bank (2013), Improving land sector governance in Vietnam – Implementation of Land Governance Assessment https://data.opendevelopmentmekong.net/vi/dataset/f5c3655b-a19b-451e-9daa- 11c077f635ab/resource/5a5f196f-22c1-49b7-9518-a8fc6886f1f9 [truy cập ngày 01/7/2019]. 53 Đặng Hùng Võ, Nguyễn Văn Thắng (2014), “Khung đánh giá quản trị đất đai (LGAF) và kết quả nghiên cứu ở Việt Nam”, Tạp chí Kinh tế và phát triển, (202). 54 Ling-Hin Li (2009), “Land price changes in the evolving land market in Beijing”, Property Management, Vol.27, No.2. 55 Yu Qin, Hongjia Zhu and Rong Zhu (2016), “Changes in the Distribution of Land prices in Urban China during 2007 - 2012”, Regional Science and Urban Economics, Elsevier, vol. 57(C), pages.77-90.

hàng tiêu dùng, tổng số nhân viên, mức lương trung bình của nhân viên. Trong khi đó, Yu Qin, Hongjia Zhu và Rong Zhu55 đã chứng minh ba yếu tố hàng đầu tác động dẫn đến sự thay đổi của giá đất là: các phương thức giao dịch đất đai tăng tính rõ ràng,

minh bạch; hệ số sử dụng đất (floor area ratio) tăng; tăng trưởng kinh tế cao trong khu vực lân cận. Kết quả cho thấy sự ảnh hưởng từ vai trò quản lý của Nhà nước đến các

yếu tố tác động sẽ tạo nên những thay đổi của giá đất.

Nghiên cứu về: “Sự phát triển tỷ trọng, quyết định hành chính và giá trị đất đai: khảo sát kiểm nghiệm” (Development density, administrative decisions, and land values: An empirical investigation) của Michal Gluszak và Robert Zygmunt56 thể hiện mức độ tác động của các nhân tố: diện tích, tỉ lệ diện tích nền (floosr-area-ratio), hình dạng thửa đất, mặt đường tiếp giáp, người mua, quy hoạch sử dụng đất, quyết định điều kiện xây dựng, giấy phép xây dựng. Trong đó, quy hoạch và giấy phép xây dựng là hai nhân tố ảnh hưởng nhiều nhất. Bên cạnh đó, nghiên cứu của Kirdan Lees đề trình đến Chính phủ New Zealand qua tìm hiểu giá đất tại thành phố Auckland57 đã chứng minh mối quan hệ giữa giá đất và quy định sử dụng đất của chính quyền, cụ thể giá đất khu dân cư chịu nhiều ảnh hưởng từ quy định về giới hạn mật độ sử dụng đất (Land use restrictions limit density). Đồng thời, nghiên cứu cho thấy sự khác biệt về giá đất có thể phát sinh từ bốn nguồn chính: (i) năng suất của các công ty trong khu vực, (ii) tiện nghi trong khu vực tạo sự hấp dẫn đáng để sống, (iii) kết nối giao thông thuận lợi, (iv) quy định hạn chế hoạt động sử dụng đất ở những địa điểm cụ thể.

56 Michal Gluszak, Robert Zygmunt (2017), “Development density, administrative decisions, and land value: An empirical investigation”, Land use policy, (70), pages.153-161. 57 Kirdan Lees (2015), The Price is right - Land prices can help guide land use regulation, New Zealand Institute of economic research. 58 Asao Ando, Ryuichi Uchida (2004), “The space - time structure of land prices in Japanese metropolitan areas”, The Annals of Regional Science, Vol.38, issue: 4, pages.655-674. 59 Chihiro Shimizu, Kiyohiko G. Nishimura (2006), “Biases in appraisal land price information: the case of Japan”, Journal of Property Investment & Finance, vol.24, No.2, 2006, pages.150-175.

Qua nghiên cứu biến động giá đất ở khu vực đô thị của Nhật bản tại Tokyo và Osaka từ năm 1981 đến 1991. Asao Ando, Ryuichi Uchida đã kết luận rằng, sự biến động của giá đất có sự lan tỏa hai chiều và có xu hướng lan tỏa nhanh về khu vực đang phát triển.58 Việc tồn tại hai giá đất cũng là điểm tương đồng giữa Việt Nam và Nhật Bản. Nghiên cứu thực nghiệm ở Nhật Bản cũng cho thấy sự ảnh hưởng của thông tin giao dịch đến giá đất qua bài viết: “Độ lệch trong thông tin giá đất thẩm định: trường hợp Nhật Bản” (Biases in appraisal land price information: the case of Japan) của tác giả Chihiro Shimizu, Kiyohiko G. Nishimura.59 Những nghiên cứu trên cho thấy sự đa dạng của các yếu tố tác động đến giá đất qua các góc độ tiếp cận khác nhau nhưng chủ yếu là sự tác động đến giá đất thị trường, xem xét giá đất với bản chất là giá cả hàng hóa trên thị trường. Hầu hết các công trình nghiên cứu, phân tích góc độ kinh tế của giá đất, xác định các biến số tác động đến giá đất mà trong đó vai trò quản lý của Nhà nước được xem xét như một yếu tố tác động.

1.1.2.2. Nghiên cứu liên quan đến quản lý nhà nước về giá đất Trên cơ sở đối tượng nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu luận án, các nghiên cứu liên quan đến QLNN về giá đất được xử lý theo hai nhóm vấn đề cơ bản: một là, những nghiên cứu về thực trạng quản lý giá đất; hai là, những nghiên cứu về đổi mới vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất. (i) Nghiên cứu về thực trạng quản lý giá đất Do sự khác biệt trong chế độ chính trị và sở hữu đất đai nên vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất ở các quốc gia là khác nhau. Các công trình nghiên cứu nước ngoài về vai trò của Nhà nước đối với giá đất chủ yếu giải quyết những vấn đề đối với giá đất thị trường, xử lý các hiện tượng về giá đất nói riêng và giá bất động sản nói chung. Vì thế trong nội dung tổng quan các nghiên cứu về thực trạng quản lý giá đất, tác giả chủ yếu hệ thống các công trình nghiên cứu về kinh nghiệm xử lý những biến động, điều tiết, phương thức can thiệp của Nhà nước đối với giá đất. Những kinh nghiệm này là cơ sở đề xuất các giải pháp hoàn thiện sự điều tiết của Nhà nước đối với giá đất thị trường ở Việt Nam, qua đó tạo những hiệu ứng tích cực đến giá đất nhà nước và vận hành hiệu quả quản lý giá đất theo cơ chế thị trường ở nước ta. Nghiên cứu của Jipeng Zhang, Jiangyong Fan và Jiawei Mo về “Sự can thiệp của Chính phủ, thị trường đất đai và sự phát triển đô thị: nghiên cứu từ những thành phố của Trung Quốc” (Government intervention, land market, and urban development: evidence from Chinese cities) đã chứng minh Nhà nước điều tiết giá đất thị trường chủ yếu qua mối quan hệ giữa cung, cầu và giá cả. Những kinh nghiệm trong quyết định giá đất khi chuyển giao đất đai từ Nhà nước sang nhà đầu tư ở Trung Quốc được trình bày trong nghiên cứu của Ling Hin Li và Anthony Walker: “Hành vi giá chuẩn trong cải cách đất đai ở Trung Quốc” (Benchmark pricing behaviour of land in China’s reforms).60 Từ năm 1988, ở Trung Quốc quyền sử dụng đất được phép chuyển nhượng và phân phối theo cơ chế thị trường, điều này đặt ra vấn đề phải định giá đất để tính nguồn thu khi chính quyền trao quyền sử dụng đất cho nhà đầu tư. Định giá chuẩn ở Trung Quốc gồm 03 bước của quá trình định giá: (i) định giá chuẩn (benchmark price - BMP) - giá này được thiết lập bởi chính quyền địa phương và Hội đồng định giá nhà nước (the state valuation committee) trong một khoảng thời gian xác định, cho từng loại đất dựa trên dữ liệu giao dịch và doanh thu dự kiến. Giá này mang tính tham khảo cho các bên, là giá trung bình ở những nơi khác nhau. (ii) Định giá cơ sở giao dịch (the land transaction base price - LTBP). Giá này được đưa ra bởi các bên trong giao dịch, định giá mang tính cụ thể cho phần đất giao dịch, dựa vào cung - cầu trên thị trường, doanh thu đất đai, quy hoạch, chính sách đất đai. Giá này được thiết lập từ các bên tham gia giao dịch là cơ sở để thỏa thuận đi đến bước định giá để chuyển giao. (iii) Định giá đất chuyển giao (the transaction price - TP) khi cả hai bên đã có giá cơ sở 60 Ling Hin Li, Anthony Walker (1996), “Benchmark pricing behaviour of land in China’s reforms”, Journal of Property Research, 13:3, pages.183-196.

giao dịch thì tiến hành đàm phán và thống nhất giá đất chuyển giao. Giá này sẽ được đăng ký và là cơ sở điều chỉnh BMP trong tương lai. Kinh nghiệm điều tiết giá đất thông qua quyết định nguồn cung đất đai được trình bày trong nghiên cứu của Liang Peng, Thomas G. Thibodeau: “Sự can thiệp của Nhà nước và sự khiếm khuyết của thị trường đất đai Trung Quốc” (Government interference and Efficiency of land market in China).61 Bài viết cho thấy kể từ tháng 8 năm 2004, chính quyền địa phương ở Trung Quốc đã thiết lập sự can thiệp trực tiếp về cung cấp đất đai bằng cách yêu cầu tất cả người mua và người bán phải thực hiện: đấu thầu, đấu giá hoặc niêm yết giá. Sự can thiệp của Nhà nước vào phương thức giao dịch sẽ giúp Nhà nước theo dõi, kiểm soát được biến động thị trường và có nguồn thông tin đầy đủ trong quá trình ban hành các quyết định quản lý. Một trong những kinh nghiệm nổi bật về kết quả xử lý biến động giá đất ở Nhật Bản trong những năm 1980 là nghiên cứu: “Phân tích quy định quyền sử dụng đất ở Nhật Bản và vấn đề giá đất” (An Analysis of Japanese Land - Use regulation and Land price problems) trên Tạp chí The urban lawyer.62 Bài viết chia sẻ các giải pháp đồng loạt đã được Chính phủ Nhật Bản triển khai nhằm khắc phục và ngăn ngừa biến động giá đất như: chính sách thuế, giám sát và xử lý tình trạng đóng băng bất động sản, chính sách tiền tệ với Ngân hàng, công khai thông tin, chuyển đổi đất nông nghiệp và công tác quy hoạch phát triển đô thị. Bên cạnh đó, qua so sánh giữa thị trường nhà ở tại Mỹ và Nhật Bản cho thấy ảnh hưởng của giá đất và những giải pháp trong quản lý giá đất đã được chỉ ra trong nghiên cứu của Yukio Noguchi, James Poterba: “Thị trường nhà ở tại Mỹ và Nhật Bản” (Housing markets in the U.S. and Japan).63 Chính phủ Nhật bản đã thực hiện các giải pháp cơ bản gồm: chính sách tiền tệ, chính sách thuế sở hữu đất đai, tự do hóa theo hướng mở rộng quy định về cho thuê đất, chứng khoán hóa đất đai. Ngược lại, giai đoạn 1972 - 2006 giá đất ở tại Nhật Bản giảm, Chính phủ đã triển khai các biện pháp nhằm thúc đẩy giá đất, tạo động lực để phát triển thị trường nhà ở thông qua các biện pháp như: chính sách lãi suất bằng 0, chính sách tiền tệ dễ dàng nhằm kích thích nguồn vốn đầu tư vào thị trường, đẩy cầu về đất ở. Bên cạnh đó, Chính phủ thực hiện giảm các loại thuế trong đầu tư dự án nhà ở, cụ thể trong bài viết: “Cuộc khủng hoảng của thị trường bất động sản Nhật Bản - Cái gì đã sai? Tại sao? Bài học nào được rút ra?” (Japan’s real estate crisis - What went wrong? Why? What lesson can be learned?).64 61 Liang Peng & Thomas G. Thibodeau (2012), “Government interference and Efficiency of land market in China”, Journal Real estate finance and economic, vol. 45. 62 Stephen J. Sussna (1993), “An Analysis of Japanese Land - Use regulation and Land price problems”, The urban lawyer, Vol.25, No.2 Spring (1993), pages. 309-333. 63 Yukio Noguchi, James Poterba (1994), Housing markets in the U.S. and Japan, University of Chicago Press, ISBN: 0-226-59015-1. 64 Yuchiro Kawaguchi (2009), "Japan’s real estate crisis - What went wrong? Why? What lesson can be learned?”, http://www.kif.re.kr/KMFileDir/128879580904070000_HKIMR%20Japans%20Real%20Estate%20Crisis.pdf [truy cập ngày 17/7/2019].

Vai trò quản lý giá đất rất tiêu biểu ở Hàn Quốc trong công tác thiết lập hệ thống định giá đất và ứng dụng tiến bộ khoa học công nghệ trong xây dựng hệ thống thông tin giá đất và định giá đất. Những kinh nghiệm đó được trình bày trong nghiên cứu của Mie Oak Chae và Inhyuk Kwon: “Sử dụng công nghệ thông tin trong hệ thống định giá đất hàng loạt của Hàn Quốc để đánh thuế” (Korea’s mass assessment system of land pricing for taxation, utilizing ICT).65 Việc định giá đất hàng loạt ở Hàn Quốc trên nền tảng của hệ thống thông báo công cộng về giá đất được thiết lập từ năm 1989 và việc ứng dụng công nghệ thông tin trong lựa chọn lô tham chiếu và đánh giá đặc điểm lô đất. Hệ thống định giá đất ở Hàn Quốc là nền tảng cho sự phát triển kinh tế bền vững. QLNN về giá đất mang lại hiệu quả cao qua việc thiết lập hệ thống cơ quan định giá đất và xây dựng hạ tầng kỹ thuật phục vụ định giá đất. Điều tiết giá đất trên thị trường qua công cụ thuế là một trong những giải pháp hiệu quả được áp dụng ở nhiều quốc gia. Điển hình là chính sách thuế liên quan đến đất đai ở Đài Loan được trình bày trong nghiên cứu: “Chính sách và cơ chế về thu hồi giá trị đất đai: nghiên cứu điển hình ở Đài Loan” (Policies and Mechanism on Land value Capture: Taiwan case study).66 Với mức thuế sử dụng đất lũy tiến khá cao theo giá trị đất tính trên mức giá đất do người sử dụng khai báo, thuế giá trị tăng thêm của đất đai khi giao dịch nhằm tạo sự phát triển ổn định của thị trường. Bên cạnh đó, thuế đất trống (Vacant Land Tax) đã từng được áp dụng để chống đầu cơ.

Institute

Lincoln

Study”,

Land

65 Mie Oak Chae, Inhyuk Kwon - Officer of Korea Appraisal Board, “Korea’s mass assessment system of land pricing for taxation, utilizing ICT”, Paper for presentation at the “2018 World bank conference on land and poverty”, Washington DC, March 19-23, 2018. https://www.conftool.com/landandpoverty2018/index.php/05- 08-Chae-306_paper.pdf%3Fpage%3DdownloadPaper%26filename%3D05-08-Chae- 306_paper.pdf%26form_id%3D306%26form_version%3Dfinal+&cd=1&hl=vi&ct=clnk&gl=vn&client=firefox- b-d [truy cập ngày 15/8/2019]. 66 Alven H.S. Lam and Steve Wei-cho Tsui (1998), “Policies and Mechanisms on Land value Capture: Taiwan Case Policy, https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/144_lamtsui98.pdf [truy cập 01/8/2019]. 67 Wael Zakout, Babette Wehrmann, Mika-Petteri Törhönen (2007), Good governance in land administration - principles and good practices, http://www.fao.org/3/a-ak375e.pdf [truy cập ngày 18/12/2019].

(ii) Nghiên cứu về đổi mới vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất Chế độ chính trị, sở hữu đất đai và sự phát triển nền kinh tế ở mỗi quốc gia đã tạo nên sự khác biệt trong thể chế quản lý đất đai. Tuy nhiên, dù khác biệt nhưng phải hướng đến những mục tiêu chung trong quản lý đất đai, đó là tính tất yếu của toàn cầu hóa. Xu hướng phát triển hoàn thiện hệ thống quản lý đất đai ở các quốc gia đều hướng đến mục tiêu phát triển bền vững, thực hiện các mục tiêu thiên niên kỷ thông qua việc ứng dụng quản trị tốt trong quản lý đất đai hình thành thể chế quản trị đất đai hiện đại. Nhiều nghiên cứu chứng minh sự cần thiết cho việc ứng dụng quản trị tốt trong cải thiện hệ thống quản lý đất đai ở các quốc gia, điển hình nghiên cứu của Tổ chức lương thực và nông nghiệp Liên hiệp quốc.67 Về vấn đề này, tác giả Keith Clifford Bell đã khẳng định trong tham luận tại phiên họp toàn thể thứ III của Ngân hàng thế giới vào năm 2007: “quản trị tốt là nền tảng mang lại những lợi ích cho việc

and

Policies

Technical

SAR, May

Aspects, Hong Kong, China

sustainable

Land

for

[truy

cập

to enable sustainable development

in Viet Nam,

land

law

the

68 Keith Clifford Bell, “Good governance in land administration”, Plenary Session III - Responding to the Global 13-17, Agenda https://www.fig.net/resources/proceedings/fig_proceedings/fig2007/papers/ps_03/ps03_01_bell_2219.pdf , [truy cập ngày 15/11/2019]: “Good governance is fundamental to achieving the benefits of the protection of property rights and the development of efficient and effective land and property markets”. 69 Tuyên bố Bathurst năm 1999 (The UN – FIG 1999) Bathurst Declaration on Land Administration for Sustainable Development là kết quả của Hội thảo quốc tế tại Úc, do United Nations và International Federation of Surveyors (FIG) tổ chức với sự tham gia của 40 chuyên gia từ 23 quốc gia. Xem thêm tại https://www.fig.net/resources/publications/figpub/pub21/figpub21.asp [truy cập 16/8/2019]. 70 Ian Williamson, Don Grant (2000), “The United Nations - International Federation of surveyors Declaration development”, on administration https://unstats.un.org/unsd/geoinfo/RCC/docs/rccap15/E_CONF_92_BP.4.pdf 17/6/2019]: “Sustainable development is just rhetoric without appropriate land administration systems”. 71 Williamson, Ian, Lisa Ting, and Don Grant (1999), "The Evolving Role of Land Administration in Support of Sustainable Development: A review of the United Nations–International Federation of Surveyors Bathurst Declaration for Sustainable Development." Australian surveyor 44.2, pages. 126-135. 72 World Bank (2012), Revising http://documents.worldbank.org/curated/en/767051468321532265/pdf/707260WP0REPLA0aw0Final0Eng012O ct12.pdf [truy cập ngày 13/9/2018].

bảo vệ quyền đối với bất động sản, sự phát triển hiệu quả, hiệu quả của đất đai và thị trường bất động sản”.68 Đổi mới quản lý đất đai, thay đổi vai trò của Nhà nước trong quản lý đất đai là nhu cầu cho sự phát triển bền vững, đây là nội dung được khẳng định trong Tuyên bố Bathurst năm 1999 về quản lý đất đai vì sự phát triển bền vững.69 Ian, Williamson và Don Grant đã khẳng định: “phát triển bền vững chỉ là cách sử dụng từ hoa mỹ nếu không có hệ thống quản lý đất đai thích hợp”.70 Khi phân tích 20 khuyến nghị của Tuyên bố Bathurst (UN-FIG 1999), Williamson, Ian, Lisa Ting, and Don Grant đã tổng kết rằng: “cần nắm rõ mối quan hệ giữa quản trị tốt và quản lý đất đai để cải thiện hệ thống quản lý đất đai, trong sự cần thiết về trách nhiệm và các chỉ số hiệu quả của hoạt động quản lý”.71 Các đặc trưng của quản trị tốt được nhiều tác giả nghiên cứu để hình thành những nguyên tắc, chuẩn mực trong quản lý đất đai, điển hình trong các nghiên cứu: Keith Clifford Bell (2007), “Quản trị tốt trong quản trị và quản lý đất đai” (Good governance in land administration and management), Conference international of federation of surveyors Working week, Hong kong. Mansberger, R., et al (2012), “Có quản trị tốt không trong phương pháp đo lường và so sánh trong quản lý đất đai” (Is good governance in land administration measurable and comparable), Journal of Land Management, Food and Environment, 63 (1). Những nghiên cứu của các tác giả nước ngoài về đổi mới quản lý đất đai ở Việt Nam điển hình như: nghiên cứu của Ngân hàng thế giới: “Sửa đổi LĐĐ để tạo khả năng phát triển bền vững tại Việt Nam” (Revising the Land law to enable sustainable development in Viet Nam);72 gần đây nhất là khuyến nghị của Ngân hàng thế giới về sửa đổi LĐĐ năm 2013: World Bank (May, 2019), “Kiến nghị sửa đổi LĐĐ 2013 để phát triển bền vững” (Recommendations on revision of the Land Law 2013 for sustainable development) cho rằng quản trị đất đai hiện đại là chuẩn mực cần hướng đến.

Các nghiên cứu về ứng dụng quản trị tốt trong quản lý đất đai trên thế giới và nghiên cứu của thế giới ở Việt Nam cho thấy đây là xu hướng phát triển tất yếu. Vì vậy, quản lý giá đất ở Việt Nam cần được hoàn thiện trên cơ sở ứng dụng những đặc trưng của quản trị tốt kết hợp hài hòa với cơ sở lý luận trong QLNN, đặc điểm của giá đất, đặc thù quản lý đất đai ở Việt Nam. Tình hình nghiên cứu trên cho thấy giá đất là vấn đề được nghiên cứu ở nhiều nước, chủ yếu là nghiên cứu về các yếu tố tác động, ảnh hưởng đến giá đất thông qua các lý thuyết, phương pháp phân tích kinh tế. Do bản chất của giá đất có tính khu vực cao, sự khác biệt trong chế độ sở hữu đất đai và trình độ phát triển của nền kinh tế nên các tác giả nước ngoài chủ yếu tiếp cận từ góc độ kinh tế và chia sẻ kinh nghiệm xử lý biến động giá đất thị trường. Bên cạnh đó, xu hướng phát triển của quản trị đất đai hiện đại trên nền tảng quản trị tốt qua các công trình nghiên cứu trên thế giới và ở Việt Nam đã cho thấy sự phù hợp, cần thiết khi vận dụng các đặc trưng của quản trị tốt trong hoàn thiện QLNN về giá đất ở Việt Nam. 1.1.3. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu và vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu Giá đất không là vấn đề mới nhưng luôn nhận được sự quan tâm của giới khoa học và thực tiễn pháp lý ở Việt Nam. Qua tổng quan tình hình nghiên cứu, tác giả nhận thấy những kết quả và khía cạnh tồn tại cần được tiếp tục nghiên cứu, khai thác khi nghiên cứu đề tài QLNN về giá đất, cụ thể: Một là, đã có nhiều công trình nghiên cứu về giá đất từ góc độ kinh tế, phân tích mối quan hệ tương quan giữa giá đất và chính sách kinh tế vĩ mô. Các nghiên cứu đánh giá đa dạng sự tác động của các yếu tố xung quanh đến biến động của giá đất. Tuy nhiên, còn hạn chế các nghiên cứu tiếp cận giá đất với vai trò quản lý của Nhà nước, đặc biệt là nghiên cứu và giải quyết toàn diện vấn đề giá đất trên nền tảng khoa học luật hành chính. Đây là khía cạnh cần được nghiên cứu và khai thác triệt để nhằm vận dụng hiệu quả, sáng tạo vai trò quản lý của Nhà nước trên nền tảng sở hữu toàn dân về đất đai và phát triển kinh tế thị trường ở Việt Nam. Hai là, các nghiên cứu đã xây dựng cơ sở lý luận về giá đất rất đa dạng, lý thuyết về sự can thiệp, điều tiết của Nhà nước đối với giá đất trên thị trường. Tuy nhiên, những nội dung lý luận trong QLNN về giá đất vẫn chưa được thiết lập toàn diện, đầy đủ, chưa gắn kết bản chất kinh tế của giá đất trên nền tảng QLNN trong khoa học luật hành chính. Ba là, các kết quả nghiên cứu chỉ ra những hạn chế và bất cập về giá đất ở Việt Nam, tập trung vào một số nội dung như: quyết định giá đất, phương pháp, quy trình định giá đất, những tồn tại của cơ chế hai giá đất… chưa nghiên cứu xây dựng bối cảnh tổng thể thực trạng QLNN về giá đất ở Việt Nam. Bốn là, những nghiên cứu về sự phát triển của xu hướng quản trị đất đai hiện đại trên thế giới và ở Việt Nam cho thấy tính khả thi và hiệu quả trong ứng dụng lý thuyết quản trị tốt đổi mới quản lý đất đai ở Việt Nam. Các nghiên cứu quốc tế về mối

quan hệ tương quan giữa Nhà nước và giá đất được công bố chủ yếu là sự can thiệp, điều tiết của Nhà nước đối với giá đất thị trường. Những nội dung trên được nghiên cứu, vận dụng thế nào trong QLNN về giá đất ở nước ta vẫn còn bỏ ngỏ.

Tổng quan tình hình nghiên cứu cho thấy, đến nay chưa có công trình nghiên cứu chuyên sâu về vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất trên nền tảng khoa học luật hành chính từ xây dựng cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng và kiến nghị hoàn thiện. Luận án tiếp cận nghiên cứu giá đất qua vai trò quản lý của Nhà nước đã thể hiện tính mới và phù hợp với bối cảnh quản lý đất đai ở Việt Nam. Kế thừa các kết quả nghiên cứu trước đây, luận án tiếp tục giải quyết các vấn đề cụ thể sau: Thứ nhất, phân tích làm sáng tỏ khái niệm, đặc điểm của giá đất ở Việt Nam. Xác định cụ thể đối tượng quản lý trong QLNN về giá đất, phân tích mối quan hệ, tác động giữa các loại giá đất ở nước ta hiện nay để thấy rõ đặc trưng về vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất. Trên nền tảng khoa học luật hành chính và những kết quả nghiên cứu lý luận về giá đất, đề tài phân tích và hoàn thiện cơ sở lý luận trong QLNN về giá đất ở Việt Nam. Thứ hai, đánh giá thực trạng QLNN về giá đất ở Việt Nam gồm thực trạng quy định và thực tiễn thực thi các quy định trong QLNN về giá đất. Qua đó, luận án chỉ ra những hạn chế và nguyên nhân tồn tại trong QLNN về giá đất, khái quát một bức tranh tổng thể thực trạng QLNN về giá đất ở nước ta. Thứ ba, dựa trên kết quả nghiên cứu về cơ sở lý luận, thực trạng QLNN về giá đất ở Việt Nam, ứng dụng những đặc trưng của lý thuyết quản trị tốt đổi mới vai trò quản lý của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai và kinh nghiệm một số quốc gia, luận án nghiên cứu xây dựng cơ sở lý luận, định hướng hoàn thiện và đề xuất giải pháp cụ thể trong QLNN về giá đất ở Việt Nam theo hướng khoa học, hiện đại và hiệu quả. Như vậy, cho đến nay chưa có một công trình khoa học nào ở cấp độ tiến sĩ nghiên cứu chuyên sâu QLNN về giá đất. Luận án thể hiện sự khác biệt trong góc độ tiếp cận nghiên cứu về giá đất ở Việt Nam cả về lý luận lẫn đánh giá thực trạng pháp luật và kiến nghị hoàn thiện; đây là công trình đầu tiên nghiên cứu khá toàn diện về công tác quản lý của Nhà nước đối với giá đất trên cả phương diện lý luận và thực tiễn. 1.2. Cơ sở lý thuyết nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết nghiên cứu luận án dựa trên ba nhóm lý thuyết cơ bản: một là, các lý thuyết về kinh tế gồm: lý thuyết về vai trò quản lý của Nhà nước trong kinh tế thị trường; lý thuyết về mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và giá cả trong nền kinh tế - khẳng định vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá cả trong nền kinh tế, bao gồm giá đất. Hai là, lý thuyết về đất đai gồm: tầm quan trọng của đất đai và thể chế quản lý đất đai trong quá trình phát triển - chứng minh sự cần thiết vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất; lý thuyết sở hữu đất đai - là cơ sở thiết lập cơ chế QLNN đối với giá đất. Ba là, lý thuyết về QLNN: QLNN trong khoa học luật hành chính, lý thuyết

73 Mai Ngọc Cường, Trần Việt Tiến, Mai Ngọc Anh (2016), Lịch sử các học thuyết kinh tế, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.321. 74 Stephane Laguerodie, Francisco Vergara (2008), “The theory of price controls: John Kenneth Galbraith’s contribution”, Review of Political Economy, Volume 20, number 4, p.580, “There was clearly a dilemma. Letting the market determine prices would lead to inflation, but the government seemed unable to set prices with promptitude and competence”. 75 Adam Smith (1776), An inquiry into the nature and cause of the Wealth of the Nations (Xem xét về bản chất và nguyên nhân của sự thịnh vượng của các quốc gia), Tủ sách điện tử các tác phẩm kinh điển, Quyển 1, Chương VI. 76 Hernando De Soto (2000), The Mystery of Capital - Why capitalism triumphs in the West and Fails everywhere else, Black Swan, London, p.88.

quản trị tốt - là nền tảng thiết lập kết cấu nghiên cứu về QLNN và hoàn thiện cơ chế QLNN về giá đất ở Việt Nam. Một là, các lý thuyết về kinh tế chứng minh vai trò quản lý của Nhà nước đối giá cả trong nền kinh tế, bao gồm giá đất. Theo John Maynard Keynes (1883 - 1946) học thuyết “tự điều tiết” kinh tế của trường phái cổ điển và tân cổ điển là thiếu tính xác đáng. Theo Ông, muốn cân bằng Nhà nước phải can thiệp vào nền kinh tế nhưng sự can thiệp của Nhà nước cũng tồn tại những bất cập nhất định.73 Đối với giá cả, vai trò quản lý của Nhà nước, thậm chí là kiểm soát giá cả trong nền kinh tế đã được thể hiện rõ nét từ chiến tranh thế giới thứ hai và được thể hiện qua lý thuyết kiểm soát giá của John Kenneth Galbraith (1908 - 2006) trong tác phẩm nổi tiếng: “Lý thuyết điều tiết giá cả” - (A Theory of price control). Đề cập đến tương tác giữa Nhà nước và thị trường đối với giá cả thì Stephanie Laguerodie và Francisco Vergara đã viết: “đây rõ ràng là một vấn đề nan giải. Để thị trường quyết định giá có thể sẽ dẫn đến lạm phát, nhưng Chính phủ dường như không thể nhanh chóng và có năng lực để thiết lập giá”.74 Tuy nhiên, nếu quản lý quá mức cần thiết, không kịp thời, không phù hợp yêu cầu khách quan thì khi đó sẽ gây ra những hệ lụy nhất định đến quá trình phát triển, phát sinh các bất đồng, mâu thuẫn, kìm hãm sự phát triển. Quan điểm trên cho thấy cần có sự kết hợp của thị trường và Nhà nước trong quản lý, điều tiết giá cả và giá đất cũng vậy. Hai là, lý thuyết về tầm quan trọng của đất đai và thể chế quản lý đất đai khẳng định sự cần thiết quản lý của Nhà nước đối với giá đất. Trong nghiên cứu“An inquiry into the nature and cause of the Wealth of the Nations” - (Xem xét về bản chất và nguyên nhân của sự thịnh vượng của các quốc gia) xuất bản 1776, Adam Smith đã kết luận rằng, sự phồn vinh của các quốc gia được kết tinh từ nhiều yếu tố và đất đai là nguồn lực cơ bản, trọng yếu đem lại thu nhập và của cải của mỗi quốc gia.75 Về vấn đề này, nhà kinh tế - chính trị học Hernando De Soto cho rằng, “bất động sản chiếm khoảng 50% của cải của các nước tiên tiến; ở các nước đang phát triển, con số này là gần ba phần tư”.76 Vì vậy, thể chế quản lý đất đai hiệu quả là nền tảng phát triển của quốc gia dù trong bất kỳ hình thức sở hữu hay chế độ kinh tế nào. Giá trị kinh tế của đất đai được biểu hiện qua giá đất nên sự quản lý của Nhà nước đối với giá đất là tất yếu để hoàn thiện khía cạnh kinh tế đất đai, có chăng chỉ là sự khác biệt về mức độ,

77 Hoàng Việt, Hoàng Văn Cường (2008), sđd (47), tr.70. 78 Phạm Văn Võ (2012), sđd (9), tr.13. 79 Tim Murphy, Simon Roberts, Tatiana Flessas (2004), Understanding Property Law, London Sweet & Maxwell, p.13.

hình thức và phương pháp ở mỗi quốc gia. Ở Việt Nam, khi đất đai thuộc chế độ sở hữu toàn dân, chỉ duy nhất Nhà nước là đại diện chủ sở hữu nên vai trò quản lý của Nhà nước là rất quan trọng trong khai thác giá trị kinh tế của đất đai, tạo động lực mạnh mẽ thúc đẩy phát triển kinh tế. Nghiên cứu về quản lý giá đất ở Việt Nam, những kết luận khoa học về vai trò quản lý của Nhà nước đã được khẳng định, điển hình: tác giả Hoàng Việt và Hoàng Văn Cường đã kết luận: “do có nhiều yếu tố gắn liền và đó là các yếu tố phức tạp, biến động, đòi hỏi cần có sự can thiệp của Nhà nước để quản lý, điều tiết giá cả quyền sử dụng đất”.77 Như vậy, việc Nhà nước quản lý giá đất là hoàn toàn có cơ sở và phù hợp các quy luật, lý thuyết kinh tế; góp phần phát huy tối ưu nguồn lực đất đai trong xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là mức độ và phương pháp quản lý của Nhà nước được thiết lập dựa trên cơ sở nào? Bởi nếu không xây dựng hệ thống cơ sở lý luận khoa học, chặt chẽ sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng và gây ra những hệ lụy đến sự hình thành và vận động của giá đất. Lý thuyết về sở hữu đất đai là cơ sở thiết lập mức độ và phương thức quản lý, can thiệp của Nhà nước đối với giá đất. Theo Felix Cohen: “quyền sở hữu là quan hệ giữa người với người mà trong đó người được coi là sở hữu chủ có thể loại trừ những hành vi nhất định hoặc cho phép những người khác thực hiện những hành vi như vậy” và trong “cả hai trường hợp” pháp luật chỉ đóng vai trò “trợ giúp trong việc thực hiện những quyết định đó”.78 Các tác giả tư sản cũng cho rằng sở hữu đóng vai trò đặc biệt trong sự phát triển của nhân loại: “sở hữu là tiền đề cho chính trị hoặc thậm chí là sự khai hóa”.79 Những quan điểm trên cho thấy, sở hữu đất đai sẽ ảnh hưởng quyết định đến việc xây dựng thể chế quản lý đất đai. Lịch sử sở hữu đất đai ở Việt Nam qua các thời kỳ rất đa dạng, đều ghi nhận sự tối cao và chi phối mạnh mẽ vai trò quản lý của nhà nước. Với bản chất Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân thì sở hữu toàn dân về đất đai đã được thiết lập là chế độ sở hữu duy nhất đối với đất đai ở Việt Nam từ Hiến pháp năm 1980 đến nay. Chủ thể của quyền sở hữu toàn dân chính là toàn thể nhân dân của một quốc gia, một khái niệm trừu tượng. Muốn thực hiện quyền sở hữu của mình, toàn dân phải thông qua một đại diện, đó chỉ có thể là Nhà nước. Vì vậy, Nhà nước là chủ thể thực hiện quyền của chủ sở hữu, gồm quyền quyết định giá đất. Đây là một trong những nguyên nhân chính yếu cho sự tồn tại của cơ chế hai giá đất ở Việt Nam, bao gồm: giá đất nhà nước (gồm: khung giá đất, bảng giá đất và giá đất cụ thể) và giá đất thị trường (do người sử dụng đất thỏa thuận trong các giao dịch, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất). Hai loại giá đất đang tồn tại trong pháp luật và thực tiễn ở Việt Nam có mối quan

80 Nguyễn Kế Tuấn (chủ biên, 2010), Vấn đề sở hữu trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.84. 81 Phan Trung Hien (2009), The law of compulsory acquisition of land - public & private interest. The law of compulsory acquisition of land - Striking a balance between public and private interest in the United Kingdom and Viet Nam, VDM Verlag Dr. Muller, Germany, p.31. 82 Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh (2018), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Hồng Đức, Tp. Hồ Chí Minh, tr.17, 18. 83 Đại học quốc gia Hà Nội - Khoa Luật (2005), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội, tr.9. 84 Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh (2018), sđd (82), tr.19, 23, 24.

hệ tác động qua lại lẫn nhau nhưng có những nét đặc thù riêng. Nghị quyết số 19- NQ/TW ngày 31/10/2012 Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành trung ương khóa XI (Nghị quyết số 19-NQ/TW) xác định rõ vai trò của Nhà nước đối với giá đất trong bối cảnh sở hữu toàn dân về đất đai: “giá đất bảo đảm nguyên tắc phù hợp cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước”. Bên cạnh đó, sở hữu toàn dân về đất đai là cơ sở xác định các nhóm lợi ích cần được bảo đảm trong QLNN về giá đất, tác giả Nguyễn Kế Tuấn cho rằng: “sở hữu toàn dân mà Nhà nước được giao là người đại diện, Nhà nước phải bảo đảm quản lý, sử dụng hiệu quả nhất… phục vụ lợi ích cả cộng đồng các dân tộc”.80 Tuy nhiên, không chỉ lợi ích chung được đề cao mà phải bảo đảm hài hòa lợi ích các bên liên quan trong quá trình quản lý giá đất. Vì vậy, tác giả lựa chọn lý thuyết cân bằng lợi ích công và tư trong nghiên cứu: “The law of compulsory acquisition of land - public & private interest” của tác giả Phan Trung Hiền làm nền tảng phân tích và hoàn thiện quy định về giá đất, cụ thể: “trong một xã hội dân chủ, không chỉ quyền lợi công cộng được nhấn mạnh mà quyền lợi tư nhân cũng phải được tính đến”.81 Tùy vào từng thời điểm khác nhau và bối cảnh khác nhau mà mức độ công - tư được cân bằng khác nhau. Khi áp dụng lý thuyết cân bằng lợi ích trong quản lý giá đất nổi bật lên là lợi ích giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Vì vậy, lý thuyết về sở hữu đất đai và cân bằng lợi ích là nền tảng thiết lập mức độ quản lý của Nhà nước đối với giá đất, là cơ sở đưa ra các quyết định trong quá trình quản lý. Ba là, lý thuyết về QLNN trong khoa học luật hành chính và lý thuyết quản trị tốt là nền tảng thiết lập và hoàn thiện cơ chế QLNN về giá đất ở Việt Nam. Thuật ngữ QLNN được hiểu là hoạt động quản lý của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực hành pháp, chủ yếu là hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước.82 QLNN ở đây được giới hạn trong hoạt động chấp hành và điều hành của cơ quan nhà nước (hoặc tổ chức xã hội được nhà nước trao quyền).83 Kế thừa các luận điểm trên, tác giả nghiên cứu QLNN về giá đất là hoạt động chấp hành, điều hành được thực hiện chủ yếu bởi hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Nghiên cứu về QLNN có nhiều góc độ tiếp cận, trong đó nổi bật và phổ biến là nghiên cứu từ cơ cấu QLNN, chức năng của QLNN, thẩm quyền quản lý hay quy trình quản lý. Cơ cấu QLNN là nghiên cứu về: mục tiêu quản lý, nội dung quản lý, chủ thể quản lý và các hình thức, phương pháp quản lý.84 Tiếp cận từ chức năng, QLNN có

85 Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu (2009), sđd (32), tr.12, 13. 86 Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái (1996), Nhập môn hành chính nhà nước, NXB Thành phố Hồ Chí Minh, Tp. Hồ Chí Minh, tr.16. 87 Trường Đại học Cần Thơ - Khoa Luật (2018), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam (phần 1) - Những vấn đề chung của Luật hành chính, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.33, 51-61. 88 Benz, A., Papadopoulos, Y. (eds) (2006), Governance and Democracy: Comparing National, European and International Experiences, Routledge, London. [trích theo Vũ Công Giao, Nguyễn Hoàng Anh, Đặng Minh Tuấn, Nguyễn Minh Tuấn (2017), Quản trị tốt - Lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, tr.34].

các chức năng sau: kế hoạch hóa, tổ chức, điều hành, phối hợp, kiểm tra.85 Cách tiếp cận từ quy trình QLNN với những giai đoạn chung như: đánh giá tình hình, phát hiện vấn đề cần giải quyết; chuẩn bị dự thảo quyết định; thông qua quyết định; ban hành quyết định; tổ chức thực hiện quyết định và cuối cùng là kiểm tra việc thực hiện quyết định đó.86 Tiếp cận từ thẩm quyền quản lý là khai thác theo phân cấp thẩm quyền, phân tích chức năng của từng cấp, từng cơ quan trong quá trình quản lý. Với nghiên cứu QLNN về giá đất, tác giả lựa chọn tiếp cận từ cơ cấu QLNN, cụ thể là nghiên cứu đánh giá và kiến nghị hoàn thiện nguyên tắc, mục tiêu, nội dung, hình thức, chủ thể và phương pháp QLNN về giá đất. Việc tiếp cận từ cơ cấu bảo đảm tính toàn diện, đặc trưng và bao trùm cả nội dung về chức năng, thẩm quyền và quy trình quản lý. Luận án tiếp cận đánh giá mức độ hoàn thiện các thành phần của cơ cấu QLNN về giá đất, ứng dụng lý thuyết phù hợp trên nền tảng khoa học luật hành chính và đặc điểm của giá đất ở Việt Nam để thiết lập cơ chế quản lý giá đất. Bên cạnh những cơ sở lý luận truyền thống của luật hành chính thì những điểm mới trong phương pháp điều chỉnh, nguyên lý vận hành nền hành chính tiên tiến cần được nghiên cứu ứng dụng trong QLNN về giá đất ở nước ta. Những nguyên lý đó bao gồm: tính pháp chế và chính thức, tính kiến tạo và hợp tác, tính công bằng và dân chủ, tính công khai và minh bạch, tính vô tư và ngay thẳng, tính hệ thống và kế thừa, tính hiệu lực và hiệu quả, tính ổn định và bền vững87 được kế thừa trong nghiên cứu luận án. Sự phát triển mạnh mẽ của lý thuyết quản trị tốt thay đổi vai trò quản lý của Nhà nước trong xã hội hiện đại đã thúc đẩy sự phát triển của quản trị đất đai hiện đại trên thế giới. Vì vậy, nghiên cứu QLNN về giá đất ở Việt Nam nhằm bảo đảm tính khoa học, hiện đại thì không thể bỏ qua sự tác động của lý thuyết quản trị tốt. Ngày nay, xu hướng phát triển trong khoa học QLNN từ thuật ngữ “government” (cai trị) có xu hướng chuyển sang “governance” (quản trị), trong đó hầu hết cho rằng đây là xu hướng của thế kỷ XXI và phản ánh sự thay đổi lớn trong nhận thức và cách thức thực thi quyền lực chính trị ở các quốc gia.88 “Quản trị” không là một khái niệm chính trị, pháp lý mới mà đã được đề cập từ lâu; quản trị tốt nói đến các hệ thống quản lý có năng lực, kịp thời, toàn diện và minh bạch… khái niệm về quản trị tốt rất phổ biến trong nghiên cứu của các tổ chức trên thế giới như: Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), Hội đồng Châu Âu (European Commission)... đều có điểm chung nhất là các khái niệm nêu lên những đặc trưng, yếu tố để đánh giá quản trị

[truy

cập

the State, New York,

89 UNDP (2006), Governance for the future: Democracy and Development in the least developed countries, http://unohrlls.org/UserFiles/File/Publications/Governancereport.pdf, tr.35, [truy cập ngày 17/7/2018]. 90 OECD (2011), Policy framework for investment user’s toolkit - chapter 10. Public governance, http://www.oecd.org/investment/toolkit/policyareas/publicgovernance/41890394.pdf ngày 16/03/2019]. 91 United Nations (2001), World public sector report Globalization and https://publicadministration.un.org/publications/content/PDFs/E- Library%20Archives/World%20Public%20Sector%20Report%20series/World%20Public%20Sector%20Report. 2001.pdf, tr.66, [truy cập 01/7/2018].

tốt. Điều này cho thấy quản trị tốt không chỉ tác động làm thay đổi vai trò quản lý của Nhà nước trong phạm vi quốc gia, khu vực mà mang tính toàn cầu. Quản trị tốt không phải là một phương thức hay mô hình tổ chức, hoạt động của một Nhà nước, một hệ thống chính trị mà là các nguyên tắc định hướng cho việc thiết kế và vận hành bộ máy nhà nước hoặc hệ thống chính trị đó. Vì thế, việc vận dụng các đặc trưng của quản trị tốt trong quản lý giá đất là phù hợp với bản chất hoạt động QLNN, xu hướng phát triển của thời đại; giải quyết hài hòa sở hữu toàn dân và kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trong QLNN về giá đất ở Việt Nam. Quản trị tốt theo nghiên cứu của Chương trình phát triển liên hợp quốc (United Nations Development Programme - UNDP) gồm các thành tố sau: sự tham gia của mọi người vào quá trình ra quyết định trên cơ sở tự do ngôn luận và hội họp, thượng tôn pháp luật, minh bạch thông tin, đáp ứng và phục vụ các thể chế, quản trị tốt bảo đảm cơ chế có được sự đồng thuận rộng rãi, bình đẳng, hiệu lực và hiệu quả, trách nhiệm và tầm nhìn chiến lược.89 Trong nghiên cứu của tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD) thì các yếu tố chủ yếu của quản trị tốt bao gồm: trách nhiệm giải trình (accountability), sự minh bạch (transparency), hiệu quả (efficiency), hiệu lực (effectiveness), tính kịp thời (responsiveness), pháp quyền (rule of law).90 Bên cạnh đó, lý thuyết về quản trị nhà nước hiện đại trong báo cáo của Liên hợp quốc đưa ra các yêu cầu sau: (i) thể chế quản trị mạnh và pháp quyền, (ii) tư pháp tin cậy và độc lập, (iii) khung khổ pháp lý hiệu quả cho hoạt động kinh tế, (iv) môi trường kinh tế mở và cạnh tranh, (v) ổn định giá cả và trách nhiệm tài chính, (vi) hệ thống thuế công bằng, (vii) phát triển sự cạnh tranh trong thị trường tài chính, lao động và vốn, (viii) năng lực quản lý và thực thi pháp luật, tư nhân hóa, nguồn lực ngoài hợp lý cho khối tư, (ix) quan hệ đối tác công - tư trong việc thúc đẩy kinh doanh, (x) tự do tiếp cận thông tin, (xi) thúc đẩy phát triển công nghệ và cơ sở hạ tầng.91 Qua các nghiên cứu cho thấy những đặc trưng của quản trị tốt, quản trị đất đai hiện đại nhằm tăng cường sự tham gia của xã hội trong thực hiện các công việc của Nhà nước, nâng cao tính công khai, minh bạch, trách nhiệm trong quá trình quản lý, Nhà nước chủ yếu giữ vai trò kiến tạo phát triển. Những đặc trưng ấy tương đồng với nguyên tắc QLNN ở Việt Nam. Ứng dụng quản trị tốt trong đổi mới quản lý đất đai được khẳng định là xu hướng tất yếu và rất phổ biến hiện nay, điển hình như: khung đánh giá quản trị đất đai

của Ngân hàng thế giới,92 nghiên cứu của Tổ chức lương thực và nông nghiệp của Liên hợp quốc về “Good governance in land tenure and administration”.93 Sự tác động của quản trị tốt đến thay đổi phương thức quản lý đất đai là một điều cần thiết, từ nghiên cứu thực tiễn ở một số quốc gia cho thấy: “hệ thống quản lý đất đai ở nhiều quốc gia không hiệu quả là vì không có quản trị tốt”.94 Các công trình nghiên cứu ứng dụng quản trị tốt đánh giá hiệu quả quản lý đất đai ở Việt Nam hiện nay cũng khá phổ biến như: các đánh giá của Ngân hàng thế giới về chỉ số công khai thông tin trong quản lý đất đai,95 cải thiện tính hiệu quả và minh bạch trong quản lý đất đai ở Việt Nam,96… Vì vậy, ứng dụng lý thuyết quản trị tốt hoàn thiện QLNN về giá đất là có căn cứ khoa học, hoàn toàn phù hợp với xu hướng phát triển của thế giới và định hướng thực tiễn nghiên cứu ở Việt Nam. 1.3. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu 1.3.1. Câu hỏi nghiên cứu

Trên cơ sở câu hỏi nghiên cứu tổng quát, tác giả đề ra những câu hỏi nghiên

Thứ nhất, tại sao Nhà nước cần thiết lập vai trò quản lý đối với giá đất ở Việt

Thứ hai, đối tượng trong QLNN về giá đất ở Việt Nam là gì? Thứ ba, thực trạng QLNN về giá đất ở Việt Nam tồn tại những hạn chế, bất cập

Trong bối cảnh Việt Nam, Nhà nước quản lý giá đất như thế nào để bảo đảm tính hiệu quả, khoa học và hiện đại; phát huy tối ưu giá trị của giá đất trong thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và phát triển bền vững. cứu cụ thể sau: Nam? gì?

Thứ tư, những giải pháp nào nhằm bảo đảm tính hiệu quả, khoa học và hiện đại

92 Klaus Deininger, Harris Selod, Anthony Burns (2012), The land governance assessment framework, World Bank, DC, Washington https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/2376/657430PUB0EPI1065724B0978082138758 0.pdf?sequenc [truy cập 17/7/2018]. 93FAO (2007), Good governance in land tenure and administration, http://www.fao.org/3/a1179e/a1179e00.pdf [truy cập ngày 20/8/2019]. 94 Mahashe Chaka, Ntsebo Putsoa, Mankuebe Mohafa, “Good land governance is essential to effective administration of land”, Paper prepared for presentation at the “2018 World bank conference on land and poverty”, March 19 - 23, 2018, p.6: “in many countries land administration systems have failed due to poor management and lack of good governance”. 95 Ngân hàng thế giới (2010), “Báo cáo khảo sát tình hình công khai thông tin trong quản lý đất đai”, http://siteresources.worldbank.org/INTVIETNAMINVIETNAMESE/Resources/LandTransparencyReportVie.pd f [truy cập ngày 08/10/2018]. 96 Ngân hàng thế giới (2016), “Thông cáo báo chí về dự án hỗ trợ nâng cao hiệu quả và minh bạch trong quản lý đất đai ở Việt Nam”, https://www.worldbank.org/vi/news/press-release/2016/07/05/vietnam-improving- efficiency-and-transparency-in-land-administration-services [truy cập ngày 15/03/2019].

trong QLNN về giá đất ở Việt Nam? 1.3.2. Giả thuyết nghiên cứu Trên cơ sở câu hỏi nghiên cứu, tác giả xây dựng giả thuyết nghiên cứu như sau:

Bất cập về giá đất ở Việt Nam thời gian qua có nguyên nhân chính từ những hạn chế trong quy định và thực tiễn vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất; chưa giải quyết hiệu quả quyền quản lý của Nhà nước - đại diện sở hữu toàn dân trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường. Sự chặt chẽ, khoa học trong QLNN về giá đất là nền tảng tạo nên sự phát triển đột phá về kinh tế đất đai, phát huy tối ưu nguồn lực đất đai trong quá trình phát triển ở Việt Nam.

Những giả thuyết nghiên cứu cụ thể khi tiếp cận giải quyết các vấn đề được đặt

ra như sau:

Một là, giá đất là yếu tố quyết định giá trị kinh tế của đất đai, là công cụ để Nhà nước tổ chức sản xuất, phân phối đất đai và thực hiện công bằng xã hội; ảnh hưởng trực tiếp đến nguồn thu ngân sách và quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất. Giá đất tạo nên những tác động tích cực và tiêu cực đến phát triển kinh tế - xã hội. Chính vì tầm quan trọng và những tác động của giá đất thể hiện sự cần thiết về vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất.

Hai là, với đặc trưng tồn tại giá đất nhà nước và giá đất thị trường đã cho thấy sự ảnh hưởng mạnh mẽ của Nhà nước đến cơ chế hình thành giá đất ở nước ta. Giá đất nhà nước và giá đất thị trường có mối quan hệ tác động lẫn nhau và được cân bằng bởi vai trò quản lý của Nhà nước. QLNN về giá đất chỉ có thể đạt được hiệu quả tối ưu khi nắm rõ đặc điểm, mối quan hệ giữa các loại giá đất và xây dựng nội dung, phương pháp quản lý phù hợp cho từng loại giá đất.

Ba là, pháp luật và thực tiễn QLNN về giá đất ở Việt Nam chưa thể hiện toàn diện vai trò quản lý của Nhà nước, chưa bảo đảm các nội dung cần thiết, hình thức và phương pháp quản lý còn nhiều hạn chế, chủ thể quản lý chưa được tổ chức và phân công nhiệm vụ, quyền hạn phù hợp nên giá đất ở nước ta còn nhiều bất cập và gây ra những hệ lụy đến phát triển kinh tế - xã hội. Bất cập trong QLNN về giá đất có nguyên nhân từ những tồn tại trong thể chế quản lý đất đai ở Việt Nam và hạn chế trong yêu cầu của quản trị đất đai hiện đại.

Bốn là, nghiên cứu vận dụng lý thuyết quản trị tốt trong hoàn thiện các thành phần của cơ cấu QLNN về giá đất, cụ thể: hoàn thiện nguyên tắc, mục tiêu, nội dung, hình thức, chủ thể và phương pháp quản lý giá đất là rất cần thiết và phù hợp để xây dựng một cơ chế QLNN về giá đất khoa học, hiện đại, hiệu quả. Nhằm đáp ứng tính toàn diện, hiệu quả và triệt để thì các giải pháp phải được xem xét trong mối quan hệ tương quan giữa quản lý giá đất với các nội dung khác trong quản lý đất đai; giữa giá đất nhà nước và giá đất thị trường.

KẾT CHƢƠNG

Nội dung về tổng quan tình hình nghiên cứu và những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu giúp tác giả luận án xác định vấn đề nghiên cứu, lựa chọn hướng tiếp cận nghiên cứu nhằm khẳng định tính mới của đề tài QLNN về giá đất. Kết quả nghiên cứu của chương này là nền tảng triển khai nghiên cứu luận án, quyết định tính khả thi và hiệu quả của luận án. Chương này đã mang lại những kết quả cụ thể sau: Thứ nhất, qua đánh giá các công trình nghiên cứu liên quan cả trong và ngoài nước, đề tài đã xác định được những vấn đề luận án QLNN về giá đất cần tiếp tục giải quyết, thể hiện tính mới của luận án trong nghiên cứu vấn đề giá đất ở Việt Nam. Các nghiên cứu chủ yếu tiếp cận và giải quyết vấn đề giá đất từ góc độ kinh tế - giá cả hàng hóa trên thị trường, chưa nghiên cứu toàn diện vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất trên nền tảng khoa học luật hành chính. Thứ hai, nội dung của chương đã thể hiện rõ ràng, mạch lạc các nội dung về tính cấp thiết của đề tài, mục đích nghiên cứu, nhiệm vụ nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu, đối tượng nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu của luận án. Qua đó, thể hiện sự gắn kết, liền mạch và tính khả thi của nội dung nghiên cứu. Thứ ba, với khuôn khổ về định hướng nghiên cứu luận án QLNN về giá đất được thể hiện qua mục đích nghiên cứu, nhiệm vụ nghiên cứu và đối tượng nghiên cứu, tác giả đã tìm hiểu và lựa chọn, phân tích những lý thuyết nghiên cứu phù hợp, là nền tảng nghiên cứu và giải quyết các vấn đề đặt ra. Thứ tư, dựa trên mục đích nghiên cứu luận án, tác giả đã xây dựng những câu hỏi nghiên cứu của luận án gồm câu hỏi nghiên cứu tổng thể và những câu hỏi nghiên cứu chi tiết nhằm giải quyết các mục đích cụ thể. Thứ năm, tác giả đã xây dựng những giả thuyết nghiên cứu tương thích với từng câu hỏi nghiên cứu. Kết cấu của luận án được thiết lập để trả lời những câu hỏi nghiên cứu thông qua việc chứng minh những giả thuyết được xây dựng. Kết quả nghiên cứu của chương này là nền tảng thiết lập nội dung tổng thể của luận án từ xác định vấn đề cần nghiên cứu, hướng tiếp cận nghiên cứu, nhiệm vụ, phạm vi và phương pháp nghiên cứu của luận án.

CHƢƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIÁ ĐẤT Ở VIỆT NAM

97 Mai Ngọc Cường, Trần Việt Tiến, Mai Ngọc Anh (2016), Lịch sử các học thuyết kinh tế, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.75. 98 Ngô Đức Cát (2000), Kinh tế tài nguyên đất, NXB Nông nghiệp, Hà Nội, tr.5. 99 Wang Chenguang and Zhang Xianchu (1997), Introduction to Chinese law, Sweet & Maxwell Asia, Hong Kong, tr.541. 100 Chu Văn Thỉnh (chủ nhiệm, 2000), Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu đề tài độc lập cấp Nhà nước: Cơ sở khoa học cho việc hoạch định các chính sách và sử dụng hợp lý quỹ đất đai, Tổng cục địa chính - Viện nghiên cứu địa chính, Hà Nội, tr.181. 101 Đảng Cộng sản Việt Nam (2003), Văn kiện Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương khóa IX, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.61. 102 Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (2006), Tổng quan khoa học đề tài cấp Bộ: Lý luận Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về vấn đề ruộng đất và vận dụng nó vào hoàn thiện Luật đất đai ở Việt Nam, Hà Nội, tr.7.

2.1. Khái quát về giá đất 2.1.1. Khái niệm và đặc điểm của giá đất William Petty (1623-1687) đã nhận định: “lao động là cha, đất là mẹ của mọi của cải”.97 Ủng hộ vai trò to lớn của đất đai đối với đời sống xã hội, Các Mác cho rằng: “đất là tài sản mãi mãi với loài người, là điều kiện cần để sinh tồn, là điều kiện không thể thiếu được để sản xuất, là tư liệu sản xuất cơ bản trong nông nghiệp”.98 Đất đai là một loại tài sản, tài nguyên thiên nhiên quý giá nhất đối với con người.99 Những nhận định trên đã khẳng định vai trò không thể thiếu của đất đai trong đời sống và sự phát triển của con người. Đất đai được hiểu khái quát là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các yếu tố cấu thành môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt nó.100 Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương khóa IX tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đã khẳng định: “đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là nguồn nội lực và nguồn vốn to lớn của đất nước; quyền sử dụng đất là hàng hóa đặc biệt”.101 Quyền sử dụng đất ở đây không được hiểu tách rời như quyền sử dụng trong quyền sở hữu mà quyền sử dụng đất là tổng thể các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, gồm cả các quyền giao dịch như một tài sản hữu hình. Việc xác định đối tượng chuyển giao trong thị trường sẽ ảnh hưởng đến khái niệm, bản chất của giá đất. Trong bối cảnh nước ta khi quyền sử dụng đất được xác định là hàng hóa, vậy giá cả của hàng hóa gọi là giá quyền sử dụng đất hay giá đất? Về bản chất kinh tế, C. Mác cho rằng, giá đất là một hình thức của tư bản hóa địa tô; giá cả đất đai là giá trị của địa tô trên tỷ suất lợi nhuận từ sản xuất kinh doanh trên đất đó và cả những trường hợp không thực hiện sản xuất kinh doanh (C. Mác cho rằng đây là trường hợp không có giá trị nhưng có giá cả).102 Điều này cho thấy, giá cả đất đai là biểu hiện bằng tiền giá trị của đất đai nhưng không đồng nghĩa với việc giá cả chỉ được quyết định bởi giá trị của nó mà giá đất còn được hình thành và chịu tác động của nhiều yếu tố.

103 Bộ Tư pháp - Viện khoa học pháp lý (2006), Từ điển Luật học, NXB Từ điển Bách khoa và NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.238. 104 Bùi Văn Huyền, Đinh Thị Nga (2011), sđd (14), tr.48. 105 Lưu Quốc Thái (2011), “Cơ chế hình thành và áp dụng giá đất theo pháp luật hiện hành”, Tạp chí Khoa học pháp lý, (3), tr.39-44. 106 Trước đó, Luật Đất đai năm 1987 quy định đất đai không có giá, không cho phép thực hiện các giao dịch. Quan niệm đất đai là tặng vật của thiên nhiên và Nhà nước chỉ phân phối đất đai thông qua một hình thức duy nhất là giao đất không thu tiền sử dụng đất. Tờ trình dự án Luật Đất đai sửa đổi trình tại kỳ họp thứ 3, Quốc Hội khóa IX, ngày 24 tháng 6 năm 1993 nêu rõ: “Thừa nhận giá trị kinh tế của đất đai, quy định về giá đất, giá đất được xác định là công cụ kinh tế để Nhà nước quản lý đất đai theo cơ chế thị trường”.

Từ góc độ Luật học, giá đất là “số tiền tính trên một đơn vị diện tích do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong các giao dịch về quyền sử dụng đất”.103 Các tác giả Đinh Thị Nga và Bùi Văn Huyền cho rằng: “giá trị của đất đai một phần do tự nhiên sinh ra, một phần do con người khai thác sử dụng đất đai mang lại. Khi đất đai được mua bán, chuyển nhượng, giá trị của đất đai được biểu hiện dưới hình thức tiền tệ, gọi là giá đất”.104 Tác giả Lưu Quốc Thái cho rằng, “giá đất chính là giá cả của đất đai, là thước đo giá trị để loại hàng hóa này được lưu thông trên thị trường”.105 Theo đó, các quan điểm đều hướng đến giá đất chính là giá trị trao đổi của đất đai, hay nói cách khác giá đất chính là giá cả của đất đai. Dù có cách tiếp cận khác nhau nhưng các quan điểm trên đều cho thấy: giá đất là biểu hiện giá trị bằng tiền của đất đai, hình thành trong quá trình trao đổi của thị trường, giá đất thể hiện đặc tính vốn có của đất đai và các yếu tố xung quanh tác động. Thuật ngữ “giá đất” lần đầu tiên được đề cập trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ hai Ban chấp hành trung ương Đảng khóa VII ngày 04/12/1991 về nhiệm vụ và giải pháp ổn định, phát triển kinh tế - xã hội trong những năm 1992 - 1995. Trên cơ sở đó, LĐĐ năm 1993 đã chính thức thừa nhận và quy định về giá đất.106 Điều 12 LĐĐ năm 1993 quy định: “Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi đất. Chính phủ quy định khung giá các loại đất đối với từng vùng và theo từng thời gian”. Quy định đầu tiên định nghĩa giá đất là Điều 4 LĐĐ năm 2003: “giá quyền sử dụng đất (giá đất) là số tiền tính trên một đơn vị diện tích đất do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch về quyền sử dụng đất”. Khái niệm này đã thừa nhận cơ chế hai giá đất ở nước ta, gồm: giá nhà nước và giá thị trường. Điều 3 LĐĐ năm 2013 quy định “giá đất là giá trị của quyền sử dụng đất tính trên một đơn vị diện tích đất”. Để hiểu rõ hơn về giá trị quyền sử dụng đất thì khoản 20 Điều 3 LĐĐ năm 2013 giải thích “giá trị quyền sử dụng đất là giá trị bằng tiền của quyền sử dụng đất đối với một diện tích đất xác định trong thời hạn sử dụng đất xác định”. Với quy định nêu trên, khái niệm giá đất phải thông qua định nghĩa về giá trị quyền sử dụng đất nhưng về bản chất là có sự khác biệt giữa hai thuật ngữ này. Vì giá trị quyền sử dụng đất là giá trị của một diện tích xác định, trong khi đó giá đất chỉ tính trên một đơn vị diện tích đó là m2. Vì vậy, cụm từ “giá trị quyền sử dụng đất” được đề cập trong khái niệm giá đất tại khoản 19 Điều 3 LĐĐ năm 2013 chỉ nhằm

107 Lưu Quốc Thái (2016), sđd (4), tr.46.

mục đích xác định đây là giá trị bằng tiền của quyền sử dụng đất. Bên cạnh đó, cần có sự phân biệt giữa khái niệm giá đất và giá quyền sử dụng đất. Tác giả cho rằng, với những quốc gia đa dạng sở hữu đất đai, nhất là thừa nhận sở hữu tư nhân về đất đai sẽ có sự phân hóa rõ ràng giữa hai khái niệm trên. Trong thể chế quản lý đất đai ở Việt Nam, khi đất đai chỉ duy nhất được xác định thuộc sở hữu toàn dân thì: “đất đai có thể coi là hàng hóa và thị trường đất đai vẫn tồn tại dưới hình thức biểu hiện là thị trường quyền sử dụng đất”.107 Vì vậy, thuật ngữ giá đất và giá quyền sử dụng đất trong PLĐĐ nước ta được hiểu tương đồng nhau. Qua những phân tích trên thấy rằng, khái niệm giá đất trong LĐĐ năm 2013 khá lòng vòng, chưa nêu lên đặc điểm của giá đất, chưa phản ánh đúng bản chất của giá đất với yêu cầu phát huy tối ưu nguồn lực đất đai trong phát triển kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay. Từ những phân tích trên, tác giả luận án đưa ra cách hiểu khái quát về giá đất như sau: giá đất là giá trị bằng tiền của quyền sử dụng đất trên một đơn vị diện tích tại một thời điểm xác định. So với khái niệm của LĐĐ năm 2013 thì khái niệm được tác giả đưa ra có những điểm khác cơ bản: (i) xây dựng định nghĩa trực tiếp về giá đất, không phải thông qua khái niệm giá trị quyền sử dụng đất như Luật hiện hành; (ii) giá đất được xác định tại một thời điểm cụ thể, bởi tác giả cho rằng ở những thời điểm khác nhau giá đất sẽ có những biến động nhất định, yếu tố này cũng thể hiện sự ảnh hưởng của thời hạn sử dụng đất đến giá đất. Khái niệm trên thể hiện trực tiếp tính chất hàng hóa của đất đai trong khái niệm giá đất, đặc điểm luôn biến động và tính cá biệt của giá đất. Giá đất có những đặc điểm cơ bản sau: Một là, giá đất là giá cả hàng hóa đặc biệt trên thị trường. Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, giữ vai trò quan trọng, ảnh hưởng quyết định đến sự phát triển của con người; đất đai là hàng hóa đặc biệt trên thị trường. Vì vậy, giá đất cũng mang những đặc điểm cơ bản của giá cả hàng hóa trên thị trường, chịu sự ảnh hưởng và chi phối của các quy luật thị trường. Tuy nhiên, tính chất đặc biệt của loại hàng hóa này đã tạo nên những ảnh hưởng nhất định đến quá trình hình thành và vận động của giá đất, điển hình là sự tác động và can thiệp của Nhà nước đối với giá đất. Với những hình thức sở hữu khác nhau, quan niệm khác biệt về vai trò của đất đai trong quá trình phát triển mà hình thành nên những nét đặc trưng về sự can thiệp, quản lý của Nhà nước đối với giá đất ở những quốc gia khác nhau. Hai là, giá đất phản ánh đặc tính của từng thửa đất riêng biệt và chịu nhiều ảnh hưởng từ các yếu tố bên ngoài. Các yếu tố tự nhiên, pháp lý và những yếu tố xung quanh tạo nên tính độc nhất của mỗi thửa đất, những điều này được thể hiện qua giá đất. Những yếu tố cấu thành giá đất được chia thành 02 nhóm cơ bản gồm: những yếu tố mang tính cố định, không thay đổi như: vị trí, hình thể, điều kiện thổ nhưỡng… và những yếu tố có thể thay đổi, điển hình: mục đích sử dụng đất, quy hoạch sử dụng đất,

Đặc điểm sở hữu toàn dân về đất đai và quy chế pháp lý trong quản lý, sử dụng

108 Nguyễn Mạnh (2021), “Tiết lộ loạt nơi gây choáng váng vì giá đất tăng gấp đôi”, https://dantri.com.vn/bat- dong-san/tiet-lo-loat-noi-gay-choang-vang-vi-gia-dat-tang-gap-doi-20210509091600437.htm [truy cập ngày 10/5/2021]. 109 Lê Thanh Ngọc (2014), Bong bóng bất động sản nhà đất để ở tại thành phố Hồ Chí Minh”, Luận án Tiến sĩ kinh tế, Trường Đại học Ngân hàng thành phố Hồ Chí Minh, tr.80.

yếu tố pháp lý, điều kiện hạ tầng… Chính sự tác động của con người qua công tác quản lý, hoạt động đầu tư đã làm thay đổi các yếu tố nêu trên, làm tăng khả năng sinh lợi của đất nên tạo ra những thay đổi, biến động nhất định của giá đất. Ba là, giá đất có xu hướng tăng theo thời gian và khó đảo ngược. Với bản chất đất đai không có hàng hóa thay thế, tổng cung về đất đai là một giới hạn và đường cung ít biến động trong khi nhu cầu về đất đai có xu hướng gia tăng liên tục. Vì thế giá đất vận động theo chiều hướng luôn tăng, thậm chí tạo nên hiện tượng giá đất tăng cao đột ngột trong thời gian ngắn. Minh chứng, theo thống kê của Bộ Xây dựng và nhiều tổ chức nghiên cứu bất động sản, mặc dù ảnh hưởng của đại dịch covid- 19 nhưng trong quý I năm 2021 giá đất ở nhiều nơi tăng gấp 02 - 03 lần so với cùng kỳ năm trước; mức giá bình quân tại các địa phương tăng khoảng 05% - 10% so với quý IV năm 2020.108 Mặc dù thị trường có nhiều biến động nhưng thống kê từ năm 1993 đến 2013, giá nhà đất ở nước ta bình quân tăng khoảng 100 lần và trong giai đoạn từ 2003 đến 2013 tăng khoảng 10 - 12 lần.109 Bốn là, giá đất là một trong những cơ sở quan trọng của chiến lược phát triển kinh tế. Thông qua giá đất xác định giá trị các giao dịch đất đai, là căn cứ tính các khoản thu cho ngân sách nhà nước; quyết định giá trị khai thác tài sản công. Giá cả đất đai là tín hiệu của thị trường, là công cụ quản lý tài chính đất đai, phân phối đất đai hiệu quả trong nền kinh tế thị trường. Diễn biến giá đất trên thị trường, giá đất trong phân phối đất đai là những yếu tố mang tính quyết định đến chiến lược đầu tư, kinh doanh của các nhà đầu tư. Vì vậy, giá đất là một trong những cơ sở xây dựng chiến lược phát triển kinh tế nhà nước và kinh tế tư nhân. Năm là, giá đất thể hiện sự tương tác mạnh mẽ với chính sách điều hành kinh tế vĩ mô. Không như các giá cả hàng hóa thông thường khác mà xuất phát từ vai trò quan trọng của đất đai và ảnh hưởng của giá đất trong thị trường bất động sản mà những biến động của giá đất ảnh hưởng nhất định đến chính sách điều hành kinh tế vĩ mô và ngược lại những thay đổi trong chính sách đó tác động mạnh mẽ đến diễn biến của giá đất trên thị trường và cả quyền quyết định giá đất nhà nước. Điển hình, những điều chỉnh nhất định trong chính sách tiền tệ, tỷ giá hối đoái và mức lãi suất của các tổ chức tín dụng sẽ quyết định lượng cung tiền mặt đầu tư vào thị trường bất động sản, qua đó tác động đến giá đất thông qua quy luật cung - cầu và giá cả. Đồng thời, để bảo đảm sự phát triển ổn định, bền vững của thị trường bất động sản thì giá đất là tín hiệu để Nhà nước thiết lập, điều chỉnh những chính sách nêu trên. đất đai đã tạo nên những nét đặc trưng đối với giá đất ở Việt Nam:

Thứ nhất, sự tồn tại của cơ chế hai giá: giá đất nhà nước và giá đất thị trường. Giá đất nhà nước được hình thành do quyền quyết định giá đất của Nhà nước; trong khi đó, giá đất thị trường là giá cả quyền sử dụng đất được hình thành do các giao dịch trên thị trường. PLĐĐ qua các thời kỳ đều thừa nhận sự tồn tại song song giá đất nhà nước và giá đất thị trường với nguyên tắc Nhà nước quyết định giá đất phải phù hợp giá thị trường nhưng thực tế có sự chênh lệch lớn và đa phần giá đất nhà nước thấp hơn rất nhiều so với giá đất thị trường. Giá đất nhà nước ở Việt Nam chỉ chính thức được quy định từ thời kỳ LĐĐ năm 1993, trong khi đó giá đất trên thị trường đã xuất hiện từ trước đó trong các giao dịch thực tế. Giá đất thị trường tăng nhanh và có nhiều chuyển biến đã tạo nên sự hấp dẫn trong đầu tư vào thị trường bất động sản ở Việt Nam nhưng tạo nên khoảng chênh lệch lớn với giá đất nhà nước; điều này ảnh hưởng nhất định đến hiệu quả của giá đất trong quản lý, khai thác giá trị của đất đai. Vì vậy, để QLNN về giá đất hiệu quả không chỉ là cơ chế quản lý đối với giá đất nhà nước mà cả những nội dung quản lý cùng tác động đến giá đất nhà nước và giá đất thị trường cũng cần được xem xét, hoàn thiện. Thứ hai, giá đất bị chi phối mạnh mẽ bởi vai trò quản lý của Nhà nước thông qua yếu tố pháp lý. Với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân, Nhà nước có quyền quyết định giá đất áp dụng trong thị trường sơ cấp (giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất) và cả khi xác định giá trị bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất. Vì vậy, giá đất nhà nước được xem là giá cả đầu vào của giá đất thị trường thứ cấp. Đồng thời, thông qua việc ban hành các quy định về nguyên tắc, phương pháp định giá đất, các quy định về công tác thẩm định giá và quản lý đất đai, vai trò quản lý của Nhà nước đã tác động quá trình hình thành và vận động của giá đất. Yếu tố pháp lý là công cụ chính yếu thể hiện ý chí chi phối của Nhà nước trong quản lý giá đất ở Việt Nam. Vì thế, giá đất ở nước ta vừa được hình thành dựa trên bản chất giá trị kinh tế của đất đai vừa chịu sự chi phối mạnh mẽ của Nhà nước thông qua yếu tố pháp lý. Điển hình, khi PLĐĐ chính thức thừa nhận giá đất, thông qua yếu tố pháp lý đã cho ra đời và áp dụng rộng khắp giá đất nhà nước. Giá đất này chịu ảnh hưởng toàn bộ bởi quy định pháp luật về quy trình, phương pháp và giới hạn để đưa ra mức giá đất theo ý chí của chủ thể quản lý với những nguyên tắc được cho là dựa trên nền tảng thị trường. Thứ ba, giá đất nhà nước được áp dụng rộng rãi trong quản lý, sử dụng đất đai. Từ LĐĐ năm 1993 khi bắt đầu quy định về giá đất thì PLĐĐ đã thừa nhận cơ chế hai giá đất ở nước ta và áp dụng rộng rãi bảng giá đất trong tài chính đất đai. Đến nay, LĐĐ năm 2013 đã xuất hiện và áp dụng phổ biến giá đất cụ thể - đây vẫn là giá đất nhà nước nhưng có tính linh hoạt, cá biệt và thể hiện cơ chế thị trường rõ nét hơn. Với sự chênh lệch lớn giữa giá đất nhà nước với giá đất thị trường và việc áp dụng giá nhà nước cả trong xác định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất đã gây ra những bất đồng gay gắt về xác định và áp dụng giá đất ở Việt Nam.

Như vậy, những đặc điểm của giá đất và đặc trưng của giá đất ở Việt Nam cho thấy mối quan hệ tác động trực tiếp giữa Nhà nước - giá đất - phát triển kinh tế đất đai mà ở đó vai trò quản lý của Nhà nước là rất quan trọng. Giá đất với vai trò trung gian tác động thì một cơ chế quản lý khoa học, hiện đại và hiệu quả sẽ thể hiện đầy đủ mục đích của Nhà nước trong phát triển kinh tế đất đai, thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội. Nhận thức toàn diện vai trò quản lý của Nhà nước kết hợp với đặc điểm của giá đất, nhất là đặc trưng cơ chế hai giá đất ở Việt Nam là nền tảng cơ bản thiết lập cơ chế QLNN về giá đất. 2.1.2. Những yếu tố hình thành và ảnh hưởng đến giá đất

Trên cơ sở các lý thuyết về kinh tế và đặc điểm của giá đất, tác giả cho rằng những yếu tố cơ bản hình thành nên giá đất, bao gồm: (i) yếu tố tự nhiên của đất đai: yếu tố tự nhiên của mỗi thửa đất là cơ sở hình thành giá cả đất đai, bao gồm: vị trí, kích thước, hình thể, diện tích và địa hình, đặc điểm bề mặt và dưới lòng đất. Những yếu tố tự nhiên này đều là cơ sở để hình thành giá đất nhà nước và giá đất thị trường. (ii) Khả năng sinh lợi của đất đai. Khả năng thu được lợi nhuận từ việc khai thác, sử dụng đất tỉ lệ thuận với giá đất. Khả năng sinh lợi này bao gồm khả năng mang lại lợi ích hiện tại và trong tương lai. Xuất phát từ tính riêng biệt của các yếu tố tự nhiên cấu thành giá đất đã phản ánh khả năng sinh lợi khác nhau của mỗi thửa đất, khu đất, tạo nên sự khác biệt về giá đất ở những vị trí khác nhau. Qua tác động của con người có thể làm thay đổi những yếu tố xung quanh, làm tăng khả năng sinh lợi của đất đai, ví dụ: Nhà nước đầu tư mở rộng lộ, xây dựng các hạ tầng xung quanh… Những thay đổi đó ảnh hưởng cả đến giá đất do Nhà nước quyết định và mức giá thỏa thuận trong giao dịch trên thị trường. (iii) Tác động của quy luật cung - cầu trên thị trường. Với bản chất kinh tế của giá cả hàng hóa được quyết định bởi cung - cầu trên thị trường nên sự biến động của cung, cầu về đất đai là yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến sự hình thành của giá đất thị trường và cơ sở quyết định giá đất nhà nước.

Bên cạnh những yếu tố hình thành, giá đất còn chịu ảnh hưởng mạnh mẽ bởi sự tác động của các yếu tố xung quanh. Tác giả Trần Thị Minh Châu cho rằng giá đất hình thành trên thị trường phụ thuộc vào quan hệ cung - cầu, thông tin về giá, một phần phụ thuộc vào ý thích, tâm lý của các bên giao dịch, vị trí thửa đất và nhiều yếu tố khác.110 Tác giả Hoàng Việt và Hoàng Văn Cường chia các yếu tố ngoại biên tác động đến giá đất gồm: yếu tố vật lý của đất đai, yếu tố kinh tế, yếu tố pháp lý và yếu tố môi trường xung quanh.111 Với cơ chế đặc thù hai giá đất ở nước ta thì mức độ ảnh hưởng, tác động của các yếu tố đến từng loại giá đất có sự khác biệt. Các yếu tố ảnh hưởng đến giá đất được khái quát như sau:

110 Trần Thị Minh Châu (2013), Vốn hóa đất đai trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia - sự thật, Hà Nội, tr.30. 111 Hoàng Việt, Hoàng Văn Cường (2008), sđd (47), tr.49.

(i) Chính sách điều hành kinh tế của Nhà nước

Nhiều kết quả nghiên cứu cho thấy sự ảnh hưởng của các biến vĩ mô đến giá bất động sản như: cung tiền và tín dụng ngân hàng, lãi suất cho vay bất động sản, tăng trưởng GDP, lạm phát, chỉ số chứng khoán, dòng vốn đầu tư nước ngoài.112 Chính sách tiền tệ quyết định lượng cung tiền mặt, ảnh hưởng đến sức mua của đồng tiền, khi

mức cung ứng tiền tệ nhỏ hơn mức cần thiết cho quá trình lưu thông hàng hóa thì giá cả bị đóng băng, có xu hướng hạ xuống. Ngược lại, khi tổng lượng tiền trong lưu

thông vượt quá mức cần thiết sẽ làm tăng cầu dẫn đến giá cả tăng, sẽ dẫn đến hiện

tượng lạm phát. Bên cạnh đó, bằng công cụ lãi suất ngân hàng, Nhà nước tác động đến

cầu của thị trường nhà đất, tạo nên những chuyển biến về giá đất, ví dụ như Nhà nước điều chỉnh tăng mức lãi suất đối với khoản vay bất động sản để ngăn lượng tiền đổ vào thị trường này.113 Đây là nhóm yếu tố ảnh hưởng trực tiếp, mạnh mẽ, tạo nên những biến động nhanh chóng đối với giá đất thị trường.

Japan,

ed. by Yukio Noguchi and

tại Auckland

của Kirdan

- New

Zealand

công

Lees

đất

giá

bố

112 Collyns, Charles, and Abdelhak Senhadji (2003), “Lending booms. Real estate bubbles, and the Asian financial crisis”, IMF Working Paper, No. 02/20. Shiller, Robert. J (2007), “Historic turning points in real estate”, Yale University: Cowles Foundation for Research in Economics Working Papers. 113 Yukio Noguchi (1994), “Land Prices and House Prices in Japan”, Chapter title in Housing Markets in the U.S and James Poterba, University of Chicago Press, https://www.nber.org/chapters/c8819.pdf [truy cập ngày 01/7/2017]. Tài liệu nghiên cứu về biến động giá đất ở Nhật bản trong những năm 1980, nghiên cứu đã chứng minh mối quan hệ giữa biến động giá đất với chính sách tiền tệ. Một trong những tác nhân chính làm tăng giá đất là do thay đổi lãi suất ngân hàng (nhận định này được đưa ra tại trang 18 của tài liệu). Ở Việt Nam, sự tác động của giá nhà đất và tín dụng ngân hàng được chứng minh qua nghiên cứu thị trường giai đoạn 2000 – 2010, cụ thể tại Đoàn Thanh Hà, Lê Thanh Ngọc (2013), “Mối quan hệ giữa tín dụng ngân hàng và giá nhà đất”, Tạp chí Phát triển và Hội nhập, số 11 (21), tr. 51-54, 62. 114 Michal Gluszak, Robert Zygmunt (2017), “Development density, administrative decisions, and land value: An empirical investigation”, Land use policy, (70), pages 153 – 161 thì hai trong số các yếu tố ảnh hưởng đến giá đất thì có 02 yếu tố liên quan đến pháp lý là: quyết định về điều kiện xây dựng (decision on building conditions) và giấy phép xây dựng (Building permit). Hoặc trong một Báo cáo nghiên cứu về kinh tế liên quan tại đến https://nzier.org.nz/static/media/filer_public/f3/77/f3776bb4-94d6-4098-bffd- 2a5a0bfd9e5d/the_price_is_right_for_treasury_and_mfe.pdf thì một trong 04 yếu tố ảnh hưởng đến giá đất của một số loại đất được nghiên cứu là: quy định hạn chế các hoạt động trong sử dụng đất ở những nơi cụ thể (Land use regulation that restricts activity in particular locations).

(ii) Yếu tố thị trường: các quy luật thị trường như: quy luật cung - cầu, quy luật cạnh tranh, quy luật giá trị… có nhiều ảnh hưởng đến biến động của giá đất thị trường. Sự thay đổi, biến động của cung - cầu về đất đai trên thị trường sẽ ảnh hưởng đến giá đất. Bên cạnh đó, điều kiện của các bên giao dịch và phương thức giao dịch ảnh hưởng trực tiếp đến giá đất thị trường. Mục đích tham gia giao dịch, điều kiện tài chính của các bên, kỹ năng thương thuyết giá cả là những yếu tố phụ thuộc vào từng chủ thể trong giao dịch, ảnh hưởng đến giá đất. Ngoài ra, nguồn dữ liệu thông tin giá đất từ thị trường và sự phát triển của thị trường là căn cứ ban hành các quyết định quản lý giá đất, cơ sở vận hành cơ chế QLNN về giá đất. (iii) Yếu tố pháp lý: tính pháp lý của thửa đất (điều kiện đăng ký, thời hạn sử dụng đất, mục đích sử dụng đất…) là yếu tố hình thành và ảnh hưởng giá đất. Quy định pháp luật về phạm vi khai thác, sử dụng đất ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng sinh lợi của đất, điều này thay đổi sẽ dẫn đến thay đổi giá cả đất đai.114 Bên cạnh đó,

2016,

trạng

quốc

hiện

năm

Báo

môi

cáo

tr.9

gia

115 Hoàng Việt, Hoàng Văn Cường (2008), sđd (47), tr.42. Praveen Kumar (2011), 100 famuos real estate quotes, Smashwords Edition, có trích dẫn phát biểu nguyên văn của Tổng thống Theodor Roosevelt như sau: “Every person who invests in well-selected real estate in a growing section of a prosperous community adopts the surest and safest method of becoming independent, for real estate is the basis of wealth”. 116 Bùi Văn Huyền, Đinh Thị Nga (2011), sđd (14), tr.174, 175. 117 trường http://cem.gov.vn/Portals/0/quynh/2017/BC_SOE_2016/2.%20Chuong%201.pdf?ver=2017-07-25-160147-573 [truy cập ngày 17/7/2020]. Tính đến năm 2016 dân số đô thị ở Việt Nam chiếm 35,2% dân số cả nước, dân cư ở 05 thành phố trực thuộc trung ương chiếm 41,29% tổng dân số đô thị. 118 Lê Khương Ninh (2009), “Đô thị hóa và giá đất vùng ven đô thị ở Đồng bằng Sông Cửu Long”, Tạp chí nghiên cứu kinh tế, 5(372), tr.28-39. 119 Trần Thị Minh Châu (2013), Vốn hóa đất đai trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia - sự thật, Hà Nội, tr.182.

hệ thống các quy định pháp luật về tổ chức, hoạt động thẩm định giá đất; PLĐĐ về điều kiện giao dịch và quản lý thị trường sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến giá đất thị trường, đồng thời cũng là căn cứ để quyết định giá đất nhà nước. Vì vậy, yếu tố pháp lý của thửa đất vừa là cơ sở hình thành, vừa là công cụ hiệu quả trong quản lý, điều tiết giá đất nhà nước và giá đất thị trường. Đặc biệt, đối với giá đất ở Việt Nam thì đây là yếu tố giữ vai trò quyết định trong quá trình hình thành và áp dụng của giá đất nhà nước. (iv) Yếu tố tâm lý - xã hội: tâm lý kỳ vọng vào việc giá đất sẽ tăng trong tương lai và ngày càng tăng diễn ra rộng khắp, điều này tạo nên hiện tượng tăng giá. Teodor Roosevelt (tổng thống Mỹ, 1901 - 1909) đã phát biểu: “đầu tư vào bất động sản không chỉ là cách tốt nhất, nhanh nhất và an toàn nhất mà còn là cách duy nhất để trở nên giàu có”.115 Kết quả khảo sát của “Vietnam Report” cho thấy 61,9% số người được khảo sát mua nhà đất tại Hà Nội là nhằm đầu tư.116 Điều này cho thấy mọi người kỳ vọng rất lớn vào khả năng sinh lợi của đất đai và tin tưởng lợi nhuận khi đầu tư đã làm cho giá đất thị trường có xu hướng tăng. Bên cạnh đó, tâm lý và tập quán sử dụng đất, tốc độ đô thị hóa và gia tăng dân số, thay đổi kết cấu gia đình… làm tăng nhu cầu đất đai, ảnh hưởng giá đất thị trường, nhất là giá đất ở các đô thị và vùng ven đô thị.117 Ngoài ra, sự phát triển của khoa học công nghệ được ứng dụng vào công tác quản lý đất đai, thị trường bất động sản và tính lan tỏa của phương tiện thông tin đại chúng đã làm tăng sự sôi động của thị trường, tạo những ảnh hưởng nhất định đến giá đất. (v) Yếu tố môi trường: môi trường xung quanh thửa đất/ khu đất như: môi trường sống (không khí, nguồn nước, chất độc hại, chất thải trong khu vực), trình độ phát triển kinh tế, hạ tầng, an ninh trật tự, hàng xóm xung quanh… ảnh hưởng trực tiếp đến giá đất. Việc nhập cư của quá trình đô thị hóa gây ảnh hưởng xấu đến môi trường sống của đô thị, làm giảm giá trị của đất đai ở những khu vực nhất định trong đô thị.118 Những tác hại của biến đổi khí hậu ảnh hưởng nhất định đến diện tích đất tự nhiên, điển hình ở Việt Nam, dự báo đến năm 2030, nước biển dâng 17cm sẽ ảnh hưởng đến 20 nghìn hecta đất trồng lúa.119 Điều này ảnh hưởng nhất định đến giá các loại đất nông nghiệp ở khu vực do sự giảm đi của diện tích đất nông nghiệp. Trong cơ chế hai giá đất ở nước ta, mức độ tác động của các yếu tố đến giá đất có sự khác biệt nhất định. Những yếu tố nêu trên có yếu tố chỉ ảnh hưởng đến quá

trình hình thành giá đất như yếu tố tự nhiên nhưng có những yếu tố vừa đóng vai trò hình thành giá đất vừa ảnh hưởng đến sự vận động của giá đất như: yếu tố thị trường, yếu tố pháp lý, yếu tố tâm lý - xã hội. Bản chất kinh tế của giá đất và định hướng quản lý giá đất theo cơ chế thị trường nên những yếu tố thuộc phạm trù kinh tế, thị trường là nguyên nhân chủ yếu gây ra những biến động của giá đất. Với đặc điểm của hai loại giá đất ở nước ta thì những yếu tố ảnh hưởng đã phân tích tác động trực tiếp đến quá trình hình thành và vận động đối với giá đất thị trường nên thông qua những yếu tố này Nhà nước sẽ thực hiện sự can thiệp, điều tiết đến giá đất thị trường. Trong khi đó, giá đất Nhà nước chủ yếu chịu sự chi phối bởi ý chí của chủ thể quản lý, sự tác động của các yếu tố ảnh hưởng nêu trên chỉ là gián tiếp. Sự can thiệp của Nhà nước thông qua các yếu tố ảnh hưởng tạo nên những tác động đến giá đất được tác giả mô tả qua bảng sau:

Hiệu ứng kinh tế Tác động đến giá đất

Yếu tố ảnh hƣởng Chính sách tiền tệ

Phƣơng thức can thiệp của Nhà nƣớc lượng Tăng, giảm cung tiền mặt.

đến động Tác lượng tiền trong lưu thông -> ảnh hưởng đến yếu tố cầu thị trong trường.

Điều chỉnh lãi suất ngân hàng. Giá đất thay đổi tỉ lệ thuận theo độ co giãn của cầu. Sự thay đổi cung - cầu tác động đến giá đất.

Chính sách tài chính

Hệ thống thuế và mức thuế suất. thuế

Tăng, giảm lãi suất ảnh hưởng đến nhu cầu đầu tư vào đất đai. Tác động đến cả cung và cầu trong thị trường. Chống đầu cơ hiệu quả.

Giá đất tăng/ giảm tùy thuộc vào thay đổi từ liên chính sách quan đất đai, thị trường bất động sản.

Chính sách phát triển kinh tế, thu hút đầu tư

Quy hoạch phát triển kinh tế; chính sách ưu đãi, chiến lược phát triển các thị trường đầu tư…

Giá đất ở khu vực được đầu tư phát triển có xu hướng tăng. Giá đất thay đổi khi có sự tác động từ các thị trường đầu tư khác.

Tăng khả năng sinh lợi của thửa đất/ khu đất trong tương lai. Tác động đến cung - cầu; tạo tính cạnh tranh giữa các thị trường đầu tư.

Phân bổ hợp lý nguồn vốn đầu tư. Cân bằng giá đất phù hợp với thị trường.

thị

Định hướng giá đất phản ánh đúng bản chất thị trường và có sự tương thị tác hiệu quả với trường. Quản lý thị trường đất đai, thị trường bất động sản

Nâng cao tính cạnh tranh và hiệu quả đầu tư trong các lĩnh vực. Duy trì sự cân bằng cung - cầu của đất đai. Khắc phục những khiếm khuyết của thị (thông trường tin, phương thức giao dịch, theo dõi giá giao dịch, dự báo thị trường…).

tính cao Nâng minh bạch, hiệu quả, tạo động lực trường cho phát triển ổn định, phù hợp chiến lược phát triển và góp phần hoàn thiện xây dựng kinh tế thị trường.

Giá đất phản ánh đúng bản chất giá trị kinh tế của đất đai và cung - cầu trên thị trường. quả Hiệu quản lý nhà nước về đất đai

thông

Thông qua các công cụ quản lý như: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đăng ký đất đai, tin đất đai…

Pháp lý

Tùy thuộc vào thay đổi của quy định sẽ tạo ra xu hướng tăng/giảm giá đất và phản ánh bản chất của giá đất.

Quy định về phạm vi khai thác, sử dụng đất, giao dịch đất đai. Quy định về tổ chức, hoạt động thẩm định giá đất mức độ can thiệp của Nhà nước trong quá trình thẩm định giá, quyết định và áp dụng giá đất.

lượng Bảo đảm cung đất đai hiệu quả. Minh bạch trong giao dịch, giảm thiểu rủi ro giao tác dịch, động tích cực đến thị trường. giá tiết Điều thông qua khả năng sinh lợi của đất (lượng quyền hàm chứa trong đất đai - quy định về luật pháp quyền giao dịch, quyền khai thác thửa đất); chính quy thị trường.

Tâm lý - xã hội

Điều tiết nhu cầu đất đai thông qua cân bằng cung - cầu tác động đến giá đất.

Kiểm soát tốc độ đô thị hóa, phát triển đô thị. Xây dựng các kênh thông tin chính thức về thị trường đất đai.

Môi trường Đầu tư cải thiện, đảm bảo môi trường và tầng triển hạ phát đồng bộ.

Kiểm soát mức độ tăng của giá đất, ngăn ngừa hiện tượng “bong bóng giá bất động sản”. Giá đất vận động phù hợp thị trường trước biến động về nhu cầu nhà ở. Giá đất có xu hướng tăng theo giá trị của nó. Tránh hiện tượng giá đất tăng đột biến ở một khu vực.

Thay đổi những yếu tố xung quanh nâng cao giá trị của đất đai và khả năng sinh lợi của đất. Mở rộng lượng cung và cầu khi cần thiết để điều chỉnh giá đất tại một khu vực nhất định.

Bảng 2.1. Các yếu tố tác động đến giá đất

120 VietNam Report (2018), Báo cáo thị trường bất động sản - xây dựng Việt Nam từ bước tiến năm 2017 đến triển vọng năm 2018, https://cms.vietnamreport.net/source/BC%20Bat%20dong%20san%202018.pdf [truy cập ngày 19/4/2019], tr.16, 17. 121 Nguyễn Điển (2012), Quản lý nhà nước thị trường bất động sản ở thành phố Hồ Chí Minh - thực trạng và giải pháp, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.57.

2.1.3. Những tác động của giá đất Giá đất tăng tạo sự hấp dẫn cho các nhà đầu tư vào thị trường bất động sản, cụ thể: năm 2017, có 5.065 doanh nghiệp kinh doanh bất động sản thành lập mới tăng 62% so với năm 2016. Vốn đầu tư trực tiếp của nước ngoài (FDI) vào thị trường bất động sản Việt Nam trong năm 2017 tăng gần gấp đôi so với năm 2016, từ 1,68 tỷ USD lên 3,05 tỷ USD.120 Bên cạnh đó, những biến động bất thường của giá đất cũng gây ra những ảnh hưởng nặng nề cho nền kinh tế, cụ thể như cuộc khủng hoảng tài chính - tiền tệ ở Thái Lan năm 1997 - 1998, khủng hoảng tài chính ở Hoa Kỳ năm 2007 - 2008;121 điều tương tự cũng xảy ra ở Việt Nam, gây những hệ quả đáng kể về kinh tế, xã hội. Với đặc thù cơ chế hai giá đất ở Việt Nam thì giá nhà nước và giá thị trường có những tác động khác biệt nhất định đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội. (i) Tác động của giá đất nhà nước đến phát triển kinh tế - xã hội Giá đất nhà nước là căn cứ quyết định mức thu ngân sách nhà nước từ đất đai. Ở Việt Nam, nguồn thu từ đất đai chiếm tỉ lệ trung bình 9,6% tổng thu nội địa giai đoạn 2006 - 2011, tăng lên 11,6% giai đoạn 2012 - 2014 và giai đoạn 2016 - 2018 là

(2019),

và Ngân

sách”, Báo

tử Đại

nhân

dân,

điện

biểu

122 Hà Lan “Đất http://www.daibieunhandan.vn/ONA_BDT/NewsPrint.aspx?newsId=418264 [truy cập 15/4/2019]. 123 Chính phủ (2018),”Báo cáo số 221/BC-CP ngày 31/5/2018 của Chính phủ báo cáo tình hình quản lý đất đai tại kỳ họp thứ 5, Quốc Hội khóa XIV”, tr.5. 124 Minh Thư (2019), “Đấu thầu để tăng nguồn thu đất đai”, Báo Đấu thầu (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), https://baodauthau.vn/dau-thau-de-tang-nguon-thu-tu-dat-dai-post82393.html [truy cập ngày 15/7/2020]. 125 Anh Phương (2020), “Nguồn thu từ đất hàng năm chiếm trung bình 12% thu ngân sách nội địa”, Báo Sài gòn giải phóng, https://www.sggp.org.vn/nguon-thu-tu-dat-hang-nam-chiem-trung-binh-12-thu-ngan-sach-noi-dia- 659954.html [truy cập ngày 08/10/2020].

13,8%.122 Sự thay đổi trong quy định về giá đất của LĐĐ năm 2013 đã góp phần tăng nguồn thu từ đất đai, cụ thể: năm 2014 là 55.138 tỷ đồng, năm 2015 là 84.810 tỷ đồng, năm 2016 là 115.290 tỷ đồng, năm 2017 là 104.400 tỷ đồng,123 năm 2018 là 142.000 tỷ đồng124 và năm 2019 là 172.000 tỷ đồng chiếm trung bình 12% thu ngân sách nội địa.125 Bên cạnh đó, giá đất nhà nước còn ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả khai thác tài sản công, là căn cứ thực hiện các loại hình đầu tư đổi đất lấy hạ tầng - khía cạnh phát sinh nhiều bất cập, sai phạm trong quản lý đất đai ở nước ta. Vì vậy, QLNN về giá đất hiệu quả là nền tảng phát huy tối ưu giá trị kinh tế của đất đai trong quá trình phát triển đất nước. Giá đất nhà nước là căn cứ tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất khi giao đất, cho thuê đất thực hiện các dự án đầu tư. Vì tầm quan trọng và giá trị của đất đai nên giá đất là yếu tố ảnh hưởng lớn đến tổng vốn đầu tư của hầu hết các loại dự án. Trong trường hợp này giá đất tác động đến hai nhóm lợi ích đối kháng, cụ thể quyết định giá đất cao sẽ mang về nguồn thu lớn cho ngân sách nhưng ảnh hưởng đến khả năng thu hút đầu tư vì nâng cao chi phí tiếp cận đất đai. Ngược lại, quyết định giá đất thấp có thể giảm chi phí đầu tư dự án nhưng ảnh hưởng hiệu quả khai thác giá trị kinh tế của đất đai. Những phân tích trên cho thấy, tác động của giá đất nhà nước đến khía cạnh kinh tế chủ yếu là những tác động đến kinh tế nhà nước, hiệu quả khai thác, sử dụng nguồn tài nguyên đất đai; tác động gián tiếp đến giá đất thị trường, điều đó chỉ xảy ra thông qua mối quan hệ giữa giá đất nhà nước với giá đất thị trường. Giá đất nhà nước là cơ sở lượng hóa giá trị của đất đai trong xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất đai, cả đối với chủ thể quản lý và người sử dụng đất. Vì vậy, kết quả quyết định giá đất nhà nước ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả xử lý các vi phạm, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng đất đai. Bên cạnh đó, giá đất nhà nước được áp dụng phổ biến trong cả quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, điển hình là quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất. Bởi sự áp dụng rộng rãi của giá đất nhà nước cho thấy không phải lúc nào, bất kỳ ai cũng mong muốn Nhà nước quyết định giá đất cao, bằng với giá đất thị trường. Trong bối cảnh nước ta hiện nay thì giá đất cao hay thấp là đánh giá cảm tính vì không có chuẩn, không có dữ liệu tin cậy đối chứng. Giá đất luôn là nguyên nhân phổ biến phát sinh bất đồng trong quá trình thu hồi đất, phân phối đất đai và thực hiện các khoản thu tài chính đất đai. Chính vì sự tác

126 Davis, M. A., and J. Heathcote (2007), “The Price and Quantity of Residential land in the United States”, Journal of Monetary Economics, 54, pages.2595 – 2620. 127 Chu Văn Thỉnh (chủ nhiệm, 2000), Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu đề tài độc lập cấp Nhà nước: Cơ sở khoa học cho việc hoạch định các chính sách và sử dụng hợp lý quỹ đất đai, Tổng cục địa chính – Viện nghiên cứu địa chính, Hà Nội, tr.168. 128 Võ Thị Hoa (2012), Vai trò của Nhà nước đối với việc thực hiện công bằng xã hội trong điều kiện kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.175. 129Zheng Liu, Pengfei Wang, Tao Zha (2013), “Land-Price dynamics and Macroeconomic Fluctuation”, Econometrica - Journal of the econometric society, Volume 81, Issue 3, pages.1115 - 1145. Nghiên cứu đã phân tích cuộc khủng hoảng tài chính ở Hoa Kỳ với biến động thay đổi của giá đất để thấy được sự thay đổi của giá đất ảnh hưởng đến hoạt động đầu tư, hoạt động của ngân hàng… ảnh hưởng đến chính sách kinh tế vĩ mô. 130 Bùi Văn Huyền, Đinh Thị Nga (2011), sđd (14), tr.20.

động kép của giá đất nhà nước (vừa ảnh hưởng quyền, vừa tác động đến nghĩa vụ) nên cá biệt hóa giá đất nhà nước trong các trường hợp áp dụng sẽ nâng cao tính công bằng và giải quyết được xung đột giữa các nhóm lợi ích đối kháng. Giá đất nhà nước ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, là công cụ hiệu quả trong quản lý, sử dụng đất đai. Trước những tác động của giá đất nhà nước cho thấy sự cần thiết về vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất trong phát huy nguồn lực kinh tế của đất đai, góp phần phát triển xã hội ổn định. (ii) Tác động của giá đất thị trường đến phát triển kinh tế - xã hội Tác động của giá đất đến thị trường bất động sản được khái quát qua nhận định sau: “những biến động về giá cả bất động sản trên thị trường chủ yếu từ những thay đổi trong giá đất”.126 Đánh giá về vai trò của giá đất trong phạm trù này, tác giả Chu Văn Thỉnh đã kết luận: “đối với thị trường bất động sản giá đất đóng một vai trò rất quan trọng là đòn bẩy kinh tế đối với việc thể hiện toàn bộ tiềm năng kinh tế của đất”.127 Ở Việt Nam, thị trường bất động sản là một trong 05 loại thị trường cơ bản: thị trường hàng hóa và dịch vụ, thị trường tài chính, thị trường bất động sản, thị trường sức lao động, thị trường khoa học và công nghệ.128 Như vậy, giá đất ảnh hưởng quyết định đến quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường thông qua sự phát triển của thị trường bất động sản. Bên cạnh đó, biến động giá đất ảnh hưởng đến chính sách kinh tế vĩ mô,129 đặc biệt là nguồn vốn cho nền kinh tế và hoạt động của hệ thống ngân hàng. Với vai trò là tín hiệu của thị trường, giá đất là một trong những căn cứ quan trọng để Nhà nước thực hiện sự quản lý, điều tiết thị trường bất động sản bằng các phương pháp kinh tế như: chính sách tín dụng, chính sách tiền tệ nhằm bảo đảm sự phát triển ổn định, bền vững của thị trường. Ngoài ra, giá đất còn ảnh hưởng đến giá trị vốn hóa của đất đai, điển hình ở các nước phát triển, lượng tiền ngân hàng cho vay qua thế chấp bất động sản chiếm 80% tổng lượng vốn cho vay.130 Vì vậy, diễn biến của giá đất ảnh hưởng trực tiếp đến sự phát triển ổn định và bền vững của nền kinh tế thị trường. Bên cạnh đó, diễn biến của giá đất thị trường ảnh hưởng trực tiếp đến thu hút đầu tư và động lực sản xuất. Những chuyển biến tích cực của giá đất là tín hiệu thu hút đầu tư vào lĩnh vực bất động sản. Điển hình ở Việt Nam, trước sự sôi động của thị trường bất động sản trong những năm 2016, 2017, thì năm 2018 nguồn vốn đầu tư trực

[truy

131 Nguyễn Đình Luận (2019), “Xu hướng mới trên thị trường bất động sản Việt Nam năm 2019”, Tạp chí Tài chính (Bộ Tài chính), http://tapchitaichinh.vn/thi-truong-tai-chinh/xu-huong-moi-tren-thi-truong-bat-dong-san- viet-nam-nam-2019-305135.html [truy cập ngày 22/4/2019]. 132 Nguyễn Phú Trọng (2019), “Thu hút nguồn lực kiều bào để phát triển đất nước”, Báo điện tử Đảng Cộng sản http://dangcongsan.vn/tieu-diem/thu-hut-nguon-luc-kieu-bao-de-phat-trien-dat-nuoc-512146.html Việt Nam, [truy cập ngày 25/3/2019]. 133 Cục Đầu tư nước ngoài - Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2020), “Tình hình thu hút đầu tư nước ngoài năm 2019”, https://dautunuocngoai.gov.vn/tinbai/6318/Tinh-hinh-thu-hut-dau-tu-nuoc-ngoai-nam-2019 cập ngày 01/7/2020]. 134 Giá đất ở Việt Nam liên tục tăng cao, so với Nhật Bản, Việt Nam có diện tích đất sinh hoạt hoạt bình quân đầu người lớn hơn, thu nhập thấp hơn Nhật Bản 50 lần nhưng giá đất hai nước lại tương đương. Việt Nam có thu nhập bình quân đầu người khoảng 1.000 USD/ năm nhưng có giá đất vượt xa nhiều thành phố có thu nhập bình quân đầu người ở mức 10.000 USD/ năm. [trích theo Lê Quốc Hội (chủ nhiệm, 2015), “Đầu tư nước ngoài vào bất động sản và bất ổn kinh tế vĩ mô: khung khổ lý thuyết và áp dụng thực tiễn ở Việt Nam”, Báo cáo tổng hợp Đề tài nghiên cứu khoa học được tài trợ bởi quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia, Mã số đề tài II.2- 2011.13, Hà Nội, tr.94, 95]. 135 Lê Thanh Ngọc (2014), Bong bóng bất động sản nhà đất để ở tại thành phố Hồ Chí Minh, Luận án tiến sĩ kinh tế, Trường Đại học Ngân hàng thành phố Hồ Chí Minh, tr.157-159. 136 Stephen J. Sussna (1993), “An analysis of Japanese Land - Use regulations and Land price problems”, The Urban Lawyer, Vol.25, No.2, P.315. 137 Davis, M. A., and J. Heathcote (2007), “The Price and Quantity of Residential land in the United States”, Journal of Monetary Economics, 54, 2595 - 2620: “We focus on land prices because most of the fluctuations in house prices are driven by land prices rather than by the cost of structures”. 138 Nguyễn Mạnh (2020), “Vì sao giá nhà đã đắt đỏ lại miệt mài tăng”, Báo điện tử của Bộ Xây dựng, https://baoxaydung.com.vn/vi-sao-gia-nha-da-dat-do-lai-miet-mai-tang-288975.html [truy cập ngày 17/12/2020]. Theo đó, giá bất động sản ở Việt Nam đã tăng vọt 50%, 100% thậm chí là 200% chỉ trong vòng vài năm trong khi mức tăng thu nhập bình quân đầu người chỉ ở mức 7% - 8%/năm.

tiếp từ nước ngoài vào thị trường bất động sản khoảng 30 tỷ USD,131 lượng kiều hối trong năm 2018 cũng đạt gần 16 tỷ USD, với kênh đầu tư chủ yếu cũng là thị trường bất động sản.132 Bên cạnh đó, FDI đầu tư vào bất động sản luôn chiếm tỉ trọng đáng kể, điển hình năm 2019 FDI đầu tư vào bất động sản là 3,88 tỷ USD, chiếm 17,8% tổng giá trị, chiếm vị trí thứ 02 trong 19 lĩnh vực thu hút vốn đầu tư nước ngoài.133 Tuy nhiên, khi giá đất quá cao, vượt xa thu nhập của người lao động sẽ không tạo được động lực phấn đấu trong sản xuất vì thu nhập không thể tích lũy mua được nhà, đất.134 Khi giá đất tăng cao, lợi nhuận đầu tư đất đai lớn tạo cơ hội việc làm và nâng cao thu nhập cho người lao động. Ngược lại, khi hiện tượng bong bóng giá bị vỡ sẽ dẫn đến hiện tượng mất việc hàng loạt, ví dụ tại thành phố Hồ Chí Minh, năm 2011 có 250 doanh nghiệp kinh doanh bất động sản và 442 doanh nghiệp xây dựng trên địa bàn thành phố phải ngừng hoạt động hoặc phá sản. Năm 2012, con số này tăng vọt với doanh nghiệp bất động sản là 312 doanh nghiệp và 958 doanh nghiệp xây dựng. Tương ứng là tỉ lệ việc làm trong lĩnh vực này cũng giảm, năm 2011 giảm 18% và năm 2012 là 24%.135 Ngoài ra, biến động giá đất tăng cao tác động đến tâm lý lo lắng về chỗ ở, dẫn đến phụ nữ không muốn sinh con, điều này được minh chứng qua nghiên cứu tại Nhật Bản.136 Đồng thời, Davis and Heathcote đã chứng minh biến động về giá nhà là do ảnh hưởng của giá đất hơn là chi phí xây dựng.137 Giá đất thị trường ảnh hưởng đến khả năng tiếp cận đất đai, công bằng xã hội và trật tự quản lý đô thị, xây dựng. Khi giá đất tăng quá cao so với mức thu nhập bình quân đầu người thì người lao động không thể có được đất đai, chỗ ở.138 Đồng thời,

trường,

điều đó ảnh hưởng đến quá trình thực hiện dự án đầu tư vì chi phí tiếp cận đất đai bị đẩy lên vượt xa giá trị thật; tăng thêm tính phức tạp trong công tác giải phóng mặt bằng, tạo nên những bất ổn xã hội. Khi giá đất tăng cao sẽ làm cho những người nắm giữ đất đai càng thêm giàu có, khoảng cách giàu nghèo trong xã hội sẽ càng sâu sắc. Khi giá đất tăng nhanh cùng với tốc độ đô thị hóa, nhu cầu nhà ở tăng cao, người sử dụng đất tự ý thay đổi mục đích sử dụng các loại đất nông nghiệp để đưa đất vào tham gia giao dịch, phổ biến ở Việt Nam là hiện tượng phân lô, bán nền đối với đất nông nghiệp ở các khu dân cư tự phát, ảnh hưởng nghiêm trọng công tác quản lý xây dựng, đô thị.139 Qua những tác động phân tích nêu trên cho thấy diễn biến của giá đất nhà nước và giá đất thị trường sẽ tạo nên những tác động tích cực và tiêu cực cho quá trình phát triển kinh tế - xã hội; là sự ảnh hưởng nhất định đến quyền lợi của các nhóm lợi ích đối kháng liên quan đến giá đất. Đồng thời, chính trong mối quan hệ giữa hai loại giá đất nên những biến động của giá đất thị trường sẽ ảnh hưởng đến giá đất nhà nước và ngược lại, giá đất do Nhà nước quyết định sẽ ảnh hưởng đến cơ chế hình thành giá đất thị trường. Vai trò quản lý của Nhà nước giúp điều tiết hiệu quả sự chênh lệch của hai loại giá đất và hạn chế thấp nhất những ảnh hưởng tiêu cực đến quá trình phát triển. Điển hình, khi Nhà nước quản lý kém hiệu quả sẽ dẫn đến hiện tượng “bong bóng giá” đối với giá đất trên thị trường gây nhiều hệ lụy cho nền kinh tế và tạo nên một khoảng chênh lệch lớn so với giá đất do Nhà nước quyết định; những hạn chế trong quản lý giá đất nhà nước sẽ ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách, quyền lợi của người sử dụng đất, khả năng thu hút đầu tư. Có thể kết luận rằng, vai trò quan trọng của đất đai kết hợp với tầm ảnh hưởng, tác động của giá đất đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội và đời sống của con người đã khẳng định sự cần thiết của cơ chế QLNN về giá đất nhằm bảo đảm sự phát triển ổn định, bền vững, phát huy tối ưu hiệu quả của giá đất trong quản lý, sử dụng đất đai và thực hiện các mục tiêu phát triển; phát huy hiệu quả của giá đất trên các phương diện về kinh tế, hành chính, dân sự và thương mại của đất đai. Những tác động tích cực và tiêu cực đến kinh tế và xã hội qua các trạng thái vận động của giá đất được tác giả luận án khái quát như sau: 139 Lê Hùng (2019), “Cần Thơ: tập trung xử lý dứt điểm các khu dân tự phát”, Báo điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi https://baotainguyenmoitruong.vn/can-tho-tap-trung-xu-ly-dut-diem-cac-khu-dan-cu-tu-phat- 294897.html [truy cập ngày 01/11/2019] qua rà soát trên địa bàn 03 quận trong tổng số 9 quận, huyện thì tại thành phố Cần Thơ có 148 khu dân cư tự phát. Hay tại tỉnh Tiền Giang, trên trang thông tin điện tử của UBND tỉnh, http://tiengiang.gov.vn/chi-tiet-tin?/tien-giang-quyet-tam-chan-chinh-trinh-trang-phan-lo-ban- nen/18287261 đưa ra số liệu có 10/11 huyện, thị, thành báo cáo có tình trạng phân lô, bán nền ở các khu dân cư tự phát.

Tác động đến kinh tế Tác động đến xã hội

Trạng thái vận động của giá đất

Giá đất tăng phù hợp với tốc độ phát triển kinh tế, biểu hiện sự triển ổn định, phát thị lành mạnh của trường.

- Công bằng tiếp cận đất đai. - Ổn định thu nhập và việc làm trong lĩnh vực bất động sản và lĩnh vực liên quan. - Hạn chế đầu cơ đất đai, giảm thiểu tranh chấp trong giao dịch quyền sử dụng đất.

Giá đất không tăng trong thời gian dài hoặc thậm chí giảm.

- Không tạo ra cơ hội việc làm và tăng thu nhập từ thị trường bất động sản. - Hạ tầng, môi trường xung quanh không có những cải thiện, nâng cấp đáng kể.

Giá đất tăng cao đột ngột, vượt xa thu nhập bình quân đầu người (GDP).

- Tín hiệu tốt cho thị trường bất động sản nói chung và thị trường đất đai nói riêng. - Tạo động lực thu hút đầu tư và sản xuất. - Đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô, góp phần phát triển bền vững. - Hệ quả tiêu cực của nền kinh tế kém phát triển. - Thị trường bất động sản không hấp dẫn nhà đầu tư, ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách nhà nước. - Ảnh hưởng đến khả năng chuyển hóa giá trị đất đai thành vốn trong quá trình sản xuất; - Không tạo động lực cho quá trình sản xuất. - Hình thành hiện tượng “bong bóng giá”; nguy cơ bất ổn kinh tế vĩ mô. - Ảnh hưởng khả năng thu hút đầu tư và giảm động lực sản xuất. - Không khuyến khích khai thác, sử dụng đất hiệu quả mà chủ yếu là kiếm lợi nhuận từ giao dịch đất đai. - Chênh lệch lớn giá đất nhà nước và giá thị trường, gây nhiều bất cập.

- Hiện tượng đầu cơ lan rộng; tiêu cực, sai phạm trong quyết định giá đất nhà nước có xu hướng tăng. - Ảnh hưởng nhu cầu về chỗ ở, nhất là người lao động thu nhập thấp; phân hóa giàu nghèo sâu sắc. - Giao dịch đất đai bất động sản tăng cao tiềm ẩn rủi ro và tranh chấp, bất ổn xã hội. - Nhiều vi phạm về chuyển mục đích sử dụng đất, vi phạm quy hoạch và khó khăn trong thực hiện dự án công cộng, cải tạo đô thị do

chi phí giải phóng mặt bằng quá cao. - Hiện tượng phá sản doanh nghiệp trong lĩnh vực bất động sản và liên quan, tăng tỉ lệ thất nghiệp. - Gây hiện tượng hỗn loạn trên thị trường, giới đầu cơ bán tháo để cắt lỗ.

Giá đất giảm đột ngột. - Ảnh hưởng nghiêm trọng thị trường tài chính, cụ thể là giá trị bất động sản thế chấp tại các ngân hàng. - Biến động lớn đến giá trị tài sản của cá nhân và các doanh nghiệp, ảnh hưởng nguồn vốn trong quá trình sản xuất.

Bảng 2.2. Trạng thái vận động của giá đất và những tác động đến kinh tế, xã hội.

140 Nguyễn Như Ý (1999), Đại từ điển tiếng Việt, NXB Văn hóa thông tin, Hà Nội, tr.1363. 141 Nguyễn Thị Doan, Đỗ Minh Cương, Phương Kỳ Sơn (1996), Các học thuyết quản lý, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.89, 108. 142 Nguyễn Hữu Hải (2014), Quản lý học đại cương, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.67 143 Paul A Samuelson, William D. Nordhaus (2011), Kinh tế học, NXB Tài chính, Hà Nội, tr.84.

2.2. Cơ sở lý luận trong quản lý nhà nƣớc về giá đất 2.2.1. Khái niệm, đặc điểm quản lý nhà nước về giá đất Theo Đại từ điển tiếng Việt: “quản lý là việc tổ chức, điều khiển hoạt động của một số đơn vị, một số cơ quan; là việc trông coi, giữ gìn theo dõi việc gì đó”.140 Theo Frederick Winslon Taylor: “quản lý là biết được chính xác điều bạn muốn người khác làm, và sau đó hiểu được rằng họ đã hoàn thành công việc một cách tốt nhất và rẻ nhất”. Theo thuyết quản lý hành chính được đưa ra bởi Henry Fayol thì: “quản lý là một tiến trình bao gồm tất cả các khâu lập kế hoạch, tổ chức điều khiển, phối hợp và kiểm tra”.141 Theo trường phái quan hệ con người thì Mary Parker Follet cho rằng: “quản lý là nghệ thuật đạt mục tiêu thông qua con người, yếu tố then chốt trong quản lý là con người”. Các quan điểm trên cho thấy những điểm chung nhất của quản lý: (i) đều là quá trình hoạt động có tổ chức, định hướng cụ thể; (ii) do chủ thể quản lý tác động lên đối tượng quản lý; (iii) quản lý để đạt được mục đích nhất định. Khi Nhà nước ra đời, phần cơ bản và quan trọng nhất của quản lý xã hội do Nhà nước thực hiện, đó là QLNN. V.I. Lênin cho rằng: “QLNN là trước hết và trên hết”.142 Vậy, trong phát triển kinh tế thị trường, vai trò quản lý của Nhà nước ra sao? Có quan điểm cho rằng, giá cả hàng hóa nói chung và giá đất nói riêng là một yếu tố hình thành từ thị trường, được quyết định bởi các quy luật kinh tế nên không cần sự can thiệp, quản lý của Nhà nước. Tuy nhiên, quan điểm của John Maynard Keynes được phát triển sau này bởi Paul Anthony Samuelson khẳng định: thực tế không có nền kinh tế nào hoàn toàn là thế giới lý tưởng của bàn tay vô hình,143 do thị trường tự điều tiết mà không có sự can thiệp, quản lý của Nhà nước.

144 Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh (2018), sđd (82), tr.18, 51. 145 Nguyễn Cửu Việt (2007), “Bàn về thuật ngữ: “Quản lý hành chính nhà nước””, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (3), tr.35. 146 Phan Trung Hiền (2017), “Đề xuất bổ sung các nguyên lý quản lý nhà nước trong chương trình đào tạo môn học Luật hành chính ở Việt Nam”, Tạp chí Khoa học pháp lý, 8 (111), tr.74.

Trong khoa học pháp lý, “quản lý nhà nước” là thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong cả lý luận và thực tiễn. QLNN theo nghĩa rộng là hoạt động của tất cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình tác động đến đối tượng quản lý, lĩnh vực quản lý nhằm đạt được mục đích đề ra. Trong khi đó, theo nghĩa hẹp, QLNN chỉ là hoạt động chấp hành, điều hành của các cơ quan nhà nước mà chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước nhằm tổ chức thực hiện pháp luật và chỉ đạo, điều hành việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước.144 Tác giả đồng tình và kế thừa quan điểm cho rằng: “hành chính nhà nước”, “chấp hành và điều hành nhà nước” và “quản lý nhà nước” (theo nghĩa hẹp) được hiểu như nhau, có thể dùng thay thế nhau.145 Trong phạm vi nghiên cứu luận án, tác giả phân tích QLNN về giá đất dưới góc độ là các hoạt động chấp hành, điều hành việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý giá đất. Tác giả cho rằng, quản lý không đơn thuần là sự tác động một chiều, sự áp đặt ý chí của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý mà phải dựa trên các quy luật phù hợp, tạo động lực cho đối tượng quản lý phát triển, ngăn chặn những ảnh hưởng tiêu cực đến đối tượng quản lý. Có quan điểm cho rằng: “hiệu quả của quản lý phải được tiến hành trên cơ sở những nguyên lý, nguyên tắc nhất định”.146 Vì vậy, cơ chế quản lý phải là sự dung hòa của tác động hai chiều giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Từ những lập luận trên, tác giả đưa ra cách hiểu khái quát sau: QLNN về giá đất là hoạt động chấp hành, điều hành việc thực thi các quy định về giá đất trong lĩnh vực đất đai trên cơ sở Hiến pháp, pháp luật dựa trên nền tảng thị trường, hiệu quả quản lý đất đai và những nội dung đặc trưng trong quản lý giá đất. Hoạt động quản lý được thực hiện chủ yếu bởi hệ thống cơ quan hành chính nhà nước nhằm phát huy tối ưu vai trò của giá đất trong thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội; khai thác hiệu quả giá trị kinh tế của đất đai. QLNN về giá đất chỉ là một khía cạnh trong vai trò quản lý của Nhà nước đối với đất đai, là hoạt động chấp hành, điều hành, không bao trùm tất cả các hoạt động của Nhà nước đối với giá đất. Có thể khẳng định, QLNN về giá đất là một nội dung rất quan trọng trong quản lý đất đai và lĩnh vực kinh tế; bảo đảm hiệu quả kinh tế đất đai và sự phát triển của các thị trường liên quan đất đai. Từ cách hiểu trên cho thấy QLNN về giá đất có những đặc điểm cơ bản sau: Một là, là hoạt động chấp hành, điều hành việc thực thi các quy định về giá đất trong lĩnh vực đất đai trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật. QLNN có thể hiểu bao trùm tất cả hoạt động của các cơ quan nhà nước nhưng trong phạm vi khái niệm QLNN về giá đất đã xác định chỉ giới hạn hoạt động quản lý giá đất của hệ thống cơ quan hành pháp, thực hiện chức năng chấp hành, điều hành các quy định pháp luật về giá đất

trong quản lý đất đai. Quá trình chấp hành, điều hành các quy định về giá đất nhằm thực hiện QLNN về giá đất được thể hiện qua những nội dung cơ bản trong hoạt động QLNN, cụ thể: xây dựng chiến lược, kế hoạch quản lý; ban hành quyết định quản lý; quyết định giá đất xây dựng CSDL và dự báo giá đất; đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ quản lý giá đất; kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm và giải quyết khiếu nại, tố cáo về giá đất. Bên cạnh những nội dung đặc trưng của QLNN về giá đất, hiệu quả QLNN về giá đất cần được bảo đảm bởi những nội dung cơ bản trong quản lý đất đai. Cần hiểu rõ bản chất của QLNN về giá đất là thông qua vai trò quản lý của Nhà nước dựa trên nền tảng quy định pháp luật về giá đất thiết lập cơ chế bảo đảm hiệu quả cho sự vận động của giá đất, phát huy tối ưu hiệu quả của giá đất; không chỉ áp đặt ý chí chủ quan để thực hiện các mục tiêu đề ra. Hai là, đối tượng quản lý là giá đất - yếu tố then chốt phát triển kinh tế đất đai. Giá đất là yếu tố chuyển hóa giá trị kinh tế của đất đai, quyết định trực tiếp nguồn thu ngân sách từ đất đai; là tín hiệu, công cụ trong điều tiết, quản lý thị trường bất động sản, ảnh hưởng đến sự phát triển ổn định, bền vững của nền kinh tế thị trường. Với những đặc trưng của giá đất ở Việt Nam cho thấy sự đa dạng và mối quan hệ tác động giữa các loại giá đất với nhau. Điều đó đặt ra yêu cầu cơ chế QLNN về giá đất phải thể hiện tính phổ quát và đặc thù của các loại giá đất nhằm giữ trạng thái cân bằng hướng đến mục tiêu quản lý dựa trên nền tảng thị trường, bảo đảm hài hòa các nhóm lợi ích liên quan. Vì đặc trưng của giá đất vừa có điểm chung của giá cả hàng hóa trên thị trường vừa có điểm riêng từ tính chất đặc biệt của đất đai và nền tảng thiết lập vai trò quản lý của Nhà nước đối với đất đai nên QLNN về giá đất phải đáp ứng toàn diện các đặc điểm chung và riêng. Ba là, hoạt động QLNN về giá đất được thực hiện chủ yếu bởi hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Với phạm vi nghiên cứu QLNN về giá đất thì hoạt động quản lý giá đất được thực hiện chủ yếu bởi hệ thống cơ quan hành chính nhà nước bao gồm cơ quan có thẩm quyền chung, chủ yếu là Chính phủ, UBND cấp tỉnh và hệ thống cơ quan chuyên môn quản lý về giá đất gồm: Bộ TN&MT và Sở TN&MT. Vì yêu cầu chuyên môn cao trong quản lý và mức độ ảnh hưởng của giá đất đến đời sống xã hội nên QLNN về giá đất phải có sự tham gia của các tổ chức tư vấn thẩm định giá độc lập và đặc biệt là sự giám sát của Nhân dân. Tính cá biệt, tính khu vực của giá đất và sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước trong quản lý giá đất đặt ra yêu cầu về phân cấp trong QLNN về giá đất, cụ thể: tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan quản lý giá đất phải có sự phân cấp phù hợp, bảo đảm tính khả thi và hiệu quả quản lý; xác định mức độ, phạm vi và phương thức tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước… Đồng thời, để bảo đảm hiệu quả quản lý, kiểm soát hoạt động của cơ quan quản lý, thể hiện tính dân chủ trong quản lý giá đất cần thiết lập cơ chế giải quyết hiệu quả các tranh chấp phát sinh trong QLNN về giá đất.

Trên cơ sở khoa học quản lý và đặc điểm của QLNN về giá đất, tác giả xác định

Bốn là, QLNN về giá đất là sự kết hợp của quyền lực nhà nước và yếu tố thị trường. QLNN về giá đất là sự kết hợp hài hòa của hai yếu tố: QLNN - mang tính hành chính, quyền lực nhà nước và giá đất - bản chất kinh tế, sản phẩm của thị trường. QLNN về giá đất phải dung hòa tính định hướng, áp đặt trong quản lý và các quy luật thị trường; sự tác động của thị trường. Các quyết định quản lý được ban hành dựa trên CSDL thị trường, xem xét các yếu tố tác động từ thị trường, bảo đảm sự hài hòa giữa ý chí của chủ thể quản lý với các quy luật khách quan. Nếu tuyệt đối hóa thị trường trong quản lý giá đất sẽ dẫn đến những hệ lụy cho nền kinh tế nhưng sự can thiệp thái quá, chủ quan của chủ thể quản lý sẽ “bóp méo” bản chất của giá đất, không phát huy hiệu quả của giá đất trong thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Vì vậy, nền tảng thị trường là yếu tố then chốt, là cơ sở thiết lập và vận hành cơ chế quản lý giá đất. Năm là, hiệu quả QLNN về giá đất được bảo đảm trên nền tảng công tác quản lý đất đai và những nội dung đặc trưng của quản lý giá đất. Mặc dù giá đất nhà nước và giá đất thị trường ở nước ta có những yếu tố ảnh hưởng và cơ sở hình thành khác biệt nhưng đều chịu ảnh hưởng nhất định bởi hiệu quả một số nội dung nền tảng trong công tác quản lý đất đai, cụ thể là tính chính xác của dữ liệu địa chính; tính công khai, minh bạch và chất lượng của quy hoạch sử dụng đất; tính chặt chẽ trong quản lý thị trường bất động sản. Sự hoàn thiện của các nội dung quản lý nêu trên là điều kiện tiên quyết vận hành hiệu quả các nội dung QLNN về giá đất; góp phần giải quyết hài hòa mối quan hệ của hai loại giá đất. Bên cạnh đó, dựa vào đặc điểm của giá đất, chức năng quản lý của Nhà nước để thiết lập những nội dung quản lý khoa học, hiện đại, phù hợp các quy luật thị trường. Sáu là, hiệu quả QLNN về giá đất là tiền đề tạo sự đột phá về kinh tế đất đai, góp phần thực hiện mục tiêu phát triển bền vững. Chính vì tầm quan trọng của giá đất trong phát triển kinh tế đất đai và tác động của giá đất đến phát triển kinh tế, đời sống xã hội nên hiệu quả QLNN về giá đất tạo tiền đề cơ bản cho sự phát triển của kinh tế đất đai nói riêng và sự phát triển bền vững nói chung. Giải quyết tốt vấn đề giá đất sẽ mang lại hiệu quả trong bảo đảm quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất, góp phần giải quyết an sinh xã hội, điển hình là vấn đề chỗ ở. Vì thế, một cơ chế quản lý kém cỏi đối với giá đất sẽ gây ra những hậu quả khôn lường cho sự phát triển và đời sống của con người. Tuy nhiên, hiệu quả QLNN về giá đất không chỉ đơn thuần là lợi ích kinh tế mà phải là sự cân bằng các nhóm lợi ích liên quan. 2.2.2. Các yếu tố tác động đến quản lý nhà nước về giá đất những yếu tố cơ bản tác động đến hiệu quả QLNN về giá đất như sau: Một là, yếu tố chính trị là nền tảng thiết lập cơ chế QLNN về giá đất. Cơ chế quản lý đất đai là một trong những yếu tố quyết định nền tảng kinh tế, bảo đảm sự tồn tại của Nhà nước, sự lãnh đạo của giai cấp thống trị. Giá đất là yếu tố cốt lõi quyết

định giá trị kinh tế của đất đai, là công cụ quan trọng trong tài chính đất đai nên đây là nội dung không thể thiếu trong các chủ trương, đường lối về quản lý đất đai của giai cấp cầm quyền. Có thể thấy rằng, dù đất đai ở bất kỳ chế độ sở hữu nào thì yếu tố chính trị luôn khẳng định vai trò quan trọng của Nhà nước trong quản lý đất đai, bao gồm giá đất. Các chủ trương, đường lối là định khung thiết lập cơ chế QLNN về giá đất, là cơ sở xây dựng hệ thống quy định pháp luật về quản lý giá đất. Sự tác động của yếu tố chính trị đến QLNN về giá đất ở Việt Nam được thể hiện qua các các chủ trương, Nghị quyết và thể chế hóa thành pháp luật như sau:

TT Chủ trƣơng của Nội dung liên quan giá đất Đảng

Hoàn thiện cơ chế quản lý giá, chuyển sang hệ thống giá theo cơ chế thị trường.

1 Nghị quyết số 02- NQ/TW ngày Hội 04/12/1991 nghị lần thứ hai Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa VII.

Xác định cụ thể nhiệm vụ các cơ quan quản lý giá đất. Tiếp tục nghiên cứu xây dựng cơ chế quản lý giá đất.

Chuyển biến trong pháp luật LĐĐ năm 1993 lần đầu tiên quy định về giá đất, xác định giá đất là công cụ kinh tế để Nhà nước quản lý đất đai theo cơ chế thị trường nhưng chỉ thể hiện bản chất giá đất hành chính. LĐĐ năm 2003 quy định chi tiết về nguyên tắc, phương pháp, hệ thống tổ chức định giá đất; sự chi phối mạnh mẽ của giá đất nhà nước.

2 Nghị quyết số 26- NQ/TW ngày 12/3/2003 tiếp tục đổi mới chính sách, PLĐĐ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

3 Nghị quyết số 19- NQ/TW ngày Hội 31/10/2012 nghị lần thứ sáu BCH Trung ương khóa XI Giá đất phải bảo đảm nguyên tắc phù hợp với cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Khuyến khích phát triển tổ chức tư vấn định giá độc lập.

LĐĐ năm 2013 giá đất nhà nước có nhiều thay đổi theo cơ chế thị trường. Quy định sử dụng phổ biến giá đất cụ thể, thể hiện sự tác động mạnh mẽ của giá đất thị trường.

Bảng 2.3. Sự tác động của yếu tố chính trị đến QLNN về giá đất ở Việt Nam.

Định hướng chính trị là nền tảng thiết lập cơ chế QLNN về giá đất, sự thay đổi trong quy định pháp luật và thực tiễn quản lý giá đất phải xuất phát từ yếu tố chính trị. Có thể nhận thấy sự chuyển biến rất chậm trong tư duy và định hướng về giá đất trong các chủ trương, đường lối đã không tạo nên sự thay đổi nhảy vọt trong pháp luật về quản lý giá đất ở nước ta. Những quan điểm nêu trên chưa thể hiện tính đột phá trong

147 Daron Acemoglu & James A. Robinson (Trần Thị Kim Chi – biên dịch, 2013), Tại sao các quốc gia thất bại, NXB Trẻ, Tp. Hồ Chí Minh. 148 Thùy Anh (2019), “Nhiều bất cập trong vấn đề định giá đất”, http://baokiemtoannhanuoc.vn/bat-dong- san/nhieu-bat-cap-trong-van-de-dinh-gia-dat-140600 [truy cập ngày 11/5/2021].

nhận thức về vai trò của đất đai, giá đất và mối quan hệ tương quan giữa Nhà nước và đất đai để tạo nên những thay đổi về chất trong thể chế quản lý đất đai ở Việt Nam. Hai là, thể chế quản lý đất đai là khuôn khổ bao quát QLNN về giá đất. Trong tác phẩm Tại sao các quốc gia thất bại,147 cho thấy tầm quan trọng của thể chế quản lý trong sự phát triển của các quốc gia. QLNN về giá đất là khía cạnh quan trọng trong thể chế quản lý đất đai và điều này đã được khẳng định tại khoản 10 Điều 22 LĐĐ năm 2013 khi quy định giá đất là một trong những nội dung QLNN trong lĩnh vực đất đai. Sự phù hợp của thể chế quản lý đất đai là tiền đề cơ bản giải phóng giá trị kinh tế của đất đai, tạo sự phát triển đột phá về kinh tế đất đai. Điều này được minh chứng cụ thể trong quản lý đất đai ở Việt Nam, khi LĐĐ năm 1987 chưa thừa nhận giá đất và chưa quy định về giá đất đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả khai thác giá trị của đất đai. LĐĐ năm 1993 đã tạo nên những thay đổi tích cực về vấn đề này khi thừa nhận và quy định về giá đất, giá trị kinh tế của đất đai được chuyển hóa mạnh mẽ vào quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường. Ba là, chất lượng pháp luật là điều kiện cơ bản của quản lý giá đất hiệu quả. Pháp luật cụ thể hóa đường lối, chủ trương QLNN về giá đất, là cơ sở thực thi công tác quản lý giá đất. Việc tuân thủ nguyên tắc pháp quyền và tăng cường pháp chế trong quản lý tác động tích cực đến hiệu quả quản lý; thể hiện tính dân chủ, minh bạch và hiện đại. Điều này chỉ có thể thực hiện trên cơ sở một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về giá đất toàn diện, thống nhất, đồng bộ và khả thi. Quy định QLNN về giá đất phải phản ánh đúng bản chất của giá đất, tuân thủ các quy luật khách quan, không là sự áp đặt ý chí chủ quan của chủ thể quản lý. Những hạn chế trong quy định pháp luật là nguyên nhân phát sinh những sai phạm, bất cập trong quản lý giá đất, minh chứng là những bất cập trong quy định về định giá đất ở nước ta hiện nay.148 Bốn là, yếu tố con người và tổ chức quyết định hiệu quả quản lý giá đất. Con người là nhân tố xây dựng và vận hành cơ chế QLNN về giá đất. Năng lực, kỹ năng và đạo đức của đội ngũ quản lý mang tính quyết định thành bại của quản lý, nhất là đối với giá đất, một đối tượng đặc thù, có tính chuyên môn cao. Với thực trạng những khoảng trống pháp lý trong QLNN về giá đất thì năng lực và đạo đức của đội ngũ quản lý là giải pháp lấp đầy những khoảng trống ấy. Tuy nhiên, dù nhân tố con người đạt yêu cầu nhưng không được tập hợp, tổ chức và phân công nhiệm vụ một cách khoa học, hợp lý thì cũng rất khó để đạt được kết quả mong muốn. Vì vậy, trình độ, năng lực đội ngũ quản lý và yếu tố tổ chức tác động qua lại lẫn nhau và cùng quyết định hiệu quả QLNN về giá đất.

149 Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), sđd (39), tr.84.

Sự kết hợp của các yếu tố tác động đến giá đất và các yếu tố tác động đến QLNN về giá đất tạo nên những đặc thù trong cơ chế QLNN về giá đất ở Việt Nam. Yếu tố chính trị và thể chế quản lý đất đai là nền tảng cơ bản thiết lập khuôn khổ trong quản lý giá đất; chính đặc điểm của giá đất, yếu tố tác động đến giá đất và mục tiêu quản lý giá đất đã tạo nên những khác biệt trong khuôn khổ ấy. 2.3. Quy định pháp luật trong quản lý nhà nƣớc về giá đất 2.3.1. Nguyên tắc quản lý nhà nước về giá đất Nguyên tắc QLNN là nền tảng cho tổ chức và hoạt động QLNN, chi phối toàn bộ quá trình QLNN. Hệ thống các nguyên tắc QLNN được chia thành: các nguyên tắc chính trị - xã hội và các nguyên tắc tổ chức - kỹ thuật.149 Dựa trên những nguyên tắc chung trong QLNN của khoa học luật hành chính, xu hướng phát triển của quản trị tốt trong quản lý đất đai và đặc trưng của giá đất, tác giả xây dựng những nguyên tắc đặc thù trong QLNN về giá đất như sau: Một là, bảo đảm công khai, minh bạch, dân chủ và công bằng trong quản lý giá đất. Đây là những yêu cầu cơ bản thực thi nguyên tắc dân chủ và sự tham gia của Nhân dân trong QLNN về giá đất. Thông qua việc công khai, minh bạch đầy đủ các thông tin và bảo đảm sự tiếp cận dễ dàng các thông tin là cơ sở để các chủ thể trong xã hội tham gia quá trình quản lý giá đất, thực hiện quyền giám sát và tạo sự đồng thuận đối với các quyết định quản lý. Đặc trưng của tính công bằng trong quản lý giá đất là việc cân bằng lợi ích trong các quyết định quản lý giá đất, cụ thể nhất là kết quả quyết định giá đất của Nhà nước. Vì giá đất do Nhà nước quyết định sẽ tạo nên sự đối kháng về lợi ích của các bên liên quan nên việc công khai, minh bạch là rất cần thiết để bảo đảm công bằng. Nguyên tắc này là yêu cầu trong quy định và thực tiễn triển khai các nội dung quản lý giá đất, pháp luật về giá đất phải thể hiện đầy đủ và có cơ chế bảo đảm việc thực hiện công khai, minh bạch các thông tin, quyền tiếp cận thông tin trong từng nội dung quản lý với mục tiêu nâng cao tính dân chủ và hiệu quả quản lý giá đất. Hai là, thể hiện tính Nhân dân trong QLNN về giá đất. Giá đất ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi kinh tế của người sử dụng đất và khả năng tiếp cận đất đai của các chủ thể trong xã hội nên quản lý giá đất phải bảo đảm toàn diện tính Nhân dân. Điều này hoàn toàn phù hợp với bản chất nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân được khẳng định tại Điều 2 Hiến pháp năm 2013 và chế độ sở hữu toàn dân về đất đai tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013. Tính Nhân dân trong QLNN về giá đất được thể hiện qua hai phương diện cơ bản là sự tham gia của Nhân dân vào quá trình quản lý và bảo đảm quyền lợi của Nhân dân trong quản lý giá đất. Căn cứ vào từng nội dung quản lý để xây dựng cơ chế tham gia và bảo đảm hiệu quả sự tham gia của Nhân dân trong quản lý giá đất. Bên cạnh đó, các quyết định quản lý được ban hành phải bảo đảm

lực của Nhà nước pháp quyền”,

150 Hoàng Thế Liên (2020), “Cần nâng cao hơn nữa hiệu http://baochinhphu.vn/Utilities/PrintView.aspx?distributionid=414848 [truy cập ngày 13/5/2021]. 151 Đặng Đức Đạm (2002), Phân cấp quản lý kinh tế, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.167-170.

quyền lợi chính đáng của Nhân dân, không chỉ là những người sử dụng đất trực tiếp chịu ảnh hưởng mà còn là lợi ích xã hội, nhất là khi đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Ba là, kết hợp hài hòa sự quản lý của Nhà nước và các quy luật thị trường. Tính áp đặt, hành chính trong quản lý vốn dĩ đối kháng với sự biến động và tự do của thị trường nên QLNN về giá đất phải là sự dung hòa hai tính chất này. Mặc dù giá đất mang bản chất kinh tế, hình thành từ thị trường nhưng không thể tuyệt đối hóa thị trường loại bỏ vai trò quản lý của Nhà nước, vì khi đó biến động của giá đất sẽ gây ra những ảnh hưởng tiêu cực đến nền kinh tế và phát sinh nhiều hệ lụy trong xã hội. Tuy nhiên, sự can thiệp duy ý chí, áp đặt, bỏ qua các yếu tố, quy luật thị trường sẽ phá vỡ bản chất của giá đất, đi ngược sự phát triển của nền kinh tế thị trường, khi đó giá đất không mang lại hiệu quả trong quản lý, điều hành kinh tế mà còn trở thành tâm điểm phát sinh các bất đồng, mâu thuẫn. Vì vậy, QLNN về giá đất phải thiết lập trên cơ sở đặc điểm của giá đất, các quyết định quản lý phải dựa trên nền tảng thị trường. Bốn là, quản lý giá đất phải bảo đảm sự thượng tôn pháp luật. Khoản 1 Điều 8 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật”. Theo đó, toàn bộ quá trình tổ chức bộ máy quản lý và thực hiện các hoạt động quản lý giá đất đều dựa trên pháp luật, không là sự can thiệp tùy tiện, chủ quan duy ý chí. Khi pháp luật về giá đất là sự kết hợp hài hòa định hướng của nhà quản lý trên nền tảng thị trường và đặc điểm của giá đất thì sự thượng tôn pháp luật càng được bảo đảm. Trong QLNN về giá đất, yêu cầu cơ bản nhất của nguyên tắc này là phải bảo đảm tính toàn diện trong quy định về quản lý giá đất của LĐĐ. Nguyên tắc thượng tôn pháp luật chỉ có thể được bảo đảm qua cơ chế giải quyết hiệu quả các tranh chấp trong quá trình quản lý mà hơn hết là cơ quan quản lý phải chịu sự tài phán của Tòa án.150 Năm là, bảo đảm các nguyên tắc phân cấp và trách nhiệm giải trình trong quản lý giá đất. Giá đất có tính khu vực, tính chuyên môn cao nên yêu cầu phân cấp trong quản lý giá đất rất quan trọng. Phân cấp quản lý giá đất phải bảo đảm các yêu cầu của lý thuyết phân cấp như: bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, phân định rõ chức năng quản lý ngành và quản lý theo lãnh thổ, giao nhiệm vụ và thẩm quyền cho cấp có thể giải quyết vấn đề sát với thực tế nhất, phân cấp quản lý gắn liền với tăng cường trách nhiệm.151 Đồng thời, phân cấp quản lý giá đất phải tiếp cận và phát huy những giá trị hiện đại như: ứng dụng các thành tựu quản lý doanh nghiệp vào cơ quan hành chính (tuyển dụng trên cơ sở thực tài, trả lương theo kết quả, coi công dân là khách hàng); đề cao trách nhiệm giải trình và khuyến khích sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước. Trách nhiệm giải trình phải được bảo đảm gắn liền với từng nội dung, từng

hoạt động quản lý và chủ thể thực hiện, kèm theo đó là cơ chế bảo đảm thực thi trách nhiệm giải trình. Sáu là, QLNN về giá đất phải đáp ứng yêu cầu về tính khoa học, hiện đại và hiệu quả. Tính khoa học trong QLNN về giá đất là sự bảo đảm những yêu cầu trong khoa học luật hành chính, tuân thủ các quy luật thị trường và phù hợp bản chất của giá đất. Tính hiện đại là yêu cầu cần thiết trong xu hướng phát triển của quản trị đất đai hiện đại và công cuộc xây dựng Chính phủ kiến tạo ở nước ta. Cụ thể, trong QLNN về giá đất tính hiện đại là yêu cầu cả trong quy định và thực tiễn ứng dụng các công nghệ tiên tiến, phát huy sức mạnh các nguồn lực trong xã hội thực hiện các nội dung quản lý giá đất. Hiệu quả QLNN về giá đất không chỉ mang lại những lợi ích kinh tế mà phải bảo đảm hiệu quả toàn diện, góp phần thực hiện mục tiêu phát triển bền vững. Cân bằng lợi ích trong quá trình ban hành các quyết định quản lý giá đất là điều kiện cơ bản bảo đảm hiệu quả quản lý. Một cơ chế quản lý hiệu quả phải được thiết lập trên cơ sở các nguyên tắc khoa học, đáp ứng đặc thù của đối tượng quản lý và bảo đảm mục tiêu quản lý. Các nguyên tắc là trụ cột quan trọng của cơ chế QLNN về giá đất, cần được đảm bảo xuyên suốt trong quá trình quản lý. Quy định đầy đủ các nguyên tắc quản lý trong LĐĐ là yêu cầu cơ bản bảo đảm sự thượng tôn pháp luật trong nhà nước pháp quyền, là nền tảng thiết lập hệ thống các quy định pháp luật về quản lý giá đất. 2.3.2. Đối tượng quản lý và mục tiêu quản lý nhà nước về giá đất 2.3.2.1. Đối tượng quản lý nhà nước về giá đất QLNN về giá đất có đối tượng quản lý là giá đất. Ở Việt Nam, dựa trên sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu thực hiện quyền quyết định giá đất; đồng thời người sử dụng đất được Nhà nước trao quyền sử dụng thực hiện các giao dịch chuyển quyền nên hình thành giá thị trường. Vì thế, cần nắm rõ đặc điểm, mối quan hệ của các loại giá đất khi thiết lập cơ chế QLNN về giá đất. Giá đất nhà nước là giá trị bằng tiền của một đơn vị diện tích đất được Nhà nước quy định, quyết định thông qua thủ tục hành chính do chủ thể có thẩm quyền ban hành, gồm: khung giá đất, bảng giá đất và giá đất cụ thể. Có thể thấy chính giá đất do Nhà nước đưa ra cho một thửa đất/ khu đất tại một thời điểm cũng có nhiều mức giá khác nhau phụ thuộc vào mục đích định giá. Giá đất thị trường là giá hình thành thông qua giao dịch của thị trường quyền sử dụng đất. Khái niệm về giá đất thị trường trong PLĐĐ nước ta có sự thay đổi phù hợp từ thuật ngữ “giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường” của thời kỳ LĐĐ năm 2003 sang sử dụng thuật ngữ “giá đất phổ biến trên thị trường” trong LĐĐ năm 2013. Bởi không thể có được giá đất đúng nghĩa, thỏa mãn các đặc điểm được nêu ra với khái niệm về giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường tại Nghị định số 188/2004/NĐ-CP và Nghị định số 123/2007/NĐ-CP. Hiện nay, khoản 3 Điều 3 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định: “giá đất phổ biến trên thị trường là mức giá

xuất hiện với tần suất nhiều nhất trong các giao dịch đã chuyển nhượng trên thị trường, trúng đấu giá quyền sử dụng đất, giá đất xác định từ chi phí, thu nhập của các thửa đất có cùng mục đích sử dụng tại một khu vực và trong một khoảng thời gian nhất định”. Quan niệm giá đất thị trường hiện nay ở nước ta phù hợp với giá thực tế giao dịch trên thị trường hơn là giá trị thị trường152 của đất đai và tồn tại hai khó khăn nhất định: một là, chúng ta chưa có CSDL giá đất giao dịch thực tế trên thị trường nên rất khó để minh chứng cho giá đất phổ biến trên thị trường; hai là, khi các giao dịch trên thị trường có dấu hiệu bất thường, sự biến động của giá đất dẫn đến hiện tượng “bong bóng giá”153 thì giá đất phổ biến trên thị trường ở thời điểm đó không phù hợp với giá trị cơ bản của nó, với các yếu tố cấu thành. Khi đó, chúng ta điều tiết theo giá đất phổ biến trên thị trường vô hình chung lại cộng hưởng cho hiện tượng “bong bóng giá”, ảnh hưởng rất nghiêm trọng đến nền kinh tế. Những khó khăn trên làm hạn chế hiệu quả quản lý giá đất theo cơ chế thị trường, nhất là bất cập về dữ liệu giá đất thị trường ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình triển khai các nội dung quản lý giá đất. Giá đất thị trường được hình thành trên cơ sở tự do thỏa thuận giữa các chủ thể trong giao dịch nên vai trò quản lý của Nhà nước đối với loại giá này chủ yếu thể hiện thông qua quản lý thị trường bất động sản, những nội dung cốt lõi trong quản lý đất đai tác động đến quá trình hình thành giá thị trường và thông qua các phương pháp kinh tế. Trong khi đó, giá đất nhà nước được hình thành theo thủ tục hành chính bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền nên vai trò quản lý của Nhà nước chi phối mạnh mẽ và quyết định loại giá này. Đồng thời, thông qua mối quan hệ tác động của hai loại giá đất sẽ ảnh hưởng đến diễn biến của giá đất trên thị trường. Theo quy định pháp luật hiện hành, giá đất nhà nước bao gồm khung giá đất do Chính phủ ban hành, bảng giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành với chu kỳ 05 năm/lần và giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh quyết định tại từng thời điểm, áp dụng cho các trường hợp cụ thể. Ba loại giá đất nêu trên có tính độc lập tương đối trong mối quan hệ tác động lẫn nhau và cùng chịu sự ảnh hưởng của giá đất thị trường.

152 Hoàng Việt, Hoàng Văn Cường (2008), sđd (47), tr.28, 29: Theo Ủy ban tiêu chuẩn định giá tài sản quốc tế (The international Assets Valuation Standards Committee) thì giá trị thị trường của đất đai là giá trị thị trường khi đất đai được đem ra bán công khai, cạnh tranh trên thị trường, trong điều kiện cả người bán và người mua đều có ứng xử hợp lý, tự nguyện, được thông tin đầy đủ và không bị tác động bởi các tác nhân bên ngoài 153 Có thể hiểu bong bóng giá bất động sản nói chung và bong bóng giá đất nói riêng là hiện tượng giá gia tăng nhanh, liên tục, vượt xa giá cơ bản và thu nhập bình quân với tâm lý kỳ vọng giá tiếp tục tăng trong tương lai.

Khung giá đất là mức giá đất tối thiểu, tối đa của các loại đất theo khu vực do Chính phủ ban hành định kỳ 05 năm một lần, là cơ sở để UBND cấp tỉnh xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất tại địa phương. Hiện nay, khung giá đất đang có hiệu lực được ban hành tại Nghị định số 96/2019/NĐ-CP quy định khung giá các loại đất thay thế khung giá đất tại Nghị định số 104/2014/NĐ-CP. Khung giá nhằm tạo sự cân bằng, không quá chênh lệch giữa giá đất tại các địa phương, giữa giá các loại đất khác nhau.

Bảng giá đất là mức giá đất chi tiết đến từng vị trí hoặc từng thửa đất do UBND cấp tỉnh ban hành định kỳ 05 năm một lần và công bố vào ngày 01 tháng 01 năm đầu kỳ, được xây dựng dựa trên nguyên tắc định giá đất, phương pháp định giá, khung giá đất, các thông tin từ thị trường. Bảng giá đất phải trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua trước khi ban hành. Bảng giá đất được quy định áp dụng trong các trường hợp tại khoản 2 Điều 114 LĐĐ năm 2013, chủ yếu là cơ sở xác định nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất. Mặc dù khoản 2 Điều 5 Nghị định số 96/2019/NĐ-CP và khoản 3 Điều 11 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định UBND cấp tỉnh được phép quy định bảng giá đất vượt mức giá tối đa trong khung giá đất cùng loại nhưng vẫn giới hạn trong một tỉ lệ nhất định tùy trường hợp. Vì vậy, bảng giá đất chịu sự khống chế từ khung giá đất, không thể là kết quả quyết định theo giá đất thị trường. LĐĐ năm 2013 với xu hướng thay đổi mạnh mẽ trong quản lý giá đất theo cơ chế thị trường, Luật đã quy định và áp dụng rộng rãi giá đất cụ thể nhằm cá biệt hóa các trường hợp, bảo đảm mức giá đất được quyết định phù hợp với thị trường. Giá đất cụ thể là giá trị bằng tiền của quyền sử dụng đất cho từng loại đất, theo từng vị trí, tại một thời điểm xác định do UBND cấp tỉnh quyết định dựa vào nguyên tắc, phương pháp định giá đất, các thông tin về thửa đất và giá đất thị trường, áp dụng cho một hoặc một số trường hợp cụ thể. Căn cứ quy định tại khoản 4 Điều 114 LĐĐ năm 2013 thì giá đất cụ thể được áp dụng phổ biến trong cả quyền và nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất. Với quy định tại khoản 3 Điều 114 LĐĐ năm 2013 và trình tự xác định giá đất cụ thể tại Điều 16 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP thì quá trình xác định giá đất cụ thể mở rộng sự tham gia của các tổ chức tư vấn thẩm định giá. Bên cạnh đó, quy định hiện hành cũng không có sự ràng buộc về kết quả quyết định giá đất cụ thể, không bị khống chế bởi khung giá đất, bảng giá đất và cũng không trình Hội đồng nhân dân hay thường trực Hội đồng nhân dân thông qua. Có thể nói, giá đất cụ thể là kết quả của quyền quyết định mang tính hành chính trên nền tảng thị trường, với nguyên tắc phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường. Tuy nhiên, qua quy định về trường hợp áp dụng và phương pháp xác định giá đất cụ thể tại Nghị định số 44/2014/NĐ-CP thì giá đất cụ thể vẫn chịu sự ảnh hưởng, ràng buộc nhất định của khung giá đất và bảng giá đất. Điển hình, quy định về trường hợp áp dụng giá đất cụ thể tính tiền sử dụng đất tại Điều 3 Nghị định số 45/2014/NĐ-CP: “giá đất cụ thể được áp dụng tính tiền sử dụng đất khi giá trị của thửa đất/ khu đất theo giá đất trong bảng giá đất từ 30 tỷ đồng trở lên; từ 10 tỷ đồng trở lên đối với các tỉnh miền núi, vùng cao; từ 20 tỷ đồng trở lên đối với các tỉnh còn lại…”. Như vậy, giá đất trong bảng giá đất của UBND cấp tỉnh đã ảnh hưởng đến việc quyết định áp dụng giá đất cụ thể. Ngoài ra, quy định tại Điều 18 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP về xác định giá đất cụ thể theo phương pháp hệ số điều chỉnh giá cho thấy bảng giá đất là cơ sở để tính giá đất cụ thể với hệ số k do UBND cấp tỉnh quyết định. Vì vậy, QLNN về giá đất cần

nắm rõ bản chất và mối quan hệ giữa khung giá, bảng giá và giá đất cụ thể để có những phương thức quản lý phù hợp, phát huy tối ưu hiệu quả của các loại giá đất. Nghiên cứu QLNN về giá đất ở Việt Nam dù xác định đối tượng quản lý là giá đất nhà nước nhưng sẽ không toàn diện và không thể đạt được hiệu quả tối ưu trong quản lý nếu chỉ nghiên cứu tách biệt giá đất nhà nước mà không xem xét về mối quan hệ và tác động của giá đất thị trường đến quá trình quản lý. Qua mối quan hệ tác động giữa giá đất nhà nước và giá đất thị trường, hiệu quả QLNN về giá đất sẽ tạo nên những tác động tích cực đến quá trình hình thành và vận động của giá đất thị trường; hạn chế những tác động không mong muốn do biến động giá đất, góp phần phát triển ổn định các thị trường liên quan đến đất đai. Đồng thời, thông tin giá đất thị trường là cơ sở ban hành các quyết định trong quản lý giá đất nhà nước. Ngoài ra, tính ổn định, bền vững của thị trường là nền tảng vững chắc trong quản lý giá đất theo cơ chế thị trường ở Việt Nam. Vì vậy, ngoài đối tượng nghiên cứu chính yếu là giá đất nhà nước, tác giả cũng tìm hiểu những yếu tố ảnh hưởng đến quá trình hình thành và vận động của giá đất thị trường, những giải pháp can thiệp, điều tiết của Nhà nước đến giá đất thị trường để tạo những tác động tích cực đến công tác QLNN về giá đất; tạo nền tảng vững chắc trong định hướng quản lý giá đất theo cơ chế thị trường ở Việt Nam. 2.3.2.2. Mục tiêu quản lý nhà nước về giá đất Mục tiêu QLNN là những lợi ích cần đạt được trong quá trình quản lý. Quản lý giá đất cũng vậy cần được xây dựng mục tiêu chiến lược, định hướng lâu dài và có sự lan tỏa. Chính vì tầm quan trọng của đất đai và ảnh hưởng của giá đất đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội nên mục tiêu chung nhất có thể nhận thấy khi thiết lập vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất đó là phát huy tối ưu hiệu quả kinh tế của đất đai, góp phần thực hiện hiệu quả các mục tiêu kinh tế; tạo những tác động tích cực đến sự phát triển ổn định của nền kinh tế. Thông qua quản lý giá đất tạo sự công bằng trong tiếp cận đất đai, duy trì sự phát triển ổn định của xã hội góp phần thực hiện mục tiêu phát triển bền vững. Ở Việt Nam, sự tồn tại cơ chế hai giá đất và tác động của nền kinh tế thị trường đến vai trò quản lý của Nhà nước trong chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai đã tạo nên những mục tiêu riêng biệt phản ánh đặc thù của từng loại giá, mối quan hệ của giá đất nhà nước và giá đất thị trường. Với đặc điểm của giá đất và đặc trưng của QLNN về giá đất ở Việt Nam đã hình thành những mục tiêu quản lý cụ thể sau: (i) phát huy tối ưu nguồn lực kinh tế đất đai và thu hút đầu tư. Giá đất là cơ sở tính các khoản thu ngân sách từ đất đai, là công cụ phân phối đất đai theo cơ chế thị trường, quyết định giá trị khai thác nguồn đất công. Vì vậy, quản lý giá đất hiệu quả sẽ quyết định trực tiếp giá trị kinh tế của đất đai; góp phần thực hiện các mục tiêu, chỉ tiêu phát triển kinh tế. Ngoài ra, giá đất nhà nước ảnh hưởng trực tiếp đến thu hút đầu tư, thực hiện các dự án bởi chi phí tiếp cận đất đai luôn chiếm tỉ trọng lớn trong tổng vốn đầu tư dự án. (ii) Giải quyết bất ổn từ chênh lệch giữa giá đất nhà nước và giá đất thị trường. Với cơ

chế hình thành và những đặc điểm khác nhau nên sự chênh lệch của hai loại giá đất là điều tất nhiên. Mức chênh lệch lớn giữa hai loại giá đất gây ra nhiều hệ lụy đến quản lý đất đai và phát triển kinh tế. Vì vậy, để duy trì một mức chênh lệch hợp lý trong bối cảnh giá đất thị trường thường xuyên biến động đòi hỏi một cơ chế quản lý hiệu quả đối với giá đất nhà nước. (iii) Giải quyết hài hòa quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Giá đất nhà nước là cơ sở tính các nghĩa vụ tài chính và cả trong chi trả các quyền lợi của người sử dụng đất. Quản lý giá đất hướng đến bảo đảm công bằng, thỏa đáng và phù hợp trong xác định quyền và nghĩa vụ tài chính đất đai. Giải quyết tốt mục tiêu này sẽ góp phần tích cực khắc phục hệ lụy chênh lệch của cơ chế hai giá đất ở nước ta. (iv) Góp phần thực hiện công bằng xã hội và phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai. Giá đất là công cụ thực hiện phân phối đất đai trong cơ chế thị trường nên hiệu quả quản lý giá đất sẽ bảo đảm khả năng tiếp cận đất đai và cân bằng lợi ích trong quản lý, sử dụng đất đai. Thực tiễn bất đồng về giá đất ở nước ta thời gian qua cho thấy giải quyết tốt công tác quản lý giá đất tạo hiệu ứng tích cực cho sự phát triển ổn định trong xã hội. Đồng thời, quản lý giá đất hiệu quả góp phần phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai. Ngoài những mục tiêu chung mang tính chiến lược nêu trên thì tùy thuộc vào tình hình cụ thể, diễn biến của giá đất và mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, định hướng đổi mới thể chế quản lý đất đai trong từng thời kỳ mà chủ thể quản lý đề ra những mục tiêu cụ thể, nhất định. Điển hình như trước những bất cập về phương pháp định giá đất, Nghị quyết số 82/2019/QH14 xác định mục tiêu đổi mới phương pháp xác định giá đất theo hướng hiệu quả, bền vững. Mục tiêu QLNN về giá đất cụ thể hóa đường lối, chủ trương của Đảng, gắn kết trong mục tiêu chiến lược quản lý đất đai, phù hợp đặc điểm của giá đất. Nguyên tắc, mục tiêu quản lý là những nội dung không thể thiếu trong QLNN về giá đất, phải thể hiện rõ ràng, cụ thể trong các quyết định quản lý. 2.3.3. Nội dung quản lý nhà nước về giá đất Nội dung QLNN về giá đất là vấn đề trọng tâm trong cơ chế quản lý giá đất; giải quyết câu hỏi QLNN về giá đất là Nhà nước sẽ làm gì? Những công việc cụ thể Nhà nước cần thực hiện để đạt được các mục tiêu đề ra. Trên nền tảng khoa học luật hành chính, đặc điểm, mục tiêu và đối tượng trong QLNN về giá đất, tác giả trình bày cơ sở lý luận để hình thành những nội dung QLNN về giá đất.

154 Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh (2018), sđd (82), tr.23.

Bàn về nội dung QLNN tác giả Nguyễn Cửu Việt nêu ra ví dụ cụ thể về nội dung quản lý kinh tế bao gồm: xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển, tổ chức bộ máy quản lý, ban hành quyết định quản lý, triển khai thực hiện các nhiệm vụ quản lý, dự báo xu hướng phát triển, kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm.154 Từ ví dụ trên có thể hiểu khái quát nội dung QLNN là các công việc Nhà nước cần thực hiện nhằm thể hiện đầy đủ các chức năng quản lý để đạt được mục đích quản lý, thông qua

155 Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu (2009), sđd (32), tr.12-14. 156 Học viện Hành chính (2010), Lý luận hành chính nhà nước (giáo trình đại học), Hà Nội, tr.56-65. 157 B.M. Lazarép (1972), Thẩm quyền của các cơ quan quản lý, NXB Pháp lý, Matxcơva, tr.32-38. [Trích theo Nguyễn Cửu Việt (2005), “Các yếu tố cấu thành và tính hệ thống của thẩm quyền”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc Hội, 9 (59), tr.3-11].

các phương pháp quản lý, trên cơ sở các nguyên tắc quản lý phù hợp. Vì vậy, có thể khẳng định chức năng QLNN là cơ sở xây dựng nội dung QLNN; đồng thời đặc điểm của đối tượng quản lý, nhiệm vụ và mục tiêu quản lý sẽ tạo nên những khác biệt về nội dung quản lý, phương pháp quản lý giữa các đối tượng, lĩnh vực khác nhau. QLNN về giá đất cũng vậy, để xác định được nội dung quản lý phải dựa vào nền tảng chính yếu là chức năng của QLNN đối với giá đất. Có thể nói, nội dung QLNN về giá đất là những công việc cần triển khai nhằm thực hiện chức năng quản lý của Nhà nước bằng những phương pháp thích hợp để đạt được các mục tiêu đề ra. Các chức năng cơ bản trong QLNN gồm: chức năng kế hoạch hóa, chức năng tổ chức, chức năng điều chỉnh, chức năng lãnh đạo, chức năng điều hành, chức năng phối hợp và chức năng kiểm tra.155 Có quan điểm cho rằng, chức năng của hành chính nhà nước gồm: chức năng định hướng - hoạch định chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển; chức năng điều chỉnh - ban hành thể chế, chính sách; hướng dẫn và tổ chức thực hiện; chức năng kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm.156 Theo B.M. Lazarép, trong QLNN hiện đại còn có chức năng thu thập, tổng hợp, phân tích và cung cấp thông tin và chức năng khuyến nghị.157 Kết hợp các quan điểm trên và đặc điểm của quản lý giá đất, tác giả nhận thấy những nhóm chức năng cơ bản là cơ sở xây dựng nội dung QLNN về giá đất bao gồm: (i) chức năng định hướng, kế hoạch: xác định các nhiệm vụ, mục tiêu cụ thể và xây dựng chiến lược thực hiện. (ii) Chức năng tổ chức, lãnh đạo, điều chỉnh, điều hành quá trình thực hiện: căn cứ vào nhiệm vụ, mục tiêu và đặc điểm của đối tượng quản lý để xây dựng nội dung công việc cụ thể triển khai quá trình quản lý; đồng thời là hoạt động thu thập, tổng hợp và cung cấp các thông tin liên quan đến hoạt động quản lý, đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ làm công tác quản lý. (iii) Chức năng kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm: xem xét, đánh giá kịp thời phát hiện những hạn chế trong công tác quản lý để xử lý và hoàn thiện quá trình quản lý. Thực tiễn pháp luật quy định về nội dung QLNN ở Việt Nam cho thấy chức năng QLNN là căn cứ chính yếu ban hành quy định nội dung QLNN và tính đặc thù trong từng lĩnh vực/ từng đối tượng tạo nên sự khác biệt của nội dung công việc cụ thể. Điển hình như: nội dung QLNN về giá tại Điều 7 Luật Giá năm 2012 gồm: (i) nghiên cứu, xây dựng, tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật trong lĩnh vực giá phù hợp với đường lối, chính sách phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. (ii) Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực giá. (iii) Định giá hàng hóa, dịch vụ thuộc Danh mục hàng hóa, dịch vụ do Nhà nước định giá; thẩm định giá tài sản của Nhà nước theo chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền được pháp luật quy định. (iv) Thu thập, tổng hợp, phân tích và dự báo giá thị trường trong nước và thế giới để xây dựng cơ sở

dữ liệu về giá phục vụ QLNN trong lĩnh vực giá. (v) Quản lý đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên ngành thẩm định giá; quản lý thi, cấp và thu hồi Thẻ thẩm định viên về giá, Giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ thẩm định giá. (vi) Tổ chức và quản lý công tác nghiên cứu khoa học, hợp tác quốc tế, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ trong lĩnh vực giá. (vii) Kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực giá. Trong quản lý hoạt động kinh doanh bất động sản, Điều 76 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 quy định nội dung QLNN gồm: (i) ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về kinh doanh bất động sản. (ii) Xây dựng, ban hành chiến lược phát triển thị trường bất động sản, kế hoạch thực hiện các dự án bất động sản. (iii) Xây dựng và công bố các chỉ số đánh giá thị trường bất động sản. (iv) Xây dựng hệ thống thông tin về thị trường bất động sản. (v) Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản, tình hình triển khai thực hiện dự án bất động sản. (vi) Phổ biến, giáo dục pháp luật về kinh doanh bất động sản. (vii) Giải quyết khiếu nại, tố cáo, xử lý vi phạm pháp luật trong kinh doanh bất động sản. Trên cơ sở chức năng quản lý, đặc điểm, mục tiêu QLNN về giá đất và thực tiễn quy định pháp luật về nội dung QLNN nêu trên, tác giả cho rằng nội dung QLNN về giá đất ở nước ta bao gồm: 2.3.3.1. Xây dựng chiến lược, kế hoạch quản lý nhà nước về giá đất Nội dung này được hình thành trên cơ sở chức năng lãnh đạo và chức năng lập kế hoạch trong quản lý. Chiến lược QLNN về giá đất được xây dựng dựa trên những định hướng, chủ trương của Đảng trong quản lý đất đai nói chung và giá đất nói riêng, thông qua việc ban hành các văn bản chủ đạo trong QLNN. Nghị quyết số 19-NQ/TW nhận định giá đất là một trong những nội dung quản lý còn nhiều tồn tại, hạn chế trong quản lý đất đai ở nước ta. Tác giả cho rằng, một trong những nguyên nhân dẫn đến tồn tại trên là chưa xây dựng toàn diện thể chế quản lý đất đai, nội dung kinh tế đất đai ở nước ta còn nhiều hạn chế. Nghị quyết định hướng cụ thể nội dung về giá đất như sau:

“Giá đất do Nhà nước quy định theo mục đích sử dụng đất tại thời điểm định giá, bảo đảm nguyên tắc phù hợp với cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Chính phủ quy định phương pháp định giá đất và khung giá đất làm căn cứ để UBND cấp tỉnh ban hành Bảng giá đất. Bổ sung quy định về điều chỉnh khung giá đất, bảng giá đất bảo đảm linh hoạt, phù hợp với từng loại đất, các đối tượng sử dụng đất và các trường hợp giao đất, cho thuê đất. Có cơ chế để xử lý chênh lệch giá đất tại khu vực giáp ranh giữa các địa phương. Kiện toàn cơ quan định giá đất của Nhà nước, nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác định giá đất và thẩm định giá đất. Cơ quan tham mưu xây dựng giá đất và cơ quan thẩm định giá đất là hai cơ quan độc lập;

làm rõ trách nhiệm cơ quan giải quyết khiếu nại về giá đất trong bồi thường giải phóng mặt bằng. Làm tốt công tác theo dõi, cập nhật biến động giá đất trên thị trường; từng bước xây dựng CSDL về giá đất tới từng thửa đất. Có cơ chế giám sát các cơ quan chức năng và tổ chức định giá đất độc lập trong việc định giá đất. Khuyến khích phát triển các tổ chức tư vấn định giá đất độc lập”.

158 Nguyễn Hữu Hải (chủ biên, 2014), Quản lý học đại cương, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.123, 124.

Định hướng nêu trên tập trung hai vấn đề gồm: công tác định giá đất và những nội dung về QLNN đối với giá đất; xác định rõ trách nhiệm của Chính phủ, UBND cấp tỉnh trong quản lý giá đất. Về nội dung hoạt động cụ thể, được định hướng như sau: Nhà nước quyết định giá đất theo cơ chế thị trường - đây là nội dung thể hiện tính đặc trưng trong quản lý giá đất, vấn đề còn nhiều tồn tại, phát sinh nhiều xung đột trong quá trình quản lý; công tác định giá đất - kiện toàn hệ thống cơ quan định giá đất, mở rộng sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước trong quá trình định giá đất, phân định rõ chức năng quản lý và chức năng cung cấp dịch vụ thẩm định giá đất, giám sát quá trình định giá đất; hoàn thiện CSDL giá đất - là nhiệm vụ mang tính chiến lược, củng cố nền tảng thị trường trong quản lý giá đất. Dựa vào những mục tiêu đề ra, quy định pháp luật và phương pháp quản lý để xây dựng kế hoạch triển khai công tác QLNN về giá đất. Từ những đặc điểm về tính khu vực, thường xuyên biến động, bản chất kinh tế của giá đất nên QLNN về giá đất đòi hỏi sự phối hợp của các cấp, các ngành. Vì thế, lập kế hoạch là rất cần thiết cho sự chủ động phối hợp quản lý, tiết kiệm các nguồn lực. Kế hoạch được phân loại rất đa dạng, cụ thể như: theo phạm vi, gồm kế hoạch chiến lược, kế hoạch thực thi và kế hoạch hành động; theo thời gian, gồm kế hoạch dài hạn, trung hạn và ngắn hạn; theo mức độ cụ thể bao gồm kế hoạch định hướng và kế hoạch cụ thể; theo đối tượng có kế hoạch nhân sự, kế hoạch tài chính, kế hoạch tác nghiệp và kế hoạch dự án.158 Dựa vào mục tiêu và đặc điểm của QLNN về giá đất, tác giả cho rằng QLNN về giá đất phải bảo đảm kế hoạch chiến lược quản lý và kế hoạch nhiệm vụ cụ thể như: kế hoạch xây dựng khung giá đất, kế hoạch xây dựng bảng giá đất… Xây dựng chiến lược và kế hoạch quản lý giá đất đòi hỏi tính khả thi và khoa học của các mục tiêu quản lý. Đây là nội dung thể hiện khả năng định hướng và tính chủ động của Nhà nước trong quản lý giá đất. Khi mục tiêu quản lý, chiến lược và kế hoạch quản lý giá đất không được bảo đảm thì đó chỉ là sự quản lý mang tính nhất thời, sự vụ không thể đạt hiệu quả tối ưu. 2.3.3.2. Ban hành quyết định quản lý nhà nước về giá đất Quyết định QLNN trong khoa học pháp lý nước ta có nhiều định nghĩa khác nhau, chưa thống nhất trong các công trình nghiên cứu. Điển hình, trong hai quyển Giáo trình Luật hành chính Việt Nam năm 2013 của tác giả Nguyễn Cửu Việt sử dụng thuật ngữ khác nhau: quyết định QLNN là thuật ngữ được sử dụng trong quyển giáo

trình của Nhà xuất bản Chính trị quốc gia. Trong khi đó, quyển giáo trình của Nhà xuất bản Đại học quốc gia Hà Nội sử dụng khái niệm quyết định hành chính. Giáo trình Luật hành chính và tài phán hành chính Việt Nam của Học viện hành chính quốc gia dùng thuật ngữ “quyết định quản lý hành chính nhà nước”.159 Trong khi đó, tác giả Phạm Hồng Thái và Đinh Văn Mậu sử dụng “quyết định quản lý của cơ quan hành chính nhà nước” trong Giáo trình Luật hành chính Việt Nam năm 2009. Từ phân tích nội hàm của các khái niệm nêu trên và quan điểm của tác giả Nguyễn Cửu Việt trong bài viết “Bàn về thuật ngữ quản lý hành chính nhà nước” cho thấy sử dụng thuật ngữ “quyết định QLNN” là phù hợp. Trong khoa học luật hành chính Việt Nam thì quyết định QLNN được phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau nhưng phổ biến nhất là dựa vào tính chất pháp lý của quyết định và được chia thành ba loại, gồm: quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt.160 Đây là những loại quyết định được ban hành trong quá trình QLNN về giá đất. Điều 21 và Điều 22 LĐĐ năm 2013 là cơ sở pháp lý cho quyền ban hành các quyết định trong quá trình quản lý giá đất, là nội dung cơ bản trong QLNN về giá đất. Quyết định chủ đạo trong QLNN về giá đất là loại quyết định chứa đựng những chủ trương, chiến lược, đường lối, mục tiêu lớn của quản lý giá đất; là cơ sở xây dựng các quyết định quy phạm hoặc ban hành các quyết định cá biệt. Quyết định chủ đạo trong quản lý giá đất cụ thể hóa các quan điểm, chủ trương của Đảng, là nền tảng, định hướng thiết lập cơ chế quản lý giá đất. Quyết định quy phạm trong QLNN về giá đất là loại quyết định chứa đựng các quy tắc xử sự chung, làm cơ sở, khuôn khổ pháp lý trong quản lý, là căn cứ trực tiếp ban hành các quyết định cá biệt. Đây là nội dung thể hiện chức năng điều chỉnh trong QLNN, là hoạt động nền tảng mang tính chấp hành của cơ quan hành chính nhà nước. Quyết định cá biệt trong QLNN về giá đất là loại quyết định ban hành để giải quyết vụ việc cụ thể, là kết quả của quá trình áp dụng pháp luật, chủ yếu căn cứ vào những quy định trong quyết định quy phạm. Hiệu quả của nội dung ban hành quyết định quản lý giá đất được đánh giá dựa vào tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định.161 Tính hợp pháp của quyết định QLNN về giá đất thể hiện nguyên tắc nhà nước pháp quyền, mọi sự quản lý của Nhà nước đều đặt dưới pháp luật, các quyết định của chủ thể quản lý được ban hành phải 159 Học viện hành chính quốc gia (2006), Giáo trình Luật hành chính và tài phán hành chính Việt Nam, NXB Giáo dục, Hà Nội, tr.130. 160 Đây là cách phân loại phổ biến trong các giáo trình Luật hành chính Việt Nam, cụ thể: Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Công an nhân dân, Hà Nội, tr.184-186; Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.425-430. 161 Việc đánh giá quyết định quản lý nhà nước dựa vào tính hợp pháp và tính hợp lý được nhiều công trình nghiên cứu khẳng định, điển hình như: Vũ Thư (2003), “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (1); Bùi Thị Đào (2008), Tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính, Luận án Tiến sĩ luật học - Trường Đại học Luật Hà Nội; Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Hồng Đức, Tp. Hồ Chí Minh, tr.472. Cao Vũ Minh (2017), Quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ, NXB Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, tr.189.

162 Cao Vũ Minh (2017), Quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ, NXB Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, tr.202-209; 215-219. 163 Cao Vũ Minh (2017), Quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ, NXB Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, tr.209-214; 226-234.

tuân thủ những quy định cả về nội dung và hình thức. Tính hợp lý của quyết định được phản ánh qua sự đồng thuận trong cộng đồng, mức độ hiệu quả, khả thi của quyết định. Tính hợp pháp trong các quyết định QLNN về giá đất được đánh giá qua các tiêu chí cụ thể sau:162 (i) được ban hành đúng quy định về thẩm quyền, hình thức và trình tự, thủ tục; (ii) nội dung quyết định phải phù hợp với quy định tương ứng về các vấn đề đó trong Hiến pháp, pháp luật và văn bản của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên; (iii) quyết định được ban hành phải bảo đảm tính kịp thời. Tính hợp lý trong các quyết định QLNN về giá đất được xem xét qua các tiêu chí sau:163 (i) quyết định phải bảo đảm tính toàn diện và cụ thể ; (ii) bảo đảm tính khả thi; (iii) quyết định phải hài hoà các nhóm lợi ích liên quan; (iv) ngôn ngữ, văn phong phải chuẩn mực, rõ ràng, dễ hiểu, chính xác. Những cơ sở lý luận trên là căn cứ đánh giá thực trạng và hoàn thiện nội dung ban hành các quyết định trong quá trình QLNN về giá đất; sự hoàn thiện của các quyết định quản lý là tiền đề, là kết quả đánh giá hiệu quả quản lý giá đất. 2.3.3.3. Quyết định giá đất Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu thực hiện các quyền của chủ sở hữu bao gồm quyền quyết định lợi ích kinh tế của đất đai. Giá trị kinh tế của đất đai được biểu hiện cụ thể thông qua giá đất, vì thế quyền quyết định giá đất nhà nước là hoạt động đặc trưng, thể hiện chức năng điều hành, có tính chất tác nghiệp, là sự can thiệp quản lý trực tiếp của Nhà nước đối với giá đất. Quyền quyết định giá đất được quy định tại Điều 18 LĐĐ năm 2013 bao gồm: Nhà nước quy định nguyên tắc, phương pháp định giá, ban hành khung giá đất, bảng giá đất và quyết định giá đất cụ thể. Các nguyên tắc và phương pháp định giá đất phải bảo đảm tính chính xác, hiệu quả trong quyết định giá đất, khung giá đất và bảng giá đất phải phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường. Khung giá đất là mức giá đất tối đa, tối thiểu của từng loại đất theo từng vùng (cả nước được chia thành 07 vùng theo Điều 4 Nghị định số 96/2019/NĐ-CP), là căn cứ để UBND cấp tỉnh ban hành bảng giá đất ở địa phương. Hiện nay, khung giá đất được ban hành, áp dụng 05 năm/ lần và được điều chỉnh dựa trên biến động của giá đất phổ biến trên thị trường. Tính đến nay trong thời kỳ LĐĐ năm 2013, Chính phủ đã ban hành hai khung giá đất: Nghị định số 104/2014/NĐ-CP ngày 14/11/2014 khung giá đất giai đoạn 2015 - 2019 và Nghị định số 96/2019/NĐ-CP ngày 19/12/2019 khung giá đất 2020 - 2024. Đồng thời, Bộ TN&MT đã ban hành Thông tư số 69/2017/TT-BTNMT ngày 29/12/2017 quy định về quy trình xây dựng, điều chỉnh khung giá đất. So với các thời kỳ LĐĐ trước đây, LĐĐ năm 2013 quy định khung giá đất chi tiết hơn, có sự

164 Nguyễn Diệp (2020), “Quản lý đất đai dựa trên giá đất do người dân tự đăng ký”, Tạp chí Tài chính doanh nghiệp điện tử, https://taichinhdoanhnghiep.net.vn/quan-ly-dat-dai-dua-tren-gia-dat-do-nguoi-dan-tu-dang-ky- d10633.html [truy cập ngày 30/12/2020].

phân chia cụ thể hơn giữa đô thị và nông thôn, giữa các vùng kinh tế. Căn cứ Điều 8 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP Bộ TN&MT tổ chức xây dựng, lấy ý kiến dự thảo khung giá đất, Bộ Tài chính thẩm định khung giá đất và Chính phủ ban hành. Khung giá đất là mức giới hạn tối đa và tối thiểu của từng loại đất; với mục đích là căn cứ để UBND cấp tỉnh ban hành bảng giá đất, bảo đảm mức độ chênh lệch hợp lý giữa các vùng, các địa phương. Bảng giá đất được xây dựng dựa trên khung giá đất, nguyên tắc, phương pháp định giá đất và kết quả tổng hợp, phân tích thông tin về giá đất thị trường; các yếu tố tự nhiên, kinh tế - xã hội, quản lý và sử dụng đất đai ảnh hưởng đến giá đất. Sở TN&MT tổ chức xây dựng dự thảo bảng giá đất trình UBND cấp tỉnh ban hành sau khi được Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua. Điều 114 LĐĐ năm 2013 quy định bảng giá đất được ban hành 05 năm/ lần, công bố công khai vào ngày 01/01 năm đầu kỳ. Bảng giá đất thể hiện quyền quyết định giá đất của Nhà nước đến từng vị trí, thậm chí từng thửa đất. Mặc dù nguyên tắc định giá đất tại Điều 112 LĐĐ năm 2013 quy định rất rõ là phải phù hợp giá đất phổ biến trên thị trường nhưng với những quy định khống chế bảng giá đất hiện nay thì không thể nào có được một bảng giá phù hợp thị trường. Điển hình, bảng giá đất chỉ được vượt mức tối đa của khung giá đất cùng loại trong một số trường hợp, cho một số loại đất; đồng thời là giới hạn mức chênh lệch giá đất tại khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố quy định tại Điều 13 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP. Để giải quyết tình trạng bảng giá đất xa rời thị trường, có quan điểm cho rằng UBND cấp tỉnh nên triển khai xây dựng bảng giá đất theo phương pháp cho người sử dụng đất tự đăng ký giá đất.164 Tuy nhiên, trong bối cảnh nước ta hiện nay, tác giả cho rằng đây là giải pháp không thật sự thích hợp bởi giá do đăng ký sẽ thể hiện ý chí chủ quan rất nhiều, điều này trái ngược định hướng quản lý giá đất theo cơ chế thị trường. Ngoài ra, dữ liệu thông tin đất đai hiện nay chưa bảo đảm cho việc đăng ký và cập nhật giá đất trên hệ thống bản đồ địa chính. Việc đăng ký giá đất sẽ ảnh hưởng đến tính chủ động trong xây dựng các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội vì khi đó nguồn thu ngân sách từ đất đai phụ thuộc vào mức giá đất đăng ký bởi người dân; đồng thời sẽ làm phức tạp thêm tình hình của giá đất vì xuất hiện thêm giá đăng ký ngoài hai loại giá đang tồn tại. Vì vậy, tác giả cho rằng việc đăng ký giá đất của người dân cần được triển khai từng bước, trước hết là mang giá trị tham khảo để Nhà nước quyết định, sau đó đánh giá tổng kết và có những quy định, lộ trình triển khai phù hợp, hiệu quả. Giá đất cụ thể được quyết định dựa vào nguyên tắc, phương pháp định giá và dữ liệu giá đất phổ biến trên thị trường, áp dụng trong từng trường hợp cụ thể. Giá đất cụ thể phản ánh tính cá biệt của giá đất, nâng cao tính công bằng trong quyết định giá

165 Khoản 5 Điều 4 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất là phương pháp định giá đất bằng cách sử dụng hệ số điều chỉnh giá đất nhân (x) với giá đất trong bảng giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành.

đất. Khoản 3 Điều 114 LĐĐ năm 2013 quy định UBND cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường và thông tin về giá đất trong CSDL đất đai; áp dụng phương pháp định giá đất phù hợp; khuyến khích sự tham gia của các tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất trong quá trình xác định giá đất cụ thể. Giá đất cụ thể là sự kết hợp quyền quyết định của Nhà nước trên nền tảng thị trường để giải quyết bất cập về sự chênh lệch giữa giá đất nhà nước và giá thị trường. Tuy nhiên, với quy định về điều kiện áp dụng giá đất tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của Nghị định số 45/2014/NĐ-CP và Nghị định số 46/2014/NĐ-CP đã sửa đổi, bổ sung và phương pháp hệ số điều chỉnh giá165 trong xác định giá đất cụ thể đã cho thấy sự ảnh hưởng rất lớn của bảng giá đất khi áp dụng giá đất cụ thể. Vì vậy, có thể kết luận rằng, giá đất cụ thể không chỉ được quyết định trên nền tảng thị trường mà chịu sự ảnh hưởng, ràng buộc nhất định bởi khung giá đất và bảng giá đất. Bên cạnh đó, Điều 16 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định về trình tự xác định giá đất cụ thể cho thấy giá đất cụ thể được quyết định trong một quy trình hành chính khép kín với sự tham gia rất hạn chế của tổ chức tư vấn thẩm định giá đất. Việc quyết định giá đất không chỉ quyết định nguồn thu từ đất đai mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của các bên liên quan. Nhằm bảo đảm hài hòa các nhóm lợi ích, PLĐĐ đã xây dựng nguyên tắc định giá đất tại Điều 112 LĐĐ năm 2013, nổi bật là nguyên tắc “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường”. Điều này cho thấy rất rõ định hướng quản lý giá đất theo cơ chế thị trường, hơn thế nữa, các quy định về điều chỉnh khung giá đất, bảng giá đất tại Nghị định số 44/2014/NĐ-CP đều dựa vào biến động của giá đất trên thị trường. Tuy nhiên, chính mối quan hệ ràng buộc giữa khung giá đất với bảng giá đất; giữa bảng giá đất đến giá đất cụ thể đã thể hiện sự chi phối mạnh mẽ của tính hành chính; nền tảng thị trường không thể phát huy trong sự trói buộc của các nguyên tắc hành chính khi quyết định giá đất. Mặc dù kết quả quyết định giá đất ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của người sử dụng đất nhưng quá trình quyết định giá đất chưa bảo đảm sự tham gia của các chủ thể liên quan. Điển hình, theo quy định tại Điều 8 và Điều 12 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP thì chủ thể liên quan chỉ tham gia đóng góp ý kiến trong quá trình xây dựng khung giá đất, bảng giá đất; Điều 16 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP về trình tự xác định giá đất cụ thể không quy định về công tác lấy ý kiến chủ thể liên quan. Sự chi phối mạnh mẽ của yếu tố hành chính cùng với sự tham gia rất hạn chế của các chủ thể ngoài nhà nước khi quyết định giá đất là nguyên nhân tạo nên những bất đồng gay gắt về kết quả quyết định giá đất nhà nước.

Quyết định giá đất là nội dung đặc trưng, thể hiện sự quản lý trực tiếp của Nhà nước đối với giá đất và tạo những tác động trực tiếp đến sự hình thành và vận động của giá đất thị trường. 2.3.3.4. Xây dựng cơ sở dữ liệu về giá đất và dự báo giá đất Thông tin là nguồn dữ liệu quan trọng trong quản lý, tính chính xác và đầy đủ của thông tin là yêu cầu cơ bản, quyết định hiệu quả quản lý. Quản lý theo cơ chế thị trường đối với giá đất thì thông tin giá đất thị trường là điều không thể thiếu. Việc hoàn thiện dữ liệu, cung cấp thông tin về giá đất không chỉ phục vụ hoạt động của chủ thể quản lý mà còn là tiền đề quan trọng cho sự tham gia của các cá nhân, tổ chức trong xã hội vào quá trình quản lý. Tầm quan trọng của dữ liệu giá đất đã được khẳng định tại Điều 121 LĐĐ năm 2013 và Điều 21 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP, dữ liệu về giá đất là thành phần quan trọng trong CSDL đất đai quốc gia. Các thông tin giá đất được thiết lập trên nền tảng dữ liệu đất đai nên tính chính xác, kịp thời trong quản lý, cập nhật CSDL đất đai ảnh hưởng trực tiếp đến nội dung xây dựng, khai thác dữ liệu giá đất. Chính sự khác biệt về giá của từng thửa đất và thời điểm khác nhau giá đất có thể thay đổi nên dữ liệu về giá đất phải được xây dựng hệ thống, khoa học, cập nhật liên tục; lồng ghép việc ứng dụng công nghệ, kỹ thuật hiện đại nhằm thể hiện mối tương quan giữa các loại giá đất theo mục đích, khu vực… Tính chính xác, hệ thống và cập nhật thông tin giá đất thị trường là điều kiện tiên quyết để quản lý giá đất theo cơ chế thị trường, bảo đảm hiệu quả và độ tin cậy trong dự báo giá đất. Kết quả dự báo giá đất không chỉ mang lại ý nghĩa trên thị trường mà còn là một trong những cơ sở để cơ quan quản lý xây dựng kế hoạch quản lý, xác định phương pháp quản lý. Dự báo giá đất thể hiện sự quản lý trên nền tảng thị trường và gián tiếp điều tiết giá đất thị trường thông qua tác động đến cung, cầu trên thị trường. Vì vậy, thông tin giá đất phải bảo đảm tính chính xác, thường xuyên được cập nhật, có tính hệ thống, khoa học, hiện đại và khai thác hiệu quả. Thông tin giá đất thị trường nói riêng và dữ liệu đất đai nói chung là nguyên liệu đầu vào quyết định tính hiệu quả, khả thi của các quyết định QLNN về giá đất. Công tác dự báo giá đất khẳng định tầm quan trọng của Nhà nước trong quản lý và củng cố nền tảng thị trường trong QLNN về giá đất. 2.3.3.5. Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ đội ngũ quản lý giá đất Yếu tố con người phải được chú trọng để đáp ứng nhu cầu thời đại và các nhiệm vụ quản lý. Đặc biệt, giá đất là một lĩnh vực đòi hỏi chuyên môn cao nên việc đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ nhân lực làm công tác quản lý giá đất là rất cần thiết, đây là nội dung được quy định cụ thể tại Điều 21 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP. Với đặc điểm của giá đất và những đặc trưng trong QLNN về giá đất, công tác đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ quản lý giá đất cần đáp ứng các yêu cầu sau: (i) chất lượng chuyên môn được bảo đảm cùng với đạo đức quản lý. Theo đó, chương trình đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ quản lý phải dựa trên chức năng, nhiệm vụ quản lý của từng ngành, từng cấp,

2.3.3.6. Kiểm tra, thanh tra, xử lý các vi phạm và giải quyết khiếu nại, tố cáo về

đáp ứng nhu cầu thực tiễn quản lý. Quan tâm, thường xuyên tuyên truyền, rèn luyện đạo đức đội ngũ quản lý, nhất là trong bối cảnh quản lý giá đất ở nước ta hiện phụ thuộc rất nhiều vào yếu tố con người. (ii) Công tác đào tạo, bồi dưỡng được thực hiện thường xuyên, hiện đại. Định kỳ tổ chức tập huấn, cập nhật kiến thức, công nghệ mới trong quản lý; tích cực ứng dụng các kỹ thuật, công nghệ tiên tiến và trang bị kiến thức, kỹ năng cho đội ngũ quản lý đáp ứng những yêu cầu quản lý trong xã hội hiện đại. (iii) Đa dạng phương thức đào tạo, bồi dưỡng cán bộ quản lý. Đa dạng phương thức nhằm tăng tính hấp dẫn, nâng cao hiệu quả và tạo điều kiện tham gia linh hoạt. Phương thức đào tạo phải gắn liền với nội dung, mục tiêu và đối tượng tham dự. (iv) Bảo đảm hiệu quả và tiết kiệm chi phí tổ chức đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ quản lý. Việc tổ chức các khóa học, lớp tập huấn, các hội thảo, hội nghị phải bảo đảm ý nghĩa và mục tiêu đề ra. Bên cạnh đó, kinh phí cho công tác đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ quản lý phải được bố trí phù hợp, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả. Con người là một trong những yếu tố quyết định trực tiếp hiệu quả quản lý giá đất nhất là trong bối cảnh pháp luật về giá đất còn nhiều khiếm khuyết. Năng lực của chủ thể quản lý góp phần thực thi hiệu quả và không ngừng cải thiện, nâng cao chất lượng cơ chế quản lý giá đất. giá đất

Nhằm bảo đảm hiệu lực các quy định trong thực tế, kịp thời phát hiện và xử lý các sai phạm thì việc kiểm tra, thanh tra các hoạt động liên quan đến giá đất là rất cần thiết, bảo đảm các mục tiêu của quá trình quản lý. Tăng cường hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo về giá đất nhằm phát huy dân chủ trong quản lý. Trên cơ sở lý luận của luật hành chính Việt Nam và khoa học QLNN đều cho rằng các hoạt động kiểm tra, thanh tra, giám sát, kiểm toán, giải quyết khiếu nại, tố cáo là những phương thức cơ bản kiểm soát đối với QLNN. Điểm c khoản 1 Điều 21 Nghị định số 44/2014/NĐ- CP quy định cụ thể về thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong QLNN về giá đất. Kiểm tra là hoạt động thường xuyên nhằm bảo đảm hiệu lực quản lý, kịp thời phát hiện những khó khăn, vướng mắc, sai phạm để hoàn thiện công tác quản lý. Kiểm tra công tác quản lý giá đất xét về phạm vi được thực hiện trong phạm vi nội bộ cơ quan quản lý, thậm chí đến quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý của từng cán bộ; trong hệ thống cơ quan TN&MT cấp trên với cấp dưới; kiểm tra thực hiện những nội dung cụ thể như: công tác xây dựng, ban hành, điều chỉnh bảng giá đất, công tác quyết định giá đất cụ thể, công tác xây dựng dữ liệu giá đất… Thanh tra là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách,

166 Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (2019), Những vấn đề cơ bản về quản lý hành chính nhà nước, NXB Lý luận chính trị, Hà Nội, tr.379. 167 Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu (2009), sđd (32), tr.252; Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), sđd (39), tr.117.

pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân.166 Như vậy, về bản chất giữa kiểm tra và thanh tra có sự tương đồng và mối quan hệ lẫn nhau. Do giá đất vừa có tính chuyên môn, vừa được áp dụng trong nhiều lĩnh vực nên hoạt động thanh tra các nội dung liên quan đến giá đất được tiến hành bởi hệ thống thanh tra nhà nước và thanh tra chuyên ngành. Bên cạnh đó, hoạt động giám sát của hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước đối với công tác quản lý giá đất được thực hiện trực tiếp thông qua chức năng của cơ quan kiểm toán, Điều 9 Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015 quy định lực lượng kiểm toán nhà nước có quyền tiến hành hoạt động kiểm toán liên quan đến quản lý và sử dụng tài sản công, bao gồm đất đai. Cụ thể tiến hành kiểm toán việc thực hiện các chính sách tài chính về đất đai ở địa phương, quyết định giá đất tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại các dự án… Nhằm bảo đảm sự tuân thủ quy định quản lý và hiệu lực của công tác kiểm tra, thanh tra thì những sai phạm trong QLNN về giá đất phải được phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm. Để thực hiện điều này, chúng ta phải quy định đầy đủ và áp dụng tương xứng các loại trách nhiệm như: trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hình sự và cả trách nhiệm bồi thường khi xử lý các vi phạm trong quá trình quản lý giá đất. Đồng thời cần làm rõ trách nhiệm của các chủ thể tham gia quá trình quản lý, điển hình là các tổ chức tư vấn thẩm định giá. Bên cạnh đó, sự hoàn chỉnh của cơ chế giải quyết khiếu nại là điều không thể thiếu trong quản lý giá đất, bởi đây là yếu tố phản ánh tính dân chủ trong QLNN về giá đất. Giải quyết khiếu nại phải bảo đảm khách quan, công bằng và giải quyết thỏa đáng các xung đột, mâu thuẫn về giá đất. Khi quyết định giá đất là một quy trình hành chính khép kín và giá đất nhà nước áp dụng phổ biến trong cả quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất thì cơ chế giải quyết khiếu nại hiệu quả là rất cần thiết. Nội dung này là công cụ quan trọng kiểm soát quyền lực của chủ thể quản lý, bảo đảm hiệu quả QLNN về giá đất trong bối cảnh sở hữu toàn dân về đất đai, khi sự can thiệp của các chủ thể quản lý là rất lớn. 2.3.4. Hình thức quản lý nhà nước về giá đất Hình thức QLNN là sự thể hiện ra bên ngoài của những hoạt động quản lý cùng loại về nội dung, tính chất và phương thức tác động của chủ thể lên khách thể quản lý. Nội dung QLNN về giá đất được thể hiện thông qua những hình thức QLNN nhất định. Dựa vào đặc điểm thì hình thức QLNN được phân loại phổ biến gồm: những hình thức mang tính pháp lý và những hình thức không mang tính pháp lý.167 Dù hiện nay có nhiều cách phân chia hình thức QLNN nhưng đều dựa trên tính chất pháp lý

168 Hải Dương (2014), “Tôi kiện quyết định phê duyệt đơn giá đất”, Báo pháp luật thành phố Hồ Chí Minh, https://plo.vn/plo/toi-kien-quyet-dinh-phe-duyet-don-gia-dat-511855.html [truy cập ngày 13/8/2020]. Cụ thể Tòa án nhân dân tỉnh Long An đã từ chối thụ lý xét xử vụ kiện quyết định phê duyệt giá đất tái định cư cho 19 hộ dân trên địa bàn huyện Mộc Hóa tỉnh Long An vì lý do quyết định phê duyệt giá đất của UBND tỉnh Long An mang tính chất nội bộ, chỉ đạo UBND huyện Mộc Hóa làm căn cứ áp giá đất tính tiền sử dụng đất khi bố trí tái định cư.

của các hoạt động quản lý và trong đó các quan điểm đều thừa nhận vai trò chủ đạo, chính yếu của các hình thức mang tính pháp lý. Kế thừa các quan điểm nghiên cứu về hình thức QLNN, tác giả cho rằng: hình thức QLNN về giá đất là những hoạt động biểu hiện ra bên ngoài của chủ thể quản lý nhằm đạt được các nhiệm vụ, mục tiêu trong quản lý giá đất, bao gồm những hình thức quản lý mang tính pháp lý và những hình thức không mang tính pháp lý. Hình thức QLNN về giá đất phải thể hiện đầy đủ các chức năng trong QLNN về giá đất; phải phù hợp với đặc điểm của giá đất, thể hiện đầy đủ nội dung quản lý. Hình thức mang tính pháp lý trong QLNN về giá đất được biểu hiện với nhiều hình thức đa dạng, gồm: (i) ban hành quyết định quản lý giá đất: đây là hình thức chủ yếu thể hiện qua nội dung ban hành các quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt trong quá trình quản lý giá đất, mà trọng tâm là ban hành quyết định quy phạm nhằm tổ chức thực hiện quy định của luật về các nội dung liên quan đến giá đất; là căn cứ ban hành quyết định cá biệt trong áp dụng giá đất nhà nước. Đặc trưng trong QLNN về giá đất là việc ban hành các quyết định quản lý thể hiện quyền quyết định giá đất. Điều 18 LĐĐ năm 2013 quy định hình thức quyết định giá đất gồm ban hành khung giá đất, bảng giá đất và quyết định giá đất cụ thể. Hình thức các quyết định được ban hành trong quá trình quyết định giá đất cụ thể gồm: Chính phủ ban hành Nghị định quy định về khung giá đất; UBND cấp tỉnh ban hành quyết định công bố bảng giá đất và quyết định phê duyệt giá đất cụ thể. Các loại quyết định này ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất nhưng họ lại không được quyền khiếu nại, khiếu kiện vì giới hạn trong pháp luật khiếu nại và tố tụng hành chính. Có quan điểm cho rằng, quyết định phê duyệt giá đất cụ thể là quyết định cá biệt nhưng mang tính chất nội bộ,168 nên các chủ thể liên quan không thể khiếu nại, khiếu kiện quyết định đó. Có thể nói, pháp luật hiện hành chưa xây dựng một cơ chế kiểm soát hiệu quả thông qua giải quyết tranh chấp đối với các quyết định quản lý trong QLNN về giá đất. Quá trình ban hành các quyết định khi Nhà nước quyết định giá đất chỉ được kiểm soát qua hoạt động thẩm định dự thảo trước khi ban hành, cụ thể: Điều 8 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định Bộ Tài chính sẽ thẩm định dự thảo khung giá đất; khoản 4 Điều 12 và khoản 3 Điều 16 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định bảng giá đất được thẩm định bởi Hội đồng thẩm định bảng giá đất do UBND cấp tỉnh quyết định thành lập. (ii) Hình thức báo cáo nhằm kiểm tra hiệu quả hoạt động quản lý của cấp trên đối với cấp dưới, kịp thời phát hiện những khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn quản lý. Hình thức này được quy định tại khoản 3 Điều 21 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP: “hằng năm, UBND cấp tỉnh báo cáo Bộ TN&MT về tình hình thực

169 Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.374.

hiện các quy định của pháp luật về giá đất tại địa phương”. (iii) Cấp chứng chỉ trong hoạt động tư vấn thẩm định giá. Tư vấn thẩm định giá đất là hoạt động nghề nghiệp mang tính chuyên môn cao ảnh hưởng đến quá trình quyết định giá đất nhà nước và dịch vụ thẩm định giá đất cũng được áp dụng phổ biến trong các hoạt động của thị trường. Hình thức quản lý thông qua việc tổ chức kiểm tra, đánh giá, cấp chứng chỉ hành nghề nhằm bảo đảm chất lượng hoạt động tư vấn thẩm định giá đất; đây là hình thức được quy định tại Nghị định số 136/2018/NĐ-CP. (iv) Hợp đồng hành chính là hợp đồng do một pháp nhân công ký hoặc được ký thay cho một pháp nhân công, và bao gồm hoặc mục đích thực hiện công vụ, hoặc những điều khoản vượt ra ngoài phạm vi của luật thông thường, hoặc phải tuân theo chế độ do luật công điều chỉnh.169 Hợp đồng hành chính là một trong những phương thức mở rộng sự tham gia của các chủ thể trong xã hội vào quá trình QLNN về giá đất, trực tiếp thực hiện các nhiệm vụ quản lý, điển hình là hợp đồng thuê các tổ chức tư vấn thẩm định giá độc lập thực hiện hoạt động tư vấn thẩm định giá đất trong quá trình quyết định giá đất nhà nước. Bên cạnh đó, những hình thức không mang tính pháp lý cũng đóng vai trò quan trọng trong quản lý giá đất, những hình thức này mang tính tác nghiệp, kỹ thuật và tạo những tác động tích cực cho hiệu quả của các hình thức mang tính pháp lý, các hoạt động chủ yếu như: (i) tổ chức hội nghị, hội thảo: đây là hình thức phổ biến và quan trọng trong nâng cao hiệu quả quản lý. Hội nghị, hội thảo chuyên sâu về công tác quản lý giá đất là nơi trao đổi, tìm hướng giải quyết các khó khăn trong thực tiễn và chia sẻ các kinh nghiệm, kết quả nghiên cứu ứng dụng trong quản lý giá đất. (ii) Hợp tác quốc tế: qua các chương trình, dự án hợp tác giúp nâng cao chất lượng đội ngũ, kỹ thuật hiện đại trong quản lý giá đất. Hình thức này góp phần đưa cơ chế quản lý giá đất ở nước ta tiến gần với sự phát triển của thế giới, kịp thời có những thay đổi nhằm hiện đại hóa cơ chế quản lý giá đất. (iii) Lấy ý kiến đóng góp của các chủ thể liên quan là hình thức phản ánh tính dân chủ, minh bạch và bảo đảm sự tham gia của Nhân dân. Các hình thức QLNN cần được nghiên cứu, kết hợp áp dụng trên cơ sở các hình thức mang tính pháp lý giữ vai trò chủ đạo để hướng đến các mục tiêu trong QLNN về giá đất. Tùy thuộc từng nội dung, đặc điểm của đối tượng quản lý, mục tiêu quản lý mà lựa chọn áp dụng các hình thức phù hợp. 2.3.5. Chủ thể quản lý nhà nước về giá đất và phương pháp quản lý nhà nước về giá đất 2.3.5.1. Chủ thể quản lý nhà nước về giá đất Trong quản lý giá đất, vai trò quản lý của cơ quan hành chính nhà nước là chính yếu. Bên cạnh đó, quản lý giá đất đặt ra yêu cầu về chuyên môn hóa, tính khách quan và dân chủ nên sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước là không thể thiếu. Vì vậy, chủ thể QLNN về giá đất phải là sự phối hợp của hai nhóm: một là, hệ thống cơ quan

quản lý giá đất - cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức từ trung ương đến địa phương, cụ thể như: Chính phủ, Bộ TN&MT, UBND cấp tỉnh, Sở TN&MT, UBND cấp huyện; hai là, chủ thể tham gia quá trình quản lý - tổ chức dịch vụ công và các chủ thể ngoài nhà nước, như: tổ chức tư vấn thẩm định giá, Hội thẩm định giá Việt Nam, Văn phòng đăng ký đất đai, tổ chức dịch vụ bán đấu giá tài sản. Trước đây, Bộ Tài chính là cơ quan chuyên môn tham mưu cho Chính phủ về công tác quản lý giá đất. Từ khi Nghị định số 25/2008/NĐ-CP ngày 04/3/2008 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ TN&MT có hiệu lực thi hành thì công tác quản lý giá đất, hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ về giá đất được chuyển từ Bộ Tài chính sang Bộ TN&MT. Bộ Tài chính thực hiện chức năng quản lý giá cả chung và hoạt động tư vấn thẩm định giá, trong đó bao gồm thẩm định giá đất. Nhiệm vụ, quyền hạn của hệ thống cơ quan quản lý theo sự phân công thống nhất của Chính phủ quy định tại Điều 21 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP với vai trò chính yếu của Bộ TN&MT, trên cơ sở phân cấp thẩm quyền quản lý phù hợp đặc điểm của giá đất. Hệ thống cơ quan QLNN về giá đất được quy định cụ thể như sau:

Cơ quan

Chính phủ

Nhiệm vụ, quyền hạn Ban hành, điều chỉnh khung giá; quy định quy trình xây dựng bảng giá đất và quyết định giá đất cụ thể; quy định điều kiện hoạt động tư vấn giá đất.

Bộ TN&MT 170 (Tổng cục quản lý đất đai171)

170 Căn cứ Nghị định số 36/2017/NĐ-CP ngày 4/4/2017 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường và Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về giá đất. 171 Quyết định số 02/2018/QĐ-TTg ngày 17/01/2018 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục quản lý đất đai thì nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Tài nguyên và Môi trường về quản lý giá đất do Tổng cục thực hiện.

Trung ƣơng Chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành liên quan xây dựng nguyên tắc, phương pháp xác định giá đất trình Chính phủ ban hành hoặc để trình cơ quan có thẩm quyền ban hành; hướng dẫn việc xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất và định giá đất cụ thể theo quy định của pháp luật về đất đai; lập bản đồ giá đất; xây dựng, tổng hợp, cung cấp dữ liệu, thông tin về khung giá đất, bảng giá đất và giá đất cụ thể; tổ chức xây dựng, điều chỉnh khung giá đất trình Chính phủ ban hành; thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong việc áp dụng phương pháp định giá đất; áp dụng bảng giá đất và giá đất cụ thể, đấu giá quyền sử dụng

Bộ Tài chính172

UBND cấp tỉnh

Địa phƣơng

đất và hoạt động tư vấn xác định giá đất theo quy định của pháp luật; ban hành chương trình bồi dưỡng về PLĐĐ và định giá đất; xây dựng, cập nhật, quản lý và khai thác CSDL quốc gia về giá đất trong hệ thống thông tin đất đai. Thẩm định khung giá đất; chủ trì, phối hợp với Bộ TN&MT hướng dẫn nội dung thẩm định bảng giá đất, định giá đất cụ thể của Hội đồng thẩm định bảng giá đất, Hội đồng thẩm định giá đất. Ban hành, điều chỉnh bảng giá đất, quyết định giá đất cụ thể và đề xuất điều chỉnh khung giá đất, quy định, quyết định hệ số điều chỉnh giá đất; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về giá đất tại địa phương, giải quyết các vướng mắc phát sinh về giá đất theo thẩm quyền; thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm về giá đất và hoạt động tư vấn xác định giá đất tại địa phương; tổ chức xây dựng, cập nhật, quản lý và khai thác CSDL về giá đất tại địa phương, lập bản đồ giá; công bố chỉ số biến động giá đất thị trường; hàng năm, báo cáo Bộ TN&MT về tình hình thực hiện các quy định của pháp luật về giá đất tại địa phương.

Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

172 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về giá đất.

Thông qua bảng giá đất do UBND cấp tỉnh trình; thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua và báo cáo Hội đồng nhân dân trong kỳ họp gần nhất về việc điều chỉnh bảng giá đất.

Sở TN&MT Chủ trì tổ chức xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất; lập bản đồ giá đất, tham mưu giải quyết vướng mắc về giá; chủ trì tổ chức xác định giá đất cụ thể; tham gia Hội đồng thẩm định giá đất; chủ trì, phối hợp Sở, ngành trình UBND cấp tỉnh quyết định hệ số điều chỉnh giá đất khi Nhà nước thu hồi đất.

Sở Tài chính

Tham gia Hội đồng thẩm định bảng giá đất, giá đất cụ thể tại địa phương; chủ trì, phối hợp Sở TN&MT trình UBND cấp tỉnh quyết định hệ số điều chỉnh giá đất khi Nhà nước giao đất, cho thuê đất. Thẩm định bảng giá đất/ thẩm định phương án giá đất cụ thể.

Hội đồng thẩm định bảng giá đất/ giá đất cụ thể

Bảng 2.4. Chủ thể quản lý giá đất giai đoạn Luật Đất đai năm 2013

173 Những nguyên tắc này được tác giả xây dựng dựa trên những nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước Đại học quốc gia Hà Nội - Khoa Luật (2005), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội, tr. 161-170.

Chức năng, nhiệm vụ trong QLNN về giá đất thể hiện sự phân cấp rõ ràng giữa Chính phủ và UBND cấp tỉnh, sự phối hợp giữa hệ thống cơ quan TN&MT và cơ quan tài chính với trách nhiệm tham mưu chính trong quản lý giá đất của ngành TN&MT. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh giữ vai trò thẩm tra và phê duyệt những nội dung liên quan đến Bảng giá đất. Đồng thời, quy định áp dụng phổ biến giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh quyết định thì vai trò của Hội đồng thẩm định giá đất với sự tham gia của các cơ quan chuyên môn và các tổ chức, cá nhân hoạt động thẩm định giá là rất quan trọng, bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý của giá đất nhà nước. Kết luận số 36-KL/TW đã yêu cầu mở rộng thành phần thẩm định giá đất theo hướng có sự tham gia của đại diện Hội đồng nhân dân. Tuy nhiên, định hướng này cũng chỉ nâng cao hiệu quả giám sát, kiểm soát hoạt động QLNN về giá đất từ bên trong, với giá trị của kết quả thẩm định giá đất hiện nay thì sự tham gia của đại diện Hội đồng nhân dân cũng không mang lại nhiều ý nghĩa. Nhìn chung, quy định về tổ chức và phân công chức năng, nhiệm vụ của hệ thống cơ quan quản lý giá đất phản ánh những đặc điểm cơ bản của giá đất, có tính hệ thống và phân cấp rõ ràng. Dựa trên đặc điểm và mục tiêu của QLNN về giá đất thì tổ chức và hoạt động của chủ thể QLNN về giá đất phải bảo đảm các yêu cầu cơ bản sau:173 Một là, tuân thủ các nguyên tắc chính trị - xã hội và các nguyên tắc tổ chức kỹ thuật trong khoa học luật hành chính là yêu cầu cơ bản trong tổ chức, hoạt động của cơ quan quản lý giá đất. Tiên quyết là bảo đảm nguyên tắc Đảng lãnh đạo. Đồng thời,

174 Minh Trung (2021), “Trao quyền quyết định giá đất cho UBND cấp tỉnh: Những vấn đề phát sinh từ thực tế cần nghiên cứu lại”, Tạp chí điện tử pháp lý, https://phaply.net.vn/gop-y-hoan-thien-chinh-sach-phap-luat-ve-tai- nguyen-moi-truong-ky-8-bai-13-trao-quyen-quyet-dinh-gia-dat-cho-ubnd-cap-tinh-nhung-van-de-phat-sinh-tu- thuc-te-can-nghien-cuu-lai/ [truy cập ngày 11/5/2021]. 175 Nguyễn Hữu Hải (2016), Cải cách hành chính nhà nước - Lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 50-53.

bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động hệ thống cơ quan quản lý giá đất. Điều này được biểu hiện cụ thể qua quan hệ trực thuộc, chịu trách nhiệm của cơ quan cấp dưới với cơ quan cấp trên, cơ quan hành chính với cơ quan dân cử trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý giá đất. Bên cạnh đó, do giá đất có tính liên ngành, cụ thể ở nước ta theo chức năng của các cơ quan chuyên môn thì quản lý giá đất thuộc chức năng chính của ngành TN&MT nhưng liên quan chặt chẽ công tác thẩm định giá, quản lý giá cả của ngành tài chính. Giá đất có tính khu vực cao nên vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý giá đất là rất quan trọng. Vì vậy, cần kết hợp chặt chẽ quản lý theo ngành và lãnh thổ để phát huy tối ưu hiệu quả, hạn chế và giải quyết các xung đột về thẩm quyền quản lý. Yêu cầu này đặt ra vấn đề cần giải quyết trong thực trạng quản lý giá đất ở Việt Nam hiện nay là sự thống nhất phối hợp giữa Bộ TN&MT với Bộ Tài chính và UBND cấp tỉnh trong quá trình QLNN về giá đất. Hai là, quá trình tổ chức, phân giao quyền hạn quản lý giá đất phải bảo đảm các nguyên tắc, yêu cầu của phân cấp QLNN và phù hợp đặc điểm của giá đất. Dựa vào đặc trưng và những yếu tố ảnh hưởng đến kết quả phân cấp QLNN, tác giả cho rằng quá trình phân cấp quản lý giá đất giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương, giữa các ngành phải xem xét trên những tiêu chí cơ bản sau: đánh giá sự cần thiết và ý nghĩa của việc phân cấp; bảo đảm nguyên tắc pháp chế trong phân cấp; các yếu tố quyết định (như: tài chính, tổ chức bộ máy, trình độ, kỹ thuật…) hiệu quả thực hiện công việc được giao; xem xét chi phí và trách nhiệm chủ thể thực hiện công việc. Do giá đất mang tính khu vực và cá biệt cao nên phân cấp quản lý giữ vai trò rất quan trọng trong QLNN về giá đất; bởi chỉ khi hiểu rõ được bản chất, thông tin và diễn biến của đối tượng quản lý thì cơ chế quản lý mới phát huy hiệu quả cao nhất. Nguyên tắc này được thể hiện cụ thể qua phân cấp quyền quyết định giá đất cho UBND cấp tỉnh nhưng sự ràng buộc bởi khung giá đất do Chính phủ ban hành đã ảnh hưởng đến hiệu quả quyết định giá đất hiện nay, minh chứng là bảng giá đất ở các địa phương thấp hơn nhiều lần so với thị trường: ở trung tâm các đô thị lớn có thể chỉ bằng 10% giá thị trường, những nơi khác thấp hơn thị trường khoảng từ 30% - 50%.174 Ba là, vận dụng những giá trị tiến bộ của các mô hình cải cách hành chính trên thế giới để đổi mới tổ chức, hoạt động chủ thể quản lý giá đất. Những điểm nổi bật trong xu hướng phát triển của cải cách hành chính như: tư nhân hóa một phần các hoạt động của Nhà nước, đặc biệt là đối với dịch vụ công; huy động sự tham gia của các chủ thể trong xã hội vào hoạt động quản lý của Nhà nước.175 Mở rộng sự tham gia của

các chủ thể ngoài nhà nước vào quá trình quản lý giá đất hoàn toàn phù hợp với định hướng phát triển quản lý đất đai hiện đại, điển hình tài liệu của Liên hợp quốc về hướng dẫn quản lý đất đai đã định hướng nội dung này từ năm 1996: “phát triển vai trò của khu vực tư nhân và sự tham gia của chính quyền địa phương, các dịch vụ và tổ chức phi Chính phủ”.176 Đây là căn cứ luận giải sự cần thiết tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước trong quản lý giá đất ở Việt Nam. Vậy, dựa vào tiêu chí nào để xác định nội dung quản lý giá đất cần chuyển giao cho các chủ thể ngoài nhà nước thực hiện? Kết hợp lý thuyết về phân cấp quản lý và đặc điểm của QLNN về giá đất tác giả cho rằng tính chuyên nghiệp, hiệu quả và chi phí là căn cứ để phân cấp, mở rộng sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước trong thực hiện các nội dung quản lý giá đất. Đẩy mạnh phân cấp quản lý giá đất bảo đảm yêu cầu độc lập, khách quan, tinh gọn bộ máy quản lý, tiết kiệm chi phí nhưng vẫn đạt được hiệu quả tối ưu trong quản lý.

176 United Nations (1996), Land Administration guidelines with special reference to Countries in Transition, http://www.unece.org/fileadmin/DAM/hlm/documents/Publications/land.administration.guidelines.e.pdf,p.99 [truy cập ngày 17/7/2020]. “Developing the role of the private sector and the participation of the local authorities, utilities and other NGOs”. 177 Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.380, 381.

Bên cạnh đó, với bản chất sở hữu toàn dân về đất đai và nguyên tắc Nhân dân tham gia QLNN, thì quá trình quản lý giá đất phải thể hiện đầy đủ và đề cao tính Nhân dân. Việc mở rộng và đa dạng phương thức tham gia của Nhân dân trong quản lý giá đất không chỉ phản ánh mức độ dân chủ, tăng cường giám sát chủ thể quản lý mà còn tạo sự đồng thuận cao với các quyết định trong quản lý giá đất. Đặc biệt, khi giá đất ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích kinh tế của người sử dụng đất thì việc tham gia quản lý giá đất là cơ chế bảo đảm cân bằng lợi ích. Tuy nhiên, do quản lý giá đất có yêu cầu chuyên môn cao nên tùy thuộc vào nội dung cụ thể mà xây dựng những phương thức tham gia của Nhân dân phù hợp, bảo đảm hiệu lực thực thi và hiệu quả quản lý. Tóm lại, hệ thống cơ quan QLNN về giá đất cần tiếp tục đổi mới theo hướng phát huy dân chủ, pháp quyền, trách nhiệm giải trình; mở rộng sự tham gia của Nhân dân và các chủ thể ngoài nhà nước là những yêu cầu bảo đảm hiệu quả hoạt động của chủ thể quản lý giá đất. 2.3.5.2. Phương pháp quản lý nhà nước về giá đất Phương pháp quản lý là những cách thức mà chủ thể quản lý áp dụng để tác động lên khách thể quản lý nhằm đạt được những mục đích đề ra. Phương pháp quản lý được chia thành những nhóm phổ biến sau: (i) Theo bản chất quyền uy, có hai phương pháp chung nhất là phương pháp thuyết phục và phương pháp cưỡng chế; (ii) Theo phương thức tác động thì bao gồm phương pháp hành chính, phương pháp kinh tế, phương pháp tác động mang tính xã hội, phương pháp giáo dục.177 Trong khi đó, theo khả năng tác động đến nhận thức và hành vi của con người thì có 04 phương pháp

178 Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), sđd (39), tr.136. 179 Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.381. 180 Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.382.

quản lý hành chính sau: phương pháp thuyết phục, phương pháp cưỡng chế, phương pháp hành chính và phương pháp kinh tế.178 Các phương pháp được áp dụng linh hoạt, sáng tạo, có sự kết hợp, bảo đảm khả thi và phù hợp với đặc điểm của lĩnh vực, đối tượng quản lý. QLNN về giá đất ở Việt Nam với đối tượng quản lý là giá đất nhà nước, do Nhà nước quyết định nên phương pháp hành chính giữ vai trò chủ đạo. Tuy nhiên, với định hướng quản lý theo cơ chế thị trường và nguồn dữ liệu giá đất thị trường là cơ sở triển khai các nội dung QLNN về giá đất thì Nhà nước sử dụng các phương pháp kinh tế để can thiệp, điều tiết đối với giá đất thị trường, bảo đảm tính toàn diện và hiệu quả quản lý. Vì vậy, có thể nói phương pháp hành chính chi phối toàn bộ quá trình quản lý giá đất ở Việt Nam đồng thời có sự kết hợp chặt chẽ, phù hợp với phương pháp kinh tế, cụ thể việc vận dụng hai phương pháp trong quản lý giá đất như sau: Thứ nhất, phương pháp hành chính là những phương thức tác động trực tiếp đến hoạt động của đối tượng bị quản lý thông qua việc quy định trực tiếp nghĩa vụ của họ, những mệnh lệnh dựa trên quyền lực nhà nước và sự phục tùng.179 Đối với giá đất - một phạm trù kinh tế, hình thành từ thị trường và tuân thủ các quy luật thị trường thì việc áp dụng biện pháp hành chính cần có một giới hạn nhất định, linh hoạt và không trái với các quy luật thị trường. Mệnh lệnh trong phương pháp hành chính phải bảo đảm đặc điểm của giá đất, dựa trên các quy luật khách quan, hạn chế tối thiểu ý chí chủ quan của chủ thể quản lý. Phương pháp hành chính trong QLNN về giá đất phải là sự dung hòa của tính chất định hướng, khuôn khổ của hành chính với bản chất kinh tế, linh hoạt của giá đất. Nhằm đảm bảo hiệu lực thi hành của các phương pháp quản lý thì phải quy định những hình thức cưỡng chế tương xứng. Cưỡng chế là biện pháp bắt buộc đối với các cá nhân, tổ chức nhất định phải thực hiện hoặc không được thực hiện những hành vi nhất định bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước về mặt vật chất hay tinh thần. Có bốn loại cưỡng chế trong QLNN: cưỡng chế hình sự - đối với những hành vi phạm tội, vi phạm các quy định pháp luật hình sự trong quá trình quản lý giá đất; cưỡng chế dân sự - đối với các hành vi vi phạm dân sự; cưỡng chế kỷ luật - đối với những vi phạm trong kỷ luật quản lý, đây là biện pháp cưỡng chế đặc thù đối với chủ thể quản lý nhằm đảm bảo sự tuân thủ thẩm quyền trong quản lý; cưỡng chế hành chính - đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm hành chính trong quá trình thực hiện các quy định về giá đất. Thứ hai, phương pháp kinh tế là phương thức tác động gián tiếp đến đối tượng bị quản lý thông qua việc sử dụng những đòn bẩy kinh tế tác động đến lợi ích của con người, nhờ đó mà đạt được mục đích của quản lý. Những đòn bẩy kinh tế như: tiền lương, tiền thưởng, chính sách thuế, lãi suất ngân hàng, tín dụng…180 Những công cụ

181 Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), sđd (39), tr.136.

quản lý trên tác động trực tiếp đến sự hấp dẫn của thị trường bất động sản, thực hiện điều tiết giá đất thông qua quy luật cung, cầu và giá cả để tạo nên những tác động đến giá đất thị trường, qua mối quan hệ tác động của cơ chế hai giá đất để thực hiện các mục tiêu quản lý. Trong quản lý giá đất, phương pháp kinh tế giữ vai trò tạo nền tảng thị trường ổn định để triển khai các nội dung QLNN về giá đất. Bên cạnh đó, để phát huy hiệu quả của các phương pháp kinh tế thì quá trình tổ chức thực hiện phải tổ chức tuyên truyền và vận động thuyết phục phù hợp. Việc phổ biến, tuyên truyền và thuyết phục tạo sự đồng thuận cao trong quản lý, sự ủng hộ rộng rãi của các chủ thể trong xã hội trước các quyết định quản lý.181 Với ưu điểm của sự linh hoạt và dựa trên các quy luật thị trường nên phương pháp kinh tế giữ vai trò quyết định trong việc thiết lập cơ chế quản lý giá đất theo thị trường. 2.4. Những nội dung quản lý đất đai ảnh hƣởng đến hiệu quả quản lý nhà nƣớc về giá đất Với 15 nội dung quản lý đất đai được quy định tại Điều 22 LĐĐ năm 2013 sẽ ảnh hưởng ít nhiều đến giá đất và công tác quản lý giá đất. Trên cơ sở đặc điểm của giá đất và các yếu tố tác động đến QLNN về giá đất, tác giả nhận thấy có ba nhóm nội dung cơ bản ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả QLNN về giá đất, gồm: công tác đăng ký đất đai và CSDL địa chính; công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; hiệu quả quản lý thị trường bất động sản. Những nội dung trên tác động trực tiếp đến giá đất thị trường tạo những hiệu ứng tích cực trong quản lý giá đất theo cơ chế thị trường; thông qua những nội dung này Nhà nước tác động đến giá đất thị trường để đạt được các mục tiêu trong QLNN về giá đất, thiết lập nền tảng thị trường vững chắc trong quản lý giá đất. Một là, tính chính xác và đầy đủ của công tác đăng ký đất đai, bảo đảm nền tảng dữ liệu địa chính trong quản lý. CSDL đất đai là một trong những CSDL nền tảng, quan trọng trong CSDL quốc gia, mang tính quyết định đến mục tiêu xây dựng Chính phủ điện tử. Việc hoàn thiện CSDL địa chính là nguyên liệu nền cho việc ứng dụng các tiến bộ khoa học kỹ thuật trong quản lý đất đai, trong đó có quản lý giá đất. Cụ thể, nội dung thông tin giá đất, quyết định giá đất và dự báo giá đất phải dựa hoàn toàn trên nền tảng dữ liệu địa chính; chỉ có thể xây dựng và sử dụng hiệu quả bản đồ giá đất khi dữ liệu của bản đồ địa chính được thiết lập đầy đủ, chuẩn xác. Nền tảng cơ bản để hình thành CSDL đất đai là thông qua hoạt động đăng ký đất đai. Theo Ủy ban kinh tế về Châu Âu của Liên hợp quốc (UN-ECE): “đăng ký đất đai là thành phần của quản trị tốt, sự phát triển thịnh vượng của quốc gia đòi hỏi hiệu quả của hệ thống đăng ký đất đai. Hệ thống đăng ký tốt sẽ kích thích thị trường đất đai năng động và hiệu quả sử dụng đất. Nó có thể đảm bảo quyền sở hữu và sự phát triển của thị trường

United

Guideline

Property

Real

and

nations York

Units ECE/HBP/135,

on Geneva,

182 Identifiers, (2004), New p.2, http://www.unece.org/fileadmin/DAM/hlm/documents/Publications/guidelines.real.property.e.pdf [truy cập ngày 17/7/2019]: “For nations to unlock that wealth requires effective systems of land registration. Good land registration promotes an active land market and productive land use. It makes possible the security of tenure and the development of a mortgage market on which a functioning economy depends”. 183 OECD (2017), The governance of land use, p.6, https://www.oecd.org/cfe/regional-policy/governance-of- land-use-policy-highlights.pdf [truy cập ngày 19/9/2019]: “Even though land use planning is primarily a local task and concerns local issues, it has consequences for issues of national and global importance”.

vốn, là những nguồn lực của nền kinh tế”.182 Chính vì vậy, đăng ký đất đai sẽ ảnh hưởng đến giá trị đất đai trong giao dịch, khắc phục thị trường ngầm gây nhiều hệ lụy trong phát triển thị trường bất động sản; góp phần xây dựng CSDL về giá đất gắn với đặc điểm của từng thửa đất. Một hệ thống đăng ký đất đai tốt là cơ sở quyết định giá đất nhà nước và tạo những tác động tích cực đến giá đất thị trường; là tiền đề xây dựng, khai thác hiệu quả dữ liệu giá đất. Hai là, hiệu quả của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Tầm quan trọng của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế - OECD khẳng định: “mặc dù quy hoạch sử dụng đất là nhiệm vụ của địa phương, liên quan đến vấn đề địa phương nhưng ảnh hưởng đến những vấn đề quan trọng của quốc gia và thế giới”. 183 Đối với giá đất, thông qua quy luật cung cầu và giá cả thì công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sẽ thông qua cung - cầu để điều tiết giá đất thị trường. Tính hiệu quả, khả thi của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và các thông tin về quy hoạch được công khai, dễ tiếp cận góp phần minh bạch thị trường. Đồng thời, thông tin về quy hoạch sử dụng đất là căn cứ đánh giá tiềm năng kinh tế đất đai, một trong những cơ sở quyết định giá đất. Vì vậy, chất lượng quy hoạch và công khai thông tin quy hoạch mang lại hiệu quả trực tiếp cho công tác quyết định giá đất nhà nước và tạo những hiệu ứng tích cực trong quản lý giá đất theo cơ chế thị trường. Ba là, hiệu quả quản lý thị trường bất động sản. Thị trường bất động sản là nơi quyết định giá bất động sản, trong đó gồm giá đất thị trường và thông qua mối quan hệ giữa giá nhà nước và giá thị trường sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình quyết định giá đất của nhà nước. Bên cạnh đó, sự quản lý chặt chẽ thị trường góp phần ngăn ngừa hiện tượng “bong bóng giá”, hoàn thiện chính xác CSDL giá đất thị trường phục vụ hoạt động quản lý giá đất. Chiến lược, kế hoạch quản lý và các quyết định quản lý giá đất được ban hành trên cơ sở thông tin từ thị trường nên việc quản lý hiệu quả thị trường bất động sản sẽ quyết định tính chính xác, hiệu quả của nguồn thông tin trong công tác quản lý giá đất, bảo đảm sự phát triển ổn định, bền vững của thị trường trong quản lý giá đất theo cơ chế thị trường. Có thể khẳng định, QLNN về giá đất chỉ đạt hiệu quả cao nhất khi những nội dung quản lý giá đất được triển khai trên CSDL địa chính hoàn chỉnh, minh bạch và dễ tiếp cận; hệ thống đăng ký hiện đại, hiệu quả; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chất lượng, khả thi và thị trường bất động sản được quản lý khoa học, chặt chẽ.

184 Mahashe Chaka, Ntsebo Putsoa, Mankuebe Mohafa, “Good land governance is essential to effective administration of land”, Paper prepared for presentation at the “2018 World bank conference on land and poverty”, March 19 - 23, 2018, p.6: “in many countries land administration systems have failed due to poor management and lack of good governance”. 185 Keith Clifford Bell, “Good governance in land administration”, Plenary Session III - Responding to the Global Agenda - Policies and Technical Aspects, Hong Kong, China SAR, May 13-17, 2007, https://www.fig.net/resources/proceedings/fig_proceedings/fig2007/papers/ps_03/ps03_01_bell_2219.pdf , [truy cập ngày 15/11/2019]: “Although good governance in land administration is not a new issue, it is importantly an issue that will always remain of concern to donors, governments, NGOs and civil society. It is not a subject that will become unfashionable or redundant. Good governance in land administration is fundamental to the achievement of the Millennium Development Goals”. 186 S Enemark, I Williamson và J Wallace (2005), “Building modern land administration systems in developed economic”, Journal of Spatial Science, 50 (2), pages.51-68. 187 Nguyễn Đăng Dung (2014), Sự hạn chế quyền lực nhà nước, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội, tr.482.

2.5. Những yêu cầu bảo đảm hiệu quả quản lý nhà nƣớc về giá đất Trên cơ sở nhận định của các chuyên gia tại Hội thảo “2018 World bank conference on land and poverty”: “hệ thống quản lý đất đai ở nhiều quốc gia kém hiệu quả là vì không có quản trị tốt”.184 Ứng dụng quản trị tốt trong quản lý đất đai luôn dành được sự quan tâm của các Chính phủ, tổ chức phi Chính phủ, được xác định là nền tảng thực hiện các mục tiêu thiên niên kỷ.185 Trong nghiên cứu xây dựng mô hình quản lý đất đai hiện đại - “Building modern land administration systems in developed economic”186, các tác giả S. Enemark, I. Williamson và J. Wallace đã thể hiện xu hướng phát triển của việc vận dụng quản trị tốt trong thiết lập mô hình quản lý đất đai hiện đại. Với mục đích xây dựng cơ chế QLNN về giá đất hiện đại, khoa học và hiệu quả, tác giả xây dựng những yêu cầu cụ thể bảo đảm hiệu quả quản lý giá đất trên nền tảng khoa học luật hành chính, tiếp thu những giá trị đặc trưng của quản trị tốt và đặc điểm của giá đất ở Việt Nam. Các yêu cầu là nền tảng xây dựng cơ sở lý luận, ban hành các quy định và thực thi quản lý giá đất, xây dựng những tiêu chí cụ thể đánh giá hiệu quả QLNN về giá đất ở Việt Nam. 2.5.1. Công khai, minh bạch trong quản lý nhà nước về giá đất Công khai, minh bạch về quản lý giá đất không chỉ là nội dung về thông tin mà đó là sự bảo đảm công khai, minh bạch quá trình quản lý. Công khai, minh bạch là trụ cột của quản trị tốt trong kết quả nghiên cứu của Liên hợp quốc, Ngân hàng thế giới, Ngân hàng phát triển Châu Á, Hội đồng Châu Âu, Quỹ tiền tệ quốc tế, Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD). Công khai tức là mọi hoạt động của Nhà nước phải công bố hoặc phổ biến, truyền tải trên các phương tiện thông tin đại chúng, làm cho mọi người dân được tiếp cận với các quyết định của Nhà nước một cách dễ dàng. Sự minh bạch có nghĩa là sự công khai đó phải trong sáng, không khuất tất, không rắc rối, không gây khó khăn cho người dân, có thể cho những chủ thể khác trong xã hội lường trước được những định hướng trong tương lai của mình.187 Theo đó, sự công khai, minh bạch không chỉ là yêu cầu bắt buộc đối với kết quả của quyết định quản lý mà phải được thực hiện đối với các hoạt động quản lý trong toàn bộ quá trình quản lý ở một mức độ nhất định, trên nguyên tắc bảo đảm dân chủ nhưng không cản trở hoạt

188 Đặng Hùng Võ, “Quản lý đất đai: quy định rõ trách nhiệm công khai thông tin”, Tạp chí tài chính điện tử, http://tapchitaichinh.vn/nghien-cuu--trao-doi/trao-doi-binh-luan/quan-ly-dat-dai-quy-dinh-ro-trach-nhiem-cong- khai-thong-tin-64480.html [truy cập ngày 09/11/2019]. 189 Vũ Công Giao, Nguyễn Hoàng Anh, Đặng Minh Tuấn, Nguyễn Minh Tuấn (2017), Quản trị tốt - Lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, tr.283.

động quản lý. Điển hình là sự công khai, minh bạch các thông tin về chiến lược, kế hoạch quản lý giá đất, quá trình quyết định giá đất… Công khai, minh bạch là điều kiện bảo đảm sự tham gia của Nhân dân vào hoạt động quản lý, đồng thời đặt ra trách nhiệm giải trình của chủ thể quản lý. Bên cạnh đó, thông qua hoạt động công khai minh bạch, các cá nhân, tổ chức thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động quản lý, góp phần phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai. Nhận xét về vấn đề này, Ông Đặng Hùng Võ - nguyên Thứ trưởng Bộ TN&MT đã đánh giá: “công khai minh bạch thông tin trong quản lý đất đai là công cụ quan trọng để người dân đủ điều kiện tham gia vào quản lý đất đai, phòng ngừa tham nhũng trong lĩnh vực đất đai”.188 Giá đất là một nội dung gắn liền với thị trường, có tính khu vực và thường xuyên biến động nên việc công khai, minh bạch trong quản lý giá đất sẽ góp phần giảm thiểu sự bất ổn do chính sách quản lý đã được dự đoán trước. Đồng thời, minh bạch đầy đủ các thông tin trong quản lý giá đất sẽ góp phần nâng cao sự đồng thuận trong cộng đồng đối với các quyết định quản lý. Công khai, minh bạch phải thể hiện xuyên suốt và gắn liền với từng nội dung quản lý giá đất. Bảo đảm công khai, minh bạch tạo nên tác động tích cực cho cả hai chiều trong quan hệ quản lý, nâng cao hiệu quả quản lý giá đất. 2.5.2. Sự tham gia của Nhân dân trong quản lý nhà nước về giá đất Mở rộng sự tham gia của Nhân dân trong quá trình QLNN về giá đất là bảo đảm quyền tham gia điều hành các công việc xã hội được quy định tại Điều 25 Công ước về các quyền dân sự và chính trị năm 1966. Người dân tham gia vào hoạt động quản lý của Nhà nước hoàn toàn phù hợp với bản chất dân chủ được thể hiện tại Điều 2 Hiến pháp năm 2013: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân”. Đồng thời, Điều 28 Hiến pháp năm 2013 cụ thể hóa quyền tham gia của Nhân dân trong hoạt động QLNN như sau: “công dân có quyền tham gia QLNN và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước”. Sự tham gia của Nhân dân vào QLNN thông qua hai hình thức cơ bản là tham gia trực tiếp và gián tiếp thông qua đại diện. Về mức độ tham gia của người dân, có quan điểm chia thành các cấp độ sau: (i) cung cấp thông tin cho công chúng, (ii) lắng nghe ý kiến công chúng, (iii) cùng tham gia lập kế hoạch và cùng ra quyết định, (iv) nâng cao năng lực tham gia.189 Sự tham gia của Nhân dân trong QLNN về giá đất phải được bảo đảm trong suốt quá trình quản lý, trên cơ sở kết hợp cả sự tham gia trực tiếp và gián tiếp. Trực tiếp tham gia các nội dung quản lý như: đóng góp ý kiến vào quá trình xây dựng chủ trương, chiến lược quản lý, các văn bản quy phạm pháp luật về giá

[truy

cập

đất, tham gia quá trình quyết định giá đất nhà nước, tham gia cung cấp thông tin xây dựng CSDL về giá đất, trực tiếp giám sát quá trình quản lý giá đất. Gián tiếp thông qua người đại diện để thực hiện các nội dung quản lý giá đất, thông qua các tổ chức đại diện để giám sát, phản biện hoạt động quản lý. Bảo đảm sự tham gia của người dân xuyên suốt quá trình quản lý giá đất với những phương pháp và mức độ phù hợp trong từng giai đoạn, từng hoạt động phản ánh giá trị thiết thực và hiệu quả quản lý. Tóm lại, sự tham gia của Nhân dân trong QLNN về giá đất không chỉ phát huy dân chủ, bảo đảm quyền lợi của người dân trong nhà nước pháp quyền mà còn tác động tích cực đến sự đồng thuận, lòng tin của Nhân dân vào quá trình quản lý. 2.5.3. Trách nhiệm giải trình trong quản lý nhà nước về giá đất Trách nhiệm giải trình là khả năng yêu cầu quan chức nhà nước phải chịu trách nhiệm về hành động của mình, gồm hai yếu tố: khả năng giải đáp và chịu trách nhiệm về hậu quả xảy ra.190 Trách nhiệm giải trình là công cụ kiểm soát quyền lực và minh bạch quá trình quản lý; là sự ràng buộc, kiểm soát quá trình thực hiện quyền lực trong quản lý. Ở Việt Nam, đất đai ở nước ta thuộc sở hữu toàn dân nên quyền quyết định giá đất thuộc về Nhà nước, do một nhóm chủ thể có thẩm quyền thực hiện. Nhận xét về vấn đề này, tác giả Phạm Duy Nghĩa cho rằng: “chủ sở hữu đích thực của tài sản công không phải là tất cả công chúng, mà là một nhóm các nhà hoạch định và thực thi chính sách sử dụng các tài sản công đó”.191 Chính vì vậy, việc quy định trách nhiệm giải trình của các cá nhân có thẩm quyền là rất cần thiết trong QLNN về giá đất bởi đây là một lĩnh vực rất nhạy cảm, liên quan trực tiếp đến lợi ích kinh tế. Trách nhiệm giải trình được phân loại khá đa dạng theo chủ thể, hoạt động, thứ bậc… điển hình, Bruce Stone, O.P. Dwivedi, and Joseph G. Jabbra chia ra 08 loại trách nhiệm giải trình: trách nhiệm giải trình về đạo đức, trách nhiệm giải trình hành chính, trách nhiệm giải trình chính trị, trách nhiệm giải trình quản lý, trách nhiệm giải trình thị trường, trách nhiệm giải trình tư pháp, trách nhiệm giải trình trước cử tri, trách nhiệm giải trình nghề nghiệp.192 Theo tác giả Phạm Duy Nghĩa thì có 04 loại trách nhiệm giải trình: trách nhiệm giải trình về chính trị, trách nhiệm giải trình về hành chính, trách nhiệm giải trình về nghề nghiệp, trách nhiệm giải trình trước xã hội.193 Trong QLNN về giá đất, tác giả cho rằng trách nhiệm giải trình hành chính sẽ đặt ra với chủ thể quản lý theo hai hướng: theo chiều dọc (trung ương - địa phương; 190 S. Chiavo - Campo, P. S. A. Sundaram (2003), Phục vụ và duy trì cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.12, 13. 191 Phạm Duy Nghĩa (2002), “Quyền tài sản trong cải cách kinh tế: quan niệm, một vài bài học nước ngoài và kiến nghị”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, (11), tr.45. 192 Jabbra, J. G. Dwivedi (1989), Public survice Accountability: A Comparative Perpective, Kumarian Press, Hartford [Vũ Công Giao, Nguyễn Hoàng Anh, Đặng Minh Tuấn, Nguyễn Minh Tuấn (2017), Quản trị tốt - Lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, tr.187]. 193 Phạm Duy Nghĩa, “Trách nhiệm giải trình: vươn tới những chuẩn mực của một nền hành chính phục vụ phát triển”,https://fsppm.fuv.edu.vn/cache/MPP7-542-R06V Trach%20nhiem%20giai%20trinh_Vuon%20toi%20nhung%20chuan%20muc%20cua%20mot%20nen%20hanh %20chinh%20phuc%20vu%20phat%20trien--Pham%20Duy%20Nghia-2015-06-19-16071213.pdf ngày 15/10/2019].

194 Phan Trung Hien (2009), The law of compulsory acquisition of land - public & private interest. The law of compulsory acquisition of land - Striking a balance between public and private interest in the United Kingdom and Viet Nam, VDM Verlag Dr. Muller, Germany, p.31.

cơ quan cấp trên - cấp dưới) về thực hiện nhiệm vụ quản lý; theo chiều ngang - trong phối hợp thực hiện các nhiệm vụ quản lý giá đất giữa các cơ quan, tổ chức cùng cấp. Bên cạnh đó, để bảo đảm dân chủ và trách nhiệm với hoạt động công khai, minh bạch trong quản lý giá đất, các chủ thể quản lý và tham gia thực hiện quản lý phải có trách nhiệm giải trình trước xã hội (với Nhân dân). Trong trách nhiệm giải trình này, bao gồm cả trách nhiệm của các chủ thể ngoài nhà nước tham gia quá trình quản lý, cụ thể như trách nhiệm giải trình của tổ chức tư vấn giá đất khi tham gia tư vấn thẩm định giá đất. Ngoài ra, các bên liên quan trong QLNN về giá đất còn chịu trách nhiệm giải trình tư pháp - với Tòa án, khi giải quyết các tranh chấp liên quan đến giá đất. Trong từng nội dung, quy trình quản lý làm rõ chủ thể chịu trách nhiệm trước các quyết định quản lý, vì thế cần thiết lập cụ thể trong tổ chức hệ thống quản lý sự liền mạch của chức năng - nhiệm vụ - quyền hạn - trách nhiệm giải trình; trong đó, phát huy sức mạnh tập thể và cá thể hóa trách nhiệm. Việc xây dựng và thực hiện chặt chẽ trách nhiệm giải trình trong quản lý giá đất là hoàn thiện cơ chế kiểm soát từ bên trong lẫn bên ngoài về quản lý giá đất, góp phần bảo đảm hiệu quả quản lý. 2.5.4. Cân bằng lợi ích trong quản lý nhà nước về giá đất Quản lý với bản chất là sự tác động của chủ thể quản lý để đạt được các mục tiêu nhất định. Mục tiêu đó được thiết lập trên nhiều cơ sở nhưng một trong những cơ sở chính đó là vấn đề lợi ích trong quản lý. Quản lý vì lợi ích của ai, những lợi ích nào được mang lại khi thực hiện công tác quản lý, đây cũng là nội dung được xem xét của quá trình ra quyết định trong quản lý. QLNN về giá đất cũng vậy, cần xác định rõ các lợi ích được xem xét trong quá trình quản lý. Quản lý giá đất ở Việt Nam là vì những lợi ích nào? Lợi ích của những ai cần được bảo đảm trong quá trình quản lý giá đất. Lời giải của những câu hỏi về lợi ích sẽ phần nào lý giải tại sao Nhà nước phải làm như vậy trong quá trình quản lý. Với bản chất dân chủ của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tác giả cho rằng vấn đề lợi ích trong QLNN về giá đất phải được giải quyết trên cơ sở cân bằng lợi ích. Các quyết định trong quá trình quản lý cần xem xét hài hòa giữa lợi ích công - tư trong các mặt chính trị - kinh tế - xã hội để cùng hướng đến mục đích phát triển bền vững. Về lợi ích công - tư cần nhận định rõ: “trong một xã hội dân chủ, không chỉ quyền lợi công cộng được nhấn mạnh mà quyền lợi tư nhân cũng phải được tính đến”.194 Ở Việt Nam, khi Nhà nước đại diện chủ sở hữu thực hiện quyền quyết định giá đất phải bảo đảm cân bằng lợi ích của Nhà nước và cá nhân, tổ chức liên quan; không thiêng về lợi ích của bất kỳ ai vì khi đó sẽ phá vỡ sự cân bằng và dẫn đến những xung đột, bất đồng. Cân bằng lợi ích công - tư được biểu hiện rõ nhất trong các quyết

định cá biệt về giá đất liên quan trực tiếp đến một hoặc một số chủ thể nhất định, điển hình là quyết định giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Lợi ích chính trị - kinh tế - xã hội là ba trụ cột chính về lợi ích trong hoạt động quản lý, chi phối và bảo đảm sự bền vững của quản lý. Vì vậy, những lợi ích đó phải bảo đảm cân bằng, không triệt tiêu nhau mà gắn kết và hài hòa cùng hướng đến thực hiện mục tiêu chung. Cân bằng lợi ích của ba phương diện trên là cơ sở kết hợp hài hòa vị trí của Nhà nước trong sở hữu toàn dân về đất đai và phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trong quản lý giá đất. Cân bằng lợi ích là tư tưởng chủ đạo trong quá trình tổ chức và thực hiện QLNN về giá đất. Từ tầm vĩ mô, chiến lược đến các quyết định cá biệt đều phải hài hòa lợi ích trên các phương diện, lợi ích các chủ thể liên quan trong quá trình quản lý. 2.5.5. Nền tảng thị trường trong quản lý nhà nước về giá đất Trên cơ sở đặc điểm của đối tượng quản lý sẽ tác động nhất định đến việc hình thành nền tảng trong công tác quản lý. Nền tảng quản lý là căn cứ chi phối toàn bộ quá trình quản lý mà các hoạt động quản lý đều dựa trên cơ sở đó. Bảo đảm yếu tố nền tảng trong quản lý là hướng đến sự phù hợp của công tác quản lý với đối tượng quản lý, chỉ có sự phù hợp này mới mang đến hiệu quả cao nhất trong hoạt động quản lý. Vì thế, các quy định của pháp luật và quá trình thực hiện các phương pháp quản lý phải bảo đảm sự phù hợp với đặc điểm của giá đất, nhất là những nét đặc thù của giá đất ở Việt Nam. Giá đất là giá cả hàng hóa trên thị trường, được hình thành từ thị trường, chịu sự chi phối của thị trường và tác động ngược lại thị trường. Như vậy, chính vì bản chất kinh tế và cơ sở hình thành, tương tác giữa giá đất và thị trường nên quản lý giá đất phải dựa trên nền tảng thị trường. Các quy luật thị trường là cơ sở thiết lập toàn bộ các nội dung quản lý, từ xác định chiến lược, mục tiêu quản lý đến các hình thức và phương pháp thực hiện. Tác giả cho rằng, nền tảng thị trường trong QLNN về giá đất thể hiện qua hai nội dung cụ thể: một là, các quyết định quản lý phải dựa trên CSDL giá đất thị trường - dữ liệu quan trọng chính yếu trong quản lý giá đất. Bởi yếu tố cơ bản để quản lý giá đất theo cơ chế thị trường là phải nắm được thông tin và diễn biến của thị trường để có những biện pháp quản lý phù hợp. Nhất là đặc thù quyền quyết định giá đất nhà nước phải dựa trên dữ liệu giá đất thị trường, không thể quyết định giá đất xa rời thị trường, chủ quan duy ý chí. Hai là, các hình thức, phương pháp quản lý được xây dựng dựa trên các quy luật thị trường và đặc điểm của giá đất. Các phương pháp quản lý, các quyết định quản lý phải tuân thủ quy luật cung cầu và giá cả; bảo đảm quy luật giá trị, quy luật cạnh tranh. Mặc dù giá đất nhà nước do Nhà nước quyết định nhưng phải dựa trên đặc điểm của giá đất, các quy luật trên thị trường và thiết lập cơ chế quản lý theo thị trường mới bảo đảm hiệu quả của giá đất trong thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Sự phát triển ổn định, bền vững của thị trường là điều kiện cơ bản bảo đảm hiệu quả của yêu cầu này trong QLNN về giá đất.

195 United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, “What is good governance?”, https://www.unescap.org/sites/default/files/good-governance.pdf [truy cập ngày 01/7/2018]. 196 Brian Z. Tamanaha (2012), “The history and elements of the rule of law”, Singapore journal of legal Studies, p.232-247, https://law.nus.edu.sg/sjls/articles/SJLS-Dec-12-232.pdf [truy cập ngày 17/7/2018]. 197 Geoffrey de Q. Walker (1988), The rule of law - Foundatin of Constitutional Democracy, Melbourne University Press, pp.29-36.

Tóm lại, nền tảng thị trường trong quản lý giá đất là cơ sở quan trọng phát huy tối ưu hiệu quả kinh tế đất đai, thúc đẩy nhanh quá trình chuyển đổi quản lý truyền thống sang xây dựng thể chế quản trị đất đai hiện đại. Nền tảng thị trường phải là yêu cầu từ cơ sở xây dựng các quy định pháp luật và vận hành cơ chế quản lý giá đất. 2.5.6. Thượng tôn pháp luật trong quản lý nhà nước về giá đất Thượng tôn pháp luật trong quản lý giá đất được hiểu là quản lý theo pháp luật, tăng cường pháp chế và pháp quyền trong quản lý. Pháp quyền là đặc trưng cơ bản của quản trị tốt, quản trị nhà nước hiện đại được nhiều nghiên cứu thừa nhận.195 Nhà nước pháp quyền là Nhà nước trong đó các cơ quan chính quyền và công dân đều phải tuân thủ pháp luật.196 Điều 8 Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp, pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật”. Vì vậy, việc tổ chức và hoạt động QLNN về giá đất phải dựa trên quy định của pháp luật. Cụ thể, trong QLNN về giá đất thượng tôn pháp luật được thể hiện qua các nội dung sau: Một là, pháp luật cụ thể hóa đường lối, chủ trương của Đảng về quản lý giá đất. Sự lãnh đạo toàn diện, tuyệt đối của Đảng trong mọi lĩnh vực nhưng phải thông qua pháp luật để đi vào đời sống xã hội. Điều này bảo đảm kết hợp hài hòa nguyên tắc Đảng lãnh đạo trong QLNN và sự thượng tôn pháp luật ở Việt Nam. Hai là, hệ thống các quy định pháp luật quản lý giá đất phải hạn chế thấp nhất sự can thiệp bằng ý chí chủ quan vào quá trình quản lý. Cơ chế quản lý phải được thiết lập và vận hành dựa trên bản chất của giá đất, quy luật thị trường, có căn cứ khoa học, trên cơ sở bảo đảm quyền con người, tạo điều kiện cho công dân thực hiện quyền của mình, tham gia quá trình quản lý. Ba là, tính nghiêm minh của pháp luật và quyền lợi của các bên trong quá trình quản lý được bảo đảm trên cơ sở tư pháp độc lập. Tư pháp độc lập là điều kiện không thể thiếu để bảo đảm pháp quyền.197 Chính vì vậy, để tăng cường pháp quyền trong QLNN về giá đất cần tăng cường vai trò của Tòa án trong kiểm soát quá trình quản lý, giải quyết các xung đột về giá đất. Tóm lại, thượng tôn pháp luật trong quản lý giá đất bao trùm toàn bộ quá trình quản lý. Hoàn thiện hệ thống các quy định về giá đất là tiền đề bảo đảm sự thượng tôn pháp luật trong QLNN về giá đất. 2.5.7. Yếu tố con người và kỹ thuật trong quản lý nhà nước về giá đất Con người là yếu tố mang tính quyết định trong quản lý, bởi con người là chủ thể thiết kế và vận hành toàn bộ hệ thống quản lý. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng

198 Hồ Chí Minh toàn tập (tập 7) 1951 - 1952, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.415.

định tầm quan trọng của người cán bộ đến kết quả công việc như sau: “cán bộ quyết định mọi việc, các đồng chí đều là cán bộ cấp cao, đều giữ những trách nhiệm quan trọng. Công việc thành hay bại một phần lớn là do nơi tư tưởng, đạo đức, thái độ và lề lối làm việc của các đồng chí”.198 Vì vậy, cần khẳng định tầm quan trọng của đội ngũ quản lý trong QLNN về giá đất. Trình độ năng lực quản lý, đạo đức quản lý và tác phong giải quyết công việc của đội ngũ quản lý là những nội dung cần bảo đảm để đạt được hiệu quả cao nhất trong quản lý giá đất. Trước thực trạng những hạn chế của quy định trong quản lý giá đất thì đạo đức, sự công tâm của chủ thể quản lý là giải pháp hữu hiệu nhất để lấp đầy những khoảng trống đó. Không chỉ là chủ thể trực tiếp quản lý mà đạo đức nghề nghiệp của các chủ thể tham gia quản lý giá đất cũng trực tiếp ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý, điển hình là đạo đức nghề nghiệp của tổ chức, cá nhân hành nghề tư vấn thẩm định giá đất. Bên cạnh vai trò của đội ngũ quản lý thì yếu tố kỹ thuật trong quản lý giá đất cũng không kém phần quan trọng. Kỹ thuật trong quản lý giá đất bao gồm các kỹ thuật tổ chức hệ thống cơ quan quản lý (quá trình thiết lập hệ thống cơ quan quản lý, phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn), cách thức thực hiện quản lý (kỹ thuật tổ chức, áp dụng các phương pháp quản lý) và ứng dụng các tiến bộ của khoa học - kỹ thuật, đặc biệt là công nghệ thông tin trong quản lý giá đất. Việc nghiên cứu ứng dụng những kỹ thuật tiến bộ, phù hợp trong quản lý giá đất để hướng đến đạt được kết quả nhanh nhất, chính xác nhất và tiết kiệm. Con người và kỹ thuật là hai yếu tố có mối quan hệ tác động lẫn nhau và ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả quản lý. Có thể nói không thể quản lý giá đất tốt trên nền tảng nhân lực yếu, kỹ thuật nghèo nàn, lạc hậu.

KẾT CHƢƠNG

Chương này được tác giả tiếp cận nghiên cứu trên cơ sở lý luận của QLNN trong khoa học luật hành chính Việt Nam, đã giải quyết những nội dung quan trọng, góp phần xây dựng nền tảng lý luận và pháp lý trong QLNN về giá đất, cụ thể: Một là, nội dung chỉ ra những đặc điểm chung của giá đất và những đặc trưng của giá đất ở Việt Nam, giúp hiểu rõ bản chất và quy luật của đối tượng quản lý. Qua phân tích những tác động của giá đất đến phát triển kinh tế, xã hội cho thấy sự cần thiết của việc thiết lập cơ chế quản lý của Nhà nước đối với giá đất. Phân tích đặc điểm của giá đất để xác định rõ đối tượng trong QLNN về giá đất, trình bày những quy định pháp luật cơ bản về đối tượng quản lý. Làm sáng tỏ mối tương quan giữa giá đất nhà nước và giá đất thị trường; giữa khung giá, bảng giá và giá đất cụ thể để thiết lập cơ chế quản lý giá đất hiệu quả nhất. Hai là, trên nền tảng khoa học luật hành chính, đặc điểm của giá đất và chủ trương, định hướng hoàn thiện thể chế quản lý đất đai ở Việt Nam, tác giả đã xây dựng hệ thống cơ sở lý luận trong QLNN về giá đất, cụ thể: xây dựng nguyên tắc đặc trưng trong quản lý giá đất; xác định mục tiêu và đối tượng QLNN về giá đất; xây dựng nội dung và hình thức QLNN về giá đất; xác định những nền tảng lý luận trong tổ chức và hoạt động của chủ thể quản lý giá đất; phương pháp QLNN về giá đất. Bên cạnh đó, tác giả xác định rõ những ảnh hưởng của các nội dung quản lý đất đai đến QLNN về giá đất, mức độ hoàn thiện của các nội dung này ảnh hưởng quyết định đến hiệu quả triển khai các nội dung và phương pháp quản lý giá đất. Ba là, nội dung nghiên cứu trình bày khái niệm và những đặc điểm, yếu tố tác động đến QLNN về giá đất ở Việt Nam. QLNN không chỉ trên nền tảng pháp luật, thị trường mà phải nghiên cứu định hướng thay đổi từ các quan điểm hiện đại về xu hướng phát triển của QLNN hiện nay như: bảo đảm quyền con người trong quá trình quản lý; sự thay đổi vai trò của Nhà nước trong quản lý; công khai, minh bạch và nâng cao trách nhiệm giải trình trong quản lý; tăng cường sự tham gia của các chủ thể trong xã hội vào quá trình quản lý… Kết hợp những yêu cầu trên và định hướng đổi mới quản lý đất đai ở Việt Nam, tác giả lựa chọn nghiên cứu ứng dụng lý thuyết quản trị tốt nhằm hoàn thiện khung lý thuyết về quản lý giá đất ở Việt Nam. Bốn là, cơ sở lý thuyết định hướng đổi mới QLNN về giá đất ở Việt Nam được tác giả nghiên cứu ứng dụng những đặc trưng của lý thuyết quản trị tốt, nguyên tắc QLNN trong khoa học luật hành chính, đặc điểm của giá đất ở Việt Nam để xây dựng 07 yêu cầu cơ bản bảo đảm hiệu quả quản lý giá đất phù hợp xu hướng quản trị đất đai hiện đại. Kết quả nghiên cứu của chương này đã góp phần hoàn thiện những nội dung cơ bản về lý luận, pháp lý trong QLNN về giá đất; giải quyết một số nội dung trong câu hỏi nghiên cứu của luận án: tại sao Nhà nước cần quản lý giá đất? Xác định đối tượng trong QLNN về giá đất ở Việt Nam.

CHƢƠNG 3. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIÁ ĐẤT Ở VIỆT NAM

QLNN về giá đất qua các thời kỳ LĐĐ được khái quát như sau: LĐĐ năm 1987 theo nhận thức chủ quan của nhà quản lý và sự chi phối mạnh mẽ của tư tưởng chính trị với quan niệm đất đai là tặng vật của thiên nhiên nên không có thị trường đất đai, không có giá đất. LĐĐ năm 1993 dưới sự tác động của quá trình chuyển đổi tư duy phát triển theo định hướng kinh tế thị trường thì yếu tố thị trường đã được ghi nhận trong phân phối, sử dụng đất đai; bắt đầu chính thức ghi nhận giá đất, thể hiện sự chi phối mạnh mẽ của giá đất hành chính. LĐĐ năm 2003 với nguyên tắc điều chỉnh giá đất sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường. Điều này đánh dấu thay đổi sang điều tiết, quản lý theo thị trường từ LĐĐ năm 2003; đặc biệt, giai đoạn này bắt đầu ghi nhận sự phát triển của hoạt động tư vấn thẩm định giá đất ngoài nhà nước. Tuy nhiên, với những giới hạn hành chính bởi khung giá đất do Chính phủ ban hành và quan niệm về giá đất thị trường không thực đã tạo nên nhiều bất cập. LĐĐ năm 2013 điều chỉnh cơ bản những quy định về giá đất theo hướng điều tiết, quyết định giá đất theo giá phổ biến được đa số chấp nhận trong giao dịch và mở rộng việc áp dụng tư vấn thẩm định giá đất. Những nguyên tắc khách quan, độc lập, trung thực và phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường đã hình thành và tác động đến công tác quản lý giá đất. Bên cạnh đó, thực trạng giá đất ở Việt Nam đã được hệ thống trong tổng quan tình hình nghiên cứu cho thấy những bất cập, xung đột gay gắt về giá đất nhà nước và những biến động bất thường của giá đất thị trường ở nước ta. Giá đất chưa phát huy được hiệu quả trong điều tiết lợi ích, phát triển kinh tế đất đai mà là tâm điểm phát sinh tranh chấp trong quản lý đất đai. Trước những chuyển biến tích cực trong quản lý giá đất theo cơ chế thị trường của LĐĐ năm 2013, chương này tác giả nghiên cứu thực trạng QLNN về giá đất ở Việt Nam qua phân tích, đánh giá các quy định và thực tiễn thực thi quy định về quản lý giá đất của LĐĐ năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành. 3.1. Thực trạng nội dung quản lý, hình thức quản lý nhà nƣớc về giá đất ở Việt Nam Nghiên cứu thực trạng nội dung và hình thức QLNN về giá đất bao gồm: trình bày và phân tích những quy định pháp luật hiện hành trong từng nội dung quản lý và hình thức quản lý; thực tiễn áp dụng pháp luật trong các nội dung quản lý và thực tiễn triển khai các hình thức quản lý giá đất. 3.1.1. Xây dựng chiến lược, kế hoạch quản lý nhà nước về giá đất Nghị quyết số 19-NQ/TW và Kết luận số 36-KL/TW thể hiện những định hướng, chủ trương trong QLNN về giá đất bao gồm: xây dựng nguyên tắc phù hợp với cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước; định hướng hoàn thiện công tác định giá đất; kiện toàn cơ quan định giá đất và phát triển tư vấn định giá đất độc lập; xây

dựng và cập nhật biến động giá đất trên thị trường. Để triển khai thực hiện các chủ trương nêu trên, ngày 22/01/2014 Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 07/NQ-CP về chương trình hành động của Chính phủ thực hiện các nội dung cụ thể liên quan đến giá đất gồm: xây dựng, hoàn thiện pháp luật về giá đất; nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý giá đất thông qua chỉ đạo tiến hành xây dựng khung giá đất, hướng dẫn, kiểm tra, giám sát việc xây dựng bảng giá và xác định giá đất cụ thể tại các địa phương; tổ chức theo dõi, cập nhật biến động giá đất trên thị trường; xây dựng CSDL giá đất; kiện toàn bộ máy quản lý, nâng cao năng lực đội ngũ quản lý; tăng cường nghiên cứu khoa học, công nghệ và hợp tác quốc tế. Những nội dung trên cho thấy Nghị quyết số 07/NQ-CP chỉ là kế hoạch công việc của Chính phủ, không là chiến lược quản lý, kế hoạch tổng thể của hệ thống cơ quan quản lý giá đất. Vừa qua, để triển khai thực hiện Kết luận số 36-KL/TW, ngày 18/9/2019 Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 17/NQ-CP nhưng vẫn chưa thể hiện chiến lược, kế hoạch quản lý giá đất. Với những nội dung thể hiện trong hai Nghị quyết nêu trên cho thấy, Chính phủ chưa xây dựng chiến lược và kế hoạch tổng thể trong QLNN về giá đất mà chỉ dừng lại ở việc xác định những công việc Chính phủ sẽ thực hiện theo chức năng quản lý của Chính phủ. Có thể nói, các định hướng chiến lược trong quản lý giá đất ở Việt Nam hiện nay chỉ thể hiện trong định hướng, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam chưa được cụ thể hóa một cách hệ thống trong các quyết định QLNN; nội dung chủ yếu chỉ thể hiện sự đổi mới trong phương thức quyết định giá đất, chưa thể hiện tính toàn diện và đột phá về vai trò của Nhà nước trong quản lý giá đất. Sự khiếm khuyết về mục tiêu chiến lược trong QLNN về giá đất là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến những hạn chế trong hiệu quả quản lý giá đất ở Việt Nam trong thời gian qua. Khi các mục tiêu chưa được định hướng toàn diện và đầy đủ sẽ không thể nào thiết lập chiến lược, nội dung quản lý và phương pháp quản lý phù hợp. Minh chứng cho vấn đề này là các quy định và thực tiễn quản lý giá đất ở nước ta thời gian qua chỉ chú trọng giải quyết bất cập trong quyền quyết định giá đất nhà nước, hay nói cách khác chúng ta chỉ giải quyết làm sao quyết định được mức giá đất phù hợp với thị trường, hạn chế phát sinh các bất đồng, mâu thuẫn. Bên cạnh đó, nguyên tắc QLNN về giá đất là nội dung rất quan trọng, là trụ cột trong vận hành cơ chế QLNN về giá đất nhưng vẫn chưa được thể hiện trong LĐĐ hay bất kỳ quyết định quản lý giá đất nào. Những bất cập về mục tiêu và nguyên tắc QLNN về giá đất trong cơ chế quản lý giá đất ở nước ta hiện nay là một trong những nguyên nhân chính gây ra sự khiếm khuyết trong xây dựng chiến lược QLNN về giá đất nói riêng và hiệu quả QLNN về giá đất nói chung. Thực tiễn triển khai các định hướng về quản lý giá đất trong Nghị quyết số 19- NQ/TW như sau: nhiệm vụ cơ bản đầu tiên là hoàn thiện quy định pháp luật. Đây là nhiệm vụ trọng tâm, mang tính nền tảng trong quản lý. Điều này đã được thực hiện khá toàn diện trong giai đoạn LĐĐ năm 2013 với một hệ thống các văn bản quy phạm

199 Nguyên Hương (2019), “Hà Nội đề xuất tăng 30% giá đất: khoảng cách vẫn xa thực tế”, Báo Đại đoàn kết, http://daidoanket.vn/bat-dong-san/ha-noi-de-xuat-tang-30-gia-dat-khoang-cach-van-xa-thuc-te-tintuc452051 [truy cập ngày 19/11/2019]. 200 Thông báo số 1240/TB-BTC ngày 31/12/2019 của Bộ Tài chính về việc công bố danh sách thẩm định viên về giá đủ điều kiện hành nghề thẩm định giá tài sản năm 2020 tại các doanh nghiệp thẩm định giá được cấp Giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ thẩm định giá.

pháp luật thống nhất và nhiều thay đổi trong quản lý giá đất. Việc xây dựng khung giá, bảng giá theo cơ chế thị trường được thể hiện rõ trong nguyên tắc định giá đất tại Điều 112 LĐĐ năm 2013, việc thay đổi thời gian sử dụng khung giá đất, bảng giá đất được cập nhật, điều chỉnh dựa vào giá đất phổ biến trên thị trường thể hiện rõ nét cơ chế thị trường trong quyết định giá đất. Tuy nhiên, giá đất trong khung giá và bảng giá đất vẫn bị đánh giá còn thấp hơn rất nhiều so với thị trường.199 Về kiện toàn và nâng cao trình độ đội ngũ định giá đất, phát triển hệ thống tư vấn định giá độc lập được triển khai rất tích cực thời gian qua. Các quy định khuyến khích sự tham gia của các tổ chức tư vấn thẩm định giá đất độc lập vào quá trình quyết định giá đất nhà nước. Minh chứng cho việc phát triển hệ thống tư vấn định giá độc lập là sự gia tăng đáng kể của các doanh nghiệp thẩm định giá, năm 2009 là 44 doanh nghiệp tăng lên 299 doanh nghiệp vào năm 2020.200 Xây dựng CSDL và cập nhật biến động giá đất trên thị trường thiếu đồng bộ trong quy định và đến nay trong thực tiễn Bộ TN&MT, các địa phương đều chưa xây dựng hoàn chỉnh CSDL giá đất, chưa thiết lập và công bố bản đồ giá đất như quy định. Việc theo dõi, cập nhật và công bố chỉ số biến động giá đất chưa được triển khai trong thực tiễn. Bên cạnh định hướng chiến lược quản lý là công tác xây dựng kế hoạch quản lý, như đã phân tích kế hoạch rất đa dạng, tùy theo mục đích, phạm vi, đối tượng mà có những kế hoạch khác nhau. Nếu xét về phạm vi, kế hoạch quản lý giá đất bao gồm: kế hoạch tổng thể và kế hoạch cho từng hoạt động thì hiện nay quy định pháp luật chỉ đề cập đến kế hoạch trong từng nhiệm vụ cụ thể như: kế hoạch xác định giá đất cụ thể, kế hoạch xây dựng bảng giá đất được quy định tại Nghị định số 44/2014/NĐ-CP và Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT. Kế hoạch tổng thể thực hiện nhiệm vụ quản lý của từng cấp, từng cơ quan, tổ chức chưa được quy định cụ thể, cũng như không quy định về việc công khai các kế hoạch quản lý. Việc xây dựng kế hoạch tổng thể triển khai thực hiện nhiệm vụ quản lý đất đai ở các địa phương cũng có nhiều chuyển biến tích cực, một số địa phương đã ban hành Kế hoạch triển khai thực hiện Nghị quyết số 17/NQ-CP, ví dụ: Kế hoạch số 260/KH-UBND ngày 20/12/2019 của Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội; Quyết định số 2586/QĐ-UBND ngày 22/10/2019 của Uỷ ban nhân dân tỉnh Sơn La ban hành kế hoạch triển khai Nghị quyết số 17/NQ-CP… nhưng nội dung về giá đất còn rất mờ nhạt, đồng thời việc ban hành kế hoạch chưa đồng bộ ở các địa phương; công tác kiểm tra, đánh giá kết quả thực hiện kế hoạch vẫn còn bỏ ngỏ. Nhìn chung, nội dung xây dựng chiến lược, kế hoạch QLNN về giá đất hiện nay chưa được quy định cụ thể và thực hiện hiệu quả trong thực tiễn. Cơ quan quản lý giá

đất chưa xây dựng định hướng chiến lược trong quản lý giá đất, kế hoạch quản lý chủ yếu là kế hoạch thực hiện nhiệm vụ cụ thể. 3.1.2. Ban hành quyết định quản lý nhà nước về giá đất Theo Báo cáo của Chính phủ số 221/BC-CP ngày 31/5/2018 báo cáo tình hình quản lý đất đai tại kỳ họp thứ 5, Quốc hội khóa XIV: Chính phủ đã ban hành 13 Nghị định hướng dẫn thi hành LĐĐ (năm 2019 thêm 03 Nghị định gồm: Nghị định 79/2019/NĐ-CP, Nghị định 91/2019/NĐ-CP, Nghị định 96/2019/NĐ-CP và năm 2020 ban hành 02 Nghị định: Nghị định 06/2020/NĐ-CP, Nghị định 148/2020/NĐ-CP); các Bộ, ngành đã ban hành 48 Thông tư, Thông tư liên tịch, trong đó Bộ TN&MT đã chủ trì ban hành 33 Thông tư. UBND cấp tỉnh đã ban hành hơn 1.141 văn bản quy định cụ thể 41 nội dung theo phân cấp, trong đó có giá đất. Đánh giá chung về các chính sách, PLĐĐ, bao gồm giá đất, Nghị quyết số 19-NQ/TW nhận định: “chính sách đất đai thay đổi qua nhiều thời kỳ; chủ trương, chính sách, pháp luật hiện hành về đất đai còn một số nội dung chưa đủ rõ, chưa phù hợp; việc thể chế hóa còn chậm, chưa thật đồng bộ”. Thực trạng ban hành các quyết định QLNN về giá đất ở nước ta được khái quát như sau: Việc ban hành các quyết định chủ đạo trong quản lý giá đất được thực hiện lồng ghép trong nội dung về quản lý đất đai, quản lý thị trường bất động sản. Trong thời kỳ LĐĐ năm 2013, cụ thể như Chỉ thị số 31/CT-TTg ngày 02/11/2016 về tăng cường quản lý, nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản công đã yêu cầu các bộ, ngành, địa phương trong phạm vi của mình thực hiện mở rộng phạm vi áp dụng hệ số điều chỉnh giá đất theo hướng áp dụng đối với tất cả các trường hợp thuê đất trả tiền hàng năm; sửa đổi các phương pháp dòng tiền chiết khấu (thu nhập, chiết trừ, thặng dư) và điều kiện áp dụng cụ thể khi xác định giá đất, bảo đảm nguyên tắc giá đất được xác định phù hợp với thị trường. Đồng thời, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 116/NQ-CP ngày 06/12/2019 ban hành kế hoạch của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 82/2019/QH14 đề ra những mục tiêu và giải pháp liên quan đến giá đất như: đổi mới phương pháp xác định giá đất cụ thể theo hướng hiệu quả, bền vững; xây dựng khung giá đất phù hợp với thị trường, hoàn thiện phương pháp xác định giá đất bảo đảm khách quan, minh bạch, phù hợp thị trường, giá đất được tính đúng, tính đủ các giá trị tăng thêm từ các yếu tố lợi thế, trong đó có lợi thế về vị trí địa lý, lợi thế do quy hoạch, chuyển mục đích sử dụng đất, đầu tư kết cấu hạ tầng. Khắc phục bất cập về cơ chế và phương pháp xác định giá đất cụ thể, bảo đảm phù hợp thị trường, tránh thất thoát ngân sách nhà nước. Để triển khai cụ thể nội dung Nghị quyết số 116/NQ-CP các địa phương cũng ban hành các quyết định chủ đạo đề ra những giải pháp, chủ trương đổi mới phương thức quản lý, sử dụng đất đai nhưng những nội dung về giá đất rất hạn chế, đa số chỉ đề cập nội dung bảo đảm nguồn kinh phí xây dựng CSDL, thông tin đất đai trong đó có dữ liệu giá đất. Điển hình như: Quyết định số 147/QĐ-UBND ngày 17/01/2020 của UBND tỉnh Sơn La, Quyết định số 42/QĐ-UBND ngày 09/01/2020 của UBND tỉnh

Quảng Bình, Kế hoạch số 74/KH-UBND ngày 21/02/2020 của UBND tỉnh An Giang… thậm chí có địa phương chỉ đề cập 01 nội dung duy nhất về giá đất là: “chỉ đạo Sở TN&MT tham mưu kế hoạch xây dựng CSDL giá đất”, như: Kế hoạch số 38/KH-UBND ngày 06/01/2020 của UBND tỉnh Kon Tum, Kế hoạch số 291/KH- UBND ngày 01/6/2020 của UBND tỉnh Bắc Kạn. Bên cạnh đó, từ thực tiễn quản lý đất đai ở địa phương, chính quyền địa phương đã ban hành các quyết định chủ đạo để đề ra những nhiệm vụ, giải pháp cụ thể cho vấn đề đang phát sinh, điển hình UBND tỉnh Gia Lai ban hành Chỉ thị số 06/CT-UBND ngày 23/3/2020 về việc chấn chỉnh, tăng cường công tác quản lý đất đai, giá đất, quy hoạch xây dựng, trật tự xây dựng, hoạt động kinh doanh bất động sản trên địa bàn tỉnh Gia Lai. Thực trạng ban hành quyết định chủ đạo trong QLNN về giá đất cho thấy những hạn chế nhất định như: thiếu sự đồng bộ về nội dung, thời điểm ban hành các quyết định chủ đạo triển khai nhiệm vụ của cấp trên; hình thức các quyết định chủ đạo chưa thống nhất. Công tác ban hành quyết định quy phạm trong QLNN về giá đất là nội dung trọng tâm trong ban hành quyết định quản lý. Hệ thống các quyết định quy phạm do cơ quan trung ương ban hành hướng dẫn thi hành LĐĐ về giá đất qua các thời kỳ khái quát như sau:

Thời kỳ

Văn bản quy định về thẩm định giá

Tần suất sửa đổi, bổ sung, thay thế, ban hành quy định mới về giá đất

Văn bản quy định áp dụng giá đất trong PLĐĐ

Số lƣợng văn bản hƣớng dẫn thi hành LĐĐ về giá đất

07202

05201

13 tháng

Chưa ban hành

06203

19205

12207

13209

32 tháng204 15 tháng 15 ngày 13 tháng 18 ngày208 6 tháng

12 tiêu chuẩn định giá206 13 Tiêu chuẩn định giá210

LĐĐ năm 1993 LĐĐ năm 2003 LĐĐ năm 2013 Bảng 3.1. Quyết định quy phạm hướng dẫn thi hành Luật Đất đai về nội dung giá đất

201 Gồm: Nghị định số 80-CP ngày 6/11/1993 ban hành khung giá các loại đất, Nghị định số 87-CP ngày 17/8/1994 quy định khung giá các loại đất, Quyết định số 302/QĐ-TTg ngày 13/5/1996 điều chỉnh hệ số theo khung giá đất tại Nghị định số 87-CP, Nghị định số 17/1998/NĐ-CP ngày 21/3/1998 sửa đổi Nghị định số 87- CP, Thông tư liên tịch số 94/TT/LB ngày 14/11/1994 hướng dẫn Nghị định số 87-CP. 202 Nghị định số 88-CP ngày 17/8/1994 về quản lý, sử dụng đất đô thị, Nghị định số 89-CP ngày 17/8/1994 về thu tiền sử dụng đất và lệ phí địa chính, Thông tư số 02-TC/TCT ngày 04/01/1995 hướng dẫn thi hành Nghị định số 89-CP, Thông tư số 25-TC/TCT ngày 27/3/1995 bổ sung Thông tư số 02-TC/TCT, Nghị định số 90-CP ngày 17/8/1994 về đền bù khi Nhà nước thu hồi đất, Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 thay thế Nghị định số 90-CP, Thông tư số 145/1998/TT-BTC ngày 04/11/1998 hướng dẫn về giá đất tính bồi thường. 203 Gồm 02 Nghị định và 04 Thông tư: Nghị định số 188/2004/NĐ-CP về phương pháp định giá đất và khung giá đất, Nghị định số 123/2007/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung Nghị định số 188/2004/NĐ-CP, Thông tư số 114/2004/TT- BTC ngày 26/11/2004 hướng dẫn Nghị định số 188/2004/NĐ-CP, Thông tư số 80/2005/TT-BTC ngày 15/9/2005 hướng dẫn Nghị định số 188/2004/NĐ-CP, Thông tư số 145/2007/TT-BTC thay thế Thông tư số 114/2004/TT- BTC, Thông tư liên tịch số 02/2010/TTLT-BTNMT-BTC. 204 Trong giai đoạn này thời gian sửa đổi, bổ sung Nghị định là 32 tháng, Thông tư là 15,5 tháng. 205 Gồm có: 9 Nghị định liên quan đến giá đất: Nghị định số 181/2004/NĐ-CP, Nghị định số 197/2004/NĐ-CP, Nghị định số 198/2004/NĐ-CP, Nghị định số 142/2005/NĐ-CP, Nghị định số 17/2006/NĐ-CP, Nghị định số 84/2007/NĐ-CP, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP, Nghị định số 120/2010/NĐ-CP, Nghị định số 121/2010/NĐ-CP. 10 Thông tư gồm: Thông tư số 117/2004/TT-BTC, Thông tư số 70/2006/TT-BTC, Thông tư số 93/2011/TT- BTC, Thông tư số 120/2005/TT-BTC, Thông tư số 141/2007/TT-BTC, Thông tư số 94/2011/TT-BTC, Thông tư số 116/2004/TT-BTC, Thông tư số 69/2006/TT-BTC, Thông tư liên tịch số 14/2008/TTLT-BTC-BTNMT, Thông tư số 14/2009/TT-BTNMT. 206 Từ tháng 04/2005 đến tháng 12/2008, Bộ Tài chính ban hành 12 tiêu chuẩn quốc gia về định giá. 207 Gồm có: 12 văn bản quy định trực tiếp về giá đất gồm 05 Nghị định: Nghị định số 44/2014/NĐ-CP, Nghị định 104/2014/NĐ-CP (nay đã hết hiệu lực), Nghị định số 01/2017/NĐ-CP, Nghị định số 136/2018/NĐ-CP, Nghị định số 96/2019/NĐ-CP (trong đó có 02 Nghị định sửa đổi, bổ sung). 07 Thông tư gồm: Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT, Thông tư số 02/2015/TT-BTNMT, Thông tư số 61/2015/TT-BTNMT, Thông tư liên tịch số 87/2016/TTLT-BTNMT-BTC, Thông tư số 05/2017/TT-BTNMT, Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT, Thông tư số 69/2017/TT-BTNMT. (Thông tư số 09/2021/TT-BTNMT ngày 30/6/2021 sửa đổi, bổ sung một số điều của các Thông tư quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Đất đai không sửa đổi, bổ sung các nội dung quy định QLNN về giá đất, chỉ liên quan một phần về hình thức của Chứng chỉ định giá đất tại Thông tư số 61/2015/TT- BTNMT). 208 Thời gian Nghị định quy định về giá đất có sửa đổi, bổ sung là 13 tháng 18 ngày và Thông tư là 6 tháng. 209 Gồm có: 13 Nghị định và Thông tư với nhiều nội dung liên quan giá đất, trong đó có 07 Nghị định: Nghị định số 45/2014/NĐ-CP, Nghị định số 46/2014/NĐ-CP, Nghị định số 47/2014/NĐ-CP, Nghị định 135/2016/NĐ-CP, Nghị định số 01/2017/NĐ-CP, Nghị định số 35/2017/NĐ-CP, Nghị định số 123/2017/NĐ-CP, Nghị định số 79/2019/NĐ-CP ngày 26/10/2019 sửa đổi Điều 16 Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về thu tiền sử dụng đất và 06 Thông tư: Thông tư số 76/2014/TT-BTC, Thông tư số 77/2014/TT-BTC, Thông tư số 332/2016/TT-BTC, Thông tư số 333/2016/TT-BTC, Thông tư số 10/2018/TT-BTC, Thông tư số 11/2018/TT- BTC. 210 Từ tháng 01/2014 đến tháng 11/2017 Bộ Tài chính đã ba hành 13 Tiêu chuẩn định giá Việt Nam để thay thế cho 12 Tiêu chuẩn định giá trước đây.

Các quyết định quy phạm về quản lý giá đất thay đổi nhanh chóng qua các thời kỳ LĐĐ nhằm bảo đảm tính hệ thống, chặt chẽ và có xu hướng ngày càng nhiều, điều này cho thấy sự can thiệp của Nhà nước đối với giá đất ngày càng sâu, rộng. Các quyết định quy phạm về giá đất hướng dẫn thi hành LĐĐ được sửa đổi, bổ sung, ban hành mới với tần suất ngày càng nhiều. Tính ổn định của nghị định trong thời kỳ LĐĐ năm 2013 giảm đáng kể so với giai đoạn liền trước, cụ thể từ 32 tháng xuống còn 13 tháng 18 ngày; thông tư được sửa đổi, bổ sung chỉ sau 6 tháng áp dụng, trong khi giai đoạn LĐĐ năm 2003 là 15 tháng 15 ngày. Những số liệu trên phần nào cho thấy giá đất trong giai đoạn LĐĐ năm 2013 có nhiều ảnh hưởng và diễn biến phức tạp trong thực tiễn đặt ra nhu cầu hoàn thiện quy định, nhất là khi bắt đầu quy định và áp dụng phổ biến giá đất cụ thể.

Theo nội dung phân cấp trong quản lý giá đất, địa phương sẽ ban hành những loại quyết định phổ biến như: Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành Nghị quyết thông qua bảng giá đất; Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ban hành Quyết định ban hành bảng giá đất, Quyết định hệ số điều chỉnh giá đất hàng năm. Bên cạnh đó, thực tiễn quản lý ở địa phương đặt ra yêu cầu ban hành các quyết định quy phạm nhằm giải quyết những bất cập, vướng mắc trong thực tiễn quản lý, điển hình: ban hành quy định về trình tự, thủ tục xác định giá đất cụ thể như: Quyết định số 01/2017/QĐ-UBND ngày 03/01/2017 của UBND tỉnh Gia Lai, Quyết định số 23/2019/QĐ-UBND ngày 19/8/2019 của UBND tỉnh Quảng Bình. Ngoài ra, quy định về việc uỷ quyền quyết định giá đất cụ thể cho UBND cấp huyện, ví dụ: Quyết định số 04/2018/QĐ-CP ngày 26/3/2018 của UBND tỉnh Vĩnh Phúc, Quyết định số 31/2016/QĐ-UBND ngày 29/3/2016 của UBND tỉnh Nghệ An, Quyết định số 54/2018/QĐ-CP ngày 28/12/2018 của UBND tỉnh Nghệ An, Quyết định số 02/2020/QĐ-UBND ngày 21/01/2020 của UBND tỉnh Hà Tĩnh… Thực trạng trên đặt ra vấn đề là nội dung nào trong quản lý giá đất mà địa phương được ban hành các quyết định quy phạm? Theo quy định tại khoản 2 Điều 127 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì UBND cấp tỉnh ban hành quyết định quy định chi tiết phải căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở trung ương, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp để xác định rõ nội dung, phạm vi giao quy định cụ thể. Tuy nhiên, đối chiếu những quy định về giá đất cụ thể tại Nghị định số 44/2014/NĐ-CP thì không phân cấp thẩm quyền ban hành quy định chi tiết về trình tự xác định giá đất cụ thể cho UBND cấp tỉnh. Bên cạnh đó, quy định về uỷ quyền phê duyệt giá đất cụ thể ở một số địa phương cũng đặt ra những vấn đề sau: (i) đối với địa phương chỉ ủy quyền phê duyệt giá đất cụ thể211 và không quy định về giai đoạn xây dựng phương án giá đất cụ thể, thẩm định phương án giá đất cụ thể đã gây nhiều khó khăn và sự bất hợp lý trong quá trình thực hiện. Theo quy định về Hội đồng thẩm định giá đất cụ thể tại khoản 3 Điều 16 Nghị định số 211 Điển hình như: Quyết định số 02/2020/QĐ-UBND ngày 21/01/2020 của UBND tỉnh Hà Tĩnh, Quyết định số 20/2020/QĐ-UBND ngày 29/4/2020 của UBND tỉnh Vĩnh Phúc.

100

44/2014/NĐ-CP thì Chủ tịch Hội đồng thẩm định là Chủ tịch UBND cấp tỉnh và chủ yếu là các Sở ngành cấp tỉnh. Như vậy, hồ sơ trình lên cấp tỉnh thẩm định xong rồi lại giao về cho UBND cấp huyện ban hành quyết định phê duyệt, với quy trình như vậy thì UBND cấp huyện có đủ quyền uy để không thống nhất với giá đất trong phương án đã được Hội đồng thẩm định giá đất cấp tỉnh thông qua hay không? Đồng thời quy trình trên sẽ kéo dài thời gian thực hiện và hồ sơ phải luân chuyển các cấp nhiều lần; không thật sự phát huy ý nghĩa của quy định về uỷ quyền. (ii) Đối với địa phương uỷ quyền toàn bộ quá trình xác định, thẩm định và phê duyệt giá đất cụ thể,212 địa phương quy định thành phần Hội đồng thẩm định phương án giá đất cụ thể ở cấp huyện khi trình UBND cấp huyện phê duyệt giá đất cụ thể. Điều này không đúng quy định của Nghị định số 44/2014/NĐ-CP và Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT, thẩm quyền thẩm định thuộc về Hội đồng thẩm định do UBND cấp tỉnh thành lập. Với nguồn nhân lực và điều kiện vật chất của cơ quan nhà nước ở cấp huyện hiện nay thì việc thực hiện nội dung uỷ quyền phê duyệt giá đất cụ thể sẽ rất khó khăn. Mặc dù, quy định tại khoản 8 Điều 21 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì UBND cấp tỉnh được phép thực hiện phân cấp, uỷ quyền nhưng thực trạng trên cho thấy việc ban hành các quyết định quy phạm trong quản lý giá đất ở các địa phương chưa thống nhất, tồn tại nhiều bất cập.

Quyết định cá biệt trong QLNN về giá đất chiếm số lượng lớn nhất trong các loại quyết định bởi giá đất được áp dụng rộng rãi và ảnh hưởng đến nhiều nội dung khác, phổ biến nhất là các quyết định phê duyệt giá đất cụ thể. Một sự khác biệt về thẩm quyền ban hành quyết định cá biệt trong QLNN về giá đất so với các lĩnh vực khác là quyết định cá biệt chủ yếu được ban hành bởi UBND cấp tỉnh - thẩm quyền của tập thể chứ không là thẩm quyền của cá nhân. Thực trạng ban hành quyết định cá biệt trong quản lý giá đất gồm hai nhóm phổ biến: một là, quyết định cá biệt trong tổ chức thực hiện các nội dung quản lý; hai là, quyết định cá biệt phê duyệt đơn giá đất.

212 Điển hình như: Quyết định số 15/2020/QĐ-UBND ngày 10/4/2020 của UBND tỉnh Thanh Hóa. Điều 1 Quyết định quy định UBND cấp huyện quyết định thành lập Hội đồng thẩm định giá đất cụ thể gồm Chủ tịch/ Phó Chủ tịch UBND cấp huyện làm Chủ tịch Hội đồng, đại diện lãnh đạo Phòng Tài chính - Kế hoạch làm Thường trực Hội đồng; Lãnh đạo Phòng Tài nguyên và Môi trường, các phòng ban liên quan thuộc UBND huyện; Lãnh đạo Chi cục Thuế, Chủ tịch UBND các xã, phường, thị trấn nơi có đất làm thành viên hội đồng. Trong khi đó, khoản 3 Điều 16 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định việc thẩm định phương án giá đất cụ thể do Hội đồng thẩm định giá đất thực hiện, do UBND cấp tỉnh thành lập gồm các thành phần sau: Chủ tịch UBND cấp tỉnh - Chủ tịch Hội đồng, Đại diện lãnh đạo Sở Tài chính làm thường trực Hội đồng; đại diện lãnh đạo Sở Tài nguyên và Môi trường và UBND cấp huyện nơi có đất; tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất hoặc chuyên gia về giá đất và các thành viên khác do UBND cấp tỉnh quyết định.

Số lượng các quyết định quản lý giá đất được ban hành đã phần nào chứng minh tầm quan trọng của giá đất trong quản lý đất đai. Thực tiễn ban hành quyết định QLNN về giá đất ở nước ta đối chiếu với những yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định đã tồn tại những hạn chế, bất cập sau:

101

(i) Tính hợp pháp của các quyết định QLNN về giá đất Một là, chưa bảo đảm tính hợp pháp trong thẩm quyền, hình thức và trình tự ban hành quyết định. Điều 15, Điều 17 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP và Điều 29, Điều 32 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT quy định thẩm quyền ban hành Quyết định phê duyệt kế hoạch định giá đất cụ thể và thẩm quyền ban hành Quyết định phê duyệt giá đất cụ thể là UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên, thực tiễn một số địa phương lại ban hành quyết định cá biệt theo thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh, ví dụ: Quyết định số 434/QĐ-UBND ngày 13/02/2020 của Chủ tịch UBND tỉnh Đồng Nai quyết định phê duyệt kế hoạch định giá đất cụ thể trên địa bàn tỉnh Đồng Nai năm 2020. Quyết định số 763/QĐ-UBND ngày 08/4/2016 của Chủ tịch UBND tỉnh Lâm Đồng phê duyệt giá đất cụ thể tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất thực hiện các công trình trên địa bàn thành phố Đà Lạt. Bên cạnh đó, trình tự và hình thức ban hành quyết định quản lý giá đất trong thực tế còn nhiều hạn chế, điển hình quá trình ban hành Nghị định số 96/2019/NĐ-CP về khung giá đất chưa bảo đảm thời gian, dẫn đến Nghị định có hiệu lực ngay khi ban hành. Theo Điều 151 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2020 thì văn bản quy phạm pháp luật của trung ương có hiệu lực không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành, văn bản được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì có hiệu lực ngay khi thông qua hoặc ký ban hành. Đối chiếu Điều 146 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì việc ban hành khung giá đất không thuộc các trường hợp ban hành theo thủ tục rút gọn. Hơn thế nữa, Điều 113 LĐĐ quy định khung giá đất được Chính phủ ban hành định kỳ 05 năm một lần nên khi ban hành Nghị định 104/2014/NĐ-CP thì chúng ta đã biết được 05 năm sau sẽ phải ban hành Khung giá đất để thay thế. Vì vậy, việc ban hành khung giá đất tại Nghị định số 96/2019/NĐ-CP đã thể hiện sự bị động, chậm trễ trong trình tự, thủ tục ban hành quyết định. Điều này đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến việc chậm ban hành bảng giá đất tại các địa phương, không bảo đảm quy định tại Điều 114 LĐĐ năm 2013 là bảng giá đất được công bố công khai vào ngày 01 tháng 01 năm đầu kỳ.

Hai là, nội dung quyết định còn bất cập, chưa phù hợp với văn bản của cơ quan cấp trên, chồng chéo trong các quy định về cùng một vấn đề. Điển hình là sự chồng chéo trong quy định về phương pháp định giá đất. Theo Tiêu chuẩn thẩm định giá Việt Nam số 11 ban hành kèm theo Thông tư số 145/2016/TT-BTC thì thẩm định giá bất động sản gồm các phương pháp sau: phương pháp so sánh, phương pháp chiết trừ, phương pháp vốn hóa trực tiếp, phương pháp dòng tiền chiết khấu và phương pháp thặng dư. Đối chiếu với 05 phương pháp định giá đất tại Điều 5 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP thì phương pháp hệ số điều chỉnh giá trong Nghị định số 44/2014/NĐ-CP không tương thích với bất kỳ phương pháp nào. Ngoài ra, quy định về kết quả của hoạt động tư vấn xác định giá đất cũng thiếu thống nhất, cụ thể theo Tiêu chuẩn định giá Việt Nam số 05 và 06 ban hành kèm theo Thông tư số 28/2015/TT-

102

BTC thì kết quả của quy trình thẩm định giá là “chứng thư thẩm định giá”. Trong khi đó, khoản 2 Điều 30 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT quy định tổ chức tư vấn phải xây dựng kết quả là “chứng thư định giá đất” theo mẫu số 21 phụ lục 05 kèm theo Thông tư. Hai mẫu trên với nhiều nội dung khác biệt gây ra những khó khăn nhất định trong quá trình áp dụng.

Ba là, chưa kịp thời ban hành các quyết định triển khai quy định vào thực tiễn quản lý. Quá trình ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành chưa đồng bộ để đáp ứng hiệu lực thực thi, cụ thể là những hạn chế trong xây dựng CSDL giá đất và cập nhật biến động giá đất. Mặc dù, Nghị định số 44/2014/NĐ-CP đã quy định về công tác xây dựng dữ liệu giá đất, lập bản đồ giá đất và công bố chỉ số biến động giá đất nhưng Thông tư số 34/2014/TT-BTNMT quy định về xây dựng, quản lý, khai thác hệ thống thông tin đất đai không có bất kỳ hướng dẫn nào về việc xây dựng và khai thác thông tin giá đất. Đến tháng 4 năm 2017, Bộ trưởng Bộ TN&MT ban hành Thông tư số 05/2017/TT-BTNMT quy định về quy trình xây dựng CSDL đất đai cũng không quy định chi tiết về bản đồ giá đất, việc cập nhật và khai thác dữ liệu giá đất. Đồng thời, những quy định hướng dẫn xây dựng và công bố chỉ số biến động giá đất vẫn chưa được ban hành, không thể triển khai vào thực tiễn.

(ii) Tính hợp lý của các quyết định QLNN về giá đất Thứ nhất, chưa bảo đảm tính toàn diện và tính cụ thể trong các quyết định. Các quyết định quản lý chưa bao phủ toàn diện các nội dung thiết yếu trong QLNN về giá đất như: giá đất trong khung giá đất ban hành tại Nghị định số 104/2014/NĐ-CP không xác định rõ là giá đất của thời hạn bao nhiêu năm và từ đó bảng giá đất của các địa phương ban hành áp dụng giai đoạn 2015 - 2019 cũng không xác định thời hạn của đất sử dụng có thời hạn. Hạn chế này đã được khắc phục trong lần sửa đổi, bổ sung của Nghị định số 01/2017/NĐ-CP nhưng vẫn chưa thật sự hoàn chỉnh, bởi Nghị định số 01/2017/NĐ-CP bổ sung khoản 4 Điều 7 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định: “giá đất trong khung giá đất, bảng giá đất đối với đất sử dụng có thời hạn được tính tương ứng với thời hạn sử dụng đất là 70 năm”. Tuy nhiên, Điều 126 LĐĐ năm 2013 quy định thời hạn sử dụng đất nông nghiệp là 50 năm. Bên cạnh đó, pháp luật chưa quy định về cơ sở xây dựng dữ liệu, theo dõi giá đất giao dịch thực tế trên thị trường. Thực trạng rất phổ biến ở nước ta, các giao dịch bất động sản giữa người dân với nhau được ghi giá trên hợp đồng giao dịch thấp hơn rất nhiều so với giá giao dịch thực tế và đến nay chúng ta vẫn chưa xây dựng các quy định để có thể thu thập dữ liệu giá giao dịch thực tế và xây dựng CSDL khoa học về nguồn giá này. Mặc dù, giá giao dịch tại các công ty kinh doanh bất động sản hầu hết được ghi đúng giá thực tế nhưng các giao dịch này thường gắn với dự án cụ thể, không có tính đại diện cao, ít được thu thập làm căn cứ thẩm định giá đất và có những góc khuất nhất định về phương thức giao dịch nên giá này không là nguồn thu thập phổ biến trong quyết định giá đất. Dữ liệu giá đất thực tế trên thị trường là cơ sở chứng minh tính hợp lý của các quyết định được ban

103

hành; dữ liệu giá đất không toàn diện ảnh hưởng nghiêm trọng đến tính hợp lý của quyết định được ban hành.

Thứ hai, hạn chế tính khả thi và cân bằng lợi ích trong các quyết định. Điều 9 và Điều 14 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định khi giá đất phổ biến trên thị trường tăng, giảm từ 20% so với mức giá tối đa, tối thiểu trong khung giá, bảng giá và kéo dài 180 ngày liên tục thì điều chỉnh khung giá, bảng giá. Nhưng thực tế hiện nay chúng ta không có CSDL giá đất phổ biến trên thị trường, cũng không có bất kỳ cơ quan, công cụ nào theo dõi diễn biến của giá đất trên thị trường nên thật sự không thể áp dụng quy định nêu trên. Bên cạnh đó, quy định tại khoản 2 Điều 11 Nghị định số 44/2014/NĐ- CP về việc xây dựng bảng giá đất đến từng thửa đất. Trong điều kiện quản lý đất đai ở nước ta hiện nay đây là điều không khả thi và rất tốn kém; thực tế, đến nay vẫn chưa địa phương nào xây dựng bảng giá đất đến từng thửa đất. Ngoài ra, quy định nguyên tắc định giá đất tại Điều 112 LĐĐ năm 2013 là phù hợp giá đất phổ biến trên thị trường nhưng lại giới hạn trong quy định của khung giá đất tại Điều 5 Nghị định số 96/2019/NĐ-CP thì rất bất hợp lý khi phải ban hành một bảng giá đất trong bối cảnh đó. Những quy định thiếu khả thi, mang ý chí chủ quan nêu trên ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả quản lý giá đất và hiệu lực thi hành quyết định.

Bài toán về cân bằng lợi ích các bên liên quan trong các quyết định quản lý giá đất là rất quan trọng. Điển hình việc cân bằng lợi ích trong quyết định giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất còn nhiều hạn chế, nhất là đối với các dự án nhà ở thương mại, dự án khu đô thị mới thì khi tiến hành thu hồi đất và phân phối đất đai, khai thác dự án tại một khu đất cụ thể sẽ xuất hiện 03 loại giá đất: một là, giá đất tính tiền bồi thường cho người có đất thu hồi; hai là, giá đất thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của nhà đầu tư; ba là, giá đất nhà đầu tư thu về từ việc bán nhà/ chuyển nhượng nền. Ba loại giá đất này có mức chênh lệch rất cao, thấp nhất là giá đất tính tiền bồi thường. Một ví dụ về tình trạng chênh lệch giá tại dự án Khu đô thị Phúc Đạt, thành phố Thủ Dầu Một, tỉnh Bình Dương, giá đất bồi thường vào năm 2017 là 2,2 triệu/m2 đất nông nghiệp, 7,2 triệu/m2 đất ở đô thị và sau khi dự án hoàn thành giá bán dự án dao động 27 - 29 triệu/m2.213 Chính vì những hạn chế trong cơ chế điều tiết phần giá trị tăng thêm của giá đất, chưa hài hoà lợi ích các bên đã tạo nên sự bức xúc của người có đất thu hồi đối với các quyết định về giá đất trong quá trình giải phóng mặt bằng.

213 Đỗ Trường (2019), “Thu hồi đất của dân giá “bèo” cho doanh nghiệp làm đô thị”, Báo Thanh niên, https://thanhnien.vn/thoi-su/thu-hoi-dat-cua-dan-voi-gia-beo-cho-doanh-nghiep-lam-do-thi-1151649.html [truy cập ngày 16/5/2021].

Thứ ba, chưa bảo đảm yêu cầu về kỹ thuật ban hành các quyết định, tồn tại quy định định tính, tùy nghi phụ thuộc vào ý chí chủ quan của chủ thể có thẩm quyền. Cụ thể: quy định về điều kiện định giá đất, cụm từ “điều kiện tương tự” khi tiến hành khảo sát, thu thập thông tin giá để định giá được sử dụng 08 lần trong nội dung Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT hướng dẫn về phương pháp định giá đất nhưng các tiêu chí để

104

định lượng cụ thể trong việc xác định tương tự vẫn chưa được quy định rõ ràng. Thuật ngữ “phù hợp” giá đất phổ biến trên thị trường trong điều kiện bình thường tại Điều 112 LĐĐ vẫn chưa được hướng dẫn một tỉ lệ, con số cụ thể để xác định mức độ phù hợp. Bên cạnh đó, sự tùy nghi trong quy định về giá đất thể hiện sự cảm tính, chủ quan và thiếu thống nhất, ảnh hưởng đến kết quả áp dụng quyết định. Ví dụ: quy định quy trình thẩm định giá đất tại Nghị định số 44/2014/NĐ-CP, Thông tư số 36/2014/TT- BTNMT và các Tiêu chuẩn thẩm định giá Việt Nam hiện hành không bắt buộc phải áp dụng nhiều phương pháp hay cứng nhắc trường hợp nào phải áp dụng phương pháp nào mà chỉ quy định mang tính nguyên tắc, phụ thuộc nhiều vào ý chí của chủ thể thẩm định giá. Tuy nhiên, thực trạng được Kiểm toán nhà nước chỉ ra là áp dụng phương pháp khác nhau cho cùng một thửa đất lại lệch nhau vài chục lần giá trị,214 thì rất dễ dẫn đến sai phạm, tiêu cực trong lựa chọn phương pháp áp dụng. Sự hạn chế trong các quyết định chủ đạo không thể hiện mục tiêu, chiến lược QLNN về giá đất, không phát huy được vai trò chủ đạo, định hướng trong quản lý giá đất. Nội dung các quyết định còn nặng ý chí chủ quan, chưa bảo đảm nền tảng thị trường và chưa phù hợp bản chất của giá đất. 3.1.3. Quyết định giá đất Điều 18 LĐĐ năm 2013 quy định quyền quyết định giá đất bao gồm: ban hành khung giá đất, bảng giá đất và quyết định giá đất cụ thể. Căn cứ vào tính chất, tác giả sẽ đánh giá thực trạng thực thi quyền quyết định giá đất gồm 02 nội dung: một là, thực trạng về khung giá đất, bảng giá đất; hai là, thực trạng quyết định giá đất cụ thể.

214 Hà My (2018), “Những lỗ hổng khiến tham nhũng, lãng phí đất đai lớn”, Tạp chí Tài chính (Bộ Tài chính), http://tapchitaichinh.vn/thi-truong-tai-chinh/nhieu-lo-hong-khien-tham-nhung-lang-phi-dat-dai-lon-300532.html [truy cập ngày 17/7/2019];

3.1.3.1. Thực trạng về khung giá đất, bảng giá đất (i) Khung giá đất Ngày 14/11/2014 Chính phủ ban hành Nghị định số 104/2014/NĐ-CP về khung giá các loại đất theo quy định của LĐĐ năm 2013 với 11 khung giá đất và quy định thời gian áp dụng là 05 năm. Việc điều chỉnh khung giá đất tại Nghị định số 104/2014/NĐ-CP đã từng đề cập trong danh mục các văn bản về đất đai được sửa đổi bổ sung tại Quyết định số 1078/QĐ-TTg ngày 25/7/2017; theo đó, khung giá đất sẽ được sửa đổi, bổ sung trong quý I/2018. Điều này đặt ra vấn đề là dự kiến điều chỉnh đó phản ánh tính hành chính hay quản lý theo thị trường? Thực tế khung giá đất từ năm 2014 đến 2019 đã không điều chỉnh. Hiện nay, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 96/2019/NĐ-CP ngày 19/12/2019 quy định về khung giá đất, mức giá đất trong khung giá đất này so với mức giá của khung giá trước đây (năm 2014) là không thay đổi. Vậy, thật sự giá đất ở Việt Nam trong 05 năm không tăng hay Chính phủ không muốn thay đổi mức giá trong khung? Thực tế cho thấy, trước những biến động trên thị

105

trường thời gian qua, nhất là những năm 2016, 2017 thì không thể cho rằng giá đất trên thị trường không thay đổi, và khi thị trường thực tế có sự thay đổi mà khung giá lại quyết định mức như trước thì có bảo đảm nguyên tắc quản lý theo cơ chế thị trường không? Đồng thời, với quy định tại khoản 2 Điều 5 Nghị định số 96/2019/NĐ-CP mới được bổ sung so với Nghị định 104/2014/NĐ-CP, cụ thể: “UBND cấp tỉnh căn cứ vào thực tế tại địa phương được quy định mức giá đất tối đa trong bảng giá đất, bảng giá đất điều chỉnh cao hơn không quá 20% so với mức giá tối đa của cùng loại đất trong khung giá đất” thì có hay không việc Chính phủ thừa nhận giá đất ở nước ta từ năm 2014 đến năm 2019 đã tăng khoảng 20%. Bên cạnh đó, mức chênh lệch giá đất cùng loại đất giữa các loại đô thị, các loại xã trong cùng vùng kinh tế chưa được điều chỉnh đã dẫn đến những khó khăn nhất định trong thực tiễn xây dựng bảng giá đất. Điển hình trường hợp đất ở tại thị trấn Cái Tắc, huyện Châu Thành A, tỉnh Hậu Giang là đô thị loại IV theo khung giá đất thì mức giá đất ở tối đa là 25.000.000 đồng/m2, đây là khu vực giáp ranh với quận Cái Răng, thành phố Cần Thơ và theo khung giá đất ở đô thị loại I thì đất ở tối đa là 65.000.000 đồng/m2. Với mức chênh lệch rất lớn giữa hai mức tối đa thì quá trình xây dựng bảng giá đất địa phương rất khó bảo đảm quy định mức chênh lệch không quá 30% của giá đất tại khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành theo quy định tại Điều 13 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP. Mục đích của khung giá đất là căn cứ để UBND cấp tỉnh ban hành bảng giá đất ở các địa phương, không tạo ra khoảng cách quá chênh lệch giữa giá các loại đất và giữa các địa phương. Tuy nhiên, thực trạng ban hành bảng giá đất ở các địa phương vừa qua (bảng giá đất giai đoạn 2020 - 2024) phần nào cho thấy vai trò rất mờ nhạt của khung giá đất. Cụ thể đến ngày 19/12/2019 Chính phủ ban hành khung giá các loại đất, trong khi đó, đa số các địa phương đã hoàn tất dự thảo bảng giá đất và cơ bản chỉ chờ khung giá công bố để cân chỉnh mức chênh lệch so với khung là ban hành. Thậm chí, một số địa phương đã trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua bảng giá đất trước khi Chính phủ ban hành khung giá, cụ thể: tỉnh Hậu Giang, Hội đồng nhân dân tỉnh đã ban hành Nghị quyết số 24/2019/NQ-HĐND ngày 06/12/2019 thông qua bảng giá đất định kỳ 05 năm (2020 - 2024) trên địa bàn tỉnh Hậu Giang; tỉnh Lào Cai, Hội đồng nhân dân tỉnh đã ban hành Nghị quyết số 19/2019/NQ-HĐND ngày 06/12/2019 thông qua bảng giá đất 05 năm (2020 - 2024) trên địa bàn tỉnh Lào Cai; tỉnh Hà Giang, Hội đồng nhân dân tỉnh cũng thông qua bảng giá đất 05 năm (2020 - 2024) tại Nghị quyết số 22/2019/NQ-HĐND ngày 11/12/2019. Thực tiễn cho thấy mục tiêu duy nhất của khung giá đất đã không được bảo đảm hiệu quả, mức giá trong khung giá thấp hơn rất nhiều so với giá đất thị trường. Vì thế, chính khung giá đất đã hạn chế tính thị trường trong xây dựng bảng giá đất, một giới hạn hành chính đã vạch ra trong quá trình quyết định giá đất.

106

215 Đoàn Ngọc Phương (chủ nhiệm, 2013), Đề tài nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ “Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện chính sách, pháp luật và nâng cao năng lực định giá đất trong xây dựng bảng giá đất”, Tổng cục quản lý đất đai – Bộ TN&MT, Hà Nội, tr.77, 78, 83, 94, 95. 216 Đặng Hùng Võ (2013), “Nhu cầu về đổi mới quản lý giá đất”, Tạp chí Tài nguyên và môi trường, kỳ 1 - tháng 1/2013, tr.10-20. 217 Trường Giang (2019), “Định khung giá đất: đã đến lúc cần thay đổi”, Báo điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, https://baotainguyenmoitruong.vn/tai-nguyen/dinh-khung-gia-dat-da-den-luc-can-thay-doi-1266320.html [truy cập ngày 18/9/2019].

(ii) Bảng giá đất Nghiên cứu về hoạt động xây dựng và áp dụng bảng giá đất, công trình nghiên cứu của Tổng cục quản lý đất đai đã đánh giá: việc phân loại vị trí đất của từng địa phương, từng khu vực đô thị, nông thôn không thống nhất theo quy định; hình thức bảng giá đất không thống nhất gây khó khăn trong việc tổng hợp dữ liệu. Nhìn chung, tại một số địa phương thì giá đất nông nghiệp trong bảng giá đất chỉ bằng 25% - 76% giá đất thị trường, đặc biệt giá đất nông nghiệp tại đô thị có khoảng cách rất lớn so với thị trường; giá đất ở tại nông thôn dao động từ 60% - 70% giá thị trường, giá đất ở đô thị được khảo sát tại 03 thành phố Hà Nội, Đà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh có những nơi rất thấp so với thị trường, ví dụ: Hà Nội có 4 tuyến phố chỉ bằng 25% - 30% giá thị trường.215 Theo Ông Đặng Hùng Võ thì hầu hết các địa phương, đặc biệt là khu vực đô thị phát triển, bảng giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành chỉ khoảng 10% - 70% giá thị trường, việc quy định bảng giá đất thấp hơn rất nhiều so với giá thị trường dẫn đến hệ lụy ghi giá đất trên hợp đồng giao dịch thấp để trốn thuế.216 LĐĐ năm 2013 với những thay đổi lớn trong quy định về bảng giá đất nhằm cải thiện những tồn tại trước đây, cụ thể: (i) quy định thời hạn sử dụng bảng giá đất là 05 năm, (ii) thu hẹp phạm vi áp dụng bảng giá đất, chủ yếu thực hiện các khoản thu ngân sách, (iii) thay đổi chuẩn giá đất thị trường từ giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường sang giá đất phổ biến trên thị trường. Đặc biệt, là quy định và áp dụng phổ biến xác định giá đất cụ thể nhằm giải quyết chênh lệch giữa bảng giá đất và giá đất thị trường. Những quy định về bảng giá đất cơ bản đầy đủ các nội dung cần thiết nhưng vẫn còn những hạn chế nhất định, gây khó khăn trong thực tiễn áp dụng, cụ thể: chưa quy định rõ ràng về xác định vị trí đất trong xây dựng bảng giá đất nên việc phân định vị trí ở các địa phương chưa bảo đảm khoa học và thống nhất, dựa theo cách phân định vị trí trong xây dựng bảng giá đất dẫn đến hiện tượng một thửa đất có thể có nhiều vị trí với nhiều mức giá khác nhau dù cho cùng mục đích sử dụng đất; việc theo dõi, điều chỉnh bảng giá đất chưa theo cơ chế thị trường; chưa điều chỉnh mức độ chênh lệch giá đất giáp ranh giữa đô thị, nông thôn... Mặc dù có nhiều thay đổi trong quy định về giá đất nhưng một số quan điểm cho rằng: giá đất nhà nước luôn thấp hơn rất nhiều so với giá đất thị trường.217 Giá đất trong bảng giá phải phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường và phải thỏa mãn biên độ của khung giá các loại đất, đây thật sự là một yêu cầu không thể thực hiện. Bởi giá đất trên thị trường luôn ở trạng thái động và thay đổi liên

107

tục, có chiều hướng tăng và tốc độ tăng ở từng thời điểm, từng loại đất, từng khu vực là khác nhau trong khi khung giá đất được ấn định trong văn bản thì rất khó để UBND cấp tỉnh đưa ra một giá đất dung hòa hai trạng thái trái ngược này. Về vấn đề này, tác giả Phạm Văn Võ cho rằng: “dù là thần thánh cũng không thể ban hành bảng giá đất như vậy bởi thị trường biến động hàng ngày và luôn có tính cá biệt cho từng thửa đất”.218 Bên cạnh đó, việc ban hành và công bố bảng giá đất giai đoạn 2020 - 2024 ở các địa phương đã bị chậm so với quy định, đến tháng 5 năm 2020 theo số liệu của Tổng cục quản lý đất đai chỉ có 60/63 tỉnh, thành phố đã xây dựng và ban hành bảng giá đất giai đoạn 2020 - 2024.219 Việc chậm trễ ban hành bảng giá ảnh hưởng rất lớn đến tài chính đất đai ở địa phương. Qua kết luận của Thanh tra Chính phủ về nội dung chấp hành pháp luật trong quản lý, sử dụng đất đai đã được công bố trong giai đoạn LĐĐ năm 2013 thì sai phạm trong xây dựng bảng giá đất diễn ra khá phổ biến, cụ thể: ở tỉnh Bình Dương, khi xây dựng bảng giá đất đã không thực hiện việc điều tra, khảo sát, thống kê giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế, không sử dụng các phương pháp định giá đất theo quy định để xây dựng bảng giá đất.220 Tại tỉnh Trà Vinh, theo Thông báo kết luận thanh tra số 1081/TB-TTCP ngày 03/7/2019 của Thanh tra Chính phủ thì Sở TN&MT đã tham mưu xây dựng bảng giá đất có những điểm chưa phù hợp, không xây dựng giá cho đất thương mại dịch vụ, giá cho thuê mặt nước, không xây dựng giá cho thuê khu vực sinh lợi đặc biệt. Qua kết quả thanh tra về quản lý, sử dụng đất đai tại tỉnh Đồng Tháp có những sai phạm trong quản lý giá đất như: ban hành giá đất vượt khung Chính phủ quy định, hướng dẫn áp dụng thời hạn giá đất không có cơ sở, không xây dựng giá đất cho loại đất thương mại dịch vụ.221 Những sai phạm trong công tác xây dựng bảng giá đất cũng diễn ra tại Bến Tre, cụ thể: địa phương quy định không đúng cách xác định vị trí 1 đối với những thửa đất tiếp giáp đường phố có vỉa hè tại thành phố Bến Tre, quy định giá đất nghĩa trang bằng giá đất trồng cây lâu năm.222

218 Phạm Văn Võ (2012), sđd (9), tr.118. 219 Trường Giang (2020), “Tổng cục quản lý đất đai cần quyết liệt hơn nữa trong việc thực hiện nhiệm vụ năm 2020”, Báo điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, https://baotainguyenmoitruong.vn/tong-cuc-quan-ly-dat- dai-can-quyet-liet-hon-nua-trong-viec-thuc-hien-nhiem-vu-nam-2020-304346.html [truy cập ngày 20/5/2020]. 220 Thông báo kết luận thanh tra số 2923/TB-TTCP ngày 01/12/2014 việc chấp hành pháp luật trong công tác quy hoạch và quản lý, sử dụng đất đai trên địa bàn tỉnh Bình Dương. 221 Thông báo kết luận thanh tra số 1342/TB-TTCP ngày 17/8/2018 của Thanh tra Chính phủ việc quản lý nhà nước và thực hiện pháp luật về thanh tra, tiếp công dân, khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng; công tác quản lý, sử dụng đất đai tại tỉnh Đồng Tháp thời kỳ 2012 đến tháng 6/2017. 222 Thông báo kết luận thanh tra số 541/TB-TTCP ngày 02/4/2021 của Thanh tra Chính phủ thanh tra việc chấp hành pháp luật trong công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; quản lý, sử dụng đất và quản lý hoạt động khai thác cát trên địa bàn tỉnh Bến Tre (giai đoạn 01/01/2015- 31/12/2018).

Về giá đất tại khu vực giáp ranh, hiện pháp luật chỉ quy định đối với khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố mà chưa đề cập đến giáp ranh giữa đô thị, nông thôn; giáp ranh giữa các tuyến đường trong tỉnh, thành phố dẫn đến sự chênh lệch khá lớn về giá đất trong bảng giá ở một số tuyến đường, một số khu vực. Điển hình tại tỉnh

108

Hậu Giang, theo giá đất trong bảng giá (2015-2019) được ban hành tại Quyết định số 42/2014/QĐ-UBND ngày 25 tháng 12 năm 2014 của UBND tỉnh và sửa đổi, bổ sung tại Quyết định số 18/2017/QĐ-UBND ngày 19 tháng 6 năm 2017 của UBND tỉnh Hậu Giang, tồn tại mức chênh lệch khá lớn (30%) trên cùng một tuyến đường, giữa khu vực đô thị và nông thôn. Cụ thể: đường Trần Hưng Đạo của thành phố Vị Thanh (chênh lệch bên phường VII là 3,6 triệu đ/m2, bên xã Tân Tiến là: 800 nghìn đ/m2), đường Lê Quý Đôn của thành phố Vị Thanh (chênh lệch bên đây cầu Lê Quý Đôn phía gần đường Trần Hưng Đạo là 2,8 triệu đ/m2, bên phía Khu tái định cư phường III: 610 nghìn đ/m2), Quốc lộ 61 thuộc địa bàn huyện Châu Thành A (chênh lệch đoạn bên đây cầu Cái Tắc thuộc thị trấn Cái Tắc là 4,5 triệu đ/m2, bên xã Thạnh Xuân là: 1,2 triệu đ/m2) và một số đoạn khác trên địa bàn tỉnh. Việc theo dõi và can thiệp điều chỉnh giá đất tại khu vực giáp ranh giữa, các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương vẫn chưa bảo đảm hiệu lực của quy định tại Điều 13 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP. Cụ thể, tỉnh Hậu Giang chỉ ký thỏa thuận giáp ranh với Kiên Giang và Sóc Trăng ở một số trục đường chính, chưa thực hiện rà soát hết tất cả các loại đất tại các tuyến đường giáp ranh. Giá đất tại khu vực giáp ranh giữa thành phố Hà Nội và các tỉnh lân cận như: Hưng Yên, Bắc Ninh, Thái Nguyên, Vĩnh Phúc còn chênh lệch khá lớn từ 100% - 716%.223

Bên cạnh đó, quy định nguyên tắc định giá đất hiện vẫn tồn tại nhiều hạn chế, ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý giá đất theo cơ chế thị trường. Cụ thể như: nguyên tắc định giá đất phải phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường rất mơ hồ, khó khả thi vì thế nào là “phù hợp” vẫn không có tiêu chí định lượng cụ thể. Ngoài ra, điểm d khoản 1 Điều 112 LĐĐ năm 2013 quy định: “cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau”, điều này không phù hợp với thực tế giao dịch trên thị trường. Hơn thế nữa, mỗi thửa đất có tính cá biệt, độc nhất vô nhị nên không thể chỉ vì tương tự nhau mà lại đưa ra mức giá bằng nhau. Điều này cho thấy cơ sở xây dựng bảng giá đất rất cứng nhắc, không phản ánh đầy đủ đặc trưng của giá đất. Những quy định thể hiện ý chí chủ quan, sự lạc hậu trong phương pháp đã không thể phát huy được hiệu quả quản lý của khung giá đất, bảng giá đất. Khung giá đất đã không còn thích hợp, cần được bãi bỏ; đồng thời là sự đổi mới mạnh mẽ trong tư tưởng và phương pháp xây dựng bảng giá đất. 3.1.3.2. Thực trạng quyết định giá đất cụ thể Báo cáo kiểm toán nhà nước số 22/BC-KTNN ngày 04/01/2018 về việc hoàn thiện cơ chế chính sách PLĐĐ có những đánh giá khái quát về thực trạng quyết định giá đất cụ thể như sau: việc quyết định giá đất qua các phương pháp do địa phương lựa chọn thường thấp hơn giá thị trường; tồn tại tình trạng mỗi địa phương áp dụng một phương pháp khác nhau hoặc cùng một phương pháp nhưng cách hiểu khác nhau dẫn 223 Doãn Hồng Nhung (chủ biên, 2014), Pháp luật về định giá đất trong bồi thường, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam, NXB Tư Pháp, Hà Nội, tr.182.

109

đến đơn giá xác định khác nhau, áp dụng phương pháp không phù hợp, áp dụng sai thời điểm trong quá trình định giá, kéo dài thời gian xác định giá đất. Thực trạng quyết định giá đất cụ thể thời gian qua đã tồn tại một số vấn đề cả về quy định lẫn thực tiễn triển khai, cụ thể: Thứ nhất, trường hợp xác định giá đất cụ thể tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất theo phương pháp hệ số điều chỉnh giá chưa rõ ràng, khó áp dụng. Cụ thể, điểm b khoản 2 Điều 18 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP đã sửa đổi, bổ sung quy định: “trường hợp quy định tại điểm đ khoản 4 Điều 114 của LĐĐ đối với dự án có các thửa đất liền kề nhau, có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi và thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự nhau...”. Quy định trên đặt ra hai cách hiểu: một là, phương pháp hệ số điều chỉnh chỉ áp dụng cho các thửa đất liền kề nhau, có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi và thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự nhau khi thu hồi đất trong một dự án; hai là, phương pháp hệ số điều chỉnh giá được áp dụng cho tất cả các thửa đất trong dự án nếu trong dự án thu hồi đất có các thửa đất liền kề nhau, có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi và thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự nhau. Hai cách hiểu nêu trên có sự khác biệt rất lớn và ảnh hưởng đến tính chính xác, công bằng trong quyết định giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Mỗi cách hiểu đều tồn tại những hạn chế nhất định, cụ thể: nếu áp dụng phương pháp hệ số với tất cả các thửa đất trong dự án thì điều kiện về các thửa đất liền kề, có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi và thu nhập từ việc sử dụng đất không có ý nghĩa, không bảo đảm tính chính xác của giá đất được xác định. Tuy nhiên, nếu chỉ áp dụng cho những thửa liền kề nhau thỏa mãn điều kiện trên, còn các thửa đất khác trong cùng dự án áp dụng các phương pháp khác để xác định giá đất cụ thể sẽ không bảo đảm tính thống nhất, công bằng khi xác định giá đất tính tiền bồi thường trong cùng một dự án.

Thứ hai, sự độc quyền quyết định giá đất của UBND cấp tỉnh với những nguyên tắc định tính dẫn đến những hạn chế trong cân bằng lợi ích và tiêu cực trong quyết định giá đất. Căn cứ quy định tại Điều 114 LĐĐ thì giá đất trong phân phối đất đai và tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đều do UBND cấp tỉnh quyết định. Nhưng đặt trong bối cảnh phát triển của nền kinh tế thị trường thì sự độc quyền quyết định giá đất của Nhà nước có sự khác biệt nhất định với các nguyên tắc giá cả trong kinh tế thị trường. Có quan điểm cho rằng, giá đất tính tiền bồi thường phải dựa trên thương lượng, tham khảo giá đất thực tế trong giao dịch và tư vấn thẩm định giá đất. Ngoài ra, tính độc quyền quyết định giá đất còn thể hiện ở việc cơ quan quản lý sẽ quyết định có hay không sự tham gia của các tổ chức tư vấn thẩm định giá, cụ thể khoản 3 Điều 114 LĐĐ quy định: “trong quá trình thực hiện, cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh được thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất để tư vấn xác định giá đất cụ thể”. Thậm chí, như thực tế đã trình bày việc chia nhỏ gói thầu tư vấn xác định giá đất cụ thể để chủ thể có thẩm quyền được chỉ định thầu đối với tổ chức tư vấn thẩm định giá, ảnh hưởng nghiêm trọng tính công bằng, độc lập.

110

Thứ ba, CSDL làm căn cứ quyết định giá đất cụ thể chưa có tính hệ thống và chưa bảo đảm chính xác. Giá đất cụ thể được quyết định dựa trên giá đất phổ biến trên thị trường nên tính chính xác của giá đất trên thị trường ảnh hưởng trực tiếp đến giá đất cụ thể. Thực tế, hiện nay thông tin giá đất trên thị trường chủ yếu được thu thập thông qua việc điều tra, phỏng vấn của đơn vị tư vấn giá đất mà không có nguồn CSDL đáng tin cậy, được cập nhật thường xuyên để đối chiếu, kiểm chứng. Các thông tin thu thập được hầu như chỉ là “giá ảo”, nên trung bình chung của số liệu “ảo” là một số liệu không xác thực.224 Thực trạng quyết định giá đất thông qua ban hành khung giá đất, bảng giá đất và quyết định giá đất cụ thể hiện nay đã thể hiện những chuyển biến tích cực trong quản lý giá đất. Sự kiềm chế, giới hạn của khung giá đất nhằm cân bằng bảng giá đất của các địa phương, tránh tình trạng quá chênh lệch. Quan hệ ràng buộc giữa khung giá, bảng giá và giá đất cụ thể tạo nên sự kiểm soát chặt chẽ của giá đất nhà nước và nhằm tạo sự bình ổn của giá đất trên thị trường. Đồng thời, sự cá biệt hóa thông qua quy định về quyết định giá đất cụ thể từ LĐĐ năm 2013 nâng cao tính thị trường trong quản lý giá đất và bảo đảm tính công bằng, cân bằng các nhóm lợi ích. Mối quan hệ giữa các loại giá đất nêu trên chỉ có thể phát huy hiệu quả mong muốn khi được quyết định dựa trên nền tảng thị trường, phù hợp với thị trường và phản ánh đúng giá trị thị trường. Tuy nhiên, những bất cập trong thực trạng quyết định giá đất ở nước ta cho thấy sự can thiệp mạnh mẽ của ý chí hành chính chủ quan trong xây dựng khung giá đất, bảng giá đất, quyết định giá đất cụ thể; sự giới hạn đặt định chủ quan của khung giá đất đối với quá trình xây dựng bảng giá đất, cùng với những hạn chế trong nguyên tắc quyết định giá đất thì quyền quyết định giá đất của Nhà nước chưa phát huy hiệu quả mà còn là tâm điểm xung đột trong QLNN về giá đất ở nước ta. 3.1.4. Xây dựng cơ sở dữ liệu và dự báo về giá đất Điều 121 LĐĐ năm 2013 quy định CSDL giá đất là thành phần của CSDL đất đai quốc gia. Đồng thời, Điều 21 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định: Bộ TN&MT xây dựng, cập nhật, quản lý và khai thác CSDL quốc gia về giá đất, xây dựng bản đồ giá đất. Ở địa phương, khoản 3 Điều 21 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định UBND cấp tỉnh tổ chức xây dựng, cập nhật, quản lý và khai thác CSDL về giá đất tại địa phương, lập bản đồ giá đất theo quy định của Bộ TN&MT. Để hướng dẫn cụ thể về quy trình xây dựng dữ liệu đất đai, trong đó có dữ liệu giá đất, Bộ trưởng Bộ TN&MT đã ban hành Thông tư số 05/2017/TT-BTNMT ngày 25/4/2017 về quy trình xây dựng CSDL đất đai. Theo đó, CSDL giá đất được xây dựng ở 2 cấp: một là, CSDL giá đất do cơ quan trung ương tổ chức xây dựng gồm các thông tin về giá đất trong khung giá, giá đất tại khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Hai là, CSDL giá đất do tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xây dựng: thông tin về bảng 224 Phan Trung Hiền (2018), Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (tái bản có sửa chữa, bổ sung), NXB Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, tr.96.

111

giá đất, hệ số điều chỉnh giá đất, giá đất cụ thể, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất, thông tin giá đất trong Phiếu thu thập thông tin về thửa đất.

Theo Điều 3 Thông tư số 05/2017/TT-BTNMT thì thông tin về giá đất được xây dựng bao gồm giá đất nhà nước và giá đất thị trường. Tuy nhiên, qua các nguồn thông tin xây dựng dữ liệu tạo nên độ lệch nhất định về thông tin giá đất thị trường bởi giá thị trường chỉ được thu thập thông qua giá trúng đấu giá (giá này không phổ biến); Phiếu thu thập thông tin thửa đất - thông qua việc điều tra, phỏng vấn trực tiếp người sử dụng đất đối với các giao dịch trên thực tế (đây là giá phổ biến). Việc điều tra, phỏng vấn không có nguồn dữ liệu để kiểm tra tính chính xác, thông tin thu thập mang tính chất chủ quan, phụ thuộc kỹ năng người phỏng vấn và sự trung thực của người được phỏng vấn. Tác giả cho rằng, thông tin về giá đất thị trường là nguồn dữ liệu rất quan trọng và ảnh hưởng đến công tác dự báo giá đất nhưng với cách thực hiện quy định tại Thông tư số 05/2017/TT-BTNMT thì không thể có được dữ liệu giá đất giao dịch thực tế trên thị trường như mong muốn, dữ liệu về giá đất được xây dựng chỉ là tập hợp các văn bản hành chính đã ban hành về giá đất, hay nói cách khác là tập hợp hóa giá đất nhà nước để thuận tiện tra cứu. Theo quy định, CSDL giá đất được thể hiện thông qua thiết lập bản đồ giá đất nhưng đến nay vẫn chưa có địa phương nào vận hành và khai thác hiệu quả bản đồ giá đất. Hiện nay, thông tin giá đất được công bố công khai, bảo đảm mọi người tiếp cận được chỉ là thông tin giá đất trong khung giá và bảng giá đất; giá đất cụ thể cũng được công khai nhưng chưa hệ thống, chưa đầy đủ. Dữ liệu giá đất được xây dựng tích hợp trong hệ thống CSDL đất đai nên những đổi mới trong công tác xây dựng dữ liệu đất đai ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả xây dựng dữ liệu giá đất. Thực tiễn xây dựng CSDL đất đai ở nước ta có nhiều chuyển biến tích cực trong thời gian gần đây, cụ thể tính đến cuối năm 2018, cả nước đã có 161/713 đơn vị hành chính cấp huyện trên phạm vi 45 tỉnh, thành phố đang vận hành, khai thác, sử dụng CSDL đất đai. Cụ thể, có 62 đơn vị hành chính cấp huyện trên phạm vi 09 tỉnh/thành phố thuộc Dự án “Hoàn thiện và hiện đại hóa hệ thống quản lý đất đai Việt Nam” (Hà Nội, Hưng Yên, Thái Bình, Quảng Ngãi, Bình Định, Khánh Hòa, Bến Tre, Vĩnh Long và Tiền Giang); 96 đơn vị hành chính cấp huyện trên phạm vi 36 tỉnh/thành phố thuộc Dự án Tổng thể về xây dựng hồ sơ địa chính và CSDL quản lý đất đai. Trong đó, 03 tỉnh đại diện ba miền Bắc, Trung, Nam (Hải Dương; Quảng Bình; Kiên Giang) xây dựng CSDL điểm cho 03 đơn vị hành chính cấp huyện.225 Các dự án hợp tác nhằm hoàn thiện CSDL đất đai quốc gia, trong đó bao gồm dữ liệu giá đất và các dữ liệu khác liên quan đến quản lý giá đất được triển khai trong thời gian dài, điển hình: (i) dự án Hoàn thiện và hiện đại hóa hệ thống quản lý đất đai Việt Nam (VLAP), gồm 09 tỉnh, thành: Hà Nội (địa bàn Hà Tây cũ), Hưng Yên, Thái Bình, Quảng Ngãi, Bình Định, Khánh Hòa, Tiền Giang, Bến Tre, Vĩnh Long; (ii) dự án Tổng 225 Lê Hùng (2019), “Hiện đại hóa cơ sở dữ liệu đất đai”, Báo điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, https://baotainguyenmoitruong.vn/hien-dai-hoa-co-so-du-lieu-dat-dai-231107.html [truy cập ngày 15/7/2019].

112

thể xây dựng hệ thống hồ sơ địa chính và CSDL quản lý đất đai: triển khai ở 63 tỉnh, thành nhằm hoàn thành mục tiêu cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và chuẩn hóa đồng bộ hệ thống hồ sơ địa chính trên cả nước.226 Mỗi dự án mang lại những hiệu quả nhất định nhưng tổng thể vẫn chưa đạt được yêu cầu của một nền tảng CSDL chính xác, khoa học, hiện đại, phục vụ hiệu quả cho công tác quản lý đất đai. Tóm lại, nền tảng dữ liệu địa chính vẫn chưa đáp ứng yêu cầu để tích hợp triển khai xây dựng và khai thác dữ liệu giá đất, thông tin về giá đất giao dịch thực tế trên thị trường vẫn chưa được xây dựng hệ thống để phục vụ hoạt động quản lý. Hoạt động dự báo giá đất chưa được quy định cụ thể trong LĐĐ nhưng được quy định tại điểm d khoản 3 Điều 21 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP: “UBND cấp tỉnh công bố chỉ số biến động giá đất thị trường”. Tác giả cho rằng, dữ liệu giá đất và chỉ số biến động giá đất là căn cứ đưa ra các quyết định trong quá trình quản lý, là tín hiệu để Nhà nước áp dụng biện pháp quản lý phù hợp. Tuy nhiên, quy định chưa được hướng dẫn chi tiết để triển khai, cụ thể như: chỉ số biến động giá đất tính theo công thức nào, chủ thể nào chủ trì xây dựng chỉ số, cập nhật? Chỉ số này để làm gì? Chỉ số được xây dựng theo loại đất hay theo khu vực… là những nội dung còn bỏ ngỏ. Hiện nay, công tác dự báo giá đất nói riêng và thị trường bất động sản nói chung được thực hiện chủ yếu thông qua đánh giá, dự đoán của các doanh nghiệp, các nhà đầu tư, nhà quản lý, chuyên gia mang tính chất là đánh giá chủ quan dựa trên dữ liệu do họ thu thập. Có thể nói ở nước ta, nguồn thông tin dự báo thường xuyên là từ Hiệp hội bất động sản Việt Nam nhưng chủ yếu là dự báo chung về thị trường bất động sản, cũng chỉ mang tính chất tham khảo. Rất khó khăn để triển khai nhiệm vụ dự báo về giá đất của cơ quan nhà nước bởi thực trạng hiện nay chức năng quản lý giá đất thuộc ngành TN&MT, trong khi đó theo dõi diễn biến thị trường bất động sản thuộc ngành xây dựng, hoạt động dịch vụ thẩm định giá do ngành tài chính quản lý. Việc quy định xây dựng và khai thác dữ liệu giá đất, công bố chỉ số biến động giá đất là những nội dung rất cần thiết, thể hiện rõ nền tảng thị trường trong quản lý giá đất. Tuy nhiên, đến thời điểm này có thể đánh giá, việc xây dựng dữ liệu và dự báo về giá đất chỉ mới hình thành trên những quy định còn nhiều thiếu sót, hạn chế. 3.1.5. Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ đội ngũ quản lý giá đất

226 Bộ Tài nguyên và Môi trường (2019), “Tiếp tục điều chỉnh, bổ sung Dự án xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai quốc gia”, http://subportal.monre.gov.vn/cchc/443/TNMT/4746/Tiep-tuc-dieu-chinh-bo-sung-Du-an-xay-dung- co-so-du-lieu-dat-dai-quoc-gia.html [truy cập ngày 15/10/2019].

Công tác đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ quản lý giá đất được quy định phân cấp trong hệ thống cơ quan quản lý đất đai. Cụ thể, trách nhiệm của Bộ TN&MT được quy định cụ thể tại khoản 25 Điều 2 Nghị định số 36/2017/NĐ-CP: “quản lý về tổ chức, bộ máy, biên chế công chức, số lượng viên chức, vị trí việc làm, cơ cấu ngạch công chức, cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp... đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức, người lao động thuộc các ngành, lĩnh vực do Bộ quản lý”. Đồng thời, điểm

113

d khoản 1 Điều 21 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định Bộ TN&MT ban hành chương trình bồi dưỡng PLĐĐ và định giá đất. Vì vậy, ở trung ương công tác đào tạo bồi dưỡng đội ngũ làm công tác quản lý giá đất hiện nay từ xây dựng chương trình, cập nhật kiến thức, triển khai đào tạo, tập huấn cho đội ngũ quản lý giá đất chủ yếu do Bộ TN&MT thực hiện. Về phân cấp công tác quản lý đất đai nói chung và công tác đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn đội ngũ quản lý giá đất cho địa phương nói riêng, Thông tư liên tịch số 15/2014/TTLT-BTNMT-BNV ngày 28/8/2014 quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu, tổ chức của Sở TN&MT thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và Phòng TN&MT thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh quy định: Sở TN&MT quản lý biên chế công chức, số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập, thực hiện chế độ tiền lương và chính sách, chế độ đãi ngộ, đào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật đối với công chức, viên chức thuộc phạm vi quản lý của Sở theo quy định của pháp luật và phân cấp của UBND cấp tỉnh; tổ chức bồi dưỡng nghiệp vụ đối với công chức thuộc Phòng TN&MT cấp huyện và công chức chuyên môn giúp UBND xã, phường, thị trấn QLNN về TN&MT. Phòng TN&MT quản lý tổ chức bộ máy, vị trí việc làm, biên chế công chức, cơ cấu ngạch công chức, thực hiện chế độ tiền lương, chính sách, chế độ đãi ngộ, khen thưởng, kỷ luật, đào tạo và bồi dưỡng về chuyên môn, nghiệp vụ đối với công chức và người lao động thuộc phạm vi quản lý của Phòng theo quy định của pháp luật và phân công của UBND cấp huyện.

227 Bộ Tài nguyên và Môi trường: Dự thảo Đề án tăng cường năng lực hệ thống tổ chức và đội ngũ công chức, viên chức ngành tài nguyên và môi trường đến năm 2030, tr. 23, 24. http://www.monre.gov.vn/Pages/lay-y-kien- gop-y,-hoan-thien-de-an-tang-cuong-nang-luc-he-thong-to-chuc-va-doi-ngu-cong-chuc,-vien-chuc-nganh-tai- nguyen-va-moi-truong-den-nam-2030.aspx [truy cập ngày 01/10/2019].

Nhận thức tầm quan trọng của công tác nhân sự trong quản lý đất đai nói chung và giá đất nói riêng, ngành TN&MT xây dựng cụ thể kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng công chức, viên chức của Bộ TN&MT giai đoạn 2016 - 2020. Để tiếp nối công tác phát triển nguồn nhân lực, Bộ TN&MT đang hoàn thiện để trình phê duyệt Đề án tăng cường năng lực hệ thống tổ chức và đội ngũ công chức, viên chức ngành TN&MT đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. Theo dự thảo đề án thì đội ngũ làm công tác QLNN về TN&MT còn thiếu về số lượng và chưa đáp ứng về chất lượng; đặc biệt, số lượng cán bộ được đào tạo về kỹ thuật nhiều hơn số lượng cán bộ có chuyên môn về quản lý, kinh tế, số cán bộ có chuyên ngành đào tạo phù hợp với vị trí công tác không nhiều. Ở địa phương, công chức, viên chức ngành TN&MT khoảng 37.170 người, thống kê trung bình biên chế của Sở TN&MT là 67 biên chế. Phòng TN&MT khoảng 07 - 08 biên chế (có nơi chỉ có 04 - 05 biên chế). Mỗi xã bố trí 01 - 02 công chức làm công tác địa chính, môi trường, kiêm nhiệm thêm các nhiệm vụ về quản lý xây dựng, đô thị, nông nghiệp, nông thôn mới. Trình độ đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý đất đai ở địa phương không đồng đều, cấp huyện và cấp xã còn yếu chuyên môn.227

114

Theo Quyết định số 2476/QĐ-BTNMT ngày 30/12/2011 phê duyệt quy hoạch phát triển nhân lực ngành TN&MT giai đoạn 2012 - 2020 thì tập trung đào tạo nhân lực có trình độ cao, tăng tỉ lệ có trình độ từ đại học trở lên từ mức 70% lên mức 90%. Trong đó, giai đoạn 2016 - 2020, đào tạo khoảng 100 đến 150 cán bộ trình độ tiến sĩ; 700 đến 800 cán bộ trình độ thạc sỹ; đào tạo mới và đào tạo nâng cao khoảng 1.500 đến 2.000 cán bộ trình độ đại học. Đào tạo, bồi dưỡng hàng năm từ 6.000 đến 8.000 lượt cán bộ, công chức, viên chức cấp trung ương; từ 7.000 đến 10.000 lượt cán bộ, công chức, viên chức cấp tỉnh và từ 15.000 đến 20.000 lượt cán bộ, công chức, viên chức cấp huyện và cấp xã về chuyên môn nghiệp vụ, kiến thức và công nghệ tiên tiến của thế giới về TN&MT. Đối với viên chức thuộc Bộ, đến năm 2020 ít nhất 70% viên chức được bồi dưỡng năng lực, kỹ năng quản lý trước khi bổ nhiệm; ít nhất 50% được bồi dưỡng đạo đức nghề nghiệp cập nhật nâng cao kiến thức, kỹ năng nghề nghiệp chuyên ngành. Ở địa phương, việc tổ chức các lớp tập huấn, bồi dưỡng chuyên môn cho đội ngũ quản lý đất đai rất được quan tâm và thực hiện thường niên. Điển hình, trong năm 2017, Sở TN&MT thành phố Hà Nội đã tổ chức 03 khóa đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý TN&MT cho 1.170 lượt cán bộ, công chức, viên chức.228 Ở Sóc Trăng, trong năm 2018 Sở TN&MT đã mở 02 lớp tập huấn về chuyên môn, nghiệp vụ quản lý đất đai cho cán bộ ngành TN&MT trên toàn tỉnh với khoảng 250 học viên.229 Trong năm 2019, Sở TN&MT tỉnh Bắc Kạn phối hợp với Viện đào tạo cán bộ Hà Nội tổ chức lớp tập huấn “nghiệp vụ quản lý đất đai” cho công chức, viên chức quản lý đất đai trên toàn tỉnh.230 Qua thực trạng cho thấy, việc đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn trong QLNN về giá đất còn nhiều bất cập vì nội dung giá đất chỉ được chú trọng trong bồi dưỡng nghiệp vụ về định giá đất, nghiệp vụ QLNN đối với giá đất chỉ lồng ghép trong chương trình chung về bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý đất đai.

vụ

nghiệp

quản

năm

lĩnh

vực

đất

đai

về

lý

chính

Bắc

tỉnh

bàn

cấp

các

địa

ngày

[truy

cập

228 UBND thành phố Hà Nội (2017), “Hà Nội: kiên quyết xử lý nghiêm vi phạm pháp luật về đất đai”, https://hanoi.gov.vn/chi-tiet/-/hn/J6RdqnZWffYc/7320/2793526/ha-noi-kien-quyet-xu-ly-nghiem-vi-pham-phap- luat-ve-at-ai.html;jsessionid=jbpr8-HgwYlLnM0CSyavg0wj.app2 [truy cập ngày 17/7/2019]. 229 Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Sóc Trăng (2018), “Sở Tài nguyên và Môi trường tổ chức tập huấn chuyên môn 2018”, http://www.sotuphapsoctrang.gov.vn/stn/1284/30706/54108/284061/Tai-nguyen-dat---Do-dac-va-ban-do/So- Tai-nguyen-va-Moi-truong-to-chuc-tap-huan-chuyen-mon-nghiep-vu-ve-linh-vuc-quan-ly-dat-dai-nam- 2018.aspx [truy cập ngày 17/01/2020]. 230 Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Bắc Kạn (2019), “Tập huấn nghiệp vụ quản lý đất đai cho công chức, viên chức Kạn”, trên http://tnmt.backan.gov.vn/index.php?language=vi&nv=news&op=Tin-tuc-Su-kien/Tap-huan-Nghiep-vu-Quan- ly-dat-dai-cho-cong-chuc-vien-chuc-dia-chinh-cac-cap-tren-dia-ban-tinh-Bac-Kan-3140 12/01/2020].

Công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ quản lý chưa được xây dựng riêng biệt, đáp ứng yêu cầu chuyên môn và sự phân cấp trong quản lý giá đất. Chương trình bồi dưỡng, tập huấn kiến thức quản lý còn mang tính đại trà, hình thức.

115

3.1.6. Kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm và giải quyết khiếu nại, tố cáo về giá đất 3.1.6.1. Thực trạng kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm về giá đất Điều 22 LĐĐ năm 2013 quy định một trong những nội dung quản lý đất đai là: “thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai”. Điều 21 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP xác định rõ thẩm quyền và nội dung thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm về giá đất như sau: Bộ TN&MT thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong việc áp dụng phương pháp định giá đất; áp dụng bảng giá đất và giá đất cụ thể, đấu giá quyền sử dụng đất và hoạt động tư vấn xác định giá đất theo quy định của pháp luật. UBND cấp tỉnh thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm về giá đất và hoạt động tư vấn xác định giá đất tại địa phương.

Thực tiễn triển khai nhiệm vụ kiểm tra, thanh tra về quản lý giá đất, Bộ TN&MT đã trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 1675/QĐ-TTg ngày 29/8/2016 phê duyệt đề án “Tăng cường xử lý vi phạm về quản lý, sử dụng đất đai giai đoạn đến năm 2020”, theo đó giai đoạn 2015 - 2018, toàn ngành TN&MT đã tiến hành 2.300 cuộc thanh tra, kiểm tra; trong đó, tiến hành thanh tra trách nhiệm ở 28 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.231 Mặc dù hoạt động thanh tra, kiểm tra trong lĩnh vực đất đai khá phổ biến, thường xuyên nhưng giá đất vẫn chưa là nội dung được tiến hành thanh tra, kiểm tra độc lập dưới hình thức chuyên đề.232 Trong các kết luận thanh tra và kết quả kiểm toán nhà nước thì những sai phạm về giá đất là khá phổ biến; cụ thể qua công tác kiểm toán, Tổng kiểm toán nhà nước cho rằng nguyên nhân chính gây thất thoát ngân sách là do sự áp dụng tùy tiện phương pháp định giá đất, giá đất chưa theo sát thị trường.233 Qua kiểm toán nội dung liên quan đến xác định giá đất đã kiến nghị xử lý 7.778 tỷ đồng, việc xác định giá đất ở một số dự án còn kéo dài làm chậm thu ngân sách nhà nước, cùng một địa phương khi áp dụng phương pháp định giá khác nhau lại chênh lệch lớn giá trị khu đất.234 Báo cáo tổng kết công tác năm 2018 và phương hướng hoạt động năm 2019 của ngành Thanh tra ngày 16/01/2019 trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai đã tiến hành 1.127 cuộc thanh tra, kết thúc và ban hành kết luận 902 cuộc. Qua kết quả thanh tra cho thấy những sai phạm lớn trong quản lý, 231 Cổng thông tin điện tử Bộ Tài nguyên và Môi trường (2019), “Công tác thanh tra, kiểm tra, theo dõi giám sát, xử lý vi phạm về đất đai, http://www.monre.gov.vn/Pages/cong-tac-thanh-tra,-kiem-tra,-theo-doi-giam-sat,-xu- ly-vi-pham-ve-dat-dai.aspx [truy cập 16/8/2019]. 232 Cụ thể các chuyên đề thanh tra, kiểm tra được phê duyệt trong đề án tại Quyết định số 1675/QĐ-TTg thì năm 2016: tập trung thanh tra việc chấp hành pháp luật trong quản lý đất đai của UBND các cấp huyện, xã trong phạm vi cả nước. Năm 2017: tập trung thanh tra việc thực hiện thủ tục hành chính về đất đai ở các cấp. Năm 2018: thanh tra việc quản lý, sử dụng đất tại các khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu kinh tế. Năm 2019: tập trung thanh tra việc quản lý, sử dụng đất tại các cơ sở sản xuất kinh doanh ngoài khu công nghiệp. Năm 2020: tập trung thanh tra việc chấp hành pháp luật đất đai trong việc quản lý, sử dụng đất trồng lúa. 233 Đài truyền hình Việt Nam (2018), “Tổng kiểm toán nhà nước: tùy tiện xác định giá đất gây thất thoát lớn, https://vtv.vn/kinh-te/tong-kiem-toan-nha-nuoc-tuy-tien-xac-dinh-gia-dat-gay-that-thoat-lon- 20181207161111134.htm [truy cập ngày 15/9/2019]. 234 Kiểm toán nhà nước (2018), “Công tác quản lý, sử dụng đất đai: cái nhìn tổng quan từ kiểm toán nhà nước”, https://www.sav.gov.vn/SMPT_Publishing_UC/TinTuc/PrintTL.aspx?idb=2&ItemID=119&l=/noidung/tintuc/Li sts/Traodoikinhnghiem [truy cập ngày 28/8/2019].

116

sử dụng đất đai hầu hết đều liên quan đến giá đất. Điển hình, Thông báo kết luận thanh tra số 1041/TB-TTCP của Thanh tra Chính phủ ngày 26/6/2019 về công tác QLNN và thực hiện pháp luật trong quy hoạch, quản lý xây dựng, đất đai tại khu đô thị mới Thủ Thiêm, thành phố Hồ Chí Minh cho thấy những sai phạm liên quan đến giá đất như: thành phố quyết giá đất theo phương pháp thặng dư hoặc tự thỏa thuận để xác định giá trị quyền sử dụng đất khi giao đất cho các dự án trong khu đô thị mới Thủ Thiêm là không đầy đủ, thiếu chính xác và không đúng quy định. Thành phố xác định và áp dụng đơn giá đất không đúng khi thanh toán đối ứng cho các dự án BT, làm cho các nhà đầu tư được hưởng lợi do chênh lệch giá đất lớn. UBND thành phố đã xác định giá trị quyền sử dụng đất khi chưa có chứng thư thẩm định giá, chưa có quyết định phê duyệt giá đất. Những sai phạm về giá đất cũng là nguyên nhân chính dẫn đến những thất thoát lớn cho ngân sách trong quá trình chuyển đổi đất công ở thành phố Đà Nẵng. Cụ thể, Thông báo kết luận thanh tra của Thanh tra Chính phủ số 354/TB-TTCP ngày 18/3/2019 về việc chuyển đổi nhà, đất công có vị trí đắc địa sang mục đích khác trên địa bàn thành phố Đà Nẵng thì quá trình xác định giá đất có một số sai phạm về khảo sát giá đất trên thị trường, thông tin các thửa đất so sánh chưa đầy đủ tại các dự án. UBND thành phố đã quyết định giá đất thu tiền sử dụng đất thấp hơn giá đất do Hội đồng thẩm định giá trình mà không có căn cứ, cơ sở. Qua thực tiễn cho thấy những tồn tại về giá đất chủ yếu là: bất cập trong phương pháp, quy trình định giá đất, quyết định giá đất chưa bảo đảm nền tảng thị trường. Tiêu cực và sai phạm trong tài chính đất đai có nguyên nhân chủ yếu từ sai phạm về giá đất nhưng việc kết luận sai phạm về giá đất cũng như công tác thanh tra, kiểm tra về giá đất gặp rất nhiều khó khăn bởi các nguyên nhân sau: một là, chúng ta chưa có CSDL giá thị trường thật sự nên việc kết luận giá đất được quyết định là chưa phù hợp thị trường gây thất thoát ngân sách khó thuyết phục và rất vất vả để thu thập dữ liệu chứng minh; hai là, giá đất thường xuyên biến động, thay đổi nên thời điểm quyết định giá và thời điểm thanh tra, kiểm tra khác nhau gây nhiều khó khăn trong việc đối chiếu giá cả; ba là, các thông tin trong quá trình thẩm định giá, quyết định giá chưa được công khai, minh bạch nên chưa kịp thời phát hiện sai phạm để ngăn chặn; bốn là, nhiều quy định trong nguyên tắc định giá, phương pháp định giá mang tính tùy nghi nên chưa được hiểu và áp dụng thống nhất. Hoạt động giám sát của Quốc hội đối với QLNN về giá đất còn hạn chế, cụ thể trong kế hoạch thực hiện chương trình giám sát của Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội 03 năm gần đây: Kế hoạch số 184/KH-UBTVQH14 ngày 13/9/2017; Kế hoạch số 313/KH-UBTVQH14 ngày 07/9/2018 và Kế hoạch số 441/KH-UBTVQH14 ngày 18/9/2019 thì chỉ có 01 nội dung liên quan trực tiếp đến giá đất được thể hiện trong kế hoạch giám sát năm 2019 là: giám sát chuyên đề “việc thực hiện chính sách, pháp luật về quy hoạch, quản lý, sử dụng đất đai tại đô thị từ khi LĐĐ năm 2013 có hiệu lực đến hết năm 2018”. Bên cạnh đó, giá đất còn rất hạn chế trong kế hoạch kiểm

117

toán của Kiểm toán nhà nước, cụ thể Kế hoạch kiểm toán năm 2018 được phê duyệt tại Quyết định số 1785/QĐ-KTNN ngày 04/12/2017 chỉ có 02 nội dung kiểm toán liên quan đến giá đất, đó là: Việc thực hiện Hợp đồng BT thanh toán bằng quyền sử dụng đất trên địa bàn thành phố Hà Nội giai đoạn 2013 - 2017: xây dựng nút giao thông trung tâm quận Long Biên; Đường liên tỉnh Hà Nội - Hưng Yên (đoạn trên địa phận Hà Nội); Dự án đầu tư xây dựng tuyến đường từ đường Lê Đức Thọ đến đường 70; Việc giao đất có thu tiền sử dụng đất khu đô thị và việc thực hiện các dự án giao đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2015 - 2017. Năm 2019, kiểm toán chuyên đề trong lĩnh vực đất đai liên quan đến giá đất có 04 chuyên đề được phê duyệt tại Quyết định số 2268/QĐ-KTNN ngày 22/8/2011, gồm: việc quản lý, sử dụng đất giai đoạn 2014 - 2018 tại tỉnh Quảng Nam; việc chấp hành chính sách, pháp luật trong công tác quản lý, sử dụng đất đối với các tổ chức kinh tế và hoạt động xây dựng các dự án đầu tư khu đô thị giai đoạn 2014 - 2018 tại tỉnh Yên Bái; việc quản lý, sử dụng tiền sử dụng đất giai đoạn 2014 - 2018 trên địa bàn các tỉnh Cao Bằng, Hà Giang, Lạng Sơn, Thái Nguyên; công tác quản lý, sử dụng đất đai của các Công ty nông, lâm nghiệp trực thuộc UBND tỉnh Gia Lai và đất đai tại đô thị giai đoạn 2014 - 2018 của tỉnh Gia Lai. Trong khi đó, theo Kế hoạch kiểm toán năm 2020 được phê duyệt tại Quyết định số 1866/QĐ-KTNN ngày 28/11/2019 chỉ có 01 nội dung kiểm toán trong lĩnh vực đất đai có liên quan đến giá đất, đó là: việc chấp hành chính sách, pháp luật về đất đai; công tác quản lý thực hiện đầu tư các dự án xây dựng khu đô thị giai đoạn 2015 - 2019; các dự án BT, BLT tỉnh Sơn La và dự án Hệ thống cấp thoát nước đô thị huyện Mộc Châu, tỉnh Sơn La. Thực trạng trên cho thấy những hạn chế trong công tác giám sát của Quốc hội và hoạt động kiểm toán đối với những nội dung liên quan đến giá đất. Về xử lý sai phạm trong quản lý giá đất, Điều 206 và 207 LĐĐ năm 2013 quy định trách nhiệm chung, khoản 1 Điều 206 quy định: “người có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật”. Trong quy định về xử lý đối với người có hành vi vi phạm PLĐĐ khi thi hành công vụ tại Điều 207 LĐĐ năm 2013 không liệt kê hành vi vi phạm về giá đất mà chỉ nêu khái quát. Bên cạnh đó, Nghị định số 91/2019/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai chỉ quy định một hành vi liên quan đến giá đất đó là Điều 37 quy định hành vi vi phạm về điều kiện được hoạt động tư vấn xác định giá đất. Nghị định số 139/2017/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động kinh doanh bất động sản cũng không quy định về sai phạm trong tư vấn giá đất. Về trách nhiệm hình sự, hiện nay trong Bộ luật Hình sự năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2017 không quy định tội danh cụ thể trong QLNN về giá đất hay các hoạt động về giá đất mà các hành vi vi phạm tùy vào tính chất sẽ xem xét áp dụng các tội phạm liên quan đến công tác quản lý như: Điều 355 tội lạm dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản, Điều 358 tội lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hưởng đối với người khác để trục lợi,

118

235 Đăng Linh (2015), “70% đơn thư khiếu nại, tố cáo liên quan đất đai”, Báo điện tử Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, http://baochinhphu.vn/Hoat-dong-Bo-nganh/70-don-khieu-nai-to-cao-lien-quan-den- dat-dai/223712.vgp [truy cập ngày 16/8/2019].

Điều 360 tội thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng… Như vậy, đối với quy định về xử lý sai phạm về giá đất, văn bản hiện hành chỉ quy định cụ thể vi phạm đối với trường hợp không đủ điều kiện hoạt động tư vấn giá đất. Các quy định hiện hành từ xử phạt vi phạm hành chính đến truy cứu trách nhiệm hình sự chưa thật cụ thể và rõ ràng trách nhiệm về các sai phạm liên quan đến công tác quản lý giá đất. Những nội dung về giá đất rất đa dạng (xây dựng bảng giá đất, quyết định giá đất cụ thể, tư vấn định giá đất và có sự tham gia của nhiều nhóm chủ thể khác nhau (tổ chức tư vấn giá đất - doanh nghiệp, Hội đồng thẩm định phương án giá đất - với nhiều thành viên kiêm nhiệm từ cơ quan nhà nước và cả thành viên từ khu vực tư nhân, UBND cấp tỉnh - với vai trò là chủ thể quy định, quyết định giá đất) vì thế rất cần những quy định cụ thể hơn về xử lý vi phạm về giá đất. Thực tiễn thanh tra, kiểm tra cho thấy nội dung chủ yếu là quyết định giá đất cụ thể, chưa bao phủ toàn diện các nội dung QLNN về giá đất. Bên cạnh đó, những hạn chế trong quy định và thực tiễn xử lý các vi phạm trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý đã bộc lộ nhiều hạn chế trong kiểm soát cơ chế quản lý giá đất. 3.1.6.2. Thực trạng giải quyết khiếu nại, tố cáo về giá đất Cơ chế giải quyết khiếu nại về giá đất quy định tại Điều 204 LĐĐ năm 2013 được thực hiện theo quy định của pháp luật khiếu nại. Hiện nay, các quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại được quy định cụ thể tại Luật Khiếu nại năm 2011, Nghị định số 124/2020/NĐ-CP ngày 19/10/2020 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Khiếu nại và Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính được sửa đổi, bổ sung bởi Thông tư số 02/2016/TT-TTCP ngày 20/10/2016. Bên cạnh đó, qua quá trình giám sát công dân phát hiện các hành vi vi phạm, có dấu hiệu vi phạm pháp luật về giá đất thì có quyền tố cáo theo quy định pháp luật về tố cáo, cụ thể được quy định bởi Luật Tố cáo năm 2018 và Nghị định số 31/2019/NĐ-CP ngày 10/4/2019 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Tố cáo. Theo số liệu từ Thanh tra Chính phủ, năm 2014 số lượt công dân đến cơ quan hành chính nhà nước thực hiện khiếu nại, tố cáo tăng 3,2% so với năm 2013, số đoàn đông người tăng 8,8%, số đơn thư khiếu nại, tố cáo giảm 7,4%, số vụ khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền cơ quan hành chính nhà nước giảm 2,6%. Đáng chú ý là khiếu nại, tố cáo về đất đai thường chiếm khoảng 70% số đơn khiếu nại, tố cáo mà cơ quan hành chính nhận được và con số này ở Bộ TN&MT là 98%.235 Riêng về nội dung giá đất, theo thống kê của Bộ TN&MT cho thấy khiếu nại chủ yếu về nội dung giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Tỷ lệ đơn khiếu nại về thu hồi đất giảm nhưng

119

236 Cụ thể tại footnote số 22 của Báo cáo số 3537/BC-TTCP ngày 30/12/2016 tổng kết 04 năm thi hành Luật khiếu nại, Luật tố cáo. 237 Viện nghiên cứu lập pháp, Tổng hợp kết quả tham vấn cộng đồng để góp ý cho dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, tháng 03/2013, tr.17. 238 Châu Hoàng Thân (2018), “Bất cập và hướng hoàn thiện quy định của Luật khiếu nại năm 2011”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, 11 (367), tr.39.

tăng khiếu nại về giá bồi thường so với thời điểm trước LĐĐ 2013 có hiệu lực.236 Số vụ khiếu nại về giá đất tính tiền bồi thường tăng trong thời gian qua phần nào từ nguyên nhân do thực tiễn giải quyết khiếu nại các vụ việc này thiếu căn cứ khoa học, không thuyết phục và mang tính chủ quan. Ví dụ: trường hợp một dự án trên địa bàn tỉnh Yên Bái, với đơn giá bồi thường là 160.000 đồng/m2, người dân không đồng ý và khiếu nại, được điều chỉnh đơn giá lên 300.000 đồng/m2, vẫn chưa được người dân đồng ý nên đơn giá được phê duyệt mới là 600.000 đồng/m2, vẫn chưa đồng thuận mức giá đó, người dân tiếp tục phản ứng thì đơn giá lại được điều chỉnh tăng lên là 800.000 đồng/m2, hộ cao nhất được bồi thường là 1.150.000 đồng/m2. Sau những lần phản đối, khiếu nại đơn giá bồi thường ban đầu là 160.000 đồng/m2 đã được điều chỉnh thành 800.000 đồng/m2 đến 1.150.000 đồng/m2.237 Những giới hạn về đối tượng khiếu nại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Luật Khiếu nại năm 2011 đã ảnh hưởng đến hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại về giá đất. Pháp luật về khiếu nại tồn tại hai bất cập ảnh hưởng trực tiếp đến giải quyết khiếu nại về giá đất: thứ nhất, quy định chưa rõ ràng trong thẩm quyền giải quyết khiếu nại, minh chứng là hạn chế trong giải quyết khiếu nại về giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Theo Điều 69 LĐĐ năm 2013 thì chủ thể ban hành quyết định phê duyệt phương án phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (đối tượng bị khiếu nại khi khiếu nại về giá đất trong giải phóng mặt bằng) là UBND cấp huyện và UBND cấp tỉnh. Trình tự khiếu nại tại Điều 7 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính là khiếu nại đến người đã ra quyết định hành chính. Vậy, tùy trường hợp sẽ khiếu nại đến UBND cấp huyện hoặc UBND cấp tỉnh. Theo thẩm quyền giải quyết khiếu nại tại khoản 1 Điều 19 và khoản 1 Điều 21 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định là “giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình”; vậy từ “của mình” có bao gồm quyết định của UBND cấp đó ban hành hay không? Đến nay, vẫn không có bất kỳ văn bản nào hướng dẫn cụ thể xác định thẩm quyền này. Thực tiễn giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì từ “của mình” trong quy định nêu trên được áp dụng bao gồm cả quyết định của cá nhân Chủ tịch UBND và tập thể UBND cấp đó ban hành.238 Thứ hai, giới hạn về thẩm quyền của người giải quyết khiếu nại đối với giá đất cụ thể do UBND cấp tỉnh quyết định. Với quy định thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu tại khoản 2 Điều 31 Luật Khiếu nại năm 2011 và thẩm quyền của người giải quyết khiếu nại lần hai tại khoản 2 Điều 40 Luật Khiếu nại năm 2011 thì người giải quyết khiếu nại chỉ xem xét lại việc áp dụng giá đất trong các

120

quyết định cụ thể có đúng đơn giá được phê duyệt hay không, nói cách khác chỉ giải quyết khiếu nại về việc áp giá. Người giải quyết khiếu nại không được quyết định hủy bỏ, thay đổi đơn giá đã được UBND cấp tỉnh phê duyệt qua kết quả giải quyết khiếu nại; thẩm quyền quyết định, điều chỉnh giá đất cụ thể chỉ do UBND cấp tỉnh thực hiện. Vì vậy, cơ chế giải quyết khiếu nại hiện nay chưa bảo đảm hiệu quả trong giải quyết bất đồng đối với các quyết định trong quá trình QLNN về giá đất. Quy định giải quyết khiếu nại về giá đất hiện nay chưa bảo đảm giá trị kiểm soát hoạt động quản lý giá đất của Nhà nước, chưa giải quyết triệt để bất đồng về giá đất. Tác giả cho rằng, một trong những nguyên nhân gây phức tạp khiếu nại về giá đất là do hạn chế từ công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động QLNN về giá đất hiện nay. 3.1.7. Thực trạng hình thức quản lý nhà nước về giá đất

Hình thức QLNN về giá đất có sự tương đồng nhất định với các nội dung

QLNN về giá đất nên thực trạng về hình thức quản lý mang tính pháp lý đã phần nào được thể hiện qua thực trạng nội dung QLNN về giá đất, điển hình về nội dung ban

hành quyết định quản lý. Hình thức mang tính pháp lý giữ vai trò chủ yếu trong quản

lý giá đất, biểu hiện cụ thể việc ban hành các quyết định trong QLNN về giá đất, gồm:

quyết định chủ đạo, quy phạm và cá biệt. Số lượng các quyết định được ban hành, điển

hình là số lượng văn bản quy phạm pháp luật về giá đất đã phần nào chứng minh tầm

quan trọng của quản lý giá đất trong các nội dung QLNN trong lĩnh vực đất đai. Tuy

nhiên, với những hạn chế, tồn tại được phân tích trong thực trạng nội dung ban hành

quyết định quản lý giá đất đã ảnh hưởng nhất định đến hiệu quả của hình thức quản lý này. Các quyết định ban hành trong quá trình quyết định giá bị chi phối mạnh mẽ bởi ý

chí chủ quan và tính hành chính, chưa thể hiện được nền tảng thị trường đã ảnh hưởng

đến khai thác giá trị kinh tế đất đai và quyền lợi của các chủ thể liên quan. Việc ban

hành quyết định phê duyệt giá đất cụ thể nhằm cá biệt hóa các trường hợp áp dụng đã

mang lại nhiều hiệu quả tích cực trong giai đoạn LĐĐ năm 2013 nhưng sự ràng buộc

bởi bảng giá đất trong điều kiện áp dụng đã ảnh hưởng đến tính hợp lý của các quyết

239 Viện nghiên cứu lập pháp (2013), Tóm tắt báo cáo tổng hợp kết quả tham vấn cộng đồng để góp ý cho dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, tr.3 https://oxfamblogs.org/vietnam/wp-content/uploads/2013/06/Executive- summary_TV-29-May-Final.pdf [truy cập ngày 17/7/2020].

định được ban hành. Bên cạnh đó, những hạn chế về tính công khai, minh bạch và sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước trong quá trình ban hành các quyết định đã ảnh hưởng đến sự đồng thuận và hiệu quả của hình thức này.239 Các quyết định được ban hành trong quá trình quyết định giá đất ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất và các bên liên quan, phổ biến là những bất đồng đối với quyết định phê duyệt giá đất cụ thể tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất vẫn chưa có cơ chế hiệu quả giải quyết tranh chấp đối với các quyết định này. Tóm lại, hạn

121

chế về công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước trong quá trình ban hành quyết định, cùng với những bất cập của pháp

luật khiếu nại và tố tụng hành chính trong kiểm soát các quyết định quản lý giá đất là

nguyên nhân gây ra những hạn chế nhất định trong hiệu quả quản lý thông qua hình

thức ban hành quyết định quản lý.

Hình thức báo cáo trong QLNN về giá đất mặc dù được quy định tại điểm đ

khoản 3 Điều 21 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP: hằng năm, UBND cấp tỉnh báo cáo Bộ

TN&MT về tình hình thực hiện các quy định của pháp luật về giá đất tại địa phương.

Tuy nhiên, quy định tại Thông tư số 29/2019/TT-BTNMT ngày 31/12/2019 quy định chế độ báo cáo định kỳ hàng năm thuộc phạm vi QLNN của Bộ TN&MT lại không

quy định nội dung này. Điều này dẫn đến thực tiễn chế độ báo cáo về thực hiện pháp

luật giá đất ở các địa phương rất hạn chế, nếu có chỉ là tổng hợp kết quả quyết định giá

đất cụ thể ở địa phương.

Ngoài ra, hình thức cấp chứng chỉ trong hoạt động tư vấn thẩm định giá đất

nhằm nâng cao chất lượng hoạt động của các tổ chức, cá nhân thẩm định giá đất đã

được quy định chặt chẽ hơn tại Nghị định số 136/2018/NĐ-CP. Tuy nhiên, việc quy

định cá nhân có thẻ Thẩm định viên về giá hoặc Chứng chỉ định giá bất động sản phải có thêm Giấy chứng nhận đã hoàn thành khóa học bồi dưỡng về định giá đất theo

chương trình bồi dưỡng về định giá đất do Bộ TN&MT ban hành đã làm tăng thêm

điều kiện kinh doanh cho các cá nhân, doanh nghiệp. Vấn đề này đã được Bộ Tài

chính có ý kiến tại Công văn số 5227/BTC-PC ngày 08/5/2018 nhưng không được

xem xét.

Hình thức hợp đồng hành chính được vận dụng rất phổ biến trong công tác

quyết định giá đất, cụ thể là thuê các đơn vị có chức năng tư vấn thẩm định giá đất

tham gia quá trình xây dựng dự thảo khung giá đất, bảng giá đất và phương án giá đất

cụ thể. Tuy nhiên, với những quy định hiện hành về quyền quyết định cho phép tham

gia và lựa chọn tổ chức tư vấn thẩm định giá của cơ quan hành chính nhà nước và

phương châm làm hài lòng khách hàng của các doanh nghiệp thẩm định giá đã ảnh

hưởng tính độc lập, khách quan của tổ chức tư vấn khi tham gia quá trình quyết định giá đất nhà nước.240 Cùng với việc mở rộng sự tham gia và tạo sự thông thoáng trong điều kiện hoạt động của dịch vụ thẩm định giá đã phát sinh những bất cập, ảnh hưởng

240 Phan Trung Hiền (2017), “Xác định giá đất để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 1 + 2 (329+330). 241 Văn Bình (2021), “Tăng cường giám sát, nâng cao chất lượng doanh nghiệp thẩm định giá”, Thời báo Tài chính Việt Nam, http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/nhip-song-tai-chinh/2021-04-24/tang-cuong-giam-sat- nang-cao-chat-luong-doanh-nghiep-tham-dinh-gia-102936.aspx [truy cập ngày 01/7/2021].

đến chất lượng, hiệu quả trong định giá đất, cụ thể: tình trạng cạnh tranh không lành mạnh, hiện tượng tiêu cực và chất lượng không đảm bảo...241 Vì vậy, tính độc lập và

122

Quốc

quốc

quan

việc

Hàn

làm

với

tác

cơ

tế

chuyên nghiệp của tổ chức tư vấn thẩm định giá đã ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả của hình thức hợp đồng hành chính trong quản lý giá đất.

Các hình thức không mang tính pháp lý trong QLNN về giá đất được vận dụng linh hoạt trong các nội dung quản lý, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý giá đất. Đối với quản lý giá đất, một lĩnh vực mang tính chuyên môn, ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích kinh tế của nhiều chủ thể nên các hình thức không mang tính pháp lý giữ vai trò khá quan trọng. Điển hình, trong công tác xây dựng bảng giá đất giai đoạn 2020 - 2024 các địa phương triển khai lấy ý kiến rộng rãi Nhân dân về dự thảo bảng giá đất. Việc tổ chức lấy ý kiến về dự thảo bảng giá đất được thực hiện đa dạng thông qua cổng thông tin điện tử, gửi văn bản xin ý kiến, tổ chức hội thảo, hội nghị lấy ý kiến với sự tham gia của các cơ quan, tổ chức liên quan và chuyên gia.242 Điều này tạo hiệu ứng tích cực đối với bảng giá đất khi được ban hành, chủ thể xây dựng bảng giá đất có được những ý kiến đa chiều. Hợp tác quốc tế là một trong những hoạt động nổi bật của hình thức không mang tính pháp lý, đã có nhiều dự án, chương trình liên quan đến giá đất được triển khai, điển hình: chương trình hợp tác Việt Nam - Thụy Điển về đổi mới hệ thống địa chính vào năm 1997 với 06 dự án, trong đó dự án 4.1 là định giá đất. Theo đánh giá của Giám đốc dự án 4.1 - Ông Bùi Ngọc Tuân thì dự án đã rút ra được những kết luận quan trọng về mô hình thích hợp cho định giá đất hàng loạt, phương pháp định giá đất. Chương trình hợp tác giữa Việt Nam - Thụy Điển với 6 hợp phần triển khai từ năm 2010 - 2013, trong đó có hợp phần 5 - hoàn thiện mô hình định giá đất và các hợp phần còn lại cũng liên quan đến công tác quản lý giá đất như: hoàn thiện hệ thống pháp luật, hệ thống thông tin đất đai…vào tháng 6 năm 2012 hợp tác với Hiệp hội các nhà thẩm định tài sản Hàn Quốc thực hiện khảo sát tại Hàn Quốc và tổ chức Hội thảo về kinh nghiệm định giá đất của Hàn Quốc.243 Gần đây dưới sự hỗ trợ của cơ quan hợp tác quốc tế Hàn Quốc (KOICA) triển khai dự án “Tăng cường năng lực định giá đất và hệ thống thông tin giá đất dựa trên VietLis” từ năm 2017;244 Hiệp hội các nhà thẩm định giá bất động sản Nhật Bản (JAREA) thực hiện thí điểm dự án về hoạt động thẩm định giá bất động sản tại Hải Phòng. Mặc dù các chương trình, dự án hợp tác quốc tế không ngừng phát triển và chuyên sâu nhưng đến nay vẫn chưa có công trình nào ứng 242 Trường Sơn (2019), “Xây dựng bảng giá đất phù hợp với yêu cầu phát triển”, Báo Hậu Giang, http://www.baohaugiang.com.vn/chinh-tri/xay-dung-bang-gia-dat-phu-hop-voi-yeu-cau-phat-trien-84670.html [truy cập ngày 12/01/2020]. 243 Nguyễn Đình Bồng (2014), Mô hình quản lý đất đai hiện đại ở một số nước và kinh nghiệm cho Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.261-265. 244 Theo thông tin từ Tổng cục quản lý đất đai thì dự án “Tăng cường năng lực định giá đất và hệ thống thông tin giá đất dựa trên VietLis” thực hiện bằng nguồn vốn không hoàn lại trị giá 9.000.000 USD từ Chính phủ Hàn Quốc. Dự án được triển khai thực hiện trên địa bàn các tỉnh Bắc Ninh (thị xã Từ Sơn), thành phố Đà Nẵng (quận Hải Châu), tỉnh Vĩnh Phúc (huyện Bình Xuyên), thành phố Cần Thơ (quận Ô Môn). Nội dung nhiệm vụ chủ yếu của dự án gồm: Nghiên cứu xây dựng phương pháp mô hình, quy trình định giá đất; hỗ trợ xây dựng và tích hợp CSDL giá đất; xây dựng hệ thống thông tin giá đất; nâng cấp phần mềm VietLIS; đào tạo và chuyển giao công nghệ; cung cấp trang thiết bị. Cụ thể tại: Tổng cục quản lý đất đai (2018), “Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường (KOICA)”, hợp http://www.gdla.gov.vn/index.php/news/Hop-tac-quoc-te-Khoa-hoc-cong-nghe/Bo-truong-Bo-TN-MT-Tran- Hong-Ha-lam-viec-voi-Co-quan-Hop-tac-quoc-te-Han-Quoc-KOICA-2402.html [truy cập ngày 15/7/2019].

123

dụng mang lại hiệu quả cao trong thực tiễn quản lý giá đất, đây là hạn chế rất lớn trong quá trình chuyển giao kết quả ứng dụng thực tiễn. 3.2. Thực trạng về tổ chức, hoạt động của chủ thể quản lý nhà nƣớc về giá đất và phƣơng pháp quản lý nhà nƣớc về giá đất 3.2.1. Chủ thể quản lý nhà nước về giá đất

Đánh giá chung về tổ chức hệ thống cơ quan quản lý đất đai ở nước ta, tác giả Vũ Văn Phúc cho rằng: “so với nhiệm vụ quản lý đất đai trong pháp luật thì bộ máy hiện nay, đặc biệt là ở địa phương không đủ về số lượng và không đảm bảo về chất lượng để tổ chức thực hiện nhiệm vụ”.245 Chất lượng đội ngũ làm công tác xây dựng các quy phạm pháp luật quản lý đất đai, bao gồm nội dung giá đất được tác giả Nguyễn Quang Tuyến nhận định: “năng lực của một bộ phận cán bộ làm công tác xây dựng và hoàn thiện pháp luật về đất đai còn nhiều hạn chế. Có rất ít các chuyên gia được đào tạo một cách bài bản về lĩnh vực này”.246

Thực trạng tổ chức và hoạt động của chủ thể quản lý giá đất ở nước ta cho thấy những chuyển biến tích cực trong phân cấp quản lý, đặc biệt giữa Chính phủ và UBND cấp tỉnh. Sự tiến bộ được thể hiện trong quy định về giá đất qua các thời kỳ LĐĐ, điển hình là giai đoạn LĐĐ năm 2013 quy định về quyền quyết định giá đất cụ thể của UBND cấp tỉnh đã nới lỏng sự ràng buộc bởi Chính phủ trong phân cấp quyết định giá đất cho địa phương. Xét về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trung ương gồm: Bộ TN&MT tại Nghị định số 36/2017/NĐ-CP, Bộ Tài chính tại Nghị định số 87/2017/NĐ-CP và Bộ Xây dựng tại Nghị định số 81/2017/NĐ-CP thì vẫn tồn tại sự chồng chéo nhất định trong hoạt động QLNN về giá đất. Điển hình, ban hành quy định về phương pháp định giá đất hiện nay, Bộ TN&MT sẽ ban hành quy định hướng dẫn phương pháp định giá đất, trong khi đó Bộ Tài chính ban hành quy định về phương pháp thẩm định giá bất động sản trong đó gồm thẩm định giá đất; Bộ Xây dựng ban hành quy định phương pháp xác định giá cho thuê, giá bán bất động sản. Trong kết quả nghiên cứu của Ngân hàng thế giới về đánh giá việc tổ chức, chức năng nhiệm vụ của các cấp, ngành trong quản lý đất đai ở Việt Nam, bao gồm QLNN về giá đất cho thấy những hạn chế sau: chức năng, nhiệm vụ quản lý của các Bộ, ngành vẫn có sự trùng lắp, phát sinh vấn đề trong quản lý; phân công trách nhiệm giữa các cấp rõ ràng nhưng có sự trùng lắp nhỏ.247 Thực trạng tổ chức, hoạt động của chủ thể QLNN về giá đất tồn tại những hạn chế cụ thể sau:

245 Vũ Văn Phúc (chủ nhiệm, 2015), tlđd (18), tr.151. 246 Nguyễn Văn Động (chủ biên, 2010), Xây dựng và hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm phát triển bền vững ở Việt Nam hiện nay, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.176. 247 Ngân hàng thế giới (2013), tlđd (50), tr.88, 90.

Một là, từng chủ thể quản lý chưa bảo đảm thực hiện đầy đủ và hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ quản lý. Với tính chất của giá đất và đặc điểm của QLNN về giá đất, quy định pháp luật QLNN về giá đất đã có sự phân cấp với những chức năng,

124

248 Quyết định số 5758/QĐ-UBND ngày 15/10/2016 của Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội về việc thành lập Chi cục quản lý đất đai trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố Hà Nội. 249 Quyết định số 905/QĐ-UBND ngày 26/6/2012 của UBND tỉnh Phú Yên về việc thành lập Chi cục Quản lý đất đai.

nhiệm vụ cụ thể của từng cơ quan quản lý giá đất. Hiệu quả quản lý của từng chủ thể tạo sự gắn kết, bổ trợ lẫn nhau để mang lại hiệu quả tối ưu của cơ chế quản lý giá đất. Tuy nhiên, thực tiễn thực thi các quy định của các chủ thể quản lý tồn tại nhiều hạn chế, cụ thể: Chính phủ đã thực hiện cơ bản đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ thông qua việc ban hành các Nghị định số 44/2014/NĐ-CP, Nghị định số 104/2014/NĐ-CP, Nghị định số 96/2019/NĐ-CP nhưng nội dung các quy định tồn tại nhiều hạn chế, quy trình ban hành khung giá đất chậm tiến độ, không phản ánh được nền tảng thị trường điều này được minh chứng trong những phân tích về nội dung ban hành quyết định quản lý và quyết định giá đất. Bộ TN&MT chưa bảo đảm đầy đủ các trách nhiệm được phân giao, như: nhiệm vụ xây dựng dữ liệu giá đất và bản đồ giá đất đến nay vẫn chưa hoàn thành và chưa triển khai vào công tác quản lý; nội dung tham mưu điều chỉnh khung giá đất chưa được thực hiện trong giai đoạn khung giá đất tại Nghị định số 104/2014/NĐ-CP; chưa thực thi hiệu quả công tác kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm, bởi các sai phạm về giá đất chủ yếu được phát hiện qua công tác thanh tra của Thanh tra Chính phủ và hoạt động kiểm toán. Bộ Tài chính với vai trò chính yếu về thẩm định giá đất đã thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, nhất là việc thống nhất ban hành Thông tư liên tịch số 87/2016/TTLT-BTC-BTNMT. UBND cấp tỉnh còn tồn tại những hạn chế nhất định về ban hành hướng dẫn thực hiện các quy định về giá đất; chưa hoàn thiện và vận hành hiệu quả dữ liệu giá đất, bản đồ giá đất; chưa thực hiện chức năng dự báo về giá đất; công tác báo cáo thực thi pháp luật về giá đất chưa bảo đảm. Những hạn chế trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý của các chủ thể ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả QLNN về giá đất, nhất là nền tảng thị trường trong quản lý giá đất ở nước ta. Hai là, quy định và tổ chức bộ máy phụ trách QLNN về giá đất ở các địa phương chưa bảo đảm nhiệm vụ quản lý. Theo Thông tư liên tịch số 50/2014/TTLT- BTNMT-BNV ngày 28/8/2014 về nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở TN&MT thì không thống nhất quy định thành lập phòng chuyên môn tham mưu quản lý giá đất. Hiện nay, qua khảo sát của tác giả về cơ cấu tổ chức của Sở TN&MT được biết 02 địa phương thành lập Phòng trực thuộc Sở thực hiện nhiệm vụ giá đất là tỉnh Sơn La - Phòng giá đất và giải phóng mặt bằng, tỉnh Hải Dương - Phòng giá đất; một số địa phương thành lập Phòng trực thuộc Chi cục quản lý đất đai thuộc Sở để tham mưu về giá, ví dụ: ở thành phố Hà Nội thì Phòng kinh tế đất đai thuộc Chi cục quản lý đất đai sẽ thực hiện công tác tham mưu quản lý giá đất,248 tỉnh Phú Yên thì tổ chức Phòng giá đất và bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thuộc Chi cục,249 tỉnh Hưng Yên,

125

250 Quyết định số 558/QĐ-UBND ngày 24/12/2018 của UBND tỉnh Hưng Yên về việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các phòng thuộc Chi cục quản lý đất đai. 251 Đoàn Ngọc Phương (chủ nhiệm, 2013), Đề tài nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ “Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện chính sách, pháp luật và nâng cao năng lực định giá đất trong xây dựng bảng giá đất”, Tổng cục quản lý đất đai - Bộ TN&MT, Hà Nội, tr.98.

Phòng tổng hợp và định giá đất trực thuộc Chi cục…250 hoặc địa phương do đơn vị sự nghiệp thuộc Sở thực hiện là Trung tâm kỹ thuật TN&MT như: tỉnh Gia Lai, Lai Châu, Vĩnh Phúc… Nhìn chung, tổ chức chuyên trách quản lý giá đất ở cấp tỉnh chưa được tổ chức thống nhất, chủ yếu chỉ chú trọng chức năng tham mưu công tác quyết định giá đất, được thực hiện bởi các bộ phận kiêm nhiệm, công chức, viên chức phụ trách về giá đất đồng thời đảm nhiệm các nhiệm vụ khác. Theo thống kê thì số lượng cán bộ làm công tác giá đất thuộc Sở TN&MT là 169 người, bình quân mỗi phòng chưa tới 03 cán bộ.251 Với khối lượng công việc nhiều và tính chuyên cao khi không có chủ thể quản lý chuyên trách đã ảnh hưởng nhất định đến hiệu quả quản lý giá đất. Ba là, chưa phân định rạch ròi chức năng quản lý và chức năng thẩm định giá đất. Khoản 5 Điều 2 Thông tư liên tịch số 50/2014/TTLT-BTNMT-BNV quy định Sở TN&MT là cơ quan tham mưu QLNN về giá đất ở địa phương sẽ thực hiện chủ trì xây dựng bảng giá đất, thực hiện xác định giá đất cụ thể. Việc không phân định hai chức năng trên vô hình chung đã không bảo đảm nguyên tắc được chỉ đạo tại Nghị quyết số 19-NQ/TW: “cơ quan tham mưu xây dựng giá đất và cơ quan thẩm định giá đất là hai cơ quan độc lập”. Theo quy định tại điểm b khoản 3 Điều 16 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP thì lãnh đạo Sở TN&MT là thành viên Hội đồng thẩm định và khoản 3 Điều 14 Thông tư liên tịch số 87/2016/TTLT-BTNMT-BTC quy định Sở TN&MT sẽ hoàn chỉnh phương án giá đất sau thẩm định để trình UBND cấp tỉnh phê duyệt. Điều này dẫn đến cơ quan quản lý cũng là cơ quan tiến hành thẩm định giá đất, tham gia quá trình thẩm định phương án giá đất và hoàn chỉnh phương án giá đất, ảnh hưởng đến tính độc lập, khách quan của kết quả. Chính quy trình khép kín chỉ là sự tham gia chủ yếu của các cơ quan nhà nước sẽ tiềm ẩn khả năng tiêu cực, tham nhũng trong xác định giá đất. Sự thiếu minh bạch, thiếu độc lập giữa chức năng quản lý và chức năng tham mưu quyết định giá đất đã gây nhiều thiệt hại cho Nhà nước, điển hình trong Thông báo kết luận thanh tra số 636/TB-TTCP ngày 29/4/2020 của Thanh tra Chính phủ đã kết luận Sở Tài chính tỉnh Kiên Giang tham mưu xác định sai giá đất cụ thể tại Dự án khu du lịch sinh thái đảo Phú Quốc, phải truy thu hơn 17 tỷ về ngân sách. Sở TN&MT, Hội đồng thẩm định giá đất đã xác định các chi phí phát triển ước tính chưa đủ căn cứ. Bốn là, cơ quan quản lý giá đất chưa hoạt động chặt chẽ giữa quản lý theo ngành và chức năng. Bộ Tài chính thực hiện chức năng quản lý chung các hoạt động về giá theo Luật Giá, trong đó có hoạt động thẩm định giá, cụ thể Bộ đã ban hành các Tiêu chuẩn định giá Việt Nam. Trong khi đó, giá đất do Bộ TN&MT quản lý, tham mưu đề xuất và hướng dẫn các quy định về nguyên tắc, phương pháp định giá đất. Vì

126

vậy, khi tiến hành hoạt động thẩm định giá đất phải tuân thủ các quy định về giá đất và các Tiêu chuẩn định giá Việt Nam. Điều này gây nhiều khó khăn cho đơn vị thẩm định giá bởi quy định về hai nội dung này chưa thống nhất về phương pháp, cách tiếp cận trong thẩm định giá đất. Bên cạnh đó, công tác đào tạo và cấp chứng chỉ hành nghề thẩm định giá đất cũng do hai Bộ thực hiện, Chứng chỉ định giá đất do Bộ TN&MT quản lý theo Thông tư số 61/2015/TT-BTNMT hoặc có Thẻ thẩm định viên về giá do Bộ Tài chính quản lý theo Thông tư số 46/2014/TT-BTC. Mặc dù Thẻ thẩm định viên về giá được quy định không thời hạn, nội dung thi để được cấp Thẻ có môn thẩm định giá bất động sản và nhiều yêu cầu chuyên môn cao nhưng do giá đất hiện nay được quản lý bởi Bộ TN&MT nên Thẩm định viên về giá muốn đủ điều kiện thực hiện định giá đất phải có thêm Giấy chứng nhận đã hoàn thành khóa học bồi dưỡng về định giá đất theo chương trình bồi dưỡng về định giá đất do Bộ TN&MT ban hành, theo quy định tại Nghị định số 136/2018/NĐ-CP. Nội dung trên cho thấy chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa Bộ TN&MT với Bộ Tài chính trong quản lý công tác thẩm định giá đất.

Năm là, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lý giá đất chưa tương xứng gây những khó khăn nhất định trong quá trình quản lý giá đất. Công tác theo dõi, dự báo và quản lý giá cả hàng hóa do ngành tài chính thực hiện, cụ thể, trong cơ cấu tổ chức Bộ Tài chính có thành lập Cục quản lý giá; Sở Tài chính là Phòng quản lý giá và công sản. Việc quản lý, theo dõi thị trường bất động sản, công bố chỉ số giá bất động sản thuộc chức năng của ngành xây dựng do Cục quản lý nhà và thị trường bất động sản thuộc Bộ Xây dựng thực hiện, ở địa phương là Phòng quản lý nhà và thị trường bất động sản trực thuộc Sở Xây dựng. Trong khi đó, Nghị định số 44/2014/NĐ- CP lại giao nhiệm vụ thống kê, theo dõi, xây dựng dữ liệu giá đất và công bố chỉ số biến động giá đất trên thị trường cho ngành TN&MT trong khi cơ cấu của ngành lại không tổ chức chuyên biệt thực hiện nhiệm vụ theo dõi, cập nhật thông tin giá đất thị trường và cũng không có CSDL thị trường bất động sản. Có thể lý giải, việc theo dõi, cập nhật và dự báo về giá đất dựa trên thông tin đăng ký đất đai khi giao dịch chuyển quyền. Tuy nhiên, quy định của Thông tư liên tịch số 15/2015/TTLT-BTNMT-BNV- BTC ngày 04/4/2015 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của Văn phòng đăng ký đất đai lại không quy định về nhiệm vụ xây dựng CSDL, cập nhật giá đất. Sáu là, phân cấp thực hiện nội dung quản lý giá đất ở địa phương không bảo đảm yêu cầu trong phân cấp quản lý. Theo quy định tại Điều 114 LĐĐ năm 2013 và Nghị định số 44/2014/NĐ-CP thì thẩm quyền quyết định giá đất cụ thể thuộc UBND cấp tỉnh và không quy định cho phép ủy quyền, phân cấp. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai một số địa phương đã phân cấp cho UBND cấp huyện quyết định giá đất cụ thể trong trường hợp xác định giá đất tính tiền bồi thường. Cụ thể, tại Quyết định số 31/2019/QĐ-UBND ngày 23/8/2019 của UBND Phú Yên sửa đổi, bổ sung một số điều của quy định chi tiết trình tự, thủ tục thực hiện định giá đất cụ thể trên địa bàn tỉnh Phú

127

252 Thông báo kết luận thanh tra số 1041/TB-TTCP ngày 26/6/2019 của Thanh tra Chính phủ kết luận thanh tra về công tác quản lý nhà nước và thực hiện pháp luật trong quy hoạch, quản lý xây dựng, đất đai tại Khu đô thị mới Thủ Thiêm, thành phố Hồ Chí Minh, tr.4. 253 Thông báo kết luận thanh tra số 636/TB-TTCP ngày 29/4/2020 của Thanh tra Chính phủ về việc chấp hành pháp luật trong công tác quy hoạch, quản lý và sử dụng đất đai, quản lý và khai thác tài nguyên khoáng sản, bảo vệ môi trường trên địa bàn tỉnh Kiên Giang (thời kỳ 2011 - 2017), tr.5.

Yên ban hành kèm theo Quyết định số 44/2016/QĐ-UBND ngày 29/8/2016, UBND tỉnh đã phân cấp cho UBND cấp huyện phê duyệt giá đất cụ thể tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và thành lập Hội đồng thẩm định giá đất cụ thể cấp huyện. Ở Nghệ An, UBND tỉnh đã ban hành Quyết định số 54/2018/QĐ-UBND ngày 28/12/2018 về việc ủy quyền xây dựng, thẩm định và phê duyệt giá đất cụ thể để tính tiền bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất, giá đất cụ thể giao đất tái định cư và giá đất cụ thể để xác định giá khởi điểm đấu giá quyền sử dụng đất ở trên địa bàn tỉnh Bên cạnh đó, việc phân cấp quyết định giá đất cụ thể dù mang lại những hiệu quả nhất định nhưng vẫn tồn tại nhiều bất cập bởi sự thiếu kiểm soát trong quá trình phân cấp đã gây thiệt hại cho Nhà nước. Minh chứng, trong sai phạm tại dự án khu đô thị mới Thủ Thiêm - thành phố Hồ Chí Minh thì các cơ quan liên quan đã tham mưu đề xuất để UBND thành phố quyết định giá đất thương mại - dịch vụ - nhà ở là 26 triệu/m2 chênh lệch giảm khoảng 50% so với các đơn giá do cơ quan tham mưu đề xuất, đơn giá này đã được Thanh tra Chính phủ kết luận là thiếu chính xác, không có căn cứ và không đúng quy định.252 Thậm chí, xảy ra tình trạng phê duyệt giá đất cụ thể không đúng thẩm quyền, ảnh hưởng nghiêm trọng đến tính minh bạch trong quyết định giá đất, cụ thể giai đoạn từ ngày 01/01/2016 đến ngày 31/12/2017 Chủ tịch UBND tỉnh Kiên Giang đã phê duyệt không đúng thẩm quyền giá đất cụ thể làm căn cứ tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất tại 16 dự án đầu tư.253 Bảy là, hoạt động của các chủ thể tham gia quá trình quản lý giá đất còn nhiều hạn chế. Do giá đất chịu tác động từ nhiều yếu tố bên ngoài, nhất là hiệu quả quản lý đất đai. Vì vậy, hoạt động của các chủ thể liên quan đến quá trình quản lý giá đất ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả QLNN về giá đất, cụ thể: (i) Tổ chức tư vấn thẩm định giá: đây là những tổ chức trực tiếp thực hiện hoạt động thẩm định giá đất, cung ứng dịch vụ thẩm định giá đất cho Nhà nước thực hiện quyết định giá đất và cung ứng dịch vụ thẩm định giá đất trong các giao dịch dân sự. Vì vậy, tính chuyên nghiệp và hiệu quả hoạt động của các tổ chức hành nghề thẩm định giá ảnh hưởng trực tiếp đến việc xác định giá đất. Thời gian qua, ở nước ta ghi nhận sự phát triển mạnh về số lượng của các tổ chức thẩm định giá nhưng chất lượng hoạt động của các doanh nghiệp còn tồn tại nhiều bất cập, cụ thể: một số quy định về thẩm định giá chưa đồng nhất giữa các ngành, một số lĩnh vực, thậm chí mâu thuẫn, gây nhiều khó khăn trong thẩm định giá và thực hiện trách nhiệm giải trình. Chưa kiểm soát hiệu quả những hành vi vi phạm của doanh nghiệp, vì lợi nhuận chấp nhận những điều kiện không đúng quy định khi

128

tiến hành thẩm định giá.254 (ii) Văn phòng đăng ký đất đai: đây là hệ thống tổ chức dịch vụ công trực tiếp thực hiện công tác đăng ký, cập nhật biến động, giữ vai trò chính yếu trong hoàn thiện dữ liệu địa chính phục vụ công tác quản lý đất đai. Tuy nhiên, thực tiễn thành lập và hoạt động của Văn phòng đăng ký đất đai còn tồn tại nhiều vấn đề ảnh hưởng đến chất lượng, tính chính xác của hồ sơ địa chính vận dụng trong quản lý giá đất. Hiện nay, cả nước có 03 mô hình hệ thống CSDL đang vận hành trong hoạt động của Văn phòng đăng ký là: mô hình tập trung cấp tỉnh (06 tỉnh, thành: Vĩnh Long, Đồng Nai, Đà Nẵng, Bình Dương, Bình Định, Bến Tre); mô hình bán tập trung cấp tỉnh (41 địa phương); mô hình phân tán cấp huyện (16 địa phương). Hệ thống phần mềm đang triển khai ở các địa phương chưa thống nhất: ViLIS (44/63 tỉnh, thành), ELIS (13/63 tỉnh, thành), TMV.LIS (4/63 tỉnh, thành), DongNai.LIS (01 địa phương), SouthLIS (01 địa phương). Hệ thống CSDL còn phân tán, việc khai thác, sử dụng dữ liệu còn rất nhiều hạn chế.255 Những hạn chế trong hoạt động của hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai ảnh hưởng trực tiếp đến nền tảng dữ liệu trong QLNN về giá đất. (iii) Tổ chức dịch vụ bán đấu giá tài sản: đây là chủ thể trực tiếp thực hiện tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất, hình thành một trong những CSDL giá thị trường. Vì vậy, tính chuyên nghiệp, khách quan, công bằng trong hoạt động nghề nghiệp của đấu giá viên nói riêng và tổ chức dịch vụ bán đấu giá tài sản ảnh hưởng quyết định giá đất. Những bất cập trong công khai, minh bạch quá trình tổ chức đấu giá, hiện tượng thông đồng dìm giá, hành hung các bên tham gia đấu giá để ép giá diễn ra phổ biến…256 Vì vậy, nâng cao chất lượng hoạt động của các tổ chức dịch vụ bán đấu giá tài sản, tăng cường QLNN trong lĩnh vực này nhằm mang lại hiệu quả tối ưu của hoạt động bán đấu giá, tác động tích cực đến quá trình quyết định giá đất nhà nước. Quy định và thực tiễn tổ chức, hoạt động của hệ thống cơ quan quản lý giá đất hiện nay còn nhiều hạn chế, bộ máy quản lý chưa tương xứng với nhiệm vụ, còn thiếu về số lượng, yếu về chất lượng. Tính chuyên nghiệp, khách quan, độc lập và trách nhiệm của chủ thể quản lý trong một quy trình công khai, minh bạch là yêu cầu cơ bản của cơ chế quản lý giá đất hiện đại, khoa học và hiệu quả. 3.2.2. Phương pháp quản lý nhà nước về giá đất

254 Anh Thư (2019), “Cần sớm hoàn thiện môi trường pháp lý lĩnh vực thẩm định giá”, Tạp chí Tài chính, http://tapchitaichinh.vn/tai-chinh-kinh-doanh/can-som-hoan-thien-moi-truong-phap-ly-linh-vuc-tham-dinh-gia- 315445.html [truy cập ngày 18/9/2020]. 255 Nguyễn Mạnh Hiển (2020), “Hệ thống thông tin đất đai – nền tảng phát triển Chính phủ điện tử”, Báo điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, https://baotainguyenmoitruong.vn/he-thong-thong-tin-dat-dai-nen-tang-phat- trien-chinh-phu-dien-tu-307130.html [truy cập ngày 08/10/2020]. 256 Thanh Thuý (2019), “Tăng cường quản lý nhà nước trong đấu giá quyền sử dụng đất”, Báo Nam Định, http://baonamdinh.vn/channel/5085/201909/tang-cuong-quan-ly-nha-nuoc-trong-dau-gia-quyen-su-dung-dat- 2533102/ [truy cập ngày 17/7/2020].

Trong quá trình QLNN về giá đất, các chủ thể quản lý đã vận dụng linh hoạt, kết hợp các phương pháp quản lý với vai trò chủ yếu và phổ biến của phương pháp

129

hành chính và phương pháp kinh tế. Các phương pháp đã mang lại những hiệu quả nhất định nhưng vẫn tồn tại hạn chế.

Phương pháp hành chính được biểu hiện rõ nét nhất thông qua việc ban hành các quy định về nguyên tắc, phương pháp định giá đất, trình tự, thủ tục thẩm định giá đất và đặc trưng là quyền quyết định giá đất. Giá đất được quyết định thông qua hoạt động ban hành quyết định hành chính, cụ thể ban hành quyết định quy phạm để quy định về khung giá đất, bảng giá đất; ban hành quyết định cá biệt để quyết định giá đất cụ thể. Phương pháp hành chính là phương pháp chủ yếu trong mối quan hệ quản lý giữa cơ quan cấp trên và cấp dưới, giữa cơ quản quản lý và cơ quan tham mưu trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ, nội dung quản lý giá đất. Mặc dù giá đất là phạm trù kinh tế nhưng với đặc trưng sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta thì vai trò quản lý của Nhà nước chi phối mạnh mẽ giá đất, cụ thể thông qua các phương pháp hành chính, tác động trực tiếp đến giá đất. Tuy nhiên, hiệu quả của phương pháp hành chính chưa được phát huy và tồn tại hạn chế lớn như: việc ban hành các phương pháp định giá đất chưa bảo đảm phù hợp với bản chất của giá đất, chưa bảo đảm tính khoa học và hiệu quả trong quá trình áp dụng. Theo Ông Hồ Đức Phớc - nguyên Tổng Kiểm toán nhà nước đã phát biểu: “các phương pháp khác nhau chênh lệch nhau hàng chục lần giá trị; quy định trong phương pháp định giá đất chứa đựng nhiều yếu tố chủ quan, giả định, không đủ cơ sở xác định giá đất”.257 Bên cạnh đó, quyết định giá đất bởi phương pháp hành chính trong quản lý giá đất cũng phát sinh nhiều bất cập, giá đất được quyết định chưa phù hợp giá thị trường và thường phát sinh các xung đột, mâu thuẫn về giá đất quyết định tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Thời gian qua, công tác quản lý giá đất ở một số địa phương cho thấy việc áp dụng phương pháp hành chính duy ý chí, gây những ảnh hưởng nhất định hiệu quả quản lý giá đất nói riêng và quản lý đất đai nói chung. Cụ thể như: quy định về xác định vị trí đất trong xây dựng bảng giá đất và xác định giá đất cụ thể ở các địa phương dẫn đến thực trạng một thửa đất có thể có nhiều giá, điều này không phù hợp với thực tế giao dịch và quy luật giá cả trên thị trường. Ngoài ra, quy định về mức giá đất chênh lệch tại khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố tại Điều 13 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP không phản ánh đúng bản chất quản lý theo cơ chế thị trường. Có thể nói hiện nay quy định phương pháp hành chính trong quản lý giá đất ở nước ta chưa từ nền tảng thị trường mà chủ yếu là gắn kết tính chất thị trường vào ý chí của chủ thể quản lý. Phương pháp hành chính là cần thiết và giữ vai trò quan trọng trong thiết lập kỷ cương quản lý nhưng phải dựa vào bản chất từ thị trường và đặc điểm của giá đất.

257 Anh Minh (2018), “Kiểm toán lấp lỗ hổng, chống thất thoát nguồn lực đất đai”, Báo điện tử Chính phủ, http://baochinhphu.vn/Kinh-te/Kiem-toan-lap-lo-hong-chong-that-thoat-nguon-luc-dat-dai/354006.vgp [truy cập ngày 12/9/2019].

Phương pháp kinh tế là phương pháp chủ yếu được sử dụng để quản lý giá đất bởi đặc tính của giá đất là một phạm trù kinh tế được hình thành từ thị trường. Phương

130

258 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các Luật về thuế năm 2014. 259 Đặng Hùng Võ (2020), “Thuế sử dụng đất phải chiếm tỷ trọng cao và là nguồn lực chính để phát triển hạ tầng, dịch vụ công cộng”, Tạp chí tài chính doanh nghiệp điện tử, https://taichinhdoanhnghiep.net.vn/thue-su- dung-dat-phai-chiem-ty-trong-cao-va-la-nguon-luc-chinh-de-phat-trien-ha-tang-dich-vu-cong-cong-d10754.html [truy cập ngày 17/7/2020].

pháp kinh tế được vận dụng chủ yếu trong điều tiết giá đất thị trường và thông qua đó tác động đến hiệu quả quản lý giá đất nhà nước. Chính sách thuế là công cụ phổ biến trong phương pháp kinh tế, hiện nay các loại thuế tác động trực tiếp đến quản lý giá đất ở nước ta còn nhiều hạn chế. Ở nước ta, từ năm 2007 việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất được điều chỉnh bởi Luật thuế thu nhập cá nhân; hiện nay, mức thu thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất chỉ là 2% giá giao dịch từng lần.258 Bên cạnh đó là quy định về thuế sử dụng đất, cụ thể đối với đất nông nghiệp thực hiện chính sách miễn, giảm thuế theo Nghị quyết số 107/2020/QH14; đất phi nông nghiệp được áp dụng Luật thuế sử dụng đất phi nông nghiệp năm 2010. Theo đánh giá của các chuyên gia thì thuế sử dụng đất ở Việt Nam là rất thấp so với các quốc gia trên thế giới và chưa là công cụ hiệu quả trong điều tiết thị trường, chưa thu được giá trị tăng thêm của đất đai không do người sử dụng đất đầu tư, chưa có sự phân biệt trong quy định về thuế giữa đô thị và nông thôn.259 Chính sách thuế ở Việt Nam cho thấy sự hạn chế trong ban hành quy định các loại thuế chống đầu cơ đất đai, bất động sản; chưa điều tiết hiệu quả lợi ích tăng thêm qua các lần chuyển nhượng. Một trong những nguyên nhân chính yếu chưa phát huy hiệu quả công cụ thuế ở nước ta là hiện tượng gian dối trong khai báo giá giao dịch trên hợp đồng chuyển nhượng. Trước thực trạng những năm gần đây giá đất tăng cao liên tục tại một số địa phương, thị trường có những biểu hiện bất thường, Ngân hàng nhà nước đã ban hành Thông tư số 22/2019/TT-NHNN ngày 15/11/2019 quy định về các giới hạn, tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của ngân hàng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài. Cụ thể, từ ngày 01/01/2020 đến hết 30/9/2020, tỷ lệ này ở mức 40%, sau đó giảm theo lộ trình qua từng năm xuống còn 37%, 34% và bắt đầu từ ngày 1/10/2022 chỉ còn 30%. Ngoài ra, Ngân hàng Nhà nước cũng tăng hệ số rủi ro khi kinh doanh bất động sản từ 150% lên 200%. Qua chính sách tín dụng, Nhà nước điều tiết nguồn vốn vào thị trường góp phần phát triển thị trường lành mạnh, bền vững; ngăn chặn hiện tượng sốt giá và góp phần chống đầu cơ, tạo những hiệu ứng tích cực lên giá đất. Thực trạng trên phần nào cho thấy phương pháp kinh tế được áp dụng chủ yếu thông qua điều tiết chính sách tiền tệ và công cụ thuế nhằm tạo sự phát triển ổn định, bền vững của thị trường, bảo đảm nền tảng thị trường trong QLNN về giá đất. Sự linh hoạt và kết hợp của các phương pháp quản lý trong QLNN về giá đất là rất cần thiết. Phương pháp hành chính chưa thể hiện bản chất nền tảng thị trường và đáp ứng đầy đủ các đặc điểm của giá đất, cùng với đó là những hạn chế của công cụ thuế trong phương pháp kinh tế đã ảnh hưởng nhất định đến hiệu quả QLNN về giá đất ở nước ta.

131

3.3. Thực trạng về nội dung quản lý đất đai ảnh hƣởng đến hiệu quả quản lý nhà nƣớc về giá đất

Qua phân tích tại mục 2.4 cho thấy ba nhóm nội dung cơ bản trong quản lý đất đai ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả quản lý giá đất ở Việt Nam hiện nay. Thực trạng những nội dung quản lý tồn tại nhiều bất cập ảnh hưởng đến quá trình triển khai nội dung QLNN về giá đất, gây ra những hạn chế nhất định trong cơ chế QLNN về giá đất, cụ thể: Đăng ký đất đai và hoàn thiện CSDL đất đai là một trong những công tác có nhiều kết quả đáng chú ý trong thời gian qua. Theo số liệu từ Tổng cục quản lý đất đai thì năm 2019 tỉ lệ cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất lần đầu đạt trên 97,36% tổng diện tích cần cấp.260 Việc thành lập hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai một cấp đã mang lại nhiều hiệu quả tích cực trong hoạt động đăng ký đất đai, cụ thể: giảm được 30 thủ tục hành chính về đất đai, tiết kiệm chi phí và rút ngắn thời gian thực hiện các thủ tục hành chính đăng ký đất đai.261 Tuy nhiên, đến tháng 5 năm 2020 chỉ có 59/63 tỉnh, thành phố đã thành lập Văn phòng đăng ký đất đai một cấp theo quy định.262 Quá trình kiện toàn Văn phòng đăng ký đất đai kéo dài đã tạo nhiều khó khăn trong việc chuyển giao và xây dựng CSDL đất đai ở các địa phương. Trong nghiên cứu của Ngân hàng thế giới về cải thiện quản trị đất đai tại Việt Nam cho thấy: Việt Nam được xếp hạng yếu nhất trong những lĩnh vực về đăng ký đất đai như tính hoàn thiện của thông tin đăng ký, độ tin cậy của thông tin đăng ký được cập nhật đầy đủ, chính xác... kết quả đánh giá về thông tin đăng ký hồ sơ địa chính được cập nhật ở Việt Nam được xếp ở khung đánh giá thấp nhất với tỷ lệ dưới 50% thông tin trong hệ thống đăng ký/hồ sơ địa chính được cập nhật.263 Việc xây dựng và tích hợp CSDL địa chính là nền tảng quan trọng để xây dựng dữ liệu đất đai thống nhất phục vụ đa mục tiêu nhưng hiện chỉ có 192/707 đơn vị hành chính cấp huyện tại 49/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đang vận hành, quản lý, khai thác sử dụng đồng bộ cơ sở dữ liệu đất đai để phục vụ công tác quản lý.264 Đến nay, CSDL địa chính ở các địa phương vẫn chưa được xây dựng thống nhất, cập nhật và bảo đảm tính chính xác nên chưa thể chia sẻ các công tác quản lý liên quan. Những hạn chế trong việc xây dựng, cập nhật và khai thác CSDL địa chính, công tác đăng ký đất đai là khiếm khuyết lớn về dữ liệu nền tảng trong quản lý đất đai ở nước ta hiện 260 Bích Liên (2020), “Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đạt hơn 97,36%”, Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam, http://dangcongsan.vn/xa-hoi/cap-giay-chung-nhan-quyen-su-dung-dat-dat-hon-97-36-547011.html [truy cập ngày 17/02/2020]. 261 Chính phủ (2018), “Báo cáo số 221/BC-CP ngày 31/5/2018 của Chính phủ báo cáo tình hình quản lý nhà nước về đất đai”, tr.5. 262 Trường Giang (2020), “Tổng cục quản lý đất đai cần quyết liệt hơn nữa trong việc thực hiện nhiệm vụ năm 2020”, Báo điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, https://baotainguyenmoitruong.vn/tong-cuc-quan-ly-dat- dai-can-quyet-liet-hon-nua-trong-viec-thuc-hien-nhiem-vu-nam-2020-304346.html [truy cập ngày 20/5/2020]. 263 Ngân hàng thế giới (2013), tlđd (50), tr.15, 149. 264 Trường Giang (2021), “Xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai hoàn chỉnh: chưa vượt được khó khăn để về đích”, Báo điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, https://baotainguyenmoitruong.vn/xay-dung-co-so-du-lieu-dat- dai-hoan-chinh-chua-vuot-duoc-kho-khan-de-ve-dich-319185.html [truy cập ngày 14/5/2021].

132

265 Thời báo Ngân hàng - Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (2019), “Để quy hoạch sử dụng đất trở thành động lực phát triển”, https://thoibaonganhang.vn/de-quy-hoach-su-dung-dat-tro-thanh-dong-luc-phat-trien-91123.html [truy cập ngày 18/01/2020]. 266 Quỳnh Anh (2019), “Hoàn thiện cơ chế, mở lối cho chuyển dịch đất đai hiệu quả”, Báo điện tử của Kiểm toán nhà nước, http://baokiemtoannhanuoc.vn/bat-dong-san/hoan-thien-co-che-mo-loi-cho-chuyen-dich-dat-dai-hieu- qua-141814 [truy cập ngày 15/02/2020]. 267 Nguyễn Điển (2012), Quản lý nhà nước thị trường bất động sản ở thành phố Hồ Chí Minh – thực trạng và giải pháp”, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.138.

nay. Thực trạng trên đã ảnh hưởng trực tiếp đến nội dung xây dựng dữ liệu giá đất, bản đồ giá đất và tích hợp, ứng dụng công nghệ trong QLNN về giá đất ở nước ta. Thực trạng về công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở nước ta, theo Ông Trần Kim Chung - nguyên Phó Viện trưởng Viện nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương thì vẫn tồn tại hạn chế trong công khai thông tin quy hoạch và tính khả thi của quy hoạch. Thậm chí, theo Ông Đặng Hùng Võ - nguyên Thứ trưởng Bộ TN&MT thì: “chúng ta có một khung pháp luật về quy hoạch tích hợp thống nhất áp dụng trong phạm vi cả nước nhưng quy hoạch sử dụng đất lại bị thay đổi hoàn toàn, không còn là một hệ thống”.265 Những bất cập trong quy hoạch sử dụng đất tác động xấu đến thị trường bất động sản, ảnh hưởng đến giá đất trên thị trường cũng được Ông Trần Quốc Toản - Ủy viên Hội đồng lý luận trung ương nêu lên: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cơ sở để Nhà nước định giá đất trong từng giai đoạn, thực hiện không tốt công tác quy hoạch sử dụng đất làm cho thị trường đất đai bị méo mó, thiếu lành mạnh.266 Thực trạng tồn tại ở các địa phương được nêu cụ thể tại Báo cáo số 221/BC-CP ngày 31/5/2018 của Chính phủ báo cáo tình hình QLNN về đất đai: thiếu đồng bộ giữa quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với các loại quy hoạch khác; ở một số địa phương còn tình trạng lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa sát với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, thực hiện không đạt hoặc quá chỉ tiêu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Vừa qua, Công văn số 1454/BTNMT-TCQLĐĐ ngày 30/3/2021 về tăng cường chấn chỉnh công tác quản lý nhà nước về giá đất cho thấy những hạn chế trong công khai thông tin quy hoạch là khoảng trống bị giới đầu cơ lợi dụng để đẩy giá đất vượt xa giá trị thực tế. Những tồn tại, hạn chế trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã ảnh hưởng trực tiếp đến cơ sở quyết định giá đất nhà nước; ảnh hưởng sự phát triển lành mạnh của thị trường đất đai, gây ra những hệ lụy nhất định đến giá đất thị trường. Quản lý thị trường bất động sản còn tồn tại nhiều hạn chế, được minh chứng qua những lần biến động giá trên thị trường, những hệ lụy cho sự phát triển của thị trường bất động sản và nền kinh tế. Cụ thể với quy định cho phép thực hiện giao dịch về quyền sử dụng đất của LĐĐ năm 1993 đã tạo nên tăng giá đột ngột trên thị trường, đỉnh điểm là từ tháng 4 năm 2001 đến tháng 03 năm 2002 giá tăng 06 - 07 lần so với trước năm 2000.267 Sau cơn sốt thị trường rơi vào tình trạng đóng băng (2004 - 2006) trong hoạt động động mua bán, chuyển nhượng, cụ thể như ở thành phố Hồ Chí Minh giao dịch trên thị trường quyền sử dụng đất giảm 60% so với giai đoạn trước khi đóng

133

động,

trường “ngầm” quyền sử dụng đất nông nghiệp đang “nổi””, [truy

https://plo.vn/thoi-su/bao-dong-khai-man-gia-mua-ban-nha-dat-784855.html

[truy

cập

268 Hoàng Việt, Hoàng Văn Cường (2008), sđd (47), tr.142, 143. 269 Vietnam Report (2018), Báo cáo thị trường bất động sản – xây dựng Việt Nam tư bước tiến 2017 tới triển vọng 2018, http://vietnamreport.net.vn/Bao-cao-Tong-quan-thi-truong-Bat-dong-san--Xay-dung-Viet-Nam-Tu- buoc-tien-2017-den-trien-vong-2018-1196/Product/Du-lieu--Bao-cao.html [truy cập ngày 15/7/2019]. 270 Cục quản lý nhà và thị trường bất động sản – Bộ Xây dựng, Danh sách sàn giao dịch bất động sản đã đăng ký hoạt http://quanlynha.gov.vn/Desktop.aspx/Tin_tuc-Su_kien/Tin-chuyen nganh/Danh_sach_san_giao_dich_bat_dong_san_da_dang_ky_hoat_dong/ [truy cập ngày 01/10/2020]. 271 Lê Hoài Nam (2019), “Giải pháp phát triển bền vững thị trường bất động sản Việt Nam”, Tạp chí Tài chính, http://tapchitaichinh.vn/thi-truong-tai-chinh/giai-phap-phat-trien-ben-vung-thi-truong-bat-dong-san-viet-nam- 302760.html [truy cập ngày 02/7/2020]. 272 Đặng Hùng Võ (2018), “Thị https://www.thesaigontimes.vn/281655/thi-truong-ngam-quyen-su-dung-dat-nong-nghiep-dang-noi.html cập ngày 12/5/2021]. 273 Kim Phụng (2018), “Báo động: khai man giá mua bán nhà, đất”, Báo pháp luật thành phố Hồ Chí Minh ngày 30/7/2018, ngày 14/02/20019].

băng.268 Những ảnh hưởng trên tác động đến các nhà đầu tư nhằm vào thị trường bất động sản gây ra hiện tượng sốt giá lần thứ ba vào năm 2007 - 2008. Cuối năm 2007 đầu năm 2008, giá bất động sản bị đẩy tới mức cao kỷ lục chỉ trong thời gian ngắn, đất nền ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh tăng từ 50% đến 300% so với cuối năm 2006. Gần đây nhất, từ sự ra đời của LĐĐ năm 2013, Luật Nhà ở năm 2014 và chính sách phát triển kinh tế đã làm cho giá đất tại một số địa phương tăng đột ngột, cụ thể đất ở Vân Đồn - Quảng Ninh tăng 05, 06 lần so với năm 2016, ở Phú Quốc - Kiên Giang giá đất được đẩy lên rất cao, gấp vài chục lần… thị trường bất động sản cả nước diễn ra rất sôi động trong năm 2017 và đầu năm 2018, được xem là lần sốt giá thứ 4 trong lịch sử.269 Những đợt biến động giá đất trên thị trường đã gây ra những hệ lụy nhất định cho nền kinh tế và đời sống xã hội. Bên cạnh đó, sự phát triển không đồng đều và chưa thể hiện tính quy hoạch của các sàn giao dịch bất động sản làm cho hoạt động của sàn kém hiệu quả, ảnh hưởng đến hiệu quả kiểm soát và điều tiết thị trường. Cụ thể hiện có 40/63 tỉnh, thành đều có sàn giao dịch bất động sản, với số lượng lớn tập trung tại thành phố Hà Nội có 534 sàn giao dịch, thành phố Hồ Chí Minh là 477 sàn giao dịch;270 trong khi đó số giao dịch ngầm không đăng ký với cơ quan nhà nước chiếm khoảng 70%.271 Bên cạnh đó, giao dịch “ngầm” đối với đất nông nghiệp diễn ra phổ biến trong thời gian gần đây vì lý do những rào cản pháp lý trong tiếp cận đất nông nghiệp, chiếm khoảng 50% các giao dịch về loại đất này.272 Song song đó là sự phổ biến của tình trạng thỏa thuận khai man giá đất ghi trong hợp đồng, thấp hơn nhiều so với giá giao dịch thật trong thỏa thuận giữa các bên.273 Những hạn chế, yếu kém trong quản lý thị trường bất động sản ở nước ta ảnh hưởng trực tiếp đến cơ chế hình thành giá đất thị trường và quá trình quyết định giá đất nhà nước. Sự lỏng lẻo trong kiểm soát các giao dịch trên thị trường ảnh hưởng trực tiếp đến công tác xây dựng dữ liệu và dự báo giá đất, không bảo đảm tính chính xác của thông tin giá đất làm căn cứ quyết định giá đất nhà nước. Với định hướng quản lý giá đất theo cơ chế thị trường mà yếu tố thị trường không được bảo đảm thì không thể mang lại hiệu quả tối ưu trong QLNN về giá đất.

134

Những tồn tại trong các nội dung mang tính chất tác nghiệp quản lý đất đai nêu trên đã tạo nên những ảnh hưởng đến hiệu quả xây dựng cơ chế quản lý giá đất khoa học, hiện đại và ảnh hưởng trực tiếp đến sự hình thành và vận động của giá đất thị trường; qua đó ảnh hưởng đến quản lý giá đất theo cơ chế thị trường. 3.4. Nhận xét hiệu quả quản lý nhà nƣớc về giá đất Những thay đổi, chuyển biến và đóng góp tích cực của giá đất trong tài chính đất đai đã phần nào thể hiện vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất ở nước ta. Tuy nhiên, những xung đột, mâu thuẫn về giá đất và thất thoát, tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam đã cho thấy QLNN về giá đất vẫn tồn tại nhiều bất cập. Trên nền tảng ứng dụng những đặc trưng của quản trị tốt nhằm đổi mới QLNN về giá đất tại Việt Nam theo hướng khoa học, hiện đại và hiệu quả, tác giả sẽ đánh giá thực trạng quản lý giá đất ở nước ta so với các yêu cầu đã được xây dựng nhằm bảo đảm hiệu quả quản lý giá đất. 3.4.1. Công khai, minh bạch trong quản lý nhà nước về giá đất Đánh giá chung về công khai minh bạch thông tin quản lý đất đai ở Việt Nam, trong thông cáo báo chí về kết quả nghiên cứu gần đây của Ngân hàng thế giới đã kết luận: “việc công khai thông tin đất đai tại Việt Nam đã được cải thiện, nhưng thực tế vẫn chưa đầy đủ so với yêu cầu của luật pháp”.274 Hoạt động quản lý giá đất cơ bản bảo đảm tính công khai, minh bạch, tạo điều kiện thuận lợi để mọi người tiếp cận. Các thông tin trong quá trình quản lý được công khai theo quy định, cụ thể hệ thống các quy định pháp luật về giá đất, nội dung khung giá đất của Chính phủ công bố công khai đầy đủ, dễ tiếp cận. Trong kết quả nghiên cứu so sánh của Ngân hàng thế giới thì tính minh bạch trong định giá đất ở Việt Nam cao hơn mức trung bình, xếp thứ 5 trong 14 quốc gia được đánh giá.275 Việc công bố, công khai thông tin về bảng giá đất được quy định tại Điều 114 LĐĐ năm 2013 là công bố vào ngày 01/01 của năm đầu kỳ nhưng thực tiễn bảng giá đất ở các địa phương giai đoạn 2020 - 2024 đến tháng 02 năm 2020 vẫn chưa được công bố, công khai rộng rãi.276 Tính đến ngày 10/02/2020, qua thông tin được công bố công khai về các Nghị quyết, Quyết định của các tỉnh, thành ban hành bảng giá đất thì có 40/63 địa phương đã công bố, công khai và có thể 274 Ngân hàng thế giới (2014), “Công khai thông tin đất đai tại Việt Nam đã có tiến bộ, nhưng vẫn cần nỗ lực nhiều hơn nữa”, https://www.worldbank.org/vi/news/press-release/2014/12/12/land-information-disclosure-in- vietnam-improved-but-more-progress-needed [truy cập ngày 17/7/2019]. 275 Ngân hàng thế giới (2013), tlđd (50), tr.215. 276 Cụ thể, trên trang thông tin điện tử của Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố Cần Thơ: http://cantho.gov.vn/wps/portal/sotnmt/Home/NoiDung_Menu/!ut/p/b0/04_Sj9CPykssy0xPLMnMz0vMAfGjzO Idg5yCfC2DjU38LM0NDDx9vNxdgoK8jd1DDPULsh0VAUM2hOM!/ [truy cập ngày 02/02/2020] thì thông tin bảng giá đất giai đoạn 2020 – 2024 vẫn chưa được công bố, chỉ có thông tin bảng giá đất đến giai đoạn 2015 – 2019. Đến ngày 10/02/2020 trang web đã điền link dẫn đến bảng giá đất định kỳ 05 năm 2020 – 2024 nhưng không thể truy cập nội dung, minh chứng khi nhấn truy cập vào hệ thống báo lỗi: The requested URL /wps/portal/sotnmt/Home/http://cantho.gov.vn/wps/PA_VBDH/Files/1580784219801.pdf/!ut/p/b1/dY5LC4Mw EIR_i79gN2pNc4yP-opCV8Eml5JCEcHHpfT3N- 2tls5hYJlvlgEDmnHGfcSQh3ABs9rnNNrHtK12ft8mukqKqRFdELYnLvDM8jKRSJgUvgP0F9BQhqXKeqoVS 0V32PUFRxdXeUpUB3nPYAAdOzM77vfNB8A_kggVmHHebm7zkEBbbMsdFjOriI7BKD3vBfmB0To!/dl4/d 5/L2dBISEvZ0FBIS9nQSEh/ was not found on this server.

135

277 Nguồn do tác giả tổng hợp các Nghị quyết, Quyết định ban hành bảng giá đất ở các địa phương tính đến ngày 10/02/2020 có 40/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã công bố công khai bảng giá đất giai đoạn 2020 – 2024 trên trang thông tin điện tử UBND cấp tỉnh, Sở Tài nguyên và Môi trường gồm: Bà Rịa – Vũng Tàu, Bắc Giang, Bắc Ninh, Bình Dương, Bến Tre, Bình Thuận, Bình Định, Bắc Kạn, Cao Bằng, Cà Mau, Đồng Nai, Đồng Tháp, Điện Biên, Đắk Lắk, Hà Giang, Hà Nội, Hà Nam, Hậu Giang, Hòa Bình, Hưng Yên, Kon Tum, Kiên Giang, Lào Cai, Lạng Sơn, Nam Định, Phú Thọ, Phú Yên, Tây Ninh, Trà Vinh, Tuyên Quang, Thừa Thiên Huế, thành phố Hồ Chí Minh, Thanh Hóa, Quảng Nam, Quảng Trị, Sơn La, Sóc Trăng, Vĩnh Phúc, Yên Bái, Vĩnh Long. 278 Châu Hoàng Thân (2018), “Công khai thông tin trong xác định giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 9 (365), tr.56-63, 74.

tiếp cận được nội dung bảng giá đất.277 Tác giả cho rằng, một trong những nguyên nhân dẫn đến nhiều bất đồng của người dân đối với giá đất do Nhà nước quyết định là sự thiếu minh bạch về công khai các thông tin, căn cứ tiến hành quyết định giá đất; hay nói cách khác là người dân không biết được vì sao Nhà nước lại quyết định giá đất đó, nhất là bất đồng về giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.278 Các quy định pháp luật hiện hành chủ yếu chỉ công khai kết quả của các quyết định quản lý được ban hành; các căn cứ và thông tin là cơ sở ban hành các quyết định chưa được công khai và khó tiếp cận. Điển hình, những thông tin khảo sát thị trường là căn cứ để xây dựng khung giá đất được quy định tại khoản 2 Điều 3 Thông tư số 69/2017/TT- BTNMT và kết quả điều tra, tổng hợp thông tin giá đất thị trường trong quá trình xây dựng bảng giá đất quy định tại điểm b khoản 1 Điều 12 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP không được công bố công khai nhằm chứng minh căn cứ và bảo đảm nguyên tắc phù hợp giá đất phổ biến trên thị trường. Ngoài ra, các thông tin trong quá trình quyết định giá đất cụ thể là không được công khai, các bên liên quan rất khó tiếp cận vì Điều 16 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP về trình tự xác định giá đất cụ thể không quy định về nội dung lấy ý kiến dự thảo phương án giá đất. Xét về phương thức công khai, thực tiễn chỉ chú trọng công tác công khai theo quy định, thực hiện nghĩa vụ công khai của chủ thể quản lý; phương thức công khai theo yêu cầu chưa được quy định cụ thể và áp dụng dù Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 đã có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2018. Đồng thời, công khai thông tin trong các nội dung quản lý giá đất hiện nay chủ yếu thông qua việc tổ chức lấy ý kiến đóng góp và công bố quyết định ban hành giá đất nhưng vẫn còn rất hạn chế. Điển hình, việc lấy ý kiến về Bảng giá đất chỉ thông qua trang thông tin điện tử, niêm yết, chưa triển khai lấy ý kiến đến từng người sử dụng đất, trong khi giá đất đó là quyết định cho chính thửa đất của họ. Chính những hạn chế về việc tiếp cận thông tin của người dân trong quá trình xác định giá đất; chưa minh bạch, công khai các thông tin, căn cứ đối với các quyết định về giá đất trong quá trình quản lý của Nhà nước nên chưa tạo sự thuyết phục và đồng thuận với giá đất được quyết định. Thực tiễn quản lý giá đất ở nước ta phản ánh hạn chế lớn trong công khai, minh bạch các thông tin về giá đất, những thông tin bắt buộc phải công khai chưa bảo đảm thực hiện đúng, đủ; các căn cứ, thông tin khi Nhà nước quyết định giá đất chưa được công khai. Có thể nói hạn chế

136

279 Phúc Nguyên (2018), “Vai trò của người dân về quyền giám sát quản lý đất đai còn hạn chế”, Thời báo Tài chính, http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/xa-hoi/2018-04-12/vai-tro-nguoi-dan-ve-quyen-giam-sat-quan-ly- dat-dai-con-han-che-56099.aspx [truy cập ngày 15/10/2019]. 280 Ngân hàng thế giới (2013), tlđd (50), tr.213.

này là nguyên nhân dẫn đến những nghi ngại của người dân về tiêu cực trong quyết định giá đất, khó tạo được sự đồng thuận đối với các quyết định về giá đất. 3.4.2. Sự tham gia của Nhân dân trong quản lý nhà nước về giá đất Sự tham gia của Nhân dân trong quản lý giá đất là rất cần thiết, được thể hiện chủ yếu thông qua đóng góp ý kiến dự thảo các quy định quản lý giá đất, đặc biệt là sự tham gia quá trình quyết định giá đất nhà nước, được quy định cụ thể trong trình tự xây dựng, ban hành và điều chỉnh khung giá đất, bảng giá đất tại Nghị định số 44/2014/NĐ-CP. Tuy nhiên, kết quả lấy ý kiến được xử lý thế nào và trách nhiệm của các chủ thể tổ chức lấy ý kiến ra sao không được quy định cụ thể để bảo đảm hiệu quả về sự tham gia của Nhân dân. Hơn thế nữa, trong toàn bộ hồ sơ trình ban hành khung giá đất tại khoản 2 Điều 8 và hồ sơ ban hành bảng giá đất tại khoản 2, 3 Điều 12 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP không có bất kỳ văn bản hay báo cáo nào về nội dung lấy ý kiến. Vì vậy, sự tham gia của Nhân dân trong quá trình xây dựng, ban hành và điều chỉnh khung giá đất, bảng giá đất chỉ dừng lại ở việc đóng góp ý kiến, không có cơ chế bảo đảm hiệu quả cho sự tham gia. Bên cạnh đó, việc mở rộng sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước trong nội dung quyết định giá đất là rất quan trọng, góp phần bảo đảm cân bằng lợi ích trong quyết định giá đất. Tuy nhiên, thực tế quyết định giá đất cụ thể thì người sử dụng đất vẫn chưa được tham gia quá trình quyết định giá đất, người có đất thu hồi - đối tượng bị tác động trực tiếp vẫn đứng bên ngoài quá trình quyết định giá đất, thậm chí không được đóng góp ý kiến về dự thảo giá đất được quyết định. Một trong những nguyên nhân gây ra hạn chế sự tham gia của Nhân dân đó là tồn tại trong tiếp cận thông tin, cụ thể kết quả khảo sát nghiên cứu tại Hòa Bình, Hà Tĩnh và Cần Thơ tham vấn 180 người của Viện chính sách và phát triển nông nghiệp nông thôn (Ipsard - Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn) cho thấy hơn 50% người dân được hỏi cho biết họ không tiếp cận được các thông tin liên quan đến đất đai, có 02/04 xã, phường khảo sát chưa có bất kỳ kế hoạch nào liên quan đến giám sát đất đai.279 Việc tiếp nhận và xử lý ý kiến phản hồi của người dân trong công khai thông tin đất đai được đánh giá thấp hơn mức trung bình trong yêu cầu của khung quản trị đất đai hiện đại.280 Bên cạnh đó, sự tham gia trực tiếp giám sát hoặc thông qua các tổ chức chính trị - xã hội chưa phát huy hiệu quả bởi giá đất là một nội dung phức tạp, quá trình thực hiện kéo dài, có tính chuyên môn cao; từ những hạn chế trong công khai, minh bạch thông tin đã ảnh hưởng đến quá trình giám sát. 3.4.3. Trách nhiệm giải trình trong quản lý nhà nước về giá đất Trách nhiệm giải trình được xem xét trong quá trình thực hiện các hoạt động quản lý giá đất bao gồm: trách nhiệm giải trình hành chính, trách nhiệm giải trình xã

137

hội và chịu trách nhiệm về các quyết định được ban hành trong quản lý giá đất. Trách nhiệm giải trình hành chính được đánh giá trong hệ thống cơ quan QLNN về giá đất gồm: giải trình theo chiều dọc giữa cấp trên - cấp dưới và chiều ngang - giữa các cơ quan cùng cấp trong phối hợp thực hiện nhiệm vụ quản lý. Trách nhiệm giải trình của địa phương với trung ương trong quản lý giá đất được bảo đảm thực hiện thông qua quy định tại điểm đ khoản 3 Điều 21 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP: “hằng năm, UBND cấp tỉnh báo cáo Bộ TN&MT về tình hình thực hiện các quy định của pháp luật về giá đất tại địa phương”. Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện báo cáo này ra sao hiện không thể kiểm soát, kết quả báo cáo chưa được công bố, công khai để người dân tiếp cận. Ngoài ra, khoản 4 Điều 21 Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT quy định về trách nhiệm giải trình trong nội dung quyết định giá đất như sau: Sở TN&MT có trách nhiệm báo cáo Bộ TN&MT về kết quả xây dựng bảng giá đất trước ngày 15 tháng 01 của năm đầu kỳ để tổng hợp và báo cáo Thủ tướng Chính phủ. Trường hợp điều chỉnh bảng giá đất, Sở TN&MT có trách nhiệm báo cáo Bộ TN&MT về kết quả xây dựng bảng giá đất điều chỉnh trong thời hạn không quá 15 ngày kể từ ngày ký quyết định ban hành để tổng hợp và báo cáo Thủ tướng Chính phủ. Nếu địa phương quy định bảng giá đất vượt mức tối đa của khung giá đất cùng loại tại điểm a khoản 3 Điều 11 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP thì UBND cấp tỉnh phải báo cáo Bộ TN&MT. Nhìn chung, các quy định về trách nhiệm giải trình theo chiều dọc khá chặt chẽ và bảo đảm thực hiện trong thực tiễn nhưng chủ yếu chỉ về nội dung bảng giá đất. Đối với trách nhiệm giải trình theo chiều ngang trong quá trình quản lý được thể hiện cụ thể thông qua quy định về “báo cáo thuyết minh” trong hồ sơ ban hành khung giá đất và bảng giá đất tại Điều 8, Điều 12 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP. Đồng thời, trách nhiệm giải trình của UBND cấp tỉnh đối với Hội đồng nhân dân cùng cấp trong xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất; nhưng trách nhiệm này không đặt ra trong quá trình quyết định giá đất cụ thể. Trách nhiệm giải trình xã hội về các quyết định trong quản lý giá đất là một hạn chế lớn trong thực tiễn quản lý giá đất ở nước ta. Cụ thể, trong quá trình xây dựng khung giá đất, bảng giá đất có quy định việc tổ chức lấy ý kiến nhưng không làm rõ trách nhiệm giải trình các ý kiến được đóng góp. Bên cạnh đó, qua tìm hiểu trang thông tin điện tử của các địa phương khi công bố, công khai bảng giá đất tại các địa phương chỉ công bố Quyết định ban hành bảng giá đất của UBND cấp tỉnh, báo cáo thuyết minh để lý giải cho việc quy định giá đất không được công bố, công khai. Trong quy định tại Điều 16 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP về trình tự xác định giá đất cụ thể cũng không quy định về trách nhiệm giải trình với các bên liên quan. Có thể kết luận, trách nhiệm giải đáp của chủ thể quản lý với xã hội trong công tác quản lý giá đất chưa được quy định cụ thể và hạn chế trong thực tiễn. Về trách nhiệm chủ thể trước các quyết định trong quá trình quản lý giá đất chưa được xử lý triệt để bởi những quy định còn khá chung chung về trách nhiệm.

138

Mặc dù, qua công tác thanh tra đã phát hiện và kết luận về sai phạm tại một số địa phương như: Thông báo kết luận thanh tra số 160/TBKL-TTCP ngày 17/01/2013 của Thanh tra Chính phủ có sai phạm trong quyết định đơn giá khu đất A2, A3 thuộc dự án Khu tái định cư đầu tuyến Sơn Trà - Điện Ngọc; Thông báo kết luận thanh tra số 2585/TB-TTCP ngày 8/9/2015 việc chấp hành pháp luật trong quản lý, sử dụng đất đai và quản lý đầu tư xây dựng trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi đã kết luận giá đất được quyết định tính tiền sử dụng đất không đúng quy định tại dự án Khu dân cư Sơn Tịnh. Trong công tác xây dựng bảng giá đất, cụ thể như tỉnh Trà Vinh, Thông báo kết luận thanh tra số 1081/TB-TTCP ngày 03/7/2019 của Thanh tra Chính phủ thì Sở TN&MT đã tham mưu xây dựng bảng giá đất có những điểm chưa phù hợp… nhưng việc xử lý trách nhiệm các tổ chức, cá nhân liên quan đến các sai phạm nêu trên chưa rõ ràng, công khai và triệt để. Thực trạng trên cho thấy, còn nhiều hạn chế trong quy định và thực thi trách nhiệm giải trình xã hội. Trách nhiệm giải trình hành chính chưa có cơ chế kiểm soát và bảo đảm hiệu quả trong thực tiễn, chưa quy định toàn diện các nội dung quản lý và các chủ thể tham gia quá trình quản lý giá đất. Nội dung giải trình chỉ xoay quanh việc ban hành khung giá đất, bảng giá đất. 3.4.4. Cân bằng lợi ích trong quản lý nhà nước về giá đất Lợi ích các bên liên quan là một trong những yếu tố ảnh hưởng đến giá đất, đặc biệt là giá đất do Nhà nước quyết định. Việc quyết định giá đất thấp vì lý do giảm bớt chi phí đầu vào nhằm điều tiết thị trường đã không đem lại hiệu quả mong muốn, bởi dù giá đầu vào thấp nhưng vì lợi nhuận và diễn biến của thị trường, các nhà đầu tư vẫn đẩy cao giá đất trên thị trường thứ cấp. Thậm chí, việc quy định giá thấp đã gây thất thu cho ngân sách, minh chứng theo Thông báo kết luận thanh tra của Thanh tra Chính phủ số 160/TBKL-TTCP ngày 17/01/2013 tại thành phố Đà Nẵng thì khu đất A2, A3 thuộc dự án Khu tái định cư đầu tuyến Sơn Trà - Điện Ngọc được UBND thành phố Đà Nẵng quyết định đơn giá là 2.570.000 đồng/m2 tương đương 88 tỷ đồng (lô A2: khoảng 25 tỷ, lô A3 khoảng 63 tỷ), nhưng ngay sau 32 ngày người được giao đất đã chuyển nhượng lại lô A2 với giá hơn 133 tỷ, chênh lệch hơn 107 tỷ. Vì thế việc chủ động quyết định giá đất thấp để thu hút đầu tư, điều tiết đầu ra của doanh nghiệp là không có căn cứ và không hiệu quả. Theo tác giả, việc cho rằng quy định bảng giá đất thấp là dung hòa lợi ích để thu hút đầu tư, người dân có khả năng thực hiện nghĩa vụ tài chính đất đai, thuận lợi cho công tác giải phóng mặt bằng là không có căn cứ và không mang lại hiệu quả trên thực tế mà còn gây ra nhiều hệ lụy trong quản lý đất đai. Giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là nguyên nhân chủ yếu trong bất đồng về quản lý đất đai thời gian qua. Qua nghiên cứu: Vấn đề xác định lợi

139

281 Phan Trung Hiền (chủ biên, 2016), Pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai ở Việt Nam, NXB Đại học Cần Thơ, tr.153-185. 282 Ngân hàng thế giới (2011), Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam: phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân, Hà Nội, tr.109. 283 Doãn Hồng Nhung (chủ biên, 2014), Pháp luật về định giá đất trong bồi thường, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam, NXB Tư Pháp, Hà Nội, tr.190, 191.

ích, điều tiết và cân bằng lợi ích khi Nhà nước thu hồi đất,281 tác giả Phan Trung Hiền đã phân tích những hạn chế, bất cập về cân bằng lợi ích trong quá trình giải phóng mặt bằng ở Việt Nam, mà trong đó bao gồm cả vấn đề cân bằng lợi ích trong quyết định giá đất tính tiền bồi thường. Nghiên cứu cho thấy thực trạng bất cân đối lợi ích về giá đất trong toàn bộ quá trình giải phóng mặt bằng từ giá đất tính tiền bồi thường, giá đất giao đất tái định cư và giá đất giao đất, cho thuê đất cho chủ đầu tư. Không chỉ vậy, khi giá đất bồi thường quá thấp, không phù hợp với thị trường còn gây nhiều ảnh hưởng đến lợi ích kinh tế, lợi ích xã hội. Cụ thể theo đánh giá của Ngân hàng thế giới, thời gian thực hiện giải phóng mặt bằng các dự án thường mất từ 02 đến 04 năm, nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng kéo dài là do người dân không đồng tình với giá đất tính tiền bồi thường.282 Từ chậm trễ trong giải phóng mặt bằng dẫn đến thi công chậm tiến độ và nhiều thiệt hại khác về kinh tế, minh chứng tại dự án cầu Nhật Tân, Hà Nội, tiến độ giải phóng mặt bằng chậm nhà thầu phải thi công cầm chừng gây nhiều thiệt hại nên đã yêu cầu nhà đầu tư phải bồi thường gần 200 tỷ đồng chi phí phát sinh do chậm trễ.283 Ngoài ra, tình trạng kéo dài quá trình thu hồi đất gây nhiều hệ lụy xấu về mặt xã hội, ảnh hưởng khả năng tạo lập lại cuộc sống của người có đất thu hồi. Những hạn chế về cân bằng lợi ích trong nội dung quyết định giá đất đã phần nào phản ánh sự bất cân xứng về lợi ích trong tổng thể cơ chế QLNN về giá đất ở nước ta hiện nay. Đây không chỉ là sự hạn chế trong thực tiễn thi hành các quy định về giá đất mà tồn tại cả trong chủ trương, định hướng thiết lập cơ chế quản lý giá đất, minh chứng là vai trò độc quyền quyết định giá đất của Nhà nước trong các nội dung liên quan đến tài chính đất đai, các chủ thể khác trong mối quan hệ này đều đứng bên ngoài. Tính độc quyền quyết định giá đất trong một quy trình hành chính khép kín là nguyên nhân chính yếu tạo nên sự bất cân bằng lợi ích trong QLNN về giá đất; chưa hài hòa lợi ích kinh tế - lợi ích xã hội cũng như lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài, chưa đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững. 3.4.5. Nền tảng thị trường trong quản lý nhà nước về giá đất Định hướng quản lý giá đất theo cơ chế thị trường ở nước ta đã khẳng định tầm quan trọng của nền tảng thị trường. Điều kiện tiên quyết để thực hiện quản lý theo thị trường là thông tin giá đất trên thị trường. Tuy nhiên, đến nay thực tế công tác quản lý vẫn chưa xây dựng được CSDL giá đất trên thị trường. Vì vậy, có thể nói các định hướng quản lý, phương pháp quản lý giá đất hiện nay chủ yếu được ban hành dựa trên ý chí của chủ thể quản lý, chưa được phân tích, đánh giá từ thị trường. Khung giá đất được Chính phủ ban hành tại Nghị định số 96/2019/NĐ-CP đã cho thấy ý chí chủ quan

140

Thực trạng về thượng tôn pháp luật trong QLNN về giá đất ở nước ta được thể

trong quyết định giá đất, cụ thể giá các loại đất không thay đổi so với giá đất trong khung giá ban hành tại Nghị định số 104/2014/NĐ-CP trước đây. Những biến động của thị trường bất động sản ở Việt Nam trong giai đoạn 2014 - 2019 đã cho thấy giá đất có nhiều thay đổi trong thực tế, thậm chí đã tăng rất cao trong năm 2017, 2018. Có thể nói, khung giá đất là biểu hiện cho cơ chế quản lý giá đất hành chính, xa rời thị trường. Bên cạnh đó, do hạn chế về CSDL giá đất thị trường, không có bất kỳ cơ quan quản lý nào cập nhật, theo dõi diễn biến của giá đất thị trường nên những quy định về điều chỉnh khung giá đất, bảng giá đất tại Điều 9, Điều 14 Nghị định số 44/2014/NĐ- CP không thể triển khai trong thực tế. Một trong những nguyên nhân ảnh hưởng đến cơ chế hình thành giá đất thị trường ở Việt Nam là sự độc quyền và thiếu tính cạnh tranh trong phân phối đất đai, cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện rất hạn chế mà thay vào đó là việc dịch chuyển đất đai chủ yếu do Nhà nước tiến hành qua phương thức thu hồi đất. Chính vì sự hạn chế của quy luật cạnh tranh trong việc hình thành giá đất ban đầu đã ảnh hưởng đến quá trình thiết lập cơ chế quản lý giá đất trên nền tảng thị trường. Ngoài ra, các phương pháp quản lý kinh tế, nhất là công cụ thuế để tác động điều tiết giá đất thông qua thị trường còn nhiều hạn chế và chưa phát huy hiệu quả. Phương pháp định giá đất trong PLĐĐ hiện nay hầu hết đều dựa trên dữ liệu giá đất thị trường để tiến hành thẩm định giá, điều này cho thấy nền tảng thị trường trong quy định về phương pháp định giá đất. Tuy nhiên, thời kỳ LĐĐ năm 2013 với quy định của phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất lại cho thấy sự can thiệp và thể hiện ý chí chủ quan của chủ thể quản lý trong quyết định giá đất, xa rời thị trường. Có thể nhận thấy, nền tảng thị trường trong quản lý giá đất ở nước ta chưa được bảo đảm, hiện chỉ đang tích hợp tính thị trường vào các biện pháp hành chính trong quản lý giá đất, điều này làm cho những quy định mang tính thị trường trong quá trình quản lý rất khiên cưỡng, không khả thi. Mặc dù thuật ngữ “thị trường” xuất hiện nhiều trong các quy định về giá đất nhưng đó chỉ là những thay đổi bề nổi, chưa thể hiện được nền tảng thị trường để xây dựng các quy định về quản lý giá đất. Chỉ có thể gọi là nền tảng thị trường khi các biện pháp quản lý, công cụ quản lý được xây dựng dựa trên các quy luật thị trường và bản chất của giá đất, không là ý chí hành chính chủ quan của cơ quan quản lý. Khi đó, cơ quan quản lý sẽ xác định được bản chất vấn đề và những nội dung cần thực hiện để hình thành cơ chế quản lý phát huy tối ưu hiệu quả của giá đất. 3.4.6. Thượng tôn pháp luật trong quản lý nhà nước về giá đất hiện qua các phương diện sau: Một là, pháp luật cụ thể hóa đường lối, chủ trương của Đảng về nội dung quản lý giá đất. Về nội dung này, các quy định pháp luật bảo đảm triển khai đúng tinh thần và đầy đủ các quan điểm, chủ trương quản lý giá đất trong các Nghị quyết của Đảng. Điển hình, Nghị quyết số 19-NQ/TW định hướng quản lý theo cơ chế thị trường được

141

284 Thảo Du (2019), “Tiếp tục tạm ngừng giải quyết thủ tục chuyển nhượng nhà đất”, Báo Thanh tra, http://thanhtra.com.vn/xa-hoi/tiep-tuc-tam-ngung-giai-quyet-thu-tuc-chuyen-nhuong-nha-dat_t114c34n147313 [truy cập ngày 20/8/2019]. 285 Châu Hoàng Thân (2019), “Thẩm quyền của Tòa án trong giải quyết tranh chấp về giá đất”, Tạp chí Tòa án nhân dân, (10), tr.9-14.

cụ thể hóa tại Điều 112, Điều 113 LĐĐ; chủ trương khuyến khích phát triển các tổ chức tư vấn định giá đất độc lập được thể hiện cụ thể tại Điều 114, Điều 115 LĐĐ. Tuy nhiên, một số định hướng chưa được triển khai đầy đủ, đồng bộ, ví dụ là sự thiếu đồng bộ trong ban hành các quy định pháp luật về thực hiện dự báo biến động giá đất. Hai là, còn tồn tại việc ban hành các quyết định quản bằng ý chí chủ quan. Cụ thể, để hạn chế tình trạng giá đất tăng cao đột ngột ở huyện Vạn Ninh tỉnh Khánh Hòa, ngày 09/5/2018 Chủ tịch UBND tỉnh đã ban hành Công văn số 4391/UBND-XDNĐ về tăng cường quản lý đất đai trên địa bàn huyện Vạn Ninh. Công văn chỉ đạo kể từ ngày 09/5/2018 huyện tạm dừng tiếp nhận, giải quyết hồ sơ chuyển mục đích sử dụng đất, chuyển quyền sử dụng đất và thực hiện tách thửa cho đến khi Luật đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt có hiệu lực. Tuy nhiên, vừa qua ngày 17/6/2019 UBND tỉnh Khánh Hòa đã ban hành Công văn số 247/UBND-XDNĐ thông báo chấm dứt hiệu lực của Công văn số 4391/UBND-XDNĐ, các hồ sơ đất đai được tiếp tục thực hiện sau hơn 01 năm tạm ngừng. Tương tự, ngày 15/5/2018 UBND tỉnh Kiên Giang đã ban hành Công văn số 651/UBND-KTCN về việc chấn chỉnh công tác quản lý đất đai trên địa bàn huyện Phú Quốc. Công văn yêu cầu UBND huyện Phú Quốc tạm dừng cho phép các hoạt động phân lô, tách thửa, chuyển mục đích sử dụng đất trên địa bàn huyện từ ngày 15/5/2018 đến khi Luật đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt có hiệu lực. Thực hiện chỉ đạo của Công văn, huyện Phú Quốc tồn đọng hàng chục ngàn hồ sơ chuyển quyền sử dụng đất và đến nay Công văn này vẫn đang được áp dụng.284 Mặc dù việc tạm ngừng thực hiện thủ tục đất đai có tác động làm giảm giao dịch, giá đất chững lại nhưng mặt trái là không nhỏ, cụ thể ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất trong phạm vi bị ngưng thủ tục, gia tăng rủi ro trong giao dịch vì không thể đăng ký và đặc biệt là sự can thiệp trái quy luật thị trường, không có căn cứ pháp lý. Ba là, vai trò của Tòa án còn hạn chế trong bảo đảm quyền các chủ thể trong quá trình quản lý giá đất. Trách nhiệm của cơ quan quản lý và các chủ thể tham gia quá trình quản lý bị ràng buộc bởi những quy định xử lý các vi phạm về giá đất. Các xung đột về giá đất chủ yếu được xem xét giải quyết thông qua khiếu nại hành chính nhưng rất hạn chế về thẩm quyền, không giải quyết được triệt để tranh chấp. Đồng thời, vai trò của Tòa án rất giới hạn trong giải quyết các xung đột về giá đất, Tòa án không có quyền kiểm soát đối với các quyết định quản lý được ban hành trong quá trình QLNN về giá đất, không được quyền phủ quyết giá đất của cơ quan hành chính nhà nước.285 Các quyết định quản lý giá đất chưa chịu sự kiểm soát, phán quyết bởi Tòa án.

142

chỉ đạo điều hành và

trong quản

thông

cải

tin

lý,

cách hành cập [truy

286 Khoản 4 Điều 7 Quyết định số 01/2017/QĐ-UBND ngày 03/01/2017 UBND tỉnh Gia Lai ban hành quy định về trình tự, thủ tục thực hiện việc xác định giá đất cụ thể đối với một số trường hợp trên địa bàn tỉnh Gia Lai. 287 Tổng công ty tài nguyên và môi trường Việt Nam (2017), “Bộ Tài nguyên và Môi trường: Tích cực ứng dụng chính”, công nghệ http://www.tainguyenmoitruong.vn/?page=tmv_chitiettin&zoneid=5&contentid=3273 ngày 17/7/2019].

Những hạn chế trong thực tiễn QLNN về giá đất ở nước ta cho thấy những tồn tại trong thực hiện pháp chế và tuân thủ nguyên tắc pháp quyền. Cần hoàn chỉnh hệ thống các quy định và bảo đảm tuyệt đối việc tuân thủ pháp luật về giá đất trong hoạt động quản lý giá đất; tăng cường vai trò của Tòa án trong bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật và bảo vệ quyền lợi các bên trong thực thi pháp luật về giá đất, quan trọng nhất là quyền tài phán của Tòa án đối với cơ quan quản lý giá đất. 3.4.7. Yếu tố con người và kỹ thuật trong quản lý nhà nước về giá đất Công tác cán bộ trực tiếp quản lý giá đất hiện chưa tương xứng với khối lượng công việc và yêu cầu về chuyên môn. Thực tiễn một số địa phương khi tiến hành xác định giá đất cụ thể trong trường hợp không thuê đơn vị tư vấn độc lập thì các chuyên viên Văn phòng UBND cấp huyện sẽ phối hợp Phòng TN&MT để tiến hành khảo sát và thực hiện công tác thẩm định giá để đề xuất phương án giá đất cụ thể.286 Các chủ thể tiến hành hoạt động này không có các chứng chỉ chuyên môn về thẩm định giá đất, nên kết quả giá đất được xác định chưa thật sự bảo đảm. Nguyên nhân của tình trạng này do chúng ta chưa phân định rạch ròi về công tác quản lý giá đất và công tác thẩm định giá trong bộ máy quản lý. Công tác đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ quản lý chưa xây dựng nội dung chuyên sâu về quản lý giá đất. Đánh giá về nhân tố con người, Bộ TN&MT đã nhận xét về đội ngũ quản lý đất đai bao gồm giá đất trong Đề án “Tăng cường năng lực hệ thống tổ chức và đội ngũ công chức, viên chức ngành TN&MT đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030” như sau: “ở trung ương, các bộ nghiên cứu chuyên sâu, các chuyên gia còn thiếu, chưa bảo đảm tính kế thừa; ở địa phương, chất lượng đội ngũ quản lý còn thấp so với yêu cầu thực tế công việc, cán bộ làm công tác quản lý đất đai ở cấp xã còn kiêm nhiệm nhiều công tác”. Vì vậy có thể nói, yếu tố con người trong quản lý giá đất chưa được tổ chức chặt chẽ, thống nhất bảo đảm phù hợp nhiệm vụ quản lý; đội ngũ quản lý kiêm nhiệm, chưa bảo đảm chất lượng. Bên cạnh đó, việc nghiên cứu ứng dụng các tiến bộ trong kỹ thuật thẩm định giá, quy trình, phương pháp thẩm định giá đất còn nhiều hạn chế. Việc ứng dụng các công nghệ trong quản lý đất đai chưa có nhiều đột phá, đặc biệt liên quan đến đăng ký, xây dựng dữ liệu và dự báo giá đất. Đánh giá về vấn đề này, Ông Lê Phú Hà - Cục trưởng Cục Công nghệ thông tin và Dữ liệu tài nguyên môi trường cho rằng: “nhân lực công nghệ thông tin còn thiếu về số lượng và chất lượng việc tích hợp, chia sẻ thông tin, dữ liệu trong các Bộ, ngành còn yếu”.287

143

Những bất cập, tồn tại trong thực trạng quản lý giá đất và hạn chế trong từng yêu cầu đã phân tích là cơ sở định hướng hoàn thiện QLNN về giá đất hiệu quả, khoa học và hiện đại. 3.5. Những hạn chế, bất cập và nguyên nhân tồn tại trong quản lý nhà nƣớc về giá đất ở Việt Nam Thực trạng QLNN về giá đất ở Việt Nam được đánh giá cụ thể qua nội dung quản lý, chủ thể quản lý, hình thức và phương pháp quản lý đã cho thấy những hạn chế cả trong quy định lẫn thực tiễn triển khai quy định quản lý giá đất ở nước ta. Những hạn chế, bất cập trong QLNN về giá đất được khái quát như sau: Thứ nhất, cơ chế QLNN về giá đất thể hiện sự chi phối mạnh mẽ của ý chí hành chính, chưa phản ánh đầy đủ bản chất của giá đất và các quy luật thị trường. Với những nội dung phân tích quy định pháp luật và thực tiễn quản lý giá đất cho thấy đây là tồn tại bản chất trong cơ chế quản lý giá đất ở nước ta; điều này tạo nên những bất đồng, xung đột về giá đất khi ý chí chủ quan đã áp đặt giá đất, bỏ qua những thuộc tính vốn có của giá đất. Độ chênh lệch giữa quy định về các nội dung quản lý giá đất và nội hàm các quy định về nguyên tắc, phương pháp định giá đất đã thể hiện sự áp đặt ý chí chủ quan của chủ thể quản lý. Công tác quản lý giá đất hiện nay chỉ chú trọng để giá đất thể hiện ý chí của cơ quan quản lý hơn là thiết lập một cơ chế quản lý hiệu quả cho sự vận động của giá đất.

Thứ hai, chưa xây dựng mục tiêu và nguyên tắc QLNN về giá đất, chưa nhận thức toàn diện vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất. Mục tiêu chiến lược vẫn chưa được xác định cụ thể trong công tác quản lý giá đất ở nước ta, hiện chỉ là những định hướng chung về quản lý đất đai. Nguyên tắc QLNN về giá đất chưa được quy định, không thiết lập trụ cột trong hệ thống các quy định về giá đất; LĐĐ chỉ dừng lại ở việc xác định giá đất là nội dung quản lý trong lĩnh vực đất đai. Chính những khiếm khuyết trên đã không thể hình thành vai trò toàn diện của Nhà nước trong quản lý giá đất ở nước ta; thiếu mục tiêu là khiếm khuyết cơ sở thiết lập cơ chế quản lý, không có nguyên tắc là không thể bảo đảm sự vận hành hiệu quả của cơ chế.

Thứ ba, pháp luật QLNN về giá đất chưa toàn diện, chưa đồng bộ, thiếu tính khả thi. Thực trạng đã phần nào cho thấy những khiếm khuyết trong pháp luật QLNN về giá đất ở nước ta, ngay LĐĐ là văn bản nền tảng trong quản lý đất đai bao gồm QLNN về giá đất vẫn chưa quy định về hai nội dung chính yếu thiết lập cơ chế QLNN về giá đất là nguyên tắc quản lý giá đất và nội dung QLNN về giá đất. Bên cạnh đó, quy định nội dung QLNN về giá đất chưa toàn diện và thiếu sự gắn kết để mang lại hiệu quả quản lý tối ưu nhất. Điển hình, quyết định giá đất là nội dung chiếm tỉ trọng đáng kể nhất trong quy định về giá đất, trong khi đó những quy định về chức năng định hướng, dự báo thể hiện vai trò quản lý của Nhà nước là rất hạn chế. Với những bất cập trong quy định pháp luật QLNN về giá đất - công cụ chính yếu để vận hành cơ

144

chế quản lý giá đất đã rào cản rất lớn hiệu quả quản lý, thể hiện phần nào qua thực tiễn giá đất nước ta thời gian qua.

Thứ tư, nền tảng thị trường chưa được bảo đảm trong quy định và thực tiễn QLNN về giá đất. Điển hình sự ràng buộc của khung giá đất với một định mức cụ thể trong bối cảnh nguyên tắc định giá theo thị trường đã phát sinh nhiều xung đột, mâu thuẫn, ảnh hưởng đến hiệu quả quyết định giá đất - nội dung đặc trưng trong quản lý giá đất và phản ánh kết quả của cơ chế quản lý giá đất. Giá đất cụ thể là điểm tiến bộ vượt bậc trong QLNN về giá đất ở thời kỳ LĐĐ năm 2013 nhưng vẫn chịu sự chi phối mạnh mẽ của cơ chế hành chính khép kín và ý chí chủ quan của chủ thể quyết định. Bên cạnh đó là những hạn chế về dữ liệu thị trường trong quyết định giá đất, những quy định chưa phù hợp đặc điểm của giá đất và các quy luật thị trường. Ngoài ra, những hạn chế trong công tác quản lý đất đai, quản lý thị trường bất động sản đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự phát triển lành mạnh của thị trường đất đai ở Việt Nam. Có thể thấy rằng, “nền tảng thị trường” trong QLNN về giá đất là những bất cập, tồn tại ở cả hai khía cạnh: một là, xây dựng thị trường lành mạnh, phát triển ổn định, bền vững là nền tảng vận hành cơ chế quản lý giá đất; hai là, những quy định pháp luật trong quản lý giá đất chưa phản ánh đúng, đầy đủ yếu tố thị trường. Khi nhận thức chưa đầy đủ vai trò của đất đai, bản chất của giá đất trong sự phát triển của nền kinh tế thị trường, cùng với những bất cập tồn tại của thị trường bất động sản và khiếm khuyết về thông tin giá đất thị trường thì không thể phản ánh đúng và đầy đủ nền tảng thị trường trong QLNN về giá đất.

Thứ năm, thực trạng QLNN về giá đất bộc lộ những tồn tại trong yêu cầu của một thể chế quản trị đất đai hiện đại. Đối chiếu thực trạng QLNN về giá đất ở Việt Nam với những yêu cầu được xây dựng dựa trên lý thuyết quản trị tốt cho thấy những hạn chế trong công khai, minh bạch; trách nhiệm giải trình; sự tham gia của Nhân dân trong quản lý giá đất... Bên cạnh đó, những hạn chế của cơ chế giải quyết khiếu nại và giới hạn về thẩm quyền của Tòa án đã không thể thiết lập một cơ chế giải quyết hiệu quả các tranh chấp về giá đất trong quá trình quản lý. Điều này ảnh hưởng nhất định đến tính dân chủ trong cơ chế quản lý giá đất và những hạn chế trong kiểm soát hoạt động quản lý giá đất ở nước ta.

Thứ sáu, hệ thống cơ quan QLNN về giá đất chưa được tổ chức thống nhất, chưa tương xứng nhiệm vụ và không bảo đảm các yêu cầu trong phân cấp quản lý. Hệ thống cơ quan QLNN về giá đất chưa được tổ chức chặt chẽ, thống nhất, chưa có sự phối hợp thống nhất trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý giá đất. Đặc biệt, sự lẫn lộn giữa chức năng quản lý và chức năng thẩm định giá đất trong quá trình quản lý đã ảnh hưởng nhiều đến hiệu quả quản lý và chất lượng quyết định giá đất. Sự tham gia của các tổ chức tư vấn thẩm định giá đất rất hạn chế và hiệu quả thấp; sự tham gia trực tiếp của Nhân dân chưa được bảo đảm cả trong quy định lẫn thực tiễn quản lý. Chính hạn chế này tạo nên điều kiện chi phối mạnh mẽ ý chí chủ quan của

145

chủ thể quản lý và những bất cập trong thực thi sự cân bằng lợi ích trong QLNN về giá đất. QLNN về giá đất ở nước ta bộc lộ nhiều hạn chế nhất định từ xây dựng tư duy, chủ thuyết quản lý đến chất lượng pháp luật và thực tiễn quản lý. Phần nào nguyên nhân tồn tại trong quản lý giá đất theo cơ chế thị trường ở nước ta có thể lý giải bởi mong muốn kiểm soát chặt chẽ, quyết định giá đất theo kế hoạch hành chính được hoạch định tạo sự bình ổn cho giá đất. Đồng thời, sự e ngại với nền tảng thị trường mạnh mẽ trong quản lý giá đất sẽ dẫn đến vô hiệu hóa vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất. Tuy nhiên, đó là quan niệm chưa đúng, việc thiết lập cơ chế quản lý trên nền tảng thị trường không làm mất đi quyền lực của Nhà nước mà khi đó cơ chế quản lý giá đất được thiết kế phù hợp với bản chất kinh tế của giá đất, bảo đảm các thành tố vận hành hiệu quả trong một cơ chế quản lý khoa học, hiện đại.

Qua nghiên cứu thực tiễn QLNN về giá đất ở Việt Nam, những nguyên nhân cơ

bản tồn tại cụ thể như sau: Một là, quan điểm, định hướng xây dựng thể chế quản lý đất đai chưa tạo sự đột phá trong QLNN về giá đất. Nền tảng đổi mới QLNN về giá đất phải từ sự đột phá trong quan điểm, định hướng vai trò của Nhà nước trong thể chế quản lý đất đai; quản lý và điều tiết giá đất đúng theo bản chất thị trường. Những định hướng trong quản lý đất đai nói chung và giá đất nói riêng hiện nay đi vào những nội dung chi tiết, chưa thể hiện sự thay đổi ở bản chất, tạo ra sự đột phá. Thực trạng trên phần nào phản ánh nhận thức về vai trò của giá đất trong thể chế quản lý đất đai ở Việt Nam. Bên cạnh đó, đánh giá chung về thể chế pháp lý trong quản lý đất đai, có quan điểm cho rằng: phải đặt ra yêu cầu đổi mới tư duy làm luật, đất đai cần “một chiếc áo pháp lý” đủ rộng để phát huy vai trò của loại tài nguyên đặc biệt này.288 PLĐĐ nói chung bao gồm quy định pháp luật QLNN về giá đất chỉ có thể mang lại hiệu quả quản lý thật sự khi có sự thay đổi mạnh mẽ trong nhận thức và tư duy thiết lập thể chế quản lý đất đai ở Việt Nam.

[truy

288 Trần Hữu Hiệp (2019), “Cần may lại chiếc áo pháp lý cho đất đai”, Tạp chí điện tử Nhà đầu tư, https://nhadautu.vn/cafe-cuoi-tuan-can-may-lai-chiec-ao-phap-ly-cho-dat-dai-d22088.html cập 16/11/2020].

Hai là, nhận thức chưa toàn diện, chưa phù hợp vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất, thiết lập cơ chế quản lý cứng nhắc, không đáp ứng đặc điểm của giá đất. Bất cập trong nhận thức và tư duy thiết lập cơ chế quản lý giá đất ở nước ta là hệ quả của sự vận dụng thiếu linh hoạt vai trò quản lý của Nhà nước trên nền tảng sở hữu toàn dân về đất đai trong quá trình phát triển kinh tế thị trường. Chính quan niệm chưa đầy đủ về vai trò của đất đai và áp dụng cứng nhắc tính chất độc quyền của Nhà nước trong sở hữu toàn dân đã tạo nên những điểm nghẽn, những xung đột, bất đồng trong QLNN về giá đất. Thực trạng PLĐĐ nước ta qua các thời kỳ đã phần nào chứng minh rằng, đất đai là công cụ để Nhà nước thực hiện khống chế cán cân giai cấp, thực hiện

146

công bằng xã hội ở một khía cạnh nhất định và bảo đảm an toàn sản xuất, an ninh lương thực. Điều này được minh chứng ngay từ LĐĐ năm 1987 chúng ta đã không thừa nhận giá đất, không xem đất đai là một loại hàng hóa, phủ nhận bản chất đặc thù của đất đai. Từ khi bắt đầu quy định về giá đất ở thời kỳ LĐĐ năm 1993 đến nay thì luôn ghi nhận sự độc quyền quyết định giá đất của Nhà nước và sự phổ biến, rộng khắp của giá đất nhà nước trong quan hệ pháp luật đất đai. Bên cạnh đó, LĐĐ qua các thời kỳ được xây dựng trên góc độ tiếp cận Hiến pháp - hành chính với những nội dung chủ yếu về quản lý nhà nước đối với đất đai, không phản ánh đầy đủ bản chất và vai trò của đất đai. Những hạn chế trong nhận thức về vai trò của đất đai và tư duy thiết lập thể chế quản lý đất đai ở Việt Nam đã định khung bản chất hành chính mạnh mẽ tác động đến quá trình hình thành và vận hành của cơ chế QLNN về giá đất. Ba là, pháp luật QLNN về giá đất chưa được xây dựng trên nền tảng lý luận khoa học, chặt chẽ, kết hợp hài hòa yếu tố hành chính trong quản lý với đặc điểm, bản chất của giá đất. Qua thực tiễn quy định pháp luật QLNN về giá đất cho thấy quy định chủ yếu nhằm giải quyết những nội dung nổi bật trong thực tiễn quản lý giá đất; đa phần hình thành từ nhu cầu thực tiễn quản lý, mang tính rời rạc. Những quy định nhằm truyền đạt ý chí chủ quan của chủ thể quản lý lên giá đất, chưa nhìn nhận toàn diện đặc điểm của giá đất, chưa đánh giá thấu đáo sự tác động ngược trở lại của giá đất đến chủ thể quản lý. Nội dung pháp luật QLNN về giá đất phải là sự kết hợp hài hòa giữa khuôn khổ truyền thống của QLNN trong khoa học luật hành chính với những đặc điểm của giá đất và định hướng quản lý theo cơ chế thị trường. Bốn là, chưa bảo đảm yêu cầu về tính độc lập và chuyên môn hóa trong phân cấp quản lý giá đất; sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước rất hạn chế. Hệ thống cơ quan quản lý giá đất chưa được tổ chức thống nhất từ trung ương đến địa phương, cán bộ phụ trách còn kiêm nhiệm nhiều nhiệm vụ. Cơ quan quản lý giá đất vừa thực hiện chức năng quản lý vừa thực hiện thẩm định giá đất và có sự chi phối lớn trong toàn bộ quá trình quyết định giá đất nên ảnh hưởng đến tính độc lập, khách quan và tính chính xác của giá đất được quyết định. Sự chồng chéo trong phân công chức năng, nhiệm vụ giữa cơ quan quản lý giá đất và cơ quan liên quan dẫn đến những xung đột, mâu thuẫn trong quá trình quản lý. Bên cạnh đó, hoạt động kém hiệu quả của các tổ chức dịch vụ công trong lĩnh vực đất đai chưa tạo được hiệu ứng tích cực trong quản lý giá đất. Quy định và thực tiễn chưa bảo đảm sự tham gia rộng rãi, đa dạng của các chủ thể ngoài nhà nước trong quản lý giá đất, chủ yếu vẫn là một quy trình hành chính khép kín, sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước mang nặng tính hình thức, chưa phát huy hiệu quả. Năm là, những nội dung nền tảng trong quản lý đất đai chưa đáp ứng yêu cầu quản lý, cùng với đó là hạn chế của các phương pháp quản lý giá đất. Đến nay, công tác đăng ký đất đai và CSDL địa chính vẫn chưa hoàn chỉnh, chưa bảo đảm tính chính xác giữa thông tin địa chính và thực tế sử dụng đất; chất lượng quy hoạch sử dụng đất

147

còn hạn chế, thiếu khả thi, thông tin khó tiếp cận; thị trường bất động sản hoạt động thiếu tính chuyên nghiệp, minh bạch… là những hạn chế đang tồn tại, ảnh hưởng rất lớn đến công tác quản lý giá đất; gây nhiều khó khăn trong ứng dụng các công nghệ, kỹ thuật hiện đại vào quản lý giá đất. Bên cạnh đó, công cụ thuế còn nhiều hạn chế, chưa có thuế chống đầu cơ, thuế sử dụng đất chưa phát huy hiệu quả nên phương pháp kinh tế chưa đáp ứng yêu cầu trong QLNN về giá đất.

Ngoài ra, những tồn tại trong các yêu cầu của một thể chế quản trị đất đai hiện đại như: tính công khai, minh bạch; trách nhiệm giải trình, sự tham gia của Nhân dân… là nguyên nhân tạo nên những bất đồng đối với giá đất nhà nước, hạn chế sự đồng thuận trong các quyết định quản lý. Với chặng đường phát triển ngắn trong một thể chế quản lý đất đai bình ổn đã không tạo nên nhiều kinh nghiệm và sự thay đổi đột phá trong QLNN về giá đất ở Việt Nam.

148

KẾT CHƢƠNG

Quản lý theo cơ chế thị trường là định hướng được xác định xuyên suốt trong quản lý giá đất ở Việt Nam. Tuy nhiên, qua phân tích, đánh giá thực trạng pháp luật QLNN về giá đất cho thấy những hạn chế cả trong quy định pháp luật và thực tiễn công tác quản lý chưa bảo đảm nền tảng thị trường, còn mang nặng tính hành chính. Kết quả nghiên cứu của Chương này đã mang lại những giá trị nhất định, cụ thể:

Một là, kết quả nghiên cứu hình thành bức tranh tổng thể về thực trạng QLNN về giá đất ở Việt Nam, cả những kết quả đạt được qua các thời kỳ LĐĐ và những hạn chế khiếm khuyết trong từng khía cạnh.

Hai là, trên cơ sở nền tảng của cơ cấu QLNN trong khoa học luật hành chính được phân tích ở Chương 2 về nguyên tắc, mục tiêu, nội dung, chủ thể, hình thức và phương pháp QLNN về giá đất. Kết quả nghiên cứu đã chỉ ra những hạn chế, tồn tại với những phân tích và minh chứng vụ việc cụ thể trong từng nội dung cả từ lý luận đến quy định và thực tiễn quản lý giá đất ở Việt Nam.

Ba là, những hạn chế của QLNN về giá đất trong yêu cầu của thể chế quản trị đất đai hiện đại cho thấy những bất cập, nguyên nhân và tính cấp thiết trong đổi mới cơ chế QLNN về giá đất ở Việt Nam theo hướng khoa học, hiện đại và hiệu quả.

Bốn là, qua đánh giá thực trạng, tác giả đã rút kết những hạn chế, bất cập và nguyên nhân tồn tại trong QLNN về giá đất ở nước ta, đây là cơ sở đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý giá đất. Nhận thức về vai trò của đất đai, bản chất và mối quan hệ tương quan giữa Nhà nước với giá đất là những hạn chế cốt lõi ảnh hưởng đến thể chế quản lý đất đai ở Việt Nam, qua đó làm hạn chế hiệu quả vận hành của cơ chế QLNN về giá đất ở Việt Nam.

Nội dung nghiên cứu của chương này góp phần giải quyết một số nhiệm vụ cơ bản của luận án, cụ thể giải quyết câu hỏi nghiên cứu về thực trạng quản lý giá đất ở Việt Nam hiện đang tồn tại những hạn chế bất cập nào? Thực trạng QLNN về giá đất ở Việt Nam cho thấy sự cần thiết của việc ứng dụng lý thuyết quản trị tốt trong đổi mới QLNN về giá đất.

149

CHƢƠNG 4. ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIÁ ĐẤT Ở VIỆT NAM

Trên cơ sở thực trạng QLNN về giá đất ở Việt Nam và những nguyên nhân tồn tại, Chương này tác giả sẽ xây dựng định hướng và đề xuất giải pháp cụ thể về nội dung quản lý, hình thức, phương pháp quản lý, chủ thể quản lý và những nội dung liên quan để thiết lập cơ chế QLNN về giá đất khoa học, hiện đại, hiệu quả, đáp ứng tính đặc thù trong quản lý đất đai ở Việt Nam và xu hướng phát triển của lý thuyết quản trị tốt trong đổi mới thể chế quản lý đất đai. 4.1. Định hƣớng hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về giá đất ở Việt Nam

Thực trạng quản lý giá đất ở Việt Nam thời gian qua cho thấy sự chi phối mạnh mẽ ý chí chủ quan của chủ thể quản lý đối với giá đất, định hướng quản lý giá đất theo cơ chế thị trường chưa thể hiện đúng bản chất, chưa được bảo đảm trong quá trình quản lý giá đất ở nước ta. Những định hướng đổi mới QLNN về giá đất nhằm tạo sự gắn kết, tập trung của các giải pháp cụ thể với những tồn tại trong thực trạng quản lý, bảo đảm hiệu quả các mục tiêu QLNN về giá đất.

[truy

cập

289 Nguyễn Khắc Thanh (2020), “Sở hữu toàn dân về đất đai- cống hiến xuất sắc của V.I. Lê- Nin trong phát triển lý luận về sở hữu đất đai của C.Mác”, Tạp chí Cộng sản, https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/ky-niem- 150-nam-ngay-sinh-v.i.-le-nin-22-4-1870-22-4-2020-/ /2018/816342/view_content?_contentpublisher_WAR_viettelcmsportlet_urlTitle=so-huu-toan-dan-ve-dat-dai--- cong-hien-xuat-sac-cua-v.i.-le-nin%C2%A0trong-phat-trien-ly-luan-ve-so-huu-dat-dai-cua-c.-mac ngày 19/5/2021]. 290 Mohamed M. El-Barmelgy, Ahmad M. Shalaby, Usama A. Nassar, and Shaimaa M. Ali (2014), “Economic Land Use Theory and Land Value in Value Model”, International journal of economics and statistics, volume 2, p.92.

Giá đất là khía cạnh kinh tế của đất đai nên cơ sở để bảo đảm hiệu quả QLNN về giá đất phải là nhận thức đầy đủ và đúng đắn về vai trò của đất đai. Giá đất chỉ có thể phát huy tối ưu hiệu quả trong thực hiện các mục tiêu phát triển khi được nhìn nhận đúng bản chất và thiết lập một cơ chế quản lý phù hợp. Sự thay đổi nhận thức trong QLNN về giá đất ở Việt Nam phải thể hiện tính toàn diện, linh hoạt vai trò quản lý của Nhà nước và bản chất của giá đất. Dựa trên quan điểm của Mác về công hữu tư liệu sản xuất, Lênin đã khẳng định: “Nhà nước chỉ là người quản lý, người giám đốc điều hành nhằm bảo vệ lợi ích của chủ thể sở hữu là toàn dân”.289 Như vậy, sở hữu toàn dân nhằm mục đích mang lại quyền lợi cao nhất cho cộng đồng, cho xã hội. Đất đai được xác định là một loại hàng hóa đặc biệt trên thị trường, là nguồn lực cho sự phát triển của con người.290 Vì vậy, vai trò quản lý của Nhà nước đối với đất đai phải phát huy tối ưu giá trị kinh tế của đất đai hướng đến mục tiêu phát triển bền vững. Hiệu quả đó chỉ có thể được thực hiện khi cơ chế quản lý phù hợp với bản chất của đất đai, tạo môi trường thích hợp để đất đai phát huy đúng bản chất là một loại hàng hóa trên thị trường. Trong giai đoạn phát triển mạnh mẽ của kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay, cần xác định sứ mệnh chính trị của đất đai đã cơ bản ổn định mà giờ đây vấn đề cốt lõi là phát huy giá trị của đất đai cho sự phát triển bền vững. Sự chuyển biến

150

trong nhận thức về bản chất và vai trò của đất đai là tiền đề thay đổi cơ bản vai trò quản lý của Nhà nước, thiết lập cơ chế QLNN về giá đất phản ánh đúng nền tảng thị trường từ bản chất của vấn đề. Tư duy đó phải phá vỡ những định kiến chủ quan, rào đón; đổi mới nhận thức về vai trò của Nhà nước trong mối quan hệ tương quan giữa Nhà nước và đất đai - hàng hóa đặc biệt trên thị trường, hướng đến sự thay đổi cốt lõi, toàn diện những vấn đề nhạy cảm, cố hữu của quản lý đất đai ở nước ta như: tính độc quyền trong phân phối đất đai, tính chủ quan, áp đặt trong giải quyết các vấn đề vốn dĩ thuộc về thị trường, sự lỗi thời lạc hậu của dữ liệu và công nghệ trong quản lý... Cần xác định rằng, QLNN về giá đất không là sự áp đặt, định khung cơ chế quản lý theo ý chí chủ quan, bóp méo bản chất của giá đất mà phải xác định phạm vi, mức độ và phương pháp quản lý phù hợp trong từng nội dung quản lý, tạo thành cơ chế quản lý năng động, sáng tạo và chặt chẽ, phát huy tối ưu hiệu quả của giá đất, tạo sự phát triển bứt phá về kinh tế đất đai. Đổi mới nhận thức về vai trò của đất đai và giá đất là tiền đề tạo nên những thay đổi đột phá về vai trò quản lý của Nhà nước trong lĩnh vực đất đai, bao gồm quản lý giá đất. Định hướng hoàn thiện cơ sở lý luận trong QLNN về giá đất, những vấn đề lý luận trong QLNN về giá đất ở nước ta hiện rất rời rạc, chỉ dừng lại ở việc khẳng định tầm quan trọng của giá đất và quyền quyết định giá đất, chưa bao quát vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất. Định hướng đổi mới triệt để và toàn diện trong QLNN về giá đất cần xây dựng những quan điểm, chủ trương đột phá trong thể chế quản lý đất đai, giải quyết những vấn đề cốt lõi trong nhận thức về bản chất và vai trò của giá đất. Các chủ trương, chiến lược QLNN về giá đất phải được thiết lập trên cơ sở dữ liệu thị trường, sự tác động của thị trường và dự báo về thị trường, các phương pháp quản lý phải bảo đảm phù hợp quy luật khách quan và đặc điểm của giá đất. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu, vận dụng những giá trị của lý thuyết quản trị tốt nhằm đáp ứng yêu cầu về tính hiện đại của cơ chế QLNN về giá đất. Cụ thể, QLNN về giá đất phải thể hiện đầy đủ tính công khai, minh bạch; tính Nhân dân; trách nhiệm giải trình của chủ thể quản lý; các quyết định quản lý phải hài hòa lợi ích các bên; thượng tôn pháp luật và nền tảng thị trường phải luôn được bảo đảm. Tóm lại, sự thay đổi về nhận thức vai trò của đất đai, ứng dụng lý thuyết quản trị tốt tạo nên những đổi mới đột phá trong thể chế quản lý đất đai là nền tảng xây dựng cơ sở lý luận phù hợp trong QLNN về giá đất theo hướng khoa học, hiện đại và hiệu quả. Định hướng hoàn thiện hệ thống quy định pháp luật QLNN về giá đất, xây dựng thể chế pháp lý đất đai trên nền tảng cơ sở lý luận chặt chẽ, khoa học, bảo đảm các quy luật và yêu cầu khách quan, chú trọng xây dựng các quy định phát huy khía cạnh kinh tế đất đai mà trong đó giá đất là chìa khóa giải quyết vấn đề. Trên cơ sở những chủ trương, định hướng thiết lập một hệ thống tư duy pháp lý hoàn chỉnh về vai trò quản lý giá đất của Nhà nước mà nền tảng là những quy định QLNN về giá đất trong LĐĐ. Hệ thống quy định pháp luật về giá đất là hành lang pháp lý vững chắc cho sự vận động

151

của giá đất, phản ánh đúng bản chất giá trị của đất đai trên nền tảng thị trường, không là sự can thiệp chủ quan duy ý chí. Cơ chế QLNN về giá đất phải đáp ứng đặc thù của giá đất, công tác quản lý đất đai ở Việt Nam và xu hướng phát triển của lý thuyết quản trị tốt trong đổi mới quản lý đất đai trên thế giới. Bên cạnh đó, bổ sung quy định ứng dụng những phương pháp, kỹ thuật hiện đại trong thẩm định giá đất, xây dựng CSDL giá đất… nâng cao hiệu quả quản lý giá đất. Trên cơ sở những định hướng, tác giả đề xuất các giải pháp chủ yếu giải quyết các vấn đề về nội dung, hình thức quản lý giá đất, chủ thể và phương pháp quản lý nhằm thiết lập cơ chế QLNN về giá đất khoa học, hiện đại và hiệu quả. Các kinh nghiệm quốc tế trình bày trong chương này chỉ với mục đích củng cố lập luận, là cơ sở đề xuất các giải pháp. 4.2. Giải pháp hoàn thiện nội dung quản lý và hình thức quản lý nhà nƣớc về giá đất

Chính sự gắn kết và đôi khi là trùng lắp giữa nội dung và hình thức trong QLNN về giá đất được phân tích trong cơ sở lý luận và thực trạng QLNN về giá đất ở Việt Nam. Vì thế trong nội dung này tác giả đề xuất những giải pháp hoàn thiện về hình thức quản lý trong từng nội dung quản lý cụ thể. 4.2.1. Xây dựng chiến lược, kế hoạch quản lý nhà nước về giá đất Hiện nay, đường lối, chủ trương QLNN về giá đất chỉ được thể hiện trong Nghị quyết của Đảng Cộng sản Việt Nam, cụ thể là Nghị quyết số 19-NQ/TW và Kết luận số 36-KL/TW. Những định hướng chiến lược trong quản lý đất đai nói chung và giá đất nói riêng chưa được thể hiện trong văn bản chủ đạo của Chính phủ. Đồng thời, việc ban hành kế hoạch quản lý giá đất ở các địa phương chưa được bảo đảm đồng bộ và đầy đủ. Xây dựng chiến lược QLNN về giá đất phải dựa trên sự thay đổi nhận thức vai trò của đất đai và đổi mới trong thể chế quản lý đất đai với quan niệm đúng bản chất đất đai - hàng hóa đặc biệt trên thị trường. Giá đất là công cụ khai phá nguồn lực của đất đai cho quá trình phát triển, cơ chế quản lý phải dựa trên đặc điểm của từng loại giá, dung hòa bản chất kinh tế của giá đất với mục tiêu quản lý thông qua yếu tố pháp lý trong QLNN về giá đất. Trên cơ sở đó, chiến lược và kế hoạch QLNN về giá đất cần thực hiện các giải pháp sau: Đối với chiến lược quản lý giá đất, được thể hiện đầy đủ và trong tổng thể chiến lược quản lý đất đai sẽ mang lại hiệu quả tích cực vì mối quan hệ giữa nội dung giá đất và các nội dung khác. Với vai trò là cơ quan quản lý nhà nước tối cao, Chính phủ phải xây dựng chiến lược QLNN về giá đất nhằm bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ của QLNN về giá đất trong quản lý đất đai và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Chiến lược cụ thể hóa định hướng QLNN về giá đất theo cơ chế thị trường, xác định toàn diện vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất, phát huy tối đa giá trị kinh tế đất đai. Chiến lược phải xác định rõ vai trò quản lý của Nhà nước đối với từng loại giá đất nhà nước và mối quan hệ giữa giá đất nhà nước và giá đất thị trường. Cơ chế quản lý được thiết lập khoa học, phù hợp đặc trưng của giá đất, phản ánh đầy đủ các yêu cầu

152

của thể chế quản trị đất đai hiện đại, hướng đến mục tiêu phát triển bền vững. Kiện toàn bộ máy quản lý giá đất và hệ thống tổ chức thẩm định giá đáp ứng các yêu cầu của phân cấp quản lý. Chiến lược QLNN về giá đất được thể hiện chủ yếu qua các quyết định chủ đạo đề ra các mục tiêu, chiến lược quản lý giá đất; kết hợp với hình thức tổ chức Hội nghị, hội thảo để tuyên truyền và cụ thể hóa các chiến lược. Đối với kế hoạch quản lý giá đất, kế hoạch nhằm cụ thể hóa các mục tiêu thành những công việc cụ thể, những kết quả cần đạt, xác định những phương thức thích hợp, thời điểm thực hiện và chủ thể tiến hành. Chính vì vậy, kế hoạch quản lý giá đất là nội dung cần được triển khai xây dựng ở tất cả các cấp, các chủ thể quản lý gắn với mục tiêu, nhiệm vụ, quyền hạn trong quá trình quản lý. Với đối tượng quản lý là giá đất nhà nước thì kế hoạch giữ vai trò rất quan trọng bảo đảm tiến độ, hiệu quả của hoạt động quản lý, là bước đệm triển khai vào thực tiễn hoạt động chấp hành, điều hành các quy định pháp luật QLNN về giá đất. Kế hoạch quản lý giá đất phải bảo đảm cơ bản các nội dung sau: đánh giá tình hình, mục tiêu cần đạt được, nội dung công việc thực hiện, chủ thể tiến hành, cách thức thực hiện, thời điểm thực hiện và các yếu tố bảo đảm thực hiện kế hoạch. Kế hoạch giúp bảo đảm kết quả, tiến độ thực hiện các nội dung quản lý, nhất là những hoạt động mang tính chuyên môn cao, phức tạp và đòi hỏi sự phối hợp của nhiều chủ thể. Để bảo đảm hiệu quả quản lý, những kế hoạch quan trọng thực hiện các nội dung quản lý giá đất cần được quy định cụ thể trong văn bản quy phạm pháp luật. Tùy vào mục tiêu mà xây dựng kế hoạch phù hợp, trong quản lý giá đất là sự kết hợp chủ yếu của các loại kế hoạch sau: kế hoạch tổng thể, kế hoạch hàng năm và kế hoạch nhiệm vụ cụ thể. Quy định về giá đất phải xác định cụ thể trách nhiệm lập kế hoạch, nội dung kế hoạch, công khai kế hoạch và cơ chế bảo đảm hiệu quả của kế hoạch trong QLNN về giá đất. Xây dựng kế hoạch quản lý giá đất được thực hiện thông qua các hình thức tác nghiệp trong quản lý; kế hoạch phải được tổ chức lấy ý kiến các chủ thể liên quan và được công bố công khai sau khi phê duyệt, bảo đảm mục tiêu và tiến độ trong kế hoạch. Đồng thời, thông qua hình thức báo cáo và kiểm tra, đánh giá nhằm kiểm soát quá trình thực hiện kế hoạch. Xây dựng chiến lược và kế hoạch là nội dung thể hiện tính chất quản lý, định hướng trong QLNN về giá đất. Nội dung này giúp xác định rõ các mục tiêu và phương hướng triển khai công tác quản lý nhằm bảo đảm các mục tiêu đề ra. Nội dung này phải được quy định cụ thể trong văn bản quy phạm pháp luật về giá đất, xác định rõ trách nhiệm và nội dung xây dựng chiến lược, kế hoạch QLNN về giá đất. 4.2.2. Ban hành quyết định quản lý nhà nước về giá đất Ban hành quyết định quản lý giá đất là nội dung trọng tâm, xây dựng căn cứ, cơ sở áp dụng các biện pháp quản lý giá đất nhà nước. Đồng thời, các quyết định quản lý giá đất sẽ ảnh hưởng đến quá trình hình thành giá đất thị trường và sự can thiệp, điều tiết của Nhà nước đối với giá đất thị trường. Trên nền tảng cơ sở lý luận và thực trạng

153

công tác ban hành quyết định quản lý giá đất ở nước ta, tác giả kiến nghị những giải pháp cụ thể sau: Một là, quyết định quản lý phải phù hợp với bản chất của giá đất, phát huy nguồn lực kinh tế của đất đai, không là sự áp đặt ý chí chủ quan. Quyết định quản lý thể hiện ý chí của chủ thể quản lý, là cơ sở thực hiện các phương pháp quản lý, tác động đến giá đất để thực hiện các mục tiêu quản lý. Với bản chất đất đai là hàng hóa đặc biệt và thuộc tính kinh tế của giá đất - giá cả của loại hàng hóa đặc biệt thì quyết định quản lý phải là sự kết hợp hài hòa ý chí của chủ thể quản lý trên cơ sở bảo đảm các đặc điểm, thuộc tính vốn có của giá đất, phù hợp các quy luật thị trường. Với sự đa dạng của các loại giá đất, với những mục tiêu cụ thể của từng loại giá đất thì nội dung các quyết định quản lý phải bảo đảm kết hợp hài hòa giữa đặc điểm chung của giá đất và đặc thù của từng loại giá. Bởi, khi quyết định quản lý là kết quả áp đặt ý chí chủ quan của nhà quản lý lên thuộc tính của giá đất, phá vỡ bản chất của giá đất thì giá đất sẽ bị bóp nghẽn, không phát huy giá trị kinh tế của đất đai, gây những hệ lụy nhất định đến thị trường. Hai là, các quyết định quản lý phải thể hiện toàn diện vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất và đáp ứng các yêu cầu của quản trị đất đai hiện đại. Chúng ta phải xác định đầy đủ vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất, không chỉ bó hẹp quyền quyết định giá đất như hiện nay. Trên cơ sở xác định toàn diện vai trò quản lý giá đất của Nhà nước, LĐĐ phải bổ sung quy định về nguyên tắc, nội dung QLNN về giá đất, làm nền tảng triển khai các quy định chi tiết trong từng nội dung quản lý cụ thể. Bên cạnh đó, hệ thống các quyết định về giá đất phải bảo phủ toàn diện các nội dung quản lý và đáp ứng các yêu cầu của thể chế quản trị đất đai hiện đại, cụ thể: công khai, minh bạch các thông tin, căn cứ ban hành và nội dung quyết định; trách nhiệm giải trình của chủ thể ban hành quyết định phải được quy định và thực thi nghiêm túc; bảo đảm hiệu lực, hiệu quả sự tham gia của Nhân dân trong quá trình ban hành các quyết định quản lý; nội dung các quyết định phải phù hợp bản chất của giá đất, các quy luật trên thị trường và cân bằng lợi ích; tuân thủ quy định về nội dung và trình tự, hình thức ban hành các quyết định quản lý, đáp ứng tính toàn diện, đồng bộ, thống nhất, khả thi và hiệu lực của các quyết định quản lý giá đất.

Ba là, phát huy vai trò của các quyết định chủ đạo trong quản lý giá đất. Chính phủ với vai trò là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thống nhất quản lý đất đai cần xây dựng cụ thể những mục tiêu, định hướng và hoạch định chiến lược QLNN về giá đất thông qua việc ban hành quyết định chủ đạo. Với những đặc điểm của giá đất và tác động của giá đất đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội chúng ta cần xác định hai loại quyết định chủ đạo trong quản lý giá đất: (i) quyết định chủ đạo mang tính hành chính chính trị - từ những chủ trương, đường lối về công tác quản lý đất đai, quản lý giá đất. Chính phủ ban hành quyết định chủ đạo thể hiện chiến lược quản lý cụ thể hóa các mục tiêu chính trị; đồng thời là cơ sở, mục tiêu ban hành các quyết định quy

154

phạm, tổ chức hệ thống quản lý. (ii) Quyết định chủ đạo triển khai các quy định, tổ chức QLNN về giá đất. Đây là những quyết định dựa trên quy phạm pháp luật để xây dựng những định hướng cụ thể ở các cấp, các ngành trong tổ chức thực hiện các nhiệm vụ quản lý giá đất.

Bốn là, bảo đảm tính hợp pháp của quyết định quản lý là điều kiện tiên quyết khẳng định sự thượng tôn pháp luật trong QLNN về giá đất. Để bảo đảm tính hợp pháp của quyết định, trước hết là sự tuân thủ quy định thẩm quyền ban hành quyết định. Việc phân cấp, uỷ quyền ban hành quyết định quản lý phải bảo đảm phù hợp quy định, khả thi, đạt hiệu quả tối ưu và xác định rõ trách nhiệm, với nguyên tắc, bảo đảm tính chuyên nghiệp, hiệu quả trong quản lý. Điển hình, nghiên cứu hoàn thiện thống nhất cơ chế phân cấp quyết định giá đất cụ thể ở các địa phương. Khắc phục những hạn chế, chồng chéo, mâu thuẫn trong các quy định về giá đất; thống nhất những quy định về thẩm định giá đất trong PLĐĐ với Tiêu chuẩn thẩm định giá Việt Nam, đặc biệt là quy định về các phương pháp định giá đất; tuân thủ quy định về hình thức, trình tự ban hành các quyết định, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, kịp thời và phát huy hiệu quả trong thực tiễn. Để dung hòa tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định quản lý, bảo đảm hiệu lực thi hành các quyết định quản lý thì nội dung quyết định phải phù hợp đặc điểm của giá đất, không là sự áp đặt ý chỉ chủ quan trái ngược các quy luật thị trường. Mặc dù giá đất nhà nước là sản phẩm của quy trình hành chính nhưng các quyết định quản lý không thể chỉ là sự áp đặt một chiều.

Năm là, tính hợp lý của quyết định quản lý giá đất tạo sự đồng thuận trong cộng đồng, giải quyết các bất đồng, mâu thuẫn về giá đất; bảo đảm tính khả thi và hiệu lực của quyết định. Với đặc điểm của giá đất và mục tiêu QLNN về giá đất thì dung hòa tính toàn diện và cụ thể trong các quyết định là tiền đề bảo đảm tính hợp lý của quyết định quản lý giá đất. Quyết định được ban hành phải điều chỉnh đầy đủ các nội dung, tương tác phù hợp các yếu tố ảnh hưởng đến giá đất để mang lại hiệu quả quản lý cao nhất. Bên cạnh đó, quyết định phải thoả mãn tính cụ thể của đối tượng quản lý là giá đất nhà nước trong mối quan hệ tác động của cơ chế hai giá đất. Để đánh giá tính hợp lý của các quyết định trong quản lý giá đất chủ yếu dựa vào tính khả thi, có căn cứ và vấn đề lợi ích trong các quyết định. Các quyết định quản lý phải được ban hành trên cơ sở vận dụng linh hoạt tính khuôn mẫu, định hướng của quản lý trên nền tảng thị trường. Tính khả thi được bảo đảm bởi sự phù hợp giữa ý chí, mục tiêu của chủ thể quản lý với hoàn cảnh, điều kiện khách quan hiện tại của giá đất. Đồng thời, tính có căn cứ của quyết định tạo cơ sở chặt chẽ, nâng cao tính thuyết phục của quyết định. Tính căn cứ của quyết định quản lý là sự kết hợp của căn cứ pháp lý và sự đồng thuận cộng đồng đối với quyết định. Điều này yêu cầu quá trình ban hành quyết định phải xem xét thận trọng, thảo luận để lựa chọn những giải pháp tối ưu nhất, đặc biệt là bảo đảm tính công khai, minh bạch các thông tin, mở rộng sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước trong quá trình ban hành quyết định, nhất là quyết định giá đất. Song

155

song đó, hoàn thiện kỹ thuật ban hành các quyết định là rất cần thiết, cần bảo đảm tính chính xác, thống nhất trong ngôn từ; hạn chế tối đa các quy định tùy nghi, duy ý chí.

291 Nguyễn Quỳnh Hoa (2015), “Ứng dụng phương pháp thẩm định giá hàng loạt trong quản lý nhà nước về đất đai”, Tạp chí Phát triển và hội nhập, 22 (32), tr.32-40.

Quá trình ban hành quyết định quản lý phải là sự tuân thủ, kết hợp hài hòa giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong từng quyết định, giữa bản chất, đặc điểm của giá đất và đặc trưng của từng loại giá đất. Đây là nội dung quan trọng, quyết định hiệu quả quản lý giá đất qua hình thức mang tính pháp lý. Vì vậy, chính quy định về thẩm quyền, trình tự ban hành các quyết định phải được chuẩn hóa, bảo đảm hiệu lực thực thi. Ngoài ra, các quyết định quản lý giá đất phải được tổ chức lấy ý kiến đóng góp, tiếp thu và giải trình đầy đủ, nâng cao tính công khai, minh bạch trong quá trình ban hành quyết định. Quyết định phải được tuyên truyền kịp thời, phổ biến rộng rãi để triển khai vào thực tiễn, có cơ chế bảo đảm hiệu lực thi hành. Những thay đổi, chuyển biến trong công tác ban hành quyết định QLNN về giá đất cần được khởi phát từ những quyết định chủ đạo trên cơ sở thay đổi tư duy về mối quan hệ quản lý của Nhà nước đối với giá đất. Mức độ toàn diện, thống nhất, đồng bộ, khả thi của các quyết định quy phạm quản lý giá đất là nền tảng cho hiệu quả ban hành các quyết định cá biệt. 4.2.3. Quyết định giá đất Quyết định giá đất là nội dung đặc trưng, trọng tâm trong QLNN về giá đất ở Việt Nam. Quyết định giá đất vừa là nội dung vừa thể hiện kết quả quản lý giá đất nhà nước, ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình hình thành giá đất thị trường. Trước thực trạng khung giá đất và bảng giá đất vấp phải nhiều bất đồng trong dư luận vì cho rằng quá thấp so với giá thị trường, LĐĐ năm 2013 đã ban hành giải pháp nhằm giảm sự chênh lệch giữa giá nhà nước và giá thị trường đó là áp dụng phổ biến giá đất cụ thể. Tuy nhiên, kết quả quyết định giá đất vẫn còn nhiều hạn chế, là nguyên nhân chủ yếu phát sinh mâu thuẫn giữa nhà nước - người sử dụng đất trong quản lý giá đất. Kinh nghiệm về quyết định giá đất tại một số quốc gia cụ thể như sau: kinh nghiệm về định giá đất hàng loạt thông qua ứng dụng công nghệ CAMA (Computer- Assisted mass appraisal), đây là phương pháp được sử dụng phổ biến ở các nước tiên tiến như: Mỹ, Úc, Canada, Nga, Thụy Điển, Hàn Quốc…. kết quả định giá đất hàng loạt là cơ sở thu các loại thuế, ví dụ ở Thụy Điển tất cả loại thuế bất động sản đều dựa trên kết quả định giá đất hàng loạt, giá trị này bằng 75% giá trị thị trường của bất động sản.291 Bên cạnh đó, một số phương pháp quyết định giá đất rất đặc trưng, được triển khai hiệu quả ở các quốc gia, điển hình là Đài Loan, người có đất phải đăng ký giá đất theo từng năm theo đánh giá của mình. Đồng thời, hàng năm chính quyền sẽ tiến hành định giá đất đến từng thửa thông qua việc thuê tổ chức cung cấp dịch vụ định giá thực

156

Washington,

Washington

Revised

(2020),

Code

State

292 Nguyễn Thế Chinh (chủ nhiệm, 2014), Báo cáo tổng hợp đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ “Nghiên cứu ảnh hưởng của cơ chế hai giá đất đối với việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và đề xuất giải pháp để giá đất do Nhà nước quy định phù hợp với giá thị trường”, Viện chiến lược, chính sách tài nguyên và môi trường - Bộ TN&MT, Hà Nội, tr.8-11. 293 Ninh Thị Hiền (2017), Pháp luật về trao quyền sử dụng đất từ Nhà nước cho các chủ thể kinh doanh bất động sản ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, tr.135, 141, 154, 159. 294 Legislature https://apps.leg.wa.gov/rcw/default.aspx?cite=8.04.010 [truy cập ngày 10/10/2020]. 295 Bùi Văn Huyền, Đinh Thị Nga (2011), sđd (14), tr.75. 296 Vũ Văn Phúc (chủ nhiệm, 2015), tlđd (18), tr.91.

hiện và được Ủy ban định giá đất cấp tỉnh phê duyệt.292 Như vậy, ở Đài Loan quyết định giá đất được thực hiện dựa trên sự kết hợp giữa định giá đất độc lập và công tác đăng ký giá đất của người dân. Kinh nghiệm về quyết định giá đất trong phân phối đất đai và quyết định giá đất bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là những nội dung cần thiết trước những tồn tại, hạn chế trong thực tiễn quyết định giá đất ở Việt Nam. Qua nghiên cứu giá đất trong hoạt động phân phối đất đai ở một số quốc gia có nền kinh tế phát triển như Mỹ, Pháp và quốc gia có nét tương đồng trong quản lý đất đai với Việt Nam như Trung Quốc thì giá đất trong phân phối đất đai đều xác định theo nguyên tắc thị trường, thông qua đấu giá, đấu thầu hoặc là sự thỏa thuận các bên với chuẩn giá tối thiểu trong thỏa thuận. Giá đất được xác định trên cơ sở thị trường, thậm chí có sự giám sát của Tòa án, không là quyền quyết định đơn phương từ nhà nước.293 Trong quyết định giá đất tính tiền bồi thường, tại Điều 8, chương 8.04, mục 010 Bộ luật sửa đổi của bang Washington quy định: khi viên chức, ủy ban, hội đồng hoặc cơ quan đại diện nhà nước được cơ quan lập pháp uỷ quyền trưng mua bất kỳ đất, bất động sản… một bản kiến nghị sẽ được chuyển lên ban bồi thẩm để quyết định cơ chế đền bù… Trong trường hợp không có ban bồi thẩm, việc xác định sẽ được Tòa dân sự thực hiện theo quy định và các khoản bồi thường sẽ thực hiện theo quyết định của Tòa án.294 Trong khi đó, Trung Quốc áp dụng rộng rãi việc thẩm định giá, người dân trong khu vực giải tỏa được chính quyền cho phép trưng cầu cơ quan thẩm định giá để định giá nhà đất làm căn cứ đền bù; nếu kết quả thẩm định giá chênh lệch với giá thị trường, gây khó khăn trong thương lượng giá thì chính quyền hoặc người dân sẽ trưng cầu thẩm định lại.295 Ở Hàn Quốc, giá đất tính tiền bồi thường được quyết định trên cơ sở kết quả thẩm định giá do ít nhất hai tổ chức định giá thực hiện, đây là các tổ chức tư vấn định giá độc lập. Khi người có đất thu hồi yêu cầu thì chủ đầu tư thực hiện dự án lựa chọn thêm tổ chức thứ ba tham gia thẩm định giá. Giá đất tính tiền bồi thường là giá trung bình cộng của hai hoặc ba kết quả thẩm định giá từ các tổ chức tư vấn thẩm định giá độc lập.296 Qua kinh nghiệm một số quốc gia cho thấy sự tham gia rộng rãi của các tổ chức tư vấn thẩm định giá nhằm chuyên nghiệp hóa và tăng tính độc lập, khách quan khi quyết định giá đất; thậm chí là quyền quyết định giá đất được trao cho Tòa án. Quyết định giá đất phải bảo đảm tính công khai, minh bạch và cơ chế giám sát, kiểm soát hiệu quả từ bên ngoài.

157

Qua kinh nghiệm một số quốc gia cho thấy, giá đất phải được quyết định trên nền tảng thị trường, phản ánh đầy đủ bản chất của giá cả đất đai được dung hòa với ý chí của Nhà nước qua yếu tố pháp lý. Quyền quyết định giá đất của Nhà nước phải là sự cân bằng ở một chừng mực nhất định giữa bản chất kinh tế của giá đất và tính áp đặt, định hướng của quản lý. Điểm chung được rút ra từ kinh nghiệm quyết định giá đất làm căn cứ tính các loại thuế, nghĩa vụ tài chính của một số quốc gia là việc ứng dụng phổ biến phương pháp định giá đất hàng loạt với sự hỗ trợ công nghệ máy tính, kết quả định giá đất phải dựa trên nền tảng dữ liệu thị trường, chủ thể tiến hành định giá đất độc lập với chủ thể quản lý. Trước thực trạng quyết định giá đất ở Việt Nam, cơ sở lý luận trong QLNN về giá đất và kinh nghiệm của một số quốc gia nêu trên, tác giả đề xuất những giải pháp cụ thể sau:

Một là, nền tảng thị trường, tính độc lập và trách nhiệm là những yếu tố cơ bản cần bảo đảm trong quyết định giá đất nhà nước. Dựa trên đặc điểm của giá đất, mục tiêu QLNN về giá đất theo định hướng phát triển bền vững, tác giả kiến nghị xây dựng nguyên tắc quyết định giá đất là: “độc lập - công khai - công bằng - trách nhiệm - nền tảng thị trường”. Độc lập là nội dung quan trọng để bảo đảm tính khách quan, chính xác của giá đất được quyết định; đây là sự độc lập giữa chủ thể quyết định giá đất và chủ thể thẩm định giá đất, không có bất kỳ sự can thiệp bất hợp pháp nào đến quá trình quyết định giá đất. Công khai các thông tin, căn cứ trong quyết định giá đất là phương thức chứng minh tính hợp lý, khoa học của giá đất được quyết định; là yêu cầu bảo đảm quyền tham gia quản lý của các chủ thể trong xã hội, tạo sự đồng thuận cao trong cộng đồng. Công bằng là cơ sở bảo đảm yêu cầu về cân bằng lợi ích trong quyết định giá đất. Kết quả quyết định giá đất phải cân bằng lợi ích các bên liên quan, không thiêng về nhóm lợi ích bất kỳ nào; điều đó được bảo đảm qua sự tham gia trực tiếp của các chủ thể chịu ảnh hưởng vào quá trình quyết định giá đất. Trách nhiệm là cơ sở phát huy tính khách quan, độc lập của các chủ thể quyết định giá đất. Trách nhiệm trong quyết định giá đất bao gồm: trách nhiệm giải trình và khả năng gánh chịu trách nhiệm về những sai phạm trong quyết định giá đất. Nền tảng thị trường là cơ sở quyết định giá đất, đây là nguyên tắc có thể kiểm soát thông qua các thông tin, căn cứ trong quyết định giá đất. Giá đất được quyết định dựa trên thông tin từ thị trường, tuân thủ các quy luật khách quan và đặc điểm của thị trường; ngăn ngừa chủ quan duy ý chí trong quyết định giá đất. Đồng thời, bãi bỏ những quy định mang ý chí chủ quan, bất hợp lý trong quyết định giá đất như: sự ràng buộc hành chính nặng nề đối với bảng giá đất, những quy định bất khả thi trong xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất.

Hai là, bãi bỏ khung giá đất; đổi mới phương pháp xây dựng bảng giá đất thể hiện tính thị trường, linh hoạt và hiện đại. Với những tồn tại đã phân tích trong thực trạng, khung giá đất đã tạo nên những rào cản nhất định cho chủ trương quản lý giá đất theo cơ chế thị trường, không còn thích hợp trong quản lý giá đất. Vì vậy, chúng ta cần mạnh dạn bỏ quy định về khung giá đất, Chính phủ sẽ cụ thể hóa những mục tiêu của

158

khung giá đất thành những quy định về nguyên tắc định giá đất, phương pháp xây dựng bảng giá đất. Bên cạnh đó, trước thực trạng bảng giá đất được đánh giá rất thấp so với giá đất thị trường, có quan điểm cho rằng phải xây dựng bảng giá đất đúng với thị trường. Tuy nhiên, nếu quy định bảng giá đất như giá đất thị trường nhất là khi thị trường có nhiều biến động sẽ ảnh hưởng rất lớn đến đa số người sử dụng đất do giá đất trong bảng là cơ sở tính thuế sử dụng đất. Vì vậy, việc xây dựng bảng giá đất không thể quá thấp cũng không thể cứ quyết như giá thị trường là được. Nhằm bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước và người sử dụng đất, các chủ thể liên quan thì bảng giá phải được xây dựng dựa trên nền tảng thị trường, phải dựa trên thông tin giá đất thị trường, các chỉ số về kinh tế như: tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế, thu nhập bình quân đầu người… để làm căn cứ quyết định bảng giá đất vừa bảo đảm nguồn thu ngân sách vừa phù hợp khả năng chi trả của người sử dụng đất và tính công bằng, bình đẳng trong tiếp cận đất đai. Ngoài ra, phương thức xây dựng bảng giá đất cần đổi mới, dựa trên kinh nghiệm của một số quốc gia và điều kiện, đặc điểm nước ta hiện nay thì rất thích hợp áp dụng phương pháp định giá đất hàng loạt với sự trợ giúp của hệ thống máy tính (CAMA) thông qua việc lựa chọn những thửa đất đại diện, tiêu biểu theo khu vực/ vị trí với những tiêu chí bảo đảm tính đại diện, ổn định. Phương pháp này sẽ tăng tính chính xác và cá biệt trong xác định giá đất, tạo sự điều chỉnh linh hoạt theo thửa đất chuẩn. Vì vậy, cần hoàn thiện hệ thống CSDL đất đai, nghiên cứu ứng dụng thí điểm phương pháp trên tại một số địa phương trong xây dựng bảng giá đất. Qua thí điểm, đánh giá tổng kết để sửa đổi quy định của LĐĐ và Nghị định số 44/2014/NĐ-CP về phương pháp định giá đất và quy trình xây dựng bảng giá đất.

297 Nguyễn Mạnh Hùng, Trần Văn Trọng, Lý Hưng Thành, Trần Thanh Hùng, Hoàng Hữu Phê (2008), “Phương pháp định giá bất động sản ứng dụng lý thuyết vị thế - chất lượng”, Tạp chí Địa chính, (3), tr.23-28. 298 Nguyễn Ngọc Vinh (2012), “Hoàn thiện các phương pháp thẩm định giá trị đất đai ở Việt Nam”, Tạp chí Công nghệ ngân hàng, (77), tr.40-46. 299 Trần Thị Thanh Hà (2018), Hoàn thiện quy trình và phương pháp thẩm định giá bất động sản ở Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sĩ, Học viện Tài chính, tr.78-82.

Ba là, hoàn thiện quy định về phương pháp định giá đất thống nhất với tiêu chuẩn thẩm định giá Việt Nam, tiếp cận các tiêu chuẩn định giá quốc tế. Các phương pháp định giá đất được hoàn thiện trên cơ sở tiếp thu có chọn lọc các tiêu chuẩn định giá quốc tế và phải bảo đảm những đặc thù của giá đất. Khắc phục hạn chế của phương pháp thặng dư; cần xác định phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất chỉ là một biện pháp điều chỉnh giá đất chứ không là một phương pháp định giá đất. Các phương pháp định giá đất phải bảo đảm cơ sở lý luận, xây dựng công thức và các biến số cụ thể, hạn chế tối đa việc định tính trong các phương pháp để mang lại kết quả chính xác cao. Bên cạnh đó, nghiên cứu, học tập xây dựng những phương pháp mới thích hợp với đặc thù của định giá đất, ví dụ như ứng dụng lý thuyết vị thế - chất lượng,297 phương pháp phân bổ (the allocation method).298 Phương pháp chi phí là một phương pháp định giá đất được áp dụng phổ biến ở các quốc gia phát triển như: Anh, Mỹ, Úc, Hàn Quốc299

159

nhưng đối chiếu với 05 phương pháp định giá đất ở nước ta hiện nay thì phương pháp này chưa được áp dụng, mặc dù phương pháp chiết trừ tương tự phương pháp chi phí nhưng chưa bao quát được phương pháp chi phí áp dụng ở các quốc gia.

Bốn là, hoàn thiện quy định về trình tự quyết định giá đất, bao gồm: quy trình thẩm định giá đất, quy trình thẩm định phương án giá đất, quy trình quyết định phê duyệt giá đất bảo đảm tính chuyên nghiệp, hiệu quả, độc lập và cân bằng lợi ích. (i) Giai đoạn thẩm định giá đất cần thống nhất với quy trình thẩm định giá trong Tiêu chuẩn thẩm định giá Việt Nam nhưng vẫn thể hiện những điểm riêng cần thiết trong thẩm định giá đất. Đồng thời, thẩm định giá đất mang tính chuyên môn cao nên để các tổ chức tư vấn chuyên nghiệp thực hiện, điều này hoàn toàn phù hợp nguyên tắc phân cấp và bảo đảm tính độc lập trong quyết định giá đất. Trước thực trạng về mức chênh lệch giữa các phương pháp định giá đất ở nước ta hiện nay cần quy định trong quá trình thẩm định giá đất bắt buộc sử dụng ít nhất hai phương pháp định giá để so sánh, đối chiếu kết quả. (ii) Đối với quy trình thẩm định phương án giá đất là khâu quan trọng, thể hiện sự xem xét chi tiết của chủ thể quản lý, giữ vai trò quan trọng trong quá trình quyết định giá đất. Thông tư liên tịch số 87/2016/TTLT-BTC-BTNMT cần bổ sung quy định chặt chẽ về thành phần Hội đồng thẩm định, quy trình, nội dung thẩm định và xử lý kết quả thẩm định. Thẩm định phương án giá đất góp phần dung hòa tính hợp pháp và hợp lý của giá đất được quyết định. (iii) Quy trình quyết định phê duyệt giá đất phải công khai, chặt chẽ, khoa học, kịp thời, hướng đến tính chính xác của kết quả; thể hiện sự ràng buộc giữa các kết quả trong quá trình xác định giá đất cụ thể, gồm: kết quả tư vấn thẩm định giá, kết quả thẩm định phương án giá đất với kết quả quyết định giá đất.

Quyết định giá đất phải bảo đảm sự tham gia của các tổ chức tư vấn thẩm định giá và các chủ thể liên quan nhằm nâng cao tính độc lập, giám sát quá trình quyết định giá đất và cân bằng lợi ích trong QLNN về giá đất, cụ thể: dự thảo bảng giá đất và các căn cứ để xây dựng bảng giá đất, phương án giá đất phải được niêm yết công khai để người dân đóng góp ý kiến; chủ thể có quyền lợi liên quan trực tiếp trong quyết định giá đất cụ thể (gồm: người được giao đất, cho thuê đất, người có đất thu hồi, các bên tham gia đấu giá quyền sử dụng đất) được quyền lựa chọn tổ chức tư vấn thẩm định giá đất thực hiện thẩm định giá đất. Các thông tin, căn cứ quyết định giá đất phải bảo đảm minh bạch, công khai dễ tiếp cận là điều kiện để Nhân dân tham gia và giám sát quá trình quyết định giá đất. Áp dụng rộng rãi quyết định giá đất trong quản lý giá đất ở nước ta, đã tạo nên những bất đồng, xung đột nhất định, điển hình là quyết định giá đất làm căn cứ tính tiền bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Vì vậy, phạm vi áp dụng quyết định giá đất chỉ nên áp dụng khi xác định giá đất làm căn cứ tính các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất với Nhà nước. Nhằm bảo đảm tính độc lập, khách quan, chuyên nghiệp và cân bằng lợi ích các bên liên quan trong quan hệ bồi

160

thường khi Nhà nước thu hồi đất thì việc xác định giá đất tính tiền bồi thường được thực hiện bởi các tổ chức tư vấn thẩm định giá độc lập thông qua một quy trình pháp lý chặt chẽ; không thể nào bảo đảm cân bằng lợi ích, công bằng khi Nhà nước vừa là chủ thể thu hồi đất lại vừa quyết định giá đất tính tiền bồi thường. Trên cơ sở học tập kinh nghiệm, tổ chức thí điểm và đánh giá kết quả việc áp dụng các phương pháp định giá đất hiện đại, ứng dụng các mô hình định giá đất phổ biến trên thế giới để hoàn thiện các quy định về định giá đất, đó là sự kết hợp của các hình thức hoạt động tổ chức - xã hội trực tiếp để hoàn thiện hình thức mang tính pháp lý trong nội dung quyết định giá đất. Bên cạnh đó, thường xuyên tổ chức hội nghị, hội thảo, tập huấn chia sẻ kinh nghiệm trong công tác thẩm định giá đất nhằm nâng cao nghiệp vụ đội ngũ thẩm định giá. Quyết định giá đất chủ yếu thể hiện qua hình thức ban hành các quyết định quản lý giá đất. Vì vậy, một cơ chế hiệu quả kiểm soát các quyết định quản lý giá đất, thậm chí là sự kiểm soát từ Tòa án là rất cần thiết.

Thực hiện đồng bộ các giải pháp nêu trên nhằm mang lại những thay đổi đột phá trong nội dung quyết định giá đất - nội dung trọng tâm, đặc trưng trong QLNN về giá đất. Thật khó để đưa ra những tiêu chí định lượng cụ thể trả lời cho câu hỏi: quyết định giá đất thế nào là tốt nhất? Nhưng những điều kiện tiên quyết trong quyết định giá đất cần được bảo đảm là sự độc lập, trung thực, chuyên nghiệp của chủ thể thực hiện; quy trình chặt chẽ, công khai, công bằng cùng những phương pháp khoa học, phù hợp phải được pháp luật quy định cụ thể và nghiêm túc thực thi trong quá trình quyết định giá đất. 4.2.4. Xây dựng cơ sở dữ liệu và dự báo về giá đất Xây dựng CSDL giá đất và công tác dự báo giá đất là hai nội dung rất quan trọng, quyết định hiệu quả của quản lý theo cơ chế thị trường. Đây là nội dung trọng tâm, quyết định nền tảng thị trường trong QLNN về giá đất. CSDL giá đất đầy đủ, chính xác là nguồn thông tin thiết yếu để quản lý giá đất nhà nước theo cơ chế thị trường; là căn cứ để Nhà nước thực hiện dự báo, can thiệp, điều tiết đối với giá đất thị trường. Trong phạm vi luận án, tác giả chỉ kiến nghị những giải pháp dưới góc độ pháp lý mà không đi sâu phân tích các kỹ thuật, cụ thể: Thứ nhất, xây dựng CSDL giá đất thông qua việc thiết lập bản đồ giá đất trên nền tảng bản đồ địa chính. Vì thế, địa phương phải hoàn tất xây dựng bản đồ địa chính, cập nhật biến động đầy đủ, chính xác và đồng bộ dữ liệu cho cơ quan quản lý giá đất làm nền tảng thiết lập dữ liệu giá đất (cụ thể thông tin về giá đất được đưa vào bản đồ địa chính gồm: giá đất trong Bảng giá, giá đất cụ thể, giá đất giao dịch thực tế). Theo quan điểm hiện nay chúng ta sẽ xây dựng bản đồ giá đất đến từng thửa đất. Tuy nhiên, tác giả cho rằng điều này là không khả thi vì thực trạng quản lý theo thửa đất ở nước ta còn nhiều hạn chế; việc chia tách, nhập thửa diễn ra thường xuyên, ảnh hưởng đến hình thể thửa đất và ảnh hưởng đến giá đất. Hơn thế nữa, việc công khai giá giao dịch thực tế của thửa đất ảnh hưởng đến quyền riêng tư của các bên trong giao dịch.

161

300 Mie Oak Chae, Inhyuk Kwon - Officer of Korea Appraisal Board, tlđd (65), tr.8-9. 301 Mie Oak Chae, Inhyuk Kwon - Officer of Korea Appraisal Board, tlđd (65).

Mặc dù họ có nghĩa vụ khai báo đúng giá trị thực tế đã giao dịch với Nhà nước để nộp thuế nhưng không đồng nghĩa với việc các thông tin về giao dịch của họ lại bị công khai. Vì những lý do trên, tác giả cho rằng bản đồ giá đất sẽ thiết lập dựa trên vị trí hoặc những thửa tiêu biểu trong một vị trí (kinh nghiệm của Hàn quốc trong việc lựa chọn và định giá đất những thửa đất tiêu biểu qua việc so sánh 18 tiêu chí khác nhau, cụ thể như: các yếu tố vật lý, khu vực sử dụng đất, quy định sử dụng đất, quy hoạch, hình dạng đất, hạ tầng…).300 Giá giao dịch thực tế sẽ không thể hiện chi tiết thông tin của thửa đất, người giao dịch mà chỉ gồm: đặc điểm của thửa đất là cơ sở so sánh, đối chiếu khi thẩm định giá đất, giá giao dịch và thời điểm giao dịch. Bên cạnh đó, phải bảo đảm tính chính xác, thống nhất của bản đồ địa chính giữa các đơn vị quản lý liên quan, cụ thể xây dựng dữ liệu bản đồ địa chính chung và theo chức năng quản lý sẽ cấp quyền cập nhật, điều chỉnh thông tin cho từng đơn vị. Trước hết, tại các địa phương cấp huyện đã hoàn tất bản đồ địa chính chính quy triển khai cập nhật thông tin về giá đất để hình thành bản đồ giá đất. Sau đó, đánh giá, tổng kết phương thức thực hiện để nhân rộng; cấp tỉnh và trung ương chỉ tổng hợp dữ liệu và thiết lập bản đồ giá đất trên CSDL mà cấp huyện đã xây dựng, đặc biệt cần thiết lập dữ liệu và dự báo giá đất theo khu vực, mối quan hệ tương tác giữa giá các loại đất, tác động của giá đất giữa các khu vực. Việc cập nhật thông tin trên bản đồ giá đất phải thực hiện thường xuyên, nhất là giá đất giao dịch thực tế trên thị trường thông qua hoạt động đăng ký đất đai. Đồng thời, áp dụng các kỹ thuật trong định giá đất thiết lập công thức đối với các giao dịch đất đai có tài sản gắn liền với đất để bóc tách giá trị tài sản gắn liền; điều này rất cần thiết vì mức độ phổ biến trong các giao dịch ở khu vực đô thị. Thứ hai, ứng dụng công nghệ, kỹ thuật hiện đại trong xây dựng bản đồ giá đất và dự báo giá đất. Điển hình như kinh nghiệm của Hàn Quốc, Chính phủ đã xây dựng và công bố hai hệ thống thông tin quan trọng về giá đất, gồm: hệ thống thông báo công cộng về giá đất (Public Announcement system of land price - PASLP) từ năm 1989 để cung cấp các tiêu chuẩn thống nhất trong các cuộc khảo sát về đất đai. Đặc biệt, vào năm 2006 đã thiết lập hệ thống báo cáo giá giao dịch (Transaction Price Reporting System) và từ đây Chính phủ quy định bắt buộc báo cáo giá giao dịch bất động sản.301 Đối với công tác dự báo giá đất, Bộ TN&MT chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Xây dựng hướng dẫn chi tiết xây dựng chỉ số biến động giá đất, đây là sự kết hợp trên cơ sở đặc điểm của giá đất và chức năng quản lý. Ngoài việc công bố chỉ số biến động giá đất, tác giả đề xuất xây dựng công thức dự báo về hiện tượng “bong bóng giá”, góp phần minh bạch thị trường, định hướng cho các nhà đầu tư. Dữ liệu dự báo sẽ tích hợp và khai thác cùng với bản đồ giá đất, thể hiện những dự báo đa chiều theo khu vực, theo loại đất… và dự báo chung về thị trường.

162

[truy

302 Mai Đan (2020), “Khai giảng lớp bồi dưỡng về định giá đất khoá 12”, Báo Tài nguyên và Môi trường, https://baotainguyenmoitruong.vn/khai-giang-lop-boi-duong-ve-dinh-gia-dat-khoa-12-305974.html cập ngày 10/9/2020].

Những hình thức quản lý mang tính pháp lý với nội dung này chủ yếu là ban hành những quy định về thẩm quyền, quy trình xây dựng CSDL giá đất. Để mang lại hiệu quả, chính xác và hiện đại của hệ thống dữ liệu giá đất phải là quá trình thực hiện các hoạt động: nghiên cứu, tổng kết những kinh nghiệm tiên tiến, phù hợp, ứng dụng khoa học kỹ thuật hiện đại và yêu cầu kỹ thuật chuyên môn đối với đội ngũ thực hiện. CSDL giá đất là nền tảng quyết định giá đất nhà nước và thực hiện chức năng dự báo giá đất thị trường. Do mối liên hệ và sự tác động rất lớn giữa giá đất và thị trường bất động sản nên cần xem xét thống nhất tích hợp thông tin, theo dõi và dự báo về giá đất và thị trường bất động sản. Bởi hiện nay quản lý về thị trường bất động sản thuộc chức năng ngành xây dựng; quản lý giá đất thuộc ngành TN&MT, dữ liệu của hai nội dung này không có sự gắn kết, hoàn toàn tách biệt. 4.2.5. Đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ đội ngũ quản lý giá đất Công tác đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ quản lý đất đai luôn được chú trọng và xây dựng chiến lược cụ thể qua từng giai đoạn. Tuy nhiên, do đội ngũ quản lý giá đất kiêm nhiệm nhiều nội dung quản lý có tính chuyên môn cao, liên quan nhiều ngành, lĩnh vực nên tồn tại nhiều hạn chế. Vì vậy, công tác đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ quản lý giá đất cần đổi mới qua các giải pháp sau: Một là, công tác đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ quản lý phải dựa trên chức năng, nhiệm vụ quản lý của từng cấp, từng ngành, cụ thể và hiệu quả. Hiện nay, nội dung bồi dưỡng nghiệp vụ về quản lý giá đất được Bộ TN&MT xây dựng chương trình chung cho tất cả đối tượng với 120 tiết gồm 10 chuyên đề.302 Đây là chương trình dành chung cho tất cả các cá nhân thực hiện dịch vụ tư vấn định giá đất và cả chủ thể quản lý. Tác giả cho rằng một chương trình chung tập huấn cho tất cả các nhóm đối tượng, các cấp sẽ không mang lại hiệu quả cao trong nghiệp vụ quản lý. Vì vậy, chúng ta cần dựa vào quy định pháp luật về giá đất, chức năng quản lý của từng cấp, từng ngành Bộ TN&MT chủ trì, phối hợp Bộ Tài chính xây dựng nội dung tập huấn cụ thể cho từng nhóm đối tượng, gắn với chức năng, nhiệm vụ và yêu cầu công việc. Nội dung đào tạo, bồi dưỡng theo nhóm đối tượng phải được cập nhật chương trình liên tục sát với thực tiễn công tác quản lý; đa dạng phương thức thực hiện, kịp thời, tiết kiệm và hiệu quả. Hai là, ứng dụng công nghệ, kỹ thuật xây dựng các phần mềm, chương trình phục vụ QLNN về giá đất. Đây là nội dung quan trọng trong công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ quản lý giá đất để hướng đến một cơ chế quản lý hiện đại. Cần xác định việc nghiên cứu, ứng dụng công nghệ trong quản lý giá đất là nhiệm vụ then chốt trong đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ quản lý. Những kinh nghiệm ở một số quốc gia cho thấy việc áp dụng các tiến bộ kỹ thuật công nghệ đã mang lại những hiệu quả đáng kể, như ở Hàn Quốc việc lựa chọn lô đất tham chiếu được thực hiện bởi hệ thống lựa chọn tự

163

303 Mie Oak Chae, Inhyuk Kwon – Officer of Korea Appraisal Board, tlđd (65). 304 Nguyễn Đình Bồng (2014), Mô hình quản lý đất đai hiện đại ở một số nước và kinh nghiệm cho Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.192.

động (Automatic Reference Lot Selection System - ARLSS) và quá trình tính toán giá đất của từng lô đất cũng được thực hiện bởi hệ thống tính giá tự động (Automatic Land Price Calculation System). Công nghệ đã không ngừng được áp dụng ở Hàn Quốc để thực hiện công tác điều tra, khảo sát giá cả và đặc điểm đất phục vụ cho công tác định giá. Năm 2014, ứng dụng khảo sát di động (Mobile Field Survey App) để thu thập các thông tin gồm tỷ lệ biến động giá đất, xu hướng giá, giá cả nhà đất ở nhiều đơn vị. Đồng thời, hệ thống khảo sát đặc điểm đất tự động cũng phát triển (The Automatic Land Characteristics Survey System - ALCSS), được áp dụng để phân tích đặc điểm thửa đất làm cơ sở so sánh, đối chiếu trong định giá. Năm 2015, Hội đồng định giá Hàn Quốc còn phát triển hệ thống giá đất điện tử để thực hiện hoạt động định giá tự động, người dùng sử dụng dữ liệu trên thị trường chuyển nhượng được cập nhật. Hệ thống định giá đất tự động trên cơ sở phân loại các khu vực giá đất đồng nhất, khi định giá điện tử, hệ thống sẽ trích xuất ít nhất 10 dữ liệu 10 giao dịch trong cùng một đồng nhất, nếu không đủ, dữ liệu từ các khu vực có đặc điểm tương tự sẽ được cung cấp cùng với tỉ lệ chênh lệch.303 Nhìn chung, hệ thống định giá đất ở Hàn Quốc phát triển mạnh mẽ trên cơ sở nền tảng của ứng dụng công nghệ thông tin trong thu thập, phân tích và sắp xếp dữ liệu định giá, ứng dụng các thuật toán kết hợp với các ứng dụng công nghệ. Ở Úc, các thông tin phục vụ định giá đất phải được chuyển sang dữ liệu số, ví dụ kích thước thửa đất, diện tích nhà, các dữ liệu định tính cũng được quy về dạng số…304 Công nghệ quản lý giá đất hiện đại phải được triển khai đồng bộ với công tác đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ quản lý nhằm bảo đảm tính khả thi và hiệu quả ứng dụng. Ba là, việc tuyển dụng, bố trí cán bộ làm công tác quản lý giá đất phải đáp ứng chuyên môn; dựa trên đề án vị trí việc làm xác định rõ nhiệm vụ, chiến lược đào tạo, bồi dưỡng cán bộ quản lý giá đất. Trên cơ sở đề án vị trí việc làm tại các cơ quan quản lý và đơn vị liên quan QLNN về giá đất, xác định yêu cầu trình độ chuyên môn, chuẩn hóa và đào tạo đội ngũ kế thừa. Điều này giúp chúng ta xác định cụ thể đối tượng, nội dung cần được tập huấn, bồi dưỡng, là cơ sở đánh giá chất lượng công việc, nâng cao hiệu quả đánh giá đội ngũ quản lý. Đồng thời, công tác luân chuyển đội ngũ quản lý giá đất phải ưu tiên hàng đầu về tính chuyên môn, nghiệp vụ, không lãng phí nguồn nhân lực được đào tạo chuyên nghiệp. Bốn là, phát huy hiệu quả các chương trình, dự án nghiên cứu liên quan đến giá đất trong thực tiễn quản lý giá đất và gắn kết việc đào tạo đội ngũ quản lý trong nội dung các chương trình, dự án. Kết quả nghiên cứu phải được đánh giá, tổng kết và xây dựng lộ trình cụ thể để vận dụng, triển khai trong thực tiễn. Nội dung chương trình, dự án cần kết hợp việc đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ quản lý nhằm bảo đảm hiệu quả khi triển khai. Dưới góc độ hình thức quản lý thì nội dung đào tạo, bồi dưỡng đội

164

ngũ cán bộ quản lý phải được quy định những tiêu chí, yêu cầu cụ thể về vị trí việc làm và trách nhiệm đào tạo, bồi dưỡng trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Điều này xác định rõ trách nhiệm các bên liên quan trong việc nâng cao chất lượng đội ngũ quản lý. Việc đào tạo, bồi dưỡng phải tổ chức với những phương thức đa dạng như tập huấn, hội nghị, hội thảo… bảo đảm nội dung, kiến thức và chất lượng. Đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước về giá đất mang tính rộng khắp vì giá đất có tính chuyên môn và khu vực nên công tác đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ phải vừa đáp ứng những yêu cầu chung và những yêu cầu đặc thù của từng ngành, từng cấp. Vì vậy, nội dung chương trình bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý cần xây dựng theo nhóm đối tượng, tập huấn chuyên đề, nâng cao ứng dụng các tiến bộ kỹ thuật công nghệ. 4.2.6. Kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm và giải quyết khiếu nại, tố cáo về giá đất Kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm và giải quyết khiếu nại, tố cáo về giá đất có ý nghĩa quan trọng trong kiểm soát hoạt động QLNN về giá đất. Tuy nhiên, những hạn chế trong quy định hiện hành về giá đất đã phần nào ảnh hưởng đến hiệu quả của công tác kiểm tra, thanh tra và giải quyết khiếu nại về giá đất. Về nội dung này, tác giả đề xuất những giải pháp cụ thể sau: Thứ nhất, duy trì tính thường xuyên và chuyên sâu của hoạt động kiểm tra trong QLNN về giá đất. Đặc biệt, kiểm tra công tác xây dựng ban hành bảng giá đất, quyết định giá đất cụ thể tại các địa phương. Đối với những dự án trọng điểm có quy mô sử dụng đất lớn, cần quy định kiểm tra công tác xác định giá đất cụ thể trong giao đất, cho thuê đất và tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Thứ hai, kiểm tra, thanh tra nghiệp vụ thẩm định giá đất của tổ chức tư vấn thẩm định giá đất. Cơ quan TN&MT phối hợp cơ quan tài chính thực hiện công tác kiểm tra hoạt động thẩm định giá đất tại các tổ chức cung cấp dịch vụ thẩm định giá nhằm nâng cao hiệu quả thẩm định giá đất; ghi nhận những hạn chế trong quy định và thực tiễn quản lý. Định kỳ tiến hành hoạt động thanh tra để kịp thời phát hiện và xử lý các sai phạm trong tư vấn thẩm định giá đất. Thứ ba, tăng cường thực hiện thanh tra chuyên đề về giá đất. Vì tầm quan trọng và thường xuyên của quyết định giá đất cụ thể, đặc biệt việc quyết định giá đất cụ thể hiện nay không chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, không có sự giám sát chặt chẽ từ bên ngoài mà chỉ là quá trình quyết định mang tính nội bộ nên việc thực hiện thanh tra chuyên đề về giá đất là rất cần thiết. Thứ tư, nâng cao vai trò giám sát của hệ thống cơ quan dân cử đối với công tác QLNN về giá đất. Quy định về thẩm quyền trong quản lý giá đất hiện nay sẽ có những hạn chế nhất định cho hoạt động kiểm tra, thanh tra. Cụ thể như, thẩm quyền ban hành khung giá đất của Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất thì chủ thể nào sẽ kiểm tra, thanh tra hoạt động này? Ngoài ra, nội dung ban hành các quyết định trong quản lý giá đất chủ yếu phân cấp cho UBND cấp tỉnh và giá đất chỉ là một nội dung trong rất nhiều nội dung quản lý đất đai nên rất khó để bảo đảm thường xuyên kiểm

165

305 Phan Trung Hiền (2018), Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (tái bản có sửa chữa, bổ sung), NXB Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội, tr.122. 306 Nguyễn Đình Bồng (2014), Mô hình quản lý đất đai hiện đại ở một số nước và kinh nghiệm cho Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.114, 115.

tra, thanh tra chuyên sâu về giá đất. Vì vậy, cần tăng cường vai trò giám sát của Quốc Hội và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với quản lý giá đất. Có quan điểm cho rằng, chúng ta có thể thành lập cơ quan định giá của Quốc hội để kiểm soát hoạt động định giá đất. Tuy nhiên, tác giả cho rằng, chúng ta chỉ cần phát huy vai trò của hệ thống cơ quan kiểm toán nhà nước để nâng cao hiệu quả giám sát của Quốc Hội trong quản lý giá đất. Bên cạnh đó, tăng cường nội dung kiểm toán chuyên đề về giá đất, tài chính đất đai chiếm một tỉ lệ nhất định trong kế hoạch kiểm toán hàng năm của Kiểm toán nhà nước. Quốc Hội và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh duy trì thường xuyên những nội dung liên quan đến giá đất trong chương trình giám sát, nhất là vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong quyết định giá đất cụ thể ở địa phương. Thứ năm, xây dựng cơ chế đặc thù trong giải quyết khiếu nại về giá đất; mở rộng thẩm quyền của Tòa án trong giải quyết tranh chấp về giá đất. Trước những phân tích thực trạng hiện nay pháp luật chỉ giải quyết khiếu nại về quá trình áp giá đất; không có cơ chế xem xét tính hợp pháp, hợp lý của giá đất được quyết định. Thiết nghĩ nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch, sự tham gia của Nhân dân trong quá trình quản lý, nâng cao trách nhiệm giải trình của chủ thể quản lý chúng ta phải xây dựng cơ chế giải quyết khiếu nại để xem xét lại giá đất được quyết định. Đồng tình quan điểm này, tác giả Phan Trung Hiền cho rằng: “cần quy định về chủ thể thứ ba có thẩm quyền kiểm tra, giám sát để xem xét tính hợp lý và phủ quyết giá đất khi có bất cập theo hướng bất lợi đối với người sử dụng đất”.305 Kinh nghiệm về cơ chế giải quyết khiếu nại, tranh chấp về giá đất ở một số quốc gia như sau: Ở Úc, trong vòng 2 tháng kể từ ngày thông báo mức giá và thuế đất mà người dân không đồng ý mức giá đó thì có quyền khiếu nại. Văn phòng thuế đất sẽ chuyển hồ sơ khiếu nại tới Hội đồng thành phố. Hội đồng thành phố sẽ cho định giá viên làm việc với người khiếu nại. Định giá viên xem xét và xử lý vụ việc trong thời gian 02 tháng. Trường hợp phải xem xét lại việc định giá, định giá viên phải kiến nghị với định giá trưởng (Định giá trưởng xem xét kiến nghị trong vòng 02 tháng). Sau khi giải quyết khiếu nại, nếu người khiếu nại không đồng ý thì có thể đệ đơn khởi kiện lên Tòa án hành chính dân sự tiểu bang, Tòa án tối cao Australia để được giải quyết.306 Trong trường hợp định giá đất để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất theo cơ chế chiếm giữ đất đai bắt buộc người dân không đồng ý thì đưa lên tổ chức trọng tài hoặc Tòa án để giải quyết; với cơ chế phán quyết cuối cùng về giá trị bồi thường thuộc về Tòa án. Tương tự, ở Singapore khi người bị thu hồi đất không nhất trí giá đất bồi thường, họ có quyền khiếu nại. Chủ thể trước tiên giải quyết bất đồng về giá đất bồi thường là Hội đồng bồi thường, nếu không

166

thỏa đáng thì có quyền khởi kiện vụ việc ra Tòa Thượng thẩm.307 Qua nghiên cứu về kinh nghiệm một số quốc gia, các chuyên gia của Ngân hàng thế giới cho rằng: “thẩm quyền phán quyết cuối cùng về giá đất cần giao cho một tổ chức không thuộc bộ máy hành chính. Hiệp hội định giá có vai trò rất quan trọng trong việc trợ giúp các cơ quan có thẩm quyền quyết định và giải quyết tranh chấp giá đất…”.308 Nhìn chung, ở nhiều quốc gia đều thừa nhận vai trò của Tòa án trong giải quyết xung đột về giá đất. Trên cơ sở lý thuyết về vai trò của Tòa án trong Nhà nước pháp quyền: “Tòa án là người bảo đảm cao nhất các quyền của cá nhân”309 và kinh nghiệm nêu trên, tác giả kiến nghị mở rộng thẩm quyền của Tòa án ở Việt Nam trong tố tụng hành chính khi giải quyết các tranh chấp giá đất. Cụ thể, hoàn thiện quy định pháp luật trên nguyên tắc: (i) khi giải quyết vụ án mà yêu cầu khởi kiện chỉ yêu cầu xem xét việc áp dụng giá đất thì Tòa án chỉ xem xét trong phạm vi yêu cầu mà không xem xét đến tính hợp pháp của giá đất được áp dụng; (ii) khi yêu cầu xem xét lại giá đất, là yêu cầu Tòa án hủy bỏ giá đất trong quyết định hành chính cụ thể vì cho rằng giá đất đó chưa phù hợp thị trường, vi phạm quy định về thẩm định giá đất... Khi đó, Tòa án sẽ xem xét lại giá đất được quyết định, trường hợp cần thiết Tòa án được quyền tham vấn ý kiến chuyên gia hoặc thành lập Hội đồng chuyên môn để đánh giá. Kết quả tham vấn là một trong những căn cứ để Tòa án quyết định bác yêu cầu của người khởi kiện trong trường hợp giá đất được xác định đúng quy định pháp luật và ngược lại Tòa án sẽ hủy bỏ giá đất trong quyết định bị kiện và yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xác định lại giá đất trong từng trường hợp cụ thể.

307 Trần Tú Cường (2012), Báo cáo tổng hợp – Nghiên cứu cơ sở lý luận và quy định về quyền sở hữu, quyền sử dụng đất đai của một số quốc gia trên thế giới, rút ra kinh nghiệm cho Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Viện chiến lược, chính sách tài nguyên và môi trường, Bộ TN&MT, tr.87. 308 Ngân hàng thế giới (2011), Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam. Phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân, Hà Nội, tr.70. 309 Nguyễn Đăng Dung (2004), Thể chế tư pháp trong Nhà nước pháp quyền, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr.33.

Bên cạnh đó, trên cơ sở chủ thể quản lý có quyền xem xét lại các quyết định quản lý, tác giả đề xuất xây dựng cơ chế giải quyết khiếu nại đặc thù về giá đất. Khi người sử dụng đất không đồng ý với mức giá do UBND cấp tỉnh quyết định thì được quyền khiếu nại và giải quyết bởi một Hội đồng giải quyết khiếu nại giá đất do Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định thành lập (Hội đồng này bao gồm: lãnh đạo UBND cấp tỉnh, đại diện cơ quan quản lý giá đất, chuyên gia tư vấn thẩm định giá đất độc lập, đại diện tổ chức tư vấn thẩm định giá đã thực hiện tư vấn xác định giá đất cho Nhà nước, đại diện tổ chức tư vấn thẩm định giá do người khiếu nại đề xuất, đại diện Hội thẩm định giá Việt Nam). Sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước như: đại diện Hội thẩm định giá Việt Nam và đặc biệt là tổ chức tư vấn thẩm định giá đất do người khiếu nại lựa chọn đã thể hiện tính Nhân dân, dân chủ trong giải quyết khiếu nại về giá đất và cho thấy sự khác biệt với Hội đồng thẩm định giá đất do chủ thể quản lý thành lập trong quá trình quyết định giá đất. Hội đồng này sẽ xem xét lại giá đất được quyết định

167

và đưa ra kết quả giải quyết khiếu nại về giá đất. Trường hợp không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại thì có quyền khởi kiện tại Tòa án và giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính; khi đó, Tòa án tiến hành xem xét lại kết quả quyết định giá đất, kết quả giải quyết khiếu nại của Hội đồng để đưa ra quyết định giữ hay huỷ quyết định phê duyệt giá đất. Về những hình thức quản lý được áp dụng trong nội dung này, trước hết là hoàn thiện quy định về thẩm quyền, nội dung và cơ chế bảo đảm hiệu lực của công tác kiểm tra, thanh tra trong quá trình thực hiện nhiệm vụ quản lý giá đất và áp dụng pháp luật về giá đất. Hoàn thiện quy định cơ chế giải quyết tranh chấp về giá đất. Đồng thời, lĩnh vực giá đất có tính chuyên môn cao nên thường xuyên tổ chức tập huấn, hội nghị trao đổi kinh nghiệm trong kiểm tra, thanh tra và những chủ thể thực hiện công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo về giá đất. Quy định cụ thể về nội dung chế độ báo cáo tình hình thực hiện pháp luật giá đất ở địa phương, Thông tư số 29/2019/TT-BTNMT cần bổ sung nội dung báo cáo thực hiện pháp luật về giá đất ở địa phương trong chế độ báo cáo định kỳ hàng năm và cơ chế bảo đảm hiệu quả của hoạt động báo cáo, thống nhất với quy định tại Nghị định số 44/2014/NĐ-CP. Hiệu quả của các hoạt động kiểm soát nhằm bảo đảm tính công bằng và thượng tôn pháp luật trong QLNN về giá đất. Một cơ chế giải quyết tranh chấp giá đất hiệu quả phản ánh cơ chế quản lý dân chủ và tăng cường sự giám sát từ bên ngoài đối với quy trình quản lý giá đất. 4.3. Giải pháp về tổ chức, hoạt động của chủ thể quản lý nhà nƣớc về giá đất và phƣơng pháp quản lý nhà nƣớc về giá đất Chủ thể QLNN về giá đất và chủ thể tham gia quá trình quản lý giá đất là hai nhóm chủ thể chính yếu quyết định hiệu quả quản lý giá đất ở Việt Nam. Trên cơ sở xây dựng cơ chế quản lý giá đất khoa học, hiện đại và hiệu quả, tác giả kiến nghị những giải pháp sau: 4.3.1. Chủ thể quản lý nhà nước về giá đất 4.3.1.1. Cơ quan quản lý nhà nước về giá đất Hệ thống cơ quan quản lý giá đất ở trung ương và địa phương cần thực hiện đầy đủ và bảo đảm hiệu quả các nhiệm vụ quản lý được phân cấp; tạo sự gắn kết chặt chẽ giữa các nội dung quản lý, giữa các cấp, các chủ thể quản lý mang lại hiệu quả cao nhất cho sự vận hành của cơ chế quản lý giá đất. Trước những hạn chế, tồn tại trong thực tiễn, tổ chức và hoạt động của cơ quan QLNN về giá đất cần có những giải pháp cụ thể sau: Về tổ chức cơ quan quản lý giá đất, trên cơ sở nội dung quản lý và phân cấp QLNN về giá đất giữa Chính phủ và UBND cấp tỉnh, chúng ta phải thống nhất mô hình tổ chức chuyên trách thực hiện nhiệm vụ quản lý giá đất ở địa phương. Vì mối quan hệ gắn kết giữa giá đất với các nội dung quản lý đất đai và chức năng của hệ thống cơ quan chuyên môn nước ta, tác giả cho rằng chức năng quản lý giá đất tốt nhất

168

tế về quản

lý giá đất”, Tạp chí Tài chính,

310 Vũ Văn Phúc (chủ nhiệm, 2015), tlđd (18), tr.89, 90. 311 Đặng Hùng Võ (2012), “Kinh nghiệm quốc http://tapchitaichinh.vn/nghien-cuu--trao-doi/trao-doi-binh-luan/kinh-nghiem-quoc-te-ve-quan-ly-gia-dat- 20380.html [truy cập ngày 16/8/2020].

vẫn được trao cho cơ quan TN&MT và cần thống nhất tổ chức chuyên trách về quản lý giá đất. Cụ thể, nghiên cứu đánh giá và lựa chọn mô hình phù hợp: một là, tổ chức phòng chuyên môn trực thuộc Sở TN&MT; hai là, tổ chức phòng thuộc Chi cục quản lý đất đai. Trên tinh thần, đẩy mạnh phân cấp trong quản lý đất đai, bao gồm quản lý giá đất, Chính phủ chủ yếu giữ vai trò định hướng, hoạch định chiến lược, ban hành những nguyên tắc, bộ công cụ chung trong quản lý giá đất, không can thiệp sâu vào quyết định giá đất; chính quyền địa phương - UBND cấp tỉnh thể hiện vai trò chính yếu trong QLNN về giá đất. Với định hướng kiện toàn tổ chức định giá đất của nhà nước, chủ thể thẩm định giá đất cần tổ chức độc lập với cơ quan quản lý giá đất. Ở các quốc gia có hệ thống định giá phát triển hầu hết đều tổ chức cơ quan định giá độc lập với cơ quan QLNN về giá đất và có sự phát triển mạnh mẽ của hệ thống tổ chức định giá tư nhân. Điển hình tại Hàn Quốc, theo Luật định giá và thẩm định giá bất động sản thì thẩm định giá đất được thực hiện bởi Uỷ ban định giá và Hiệp hội thẩm định giá tài sản.310 Việc quyết định giá đất ở Đài Loan đều do Ủy ban định giá đất gồm nhiều thành viên quyết định, không do cơ quan hành chính quyết định như ở Việt Nam hiện nay.311 Vì vậy, tổ chức cơ quan quản lý giá đất ở nước ta cần tổ chức theo hướng chỉ thực hiện công tác quản lý, không đồng thời tiến hành thẩm định giá đất như hiện nay. Đội ngũ cán bộ quản lý giá đất được tổ chức dựa trên nội dung, nhiệm vụ quản lý thông qua xây dựng đề án vị trí việc làm xác định trách nhiệm quản lý đến từng vị trí việc làm. Bên cạnh đó, do giá đất có tính chuyên môn cao, yêu cầu đội ngũ quản lý phải được đào tạo, bồi dưỡng kiến thức chuyên sâu; công tác tuyển dụng và bố trí cán bộ trên cơ sở thực tài, ổn định và có tính kế thừa. Xây dựng một hệ thống tổ chức quản lý chặt chẽ, thống nhất, khoa học là yêu cầu cơ bản của quản trị đất đai hiện đại. Về hoạt động của cơ quan quản lý giá đất, với đặc điểm mang tính chuyên môn cao, yêu cầu tính độc lập, khách quan của hoạt động thẩm định giá đất, tác giả đề xuất xã hội hóa hoạt động thẩm định giá đất - chỉ do các doanh nghiệp thẩm định giá thực hiện, cơ quan quản lý giá đất không đồng thời thực hiện thẩm định giá đất như hiện nay. Quá trình phân giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động quản lý phải dựa vào từng nội dung, yêu cầu và đặc điểm của nội dung quản lý, vừa bảo đảm nguyên tắc trong phân cấp vừa phát huy tính đặc thù trong quản lý giá đất. Cụ thể trong QLNN về giá đất, hệ thống cơ quan quản lý phải tổ chức bộ máy tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao; cần có nguồn tài chính, con người và vật lực bảo đảm thực thi nhiệm vụ được giao; bảo đảm công khai, minh bạch thông tin quản lý để cộng đồng có thể giám sát hoạt động quản lý giá đất.

169

Hiện nay, phân cấp quản lý giá đất ở nước ta chỉ tập trung một khía cạnh trong phân cấp,312 là sự phân chia thẩm quyền giữa các cấp hành chính. Tác giả cho rằng, QLNN về giá đất cần tăng cường chuyển giao một phần thẩm quyền từ cơ quan nhà nước cho các tổ chức, đơn vị ngoài nhà nước, điển hình hoạt động tư vấn thẩm định giá đất, hoạt động cung cấp thông tin giá đất và dự báo giá đất. Bên cạnh đó, bảo đảm sự kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo chức năng, cụ thể giữa ngành TN&MT và ngành tài chính. Theo đó, phân định rõ phạm vi tác động quản lý, nguyên tắc phối hợp trong quản lý giá đất. Cần xác định thẩm định giá đất là hoạt động chuyên môn thuộc lĩnh vực thẩm định giá do ngành tài chính quản lý nên vai trò chủ đạo trong thực hiện các nội dung quản lý thẩm định giá đất cần tuân thủ các quy định chung về thẩm định giá, cơ quan TN&MT chỉ tham gia vào quá trình ban hành quy định và hoạt động tác nghiệp đặc thù của thẩm định giá đất. Điển hình, trong chương trình đào tạo cấp Thẻ thẩm định viên về giá, Chứng chỉ định giá bất động sản thì Bộ TN&MT cho ý kiến biên soạn hoặc phụ trách một học phần/ chuyên đề về thẩm định giá đất thay vì quy định thêm “giấy phép con” như Nghị định số 136/2018/NĐ-CP.

nước”,

chính

chức

nhà

chí

Tổ

312 Phân cấp quản lý ở nước ta được tiếp cận ở ba khía cạnh: một là, sự xác định, phân chia các đơn vị hành chính, các cấp hành chính, lãnh thổ và xác định, phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm cho mỗi cấp hành chính lãnh thổ, mỗi cơ quan, đơn vị trong bộ máy hành pháp. Hai là, sự điều chỉnh, chuyển giao thẩm quyền giữa các cấp hành chính và giữa các cơ quan, đơn vị hành chính các cấp cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn. Ba là, sự chuyển giao một phần thẩm quyền của các cơ quan, tổ chức, đơn vị hành chính nhà nước cho các tổ chức, đơn vị, cá nhân ngoài nhà nước. Phạm Thanh Huyền (2015), “Một số vấn đề về phân cấp quản lý nước, hành Tạp https://tcnn.vn/news/detail/21525/Mot_so_van_de_ve_phan_cap_quan_ly_hanh_chinh_nha_nuocall.html [truy cập ngày 18/9/2020].

Với định hướng đổi mới tổ chức, hoạt động của cơ quan quản lý giá đất theo hướng khoa học, hiện đại và hiệu quả đã đặt ra yêu cầu về công khai, minh bạch, mở rộng sự tham gia của chủ thể ngoài nhà nước thực hiện các hoạt động quản lý và giám sát quá trình quản lý giá đất. Trước hết, cần quy định đầy đủ các thông tin được công khai, tiếp cận trong từng nội dung quản lý giá đất; phương thức tiếp cận, cung cấp thông tin vì sự tham gia và giám sát của Nhân dân chỉ có thể được bảo đảm khi dễ dàng tiếp cận đầy đủ các thông tin. Việc công khai thông tin và mở rộng sự tham gia của Nhân dân trong hoạt động của cơ quan quản lý giá đất phải bảo đảm hiệu quả, mục tiêu quản lý, không ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, xã hội và các chủ thể khác. Quy định cụ thể trách nhiệm giải trình đối với các quyết định quản lý, cá thể hóa trách nhiệm trước những sai phạm trong quản lý. Cơ quan QLNN về giá đất chỉ thực hiện chức năng quản lý, không tiến hành hoạt động thẩm định giá đất; tổ chức bộ máy cơ quan quản lý giá đất các cấp thống nhất, phù hợp yêu cầu, nội dung quản lý; tuân thủ các nguyên tắc trong phân cấp quản lý giá đất. Đồng thời, hoạt động quản lý phải công khai, minh bạch, và đề cao trách nhiệm giải trình là những yêu cầu cơ bản cần đảm bảo của cơ quan quản lý giá đất.

170

4.3.1.2. Chủ thể tham gia quản lý nhà nước về giá đất Mở rộng sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước trong quản lý giá đất là yêu cầu cơ bản của quản trị đất đai hiện đại và khẳng định tính dân chủ trong QLNN về giá đất. Trước thực trạng hoạt động của các chủ thể tham gia quản lý giá đất, tác giả kiến nghị những giải pháp cụ thể sau: Thứ nhất, Hội thẩm định giá Việt Nam phải khẳng định tầm quan trọng trong nâng cao chất lượng thẩm định giá đất và chủ động phát huy vai trò tham gia QLNN về giá đất. Hoạt động Hiệp hội định giá ở các nước Đông Âu là một kinh nghiệm điển hình, Hiệp hội đóng vai trò rất quan trọng trong việc trợ giúp Nhà nước quyết định giá đất và giải quyết tranh chấp về giá đất, thống nhất hạ tầng phục vụ định giá đất và công tác đào tạo đội ngũ thẩm định giá đất.313 Khi hoạt động thẩm định giá đất chỉ được tiến hành bởi các tổ chức tư vấn độc lập thì vai trò của Hội thẩm định giá là rất quan trọng vì đây là nơi tập hợp các tổ chức, cá nhân hành nghề thẩm định giá. Hội thẩm định giá cần chủ động phát huy vai trò trong công tác đào tạo, bồi dưỡng, cấp phép hành nghề và đánh giá chất lượng hoạt động của các tổ chức thẩm định giá, phản ánh những quy định chưa phù hợp liên quan đến nghiệp vụ thẩm định giá đất. Nhằm nâng cao chất lượng của các tổ chức tư vấn thẩm định giá, góp phần hiệu quả tham gia hoạt động quản lý giá đất, Hội thẩm định giá cần minh bạch, công khai và đánh giá khách quan chất lượng hoạt động của doanh nghiệp thẩm định giá, kết quả đánh giá phải công bố hàng năm, là một trong những cơ sở quyết định lựa chọn tổ chức tư vấn thẩm định giá tham gia các hoạt động QLNN về giá đất. Đồng thời, mở rộng sự tham gia của Hội thẩm định giá trong quá trình thực hiện các nội dung quản lý, cụ thể như: tham gia giải quyết khiếu nại về giá đất, tham gia Hội đồng thẩm định phương án giá đất cụ thể… Để bảo đảm hiệu quả tham gia quản lý giá đất, Hội phải bảo đảm tính chuyên nghiệp, công khai, công bằng và dân chủ, chủ động hội nhập và học tập kinh nghiệm nâng cao chất lượng và tiêu chuẩn thẩm định giá Việt Nam, tăng cường hợp tác quốc tế và đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ thẩm định giá chuyên nghiệp.

tế về quản

lý giá đất”, Tạp chí Tài chính,

313 Đặng Hùng Võ (2012), “Kinh nghiệm quốc http://tapchitaichinh.vn/nghien-cuu--trao-doi/trao-doi-binh-luan/kinh-nghiem-quoc-te-ve-quan-ly-gia-dat- 20380.html [truy cập ngày 16/8/2020].

Thứ hai, đổi mới tổ chức và hoạt động hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai. Triển khai và vận hành hiệu quả mô hình xây dựng, quản lý và khai thác dữ liệu địa chính thống nhất, hiện đại của hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai là nhiệm vụ cấp bách hiện nay. Đồng thời, với chức năng thực hiện hoạt động đăng ký đất đai, Văn phòng đăng ký đất đai là chủ thể thuận lợi nhất trong cập nhật thông tin đất đai, bao gồm thông tin giá đất thị trường và mô hình hoạt động đơn vị sự nghiệp của Văn phòng đăng ký đất đai sẽ phát huy hiệu quả trong thực hiện khai thác dữ liệu, cung cấp thông tin đất đai, giá đất. Vì vậy, cần nghiên cứu đổi mới mô hình hoạt động của Văn phòng đăng ký đất đai hiện nay thành Văn phòng đăng ký và thông tin đất đai với hai

171

chức năng chính yếu là thực hiện các hoạt động đăng ký và xây dựng, cập nhật, quản lý và khai thác CSDL đất đai. Với nội dung này, thậm chí một số quốc gia còn tổ chức mô hình đối tác liên doanh giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, điển hình ở Canada tổ chức mô hình là công ty cung cấp dịch vụ thông tin về nhà và đất, đăng ký nhà và đất là công ty liên doanh giữa Nhà nước và công ty tài chính tư nhân.314 Với chức năng quản lý, cập nhật, khai thác dữ liệu về đất đai, đặc biệt là thông tin về quy hoạch sử dụng đất và giá đất sẽ góp phần cải thiện đáng kể yêu cầu công khai, minh bạch trong giao dịch đất đai ở nước ta, tạo những tác động tích cực để giá đất thị trường phản ánh đúng bản chất giá trị đất đai. Vì tính chất liên quan giữa thị trường đất đai và thị trường bất động sản, mối liên hệ giữa giá đất và giá bất động sản cần tổ chức thống nhất một đầu mối thực hiện quản lý, cập nhật và khai thác dữ liệu đất đai và thị trường bất động sản, điều này sẽ mang lại hiệu quả tích cực trong tinh gọn bộ máy, thống nhất trong quản lý, khai thác thông tin, nâng cao chất lượng dự báo giá đất và thị trường bất động sản với nguồn thông tin thống nhất, hệ thống và đa chiều.

Thứ ba, đổi mới tổ chức mô hình dịch vụ bán đấu giá tài sản theo hướng chuyên nghiệp, cạnh tranh. Nhằm nâng cao năng lực cạnh tranh công bằng trên thị trường, tác giả cho rằng cần xã hội hóa dịch vụ bán đấu giá tài sản, cụ thể dịch vụ bán đấu giá tài sản chỉ do các doanh nghiệp bán đấu giá tiến hành. Điều này hoàn toàn phù hợp chủ trương từng bước đưa hoạt động đấu giá tài sản theo hướng chuyên nghiệp hóa ở nước ta.315 Nhà nước chỉ tập trung hoàn thiện hành lang pháp lý về mô hình tổ chức và hoạt động bán đấu giá, các tiêu chuẩn nghề nghiệp và xây dựng, phát triển tổ chức xã hội nghề nghiệp về bán đấu giá tài sản. Quy định chặt chẽ về điều kiện hành nghề, giám sát hoạt động, xử lý trách nhiệm các sai phạm của đấu giá viên và tổ chức dịch vụ bán đấu giá tài sản. Sự chuyên nghiệp, công khai, minh bạch trong hoạt động bán đấu giá sẽ mang lại những hiệu quả tích cực trong hình thành giá đất thị trường và công tác QLNN về giá đất.

314 Võ Kim Sơn (2004), Phân cấp quản lý nhà nước - Lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.321. 315 Thu Giang (2017), “Xã hội hóa đấu giá tài sản”, Báo đấu thầu - Bộ Kế hoạch và Đầu tư, https://baodauthau.vn/xa-hoi-hoa-dau-gia-tai-san-post22180.html [truy cập ngày 17/9/2020].

Bên cạnh việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chủ thể quản lý giá đất thì mở rộng sự tham gia của Nhân dân trong QLNN về giá đất là nội dung cần được chú trọng, đổi mới cả trong quy định và thực tiễn quản lý giá đất, điển hình: tham gia đóng góp ý kiến và được giải trình đầy đủ về quá trình quyết định giá đất nhà nước; quyền lựa chọn tổ chức tư vấn tiến hành thẩm định giá đất trong quá trình quyết định giá đất, ví dụ như trong quyết định giá đất tính tiền bồi thường, người sử dụng đất có đất thu hồi được quyết định lựa chọn tổ chức tư vấn thẩm định giá đất trong số các doanh nghiệp thẩm định giá đủ điều kiện tiến hành thẩm định giá đất do Nhà nước giới thiệu để tiến hành xây dựng phương án giá đất cụ thể. Việc mở rộng quyền lựa chọn tổ chức

172

tư vấn thẩm định giá trong quyết định giá đất vừa đáp ứng quyền quản lý của Nhà nước vừa thể hiện dân chủ, sự tham gia trực tiếp của Nhân dân và nâng cao tính độc lập, khách quan của tổ chức tư vấn thẩm định giá đất. Hiệu quả hoạt động và sự phối hợp của cơ quan quản lý giá đất và các chủ thể tham gia QLNN về giá đất quyết định hiệu quả thực hiện các mục tiêu quản lý giá đất. Vì vậy, chủ thể quản lý giá đất phải tổ chức theo hướng độc lập, chuyên môn hóa công tác quản lý giá đất; hoạt động công khai, dân chủ, nâng cao trách nhiệm giải trình và mở rộng sự tham gia của chủ thể ngoài nhà nước. 4.3.2. Phương pháp quản lý nhà nước về giá đất

QLNN về giá đất là sự kết hợp chính yếu của phương pháp hành chính và phương pháp kinh tế nhằm mang lại hiệu quả tối ưu, trước thực trạng quản lý giá đất hiện nay, phương pháp quản lý giá đất cần có những đổi mới cụ thể sau:

Về phương pháp hành chính, những quyết định quản lý phải dựa trên đặc điểm của giá đất, nền tảng thị trường và thượng tôn pháp luật. Không tùy tiện ban hành các quyết định mang tính cấm đoán, áp đặt duy ý chí như đã từng tồn tại trong thực tiễn quản lý. Phương pháp hành chính được áp dụng trong từng nội dung quản lý cụ thể phổ biến qua việc quy định các nguyên tắc, ban hành các quyết định quản lý giá đất và đặc biệt trong tổ chức, hoạt động của cơ quan quản lý giá đất. Phương pháp hành chính trong quản lý giá đất phải bảo đảm hiệu quả thông qua ban hành chủ trương, định hướng quá trình quản lý, ban hành các quy định thiết lập trật tự quản lý giá đất. Bên cạnh đó là tính chính xác, kịp thời của các quyết định cá biệt trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý. Trong mối quan hệ tác động của cơ chế hai giá ở nước ta thì các phương pháp hành chính cần tác động nhất định đến giá đất thị trường nhằm bảo đảm tính ổn định, bền vững của thị trường trong chiến lược quản lý giá đất theo cơ chế thị trường. Phương pháp hành chính nhằm thiết lập hành lang pháp lý chặt chẽ cho quá trình hình thành và vận động của giá đất thị trường, cụ thể: hoàn thiện quy định về tiêu chuẩn, quy phạm kỹ thuật trong thẩm định giá đất, cơ chế báo cáo, kiểm tra, thanh tra và giải quyết tranh chấp về giá đất. Dựa vào tính chất của giá đất, mục tiêu quản lý để xác định phạm vi, mức độ áp dụng phương pháp hành chính. Đây là phương pháp chính yếu áp dụng đối với giá đất nhà nước, bởi bản chất và quá trình hình thành của giá đất nhà nước mang tính hành chính. Tuy nhiên, phương pháp hành chính cũng phải bảo đảm thuộc tính vốn có của giá đất, phù hợp các quy luật thị trường để phát huy hiệu quả của giá đất. Bên cạnh đó, áp dụng phương pháp hành chính trong QLNN về giá đất phải bảo đảm các yêu cầu về tính công khai, minh bạch; khoa học, hiện đại trên cơ sở thượng tôn pháp luật gắn liền với trách nhiệm giải trình.

Phương pháp kinh tế, đặc biệt là công cụ thuế sẽ tác động trực tiếp đến giá đất thị trường, tạo những hiệu ứng tích cực đến hiệu quả quản lý giá đất nhà nước theo cơ chế thị trường. Hoàn thiện phương pháp kinh tế trong điều tiết giá đất thị trường bảo

173

đảm tính toàn diện trong nghiên cứu QLNN về giá đất ở Việt Nam, bởi giá đất nhà nước không thể tách rời độc lập khỏi mối quan hệ với giá đất thị trường.

Từ kinh nghiệm một số quốc gia cho thấy thuế chống đầu cơ là công cụ hiệu quả điều tiết giá đất phổ biến ở các quốc gia phát triển. Điển hình, ở Singapore việc mua đi bán lại trong năm đầu tiên bị đánh thuế 100% trên giá chênh lệch mua bán, sau hai năm thì mức thuế là 50%, sau ba năm là 25%.316 Ở Hàn Quốc, cũng áp dụng quy định tương tự đối với thuế từ kinh doanh bất động sản, cụ thể: giao dịch trong thời gian dưới 01 năm kể từ ngày mua sẽ bị đánh thuế 50% lợi nhuận, mua bán trong thời gian 01 đến 02 năm thì thuế suất là 40% lợi nhuận hoặc 70% lợi nhuận tùy theo tính chất pháp lý của bất động sản.317 Ở Mỹ, thuế chống đầu cơ trong giao dịch bất động sản được đánh vào lợi nhuận, nếu mức lãi cao hơn 500.000 USD thì mức thuế là 15%. Tuy nhiên, ưu đãi không tính thuế đối với khoản lãi dưới 500.000 USD chỉ áp dụng khi chủ sở hữu đã mua và sinh sống trên 02 năm. Việc mua bán để kiếm lời sẽ không được hưởng ưu đãi và chịu mức thuế bình quân là 11% - 30% khoản lãi, tùy theo quy định của Bang.318 Ở Việt Nam, cá nhân có thu nhập từ giao dịch chuyển nhượng quyền sử dụng đất chỉ phát sinh thuế thu nhập mà không có bất kỳ loại thuế nào chống đầu cơ, giá tính thuế cũng chỉ tính dựa trên giá giao dịch/ giá do Nhà nước quy định với mức thuế suất như nhau là 2%.319

Bên cạnh đó, thuế đánh vào bất động sản cũng là một công cụ ảnh hưởng trực tiếp đến giá đất, ở Việt Nam hiện nay chỉ quy định về thuế sử dụng đất, vấn đề thu thuế đối với tài sản gắn liền với đất vẫn còn nhiều quan điểm và chưa ban hành quy định. Ông Đặng Hùng Võ cho rằng, thuế bất động sản là một giải pháp căn bản bảo đảm thị trường bất động sản phát triển lành mạnh, ngăn chặn được sốt giá, đầu cơ và để hoang đất đai.320 Kinh nghiệm một số quốc gia ban hành và áp dụng thuế sử dụng đất, đặc biệt đánh vào những diện tích bị bỏ trống, không khai thác. Điển hình như: ở Nhật quy định về thuế giữ đất đặc biệt (Special Land Holding Tax) nhằm thúc đẩy việc sử dụng đất và chống đầu cơ với hai phương thức là: đánh vào đất nhàn rỗi lớn hơn 1.000 m2 trong các khu vực được quy hoạch thành phố xác định là khu vực thúc đẩy việc sử dụng đất nhàn rỗi; hai là, mở rộng phạm vi của thuế giữ đất đặc biệt.321 Ở Đài Loan, thuế đất trống (Vacant Land Tax) đã từng được áp dụng để chống đầu cơ và tăng nguồn cung đất cho phát triển. Địa phương xác định khu vực được cho là đất 316 Bùi Văn Huyền, Đinh Thị Nga (2011), sđd (14), tr.79-81. 317 Lê Thanh Ngọc (2014), Bong bóng bất động sản nhà đất để ở tại thành phố Hồ Chí Minh, luận án tiến sĩ kinh tế, Trường Đại học Ngân hàng thành phố Hồ Chí Minh, tr.61. 318 Trần Tú Cường (2012), Báo cáo tổng hợp - Nghiên cứu cơ sở lý luận và quy định về quyền sở hữu, quyền sử dụng đất đai của một số quốc gia trên thế giới, rút ra kinh nghiệm cho Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Viện chiến lược, chính sách tài nguyên và môi trường, Bộ TN&MT, tr.129. 319 Khoản 12 Điều 2 Nghị định số 12/2015/NĐ-CP ngày 12/02/2015 quy định chi tiết thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các Luật về thuế và sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định về thuế. 320 Thủy Tiên (2019), “Thị trường bất động sản đang có những biểu hiện bất ổn”, Tạp chí Tài chính (Bộ Tài chính), http://tapchitaichinh.vn/thi-truong-tai-chinh/thi-truong-bat-dong-san-dang-co-nhung-bieu-hien-bat-on- 314551.html [truy cập ngày 17/01/2020]. 321 Hiromitsu Ishi (1991), “Land tax reform in Japan”, Hitotsubashi Journal of Economics, 32 (1), p.17.

174

trống và chỉ định bắt buộc họ phải sử dụng trong một thời gian nhất định (thường là 2 năm). Sau thời gian này, nếu đất vẫn không được sử dụng thì sẽ bị áp dụng thuế đất trống (mức thuế suất cao từ 02 đến 05 lần so với thuế giá trị đất thông thường) hoặc chính quyền được mua lại đất với giá bằng với giá trị được đánh giá.322 Ở Hàn Quốc, quy định mức thuế suất rất cao đối với phần diện tích vượt mức quy định được nắm giữ, với thuế suất là 07% - 11%, thuế này thu hàng năm.323 Sự đa dạng của các loại thuế của các quốc gia mang lại những hiệu quả tích cực trong chống đầu cơ, tạo hiệu ứng tốt cho diễn biến của giá đất thị trường.

paper WP98AL1.

study”, Working

Institute

Lincoln

Land

322 Alven H.S. Lam and Steve Wei-cho Tsui (1998), “Policies and Mechanisms on Land Value Capture: Taiwan Case Policy, https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/144_lamtsui98.pdf 323 Vũ Văn Phúc (chủ biên, 2013), Những vấn đề về sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai trong giai đoạn hiện nay, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr.226-229.

Tuy nhiên, ở góc độ khác thì việc đặt ra các loại thuế chống đầu cơ, thuế bỏ hoang đất sẽ có những ảnh hưởng nhất định đến thu hút vốn đầu tư vào thị trường bất động sản. Vì vậy, việc nghiên cứu hoàn thiện phương pháp kinh tế trong QLNN về giá đất phải có sự chọn lọc dựa trên đặc thù của giá đất và cơ chế quản lý đất đai ở Việt Nam. Việc xây dựng thuế chống đầu cơ ở nước ta là cần thiết nhưng mức thuế suất và trường hợp áp dụng cần được quy định cụ thể sao cho vừa mang lại những hiệu quả tích cực trong quản lý thị trường, điều tiết giá đất và không là rào cản phát triển thị trường bất động sản. Với đặc điểm quản lý đất đai và thị trường bất động sản nước ta, tác giả đề xuất cần nghiên cứu, áp dụng thuế chống đồng cơ, cụ thể xây dựng biểu thuế suất lũy tiến theo thời gian đối với giao dịch chuyển nhượng đất đai, bất động sản theo loại đất, theo khu vực. Đồng thời, quy định về thuế đất trống áp dụng đối với một số loại đất nhất định như: đất sản xuất kinh doanh, đất thương mại dịch vụ, một số loại đất nông nghiệp nhằm khai thác tối ưu giá trị kinh tế của đất đai; quy định mức thuế suất linh hoạt đối với thuế sử dụng đất theo hướng chống đầu cơ. Việc xem xét, đánh giá và quyết định áp dụng các loại thuế nêu trên, thậm chí quyết định mức thuế suất cụ thể được trao cho chính quyền địa phương - Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Khi đó, căn cứ vào tình hình thực tế tại địa phương, các chỉ số dự báo về giá đất và thị trường mà địa phương cho áp dụng mức thuế suất phù hợp để điều tiết lợi ích tăng thêm qua các lần giao dịch và ngăn ngừa hiện tượng đầu cơ; thậm chí việc áp dụng thu thuế chống đầu cơ chỉ áp dụng trong một phạm vi nhất định, một thời gian cụ thể. Vì vậy, việc xây dựng các tiêu chí cụ thể là cơ sở xem xét áp dụng thuế chống đầu cơ và xây dựng biểu thuế suất khoa học là yêu cầu cơ bản. Đồng thời, nhằm triệt tiêu nguyên nhân các bên giao dịch khai báo gian dối giá giao dịch, tác giả đề xuất cần nghiên cứu ban hành hai đơn giá tính thuế đối với đất đai: một là, giá tính thuế sử dụng đất - theo bảng giá đất do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quy định; hai là, giá tính thuế trong giao dịch quyền sử dụng đất - theo đơn giá do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm phát sinh nghĩa vụ nộp thuế (giá này được xác định có tính chất như giá đất cụ thể trong PLĐĐ

175

hiện nay, quyết định dựa trên CSDL giá đất). Giá đất tính thuế sử dụng đất với mục đích vừa bảo đảm nguồn thu ngân sách vừa không tạo gánh nặng tài chính cho người sử dụng đất; trong khi đó thuế giao dịch quyền sử dụng đất phải điều tiết tốt phần lợi nhuận từ giao dịch, phần giá trị tăng thêm không do người sử dụng đất đầu tư. Với mục đích thu thuế khác nhau, việc tách bạch hai đơn giá tính thuế sẽ xác định cụ thể nhóm lợi ích cần điều tiết qua việc thu thuế và không ảnh hưởng đến các nhóm người sử dụng đất khác.

Bên cạnh đó, tác giả cho rằng công tác đăng ký và xây dựng CSDL đất đai cần

Xây dựng chỉ số biến động giá đất chính xác, khoa học là căn cứ quan trọng để áp dụng các phương pháp quản lý, cơ sở ban hành các quyết định quản lý phù hợp, hiệu quả. Tham khảo các chỉ số trên thị trường bất động sản đã công bố hiện nay và các phương pháp phân tích kinh tế để xây dựng công thức cụ thể về các chỉ số liên quan đến giá đất. Chỉ số biến động giá đất sẽ tác động định hướng đến giá đất thị trường, dự báo những bất ổn, biến động của thị trường để Nhà nước có những kế hoạch quản lý phù hợp. 4.4. Giải pháp hoàn thiện những nội dung cơ bản trong quản lý đất đai nâng cao hiệu quả quản lý nhà nƣớc về giá đất Công tác đăng ký và xây dựng dữ liệu đất đai, công tác quy hoạch sử dụng đất và quản lý thị trường bất động sản là nền tảng bảo đảm triển khai các nội dung QLNN về giá đất, ảnh hưởng quyết định đến hiệu quả quản lý giá đất theo cơ chế thị trường. Trước thực trạng ảnh hưởng của những nội dung quản lý trong lĩnh vực đất đai đến QLNN về giá đất, tác giả đề xuất những giải pháp cụ thể như sau: Đối với công tác đăng ký đất đai và hoàn thiện CSDL đất đai, đây là dữ liệu nền trong quản lý đất đai, là cơ sở áp dụng những biện pháp QLNN về giá đất, ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình hình thành giá đất. Trên nền tảng hệ thống đăng ký đất đai tích hợp thông tin xây dữ liệu quan trọng trong quản lý giá đất, cụ thể như: một hệ thống giá cả đặc biệt được xây dựng trên cơ sở thông tin về giá bán, thông tin về các đối tượng (thửa đất) và thông tin về mối quan hệ giữa người bán và người mua. Ở nước ta, công tác đăng ký đất đai và xây dựng CSDL đất đai đã đạt được những thành công nhất định, hệ thống CSDL đất đai được xác định là một trong những nền tảng dữ liệu xây dựng Chính phủ điện tử. Trong bộ máy quản lý đất đai hiện nay, chủ thể trực tiếp và chịu trách nhiệm chính cho nội dung này là hệ thống Văn phòng đăng ký đất đai. Vì vậy, công tác kiện toàn tổ chức và hoạt động của Văn phòng đăng ký đất đai từ quy định đến thực tiễn là yếu tố quyết định cho nền tảng dữ liệu trong quản lý đất đai, bao gồm quản lý giá đất. thực hiện một số giải pháp sau: Thứ nhất, nhanh chóng hoàn thiện công tác đo đạc và lập bản đồ địa chính đo đạc theo quy chuẩn kỹ thuật tại Thông tư số 25/2014/TT-BTNMT; công tác thống kê, kiểm kê đất đai và lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất được triển khai thường xuyên,

176

324 Trang thông tin điện tử Bộ Tài nguyên và Môi trường (2020), “Đẩy nhanh tiến độ thực hiện công tác kiểm kê đất đai, lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất năm 2019”, http://www.monre.gov.vn/Pages/day-nhanh-tien-do-thuc- hien-cong-tac-kiem-ke-dat-dai,-lap-ban-do-hien-trang-su-dung-dat-nam-2019.aspx [truy cập ngày 08/10/2020]. 325 Trang thông tin điện tử Bộ Nội vụ (2020), “Chỉ số SIPAS 2019 phản ánh sát thực tiễn cung ứng dịch vụ công của cơ quan hành chính nước các cấp ở 63 địa phương”, https://www.moha.gov.vn/tin-tuc-su-kien/tin-hoat-dong- cua-bo-noi-vu/chi-so-sipas-2019-phan-anh-sat-thuc-tien-cung-44326.html [truy cập ngày 17/7/2020].

bảo đảm tiến độ và chuẩn xác bởi đây là những dữ liệu nền trong quản lý đất đai nhưng còn nhiều hạn chế. Cụ thể công tác kiểm kê và lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất năm 2019, tính đến ngày 31/7/2020 có tới 50 tỉnh, thành phố chưa hoàn tất công tác kiểm kê đất đai và lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất, công tác đưa dữ liệu lên phần mềm TK online cũng diễn ra rất chậm chạp, có 93% tổng số đơn vị cấp xã đã hoàn thành công tác kiểm kê nhưng đến ngày 11/8/2020 chỉ có 33 tỉnh, thành phố hoàn tất việc đưa dữ liệu cấp xã lên hệ thống.324 Hoàn thiện bản đồ địa chính và bảo đảm tính chính xác, cập nhật liên tục trong đăng ký đất đai là điều kiện tiên quyết trong xây dựng dữ liệu giá đất, lập bản đồ giá đất và ứng dụng các công nghệ hiện đại trong định giá đất. Thứ hai, triển khai thống nhất các chương trình, phần mềm kỹ thuật cao hỗ trợ công tác đăng ký và quản lý thông tin đất đai trong hệ thống ngành và có sự chia sẻ, liên kết chặt chẽ giữa các cấp và các ngành liên quan. Điều này giúp hoàn thiện, cập nhật nhanh chóng CSDL, đa dạng thêm nguồn thông tin liên quan đến đất đai; thống nhất dữ liệu trong quản lý ngành liên quan đến đất đai. Thông tin giá đất là dữ liệu quan trọng trong quản lý giá đất, là yếu tố quyết định hiệu quả của chức năng dự báo giá đất. Đồng thời, giải pháp hoàn thiện dữ liệu thông tin giá đất bảo đảm tính công khai, minh bạch và sự tham gia của Nhân dân trong QLNN về giá đất. Tính chính xác, đầy đủ và hệ thống của thông tin đất đai là nguồn “nguyên liệu” chất lượng để mang lại hiệu quả tối ưu cho sự vận hành của cơ chế QLNN về giá đất. Thứ ba, đơn giản hóa thủ tục, rút ngắn thời gian thực hiện và xử lý nghiêm trách nhiệm người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đăng ký. Mặc dù có nhiều cải thiện về thủ tục đăng ký đất đai nói riêng và thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai nói chung nhưng mức độ hài lòng của người dân về sự phục vụ hành chính trong lĩnh vực đất đai đạt tỉ lệ thấp nhất trong 16 lĩnh vực dịch vụ được đánh giá bởi chỉ số hài lòng về sự phục vụ hành chính năm 2019 (Satisfaction Index of Public Administrative Services - SIPAS 2019).325 Đổi mới quy định pháp luật và cải cách quy trình đăng ký nhằm tạo điều kiện thuận lợi và độ tin cậy của người sử dụng đất vào thủ tục đăng ký. Bởi nếu dữ liệu đất đai có đồ sộ đến mấy mà công tác đăng ký đất đai không được cập nhật thì đó chỉ là những dữ liệu lạc hậu, không bảo đảm hiệu quả quản lý đất đai gồm cả khía cạnh quản lý giá đất. Vì vậy, những giải pháp về hoàn thiện công tác xây dựng dữ liệu đất đai phải được bảo đảm bởi tính chính xác, thường xuyên của hoạt động đăng ký nhằm bảo đảm chất lượng dữ liệu, thông tin vận hành hiệu quả cơ chế QLNN về giá đất ở nước ta. Dữ

177

326 Đặng Hùng Võ, “Tạo quỹ đất sạch để thu hút đầu tư - Thách thức và cơ hội”, Kỷ yếu Hội thảo khoa học “Thực trạng cơ chế tạo quỹ đất sạch thu hút đầu tư trên địa bàn thành phố Cần Thơ - Thành tựu và hạn chế”, tại Trường Đại học Cần Thơ ngày 10/7/2018, tr.6, 7. 327 Trang thông tin điện tử Bộ Xây dựng (2006), “Phương pháp quy hoạch và quản lý đô thị có sự tham gia của cộng đồng”, http://moc.gov.vn/tl/tin-tuc/49680/phuong-phap-quy-hoach-va-quan-ly-do-thi-co-su-tham-gia-cua- cong- dong.aspx#:~:text=S%E1%BB%B1%20tham%20gia%20c%E1%BB%A7a%20c%E1%BB%99ng%20%C4%91 %E1%BB%93ng%20l%C3%A0%20qu%C3%A1%20tr%C3%ACnh%20trong,d%E1%BB%8Bch%20v%E1%B B%A5%20l%C3%A0%20m%E1%BB%99t%20lo%E1%BA%A1i [truy cập ngày 10/10/2020].

liệu chính xác, đầy đủ, được quản lý và khai thác khoa học, hiệu quả là yêu cầu không thể thiếu khi ứng dụng công nghệ hiện đại trong định giá đất và thực hiện những nội dung QLNN về giá đất. Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quyết định giá trị kinh tế đất đai, ảnh hưởng cơ chế hình thành giá đất, là công cụ phân bổ hợp lý đất đai, điều tiết cung - cầu trên thị trường tác động nhất định đến giá đất thị trường. Vì vậy, công tác quy hoạch sử dụng đất tác động trực tiếp đến quá trình hình thành giá đất nhà nước và cả giá đất thị trường. Quy hoạch sử dụng đất không bảo đảm tính gắn kết, tích hợp với những quy hoạch liên quan; thể chế và phương pháp quy hoạch còn hạn chế, chưa tiếp cận phương pháp tiến bộ, cần đổi mới.326 Đây là những vấn đề cơ bản phải được giải quyết triệt để từ quy định đến thực tiễn triển khai. Tác giả kiến nghị những giải pháp cụ thể sau: một là, bảo đảm cân bằng lợi ích trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Lợi ích ở đây cần xem xét cả về lợi ích kinh tế, lợi ích xã hội, văn hóa, môi trường và đặc biệt là phương án điều tiết lợi ích của các bên liên quan khi thực hiện quy hoạch. Việc xem xét cân bằng lợi ích không chỉ trong quá trình lập quy hoạch mà bao gồm giai đoạn triển khai thực hiện quy hoạch nhằm mang lại hiệu quả tối ưu của quy hoạch. Hai là, hoàn thiện quy định pháp luật về công tác quy hoạch theo hướng chuyên môn hóa, hiện đại, khoa học, gắn liền với trách nhiệm. Bảo đảm tính độc lập, khách quan và trách nhiệm các chủ thể tiến hành lập, thẩm định và quyết định phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Ứng dụng những phương pháp quy hoạch và kỹ thuật hiện đại trong xây dựng, quản lý và triển khai quy hoạch theo hướng chuyên môn hóa. Đồng thời, quy định pháp luật về quy hoạch phải bảo đảm tính ổn định và trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong xây dựng, thẩm định, phê duyệt và triển khai quy hoạch. Ba là, nâng cao hiệu quả tham gia của Nhân dân trong quá trình lập quy hoạch. Cụ thể quy định và triển khai đa dạng các hình thức tham gia của cộng đồng trong quá trình lập, triển khai thực hiện quy hoạch sử dụng đất, đặc biệt là cơ chế bảo đảm thực hiện quyền tham gia của công dân, đây là kinh nghiệm rất thành công ở một số quốc gia trong khu vực như: Thái Lan, Singapore…327 Sự tham gia của Nhân dân phải được bảo đảm bởi một cơ chế trách nhiệm giải trình rõ ràng, minh bạch. Bốn là, công khai, minh bạch và dễ tiếp cận các thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đây là yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu lực và tính khả thi của quy hoạch sử dụng đất; công khai, minh bạch thông tin về quy hoạch góp phần bảo đảm tính chính xác của quá

178

328 Đinh Văn Ân (chủ biên, 2009), Chính sách phát triển thị trường bất động sản: kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam, NXB Thống Kê, Hà Nội, tr.108-111. 329 Phương Nga (2017), “Nguyên nhân Chính phủ Mỹ ném “phao cứu sinh” cho Freddie và Fannie, https://bnews.vn/nguyen-nhan-chinh-phu-my-nem-phao-cuu-sinh-cho-freddie-va-fannie/70431.html [truy cập ngày 17/7/2019].

trình thẩm định giá đất. Sự minh bạch và dễ tiếp cận các thông tin về quy hoạch tác động tích cực đến thị trường bất động sản, đến quá trình hình thành giá đất. Tóm lại, công tác quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam cần được đổi mới cả về tư duy, phương pháp và quy định, thực tiễn triển khai theo định hướng cân bằng lợi ích trong quy hoạch; sự tham gia hiệu quả của cộng đồng; công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng, thực hiện quy hoạch. Nâng cao chất lượng và công khai, tiếp cận thông tin quy hoạch là những yêu cầu đổi mới cơ bản trong công tác quy hoạch sử dụng đất, điều này tác động trực tiếp đến tính ổn định và quá trình vận động của giá đất thị trường, tạo sự bền vững trong QLNN về giá đất theo cơ chế thị trường. Khi chất lượng quy hoạch được bảo đảm, các thông tin chính thống về quy hoạch được công khai dễ tiếp cận sẽ đẩy lùi hiện tượng đầu cơ, tạo sự cân bằng nhất định về cung - cầu trên thị trường, qua đó thiết lập tính ổn định và sự tăng trưởng phù hợp của giá đất, ngăn ngừa hiệu quả hiện tượng “bong bóng giá”. Công tác quản lý thị trường bất động sản là yếu tố mang tính quyết định giá đất thị trường, tác động đến giá đất nhà nước. Những tồn tại trong quản lý thị trường bất động sản ở nước ta đã tạo nên những biến động bất thường của giá đất thị trường, tạo nên những hiện tượng sốt giá cục bộ, sự kém minh bạch trong giao dịch đã gây rất nhiều khó khăn trong xác định giá đất phổ biến trên thị trường và tính chính xác của giá đất này. Trước những hạn chế trong quản lý thị trường bất động sản, tác giả đề xuất những giải pháp cụ thể sau: (i) Đa dạng phương pháp kinh tế trong điều tiết nguồn vốn đầu tư vào thị trường, hạn chế những biến động giá đất, giá bất động sản dẫn đến hiện tượng “bong bóng giá”. Sự đa dạng trong tổ chức và hoạt động của tổ chức tài chính ở Mỹ là một trong những kinh nghiệm nổi bật về điều tiết nguồn vốn đầu tư vào thị trường. Điển hình là hai tổ chức tài chính lớn: Fannie Mae (Hiệp hội thế chấp quốc gia liên bang) và Freddie Mac (Công ty thế chấp cho vay bất động sản liên bang) đây là hai tổ chức tín dụng được Chính phủ bảo trợ có trách nhiệm hỗ trợ chức năng thị trường cho vay thế chấp bằng cách mua lại các khoản vay và chứng khoán hóa các khoản vay này, đẩy nhanh tốc độ chu chuyển vốn trong nền kinh tế.328 Bên cạnh những tích cực mà mô hình này mang lại thì hai tổ chức này đã từng đứng trước nguy cơ phá sản khi cuộc khủng hoảng nhà đất lan sang thị trường tài chính vào những năm 2007 - 2008, dẫn đến Chính phủ Mỹ đã chi 187, 5 tỷ USD để giải cứu hai tổ chức này.329 Mô hình quỹ tín thác đầu tư bất động sản (Real Estate Investment trust - REITs) là mô hình thành công ở các nước phát triển thông qua chứng khoán hóa bất động sản thành cổ phần và bán cho các nhà đầu tư nhỏ. Đến nay, Mỹ có khoảng 300 REITs, trong đó gần 70%

179

330 Bùi Văn Huyền, Đinh Thị Nga (2011), sđd (14), tr.87-89. 331 Đinh Văn Ân (chủ biên, 2009), Chính sách phát triển thị trường bất động sản: kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam, NXB Thống Kê, Hà Nội, tr.118. 332 Ngô Thu Giang, Đặng Anh Tuấn (2019), “Thực trạng và giải pháp khơi dòng vốn tín dụng cho thị trường bất động sản”, Tạp chí Tài chính điện tử, http://tapchitaichinh.vn/ngan-hang/thuc-trang-va-giai-phap-khoi-dong-von- tin-dung-cho-thi-truong-bat-dong-san-310974.html [truy cập ngày 08/10/2020]. 333 Bùi Văn Huyền, Đinh Thị Nga (2011), sđd (14), tr.80.

được niêm yết trên thị trường chứng khoán, với tổng giá trị vốn hóa trên 30 tỷ USD.330 Ở Malaysia, mô hình Công ty thế chấp quốc gia do Ngân hàng trung ương thành lập vào tháng 12 năm 1986 nhằm khuyến khích sở hữu bất động sản của người dân, phát triển thị trường vốn. Công ty này mua lại các khoản cho vay bất động sản từ các ngân hàng, sau đó dựa trên các gói cho vay được mua lại Công ty phát hành trái phiếu huy động vốn từ thị trường.331 Thông qua những tổ chức này, Nhà nước sẽ thực hiện các biện pháp kinh tế để điều tiết lượng vốn cho thị trường ở từng giai đoạn theo mục đích nhất định, qua đó tác động đến giá đất, giá bất động sản, tạo sự phát triển ổn định, bền vững cho thị trường. Vì vậy, chúng ta cần cân nhắc đánh giá mức độ phù hợp và hiệu ứng về mô hình hoạt động của Ngân hàng thế chấp và chứng khoán hóa các khoản vay của Ngân hàng thế chấp vào hoạt động tài chính ở Việt Nam. (ii) Điều chỉnh chính sách tín dụng, cụ thể là các khoản vay thế chấp bất động sản vừa thu hút đầu tư vừa bảo đảm mục tiêu phát triển bền vững. Mức lãi suất ngân hàng là công cụ tác động trực tiếp đến cung - cầu trên thị trường, tác động trực tiếp đến diễn biến của giá đất; nhất là khi nguồn vốn tín dụng trên thị trường bất động sản ở Việt Nam chiếm tới 70%.332 Kinh nghiệm ở Hàn Quốc cho thấy, khi cần thắt chặt các khoản vay cân bằng cầu trên thị trường thì quy định điều chỉnh giá trị khoản vay dựa trên thu nhập chứ không căn cứ vào giá trị tài sản, mức trần cho vay bất động sản ở những khu vực được coi là đầu cơ bị giảm xuống.333 Qua các dữ liệu trên thị trường và phân tích kinh tế để đưa ra những điều chỉnh phù hợp về mức lãi suất, mức trần vay đối với bất động sản tùy từng thời điểm, từng khu vực nhằm ổn định thị trường và định hướng đầu tư. (iii) Nâng cao hiệu quả quản lý, đổi mới hoạt động của các doanh nghiệp kinh doanh bất động sản. Bên cạnh sự tác động trực tiếp của các doanh nghiệp đầu tư dự án bất động sản lên quan hệ cung - cầu và giá thì những bất cập trong hoạt động dịch vụ bất động sản như: sàn giao dịch bất động sản và môi giới bất động sản cũng cần đổi mới về quản lý và hoạt động. Cụ thể thực hiện quy hoạch việc thành lập và phát triển sàn giao dịch bất động sản, nâng cao tính chuyên nghiệp và hiệu quả trong hoạt động của sàn với phương châm an toàn, hiệu quả và tiết kiệm. Nghiên cứu thí điểm, đánh giá việc liên thông các thủ tục trong giao dịch và dần tích hợp hoạt động của sàn giao dịch, hoạt động công chứng và đăng ký do một hệ thống tổ chức thực hiện cung ứng dịch vụ. Chuyên nghiệp hoá trong đào tạo, cấp chứng chỉ và kinh doanh dịch vụ môi giới bất động sản.

180

(iv) Đổi mới quy định về giá tính thuế, lệ phí trong giao dịch bất động sản và xử lý nghiêm những hành vi khai báo gian dối giá giao dịch. Hiện nay, đa số các hợp đồng giao dịch bất động sản ghi không đúng giá giao dịch thực tế vì căn cứ tính thuế thu nhập cá nhân và lệ phí trước bạ là dựa vào giá giao dịch thực tế trên hợp đồng, trường hợp giá giao dịch thấp hơn giá đất trong bảng giá thì giá tính thuế là giá đất trong bảng giá.334 Vì vậy, để giá giao dịch thực tế được các bên thể hiện trung thực trên hợp đồng cần thay đổi quy định về giá tính thuế, lệ phí, tác giả cho rằng giá tính thuế trong giao dịch là đơn giá do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định mà không phụ thuộc vào giá các bên ghi trên hợp đồng (như đề xuất xây dựng hai đơn giá tính thuế đối với đất đai tại mục 4.3.2). Bên cạnh đó, quy định cụ thể và xử lý nghiêm hành vi gian dối giá trên hợp đồng giao dịch bất động sản, cụ thể xử lý hành vi của các bên giao dịch và tổ chức, cá nhân môi giới. Điển hình trong kinh nghiệm của Hàn Quốc, trường hợp không thông báo giá giao dịch thực tế hoặc thông báo không đúng sự thật thì người mua, người bán và môi giới sẽ bị xử phạt tối đa 03 lần thuế thu nhập, trường hợp người tham gia giao dịch không thể thông báo với doanh nghiệp môi giới hoặc yêu cầu thông báo sai nội dung sẽ bị xử phạt tối đa 05 triệu won. Doanh nghiệp môi giới tùy vào mức độ vi phạm sẽ bị đình chỉ tư cách hoặc huỷ đăng ký doanh nghiệp. Người vi phạm có thể bị khởi tố do nghi ngờ thông tin thuế.335 Đối với hành vi này, trong quy định pháp luật của Bỉ tại Điều 203 Bộ luật về phí đăng ký quy định trong trường hợp gian dối về giá cả thì mỗi bên trong giao dịch phải chịu một khoản tiền phạt.336 Đối chiếu quy định pháp luật Việt Nam thì việc gian dối giá giao dịch trên hợp đồng giao dịch bất động sản sẽ xử lý vi phạm hành vi trốn thuế. Tuy nhiên, thực tiễn xử lý các vi phạm về gian dối giá trong giao dịch bất động sản ở nước ta rất hạn chế. Triển khai đồng loạt các giải pháp nêu trên nhằm tăng cường hiệu quả của phương pháp kinh tế trong QLNN về giá đất, thiết lập nền tảng thị trường lành mạnh trong sự phát triển ổn định và bền vững. Yếu tố thị trường là tiền đề cơ bản trong QLNN về giá đất theo cơ chế thị trường, các thông tin giá đất trên thị trường là dữ liệu đầu vào của quá trình quản lý, là tín hiệu để Nhà nước áp dụng hiệu quả các phương pháp quản lý. Hiệu quả những nội dung quản lý đất đai nêu trên là yếu tố quyết định trực tiếp đến sự hình thành và vận động của giá đất thị trường, là nền tảng quan trọng để vận hành hiệu quả những nội dung QLNN về giá đất; là yêu cầu cơ bản cần bảo đảm để triển khai các nội dung QLNN về giá đất, vừa xây dựng tính ổn định, bền vững của nền tảng thị trường trong quá trình quản lý giá đất. 334 Điều 18 Nghị định số 65/2013/NĐ-CP được sửa đổi, bổ sung tại khoản 11 Điều 2 Nghị định số 12/2015/NĐ- CP. 335 Chu Thị Quỳnh Diệp (2020), “Tổ chức định giá đất - kinh nghiệm Hàn Quốc và vận dụng vào Việt Nam”, https://taichinhdoanhnghiep.net.vn/to-chuc-dinh-gia-dat--kinh-nghiem-han-quoc-va-van-dung-vao-viet-nam- d12003.html [truy cập ngày 07/10/2020]. 336https://www.notaire.be/acheter-louer-emprunter/fiscalite-immobiliere/dispositions-fiscales-sur-la-sincerite-du- prix [truy cập ngày 10/10/2020].

181

KẾT CHƢƠNG

QLNN về giá đất chỉ có thể tạo nên những đổi mới đột phá khi nền tảng thị trường được thể hiện đúng bản chất trong định hướng đổi mới thể chế quản lý đất đai tại Việt Nam. Bên cạnh đó, là sự phát triển của xu hướng đổi mới tất yếu trong việc ứng dụng những đặc trưng của lý thuyết quản trị tốt hoàn thiện quy định pháp luật, thực tiễn quản lý giá đất đáp ứng các yêu cầu của quản trị đất đai hiện đại.

Nhận thức toàn diện vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất là điều kiện tiên quyết để hoàn thiện chiến lược, pháp luật QLNN về giá đất ở nước ta. LĐĐ bổ sung quy định về nguyên tắc, nội dung quản lý giá đất làm nền tảng triển khai công tác quản lý, khẳng định vai trò quan trọng của quản lý giá đất trong phát triển kinh tế đất đai. Nội dung quản lý giá đất phải xây dựng trên nền tảng thị trường, thể hiện đầy đủ các yêu cầu bảo đảm hiệu quả QLNN về giá đất, chuyển hóa thành những quy định, hành động cụ thể trong các nội dung quản lý. Đổi mới phương thức thực hiện quyền quyết định giá đất của Nhà nước, thể hiện sự linh hoạt, hiện đại, khoa học và phù hợp bản chất thị trường. Cụ thể, bãi bỏ khung giá đất nghiên cứu vận dụng phương pháp định giá đất hàng loạt dưới sự hỗ trợ của công nghệ máy tính qua việc lựa chọn thửa đất tiêu biểu trong khu vực, vị trí để xây dựng bảng giá đất. Sự tham gia của Nhân dân sẽ tạo nên những chuyển biến mạnh mẽ trong cân bằng lợi ích, nhất là quá trình quyết định giá đất, tạo sự giám sát chặt chẽ quá trình quản lý, tạo niềm tin và sự đồng thuận trong cộng đồng đối với các quyết định quản lý. CSDL giá đất giao dịch trên thị trường là nguồn thông tin quan trọng cần được xây dựng để bảo đảm quản lý theo cơ chế thị trường. Bên cạnh đó, một cơ chế giải hiệu quả các tranh chấp về giá đất trong quá trình quản lý, đặc biệt là vai trò của Tòa án sẽ tạo nên sự kiểm soát chặt chẽ quá trình quản lý, góp phần ổn định trật tự xã hội.

Cơ quan quản lý giá đất phải được tổ chức thống nhất, chặt chẽ, phân định rõ trách nhiệm các ngành, các cấp trên cơ sở phối hợp, kiểm soát cùng bảo đảm hiệu quả quản lý. Đặc biệt, chuyển giao nhiệm vụ thẩm định giá cho các tổ chức tư vấn thẩm định giá độc lập, cơ quan quản lý không đồng thời thực hiện nhiệm vụ này. Ngoài ra, đổi mới tổ chức và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực đất đai tạo những tác động tích cực đến hiệu quả quản lý giá đất.

Phương pháp hành chính giữ vai trò chủ đạo trong công tác quản lý, kết hợp linh hoạt với phương pháp kinh tế trên nền tảng đặc điểm của giá đất, loại bỏ những quy định mang ý chí chủ quan, áp đặt trái ngược quy luật khách quan. Phương pháp kinh tế là công cụ hiệu quả bảo đảm sự phát triển ổn định, bền vững của thị trường trong cơ chế quản lý giá đất theo thị trường. Bên cạnh đó, những giải pháp hoàn thiện một số nội dung nền tảng trong quản lý đất đai là điều kiện tiên quyết áp dụng những đổi mới trong quản lý giá đất theo hướng hiện đại, ảnh hưởng trực tiếp đến giá đất thị trường và hiệu quả quản lý giá đất nhà nước.

182

KẾT LUẬN

Điều 54 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nước, được quản lý theo pháp luật”. Giá đất là yếu tố quyết định giá trị kinh tế đất đai, là công cụ quan trọng trong điều phối, quản lý tài nguyên đất đai, ảnh hưởng nhất định đến điều hành kinh tế vĩ mô và quá trình thực hiện mục tiêu phát triển bền vững ở Việt Nam. Vì vậy, vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất là rất quan trọng. Luận án “Quản lý nhà nƣớc về giá đất” đã nghiên cứu chứng minh tầm quan trọng, xây dựng hệ thống cơ sở lý luận và đề xuất giải pháp hoàn thiện công tác quản lý giá đất ở Việt Nam theo hướng khoa học, hiện đại và hiệu quả. Việc nghiên cứu hoàn thiện vai trò quản lý của nhà nước đối với giá đất dựa trên định hướng đổi mới trong quản lý kinh tế được khẳng định tại Điều 52 Hiến pháp năm 2013: “Nhà nước xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế, điều tiết nền kinh tế trên cơ sở tôn trọng các quy luật thị trường; thực hiện phân công, phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước…” và hoàn thiện thể chế hành chính dân chủ, pháp quyền, quy định trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước. Quá trình nghiên cứu luận án, tác giả rút ra những kết luận cơ bản sau:

Một là, nghiên cứu khẳng định tầm quan trọng và cơ sở hình thành cơ chế QLNN về giá đất ở Việt Nam, đây là yếu tố quyết định trong phát triển giá trị kinh tế của đất đai. Với bản chất và đặc điểm của giá đất, tầm quan trọng và ảnh hưởng của giá đất đến phát triển kinh tế xã hội trong bối cảnh sở hữu toàn dân về đất đai ở Việt Nam thì vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất là yếu tố then chốt giải quyết triệt để các bất cập, hạn chế của khía cạnh kinh tế đất đai. QLNN về giá đất hiệu quả sẽ chuyển hóa tích cực giá trị của giá đất trong thể chế quản lý đất đai, góp phần thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, không còn là tâm điểm cho các bất đồng, xung đột trong quản lý đất đai ở Việt Nam.

Hai là, sự tồn tại trong bản chất của thể chế quản lý đất đai ở Việt Nam rào cản sự phát triển của quản lý giá đất theo cơ chế thị trường. Các quan điểm, chủ trương thể hiện sự can thiệp hành chính của Nhà nước trong cơ chế điều phối đất đai, thị trường đất đai và tính áp đặt đối với giá đất nên nền tảng thị trường trong quản lý đất đai rất mờ nhạt. Thể chế quản lý đất đai chưa thể hiện sự linh hoạt, sáng tạo vai trò quản lý của Nhà nước trước sự thay đổi mạnh mẽ vai trò của đất đai trong phát triển kinh tế thị trường ở Việt Nam. Hạn chế này được minh chứng trong phân tích các quy định pháp luật và thực tiễn thực thi quy định về giá đất chỉ là sự gắn kết tính chất thị trường vào nền tảng hành chính trong cơ chế quản lý giá đất hiện nay. Ý chí hành chính thể hiện mạnh mẽ trong sự ràng buộc giữa các loại giá đất nhà nước, một quy trình khép kín, thiếu độc lập, khách quan trong quyết định giá đất đã tạo nên những hạn chế trong hiệu quả quản lý giá đất. Bên cạnh đó, thực trạng PLĐĐ cho thấy nhận thức chưa toàn diện vai trò quản lý của Nhà nước đối với giá đất, chỉ tập trung vào nội dung quyết định giá đất nhà nước. LĐĐ chỉ dừng lại ở việc xác định giá đất là một

183

trong những nội dung quản lý trong lĩnh vực đất đai, chưa xây dựng nền tảng pháp lý cho cơ chế QLNN về giá đất, minh chứng là nguyên tắc QLNN về giá đất - trụ cột của cơ chế quản lý giá đất chưa được quy định.

Ba là, thực trạng QLNN về giá đất ở Việt Nam phản ánh nhiều hạn chế trong yêu cầu của một thể chế quản lý đất đai hiện đại. Thực trạng quản lý giá đất ở Việt Nam cho thấy sự hạn chế từ quy định đến thực tiễn trong các nội dung QLNN về giá đất, cụ thể như: tính công khai, minh bạch các thông tin trong quản lý; hạn chế sự tham gia của Nhân dân, điển hình là các chủ thể chịu ảnh hưởng trực tiếp kết quả quyết định giá đất còn đứng bên ngoài quy trình quyết định giá đất; nền tảng thị trường chưa được bảo đảm trong quy định và thực tiễn quản lý, không có cơ chế giải quyết hiệu quả các tranh chấp phát sinh trong quá trình quản lý giá đất… Không xác định mục tiêu chiến lược trong QLNN về giá đất, chưa xây dựng nguyên tắc QLNN về giá đất và nhận thức chưa toàn diện về nội dung quản lý giá đất là những nguyên nhân chính yếu cho sự vận hành kém hiệu quả của cơ chế quản lý giá đất ở nước ta hiện nay.

Bốn là, ứng dụng những đặc trưng của quản trị tốt trong xu hướng phát triển của quản trị đất đai hiện đại thiết lập các yêu cầu bảo đảm hiệu quả quản lý giá đất là nền tảng hoàn thiện lý luận, pháp luật và thực tiễn QLNN về giá đất ở Việt Nam. Với mục tiêu xây dựng cơ chế quản lý giá đất khoa học, hiện đại và hiệu quả, góp phần tích cực trong thực hiện mục tiêu phát triển bền vững ở Việt Nam, luận án đã vận dụng những giá trị hiện đại của lý thuyết quản trị tốt xây dựng những yêu cầu bảo đảm hiệu quả QLNN về giá đất. Các yêu cầu là cơ sở ban hành các quy định pháp luật, xây dựng các tiêu chí cụ thể nhằm đánh giá hiệu quả QLNN về giá đất. Bảo đảm thể hiện đầy đủ các yêu cầu là giải pháp kết hợp hài hòa quyền lực quản lý của Nhà nước trên nền tảng thị trường; thể hiện sự đổi mới và tính hiện đại trong quản lý giá đất ở nước ta. QLNN về giá đất hiệu quả là yêu cầu cơ bản phát huy tối ưu giá trị kinh tế đất đai, nâng cao hiệu quả quản lý đất đai theo cơ chế thị trường, ngăn ngừa tham nhũng trong lĩnh vực đất đai, bảo vệ quyền lợi chính đáng của người sử dụng đất; góp phần xây dựng hoàn thiện nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta./.

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC LIÊN QUAN ĐẾN

ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ĐÃ CÔNG BỐ

STT TÊN BÀI BÁO TÊN TẠP CHÍ

SỐ TẠP CHÍ 11 NĂM XUẤT BẢN 2016

TÁC GIẢ Châu Hoàng Thân Nhà nước và Pháp luật

1 Bất cập trong quy định về xác định tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất đối với tổ chức kinh tế

3 2017

Nhà nước và Pháp luật

2 Hoàn thiện các quy định về định giá đất ở Việt Nam hiện nay

2018

Châu Hoàng Thân - Phan Trung Hiền Châu Hoàng Thân Nghiên cứu lập pháp 5 (357)

4 2018

Châu Hoàng Thân Nhà nước và Pháp luật 5 (361)

3 Đặc điểm, yêu cầu và thực trạng phân cấp quản lý đất đai hiện nay Thực trạng pháp luật về thẩm định phương án giá đất cụ thể

2018

Châu Hoàng Thân Nhà nước và Pháp luật 9 (365)

6 Tạp chí Tòa án 10 2019

Châu Hoàng Thân

5 Công khai thông tin trong xác định giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Thẩm quyền của Tòa án trong giải quyết tranh chấp về giá đất

2019

Châu Hoàng Thân Khoa học pháp lý Việt Nam 7 (129)

7 Vai trò quản lý nhà nước đối với giá đất trong nền kinh tế thị trường tại Việt Nam

2019

Châu Hoàng Thân Nhà nước và Pháp luật 5 (373)

5 2020

8 Giải quyết tranh chấp về giá đất tiền bồi tính thường khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng 9 Nhận thức về giá đất và những tác động đến quá Châu Hoàng Thân Nhân lực khoa học xã hội

2020

Châu Hoàng Thân Nghiên cứu lập pháp 12 (412)

2021

Châu Hoàng Thân Nhân lực khoa học xã hội 1 (92)

trình phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam 10 Hoàn thiện quy định của pháp luật về quy trình xác định giá đất cụ thể 11 Quản trị tốt trong quản lý nhà nước về giá đất ở Việt Nam

2021

Châu Hoàng Thân Khoa học pháp lý Việt Nam 2 (141)

12 Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của chủ thể quản lý nhà nước về giá đất ở Việt Nam

48 2021

Châu Hoàng Thân Tạp chí Pháp luật và thực tiễn

13 Tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước về giá đất ở Việt Nam

tài

Đề tài thực hiện trong thời gian 12 tháng.

14 Đề tài: “Hoàn thiện nội dung quản lý nhà nước về giá đất trong pháp luật đất đai Việt Nam” Châu Hoàng Thân (Chủ nhiệm đề tài)

Đề tương đương cấp cơ sở trường Đại tại học Cần Thơ đã đánh giá nghiệm ngày thu 23/12/2020, kết quả nghiệm thu đạt: 88/100 điểm.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

1- DANH MỤC VĂN BẢN PHÁP LUẬT

1. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013; 2. Luật Đất đai năm 1987 (hết hiệu lực); 3. Luật Đất đai năm 1993 (hết hiệu lực); 4. Luật Đất đai 2003 (hết hiệu lực); 5. Luật Khiếu nại năm 2011; 6. Luật Đất đai năm 2013; 7. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các Luật về thuế năm 2014; 8. Luật Kiểm toán nhà nước năm 2015; 9. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm

2020;

10. Luật Tố cáo năm 2018; 11. Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 quy định về giá đất; 12. Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về thu tiền sử dụng đất; 13. Nghị định số 46/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về thu tiền thuê đất,

thuê mặt nước;

14. Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về bồi thường, hỗ trợ,

tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất;

15. Nghị định số 104/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 ban hành khung giá đất (hết

hiệu lực);

16. Nghị định số 12/2015/NĐ-CP ngày 12/02/2015 quy định chi tiết thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các Luật về thuế và sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghị định về thuế;

17. Nghị định 135/2016/NĐ-CP ngày 09/9/2016 sửa đổi, bổ sung một số điều của

các Nghị định về thu tiền sử dụng đất, thu tiền thuê đất, thuê mặt nước;

18. Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 sửa đổi, bổ sung các nghị định

hướng dẫn thi hành Luật Đất đai;

19. Nghị định số 35/2017/NĐ-CP ngày 03/4/2017 quy định về thu tiền sử dụng đất,

thu tiền thuê đất, thuê mặt nước trong khu kinh tế, khu công nghệ cao;

20. Nghị định số 36/2017/NĐ-CP ngày 04/4/2017 quy định chức năng, nhiệm vụ,

quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường;

21. Nghị định số 123/2017/NĐ-CP ngày 14/11/2017 sửa đổi Nghị định về thu tiền

sử dụng đất, thu tiền thuê đất, thuê mặt nước;

22. Nghị định số 136/2018/NĐ-CP ngày 05/10/2018 sửa đổi, bổ sung các nghị định liên quan đến điều kiện đầu tư kinh doanh thuộc lĩnh vực tài nguyên môi trường;

23. Nghị định số 31/2019/NĐ-CP ngày 10/4/2019 quy định chi tiết một số điều và

biện pháp thi hành Luật Tố cáo;

24. Nghị định số 91/2019/NĐ-CP ngày 19/11/2019 quy định về xử phạt vi phạm

hành chính trong lĩnh vực đất đai;

25. Nghị định số 96/2019/NĐ-CP ngày 19/12/2019 quy định về khung giá đất; 26. Nghị định 124/2020/NĐ-CP ngày 19/10/2020 quy định chi tiết một số điều và

biện pháp thi hành Luật Khiếu nại;

27. Quyết định số 1675/QĐ-TTg ngày 29/8/2016 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án “Tăng cường xử lý vi phạm về quản lý, sử dụng đất đai giai đoạn đến năm 2020”;

28. Quyết định số 02/2018/QĐ-TTg ngày 17/01/2018 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục quản lý đất đai thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường;

29. Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 quy định quy trình giải quyết

khiếu nại hành chính;

30. Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 quy định chi tiết phương pháp định giá đất; xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất; định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất;

31. Thông tư số 76/2014/TT-BTC ngày 16/6/2014 hướng dẫn Nghị định số

45/2014/NĐ-CP về thu tiền sử dụng đất;

32. Thông tư số 77/2014/TT-BTC 16/6/2014 hướng dẫn Nghị định số 46/2014/NĐ-

CP về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước;

33. Thông tư số 02/2015/TT-BTNMT ngày 27/01/2015 quy định chi tiết một số

điều của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Nghị định số 44/2014/NĐ-CP;

34. Thông tư số 61/2015/TT-BTNMT ngày 15/12/2015 quy định về cấp và quản lý

chứng chỉ định giá đất;

35. Thông tư số 02/2016/TT-TTCP ngày 20/10/2016 sửa đổi Thông tư số 07/2013/TT-TTCP ngày 31/10/2013 quy định quy trình giải quyết khiếu nại hành chính;

36. Thông tư liên tịch số 87/2016/TTLT-BTNMT-BTC ngày 22/6/2016 hướng dẫn việc thẩm định dự thảo bảng giá đất của Hội đồng thẩm định bảng giá đất, thẩm định phương án giá đất của Hội đồng thẩm định giá đất;

37. Thông tư số 332/2016/TT-BTC ngày 26/12/2016 sửa đổi Thông tư số 76/2014/TT-BTC hướng dẫn Nghị định số 45/2014/NĐ-CP về thu tiền sử dụng đất;

38. Thông tư số 333/2016/TT-BTC ngày 26/12/2016 sửa đổi Thông tư số 77/2014/TT-BTC hướng dẫn Nghị định số 46/2014/NĐ-CP về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước;

39. Thông tư số 05/2017/TT-BTNMT ngày 25/4/2017 quy định về quy trình xây

dựng cơ sở dữ liệu đất đai;

40. Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 hướng dẫn Nghị định số 01/2017/NĐ-CP sửa đổi nghị định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai và sửa đổi Thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai;

41. Thông tư số 10/2018/TT-BTC ngày 30/01/2018 sửa đổi Thông tư số 76/2014/TT-BTC hướng dẫn Nghị định số 45/2014/NĐ-CP về thu tiền sử dụng đất;

42. Thông tư số 11/2018/TT-BTC ngày 30/01/2018 sửa đổi Thông tư số 77/2014/TT-BTC hướng dẫn Nghị định số 46/2014/NĐ-CP về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước;

43. Thông tư số 22/2019/TT-NHNN ngày 15/11/2019 quy định về các giới hạn, tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của ngân hàng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài;

44. Nghị quyết số 19/2019/NQ-HĐND ngày 06/12/2019 thông qua bảng giá đất 05

năm (2020 - 2024) trên địa bàn tỉnh Lào Cai;

45. Nghị quyết số 24/2019/NQ-HĐND ngày 06/12/2019 thông qua bảng giá đất

định kỳ 05 năm (2020 – 2024) trên địa bàn tỉnh Hậu Giang;

46. Nghị quyết số 22/2019/NQ-HĐND ngày 11/12/2019 thông qua bảng giá đất 05

năm (2020 - 2024) trên địa bàn tỉnh Hà Giang;

47. Quyết định số 01/2017/QĐ-UBND ngày 03/01/2017 UBND tỉnh Gia Lai ban hành quy định về trình tự, thủ tục thực hiện việc xác định giá đất cụ thể đối với một số trường hợp trên địa bàn tỉnh Gia Lai;

48. Quyết định số 31/2019/QĐ-UBND ngày 23/8/2019 của UBND tỉnh Phú Yên sửa đổi, bổ sung một số điều của quy định chi tiết trình tự, thủ tục thực hiện định giá đất cụ thể trên địa bàn tỉnh Phú Yên ban hành kèm theo Quyết định số 44/2016/QĐ-UBND ngày 29/8/2016;

49. Quyết định số 02/2020/QĐ-UBND ngày 21/01/2020 của UBND tỉnh Hà Tĩnh

về việc ủy quyền xác định giá đất cụ thể trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh;

50. Quyết định số 15/2020/QĐ-UBND ngày 10/4/2020 của UBND tỉnh Thanh Hóa về việc phân cấp xây dựng, thẩm định và ủy quyền phê duyệt giá đất cụ thể để tính tiền bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất, giá đất cụ thể để giao đất tái định cư và giá đất cụ thể xác định giá khởi điểm đấu giá quyền sử dụng đất khi giao đất hoặc cho thuê đất đối với hộ gia đình, cá nhân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa;

51. Quyết định số 20/2020/QĐ-UBND ngày 29/4/2020 của UBND tỉnh Vĩnh Phúc về việc ủy quyền quyết định giá đất cụ thể để tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn các huyện, thành phố thuộc tỉnh Vĩnh Phúc;

52. Quyết định số 905/QĐ-UBND ngày 26/6/2012 của UBND tỉnh Phú Yên về việc

thành lập Chi cục Quản lý đất đai;

53. Quyết định số 5758/QĐ-UBND ngày 15/10/2016 của Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội về việc thành lập Chi cục quản lý đất đai trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường thành phố Hà Nội;

54. Quyết định số 558/QĐ-UBND ngày 24/12/2018 của UBND tỉnh Hưng Yên về việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các phòng thuộc Chi cục quản lý đất đai;

2- DANH MỤC CÁC TÀI LIỆU THAM KHẢO

a) Tài liệu tham khảo bằng tiếng Việt 55. Thùy Anh (2019), “Nhiều bất cập trong vấn đề định giá đất”,

http://baokiemtoannhanuoc.vn/bat-dong-san/nhieu-bat-cap-trong-van-de-dinh- gia-dat-140600 [truy cập ngày 11/5/2021];

56. Quỳnh Anh (2019), “Hoàn thiện cơ chế, mở lối cho chuyển dịch đất đai hiệu quả”, Báo điện tử của Kiểm toán nhà nước, http://baokiemtoannhanuoc.vn/bat- dong-san/hoan-thien-co-che-mo-loi-cho-chuyen-dich-dat-dai-hieu-qua-141814 [truy cập ngày 15/02/2020];

57. Đinh Văn Ân (chủ biên, 2009), Chính sách phát triển thị trường bất động sản:

kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam, NXB Thống kê, Hà Nội;

58. Nguyễn Đình Bồng (2014), Mô hình quản lý đất đai hiện đại ở một số nước và

kinh nghiệm cho Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

định 59. Văn Bình (2021), “Tăng cường giám sát, nâng cao chất lượng doanh nghiệp Nam, chính giá”, Thời Việt báo Tài

thẩm http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/nhip-song-tai-chinh/2021-04-24/tang- cuong-giam-sat-nang-cao-chat-luong-doanh-nghiep-tham-dinh-gia-102936.aspx [truy cập ngày 01/7/2021];

Nam, Việt giá thị đô ở

60. Báo cáo của Ngân hàng thế giới (World Bank, 2011), Báo cáo hỗ trợ kỹ thuật – tr.168, hóa Đánh http://documents1.worldbank.org/curated/en/710151468322138349/pdf/669160 ESW0WHIT00hoa0o0Viet0Nam00TV0.pdf [truy cập ngày 01/7/2020];

61. Báo cáo hiện trường quốc gia năm 2016, trạng môi

tr.9 http://cem.gov.vn/Portals/0/quynh/2017/BC_SOE_2016/2.%20Chuong%201.pd f?ver=2017-07-25-160147-573 [truy cập ngày 17/7/2020];

62. Bộ Tài chính (2017), “Tạo lập quỹ đất sạch: cuộc chiến mới trên thị trường”, Tạp chí Tài chính, http://tapchitaichinh.vn/thi-truong-tai-chinh/tao-lap-quy-dat- sach-cuoc-chien-moi-tren-thi-truong-129060.html [truy cập ngày 10/8/2020]; 63. Bộ Tài nguyên và Môi trường: Dự thảo Đề án tăng cường năng lực hệ thống tổ chức và đội ngũ công chức, viên chức ngành tài nguyên và môi trường đến năm 2030, tr.41, http://www.monre.gov.vn/Pages/lay-y-kien-gop-y,-hoan-thien-de- an-tang-cuong-nang-luc-he-thong-to-chuc-va-doi-ngu-cong-chuc,-vien-chuc-

[truy cập ngày

nganh-tai-nguyen-va-moi-truong-den-nam-2030.aspx 01/10/2019];

64. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2019), “Công tác thanh tra, kiểm tra, theo dõi giám sát, xử lý vi phạm về đất đai, http://www.monre.gov.vn/Pages/cong-tac- thanh-tra,-kiem-tra,-theo-doi-giam-sat,-xu-ly-vi-pham-ve-dat-dai.aspx [truy cập 16/8/2019];

cơ quốc đai đất dữ sở

[truy cập ngày

65. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2019), “Tiếp tục điều chỉnh, bổ sung Dự án xây dựng gia”, liệu http://subportal.monre.gov.vn/cchc/443/TNMT/4746/Tiep-tuc-dieu-chinh-bo- sung-Du-an-xay-dung-co-so-du-lieu-dat-dai-quoc-gia.html 15/10/2019];

tác tuyên 66. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2019), “Ban hành văn bản quy phạm pháp luật luật đất đai”, truyền phổ biến, giáo dục pháp

[truy cập

và công http://www.monre.gov.vn/Pages/ban-hanh-van-ban-quy-pham-phap-luat-va- cong-tac-truyen-truyen-pho-bien,-giao-duc-phap-luat-dat-dai.aspx ngày 04/01/2020];

67. Bộ Tư pháp - Viện khoa học pháp lý (2006), Từ điển Luật học, NXB Từ điển

Bách khoa và NXB Tư pháp, Hà Nội;

68. S. Chiavo - Campo, P. S. A. Sundaram (2003), Phục vụ và duy trì cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

69. Ngô Đức Cát (2000), Kinh tế tài nguyên đất, NXB Nông nghiệp, Hà Nội; 70. Trần Thị Minh Châu (2013), Vốn hóa đất đai trong nền kinh tế thị trường định

hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

71. Trần Thị Kim Chi (biên dịch, 2013), Tại sao các quốc gia thất bại, NXB Trẻ,

Tp. Hồ Chí Minh;

72. Nguyễn Thế Chinh (chủ nhiệm, 2014), Báo cáo tổng hợp Kết quả khoa học công nghệ đề tài “Nghiên cứu ảnh hưởng của cơ chế hai giá đất đối với việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và đề xuất giải pháp để giá đất do nhà nước quy định phù hợp với giá thị trường”, Viện chiến lược, chính sách tài nguyên và môi trường – Bộ Tài nguyên và Môi trường, Hà Nội;

73. Nguyễn Cúc (2015), “Báo cáo tổng quan đề tài nghiên cứu cấp nhà nước: Thể chế về đất đai trong quá trình phát triển đất nước”, Học viện chính trị khu vực I - Mã số đề tài ĐTĐL/2012, Hà Nội;

74. Trần Tú Cường (2012), Báo cáo tổng hợp - Nghiên cứu cơ sở lý luận và quy định về quyền sở hữu, quyền sử dụng đất đai của một số quốc gia trên thế giới, rút ra kinh nghiệm cho Việt Nam, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Viện chiến lược, chính sách tài nguyên và môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường;

75. Mai Ngọc Cường, Trần Việt Tiến, Mai Ngọc Anh (2016), Lịch sử các học

thuyết kinh tế, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

76. Chương trình kinh dạy tế Fulbright,

giảng https://www.fsppm.fuv.edu.vn/cache/MPP7-512-LN06V- Chinh%20sach%20tien%20te--Do%20Thien%20Anh%20Tuan-2014-10-15- 09115314.pdf [truy cập ngày 16/8/2019];

77. Công văn số 1454/BTNMT-TCQLĐĐ ngày 30/3/2021 của Tổng cục quản lý

đất đai về tăng cường chấn chỉnh công tác quản lý nhà nước về giá đất;

hoạt động 78. Cổng thông tin điện tử UBND thành phố Cần Thơ (2020), “Kết quả thành lập đất”, Trung triển phát tâm quỹ của

cập ngày [truy

và http://cantho.gov.vn/wps/wcm/connect/sotnmt/sub+site/sitemenu/4+linhvucqua nly/datdai/ket+qua+thanh+lap+va+hoat+dong+cua+ttptqd 05/10/2020];

79. Cục Đầu tư nước ngoài - Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2020), “Tình hình thu hút đầu tư nước ngoài năm 2019”, https://dautunuocngoai.gov.vn/tinbai/6318/Tinh- hinh-thu-hut-dau-tu-nuoc-ngoai-nam-2019 [truy cập ngày 01/7/2020];

bất 80. Cục quản lý nhà và thị trường bất động sản – Bộ Xây dựng, Danh sách sàn giao động, đã động đăng hoạt sản ký

dịch http://quanlynha.gov.vn/Desktop.aspx/Tin_tuc-Su_kien/Tin-chuyen nganh/Danh_sach_san_giao_dich_bat_dong_san_da_dang_ky_hoat_dong/ [truy cập ngày 01/10/2020];

81. Chính phủ (2018), “Báo cáo số 221/BC-CP ngày 31/5/2018 báo cáo tình hình

quản lý đất đai tại kỳ họp thứ 5, Quốc Hội khóa XIV”;

82. Chu Thị Quỳnh Diệp (2020), “Tổ chức định giá đất – kinh nghiệm Hàn Quốc và vận dụng vào Việt Nam”, https://taichinhdoanhnghiep.net.vn/to-chuc-dinh- [truy gia-dat--kinh-nghiem-han-quoc-va-van-dung-vao-viet-nam-d12003.html cập ngày 07/10/2020];

83. Nguyễn Thị Doan, Đỗ Minh Cương, Phương Kỳ Sơn (1996), Các học thuyết

quản lý, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

[truy cập

84. Thảo Du (2019), “Tiếp tục tạm ngừng giải quyết thủ tục chuyển nhượng nhà đất”, Báo Thanh tra, http://thanhtra.com.vn/xa-hoi/tiep-tuc-tam-ngung-giai- quyet-thu-tuc-chuyen-nhuong-nha-dat_t114c34n147313 ngày 20/8/2019];

85. Nguyễn Đăng Dung (2004), Thể chế tư pháp trong Nhà nước pháp quyền, NXB

Tư pháp, Hà Nội;

86. Nguyễn Đăng Dung (2014), Sự hạn chế quyền lực nhà nước, NXB Đại học

quốc gia Hà Nội, Hà Nội;

87. Thái Thị Tuyết Dung (2012), Quyền tiếp cận thông tin và quyền riêng tư ở Việt Nam và một số quốc gia, NXB Đại học quốc gia thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Hồ Chí Minh;

88. Hải Dương (2014), “Tôi kiện quyết định phê duyệt đơn giá đất”, Báo pháp luật thành phố Hồ Chí Minh, https://plo.vn/plo/toi-kien-quyet-dinh-phe-duyet-don- gia-dat-511855.html [truy cập ngày 13/8/2020];

89. Đặng Đức Đạm (2002), Phân cấp quản lý kinh tế, NXB Chính trị quốc gia, Hà

Nội;

90. Mai Đan (2020), “Khai giảng lớp bồi dưỡng về định giá đất khoá 12”, Báo điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, https://baotainguyenmoitruong.vn/khai- giang-lop-boi-duong-ve-dinh-gia-dat-khoa-12-305974.html [truy cập ngày 10/9/2020];

91. Bùi Thị Đào (2008), Tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính, Luận

án Tiến sĩ luật học - Trường Đại học Luật Hà Nội;

92. Đại học quốc gia Hà Nội - Khoa Luật (2005), Giáo trình Luật Hành chính Việt

Nam, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, Hà Nội;

93. Đảng Cộng sản Việt Nam (2003), Văn kiện Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp

hành Trung ương khóa IX, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

94. Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ

XII, Văn phòng trung ương Đảng, Hà Nội;

95. Nguyễn Điển (2012), Quản lý nhà nước thị trường bất động sản ở thành phố Hồ Chí Minh - thực trạng và giải pháp, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội; 96. Nguyễn Minh Đoan (chủ biên, 2014), Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về trách nhiệm pháp lý của Nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức, cơ quan nhà nước ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

97. Nguyễn Minh Đoan, Vũ Trọng Lâm (2017), Hiệu quả của pháp luật, những vấn

đề lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

98. Nguyễn Văn Động (chủ biên, 2010), Xây dựng và hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm phát triển bền vững ở Việt Nam hiện nay, NXB Tư pháp, Hà Nội; 99. Đài truyền hình Việt Nam (2018), “Tổng kiểm toán nhà nước: tùy tiện xác định giá đất gây thất thoát lớn, https://vtv.vn/kinh-te/tong-kiem-toan-nha-nuoc-tuy- tien-xac-dinh-gia-dat-gay-that-thoat-lon-20181207161111134.htm [truy cập ngày 15/9/2019];

100. Vũ Công Giao, Nguyễn Hoàng Anh, Đặng Minh Tuấn, Nguyễn Minh Tuấn (2017), Quản trị tốt - Lý luận và thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội;

101. Thu Giang (2017), “Xã hội hóa đấu giá tài sản”, Báo đấu thầu - Bộ Kế hoạch và Đầu tư, https://baodauthau.vn/xa-hoi-hoa-dau-gia-tai-san-post22180.html [truy cập ngày 17/9/2020];

102. Ngô Thu Giang, Đặng Anh Tuấn (2019), “Thực trạng và giải pháp khơi dòng vốn tín dụng cho thị trường bất động sản”, Tạp chí Tài chính điện tử, http://tapchitaichinh.vn/ngan-hang/thuc-trang-va-giai-phap-khoi-dong-von-tin- dung-cho-thi-truong-bat-dong-san-310974.html [truy cập ngày 08/10/2020]; 103. Trường Giang (2019), “Định khung giá đất: đã đến lúc cần thay đổi”, Báo điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, https://baotainguyenmoitruong.vn/tai- nguyen/dinh-khung-gia-dat-da-den-luc-can-thay-doi-1266320.html [truy cập ngày 18/9/2019];

104. Trường Giang (2020), “Tổng cục quản lý đất đai cần quyết liệt hơn nữa trong việc thực hiện nhiệm vụ năm 2020”, Báo điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, https://baotainguyenmoitruong.vn/tong-cuc-quan-ly-dat-dai-can- quyet-liet-hon-nua-trong-viec-thuc-hien-nhiem-vu-nam-2020-304346.html [truy cập ngày 20/5/2020];

105. Trường Giang (2021), “Xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai hoàn chỉnh: chưa vượt được khó khăn để về đích”, Báo điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, https://baotainguyenmoitruong.vn/xay-dung-co-so-du-lieu-dat-dai-hoan-chinh- chua-vuot-duoc-kho-khan-de-ve-dich-319185.html [truy cập ngày 14/5/2021]; 106. Hồ Minh Hà (2008), Quản lý nhà nước về định giá đất và bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi đất tại thành phố Cần Thơ, Luận văn Thạc sỹ luật học, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh;

107. Trần Thị Thanh Hà (2018), Hoàn thiện quy trình và phương pháp thẩm định giá bất động sản ở Việt Nam hiện nay, Luận án tiến sĩ kinh tế, Học viện tài chính;

108. Nguyễn Hữu Hải (2014), Quản lý học đại cương, NXB Chính trị quốc gia, Hà

Nội;

109. Nguyễn Hữu Hải (2016), Cải cách hành chính nhà nước, lý luận và thực tiễn,

NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

110. Phan Trung Hiền (2013), “Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư – nhìn từ phía người dân có đất bị thu hồi trên địa bàn Cần Thơ”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, 11 (243);

111. Phan Trung Hiền (chủ biên, 2016), Pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai ở

Việt Nam, NXB Đại học Cần Thơ;

112. Phan Trung Hiền (2017), “Xác định giá đất để tính tiền bồi thường khi Nhà

nước thu hồi đất”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, 1 + 2 (329+330);

113. Phan Trung Hiền (2017), “Đề xuất bổ sung các nguyên lý quản lý nhà nước trong chương trình đào tạo môn học Luật hành chính ở Việt Nam”, Tạp chí Khoa học pháp lý, 8 (111);

114. Phan Trung Hiền (2018), Những điều cần biết về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (tái bản có sửa chữa, bổ sung), NXB Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội;

115. Phan Trung Hiền (chủ biên, 2019), Giáo trình pháp luật về quy hoạch và giải phóng mặt bằng (tái bản lần thứ nhất, có sửa chữa, bổ sung), NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

116. Ninh Thị Hiền (2017), Pháp luật về trao quyền sử dụng đất từ Nhà nước cho các chủ thể kinh doanh bất động sản ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ, Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh;

[truy cập

117. Nguyễn Mạnh Hiển (2020), “Hệ thống thông tin đất đai – nền tảng phát triển Chính phủ điện tử”, https://baotainguyenmoitruong.vn/he-thong-thong-tin-dat- ngày dai-nen-tang-phat-trien-chinh-phu-dien-tu-307130.html 08/10/2020];

118. Trần Hữu Hiệp (2019), “Cần may lại chiếc áo pháp lý cho đất đai”, Tạp chí điện tử Nhà đầu tư, https://nhadautu.vn/cafe-cuoi-tuan-can-may-lai-chiec-ao- phap-ly-cho-dat-dai-d22088.html [truy cập 16/11/2020];

119. Võ Thị Hoa (2012), Vai trò của Nhà nước đối với việc thực hiện công bằng xã hội trong điều kiện kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

120. Nguyễn Quỳnh Hoa (2015), “Ứng dụng phương pháp thẩm định giá hàng loạt trong quản lý nhà nước về đất đai”, Tạp chí Phát triển và hội nhập, 22 (32); 121. Lê Quốc Hội (chủ nhiệm, 2015), “Đầu tư nước ngoài vào bất động sản và bất ổn kinh tế vĩ mô: khung khổ lý thuyết và áp dụng thực tiễn ở Việt Nam”, Báo cáo tổng hợp Đề tài nghiên cứu khoa học được tài trợ bởi quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia, Mã số đề tài II.2-2011.13, Hà Nội;

122. Danh Hồng (2019), “9 tháng năm 2019, nguồn thu từ đất đai đạt trên 87 nghìn tỷ đồng”, Báo điện tử của Bộ Xây dựng, https://baoxaydung.com.vn/9-thang- nam-2019-nguon-thu-tu-dat-dai-dat-tren-87-nghin-ty-dong-265323.html, [truy cập ngày 26/11/2019];

123. Nguyễn Mạnh Hùng, Trần Văn Trọng, Lý Hưng Thành, Trần Thanh Hùng, Hoàng Hữu Phê (2008), “Phương pháp định giá bất động sản ứng dụng lý thuyết vị thế - chất lượng”, Tạp chí Địa chính, (3);

124. Lê Hùng (2019), “Hiện đại hóa cơ sở dữ liệu đất đai”, Báo điện tử của Bộ Tài nguyên và Môi trường, https://baotainguyenmoitruong.vn/hien-dai-hoa-co-so- du-lieu-dat-dai-231107.html [truy cập ngày 15/7/2019];

125. Lê Hùng (2019), “Cần Thơ: tập trung xử lý dứt điểm các khu dân tự phát”, trường, và Môi nguyên điện của Bộ tử

Báo Tài https://baotainguyenmoitruong.vn/can-tho-tap-trung-xu-ly-dut-diem-cac-khu- dan-cu-tu-phat-294897.html [truy cập ngày 01/11/2019];

126. Nguyên Hương (2019), “Hà Nội đề xuất tăng 30% giá đất: khoảng cách vẫn xa thực tế”, Báo Đại đoàn kết, http://daidoanket.vn/bat-dong-san/ha-noi-de-xuat- tang-30-gia-dat-khoang-cach-van-xa-thuc-te-tintuc452051 [truy cập ngày 19/11/2019];

127. Bùi Văn Huyền, Đinh Thị Nga (2011), Quản lý nhà nước đối với thị trường

bất động sản ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

nước”, chức Tạp nhà chí Tổ

128. Phạm Thanh Huyền (2015), “Một số vấn đề về phân cấp quản lý hành chính nhà nước, https://tcnn.vn/news/detail/21525/Mot_so_van_de_ve_phan_cap_quan_ly_han h_chinh_nha_nuocall.html [truy cập ngày 18/9/2020];

129. Học viện hành chính quốc gia (2006), Giáo trình Luật hành chính và tài phán

hành chính Việt Nam, NXB Giáo dục, Hà Nội;

130. Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (2006), Tổng quan khoa học đề tài cấp Bộ: Lý luận Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về vấn đề ruộng đất và vận dụng nó vào hoàn thiện Luật đất đai ở Việt Nam, Hà Nội;

131. Học viện Hành chính (2010), Lý luận hành chính nhà nước (giáo trình đại

học), Hà Nội;

132. Học viện hành chính (2012), Hành chính nhà nước và công nghệ hành chính,

NXB Khoa học và kỹ thuật, Hà Nội;

133. Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (2019), Những vấn đề cơ bản về

quản lý hành chính nhà nước, NXB Lý luận chính trị, Hà Nội;

134. Nguyễn Tuấn Khanh (2015), Cơ chế pháp lý bảo đảm thực hiện quyền khiếu

nại hành chính của công dân, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

135. Nguyễn Đình Kháng (chủ nhiệm, 2006), Đề tài cấp bộ: Lý luận Mác - LêNin, tư tưởng Hồ Chí Minh về vấn đề ruộng đất và vận dụng nó vào hoàn thiện Luật đất đai của Việt Nam, Viện Kinh tế chính trị học - Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội;

136. Lê Thanh Khuyến (2001), “Bàn về cơ sở lý luận và khoa học trong việc tổ chức và quản lý thị trường bất động sản ở Việt Nam”, Tạp chí Địa chính, (12); 137. Kết luận số 36-KL/TW ngày 06/9/2018 của Bộ Chính trị về đẩy mạnh thực hiện Nghị quyết TW khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại;

từ kiểm toán nhà

138. Kiểm toán nhà nước (2018), “Công tác quản lý, sử dụng đất đai: cái nhìn tổng quan nước”, https://www.sav.gov.vn/SMPT_Publishing_UC/TinTuc/PrintTL.aspx?idb=2& ItemID=119&l=/noidung/tintuc/Lists/Traodoikinhnghiem [truy cập ngày 28/8/2019];

139. Hà Lan (2019), “Đất và Ngân sách”, Báo điện tử Đại biểu nhân dân,

http://www.daibieunhandan.vn/ONA_BDT/NewsPrint.aspx?newsId=418264 [truy cập 15/4/2019];

140. Bích Liên (2020), “Cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đạt hơn 97,36%”, Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam, http://dangcongsan.vn/xa-hoi/cap-giay- chung-nhan-quyen-su-dung-dat-dat-hon-97-36-547011.html [truy cập ngày 17/02/2020];

141. Hoàng Thế Liên (2020), “Cần nâng cao hơn nữa hiệu lực của Nhà nước pháp quyền”, http://baochinhphu.vn/Utilities/PrintView.aspx?distributionid=414848 [truy cập ngày 13/5/2021];

142. Đặng Thị Bích Liễu (2013), Pháp luật về đấu giá quyền sử dụng đất ở Việt

Nam, NXB Chính trị quốc gia-sự thật, Hà Nội;

143. Đăng Linh (2015), “70% đơn thư khiếu nại, tố cáo liên quan đất đai”, Báo điện tử Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, http://baochinhphu.vn/Hoat-dong-Bo-nganh/70-don-khieu-nai-to-cao-lien- quan-den-dat-dai/223712.vgp [truy cập ngày 16/8/2019];

2019”, chính năm Tạp (Bộ Tài Tài

144. Nguyễn Đình Luận (2019), “Xu hướng mới trên thị trường bất động sản Việt chính), Nam chí http://tapchitaichinh.vn/thi-truong-tai-chinh/xu-huong-moi-tren-thi-truong-bat- dong-san-viet-nam-nam-2019-305135.html [truy cập ngày 22/4/2019];

145. Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái (1996), Nhập môn hành chính nhà nước,

NXB Thành phố Hồ Chí Minh, Tp. Hồ Chí Minh;

146. Nguyễn Mạnh (2020), “Vì sao giá nhà đã đắt đỏ lại miệt mài tăng”,

https://baoxaydung.com.vn/vi-sao-gia-nha-da-dat-do-lai-miet-mai-tang- 288975.html, Báo điện tử của Bộ Xây dựng [truy cập ngày 17/12/2020]; 147. Nguyễn Mạnh (2021), “Tiết lộ loạt nơi gây choáng váng vì giá đất tăng gấp đôi”,https://dantri.com.vn/bat-dong-san/tiet-lo-loat-noi-gay-choang-vang-vi- gia-dat-tang-gap-doi-20210509091600437.htm [truy cập ngày 10/5/2021];

148. Hồ Chí Minh toàn tập (tập 7) 1951 - 1952, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội; 149. Cao Vũ Minh (2017), Quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ - lý luận và

thực tiễn, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

[truy cập

150. Anh Minh (2018), “Kiểm toán lấp lỗ hổng, chống thất thoát nguồn lực đất đai”, Báo điện tử Chính phủ, http://baochinhphu.vn/Kinh-te/Kiem-toan-lap-lo- ngày hong-chong-that-thoat-nguon-luc-dat-dai/354006.vgp 12/9/2019];

151. Hà My (2018), “Những lỗ hổng khiến tham nhũng, lãng phí đất đai lớn”, Tạp (Bộ Tài chính), http://tapchitaichinh.vn/thi-truong-tai-

chí Tài chính chinh/nhieu-lo-hong-khien-tham-nhung-lang-phi-dat-dai-lon-300532.html [truy cập ngày 17/7/2019];

152. Lê Hoài Nam (2019), “Giải pháp phát triển bền vững thị trường bất động sản Việt Nam”, Tạp chí Tài chính, http://tapchitaichinh.vn/thi-truong-tai- chinh/giai-phap-phat-trien-ben-vung-thi-truong-bat-dong-san-viet-nam- 302760.html [truy cập ngày 02/7/2020];

153. Phương Nga (2017), “Nguyên nhân Chính phủ Mỹ ném “phao cứu sinh” cho Freddie và Fannie, https://bnews.vn/nguyen-nhan-chinh-phu-my-nem-phao- cuu-sinh-cho-freddie-va-fannie/70431.html [Truy cập ngày 17/7/2019];

154. Lê Thanh Ngọc (2014), Bong bóng bất động sản nhà đất để ở tại thành phố Hồ Chí Minh, Luận án tiến sĩ kinh tế - Trường Đại học Ngân hàng thành phố Hồ Chí Minh;

còn hạn 155. Phúc Nguyên (2018), “Vai trò của người dân về quyền giám sát quản lý đất tử, chính chế”, Thời điện báo Tài

đai http://thoibaotaichinhvietnam.vn/pages/xa-hoi/2018-04-12/vai-tro-nguoi-dan- ve-quyen-giam-sat-quan-ly-dat-dai-con-han-che-56099.aspx [truy cập ngày 15/10/2019];

156. Võ Phan Lê Nguyễn (2018), Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai”,

Luận án tiến sĩ luật học, trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh.

157. Vũ Văn Nhiêm, Cao Vũ Minh (2011), Một số vấn đề cơ bản của Luật Hành

chính Việt Nam, NXB Lao Động, Tp. Hồ Chí Minh;

158. Doãn Hồng Nhung (chủ biên, 2014), Pháp luật về định giá đất trong bồi

thường, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam, NXB Tư Pháp, Hà Nội;

nền 159. Phạm Duy Nghĩa (2002), “Quyền tài sản trong cải cách kinh tế: quan niệm, một vài bài học nước ngoài và kiến nghị”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (11); 160. Phạm Duy Nghĩa, “Trách nhiệm giải trình: vươn tới những chuẩn mực của triển”, chính phục hành phát vụ

[truy cập

một https://fsppm.fuv.edu.vn/cache/MPP7-542-R06V- Trach%20nhiem%20giai%20trinh_Vuon%20toi%20nhung%20chuan%20muc %20cua%20mot%20nen%20hanh%20chinh%20phuc%20vu%20phat%20trien --Pham%20Duy%20Nghia-2015-06-19-16071213.pdf ngày 15/10/2019];

161. Lê Khương Ninh (2009), “Đô thị hóa và giá đất vùng ven đô thị ở Đồng bằng

Sông Cửu Long”, Tạp chí Nghiên cứu kinh tế, 5 (372);

162. Ngân hàng thế giới (2010), “Báo cáo khảo sát tình hình công khai thông tin đai”, quản đất lý

trong http://siteresources.worldbank.org/INTVIETNAMINVIETNAMESE/Resourc es/LandTransparencyReportVie.pdf [truy cập ngày 08/10/2018];

163. Ngân hàng thế giới (2011), Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

164. Ngân hàng thế giới (2011), Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam. Phương pháp tiếp cận, định giá đất và giải quyết khiếu nại của dân, Kế hoạch xuất bản số: 141-2011/CXB/166/01-01/VHTT, Hà Nội;

165. Ngân hàng thế giới (2013), “Cải thiện quản trị đất đai tại Việt Nam – Triển (LGAF)”, khung đánh quản đất giá đai trị

khai https://data.vietnam.opendevelopmentmekong.net/vi/dataset/improving-land- administration-in-vietnam-draft-report [truy cập ngày 10/3/2020];

bộ, nhưng 166. Ngân hàng thế giới (2014), “Công khai thông tin đất đai tại Việt Nam đã có nữa”, nhiều hơn vẫn cần lực nỗ

tiến https://www.worldbank.org/vi/news/press-release/2014/12/12/land- information-disclosure-in-vietnam-improved-but-more-progress-needed [truy cập ngày 17/7/2019];

167. Ngân hàng thế giới (2014), Báo cáo tổng hợp công khai thông tin quản lý đất

đai ở Việt Nam, NXB. Hồng Đức, Hà Nội;

168. Ngân hàng thế giới (2016), “Thông cáo báo chí về dự án hỗ trợ nâng cao hiệu lý đất đai ở Việt Nam”,

[truy

quả và minh bạch trong quản https://www.worldbank.org/vi/news/press-release/2016/07/05/vietnam- improving-efficiency-and-transparency-in-land-administration-services cập ngày 15/03/2019];

169. Nghị quyết số 02-NQ/HNTW ngày 04/12/1991 Hội nghị lần thứ hai Ban chấp hành trung ương Đảng khóa VII về nhiệm vụ và giải pháp ổn định, phát triển kinh tế - xã hội trong những năm 1992 – 1995;

170. Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 12/3/2003 tiếp tục đổi mới chính sách, PLĐĐ

trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước;

171. Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành trung ương khóa XI về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công cuộc đổi mới, tạo nền tảng đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại;

172. Nghị quyết số 05-NQ/TW ngày 01/11/2016 Hội nghị lần thứ tư Ban chấp hành

Trung ương Đảng khóa XII;

173. OECD (2011), Policy framework for investment user’s toolkit – chapter 10. governance,

Public http://www.oecd.org/investment/toolkit/policyareas/publicgovernance/4189039 4.pdf [truy cập ngày 16/03/2019];

174. Vũ Văn Phúc - Trần Thị Minh Châu (2003), “Quan điểm của Đảng và Nhà nước Việt Nam về phát triển thị trường bất động sản trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa”, Tạp chí Địa chính, số (4), tr.6-8;

175. Vũ Văn Phúc (2013), Những vấn đề về sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai

trong giai đoạn hiện nay, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

176. Vũ Văn Phúc (chủ nhiệm, 2015), Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu đề tài “Sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai trong phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam”, Chương trình khoa học và công nghệ trọng điểm cấp nhà nước giai đoạn 2011-2015;

177. Kim Phụng (2018), “Báo động: khai man giá mua bán nhà, đất”, Báo pháp luật thành phố Hồ Chí Minh ngày 30/7/2018, https://plo.vn/thoi-su/bao-dong- khai-man-gia-mua-ban-nha-dat-784855.html [Truy cập ngày 14/02/20019]; 178. Đoàn Ngọc Phương (chủ nhiệm, 2013), Đề tài nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ “Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện chính sách, pháp luật và nâng cao năng lực định giá đất trong xây dựng bảng giá đất”, Tổng cục quản lý đất đai – Bộ Tài nguyên và Môi trường, Hà Nội; 179. Anh Phương (2020), “Nguồn thu từ đất hàng năm chiếm trung bình 12% thu tử, địa”, Báo phóng sách điện giải gòn nội Sài

ngân https://www.sggp.org.vn/nguon-thu-tu-dat-hang-nam-chiem-trung-binh-12- thu-ngan-sach-noi-dia-659954.html [truy cập ngày 08/10/2020];

180. Paul A Samuelson, William D. Nordhaus (2011), Kinh tế học – Tập 1, NXB

Tài chính, Hà Nội;

181. Nguyễn Cảnh Quý (2012), Nhận thức và thực hiện pháp luật đất đai của cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp chính quyền ở Việt Nam hiện nay, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

182. Võ Kim Sơn (2004), Phân cấp quản lý nhà nước - Lý luận và thực tiễn, NXB

Chính trị quốc gia, Hà Nội;

[truy cập

183. Trường Sơn (2019), “Xây dựng bảng giá đất phù hợp với yêu cầu phát triển”, Báo Hậu Giang, http://www.baohaugiang.com.vn/chinh-tri/xay-dung-bang- gia-dat-phu-hop-voi-yeu-cau-phat-trien-84670.html ngày 12/01/2020];

184. Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Sóc Trăng (2018), “Sở Tài nguyên và Môi trường tổ chức tập huấn chuyên môn nghiệp vụ về lĩnh vực quản lý đất đai 2018”, năm http://www.sotuphapsoctrang.gov.vn/stn/1284/30706/54108/284061/Tai- nguyen-dat---Do-dac-va-ban-do/So-Tai-nguyen-va-Moi-truong-to-chuc-tap- huan-chuyen-mon-nghiep-vu-ve-linh-vuc-quan-ly-dat-dai-nam-2018.aspx [truy cập ngày 17/01/2020];

185. Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Bắc Kạn (2019), “Tập huấn nghiệp vụ quản lý đất đai cho công chức, viên chức địa chính các cấp trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn”, http://tnmt.backan.gov.vn/index.php?language=vi&nv=news&op=Tin-tuc-Su-

kien/Tap-huan-Nghiep-vu-Quan-ly-dat-dai-cho-cong-chuc-vien-chuc-dia- chinh-cac-cap-tren-dia-ban-tinh-Bac-Kan-3140 [truy cập ngày 12/01/2020]; 186. Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu (2009), Luật Hành chính Việt Nam, NXB

Giao thông vận tải, Tp. Hồ Chí Minh;

187. Lưu Quốc Thái (2011), “Cơ chế hình thành và áp dụng giá đất theo pháp luật

hiện hành”, Tạp chí Khoa học pháp lý, (3);

188. Lưu Quốc Thái (2016), Những vấn đề pháp lý về thị trường quyền sử dụng đất

Việt Nam, NXB Hồng Đức, Tp. Hồ Chí Minh;

189. Châu Hoàng Thân (2016), “Bất cập trong quy định về xác định tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất đối với tổ chức kinh tế”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 11 (343);

190. Châu Hoàng Thân, Phan Trung Hiền (2017), “Hoàn thiện các quy định về định

giá đất ở Việt Nam hiện nay”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 3 (347);

191. Châu Hoàng Thân (2018), "Công khai thông tin trong xác định giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất", Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 9 (365);

192. Châu Hoàng Thân (2019), “Giải quyết tranh chấp về giá đất tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 5 (373);

193. Châu Hoàng Thân (2019), “Thẩm quyền của Tòa án trong giải quyết tranh

chấp về giá đất”, Tạp chí Tòa án nhân dân, (10), tr. 9 – 14;

194. Nguyễn Khắc Thanh (2020), “Sở hữu toàn dân về đất đai- cống hiến xuất sắc của V.I. Lê- Nin trong phát triển lý luận về sở hữu đất đai của C.Mác”, Tạp chí Cộng sản, https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/ky-niem-150- nam-ngay-sinh-v.i.-le-nin-22-4-1870-22-4-2020-/ /2018/816342/view_content?_contentpublisher_WAR_viettelcmsportlet_urlTi tle=so-huu-toan-dan-ve-dat-dai---cong-hien-xuat-sac-cua-v.i.-le- nin%C2%A0trong-phat-trien-ly-luan-ve-so-huu-dat-dai-cua-c.-mac [truy cập ngày 19/5/2021];

195. Vũ Thư (2003), “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (1); 196. Anh Thư (2019), “Cần sớm hoàn thiện môi trường pháp lý lĩnh vực thẩm định giá”, Tạp chí Tài chính, http://tapchitaichinh.vn/tai-chinh-kinh-doanh/can- som-hoan-thien-moi-truong-phap-ly-linh-vuc-tham-dinh-gia-315445.html [truy cập ngày 18/9/2020];

197. Minh Thư (2019), “Đấu thầu để tăng nguồn thu đất đai”, Báo Đấu thầu (Bộ Kế hoạch và Đầu tư), https://baodauthau.vn/dau-thau-de-tang-nguon-thu-tu-dat- dai-post82393.html [truy cập ngày 15/7/2020];

198. Chu Văn Thỉnh (chủ nhiệm, 2000), Báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu đề tài độc lập cấp Nhà nước: Cơ sở khoa học cho việc hoạch định các chính sách và sử dụng hợp lý quỹ đất đai, Tổng cục địa chính - Viện nghiên cứu địa chính, Hà Nội;

199. Thanh Thuý (2019), “Tăng cường quản lý nhà nước trong đấu giá quyền sử dụng đất”, Báo Nam Định, http://baonamdinh.vn/channel/5085/201909/tang- cuong-quan-ly-nha-nuoc-trong-dau-gia-quyen-su-dung-dat-2533102/ [truy cập ngày 17/7/2020];

200. Nguyễn Tiến Thỏa (2007), Giải pháp về cơ chế giá đất trong nền kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, Cục quản lý giá – Bộ Tài chính;

201. Thủy Tiên (2019), “Thị trường bất động sản đang có những biểu hiện bất ổn”, Tạp chí Tài chính (Bộ Tài chính), http://tapchitaichinh.vn/thi-truong-tai- chinh/thi-truong-bat-dong-san-dang-co-nhung-bieu-hien-bat-on-314551.html [truy cập ngày 17/01/2020];

202. Bùi Ngọc Tuân, “Báo cáo chuyên đề về giá đất”, Tham luận Hội thảo “Về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước”, Văn phòng Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức tại Trường Đại học Cần Thơ ngày 13/9/2012, tr. 9;

203. Nguyễn Kế Tuấn (chủ biên, 2010), Vấn đề sở hữu trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội; 204. Nguyễn Quang Tuyến (2003), “Một số suy nghĩ về thừa kế quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật hiện hành”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (2); 205. Nguyễn Quang Tuyến (2013), “Các quy định về giá đất”, Tạp chí Tài nguyên

và môi trường, kỳ 1 - tháng 8/2013;

206. Nguyễn Quang Tuyến (2014), “Vài suy nghĩ xung quanh nội dung các quy định của pháp luật đất đai năm 2013 về giá đất”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (8);

207. Nguyễn Quang Tuyến (chủ biên, 2018), Pháp luật đất đai Việt Nam từ năm

1945 đến nay, NXB Chính trị quốc gia sự thật, Hà Nội;

208. Nguyễn Phú Trọng (2019), “Thu hút nguồn lực kiều bào để phát triển đất nước”, Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam, http://dangcongsan.vn/tieu- diem/thu-hut-nguon-luc-kieu-bao-de-phat-trien-dat-nuoc-512146.html [truy cập ngày 25/3/2019];

209. Nguyễn Xuân Trọng (2001), “Tìm hiểu một số vấn đề pháp lý và thực tế của các giao dịch liên quan đến đất đai ở Việt Nam”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (4);

210. Minh Trung (2021), “Trao quyền quyết định giá đất cho UBND cấp tỉnh: Những vấn đề phát sinh từ thực tế cần nghiên cứu lại”, Tạp chí điện tử pháp

lý, https://phaply.net.vn/gop-y-hoan-thien-chinh-sach-phap-luat-ve-tai- nguyen-moi-truong-ky-8-bai-13-trao-quyen-quyet-dinh-gia-dat-cho-ubnd-cap- tinh-nhung-van-de-phat-sinh-tu-thuc-te-can-nghien-cuu-lai/ [truy cập ngày 11/5/2021];

[truy cập

211. Đỗ Trường (2019), “Thu hồi đất của dân giá “bèo” cho doanh nghiệp làm đô thị”, Báo Thanh niên, https://thanhnien.vn/thoi-su/thu-hoi-dat-cua-dan-voi- ngày gia-beo-cho-doanh-nghiep-lam-do-thi-1151649.html 16/5/2021];

212. Thanh tra Chính phủ (2016), “Báo cáo số 3537/BC-TTCP ngày 30/12/2016

tổng kết 04 năm thi hành Luật khiếu nại, Luật tố cáo”;

213. Thời báo Ngân hàng - Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (2019), “Để quy hoạch sử dụng đất trở thành động lực phát triển”, https://thoibaonganhang.vn/de-quy- hoach-su-dung-dat-tro-thanh-dong-luc-phat-trien-91123.html [truy cập ngày 18/01/2020];

214. Thông báo kết luận thanh tra số 2923/TB-TTCP ngày 01/12/2014 việc chấp hành pháp luật trong công tác quy hoạch và quản lý, sử dụng đất đai trên địa bàn tỉnh Bình Dương;

215. Thông báo kết luận thanh tra số 1342/TB-TTCP ngày 17/8/2018 của Thanh tra Chính phủ việc quản lý nhà nước và thực hiện pháp luật về thanh tra, tiếp công dân, khiếu nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng; công tác quản lý, sử dụng đất đai tại tỉnh Đồng Tháp thời kỳ 2012 đến tháng 6/2017;

216. Thông báo số 1240/TB-BTC ngày 31/12/2019 về việc công bố danh sách thẩm định viên về giá đủ điều kiện hành nghề thẩm định giá tài sản năm 2020 tại các doanh nghiệp thẩm định giá được cấp Giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh dịch vụ thẩm định giá;

217. Thông báo kết luận thanh tra số 636/TB-TTCP ngày 29/4/2020 của Thanh tra Chính phủ về việc chấp hành pháp luật trong công tác quy hoạch, quản lý và sử dụng đất đai, quản lý và khai thác tài nguyên khoáng sản, bảo vệ môi trường trên địa bàn tỉnh Kiên Giang (thời kỳ: 2011 - 2017);

218. Thông báo kết luận thanh tra số 541/TB-TTCP ngày 02/4/2021 của Thanh tra Chính phủ thanh tra việc chấp hành pháp luật trong công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; quản lý, sử dụng đất và quản lý hoạt động khai thác cát trên địa bàn tỉnh Bến Tre (giai đoạn 01/01/2015 - 31/12/2018);

219. Tổng cục quản lý đất đai (2018), “Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường (KOICA)”, tế Hàn Quốc tác quốc

làm việc với cơ quan hợp http://www.gdla.gov.vn/index.php/news/Hop-tac-quoc-te-Khoa-hoc-cong- nghe/Bo-truong-Bo-TN-MT-Tran-Hong-Ha-lam-viec-voi-Co-quan-Hop-tac- quoc-te-Han-Quoc-KOICA-2402.html [truy cập ngày 15/7/2019];

hành hành cách cải và

220. Tổng công ty tài nguyên và môi trường Việt Nam (2017), “Bộ Tài nguyên và Môi trường: Tích cực ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý, chỉ đạo điều chính”, http://www.tainguyenmoitruong.vn/?page=tmv_chitiettin&zoneid=5&contenti d=3273 [truy cập ngày 17/7/2019];

221. Trang thông tin điện tử Bộ Nội vụ (2020), “Chỉ số SIPAS 2019 phản ánh sát thực tiễn cung ứng dịch vụ công của cơ quan hành chính nước các cấp ở 63 địa phương”, https://www.moha.gov.vn/tin-tuc-su-kien/tin-hoat-dong-cua-bo-noi- vu/chi-so-sipas-2019-phan-anh-sat-thuc-tien-cung-44326.html [truy cập ngày 17/7/2020];

222. Trang thông tin điện tử Bộ Tài nguyên và Môi trường (2020), “Đẩy nhanh tiến độ thực hiện công tác kiểm kê đất đai, lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất năm 2019”, http://www.monre.gov.vn/Pages/day-nhanh-tien-do-thuc-hien- cong-tac-kiem-ke-dat-dai,-lap-ban-do-hien-trang-su-dung-dat-nam-2019.aspx [truy cập ngày 08/10/2020];

cập ngày [truy

223. Trang thông tin điện tử Bộ Xây dựng (2006), “Phương pháp quy hoạch và quản lý đô thị có sự tham gia của cộng đồng”, http://moc.gov.vn/tl/tin- tuc/49680/phuong-phap-quy-hoach-va-quan-ly-do-thi-co-su-tham-gia-cua- cong- dong.aspx#:~:text=S%E1%BB%B1%20tham%20gia%20c%E1%BB%A7a%2 0c%E1%BB%99ng%20%C4%91%E1%BB%93ng%20l%C3%A0%20qu%C3 %A1%20tr%C3%ACnh%20trong,d%E1%BB%8Bch%20v%E1%BB%A5%2 0l%C3%A0%20m%E1%BB%99t%20lo%E1%BA%A1i 10/10/2020];

224. Trang thông tin điện tử UBND tỉnh Tiền Giang (2019), “Tiền Giang quyết tâm chấn chỉnh tình trạng phân lô, bán nền”, http://tiengiang.gov.vn/chi-tiet- tin?/tien-giang-quyet-tam-chan-chinh-trinh-trang-phan-lo-ban-nen/18287261 [truy cập ngày 18/10/2019];

225. Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh (2013), Giáo trình Luật hành

chính Việt Nam, NXB Hồng Đức, thành phố Hồ Chí Minh;

226. Trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh (2018), Giáo trình Luật hành

chính Việt Nam, NXB Hồng Đức, thành phố Hồ Chí Minh;

227. Trường Đại học Cần Thơ - Khoa Luật (2018), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam (phần 1) - Những vấn đề chung của Luật hành chính, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

228. Trường Đại học Luật Hà Nội (2019), Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam,

NXB Công an nhân dân, Hà Nội;

229. UBND thành phố Hà Nội (2017), “Hà Nội: kiên quyết xử lý nghiêm vi phạm https://hanoi.gov.vn/chi-tiet/- pháp đai”, luật đất về

/hn/J6RdqnZWffYc/7320/2793526/ha-noi-kien-quyet-xu-ly-nghiem-vi-pham- phap-luat-ve-at-ai.html;jsessionid=jbpr8-HgwYlLnM0CSyavg0wj.app2 [truy cập ngày 17/7/2019];

230. Nguyễn Cửu Việt (2005), “Các yếu tố cấu thành và tính hệ thống của thẩm

quyền”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng Quốc Hội, 9 (59);

231. Nguyễn Cửu Việt (2005), Giáo trình luật hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học

quốc gia Hà Nội, Hà Nội;

232. Nguyễn Cửu Việt (2007), “Bàn về thuật ngữ: “Quản lý hành chính nhà

nước””, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (3);

233. Nguyễn Cửu Việt (2013), Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, NXB. Chính

trị quốc gia, Hà Nội;

234. Hoàng Việt, Hoàng Văn Cường (2008), Bình ổn giá quyền sử dụng đất đô thị

ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội;

235. Nguyễn Ngọc Vinh (2012), “Hoàn thiện các phương pháp thẩm định giá trị đất

đai ở Việt Nam”, Tạp chí Công nghệ ngân hàng, (77);

236. Đặng Hùng Võ (2012), “Kinh nghiệm quốc tế về quản lý giá đất”, Tạp chí Tài chính, http://tapchitaichinh.vn/nghien-cuu--trao-doi/trao-doi-binh-luan/kinh- nghiem-quoc-te-ve-quan-ly-gia-dat-20380.html [truy cập ngày 16/8/2020]; 237. Đặng Hùng Võ (2013), “Quản lý đất đai: quy định rõ trách nhiệm công khai thông tin”, Tạp chí Tài chính (Bộ Tài chính), http://tapchitaichinh.vn/nghien- cuu--trao-doi/trao-doi-binh-luan/quan-ly-dat-dai-quy-dinh-ro-trach-nhiem- cong-khai-thong-tin-64480.html [truy cập ngày 09/11/2019];

238. Đặng Hùng Võ (2013), “Nhu cầu về đổi mới quản lý giá đất”, Tạp chí Tài

nguyên và môi trường, kỳ 1 - tháng 1/2013;

239. Đặng Hùng Võ, Nguyễn Văn Thắng (2014), “Khung đánh giá quản trị đất đai (LGAF) và kết quả nghiên cứu ở Việt Nam”, Tạp chí Kinh tế và phát triển, số 202;

240. Đặng Hùng Võ, “Tạo quỹ đất sạch để thu hút đầu tư - Thách thức và cơ hội”, Kỷ yếu Hội thảo khoa học “Thực trạng cơ chế tạo quỹ đất sạch thu hút đầu tư trên địa bàn thành phố Cần Thơ - Thành tựu và hạn chế”, tại Trường Đại học Cần Thơ ngày 10/7/2018;

241. Đặng Hùng Võ (2018), “Thị trường “ngầm” quyền sử dụng đất nông nghiệp đang “nổi””, https://www.thesaigontimes.vn/281655/thi-truong-ngam-quyen- su-dung-dat-nong-nghiep-dang-noi.html [truy cập ngày 12/5/2021];

242. Đặng Hùng Võ (2020), “Thuế sử dụng đất phải chiếm tỷ trọng cao và là nguồn lực chính để phát triển hạ tầng, dịch vụ công cộng”, Tạp chí tài chính doanh nghiệp điện tử, https://taichinhdoanhnghiep.net.vn/thue-su-dung-dat- phai-chiem-ty-trong-cao-va-la-nguon-luc-chinh-de-phat-trien-ha-tang-dich-vu- cong-cong-d10754.html [truy cập ngày 17/7/2020];

243. Phạm Văn Võ (2012), Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất

đai, NXB Lao động, Tp. Hồ Chí Minh;

244. Viện nghiên cứu lập pháp (2013), Tóm tắt báo cáo tổng hợp kết quả tham vấn sửa đổi, thảo Luật Đất đai

cộng đồng để góp ý cho dự https://oxfamblogs.org/vietnam/wp-content/uploads/2013/06/Executive- summary_TV-29-May-Final.pdf [truy cập ngày 17/7/2020];

tiến năm 2017 đến từ bước triển

245. VietNam Report (2018), Báo cáo thị trường bất động sản – xây dựng Việt Nam vọng năm 2018, https://cms.vietnamreport.net/source/BC%20Bat%20dong%20san%202018.pd f [truy cập ngày 19/4/2019];

246. Nguyễn Như Ý (1999), Đại từ điển tiếng Việt, NXB Văn hóa thông tin, Hà

Nội;

b) Tài liệu tham khảo bằng tiếng Anh 247. Asao Ando, Ryuichi Uchida (2004), “The space - time structure of land prices in Japanese metropolitan areas”, The Annals of Regional Science, Vol.38, issue: 4, P.655-674;

248. Davis, M. A., and J. Heathcote (2007), “The Price and Quantity of Residential

land in the United States”, Journal of Monetary Economics, vol. 54;

SAR, May 13-17, Kong, China Hong

249. Keith Clifford Bell, “Good governance in land administration”, Plenary Session III - Responding to the Global Agenda - Policies and Technical Aspects, 2007, https://www.fig.net/resources/proceedings/fig_proceedings/fig2007/papers/ps_ 03/ps03_01_bell_2219.pdf , [truy cập ngày 15/11/2019];

250. Mohamed M. El-Barmelgy, Ahmad M. Shalaby, Usama A. Nassar, and Shaimaa M. Ali (2014), “Economic Land Use Theory and Land Value in Value Model”, International journal of economics and statistics, volume 2, p.92;

March 19-23, DC,

251. Mie Oak Chae, Inhyuk Kwon – Officer of Korea Appraisal Board, “Korea’s mass assessment system of land pricing for taxation, utilizing ICT”, Paper for presentation at the “2018 World bank conference on land and poverty”, 2018. Washington https://www.conftool.com/landandpoverty2018/index.php/05-08-Chae- 306_paper.pdf%3Fpage%3DdownloadPaper%26filename%3D05-08-Chae- 306_paper.pdf%26form_id%3D306%26form_version%3Dfinal+&cd=1&hl=v i&ct=clnk&gl=vn&client=firefox-b-d [truy cập ngày 15/8/2019];

252. Mahashe Chaka, Ntsebo Putsoa, Mankuebe Mohafa, "Good land governance is essential to effective administration of land", Paper prepared for presentation at the "2018 World bank conference on land and poverty", March 19 - 23;

253. Wang Chenguang and Zhang Xianchu (1997), Introduction to Chinese law,

Sweet & Maxwell Asia, Hong Kong;

254. Collyns, Charles, and Abdelhak Senhadji (2003), “Lending booms. Real estate bubbles, and the Asian financial crisis”, IMF Working Paper, No. 02/20; 255. Klaus Deininger, Harris Selod, Anthony Burns (2012), The land governance DC, World Washington framework, Bank,

assessment https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/2376/657430P UB0EPI1065724B09780821387580.pdf?sequenc [truy cập 17/7/2018];

256. S Enemark, I Williamson và J Wallace (2005), “Building modern land administration systems in developed economic”, Journal of Spatial Science, 50 (2), 51-68;

257. FAO (2007), Good governance in land tenure and administration,

http://www.fao.org/3/a1179e/a1179e00.pdf [truy cập ngày 20/8/2019];

258. Michal Gluszak, Robert Zygmunt (2017),

“Development density, administrative decisions, and land value: An empirical investigation”, Land use policy, (70), pages 153 – 161;

259. Phan Trung Hien (2009), The law of compulsory acquisition of land - public & private interest. The law of compulsory acquisition of land - Striking a balance between public and private interest in the United Kingdom and Viet Nam, VDM Verlag Dr. Muller, Germany;

260. Hiromitsu Ishi (1991), “Land tax reform in Japan”, Hitotsubashi Journal of

Economics, 32 (1);

261. Shiller, Robert. J (2007), “Historic turning points in real estate”, Yale University: Cowles Foundation for Research in Economics Working Papers, https://cowles.yale.edu/sites/default/files/files/pub/d16/d1610.pdf [truy cập ngày 16/8/2019];

262. Yuchiro Kawaguchi (2009), "Japan’s real estate crisis – What went wrong? learned?”, lesson What can be

Why? http://www.kif.re.kr/KMFileDir/128879580904070000_HKIMR%20Japans% 20Real%20Estate%20Crisis.pdf [truy cập ngày 17/7/2019];

263. Alven H.S. Lam and Steve Wei-cho Tsui (1998), “Policies and Mechanisms on Land value Capture: Taiwan Case Study”, Lincoln Institute of Land Policy, https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/144_lamtsui98.pdf [truy cập 01/8/2019];

264. Stephane Laguerodie, Francisco Vergara (2008), “The theory of price controls: John Kenneth Galbraith’s contribution”, Review of Political Economy, Volume 20, number 4;

265. Kirdan Lees (2015), The Price is right - Land prices can help guide land use

regulation, New Zealand Institute of economic research;

266. Ling Hin Li, Anthony Walker (1996), “Benchmark pricing behaviour of land

in China’s reforms”, Journal of Property Research, 13:3, 183 -196;

267. Ling-Hin Li (2009), “Land price changes in the evolving land market in

Beijing”, Property Management, Vol.27, No.2;

268. Hans Lind (2008), “Price bubbles in the Housing Market: Concept, theory, indicators”, International Journal of Housing Markets and Analysis, Vol. 2 Issue: 1;

269. Zheng Liu, Pengfei Wang, Tao Zha (2013), “Land-Price dynamics and Macroeconomic Fluctuation”, Econometrica - Journal of the econometric society, Volume 81, Issue 3;

270. Tim Murphy, Simon Roberts, Tatiana Flessas (2004), Understanding Property

Law, London Sweet & Maxwell;

271. Yukio Noguchi, James Poterba (1994), “Housing markets in the U.S. and

Japan”, University of Chicago Press, ISBN: 0-226-59015-1;

University Chicago of

272. Yukio Noguchi (1994), “Land Prices and House Prices in Japan”, Chapter title in Housing Markets in the U.S and Japan, ed. by Yukio Noguchi and James Poterba, Press, https://www.nber.org/chapters/c8819.pdf [truy cập ngày 01/7/2017];

273. OECD (2017), land use, The of 6,

p. governance https://www.oecd.org/cfe/regional-policy/governance-of-land-use-policy- highlights.pdf [truy cập ngày 19/9/2019];

274. Liang Peng & Thomas G. Thibodeau (2012), “Government interference and Efficiency of land market in China”, Journal Real estate finance and economic, vol. 45;

275. Yu Qin, Hongjia Zhu and Rong Zhu (2016), “Changes in the Distribution of Land prices in Urban China during 2007-2012”, Regional Science and Urban Economics, Elsevier, vol. 57(C), p. 77-90;

276. Chihiro Shimizu, Kiyohiko G. Nishimura (2006), “Biases in appraisal land price information: the case of Japan”, Journal of Property Investment & Finance, vol.24, No.2, 2006, p.150-175;

277. Hernando De Soto (2000), The Mystery of Capital – Why capitalism triumphs

in the West and Fails everywhere else, Black Swan, London;

278. Stephen J. Sussna (1993), “An analysis of Japanese Land – Use regulations and Land price problems”, The Urban Lawyer, Vol.25, No.2 Spring, P. 309- 333;

Development Discussion Paper, Rural

279. Burns, T., Grant, C., Nettle, K., Brits, A. M., & Dalrymple, K. (2007), “Land administration reform: indicators of success and future challenges, Agriculture and 37, http://documents.worldbank.org/curated/en/771101468160190062/Land-

administration-reform-indicators-of-success-and-future-challenges [truy cập ngày 22/10/2018];

280. Brian Z. Tamanaha (2012), “The history and elements of the rule of law”, Singapore journal of legal Studies, https://law.nus.edu.sg/sjls/articles/SJLS- Dec-12-232.pdf [truy cập ngày 17/7/2018];

281. UNDP (2006), Governance for the future: Democracy and Development in the countries, developed tr.35,

least http://unohrlls.org/UserFiles/File/Publications/Governancereport.pdf, [truy cập ngày 17/7/2018];

282. United Nations (2001), World public sector report Globalization and the York, New

State, https://publicadministration.un.org/publications/content/PDFs/E- Library%20Archives/World%20Public%20Sector%20Report%20series/World %20Public%20Sector%20Report.2001.pdf, tr.66, [truy cập 01/7/2018];

ECE/HBP/135, Geneva, York & p.

283. United Nations (2004), Guideline on Real Property Units and Identifiers, New 2, http://www.unece.org/fileadmin/DAM/hlm/documents/Publications/guidelines .real.property.e.pdf [truy cập ngày 17/7/2019];

284. United Nations (2015), Responsive and accountable public governance, World report, sector public https://publicadministration.un.org/publications/content/PDFs/World%20Publi c%20Sector%20Report2015.pdf, p. 3, 4 [truy cập ngày 20/9/2019];

285. United Nations (2015), “Transforming our world: the 2030 agenda for

[truy

sustainable development”,https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/2125 2030%20Agenda%20for%20Sustainable%20Development%20web.pdf cập ngày 17/7/2019];

good is

286. United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, governance?”, cập [truy

“What https://www.unescap.org/sites/default/files/good-governance.pdf ngày 01/7/2018];

287. Geoffrey De Q. Walker (1988), The rule of law – Foundation of Constitutional

Democracy, Melbourne University Press;

288. Ian Williamson, Don Grant (2000), “The United Nations – International Federation of surveyors Declaration on Land administration for sustainable development”, https://unstats.un.org/unsd/geoinfo/RCC/docs/rccap15/E_CONF_92_BP.4.pdf [truy cập 17/6/2019];

289. Williamson, Ian, Lisa Ting, and Don Grant (1999), "The Evolving Role of Land Administration in Support of Sustainable Development: A review of the United Nations–International Federation of Surveyors Bathurst Declaration for Sustainable Development", Australian surveyor 44.2, pages. 126-135;

290. Washington State Legislature (2020), Revised Code of Washington, ngày [truy cập

https://apps.leg.wa.gov/rcw/default.aspx?cite=8.04.010 10/10/2020];

291. World Bank (2012), Revising the land law to enable sustainable development in Nam, Viet http://documents.worldbank.org/curated/en/767051468321532265/pdf/707260 WP0REPLA0aw0Final0Eng012Oct12.pdf [truy cập ngày 13/9/2018];

Assessment of

[truy

292. World Bank (2013), Improving land sector governance in Vietnam - Implementation Framework, Land Governance https://data.opendevelopmentmekong.net/vi/dataset/f5c3655b-a19b-451e- 9daa-11c077f635ab/resource/5a5f196f-22c1-49b7-9518-a8fc6886f1f9 cập ngày 01/7/2019];

293. Wael Zakout, Babette Wehrmann, Mika-Petteri Törhönen (2007), Good land administration - principles and good practices, in

governance http://www.fao.org/3/a-ak375e.pdf [truy cập ngày 18/12/2019];

294. Jipeng Zhang, Jiangyong Fan and Jiawei Mo (2017), “Government intervention, land market, and urban development: evidence from Chinese cities”, Economic Inquiry, Vol. 55, No. 1, 115-136.

Luận án Tiến sĩ Luật học: Quản lý nhà nước về giá đất

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

CHÂU HOÀNG THÂN

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIÁ ĐẤT

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2021

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

CHÂU HOÀNG THÂN

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIÁ ĐẤT

Chuyên ngành: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

Mã số: 9380102

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:

PGS.TS PHAN TRUNG HIỀN

PGS.TS PHAN NHẬT THANH

TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2021

LỜI CAM ĐOAN

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1

PHẦN MỞ ĐẦU

CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU

KẾT CHƢƠNG

CHƢƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIÁ ĐẤT Ở VIỆT NAM

KẾT CHƢƠNG

CHƢƠNG 3. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIÁ ĐẤT Ở VIỆT NAM

Thời kỳ

Văn bản quy định về thẩm định giá

Tần suất sửa đổi, bổ sung, thay thế, ban hành quy định mới về giá đất

Văn bản quy định áp dụng giá đất trong PLĐĐ

Số lƣợng văn bản hƣớng dẫn thi hành LĐĐ về giá đất

LĐĐ năm 1993 LĐĐ năm 2003 LĐĐ năm 2013 Bảng 3.1. Quyết định quy phạm hướng dẫn thi hành Luật Đất đai về nội dung giá đất

KẾT CHƢƠNG

CHƢƠNG 4. ĐỊNH HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ GIÁ ĐẤT Ở VIỆT NAM

KẾT CHƢƠNG

KẾT LUẬN

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC LIÊN QUAN ĐẾN

ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ĐÃ CÔNG BỐ

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Có thể bạn quan tâm

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển nguồn nhân lực du lịch trong các cơ sở lưu trú tại Hà Nội

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển nguồn nhân lực du lịch trong các cơ sở lưu trú tại Hà Nội

Luận án Tiến sĩ: Giáo dục đạo đức sinh thái cho sinh viên các trường đại học tại Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Giáo dục đạo đức sinh thái cho sinh viên các trường đại học tại Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Công tác hoằng pháp và hoạt động của đạo tràng Phật giáo tỉnh Lào Cai hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Hành vi nguy cơ ảnh hưởng đến sức khỏe tâm thần của học sinh trung học phổ thông tại Hà Nội hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Hành vi nguy cơ ảnh hưởng đến sức khỏe tâm thần của học sinh trung học phổ thông tại Hà Nội hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Đảng bộ tỉnh Đồng Nai lãnh đạo công tác bảo tồn và phát huy giá trị các di tích lịch sử - văn hóa từ năm 1996 đến năm 2015

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Đảng bộ tỉnh Đồng Nai lãnh đạo công tác bảo tồn và phát huy giá trị các di tích lịch sử - văn hóa từ năm 1996 đến năm 2015

Luận án Tiến sĩ: Thực hiện Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn vùng dân tộc thiểu số tỉnh Quảng Nam hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Thực hiện Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn vùng dân tộc thiểu số tỉnh Quảng Nam hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Công tác hoằng pháp và hoạt động của đạo tràng Phật giáo tỉnh Lào Cai hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu chất lượng dịch vụ viễn thông di động tại Tổng công ty viễn thông Viettel

Luận án Tiến sĩ: Nâng cao chất lượng cơ sở vật chất các trường đại học tư thục trên địa bàn thành Hà Nội

Luận án Tiến sĩ: Năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp nhỏ và vừa trên địa bàn tỉnh Phú Thọ

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng tới sự thành công trong khởi sự kinh doanh của phụ nữ khu vực miền Bắc

Luận án Tiến sĩ: Kiểm soát nội bộ tại Tập đoàn xăng dầu Việt Nam

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Kiểm soát nội bộ tại Tập đoàn xăng dầu Việt Nam

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu giải pháp phát triển trung tâm logistics quốc tế cho khu vực kinh tế trọng điểm phía Bắc

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến mức độ công bố thông tin trên báo cáo thường niên của các ngân hàng thương mại Việt Nam

Tài liêu mới

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu xây dựng thuật toán thích nghi và học tăng cường cấu trúc Actor - Critic điều khiển bám quỹ đạo cho robot di động đa hướng mecanum

Luận án Tiến sĩ: Cơ cấu bệnh tim mạch và chất lượng cuộc sống của người cao tuổi mắc suy tim, rung nhĩ điều trị tại Bệnh viện Thống Nhất, thành phố Hồ Chí Minh

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu hiện tượng nứt dăm đê sông vùng đồng bằng sông Hồng và dự báo khả năng bị nứt của một số đoạn đê

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu xây dựng giải pháp đảm bảo an toàn thông tin cho quá trình học liên kết dựa trên mật mã

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Phát triển năng lực đánh giá công nghệ cho học sinh trong dạy học môn Công nghệ 11 ở trường trung học phổ thông

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu phân loại chi cầu diệp – Bulbophyllum Thouars (Orchidaceae) ở vùng Tây Nguyên bằng phương pháp hình thái và phân tử

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu đặc điểm phân bố và dinh dưỡng của các loài lưỡng cư ở Vườn Quốc gia Bến En và Khu bảo tồn thiên nhiên Pù Luông, tỉnh Thanh Hóa

Luận án Tiến sĩ: Tổng hợp luật dẫn và điều khiển cho một lớp tên lửa đối hải trên cơ sở ứng dụng mạng nơ ron và hệ mờ

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu tổng hợp hệ điều khiển góc Pitch tua bin gió trong điều kiện có nhiễu tác động

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu hóa học lipid của hai loài san hô thủy tức Millepora dichotoma và Millepora platyphylla ở Việt Nam

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu kiểm soát phân phối công suất kéo trên cầu chủ động của ô tô con bằng ABS

Luận án Tiến sĩ: Ứng dụng phản ứng Domino vào tổng hợp các dẫn xuất Podophyllotoxin, Pyrimidine và đánh giá hoạt tính sinh học của các chất tổng hợp được

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu thành phần hóa học và một số hoạt tính sinh học của cây chùm ngây (Moringa oleifera)

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu thành phần hóa học và ứng dụng ức chế ăn mòn cho thép của cao chiết xuất từ cây Lộc vừng thuộc họ Lecythidaceae

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu hiện tượng nứt dăm đê sông vùng đồng bằng sông Hồng và dự báo khả năng bị nứt của một số đoạn đê

AI tóm tắt

Giới thiệu tài liệu

Đối tượng sử dụng

Từ khoá chính

Nội dung tóm tắt