Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở thành phố Hà Nội trong điều kiện áp dụng mô hình chính quyền đô thị

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH ----------------------

PHẠM THANH HÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG ĐIỀU KIỆN ÁP DỤNG MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI – 2023

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ TÀI CHÍNH

HỌC VIỆN TÀI CHÍNH ----------------------

PHẠM THANH HÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG ĐIỀU KIỆN ÁP DỤNG MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ

Chuyên ngành Mã số : Tài chính – Ngân hàng : 9 34 02 01

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

1. PGS.,TS. PHẠM VĂN LIÊN 2. TS. PHẠM THỊ HOÀNG PHƯƠNG

HÀ NỘI – 2023

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu do chính tôi thực hiện dưới

sự hướng dẫn của người hướng dẫn khoa học. Các kết quả nghiên cứu trong luận

án là trung thực và chưa từng được công bố trong công trình khoa học nào. Những

nội dung tham khảo từ tài liệu khác đều được tác giả ghi nguồn cụ thể trong Danh

mục tài liệu tham khảo.

Tác giả luận án

Phạm Thanh Hà

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

CQĐP : Chính quyền địa phương

CQĐP : Chính quyền đô thị

CQTƯ : Chính quyền trung ương

DN : Doanh nghiệp

DNNN : Doanh nghiệp nhà nước

ĐTPT : Đầu tư phát triển

GD&ĐT : Giáo dục và Đào tạo

GRDP : Tổng sản phẩm trên địa bàn

HĐND : Hội đồng nhân dân

KT-XH : Kinh tế - Xã hội

NSCH : Ngân sách cấp huyện

NSCTP : Ngân sách cấp thành phố

NSCX : Ngân sách cấp xã

NSĐP : Ngân sách địa phương

NSNN : Ngân sách nhà nước

NSTƯ : Ngân sách trung ương

OECD : Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế

QLNN : Quản lý nhà nước

TP. Hà Nội : Thành phố Hà Nội

UBND : Ủy ban nhân dân

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................. i

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................ ii

MỤC LỤC .......................................................................................................... iii

DANH MỤC CÁC BẢNG, CÁC HÌNH ......................................................... vii

LỜI MỞ ĐẦU ...................................................................................................... 1

Chương 1 ............................................................................................................ 22

LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH

NHÀ NƯỚC Ở ĐÔ THỊ ................................................................................... 22

1.1. CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ, NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ HỆ THỐNG

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ............................................................................... 22

1.1.1. Chính quyền đô thị ................................................................................ 22

1.1.2. Ngân sách nhà nước............................................................................... 25

1.1.3. Hệ thống ngân sách nhà nước và tổ chức hệ thống ngân sách

nhà nước .......................................................................................................... 27

1.2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở ĐÔ THỊ .............. 32

1.2.1. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ................................................... 32

1.2.2. Những đặc trưng cơ bản trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở

đô thị.. .............................................................................................................. 38

1.2.3. Căn cứ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở đô thị ......................... 40

1.2.4. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở đô thị .................. 44

1.2.5. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở đô thị ...................... 51

iii

1.2.6. Các chỉ số đánh giá phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở đô thị ..... 57

1.2.7. Những nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở

đô thị.. ............................................................................................................................... 63

1.2.8. Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước với phát triển kinh tế

xã hội ở đô thị ................................................................................................................. 69

1.3. KINH NGHIỆM VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở

ĐÔ THỊ VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO THÀNH PHỐ HÀ NỘI .......... 70

1.3.1. Kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở một số đô thị

trên thế giới ...................................................................................................... 70

1.3.2. Kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Thành phố

Hồ Chí Minh .................................................................................................... 79

1.3.3. Bài học kinh nghiệm cho Thành phố Hà Nội ........................................ 83

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 ................................................................................... 86

Chương 2 ............................................................................................................ 87

THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở

THÀNH PHỐ HÀ NỘI ..................................................................................... 87

2.1. TỔNG QUAN VỀ MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ VÀ TÌNH HÌNH

PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI ................... 87

2.1.1. Giới thiệu chung về Thành phố Hà Nội ................................................ 87

2.1.2. Mô hình chính quyền đô thị ở Thành phố Hà Nội và tác động của nó đến

phân cấp quản lý ngân sách thành phố ............................................................ 87

2.1.3. Tình hình phát triển kinh tế - xã hội của Thành phố Hà Nội tác động đến

phân cấp quản lý ngân sách thành phố ............................................................ 91

2.2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH GIỮA CÁC CẤP

CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI GIAI ĐOẠN

2011 – 2022 ......................................................................................................... 96

2.2.1. Thực trạng hệ thống ngân sách của Thành phố Hà Nội ........................ 96

2.2.2. Phân cấp quản lý thu ngân sách nhà nước ........................................... 101

2.2.3. Phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước ........................................... 109

2.2.4. Điều hoà ngân sách .............................................................................. 122

2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ

NGÂN SÁCH GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở

THÀNH PHỐ HÀ NỘI GIAI ĐOẠN 2011 – 2022 ......................................... 126

2.3.1. Những kết quả đạt được ...................................................................... 126

2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân ...................................................................... 129

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 ................................................................................. 140

Chương 3 .......................................................................................................... 141

HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở

THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG ĐIỀU KIỆN ÁP DỤNG MÔ HÌNH

CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ .............................................................................. 141

3.1. MỤC TIÊU, ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI VÀ QUAN

ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH

NHÀ NƯỚC Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI ĐẾN NĂM 2030, TẦM NHÌN ĐẾN

NĂM 2045 ........................................................................................................ 141

3.1.1. Mục tiêu, định hướng phát triển kinh tế xã hội ................................... 141

3.1.2. Quan điểm, định hướng hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

ở Thành phố Hà Nội. ..................................................................................... 145

3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ

NƯỚC GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở THÀNH PHỐ

HÀ NỘI TRONG ĐIỀU KIỆN ÁP DỤNG MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN

ĐÔ THỊ ............................................................................................................ 151

3.2.1. Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý thu ngân sách nhà nước ........ 151

3.2.2. Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước ........ 159

3.2.3. Giải pháp hoàn thiện điều hòa ngân sách nhà nước ............................ 162

3.2.4. Giải pháp hỗ trợ hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .... 164

3.3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐỂ THỰC HIỆN CÁC GIẢI PHÁP PHÂN CẤP

QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG

ĐIỀU KIỆN ÁP DỤNG MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ ...................... 166

3.3.1. Kiến nghị với Quốc hội ....................................................................... 166

3.3.2. Kiến nghị với Chính phủ, các Bộ, ngành ............................................ 175

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 ................................................................................. 178

KẾT LUẬN ...................................................................................................... 179

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN

LUẬN ÁN ......................................................................................................... 180

TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................................. 181

PHỤ LỤC ......................................................................................................... 191

DANH MỤC CÁC BẢNG, CÁC HÌNH

Số hiệu Tên bảng, hình, sơ đồ Trang

Bảng 1.1 Phân cấp nhiệm vụ chi trong mô hình CQĐT hai 72

cấp chính quyền

Bảng 1.2 Tỷ lệ nguồn thu ngân sách của một số CQĐT 76

Bảng 2.1 Một số chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội chủ yếu 93

của TP. Hà Nội giai đoạn 2011–2022

Bảng 2.2 Chi NSĐP của TP. Hà Nội giai đoạn 2011-2022 111

Bảng 2.3 Chi ngân sách cấp thành phố của TP. Hà Nội giai 113

đoạn 2011-2021

Bảng 2.4 Mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân 114

cấp và tổng chi ngân sách cấp thành phố giai đoạn

2011-2021

Bảng 2.5 So sánh mức chi chuyển nguồn sang năm sau và 115

tổng chi ngân sách, chi đầu tư phát triển cấp thành

phố giai đoạn 2011-2021

Bảng 2.6 Chi ngân sách quận, huyện, thị xã của TP. Hà Nội 117

giai đoạn 2011-2021

Bảng 2.7 Mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân 118

cấp và tổng chi ngân sách quận, huyện, thị xã

Bảng 2.8 So sánh mức chi chuyển nguồn sang năm sau và 119

tổng chi ngân sách, chi ĐTPT quận, huyện giai

đoạn 2011-2021

Bảng 2.9 Thu bổ sung từ ngân sách cấp thành phố của quận, 123

huyện thuộc TP. Hà Nội giai đoạn 2011-2021

Hình 1.1 Phân cấp quản lý nhà nước 35

vii

Hình 1.2 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 52

Hình 2.1 Thu NSĐP được hưởng theo phân cấp của TP. Hà 105

Nội giai đoạn 2011–2022

Hình 2.2 Thu ngân sách cấp thành phố sau điều tiết từ các 105

khoản thu theo phân cấp của TP. Hà Nội giai đoạn

2011-2021

Hình 2.3 Thu ngân sách quận, huyện, thị xã được hưởng 107

theo phân cấp của TP. Hà Nội giai đoạn

2011- 2021

Hình 2.4 Chỉ số đánh giá mức độ tự chủ về thu ngân sách 108

của quận, huyện, thị xã ở TP. Hà Nội giai đoạn

2011 – 2021

Hình 2.5 Chỉ số đánh giá phân cấp thu ngân sách cho quận, 108

huyện, thị xã ở TP. Hà Nội giai đoạn 2011- 2021.

Hình 2.6 Chỉ số đánh giá phân cấp chi ngân sách quận, 121

huyện, thị xã ở TP. Hà Nội giai đoạn 2011-2021

Hình 2.7 Chỉ số đánh giá tổng hợp phân cấp ngân sách quận, 121

huyện, thị xã ở TP. Hà Nội giai đoạn 2011-2021

Sơ đồ 2.1 Sơ đồ tổ chức CQĐT hai cấp chính quyền của TP. 89

Hà Nội

Sơ đồ 2.2 Hệ thống ngân sách lồng ghép của TP. Hà Nội áp 97

dụng mô hình CQĐT ba cấp chính quyền, ba cấp

quản lý

Sơ đồ 2.3 Hệ thống ngân sách lồng ghép của TP. Hà Nội áp 98

dụng mô hình CQĐT hai cấp chính quyền, ba cấp

viii

quản lý

LỜI MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Phân cấp quản lý NSNN hợp lý có tác dụng nâng cao hiệu quả sử dụng

nguồn vốn nhà nước, tạo ra nguồn lực tài chính cho mỗi cấp chính quyền chủ

động thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao và là động lực khuyến khích

mỗi cấp chính quyền ở địa phương chủ động khai thác các tiềm năng của mình

để phát triển KT-XH.

Ở Việt Nam, phân cấp quản lý NSNN được thực hiện từ khá sớm, trong

mỗi thời kỳ khác nhau, mức độ phân cấp quản lý NSNN cũng khác nhau. Thực

hiện Luật NSNN năm 2002 và 2015, phân cấp quản lý NSNN đã tuân thủ những

nguyên tắc cơ bản, mỗi cấp ngân sách được phân cấp rõ ràng, công khai, minh

bạch, và tương đối ổn định đảm bảo sự quản lý tập trung của CQTƯ và tính chủ

động của chính quyền các cấp ở địa phương.

Hà Nội là đô thị loại đặc biệt, là trung tâm kinh tế - chính trị -văn hóa của

cả nước. Hiện nay, Hà Nội có quy mô dân số đứng thứ hai trong cả nước. Các

hoạt động kinh tế, văn hóa – xã hội và đời sống nhân dân có sự đan xen giữa các

yếu tố đô thị - nông thôn và ngày càng chuyển dịch theo hướng đô thị hóa. So với

CQĐP ở nông thôn, CQĐT chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ quy mô lớn, với

các yếu tố ngoại sinh ảnh hưởng đến nhiều tỉnh, thành phố hơn. Vì vậy, để đảm

bảo năng lực, quy mô tài chính ngân sách nhằm đảm bảo thực hiện các trách

nhiệm đặc thù của CQĐT đặt ra yêu cầu phân cấp quản lý NSNN lớn hơn cho

CQĐT.

Trong những năm qua, việc phân cấp quản lý NSNN giữa CQTƯ và CQĐP

của TP. Hà Nội và phân cấp quản lý NSNN giữa chính quyền cấp thành phố với

chính quyền cấp huyện và cấp xã của TP. Hà Nội đã bám sát Luật NSNN, đặc

điểm của Thủ đô và có những thành công. Tuy nhiên, phân cấp quản lý NSNN

của TP. Hà Nội cũng còn một số bất cập như: Phân cấp quản lý NSNN chưa gắn

chặt với yêu cầu phân cấp quản lý KT-XH trên địa bàn; phân cấp quản lý NSNN

chưa phù hợp với điều kiện áp dụng mô hình CQĐT.

Thực hiện Nghị quyết số 97/2019/QH14 của Quốc hội, TP. Hà Nội đã thí

điểm tổ chức mô hình CQĐT từ ngày 1/7/2021. Trong bối cảnh toàn cầu hóa, hội

nhập kinh tế quốc tế và khu vực, bối cảnh kinh tế trong nước và trên địa bàn TP.

Hà Nội có nhiều thay đổi. Những thách thức về đô thị hoá, hội nhập quốc tế, sự

gia tăng dân số, áp lực về hạ tầng cơ sở, giao thông, môi trường, an ninh trật tự,…

đòi hỏi phân cấp quản lý NSNN của TP. Hà Nội cũng phải thay đổi để phù hợp

với đặc thù đô thị của Thủ đô. Thành phố áp dụng thí điểm không tổ chức HĐND

cấp phường trên địa bàn các quận, thị xã Sơn Tây, UBND phường là đơn vị dự

toán trực thuộc UBND các quận, thị xã. Vì vậy, khi các phường khi không còn là

cấp ngân sách thì sẽ không còn nguồn thu, nhiệm vụ chi theo phân cấp tại Nghị

quyết của HĐND thành phố. Do đó, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi, tỷ lệ phần

trăm phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách cần phải được điểu chỉnh phù

hợp khi áp dụng thí điểm mô hình CQĐT.

Nhằm góp phần phát huy những yếu tố tích cực, khắc phục những hạn chế

về phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội, nhất là trong điều kiện áp dụng mô

hình CQĐT, tác giả lựa chọn đề tài “Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở

Thành phố Hà Nội trong điều kiện áp dụng mô hình chính quyền đô thị” làm

luận án Tiến sĩ.

2. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

2.1. Các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

Từ khi thực hiện đường lối đổi mới cho đến nay, phân cấp quản lý nhà

nước giữa CQTƯ và CQĐP, giữa các cấp CQĐP. Việt Nam đã từng bước đẩy

mạnh. Nhiều giải pháp tích cực, cụ thể đã được trung ương đưa ra nhằm đẩy mạnh

tăng cường phân cấp nhiều hơn, rõ hơn các nhiệm vụ, thẩm quyền cho CQĐP và

giữa các cấp CQĐP trong lĩnh vực tài chính – ngân sách.

Nhiều công trình nghiên cứu trong nước đã được thực hiện liên quan đến

đẩy mạnh hơn nữa phân cấp quản lý nhà nước giữa CQTƯ với CQĐP, trao nhiều

quyền hơn cho các cấp CQĐP trong quản lý NSNN nhằm đáp ứng các yêu cầu

của cải cách hành chính công. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều nội dung liên quan đến

phân cấp quản lý NSNN cần được nghiên cứu thêm như: phân cấp quản lý NSNN

chưa phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền ở khu vực đô thị quận, thị xã,

phường và khu vực nông thôn đang đô thị hoá (huyện, xã, thị trấn); phân cấp quản

lý NSNN giữa các cấp CQĐP của một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chưa

phù hợp với đặc điểm, tính chất của quản lý đô thị.

Đã có một số công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan tới vấn

đề phân cấp quản lý NSNN trên các phương diện khác nhau. Đây là những tài

liệu tham khảo có giá trị, phục vụ rất hiệu quả trong việc nghiên cứu đề tài này.

Điển hình là các công trình sau:

Các công trình nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước của CQĐP

(1) Trần Thị Diệu Oanh (2012), Luận án tiến sĩ “Phân cấp quản lý và địa

vị pháp lý của chính quyền địa phương trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước

ở Việt Nam” [33]. Công trình nghiên cứu đã đề xuất các khái niệm khoa học về

phân cấp quản lý và các khái niệm liên quan đến phân cấp quản lý; nghiên cứu

thực tiễn và đưa ra các đánh giá về kết quả đạt được, nguyên nhân và những hạn

chế trong tổ chức thực hiện phân cấp quản lý của CQĐP trong quá trình cải cách

bộ máy nhà nước ở Việt Nam; đề xuất hệ thống các giải pháp đẩy mạnh phân cấp

quản lý trên cơ sở tiếp cận mới về mối quan hệ giữa CQTƯ và CQĐP nhằm xác

định rõ hơn địa vị pháp lý của CQĐP ở Việt Nam đáp ứng yêu cầu của nền kinh

tế thị trường, cải cách bộ máy nhà nước và xây dựng nhà nước pháp quyền.

(2) Võ Kim Sơn (2004), cuốn sách “Phân cấp quản lý nhà nước - Lý luận

và thực tiễn" [47]. Cuốn sách đã tổng kết các quan niệm khác nhau về phân cấp

và phân cấp QLNN. Cuốn sách cũng phân tích tình hình phân cấp quản lý hành

chính nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn 1945-2003. Cuốn sách cũng đã tổng

kết bài học kinh nghiệm của một số nước và đưa ra một số kiến nghị về phân cấp

quản lý NSNN cho Việt Nam.

(3) Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (005), đề tài nghiên cứu

“Thực hiện tốt sự phân cấp giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa

phương" [63]. Công trình đã nghiên cứu khái quát về thực tiễn phân cấp QLNN

giữa CQTƯ và CQĐP, giữa các cấp CQĐP trong nhiều lĩnh vực: tài chính – ngân

sách, kế hoạch đầu tư, quy hoạch, tổ chức bộ máy và nhân sự,... Dựa trên những

đánh giá và bài học rút ra, công trình nghiên cứu đề xuất một số giải pháp đẩy

mạnh phân cấp, bao gồm: Nâng cao nhận thức về phân cấp trong hệ thống hành

chính nhà nước; xác định rõ nội dung quản lý nhà nước của mỗi cấp chính quyền

nhà nước; phân định rõ vị trí, chức năng, nhiệm vụ mỗi cấp trong hệ thống tổ

chức bộ máy nhà nước; tuân thủ các nguyên tắc trong phân cấp QLNN và nâng

cao trình độ của đội ngũ cán bộ công chức các cấp CQĐP.

(4) Michael Alexeev và Arseny Mamedov (2017), bài báo “Factors

determining intra-regional fiscal decentralization in Russia and the US” [85]

nghiên cứu về các yếu tố có ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN ở Nga và

Hoa Kỳ. Công trình nghiên cứu này đã xác định 08 yếu tố có ảnh hưởng đến phân

cấp quản lý NSNN bao gồm: Quy mô dân số và diện tích, mức độ đa dạng sắc

tộc hoặc chủng tộc, mức độ đô thị hóa, bất bình đẳng thu nhập, trợ cấp phúc lợi

xã hội, sản lượng bình quân đầu người, mức độ phụ thuộc tài nguyên thiên nhiên,

mức độ phụ thuộc vào trợ cấp của CQTƯ.

(5) Lev Freinkman và Alexander Plekhanov (2005), bài báo “What

Determines the Extent of Fiscal Decentralization? The Russian Paradox” [84]

đã nghiên cứu về các yếu tố có ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN ở Nga.

Công trình đã nêu 05 yếu tố có ảnh hưởng đến mức độ phân cấp quản lý NSNN

bao gồm: Quy mô dân số và diện tích, mức độ phân hóa sắc tộc, mức độ dân chủ,

thu nhập và mức độ đô thị hóa.

(6) Wallace E Oates (1972), cuốn sách “Fiscal Federalism” [91] đã chỉ ra

tăng trưởng kinh tế có thể được thúc đẩy bởi phân cấp tài khóa. Đối với những

hàng hóa công cộng mang tính chất địa phương, CQĐP được cho là có hiệu quả

hơn trong cung cứng hàng hóa dịch vụ công như vậy. Điều đó được giải thích bởi

CQĐP có sự hiểu biết về nhu cầu đa dạng, sở thích của địa phương hơn so với

CQTƯ. Vì vậy, CQĐP cần được phân cấp nhiệm vụ chi để đáp ứng các nhu cầu

hàng hóa dịch vụ công của địa phương, và kèm theo đó phải được phân cấp nguồn

thu tương ứng với trách nhiệm chi, đảm bảo trách nhiệm giải trình trong chi tiêu

ngân sách.

(7) Bird & Wallich (1993), cuốn sách “Decentralization of the Socialist

State” [66] cho rằng hiệu quả của khu vực công của khu vực công có thể được

cải thiền nhờ tăng cường phân cấp tài khóa. Nguyên nhân là điều này tạo ra sự

cạnh tranh giữa các cấp CQĐP trong việc cung ứng hàng hóa dịch vụ công. Công

trình đã khẳng định phân cấp tài khóa là một trong yếu tố tác động mạnh đến tăng

trưởng kinh tế.

(8) Bilin Neyapti (2010), bài báo “Fiscal decentralization and deficits:

International evidence”, nghiên cứu các tác động của phân cấp quản lý NSNN

đến kinh tế vĩ mô [65]. Công trình được thực hiện dựa trên dữ liệu của 16 quốc

gia trong giai đoạn 1980–1998. Công trình đưa ra kết luận rằng bội chi ngân sách

có thể giảm nhờ phân cấp chi ngân sách và thu ngân sách. Công trình cũng đã

phát hiện một số yếu tố tác động đến hiệu quả phân cấp quản lý NSNN: (i) quy

mô dân số; (ii) bầu cử địa phương; (iii) phân chia chủng tộc và (iv) chất lượng

quản trị.

Các công trình nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN gắn với CQĐT

(1) Sử Đình Thành (2013), bài báo “Phân cấp ngân sách gắn với đổi mới

chính quyền địa phương đô thị” [51] đã trình bày về mức độ đô thị hóa ở Việt

Nam, mối quan hệ quản trị đô thị và quản lý ngân sách đô thị, và những thay đổi

quan trọng trong quản lý ngân sách đô thị ở Việt Nam. Nghiên cứu đã khẳng định

Việt Nam cần xây dựng mô hình ngân sách đô thị, trong đó cần chú trọng: (i) hợp

lý hóa quản lý chi tiêu đô thị nhằm tối ưu hóa gánh nặng chi tiêu đô thị; cải thiện

hiệu quả cung cấp dịch vụ công và cải thiện hiệu quả đầu tư vốn; (ii) gia tăng

nguồn thu bền vững cho đô thị nhằm tối đa hóa nguồn lực cho đô thị.

(2) Andrlík, Břetislav; Halamová, Martina; Formanová, Lucie (2021), bài

báo “The role of fiscal decentralization in municipal budgets: Case of the Czech

Republic” nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN ở đô thị ở Cộng hòa Séc [64].

Thuế bất động sản là một trong những yếu tố chính của phân cấp quản lý NSNN

ở Cộng hòa Séc. Đây là loại thuế duy nhất được chuyển toàn bộ vào ngân sách

thành phố. Đây cũng là loại thuế duy nhất mà tổng số tiền thu được có thể bị ảnh

hưởng bởi các đô thị thông qua các tính năng điều chỉnh. Công trình đã đánh giá

vai trò của thuế bất động sản trong ngân sách của các đô thị ở Séc thông qua tác

động của nó đối với sự cân bằng quản lý tài chính của một đô thị cụ thể. Vai trò

của thuế bất động sản được đánh giá dựa trên tầm quan trọng của nó đối với ngân

sách thành phố. Các kết quả được phân tích xác định được so sánh tình hình năm

2019 với tình hình năm 2012 và có thể nói rằng mặc dù vai trò của thuế bất động

sản trong ngân sách thành phố đã giảm nếu so với năm 2012, nhưng nó vẫn thể

hiện một khoản thu nhập đáng kể của các thành phố Séc. Đồng thời, tình hình

kinh tế hiện nay cho thấy tầm quan trọng của thuế bất động sản sẽ tăng lên trong

những năm tới.

(3) Yannis Psycharis, Maria Zoi và Stavroula Iliopoulou (2016), bài bào

“Decentralization and local government fiscal autonomy: evidence from the

Greek municipalities” nghiên cứu về phân cấp và tự chủ tài khóa của CQĐP tại

các đô thị của Hy Lạp [96]. Bất chấp xu hướng quốc tế phổ biến về phân cấp, các

đô thị địa phương ở Hy Lạp vẫn phụ thuộc nhiều vào các nguồn thu tập trung về

mặt tài chính, do đó đạt được mức độ hạn chế về thuế hoặc các hình thức tự chủ

tài chính khác. Bài báo này đã tìm cách giải thích các yếu tố quyết định quyền tự

chủ tài chính của CQĐP ở Hy Lạp trong giai đoạn 1999–2009. Bằng cách xây

dựng một bộ dữ liệu với các tiểu mục thu và chi được phân tách cho cấp CQĐP

đầu tiên và bằng cách áp dụng các kỹ thuật phân tích dữ liệu bảng, nghiên cứu

đưa ra bằng chứng độc đáo rằng các tiêu chí kinh tế xã hội và nhân khẩu học cùng

với các yếu tố chính trị ảnh hưởng đến mức độ tự chủ tài chính của chính quyền

địa phương trong cả nước. Nghiên cứu cũng nêu bật bản chất đặc biệt của Hy Lạp

về mặt địa lý, báo cáo sự khác biệt đáng kể giữa các khu vực địa lý khác nhau

(như đảo hoặc khu vực miền núi).

Các công trình nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam

(1) Lê Toàn Thắng (2013), Luận án tiến sĩ "Phân cấp quản lý NSNN Việt

Nam hiện nay" [49]. Công trình nghiên cứu lý luận và thực tiễn về phân cấp quản

lý NSNN ở Việt Nam theo 4 nội dung cơ bản: CQTƯ phân cấp cho CQĐP thẩm

quyền ban hành pháp luật, chính sách, tiêu chuẩn, định mức NSNN; Phân cấp

nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa CQTƯ và CQĐP, giữa các cấp CQĐP với nhau;

Phân cấp quản lý NSNN theo quy trình quản lý; Phân cấp trong giám sát, thanh

tra, kiểm toán ngân sách nhà nước. Dựa trên khung lý thuyết về phân cấp quản lý

NSNN, công trình nghiên cứu đã đề xuất các giải pháp và các giải pháp điều kiện

hướng tới tăng cường phân cấp cho các địa phương ở Việt Nam.

Công trình nghiên cứu cũng đã đưa ra những đề xuất: (1) Chính quyền cấp

huyện cần được phân cấp nhiều hơn trong cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công

mang tính địa phương và không đòi hỏi lợi thế về qui mô; chính quyền cấp tỉnh

thực hiện những nhiệm vụ chi mà chính quyền cấp huyện thực hiện không hiệu

quả; nhiệm vụ chi của từng cấp CQĐP cần được phân định chi tiết, rõ ràng, minh

bạch. (2) Điều chỉnh nguồn thu phân chia giữa CQTƯ và CQĐP và giữa các cấp

CQĐP; xây dựng một danh mục các khoản thu mở và cho phép các địa phương

có thể tự lựa chọn nguồn thu, và quyết định mức thu. (3) Xây dựng căn cứ để xác

định phạm vi vay nợ và khuôn khổ vay nợ của CQĐP, trong đó các căn cứ này

cần phải được xây dựng dựa trên khả năng trả nợ.

(2) Tạ Văn Quân (2019), Luận án tiến sĩ “Hoàn thiện phân cấp quản lý

ngân sách Nhà nước của thành phố Hà Nội” [34]. Công trình đã xây dựng được

khung lý luận về nội dung phân cấp quản lý NSNN tại một địa phương theo cách

tiếp cận của ngành quản lý kinh tế. Công trình đã chỉ ra những ảnh hưởng của

phân cấp quản lý NSNN đến phát triển kinh tế xã hội của quốc gia và từng địa

phương.

Về thực tiễn, Luận án đã nghiên cứu về Phân cấp quản lý NSNN đối với

các cấp ngân sách của TP Hà Nội trong giai đoạn 2013 – 2017 và chỉ ra một số

hạn chế: (i) quá trình phân cấp quản lý NSNN của Thành phố chưa thật hiệu quả

để lan tỏa cho 18 quận, huyện còn lại tiến tới tự chủ được tài chính; (ii) phân giao

nguồn thu cho cấp quận, huyện ở mức thấp; (iii) phân cấp quản lý kinh tế – xã

hội đối với một số nhiệm vụ, lĩnh vực vẫn chưa được quy định rõ ràng, tính lồng

ghép ngân sách các cấp chính quyền vẫn chưa được khắc phục. Luận án cũng

đánh giá mức độ ảnh hưởng của các yếu tố đến đối tượng nghiên cứu, trong đó,

yếu tố tác động mạnh nhất đến mức độ phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội là

"Tự chủ tài chính của các cấp chính quyền địa phương".

Luận án nêu một số quan điểm và các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp

quản lý NSNN của TP Hà Nội thời gian tới: xây dựng và sửa đổi tỷ lệ thu NS để

lại cho các cấp ngân sách, tạo điều kiện tự chủ cho các cấp chính quyền của thành

phố. Luận án đưa ra các giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN của TP Hà

Nội là điều chỉnh, bổ sung cơ chế phân cấp nhiệm vụ chi trên cơ sở phân cấp quản

lý kinh tế – xã hội và xây dựng mô hình phân cấp quản lý ngân sách đô thị theo

thẩm quyền.

(3) Lê Chi Mai (2006), cuốn sách “Phân cấp quản lý NSNN cho chính

quyền điạ phương: Thực trạng và giải pháp” [30] đã phân tích, đánh giá thực

trạng về phân cấp quản lý NSNN cho 2 tỉnh là Lạng Sơn và Đà Nẵng, từ đó minh

họa cho các nhận xét về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam. Cuốn sách đã tiếp

cận về phân cấp quản lý NSNN trên ba nội dung chính: phân cấp nguồn thu,

nhiệm vụ chi; phân cấp thẩm quyền trong quyết định chế độ, định mức chi ngân

sách; phân cấp quản lý NSNN theo về quy trình quản lý NSNN. Từ đó, cuốn sách

đưa ra một số đề xuất để nâng cao hiệu quả phân cấp quản lý NSNN cho địa

phương, trong đó khẳng định phân cấp nhiệm vụ chi phải tương ứng với phân cấp

nguồn thu; nâng cao trách nhiệm giải trình và minh bạch trong quản lý NSNN.

(4) Tô Thiện Hiền (2012), Luận án tiến sĩ “Nâng cao hiệu quả quản lý

NSNN tỉnh An Giang giai đoạn 2011 – 2015 và tầm nhìn đến 2020” [14]. Công

trình nghiên cứu đã nghiên cứu về lý thuyết và thực tiễn về phân cấp quản lý

NSNN giữa CQTƯ và chính quyền tỉnh An Giang, giữa các cấp CQĐP của tỉnh

An Giang theo quy trình quản lý NSNN là lập dự toán, chấp hành và quyết toán

ngân sách. Công trình đã đưa ra nhận định hạn chế lớn trong hiệu quả quản lý

NSNN tại tỉnh An Giang là tình trạng mất cân đối ngân sách của các cấp chính

quyền. Trên cơ sở đó, công trình đã đề xuất các giải pháp khắc phục những hạn

chế trong quản lý NSNN để nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tại tỉnh An Giang.

(5) Morgan, Peter J. và L.Q. Trinh (2016), bài báo “Fiscal

Decentralization and Local Budget Deficits in Viet Nam: An Empirical Analysis”

[82] đã chỉ ra kể từ khi thống nhất đất nước, quản lý NSNN đã dần được phân

cấp nhiều hơn cho CQĐP. Công trình nghiên cứu đã xây dựng khuôn khổ thể chế

về quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền ở Việt Nam hiện nay và đánh giá

về tính bền vững của nợ CQĐP ở Việt Nam thông qua sử dụng phương pháp

ước lượng.

(6) Nguyễn Xuân Thu (2015), Luận án Tiến sĩ “Phân cấp quản lý ngân

sách địa phương ở Việt Nam” [52]. Công trình nghiên cứu đã phân tích những

vấn đề lý luận và thực tiễn về những tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến

quản trị nhà nước của CQĐP. Công trình đã đưa ra các kết luận sau: Thứ nhất,

nguồn lực sẽ được phân bổ hiệu quả hơn nếu tăng cường phân cấp quản lý cho

CQĐP trong cung cấp hàng hóa, dịch vụ công và phù hợp với tổ chức hệ thống

CQĐP ở Việt Nam. Thứ hai, công trình đã chỉ các nhận tố ảnh hưởng đến kết quả

tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến quản trị nhà nước của CQĐP, bao gồm

sự phân cấp nhiệm vụ chi NSNN, khả năng kiểm soát của CQTƯ đối với CQĐP,

của CQĐP cấp trên với CQĐP cấp dưới, và năng lực của CQĐP được phân cấp.

(7) Mai Đình Lâm (2012), Luận án tiến sĩ "Tác động của phân cấp tài khóa

đến tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam" [29]. Công trình nghiên cứu đã phân tích,

đánh giá về tăng động của phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam

thông qua sử dụng mô hình thực nghiệm. Đặc biệt, trong sử dụng nghiên cứu,

công trình đã sử dụng thêm biến giải thích là độ mở kinh tế (đo lường bằng tổng

kim ngạch xuất nhập khẩu của địa phương) để phân tích, đánh giá những tác động

của phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh tế ở các địa phương. Dữ liệu được sử

dụng trong phân tích nằm trong giai đoạn 2000-2011 và tác giả sử dụng phương

pháp hồi qui. Công trình nghiên cứu đã đưa ra nhận định đó là phân cấp tài khóa

có ảnh hưởng tích cực đến tăng trưởng kinh tế và độ mợ kinh tế là biến số có ý

nghĩa giải thích cho tăng trưởng kinh tế các địa phương ở Việt Nam.

Các công trình nghiên cứu về phân cấp quản lý thu NSNN

(1) Jorge Martinez-Vazquez (2008), Chương 2 “Revenue assignments in

the practice of fiscal decentralization” [79] trong cuốn sách “Fiscal Federalism

and Political Decentralization: Lessons from Spain, Germany and Canada” do

Nuria Bosch và Jose M. Duran biên tập, xuất bản năm 2008. Công trình nghiên

cứu về phân cấp quản lý thu NSNN trong nhà nước liên bang. Công trình nghiên

cứu các nội dung: Các góc nhìn về phân cấp quản lý thu NSNN, mục đích phân

cấp quản lý NSNN, thực hiện phân cấp quản lý NSNN: các hình thức tự chủ về

thuế, các công cụ thuế phù hợp với CQĐP, kinh nghiệm quốc tế về phân cấp quản

lý thu NSNN.

(2) Boadway, R., & Shah, A. (2009), chương 4 “Revenue Assignment” [68]

trong cuốn sách “Fiscal Federalism - Principles and Practice of Multiorder

Governance” của trường đại học Cambridge xuất bản năm 2009 nghiên cứu về

phân cấp quản lý thu NSNN ở chính quyền liên bang. Phân cấp trách nhiệm tăng

thu NSNN là một trong những vấn đề khó giải quyết nhất. Chính quyền liên bang

thường phân cấp việc cung cấp các dịch vụ công chính trong các lĩnh vực y tế,

phúc lợi và giáo dục, cũng như việc cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công hoàn

toàn do nhà nước hoặc địa phương quan tâm, chẳng hạn như đường, nước và vệ

sinh. Một số chương trình này có tầm quan trọng quốc gia. Tuy nhiên, các chính

quyền liên bang khác nhau đáng kể ở mức độ mà chúng đi kèm với việc phân cấp

chi tiêu với trách nhiệm tăng thu. Ví dụ, ở Canada và Hoa Kỳ, các cấp chính

quyền cấp tỉnh hoặc bang được hưởng quyền tự chủ đáng kể trong việc tăng doanh

thu với khả năng tiếp cận hầu như các loại thuế trên diện rộng giống như chính

phủ liên bang. Ngược lại, ở Úc và Đức, trong khi các tiểu bang chịu trách nhiệm

cung cấp các dịch vụ y tế và giáo dục, họ phụ thuộc rất nhiều vào các khoản tài

trợ từ chính phủ liên bang và không được tiếp cận trực tiếp với thuế thu nhập hoặc

thuế doanh thu chung. Trong cả hai trường hợp, các tiểu bang chia sẻ doanh thu

thuế bán hàng với chính phủ liên bang thông qua các thỏa thuận chia sẻ doanh

thu, nhưng điều này khiến họ không có quyền quyết định tăng doanh thu độc lập

của riêng mình. Nguyên nhân của tình trạng chênh lệch này là do trường hợp phân

cấp trách nhiệm tăng thu kém rõ ràng hơn nhiều so với phân cấp trách nhiệm chi.

(3) Thushyanthan Baskaran (2012), bài báo “Tax Decentralization and

Public Deficits in OECD Countries” [90] khám phá tác động của quyền tự chủ

về thu ngân sách của địa phương và quyền kiểm soát của địa phương đối với thu

ngân sách được phân chia đối với thâm hụt chính dựa trên dữ liệu của 23 quốc

gia OECD trong giai đoạn 1975-2000. Kết quả cho thấy quyền tự chủ về thuế của

các địa phương có ảnh hưởng hình chữ U đối với thâm hụt chính. Các quốc gia

“trung bình” trong mẫu có thể tăng tính ổn định tài khóa của khu vực công bằng

cách giảm mức độ phân cấp về thu ngân sách của địa phương. Nghiên cứu cũng

chỉ ra có một số dấu hiệu cho thấy việc kiểm soát địa phương đối với thu ngân

sách được phân chia làm tăng tính ổn định tài khóa.

Các công trình nghiên cứu về phân cấp quản lý chi NSNN

(1) Ehtisham Ahmad (1997), Chương 2 “Assigning Expenditure

Responsibilities” [73] trong cuốn sách “Fiscal Federalism in Theory and

Practice” của Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) xuất bản năm 1997 nghiên cứu về phân

cấp trách nhiệm chi tiêu. Lý thuyết kinh tế đưa ra hướng dẫn hạn chế để phân

công trách nhiệm chi tiêu giữa các cấp chính quyền khác nhau. Ở cấp độ vi mô,

nguyên tắc lợi ích gợi ý rằng một dịch vụ nhất định nên được cung cấp bởi cấp

chính quyền đại diện gần nhất cho khu vực được hưởng lợi từ dịch vụ đó. Ví dụ,

hàng hóa công cộng địa phương như dịch vụ thành phố thường chỉ mang lại lợi

ích cho những người sống trong một thành phố hoặc thị trấn nhất định; trong

những trường hợp này, việc phân cấp cho cấp thành phố là khả thi và mong muốn

mang lại hiệu quả phân bổ và quản lý. Ngược lại, hàng hóa công cộng quốc gia,

chẳng hạn như quốc phòng, ổn định kinh tế vĩ mô và phân phối lại, đòi hỏi quản

lý tập trung và chính sách tập trung.

(2) S. Gurumurthi. (1998), bài báo “Expenditure Assignment and

Equalisation Transfers: An Approach” [92] nghiên cứu về phân cấp quản lý chi

NSNN và bổ sung cân đối ngân sách. Công trình nghiên cứu xem xét các lý thuyết

khác nhau về phân bổ chi tiêu và vai trò quan trọng của nó trong quản lý kinh tế

vĩ mô, phân tích kinh nghiệm của một số quốc gia được chọn liên quan đến phân

bổ chi tiêu giữa các CQĐP và nêu bật mối liên hệ chặt chẽ của nó với hệ thống

chuyển giao liên bang nhằm mục đích cân bằng.

(3) Zhang and Zou (1998), bài báo “Fiscal Decentralization, Public

Spending, and Economic Growth in China” [95] nghiên cứu về phân cấp tài khóa

ở Trung Quốc cho thấy việc phân bổ nguồn lực tài khóa giữa CQTƯ và địa

phương đã ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế như thế nào kể từ khi cải cách bắt

đầu vào cuối những năm 1970. Nghiên cứu chỉ ra rằng mức độ phân cấp tài khóa

cao hơn trong chi tiêu của chính phủ có liên quan đến tăng trưởng kinh tế của địa

phương thấp hơn trong mười lăm năm qua. Kết quả liên tục có ý nghĩa và mạnh

mẽ này trong các cuộc kiểm tra thực nghiệm là đáng ngạc nhiên vì lập luận rằng

phân cấp tài khóa thường đóng góp tích cực vào tăng trưởng kinh tế địa phương.

(4) Moussé Sow và Ivohasina F. Razafimahefa (2015), bài báo “Fiscal

Decentralization and the Efficiency of Public Service Delivery” [86] nghiên cứu

tác động của phân cấp quản lý NSNN đến hiệu quả cung cấp dịch vụ công. Nghiên

cứu sử dụng phương pháp biên ngẫu nhiên để ước tính các hệ số hiệu quả thay

đổi theo thời gian và phân tích tác động của phân cấp quản lý NSNN đối với các

hệ số hiệu quả đó. Kết quả chỉ ra rằng phân cấp quản lý NSNN có thể nâng cao

hiệu quả cung cấp dịch vụ công nhưng chỉ trong những điều kiện cụ thể. Thứ

nhất, quá trình phân quyền đòi hỏi môi trường chính trị và thể chế đầy đủ. Thứ

hai, mức độ phân cấp chi ngân sách vừa đủ dường như cần thiết để đạt được

những kết quả thuận lợi. Thứ ba, phân cấp chi ngân sách cần đi kèm với phân cấp

thu ngân sách. Nếu không có những điều kiện đó, phân cấp quản lý NSNN có thể

làm giảm hiệu quả cung cấp dịch vụ công.

Các công trình nghiên cứu về điều hòa ngân sách

(1) Bùi Đường Nghiêu (2006), cuốn sách “Điều hòa ngân sách giữa Trung

ương và địa phương” [31] không nghiên cứu tất cả nội dung của phân cấp quản

lý NSNN mà chỉ đề cập đến một nội dung đó là điều hòa ngân sách giữa CQTƯ

và CQĐP. Cuốn sách đã phân tích các vai trò của cơ chế điều hòa ngân sách, đánh

giá thực trạng của cơ chế điều hòa ngân sách, bao gồm cách thức phân chia nguồn

thu, nhiệm vụ chi, cơ chế bổ sung ngân sách từ chính quyền cấp trên cho chính

quyền cấp dưới, tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu ngân sách giữa các cấp

chính quyền. Cuốn sách cũng đã đưa ra một gợi ý về giải pháp hoàn thiện cơ chế

điều hòa NSNN ở Việt Nam.

(2) Shah, Anwar. (2006), bài báo “Theory and Practice of

Intergovernmental Transfers” nghiên cứu lý luận và thực tiễn về chuyển giao

ngân sách giữa các cấp chính quyền [94]. Thiết kế chuyển giao ngân sách giữa

các cấp chính quyền ở các nước đang phát triển thường là một yếu tố góp phần

vào sự mất cân đối tài khóa ở cấp địa phương và cản trở việc cung cấp các dịch

vụ công một cách hiệu quả và công bằng. Cấu trúc của các khoản chuyển giao

này ở các nước đang phát triển thường xuất phát từ các quyết định đặc biệt mà

không xem xét đầy đủ các tiêu chí kinh tế và mục tiêu chính trị xã hội của các địa

phương. Do đó, các nguyên tắc cơ bản về công bằng, tác động lan tỏa giữa lợi ích

và chi phí, hiệu quả phân bổ giữa các cấp chính quyền, quyền tự chủ, tính chắc

chắn trong lập kế hoạch, dễ quản lý, minh bạch, trung lập đối với bổ sung ngân

sách, nhất quán với các mục tiêu của trung ương và chính quyền cấp trên, bình

đẳng hóa, v.v. thường không được quan tâm đúng mức trong thiết kế cơ chế bổ

sung ngân sách. Chuyển giao ngân sách giữa các cấp chính quyền cũng thường

là nguồn thu nhập quan trọng nhất đối với CQĐP ở hầu hết các nước đang phát

triển, và do đó, chúng đóng một vai trò quan trọng trong việc định hình các ưu

tiên chi tiêu và có ý nghĩa đối với sức khỏe tài chính, quyền tự chủ và nỗ lực thuế

của các chính quyền nhận bổ sung ngân sách cũng như hiệu quả và công bằng

của việc cung cấp dịch vụ công.

(3) Shah (1994), cuốn sách “The Reform of intergovernmental Fiscal

relation in developing and Emerging Market Economies” [93] đã chỉ ra nguồn

thu của địa phương có thể tăng trưởng nhờ phân cấp nguồn thu phù hợp với nhiệm

vụ chi, nhờ đó tình hình tài khóa quốc gia cũng được cải thiện. Ngoài ra, sự phù

hợp trong phân cấp tài khóa cũng góp phần nâng cao trách nhiệm giải trình của

CQĐP, giảm bớt sự méo mó trong điều hòa ngân sách giữa các cấp chính quyền.

(4) Luiz R.de Mello Jr (2000), bài báo “Fiscal Decentralization and

Intergovernmental Fiscal Relations: A Cross-Country Analysis” [87] nghiên cứu

về phân cấp quản lý NSNN và mối quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền.

Bằng cách đưa chính phủ đến gần người dân hơn, phân cấp quản lý NSNN được

kỳ vọng sẽ thúc đẩy hiệu quả của khu vực công, cũng như trách nhiệm giải trình

và minh bạch trong cung cấp dịch vụ và hoạch định chính sách. Phân cấp quản lý

NSNN cũng kéo theo sự phức tạp hơn trong các quan hệ ngân sách giữa các cấp

chính quyền và những thất bại trong phối hợp trong quan hệ tài khóa có thể ảnh

hưởng đến các hiên trạng tài chính, ở phạm vi quốc gia và địa phương. Nghiên

cứu dựa trên dự liệu của 30 quốc gia cho thấy những thất bại trong phối hợp trong

quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền có khả năng dẫn đến sự sai lệch thâm

hụt trong hoạch định chính sách phân cấp quản lý NSNN, đặc biệt là trong trường

hợp các nước đang phát triển, vốn có thể không đáp ứng các yêu cầu quan trọng

để phân cấp thành công.

2.2. Đánh giá chung các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận

án và định hướng nghiên cứu của luận án

2.2.1. Đánh giá chung các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài

luận án

Các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài đạt được những kết quả sau:

Về lý thuyết, các công trình nghiên cứu nêu trên đã hệ thống hóa nghiên

cứu về phân cấp quản lý NSNN nói chung bao gồm: Khái niệm và đặc điểm

NSNN; khái niệm hệ thống NSNN; khái niệm, hình thức, yêu cầu, nguyên tắc,

căn cứ, nội dung phân cấp quản lý NSNN; chỉ số đánh giá phân cấp quản lý

NSNN; các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN; tác động của phân

cấp quản lý NSNN đến tăng trưởng kinh tế và phát triển KT-XH.

Về thực tiễn, các công trình nghiên cứu nêu trên nghiên cứu về thực tiễn

phân cấp quản lý NSNN tại một số đô thị lớn trên thế giới và một số địa phương

ở Việt Nam.

Về giải pháp, các công trình nghiên cứu nêu trên đã đề xuất hệ thống giải

pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN nói chung ở địa phương.

2.2.2. Khoảng trống nghiên cứu

Qua nghiên cứu nội dung của các công trình đã công bố trong và ngoài

nước, tác giả đã xác định khoảng trống nghiên cứu bao gồm:

Thứ nhất, chưa có nhiều công trình nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN

gắn với mô hình CQĐT ở Việt Nam, phần lớn các công trình chỉ nghiên cứu về

phân cấp quản lý NSNN nói chung. Vì vậy, các công trình nghiên cứu kể trên

chưa hệ thống hóa lý luận về phân cấp quản lý NSNN ở đô thị. Các công trình

chưa phân tích và làm rõ lý thuyết về đặc trưng phân cấp quản lý NSNN ở đô thị,

căn cứ, nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN ở đô thị, các chỉ số đánh giá phân

cấp quản lý NSNN ở đô thị và các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN

ở đô thị.

Thứ hai, chưa có các công trình nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN ở

TP. Hà Nội trong điều kiện áp dụng mô hình CQĐT hai cấp chính quyền.

Thứ ba, các công trình nghiên cứu kể trên chưa tập trung nhiều vào giải

pháp về phân cấp quản lý NSNN ở đô thị trong điều kiện áp dụng mô hình CQĐT

hai cấp chính quyền.

2.2.3. Định hướng nghiên cứu của luận án

Qua nghiên cứu nội dung các công trình đã công bố trong nước và nước

ngoài, tác giả đã tổng hợp một một cách khái quát các vấn đề còn chưa được phân

tích rõ ràng hay là khoảng trống trong nghiên cứu đó là lý luận về phân cấp quản

lý NSNN ở đô thị, thực tiễn và giải pháp phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội

trong điều kiện áp dụng mô hình CQĐT hai cấp chính quyền.

Vì vậy, trong luận án này tác giả sẽ có những định hướng nghiên cứu về

cơ sở lý luận, thực tiễn và giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà

Nội áp dụng mô hình CQĐT hai cấp chính quyền.

3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1. Mục đích nghiên cứu của luận án

Đề xuất hệ thống các quan điểm, định hướng và giải pháp khả thi nhằm

hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP ở TP. Hà Nội trong điều

kiện áp dụng mô hình CQĐT đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án

Thứ nhất, nghiên cứu tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan

đến phân cấp quản lý NSNN.

Thứ hai, hệ thống hoá làm rõ hơn lý luận về phân cấp quản lý NSNN ở đô

thị (thành phố trực thuộc trung ương), trong đó tập trung vào làm rõ lý luận về

phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP ở đô thị. Xây dựng những tiêu chí

định tính, định lượng để đánh giá về phân cấp quản lý NSNN tại đô thị.

Thứ ba, nghiên cứu kinh nghiệm trong nước và quốc tế về phân cấp quản

lý NSNN tại các thành phố đang thực hiện mô hình CQĐT.

Thứ tư, phân tích và đánh giá một cách khoa học về thực trạng phân cấp

quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP của TP. Hà Nội giai đoạn 2011 - 2022; làm

rõ những kết quả, hạn chế và nguyên nhân của các hạn chế.

Thứ năm, đưa ra quan điểm, định hướng và hệ thống các giải pháp khả thi

nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội trong điều kiện áp dụng

mô hình CQĐT hai cấp chính quyền.

Trên cơ sở nhiệm vụ nghiên cứu, luận án sẽ đi trả lời các câu hỏi nghiên

cứu sau:

Thứ nhất, có các công trình nghiên cứu nào về phân cấp quản lý NSNN?

Trong đó các công trình này đã đạt được những kết quả nghiên cứu gì về phân

cấp quản lý NSNN ở đô thị? Khoảng trống nghiên cứu là gì?

Thứ hai, Phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP ở đô thị bao gồm

những nội dung nào? Nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN ở đô thị là gì? Có

những chỉ số nào để đánh giá phân cấp quản lý NSNN ở đô thị? Có những nhân

tố nào ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN ở đô thị?

Thứ ba, các thành phố trên thế giới và trong nước đã thực hiện phân cấp

quản lý NSNN ở đô thị như thế nào và TP. Hà Nội có thể rút ra những bài học

kinh nghiệm nào cho phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP ở Thành phố.

Thứ tư, Thực hiện mô hình CQĐT hai cấp chính quyền có tác động như

thế nào đến phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội? Thực trạng phân cấp quản lý

NSNN giữa các cấp CQĐP ở TP. Hà Nội trong giai đoạn 2011 – 2022 như thế

nào? Phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP ở TP. Hà Nội trong giai đoạn

2011 – 2022 có những kết quả đạt được, hạn chế gì và nguyên nhân nào dẫn đến

những hạn chế đố?

Thứ năm, phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP ở TP. Hà Nội trong

điều kiện áp dụng mô hình CQĐT hai cấp trong giai đoạn tới cần theo quan điểm,

định hướng như thế nào? Cần thực hiện những giải pháp nào để hoàn thiện phân

cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP ở TP. Hà Nội trong điều kiện áp dụng mô

hình CQĐT hai cấp?

4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là những vấn đề lý luận và thực tiễn về

phân cấp quản lý NSNN ở đô thị.

4.2. Phạm vi nghiên cứu

Nội dung nghiên cứu:

Luận án nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP (bao

gồm CQĐT và chính quyền nông thôn) ở đô thị. Luận án không nghiên cứu về

phân cấp quản lý NSNN giữa CQTƯ và CQĐP. Luận án không nghiên cứu về

phân cấp quản lý NSNN trong thực hiện chu trình ngân sách, phân cấp quản lý

NSNN tại các đơn vị dự toán.

Luận án tập trung nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp

CQĐP ở đô thị bao gồm ba nội dung: (1) Phân cấp quản lý thu NSNN; (2) Phân

cấp quản lý chi NSNN; (3) Điều hòa ngân sách. Định hướng của Việt Nam về

phân cấp quản lý NSNN không có phân cấp vay nợ cho chính quyền cấp huyện,

cấp xã vì vậy trong phạm vi nghiên cứu của luận án, tác giả không nghiên cứu

nội dung phân cấp vay nợ.

Không gian nghiên cứu:

Luận án nghiên cứu về thực tiễn phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội,

khảo sát kinh nghiệm trong nước về phân cấp quản lý NSNN tại Thành phố Hồ

Chí Minh, kinh nghiệm quốc tế về phân cấp quản lý NSNN tại một số đô thị lớn

trên thế giới.

Thời gian nghiên cứu:

Kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN ở Thành phố Hồ Chí Minh trong

giai đoạn 2017-2022; Kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN ở một số đô thị

lớn trên thế giới giai đoạn 2006-2022; Thực tiễn về phân cấp quản lý NSNN giữa

các cấp CQĐP ở TP. Hà Nội được nghiên cứu trong giai đoạn 2011 – 2022. Quan

điểm, định hướng và các giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý

NSNN ở TP. Hà Nội đến năm 2030 tầm nhìn đến năm 2045.

5. Phương pháp nghiên cứu

Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật

lịch sử, trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các phương pháp nghiên

cứu cụ thể sau:

- Phương pháp thống kê số liệu: tác giả tập hợp các số liệu có liên quan

đến phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội, nhằm phân tích, so sánh, tổng hợp,…

để tìm ra quy luật khách quan trong quá trình phát triển phân cấp quản lý NSNN.

- Phương pháp phân tích, tổng hợp và tổng kết kinh nghiệm: (1) Tác giả

thực hiện nghiên cứu các công trình nghiên cứu lý thuyết có liên quan đến đề tài

luận án để trên cơ sở đó hệ thống hóa cơ sở lý thuyết về phân cấp quản lý NSNN

ở đô thị; (2) Tác giả thực hiện nghiên cứu chế độ, chính sách liên quan đến phân

cấp quản lý NSNN Việt Nam, làm rõ những thay đổi về phân cấp quản lý NSNN

của Việt Nam. Sự thay đổi phân cấp quản lý NSNN gắn liền với những thay đổi

về tổ chức CQĐP cải cách khu vực công. Do vậy, khi phân tích phân cấp quản lý

NSNN, đề tài luôn gắn với bối cảnh cụ thể; (3) Tác giả tổng kết kinh nghiệm về

phân cấp quản lý NSNN của một số đô thị trong và ngoài nước để rút ra bài học

kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội trong điều kiện áp dụng

mô hình CQĐT hai cấp chính quyền; (4) Kết hợp lý luận với thực tế, đem lý luận

phân tích thực tế, từ phân tích thực tế, tác giả đã rút ra những đánh giá, và tổng

hợp lại đưa ra những kết luận, những đề xuất mang tính khoa học, phù hợp với lý

luận và thực tiễn về phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội.

- Phương pháp lịch sử: Tác giả sử dụng phương pháp này để làm nổi bật

đối tượng nghiên cứu bằng cách hệ thống những diễn biến, những thay đổi về

phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội giai đoạn 2011 – 2022. Tác giả đi tìm hiểu

bối cảnh phát triển KT-XH, tìm hiểu các nguồn tư liệu có liên quan đến phân cấp

quản lý NSNN và tham khảo kinh nghiệm trong nước, quốc tế về phân cấp quản

lý NSNN. Trên cơ sở đó tác giả xây dựng khung lý thuyết của đề tài luận án.

- Phương pháp so sánh: Tác giả sử dụng phương pháp này để làm rõ sự

giống và khác nhau, ưu điểm, hạn chế của các vấn đề nghiên cứu, từ đó có các đề

xuất phù hợp nhằm đạt mục tiêu nghiên cứu.

- Phương pháp chuyên gia: tác giả lấy ý kiến từ các chuyên gia về những

nội dung của luận án nhằm tập hợp các vấn đề khoa học cho đề tài luận án. Trong

quá trình thực hiện luận án, tác giả thường xuyên thu thập ý kiến của chuyên gia,

trong đó có các chuyên gia là các cán bộ đang trực tiếp quản lý ngân sách tại Sở

Tài chính TP. Hà Nội và các quận, huyện, thị xã thuộc TP. Hà Nội nhằm có được

những tổng hợp đánh giá khách quan về các quan điểm khoa học trong phân cấp

quản lý NSNN. Từ đó, tác giả tập hợp, nghiên cứu để tìm ra bản chất của vấn đề

nghiên cứu và đề xuất quan điểm, định hướng và giải pháp hoàn thiện phân cấp

quản lý NSNN cho phù hợp với điều kiện thực tiễn.

6. Những đóng góp mới của luận án

Về cơ sở khoa học: Luận án đã làm rõ những đặc trưng của mô hình quản

lý CQĐP và phân cấp quản lý NSNN ở đô thị. Luận án đã xây dựng các chỉ số

đánh giá định lượng, định tính về phân cấp quản lý NSNN giữa chính quyền cấp

thành phố (thành phố trực thuộc trung ương) và chính quyền quận, huyện, thị xã.

Luận án xác định các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN ở đô thị.

Trên cơ sở nghiên cứu bài học kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN ở một số

đô thị lớn trên thế giới và TP. Hồ Chí Minh, tác giả đã rút ra những bài học kinh

nghiệm cho phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP ở TP. Hà Nội trong điều

kiện áp dụng mô hình CQĐT hai cấp.

Về thực tiễn

Luận án đã đánh giá, phân tích các yếu tố tác động đến phân cấp quản lý

NSNN ở TP. Hà Nội trong giai đoạn 2011-2022 cũng như tác động của mô hình

CQĐT hai cấp đến phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội trong thời gian tới.

Luận án đã phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp

CQĐP ở TP. Hà Nội trong giai đoạn 2011-2022 thông qua các chỉ số định tính,

định lượng mà tác giả đề xuất. Luận án đã đưa ra các kết luận về kết quả đạt được,

hạn chế và nguyên nhân chủ quan, nguyên nhân khách quan dẫn đến hạn chế

trong phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội.

Từ lý luận, thực trạng, kinh nghiệm, luận án đã đề xuất quan điểm, định

hướng phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP ở TP. Hà Nội đến năm 2030,

tầm nhìn đến năm 2045. Luận án đã đề xuất 04 nhóm giải pháp hoàn thiện phân

cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP ở TP. Hà Nội trong điều kiện áp dụng mô

hình CQĐT hai cấp bao gồm: giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý thu NSNN,

giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý chi NSNN, giải pháp về điều hòa NSNN

và các giải pháp hỗ trợ hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN. Để các giải pháp thực

hiện được kết quả cao, tác giả đã đề xuất các kiến nghị với CQTƯ để thực hiện

các giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội.

7. Kết cấu của luận án

Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục các công trình của tác giả đã công

bố liên quan đến luận án, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục, kết cấu của

Luận án gồm 3 chương:

Chương 1: Lý luận và kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách

nhà nước ở đô thị;

Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Thành phố

Hà Nội;

Chương 3: Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Thành phố

Hà Nội trong điều kiện áp dụng mô hình chính quyền đô thị.

Chương 1

1.1. CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ, NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ HỆ THỐNG NGÂN

SÁCH NHÀ NƯỚC

LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở ĐÔ THỊ

1.1.1. Chính quyền đô thị

1.1.1.1. Khái niệm và đặc điểm tổ chức chính quyền đô thị

1.1.1.1.1. Khái niệm chính quyền đô thị

Đô thị là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ rất cao, lực lượng

sản xuất tập trung cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông

nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa hoặc chuyên ngành,

có vai trò thúc đẩy sự phát triển KT-XH của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ,

một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố; nội thị, ngoại thị

của thị xã, thị trấn.

Đô thị có những đặc điểm sau đây:

(i) Là nơi cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội phát triển có tính liên

thông, đồng bộ;

(ii) Là nơi tập trung dân cư với mật độ rất cao, tối thiểu phải đạt một mức

nhất định tùy vào các quy ước mang tính chủ quan mà Nhà nước đặt ra;

(iii) Là nơi lực lượng sản xuất phát triển và tập trung rất cao;

(iv) Là nơi có nếp sống, văn hóa của thị dân gắn liền với đặc điểm sinh hoạt,

giao tiếp rất đặc thù khác với nông thôn;

(v) Là nơi dễ tập trung, phát sinh các tệ nạn xã hội là thử thách đối với công

tác quản lý; (vi) Có địa giới hành chính và điều kiện sinh sống của người dân khá

chật hẹp so với địa bàn nông thôn.

Nhiều quốc gia quan niệm đô thị (thành phố trực thuộc trung ương) dù lớn

hay nhỏ, bao gồm cả khu vực đô thị và khu vực nông thôn đều có tổ chức cấp

chính quyền (có cơ quan dân cử và cơ quan hành chính).

Chính quyền được hiểu là quyền lực chính trị, là thể chế bộ máy nhà nước

nắm quyền lực chính trị, là bộ máy điều khiển, quản lý công việc của nhà nước.

Chính quyền ở đô thị (thành phố trực thuộc trung ương) bao gồm chính quyền đô

thi và chính quyền nông thôn.

“Chính quyền đô thị là CQĐP tại một đô thị của một quốc gia, được tổ chức

phù hợp với các đặc điểm về đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, và các

điều kiện tự nhiên của đô thị nhằm quản lý các vấn đề trên địa bàn lãnh thổ

đô thị.”

CQĐT là một dạng cụ thể của CQĐP nên mang đầy đủ đặc điểm cơ bản của

CQĐP. CQĐT vừa mang những đặc điểm chung của CQĐP về bản chất, vị trí,

vai trò, chức năng đại diện của nhân dân và các mối quan hệ giữa chính quyền

các cấp theo quy định của pháp luật, vừa thể hiện các yêu cầu đặc thù riêng của

phương thức tổ chức, quản lý và phát triển đô thị.

1.1.1.1.2. Đặc điểm tổ chức chính quyền đô thị

Thứ nhất, tổ chức CQĐT không được tạo ra nhiều sự cắt khúc trong tổ chức

các cấp quản lý hành chính trong phạm vi lãnh thổ của đô thị, việc phân chia các

đơn vị hành chính trực thuộc chỉ mang tính chất tương đối.

Thứ hai, mức độ phân cấp, phân quyền cho CQĐT chủ yếu được xử lý trong

mối quan hệ giữa các cấp chính quyền nhằm nâng cao khả năng tự chủ, tự chịu

trách nhiệm trong quyết định của CQĐT về quản lý, phát triển đô thị.

Thứ ba, mô hình CQĐT được tổ chức đa dạng, tùy thuộc vào vị trí, vai trò,

đặc điểm của từng loại đô thị.

Thứ tư, đặc điểm của đô thị chi phối, quyết định mô hình tổ chức, bộ máy,

thẩm quyền, trách nhiệm, phương thức hoạt động của CQĐT.

1.1.1.2. Các mô hình chính quyền đô thị

Phân chia đơn vị hành chính và thiết lập CQĐT ở các nước trên thế giới, đặc

biệt là ở các thành phố thủ đô là rất đa dạng. Ngay trong cùng một quốc gia cũng

áp dụng nhiều mô hình CQĐT. Mỗi khu vực đô thị, tùy thuộc vào đặc điểm địa

lý, số lượng, mật độ dân cư mà mô hình chính quyến đô thị được lựa chọn nhằm

đáp ứng yêu cầu quản lý KT–XH ở đô thị: CQĐT - quốc gia; CQĐT - thủ đô;

CQĐT - thủ phủ bang, CQĐT - thành phố trực thuộc trung ương; CQĐT - thành

phố trực thuộc bang; CQĐT - thành phố, thị xã thuộc tỉnh; v.v.

Từ lịch sử tổ chức CQĐT tại các quốc gia trên thế giới, có thể khái quát một

số mô hình CQĐT phổ biến tại các thành phố trực thuộc trung ương như sau:

- Mô hình CQĐT “Một cấp chính quyền, hai cấp quản lý”: Chỉ có một cơ

quan quyền lực nhà nước là cơ quan đại biểu nhân dân ở cấp thành phố trực thuộc

trung ương, không tổ chức cơ quan đại biểu nhân dân ở cấp quận. Cơ quan hành

chính được tổ chức ở hai cấp hành chính là cấp thành phố, quận.

- Mô hình CQĐT “Một cấp chính quyền, ba cấp quản lý”: Chỉ có một cơ

quan quyền lực nhà nước là cơ quan đại biểu nhân dân ở cấp thành phố trực thuộc

trung ương, không tổ chức cơ quan đại biểu nhân dân ở cấp quận, phường. Cơ

quan hành chính được tổ chức ở cả ba cấp hành chính là cấp thành phố, quận,

phường.

- Mô hình CQĐT “Hai cấp chính quyền, ba cấp quản lý”: Có hai cơ quan

quyền lực nhà nước là cơ quan đại biểu nhân dân ở cấp thành phố trực thuộc trung

ương và cấp quận, không tổ chức cơ quan đại biểu nhân dân ở cấp phường. Cơ

quan hành chính được tổ chức ở cả ba cấp hành chính là cấp thành phố, quận,

phường.

- Mô hình CQĐT “Ba cấp chính quyền, ba cấp quản lý”: Có ba cơ quan

quyền lực nhà nước là cơ quan đại biểu nhân dân ở cấp thành phố trực thuộc trung

ương, cấp quận và cấp phường. Cơ quan hành chính được tổ chức ở cả ba cấp

hành chính là cấp thành phố, quận, phường.

1.1.2. Ngân sách nhà nước

NSNN ra đời cùng với sự ra đời của Nhà nước. Cho đến nay, thuật ngữ

“ngân sách nhà nước” hay còn được gọi là “ngân sách chính phủ” được sử dụng

rộng rãi ở mọi quốc gia nhưng chưa có một khái niệm thống nhất về NSNN.

Theo từ điển Investopedia, thuật ngữ “Ngân sách” được khái niệm như sau:

“Ngân sách là một ước tính về doanh thu và chi phí trong một khoảng thời gian

cụ thể trong tương lai và thường được tổng hợp và đánh giá lại trên cơ sở định

kỳ. Ngân sách có thể được tạo ra cho một người, một nhóm người, một doanh

nghiệp, chính phủ hoặc bất kỳ thực thể khác tạo ra và tiêu tiền.”

Theo từ điển Wikipedia, thuật ngữ “Ngân sách” được khái niệm như sau:

“Ngân sách là một kế hoạch tài chính cho một thời kỳ xác định, thường là một

năm. Nó cũng có thể bao gồm khối lượng bán hàng và doanh thu theo kế hoạch,

số lượng tài nguyên, chi phí, tài sản, nợ phải trả và dòng tiền. Các công ty, chính

phủ, gia đình và các tổ chức khác sử dụng nó để thể hiện các kế hoạch chiến lược

của các hoạt động hoặc sự kiện trong các điều kiện có thể đo lường được.”

Theo từ điển Cambridge, thuật ngữ “Ngân sách” được hiểu như sau: “Ngân

sách là một kế hoạch cho biết một cá nhân hoặc tổ chức sẽ kiếm được bao nhiêu

tiền và họ sẽ cần hoặc có thể chi tiêu bao nhiêu.”

Theo Paul A. Samuelson, ngân sách nhà nước phản ánh chi tiêu theo kế

hoạch của các chương trình của chính phủ và doanh thu dự kiến từ hệ thống thuế

trong một năm nhất định. Ngân sách thường bao gồm một danh sách các chương

trình cụ thể (ví dụ như giáo dục, phúc lợi, quốc phòng) cũng như các nguồn thuế

(ví dụ như thuế thu nhập cá nhân, thuế bảo hiểm xã hội).

Florida International University (2013) đưa ra khái niệm về “Ngân sách

chính phủ” như sau: “Ngân sách chính phủ là một tài liệu do chính phủ và/hoặc

tổ chức chính trị khác lập, trình bày các khoản thu thuế dự kiến của mình (Thuế

thừa kế, thuế thu nhập, thuế doanh nghiệp, thuế nhập khẩu) và chi tiêu/chi tiêu

đề xuất (Chăm sóc sức khỏe, Giáo dục, Quốc phòng, Đường bộ, Lợi ích của Tiểu

bang) cho năm tài chính sắp tới.” [77]

Theo Nhà xuất bản học thuật về nghiên cứu khoa học quốc tế IGI Global,

ngân sách chính phủ dược hiểu như sau:

“Ngân sách chính phủ là một kế hoạch tài chính của chính phủ cho phép

các chính phủ thu các khoản thu nhập công và thực hiện các khoản chi tiêu công

trong một khoảng thời gian nhất định và bao gồm số tiền ước tính”

Khái niệm về “ngân sách chính phủ” ở trên được hiểu theo nghĩa hẹp là tài

liệu hay một kế hoạch tài chính trình bày các khoản thu, chi do Chính phủ hoặc

tổ chức chính trị khác lập và không thể hiện được nội dung ngân sách này phải

được các cơ quan có thẩm quyền quyết định.

Theo Điều 4 Luật Ngân sách năm 2012 được phê duyệt bởi Quốc hội Mông

Cổ, thuật ngữ “Ngân sách” và “Ngân sách nhà nước” được hiểu như sau:

“Ngân sách được hiểu là tổng hợp tài sản, thu, chi, nợ phải trả, các cam kết

và nghĩa vụ tài chính trong đó các quỹ được thu, phân bổ và chi tiêu trong phạm

vi thẩm quyền của nhà nước, các hoạt động tài chính liên quan, các hoạt động

được thực hiện, đầu vào cần thiết cho chúng và kết quả mong đợi. NSNN được

hiểu là ngân sách được phê duyệt bởi Quốc hội và được tạo ra, phân bổ và sử

dụng bởi các thống đốc ngân sách chung trực thuộc Chính phủ và NSNN.” [81]

Khái niệm NSNN ở trên được hiểu theo nghĩa rộng hơn so khái niệm NSNN

ở Việt Nam. Ở Việt Nam, NSNN được hiểu là các khoản thu, chi của Nhà nước.

Ở Mông Cổ, khái niệm NSNN được hiểu là tổng hợp tài sản, thu, chi, nợ phải trả,

các cam kết và nghĩa vụ tài chính.

Theo Điều 1 của Luật NSNN năm 2002 của Việt Nam, thuật ngữ NSNN

được hiểu như sau:

“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà

nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm

thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.” [35]

Khái niệm về NSNN trong luật NSNN 2002 của Việt Nam đưa ra không

thể hiện được nội dung NSNN phải được dự toán, và chốt cứng NSNN được thực

hiện trong một năm.

Theo Khoản 14, Điều 4 Luật NSNN 2015 của Việt Nam, thuật ngữ NSNN

được hiểu như sau:

“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực

hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền

quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.”[36]

Từ các khái niệm trên, tác giả đưa ra khái niệm về NSNN trong luận án

như sau:

“NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực

hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền

quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước do Hiến

pháp quy định”.

Khái niệm về NSNN mà tác giả đưa ra tương đồng với khái niệm về NSNN

trong luật NSNN 2015 của Việt Nam. Hiến pháp là đạo luật gốc do Quốc hội ban

hành có giá trị pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật. Vì vậy, theo quan điểm

của tác giả, NSNN phải là công cụ để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm

vụ của Nhà nước do Hiến pháp quy định.

1.1.3. Hệ thống ngân sách nhà nước và tổ chức hệ thống ngân sách

nhà nước

1.1.3.1. Hệ thống ngân sách nhà nước

Theo Từ điển Bách Khoa toàn thư – Viện Hàn lâm KHXH Việt nam, thuật

ngữ hệ thống được hiểu như sau:

“Hệ thống là một tập hợp những yếu tố, những bộ phận có mối liên hệ qua

lại với nhau, tác động lẫn nhau và tạo thành một chỉnh thể nhất định”.

Theo từ điển Business Dictionary1, thuật ngữ hệ thống được hiểu như sau:

“Hệ thống là một tổ chức, cấu trúc có mục đích, bao gồm các yếu tố liên

quan đến nhau và phụ thuộc lẫn nhau (các thành phần, các tổ chức, các yếu tố,

các thành viên , các bộ phận,...). Những yếu tố này liên tục ảnh hưởng đến yếu tố

khác (trực tiếp hoặc gián tiếp) để duy trì hoạt động của nó và sự tồn tại của hệ

thống, để đạt được mục tiêu của hệ thống.”

Từ các quan niệm khác nhau, hệ thống có thể được hiểu là một tập hợp các

bộ phận/đối tượng có mối quan hệ ràng buộc lẫn nhau và cùng hoạt động vì một

mục tiêu chung. Khi nói đến hệ thống, cần phải làm rõ được hai nội dung sau: i)

Các bộ phận cấu thành nên hệ thống đó là gì; ii) Mối quan hệ giữa các bộ phận

đó như thế nào.

Theo Từ điển Bách Khoa toàn thư của Viện Hàn lâm KHXH Việt nam, hệ

thống NSNN được hiểu như sau:

“Hệ thống NSNN là tổng thể ngân sách của các cấp bộ máy nhà nước từ

trung ương đến cơ sở, giữa chúng có những mối quan hệ hữu cơ, được xác định

bởi sự thống nhất về cơ sở kinh tế, chính trị, pháp lý và các nguyên tắc tổ chức

của nhà nước”.

Tổng hợp nhiều quan niệm về hệ thống và hệ thống NSNN, tác giả đưa ra

một khái niệm như sau về hệ thống NSNN:

“Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách, giữa chúng có mối quan hệ

hữu cơ với nhau trong quá trình tổ chức huy động, quản lý các nguồn thu và thực

hiện nhiệm vụ chi của mỗi cấp ngân sách. Hệ thống NSNN được tổ chức dựa trên

những nguyên tắc tổ chức của nhà nước, nhằm đảm bảo cho Nhà nước thực hiện

chức năng, nhiệm vụ của mình.”

Để làm rõ hơn khái niệm về hệ thống NSNN, cần phải hiểu khái niệm về

1 Nguồn: http://www.businessdictionary.com

thuật ngữ cấp ngân sách.

Về vị trí, cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền nhà

nước, là bộ phận cơ bản cấu thành của hệ thống NSNN.

Về thẩm quyền, cấp ngân sách gồm quyền quyết định, phân bổ, quản lý,

giám sát, kiểm tra ngân sách của các đơn vị dự toán thuộc cấp mình trên cơ sở

được phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp mình

Về phạm vi thu chi, cấp ngân sách gồm các khoản thu NSNN phân cấp cho

ngân sách cấp mình, thu bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp mình

và các khoản chi NSNN thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách cấp mình.

Về quyền chủ động và trách nhiệm, cấp ngân sách có mức độ tự chủ cao

trong quyền quyết định, quyền điều chỉnh dự toán ngân sách cấp mình. Cấp ngân

sách tự bảo đảm cân đối ngân sách cấp mình trên cơ sở nguồn thu, nhiệm vụ chi

được phân cấp và tình hình thực tế hoạt động thu của ngân sách cấp mình.

Về chủ thể quản lý, cấp ngân sách có hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước

và hệ thống cơ quan hành chính nhà nước tương ứng với cấp chính quyền. [13]

Như vậy, chúng ta có thể đưa ra khái niệm về cấp ngân sách như sau: Cấp

ngân sách là một bộ phận của hệ thống NSNN được hình thành trên cở sở cấp

chính quyền nhà nước, được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách

cấp mình.

1.1.3.2. Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước

1.1.3.2.1. Khái niệm tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước

Tổ chức hệ thống NSNN được hiểu là việc xác định hệ thống NSNN bao

gồm những bộ phận cấu thành nào, xác định mối quan hệ giữa các bộ phận cấu

thành hệ thống NSNN. Ta có thể đưa ra một khái niệm như sau về tổ chức hệ

thống NSNN:

Tổ chức hệ thống NSNN là việc xây dựng hệ thống ngân sách các cấp, xác

định mối quan hệ giữa ngân sách các cấp trong hệ thống NSNN theo những

nguyên tắc nhất định, xác định cơ chế vận hành hệ thống NSNN và quy định

quyền hạn, trách nhiệm của các cấp chính quyền trong quản lý ngân sách các

cấp nhằm đảm bảo cho nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình.

1.1.3.2.2. Nguyên tắc tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước

Thứ nhất, nguyên tắc thống nhất trong tổ chức NSNN. Mặc dù NSNN được

tổ chức thành nhiều cấp nhưng những bộ phân cấu thành của một hệ thống ngân

sách là thống nhất và duy nhất. Trong hệ thống ngân sách đó, mặc dù mỗi cấp

ngân sách đều có hoạt động thu, chi của mình nhưng các hoạt động đó phải nhất

quán, phải cùng dựa trên những chuẩn mực, những định mức nhất định và phải

tuân thủ cùng một chính sách, chế độ về thu chi ngân sách.

Thứ hai, nguyên tắc độc lập và tự chủ của các cấp NSNN. Mỗi cấp chính

quyền nhà nước đều phải thực hiện chức năng quản lí nhà nước trên địa bàn của

mình. Để đảm bảo các cấp chính quyền có thể chủ động trong việc thực hiện thì

mỗi cấp đều cần được phân giao các nguồn thu và các nhiệm vụ chỉ, có quyền

quyết định ngân sách của cấp mình nhưng vẫn nằm trong sự chỉ đạo của CQTƯ.

Thứ ba, nguyên tắc tập trung quyền lực trên cơ sở phân định thẩm quyền

giữa các cấp chính quyền nhà nước trong hoạt động ngân sách. Tập trung quyền

lực thể hiện ở quyền quyết định của Quốc hội và sự điều hành thống nhất của

Chính phủ đối với NSNN.

1.1.3.2.3. Căn cứ tổ chức hệ thống NSNN

Thứ nhất, căn cứ vào cấu trúc nhà nước và tổ chức hệ thống chính quyền

nhà nước.

Tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước là một tất yếu khách quan của mọi

thể chế chính trị . Để thực hiện chức năng vốn có của mình, nhà nước cần tổ chức

hệ thống chính quyền nhà nước các cấp từ trung ương đến cơ sở. Tổ chức hệ

thống chính quyền nhà nước bao gồm việc thiết lập bộ máy theo các đơn vị hành

chính - lãnh thổ và mối quan hệ của các bộ phận cấu thành nên hệ thống đó. Mỗi

cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước thực hiện chức năng nhiệm vụ được giao

trên một địa bàn hành chính - lãnh thổ cần phải có đội ngũ cán bộ công chức, viên

chức, cơ sở vật chất và các phương tiện tài chính. Điều này đòi hỏi đòi hỏi tổ

chức NSNN phải phù hợp và tương ứng với mô hình tổ chức bộ máy nhà nước.

Vì vậy cấu trúc nhà nước, tổ chức bộ máy chính quyền nhà nước, địa vị pháp lý

cũng như các chức năng nhiệm vụ về quản lý nhà nước về KT-XH của các cấp

chính quyền là căn cứ cơ bản để xây dựng hệ thống ngân sách nhà nước của một

quốc gia.

Thứ hai, căn cứ phân cấp chức năng KT-XH.

Phân cấp chức năng KT-XH quyết định đến sự cần thiết cũng như khả năng

có thể hình thành một cấp ngân sách. Phân cấp chức năng KT-XH là để đảm bảo

gắn kết giữa nguồn lực và nhu cầu chi tiêu cho quản lý hành chính, kinh tế và xã

hội của mỗi cấp chính quyền.

Quá trình phân cấp chức năng kinh tế, xã hội phân bổ lại trách nhiệm, quyền

hạn, nguồn lực tài chính giữa các cấp chính quyền. Sự khác biệt về chức năng

kinh tế, xã hội của các chính quyền liên bang, bang, hay CQTƯ và các CQĐP sẽ

dẫn đến những khác biệt về vai trò, quy mô cũng như cơ cấu ngân sách của các

cấp chính quyền đó.

1.1.3.2.4. Các mô hình tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước

Hiện nay trên thế giới, từ sự khác biệt trong tổ chức bộ máy nhà nước và các

quan điểm khác nhau về phân cấp ngân sách, tồn tại các mô hình chủ đạo về tổ

chức hệ thống ngân sách nhà nước như sau:

Thứ nhất, mô hình tổ chức hệ thống NSNN của các nước liên bang. Hệ thống

ngân sách thường được tổ chức bao gồm ba cấp: Ngân sách liên bang, ngân sách

bang, NSĐP. Trong các nhà nước liên bang, do tổ chức bang không phải là đơn

vị hành chính địa phương của liên bang nên chính quyền bang thường được trao

quyền cả về chính trị, hành chính và ngân sách. Ngân sách của chính quyền bang

được quản lý theo hiến pháp của bang đó với tư cách là ngân sách của một quốc

gia trong liên bang. NSĐP thuộc các bang được quản lý theo hiến pháp hoặc luật

CQĐP của từng bang. Chính quyền bang trực tiếp kiểm soát các hoạt động ngân

sách của CQĐP.

Thứ hai, mô hình tổ chức hệ thống NSNN của nhà nước đơn nhất. Trong hệ

thống ngân sách nhà nước đơn nhất thường bao gồm NSTƯ và ngân sách của các

cấp CQĐP. Đặc trưng của hệ thống NSNN theo mô hình nhà nước đơn nhất đó

là tính thống nhất của hệ thống. Đó là ngân sách của từng cấp ngân sách và các

nguyên tắc quản lý đều do cấp trung ương quy định. CQĐP có thể có những quyền

tự chủ nhất định về ngân sách, tuy nhiên quyền tự chủ này nằm dưới sự kiểm soát

1.2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở ĐÔ THỊ

và các quy định chung của CQTƯ.

1.2.1. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.1.1. Khái niệm

Bên cạnh thuật ngữ phân cấp quản lý NSNN, ở Việt Nam cón dùng thuật

ngữ phân cấp NSNN hoặc phân cấp tài khóa (Fiscal decentralisation). Đây là

những thuật ngữ có nội dung tương đồng nhưng cũng có sự khác biệt.

Hoàng Thị Thúy Nguyệt và Đào Thị Bích Hạnh (2016) đưa ra khái niệm về

phân cấp ngân sách như sau: “Phân cấp ngân sách là việc phân chia nguồn lực

và trách nhiệm chi tiêu cùng với các thẩm quyền quản lý và quyền quyết định về

ngân sách giữa các cấp chính quyền nhà nước.” [32]

Theo Luật NSNN năm 2015 của Việt Nam, phân cấp quản lý NSNN được

hiểu như sau: "Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm

và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc

quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý KT-XH.” [36]

Theo khái niệm này, bản chất phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết các

mối quan hệ về vật chất và thẩm quyền giữa các cấp chính quyền từ trung ương

đến các địa phương trong hoạt động quản lý NSNN, giữa các đơn vị dự toán với

các cơ quan chủ quản.

Theo Ngân hàng Thế giới, phân cấp tài khóa về cơ bản là chuyển giao trách

nhiệm chi và nhiệm vụ thu cho các cấp chính quyền thấp hơn. Theo Quỹ tiền tệ

quốc tế (IMF), phân cấp tài khóa là việc chuyển giao trách nhiệm và quyền hạn

về tài chính cho CQĐP. Phân cấp tài khóa xác lập cơ chế trao quyền cho CQĐP

trong việc quyết định các khoản thu và chi.

Phân cấp tài khóa có thể được hiểu là sự chuyển giao nguồn lực, trách nhiệm

chi tiêu cùng với quyền hạn và trách nhiệm trong ra quyết định về tài chính công

từ CQTƯ cho CQĐP, từ CQĐP cấp trên cho CQĐP cấp dưới.

Phân cấp NSNN, phân cấp tài khóa và phân cấp quản lý NSNN đều đề cập

đến sự chuyển giao nguồn lực và trách nhiệm chi tiêu, sự chuyển giao về quyền

hạn và trách nhiệm trong việc ra quyết định về tài chính của CQTƯ cho CQĐP,

giữa CQĐP cấp trên cho CQĐP cấp dưới.

Phân cấp quản lý NSNN đề cập đến sự chuyển giao nguồn lực và trách nhiệm

chi tiêu của NSNN từ cơ quan chủ quản đến đơn vị dự toán. Phân cấp NSNN và

phân cấp tài khóa không đề cập đến nội dung này.

Phân cấp NSNN và phân cấp quản lý NSNN chỉ đề cập đến phân chia nguồn

lực và trách nhiệm chi tiêu cùng với thẩm quyền quyết định, quản lý thuộc phạm

vi NSNN. Phân cấp tài khóa có phạm vi rộng hơn là phân chia nguồn lực và trách

nhiệm chi tiêu cùng với thẩm quyền quyết định, quản lý thuộc phạm vi tài chính

của khu vực chính phủ chung, bao gồm cả NSNN và các nguồn tài chính ngoài

NSNN.

Phân cấp quản lý NSNN đề cập đến sự chuyển giao trách nhiệm và quyền

hạn trong quản lý NSNN (tổ chức thực hiện các quyết định về NSNN) từ chính

quyền cấp trên xuống chính quyền cấp dưới, từ cơ quan chủ quản đến các đơn vị

dự toán. Phân cấp NSNN và phân cấp tài khóa không đề cập đến nội dung này.

Nội dung dưới đây trình bày một số quan điểm khác nhau về khái niệm, nội

hàm của phân cấp tài khóa và phân cấp quản lý NSNN.

Robert Ebel & Serdar Yilmaz (2002) chỉ ra rằng trong khu vực công, phân

cấp quyền hoạch định chính sách công là việc chuyển giao quyền pháp lý và chính

trị để hoạch định các dự án, ra quyết định và quản lý các chức năng công từ CQTƯ

và các cơ quan của nó đến các CQĐP. Quyền lực có thể được chuyển giao trên

ba yếu tố: chính trị, hành chính và ngân sách. Như vậy, phân cấp tài khóa là một

nội dung trong phân cấp QLNN. Mặc dù, mỗi hình thức của phân cấp có những

đặc điểm, kết quả hệ thống và hàm ý chính sách khác nhau, tác động dự kiến đến

đời sống của người dân là sự gia tăng chất lượng (Xem Hình 1.1). Mặc dù việc

phân biệt giữa các loại phân cấp khác nhau rất hữu ích để làm nổi bật nhiều khía

cạnh của nó, nhưng không thể tách rời mối liên hệ giữa ba khái niệm này. [88]

Theo Ngân hàng Thế giới (World Bank), phân cấp tài khóa liên quan đến

việc chuyển một số trách nhiệm về chi tiêu và/hoặc nguồn thu cho các cấp chính

quyền thấp hơn. Một yếu tố quan trọng trong việc xác định kiểu phân cấp tài khóa

là mức độ mà các thực thể địa phương được trao quyền tự chủ để xác định việc

phân bổ chi tiêu của họ. Yếu tố quan trọng khác là khả năng tăng doanh thu của

CQĐP.2

Niña Boschmann (2009) cho rằng phân cấp tài khóa được gọi là sự chuyển

giao quyền hạn và trách nhiệm của các chức năng công từ CQTƯ sang chính

quyền trung gian và CQĐP hoặc các tổ chức chính phủ bán độc lập. Nó là một

khái niệm đa nghĩa phức tạp, đòi hỏi phải tổ chức lại đáng kể việc cung cấp dịch

vụ và tài chính của khu vực công để trở nên hiệu quả.

Không có một bộ quy tắc quy định nào điều chỉnh quá trình phân cấp tài

khóa áp dụng cho tất cả các quốc gia. Phân cấp tài khóa diễn ra theo các hình thức

khác nhau ở các quốc gia khác nhau, tùy thuộc vào mục tiêu thúc đẩy sự thay đổi

2http://www1.worldbank.org/publicsector/decentralization/fiscal.htm#:~:text=Fiscal%20decentralization%20i nvolves%20shifting%20some,the%20allocation%20of%20their%20expenditures.

cơ cấu chính phủ.

Phân cấp

Kết quả hệ thống

Tác động

Kết quả

Chính trị

• Trách nhiệm chính trị • Minh bạch về chính trị • Đại diện chính trị

Tài khóa

• Huy động nguồn lực • Phân bổ nguồn lực • Năng lực tài chính

• Dịch vụ đáp ứng • Dịch vụ hiệu lực • Dịch vụ hiệu quả • Dịch vụ bền vững

• Thu nhập tăng • Năng suất tăng • Trình độ học vấn tăng • Tỷ lệ tử vong giảm • Mức sống tăng • Xã hội dân sự phát triển

Hành chính

• Năng lực quản trị • Trách nhiệm quản trị • Minh bạch quản trị

Thời gian

Hình 1.1 Phân cấp quản lý nhà nước

Tổng hợp các quan niệm khác nhau, và phù hợp với phạm vi nghiên cứu

của luận án, tác giả đưa ra khái niệm về phân cấp quản lý NSNN trong luận án

như sau:

“Phân cấp quản lý NSNN là việc phân chia nguồn lực và trách nhiệm chi

tiêu cho mỗi cấp ngân sách, và xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn

của chính quyền các cấp trong việc quyết định cơ chế, chính sách về ngân sách

nhà nước.”

Khái niệm phân cấp quản lý NSNN trong luận án chỉ đề cập đến mối quan

hệ giữa các cấp chính quyền trong phân chia nguồn lực, trách nhiệm chi tiêu

cùng với thẩm quyền quyết định cơ chế, chính sách về NSNN, không bao gồm

mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong tổ chức thưc hiện các quyết định

về NSNN, và mối quan hệ giữa các đơn vị dự toán trong quản lý NSNN.

1.2.1.2. Các hình thức phân cấp

1.2.1.2.1. Theo cách thức thực hiện các nội dung phân cấp

Tản quyền (De-concentration) được coi là hình thức phân cấp yếu nhất;

nó phân bổ lại thẩm quyền ra quyết định và trách nhiệm tài chính và quản lý

giữa các cấp khác nhau của. Tản quyền là biện pháp tổ chức quyền lực của Nhà

nước, qua đó CQTƯ uỷ nhiệm cho các cơ quan địa phương quyền quản lý và

tổ chức thực hiện các chính sách do trung ương ban hành. Nó chỉ có thể chuyển

trách nhiệm từ các quan chức thuộc CQTƯ sang những quan chức làm việc ở

các vùng, tỉnh hoặc huyện, hoặc nó có thể tạo ra năng lực quản lý lĩnh vực hoặc

quản lý địa phương mạnh mẽ dưới sự giám sát của các Bộ thuộc CQTƯ.

Ủy quyền (Delegation) là một hình thức phân cấp tài khóa rộng hơn.

Thông qua ủy quyền, các CQTƯ chuyển giao trách nhiệm ra quyết định và

quản lý các chức năng công cho các tổ chức bán tự chủ không do CQTƯ kiểm

soát hoàn toàn, nhưng cuối cùng phải chịu trách nhiệm về tổ chức đó. Các chính

phủ cũng giao trách nhiệm khi họ thành lập các DN công, cơ quan quản lý nhà

ở, cơ quan giao thông vận tải, đơn vị chính phủ độc lập,…. Thông thường các

tổ chức này có rất nhiều quyền quyết định trong việc ra quyết định. Họ có thể

được miễn các ràng buộc đối với nhân viên công vụ thông thường và có thể

tính phí dịch vụ trực tiếp cho người sử dụng.

Phân quyền (Devolution) là hình thức phân cấp tài khóa thứ ba. Khi chính

phủ phân chia các chức năng, họ sẽ chuyển giao quyền ra quyết định, tài chính

và quản lý cho các đơn vị bán tự trị của CQĐP với tư cách là DN. Sự phân

quyền thường chuyển giao trách nhiệm đối với các dịch vụ cho các thành phố

đô thị/ quận, huyện, v.v. bầu ra thị trưởng và hội đồng của chính họ, tăng doanh

thu của riêng họ và có quyền độc lập để đưa ra quyết định đầu tư. CQĐP có

ranh giới địa lý rõ ràng và được công nhận về mặt pháp lý mà trên đó họ thực

hiện quyền hạn và trong đó họ thực hiện các chức năng công.

Mỗi hình thức phân cấp thể hiện một cách khác nhau để tổ chức cung cấp

dịch vụ của khu vực công và do đó ảnh hưởng đến cách thức tổ chức của khu

vực công. Một hình thức không tốt hơn hay tệ hơn hình thức kia, và phương án

được chọn là một quyết định chính trị. [77]

1.2.1.2.2. Theo mức độ thực hiện các nội dung phân cấp

Theo Ngân hàng Thế giới, phân cấp tài khóa có thể có nhiều hình thức,

bao gồm:

(i) Tự tài trợ hoặc bù đắp chi phí thông qua phí sử dụng;

(ii) Thỏa thuận đồng tài trợ hoặc đồng sản xuất mà thông qua đó người sử

dụng tham gia cung cấp dịch vụ và cơ sở hạ tầng thông qua đóng góp bằng tiền

hoặc lao động;

(iii) Mở rộng nguồn thu của địa phương thông qua thuế tiêu dùng, thuế tài

sản hoặc các khoản phí gián tiếp;

(iv) Chuyển giao giữa các cấp ngân sách nhằm chuyển nguồn thu chung

từ thuế do CQTƯ thu cho CQĐP để sử dụng thực hiện nhiệm vụ được gia hoặc

thực hiện các chương trình, nhiệm vụ, dự án cụ thể;

(v) Cho phép vay nợ ở CQĐT và CQĐP được huy động các nguồn lực ở

phạm vi địa phương hoặc quốc gia thông qua bảo lãnh khoản vay.

Ở nhiều nước đang phát triển, CQĐP có thẩm quyền hợp pháp để áp thuế,

nhưng cơ sở thuế quá yếu và sự phụ thuộc vào trợ cấp của chính phủ trung

ương đã quá sâu nên nội dung phân cấp này hiếm khi được thực hiện trong

thực tiễn. [95]

1.2.1.2.3. Theo nội dung phân cấp

Phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP ở đô thị trong luận án này

được hiểu bao gồm có 3 nội dung chính:

Thứ nhất, phân chia về nguồn thu giữa các cấp ngân sách và phạm vi,

trách nhiệm, quyền hạn của chính quyền các cấp trong quyết định cơ chế, chính

sách về thu NSNN.

Thứ hai, phân chia về trách nhiệm chi tiêu giữa các cấp ngân sách và phạm

vi, trách nhiệm, quyền hạn của chính quyền các cấp trong quyết định cơ chế,

chính sách về chi NSNN.

Thứ ba, phân chia về trách nhiệm bổ sung ngân sách của chính quyền cấp

trên cho ngân sách cấp dưới và phạm vi, trách nhiệm, quyền hạn của chính

quyề các cấp trong quyết định cơ chế, chính sách về điều hòa ngân sách.

1.2.2. Những đặc trưng cơ bản trong phân cấp quản lý ngân sách nhà

nước ở đô thị

Quy mô và phạm vi với xu hướng gia tăng của NSNN tại đô thị ảnh hưởng

trực tiếp đến thay đổi quản lý ngân sách của các cấp CQĐT. Nhu cầu chi tiêu

và nguồn tài trợ yêu cầu phải thay đổi thiết kế chuyển giao quyền hạn, trách

nhiệm về quản lý NSNN, các quy định tiếp cận tín dụng đô thị.

Ngân sách đô thị có quy mô, tính chất phức tạp hơn so với ngân sách ở

khu vực nông thôn. Nhu cầu về hàng hóa, dịch vụ công ở đô thị lớn đặt ra yêu

cầu CQĐT phải có năng lực tài khóa lớn hơn so với chính quyền nông thôn và

do vậy phân cấp quản lý NSNN ở đô thị phải đảm bảo quyền tự chủ tài chính

lớn hơn để CQĐT thực hiện trách nhiệm cung cấp hàng hóa, dịch vụ công.

CQĐT cần được phân cấp mạnh hơn, có quyền tự chủ ngân sách lớn hơn

nhằm đảm bảo thực hiện các trách nhiệm đặc thù của chính quyền

đô thị, thể hiện qua: (1) Quyền định ra chính sách thu riêng của đô thị; (2) Tỷ

lệ ngân sách đô thị trong tổng ngân sách quốc gia; (3) Mức độ tự chủ của đô

thị trong phân bổ chi tiêu ngân sách.

Đặc trưng về phân cấp quản lý chi NSNN tại đô thị

Nhiệm vụ chi ngân sách tại CQĐT và tại CQĐP nói chung có sự khác

nhau. CQĐT có nhiệm vụ chi nhiều hơn vào các hàng hóa, dịch vụ công như:

cơ sở hạ tầng, giao thông, đào tạo nhân lực chất lượng cao, công viên, giải trí,

nhà hát, điện, nước, xử lý rác thải, nhà ở, chăm sóc y tế, phòng cháy chữa cháy,

v.v. Nếu phân cấp quản lý NSNN tại đô thị giống với CQĐP nói chung sẽ tạo

ra sự thất bại về thể chế.

Sự tập trung cao nhu cầu của một số hàng hóa, dịch vụ công đặt ra yêu

cầu về thiết kế phân cấp quản lý chi NSNN ở đô thị hợp lý. CQĐT có nhiệm

vụ chi nhiều hơn về đầu tư cơ sở hạ tầng, nhân lực trình độ cao để đáp ứng nhu

cầu phát triển của DN, có nhiệm vụ chi nhiều hơn về các hàng hóa dịch vụ nâng

cao chất lượng cuộc sống, thu hút nguồn lực từ các địa phương khác đến để

phát triển kinh tế đô thị.

Đặc trưng về phân cấp quản lý thu NSNN ở đô thị

CQĐT được phân cấp quản lý thu NSNN cao hơn so với chính quyền

nông thôn. Nguyên nhân của đặc điểm này xuất phát từ yêu cầu phân cấp nguồn

thu NSNN ở đô thị phải tương xứng với trách nhiệm chi tiêu của CQĐT. Đặc

điểm này thể hiện như sau:

Thứ nhất, CQĐT được phân cấp nguồn thu ngân sách cao hơn chính quyền

nông thôn. Trong phân cấp nguồn thu NSNN ở đô thị, đô thị sẽ được phân cấp

thu một số khoản thu và giữ lại một phần theo tỷ lệ phần trăm hoặc 100% nguồn

thu NSNN được phân cấp, trong khi chính quyền nông thôn có thể không được

phân cấp các nguồn thu đó.

Thứ hai, CQĐT được quyền quyết định cao hơn đối với một số khoản thu

tại đô thị. CQĐT có thể được phân cấp quyền đặt ra một số khoản thu mới phù

hợp với thực tiễn đô thị, hoặc được phân cấp quyền quyết định mức thu của

một số khoản thu cao hơn so với chính quyền nông thôn.

Đặc trưng về điều hòa ngân sách ở đô thị

Chính quyền đô thi có trách nhiệm chi tiêu lớn và khả năng gia tăng nguồn

thu, nên có khả năng tự chủ cao hơn so với chính quyền nông thôn, ít có nhu

cầu phụ thuộc vào nguồn vốn bổ sung của chính quyền cấp trên. Tuy nhiên,

CQĐT vẫn có nhu cầu nhận hỗ trợ có mục tiêu từ chính quyền cấp trên để cung

cấp các hàng hóa, dịch vụ công có tác dụng lan tỏa lợi ích đến các khu vực

khác.

1.2.3. Căn cứ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở đô thị

1.2.3.1. Cấu trúc nhà nước và tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước

ở đô thị

Phân cấp quản lý NSNN của hầu hết các nước trên thế giới đều được xây

dựng căn cứ trên cấu trúc nhà nước. Cấu trúc nhà nước là sự cấu tạo nhà nước

thành các đơn vị hành chính lãnh thổ, có địa giới hành chính riêng, có bộ máy

chính quyền riêng được thành lập để tổ chức thực hiện chức năng của nhà nước.

Cấu trúc nhà nước quyết định việc tổ chức bộ máy chính quyền nhà nước ở các

cấp độ khác nhau. Hiện nay trên thế giới, xét trong phạm vi quốc gia, có hai

hình thức cấu trúc nhà nước đó là nhà nước liên bang và nhà nước đơn nhất.

Nhà nước liên bang là một nhà nước chung được cấu thành từ những nhà nước

thành viên. Trong đó những nhà nước thành viên tương ứng đều có những đặc

trưng điển hình của nhà nước. Khác với nhà nước liên bang, nhà nước đơn nhất

không được cấu thành bởi các nhà nước thành viên mà có sự phân chia thành

các đơn vị hành chính lãnh thổ không có chủ quyền. Nhà nước đơn nhất là nhà

nước có lãnh thổ toàn vẹn, thống nhất, có hệ thống các cơ quan thống nhất từ

trung ương xuống địa phương.

Tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước là một tất yếu khách quan của

mọi thể chế chính trị. Để thực hiện chức năng vốn có của mình, nhà nước cần

tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước các cấp từ trung ương đến cơ sở. Tổ

chức hệ thống chính quyền nhà nước bao gồm việc thiết lập bộ máy theo các

đơn vị hành chính - lãnh thổ và mối quan hệ của các bộ phận cấu thành nên hệ

thống đó. Mỗi cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước thực hiện chức năng

nhiệm vụ được giao trên một địa bàn hành chính - lãnh thổ cần phải có đội ngũ

cán bộ công chức, viên chức, cơ sở vật chất và các phương tiện tài chính. Điều

này đòi hỏi đòi hỏi phân cấp quản lý NSNN phải phù hợp và tương ứng với mô

hình tổ chức bộ máy nhà nước. Vì vậy cấu trúc nhà nước, tổ chức bộ máy chính

quyền nhà nước, địa vị pháp lý cũng như các chức năng nhiệm vụ về QLNN

về KT-XH của các cấp chính quyền là căn cứ cơ bản để phân cấp quản lý NSNN

của một quốc gia hoặc một địa phương.

Phân cấp quản lý NSNN ở đô thị phải căn cứ trên tổ chức CQĐP ở đô thị.

CQĐP thông thường bao gồm cơ quan đại diên cho nhân dân và cơ quan hành

chính. Trên thế giới có nhiều mô hình CQĐP: CQĐT, chính quyền nông thôn,

chính quyền đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt, v.v.

CQĐT cũng có nhiều mô hình trên thế giới, tuy nhiên các nước thường

quan niệm đô thị (thành phố) dù lớn hay nhỏ bao gồm cả khu vực đô thị và khu

vực nông thôn đều tổ chức một cấp chính quyền, chính quyền cấp dưới tùy

thuộc vào quy mô lãnh thổ có thể chia thành các khu vực hành chính mà không

có cơ quan dân cử, chỉ có cơ quan đại diện hành chính của cấp trên tại khu vực

hành chính.

CQĐT đòi hỏi phải tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao hơn so với chính

quyền nông thôn nên phân cấp quản lý NSNN ở đô thị đòi hỏi sự phân quyền,

ủy quyền mạnh hơn của CQTW cho CQĐT (thành phố trực thuộc trung ương),

từ CQĐT (thành phố trực thuộc trung ương) cho chính quyền dô thị (thành phố,

quận, thị xã thuộc thành phố trực thuộc trung ương).

1.2.3.2. Phân cấp chức năng kinh tế - xã hội cho chính quyền nhà nước

ở đô thị

Mặc dù cấu trúc nhà nước và tổ chức hệ thống chính quyền nhà nước là

căn cứ cơ bản trong thiết kế hệ thống phân cấp quản lý NSNN, tuy nhiên có

những trường hợp trong thực tiễn không theo nguyên tắc tương ứng với mỗi

cấp chính quyền phải hình thành một cấp ngân sách. Điều này được minh chứng

trong lịch sử hình thành hệ thống NSNN của Việt Nam và một số nước trên thế

giới. Mặc dù có sự khác biệt trong các tổ chức hệ thống chính quyền của mỗi

quốc gia, việc xác định cấp ngân sách thường phụ thuộc vào một số tiêu chí

như sau:

Thứ nhất, một cấp ngân sách phải tương ứng với một cấp chính quyền có

những thẩm quyền cụ thể được xác định bởi luật pháp. Cụ thể, chính quyền đó

phải có đại diện dân cử, xuất phát từ nguyên lý ngân sách là nguồn lực công

được huy động từ các khoản đóng góp của xã hội.

Thứ hai, chính quyền đó có thể quyết định chi tiêu ngân sách của cấp

mình để thực hiện các chức năng và trách nhiệm theo quy định của luật pháp.

Cấp chính quyền đó cũng có thể có một số nguồn lực tài chính (thuế, phí, lệ

phí..), phát sinh trên địa bàn hành chính-lãnh thổ, bảo đảm được phần lớn các

khoản chi thuộc chức năng. Trong trường hợp các chi phí của một CQĐP được

ghi trong ngân sách của một chủ thể chính quyền cấp trên và được đảm bảo

chủ yếu bằng nguồn thu từ ngân sách cấp trên, thì ngân sách đó được coi là

ngân sách của một đơn vị sử dụng ngân sách hơn là ngân sách của một cấp

ngân sách.

Thứ ba, chính quyền trên phải có ngân sách độc lập tương đối (hay còn

gọi là ngân sách riêng) và có quyền tự chủ trong quyết định ngân sách của cấp

mình, cũng như các biện pháp tổ chức quản lý và thực hiện ngân sách.

Những tiêu chí trên ngoài việc phụ thuộc vào tổ chức chính quyền của

mỗi quốc gia thông qua quá trình phân cấp chính trị và hành chính, thực chất

còn phụ thuộc vào mức độ phân cấp chức năng về kinh tế, xã hội giữa các cấp

chính quyền. Phân cấp chức năng KT -XH quyết định đến sự cần thiết cũng

như khả năng có thể hình thành một cấp ngân sách. Phân cấp chức năng KT-

XH, là để đảm bảo gắn kết giữa nguồn lực và nhu cầu chi tiêu cho quản lý hành

chính, kinh tế và xã hội của mỗi cấp chính quyền. Phân cấp chức năng KT -XH

là một trong những nội dung của phân cấp QLNN. Đó là việc quy định chức

trách, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý của các cấp hành chính trong bộ máy Nhà

nước từ trung ương đến địa phương trong các lĩnh vực KT – XH như: quy

hoạch phát triển kinh tế, xã hội, chính sách phát triển kinh tế vùng, QLNN đối

với khu vực sản xuất – kinh doanh, quản lý tài nguyên – môi trường, giáo dục,

y tế, thể thao…. Phân cấp chức năng KT – XH tác động đến việc phân cấp

nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách. Phân cấp trách nhiệm chi cho

mỗi cấp chính quyền gắn với nhiệm vụ phát triển KT – XH của cấp chính quyền

đó. Phân cấp nguồn thu vừa đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chi về phát triển

KT – XH, vừa gắn với hiện trạng KT – XH của các địa phương. Quá trình phân

cấp chức năng KT – XH phân bổ lại trách nhiệm, quyền hạn, nguồn lực tài

chính giữa các cấp chính quyền. Sự khác biệt về chức năng KT – XH của các

chính quyền liên bang, bang, hay CQTƯ và các CQĐP sẽ dẫn đến những khác

biệt về vai trò, quy mô cũng như cơ cấu ngân sách của các cấp chính quyền đó.

Một trong những thách thức lớn nhất của các quốc gia đó là làm thế nào

để phân chia một cách rõ ràng các chức năng về kinh tế, xã hội giữa các cấp

chính quyền khác nhau. Nếu các trách nhiệm này không được phân chia rõ ràng

và cụ thể có thể dẫn đến chồng chéo trong các nhiệm vụ chi tiêu ngân sách

cũng như tính thiếu minh bạch trong các nguồn kinh phí chuyển giao.

Phân cấp trong cung cấp dịch vụ công cho CQĐP có thể dựa trên nhiều

yếu tố khác nhau như tính kinh tế theo quy mô, tính kinh tế theo phạm vi (gói

dịch vụ công phù hợp để nâng cao hiệu quả thông qua thông tin, nền kinh tế

điều phối và nâng cao trách nhiệm giải trình thông qua sự tham gia của cử tri

và thu hồi chi phí), ngoại ứng về chi phí và lợi ích, sự gần gũi với người thụ

hưởng, sở thích của người tiêu dùng và sự linh hoạt trong các lựa chọn ngân

sách về cơ cấu chi tiêu công. Việc phân cấp quản lý NSNN cho các CQĐP có

thể không cân xứng dựa trên quy mô dân số, phân loại nông thôn/ thành thị và

tiêu chí năng lực tài chính.

Phân cấp chức năng KT -XH phụ thuộc vào trình độ quản lý của CQĐP

và đặc điểm tự nhiên, KT – XH của vùng lãnh thổ. Nguyên tắc phân cấp chức

năng KT – XH là phân cấp cho chính quyền nào có năng lực, khả năng cung

cấp hàng hóa dịch vụ công tốt nhất. Điều kiện tự nhiên, KT -XH của các vùng

lãnh thổ khác nhau có thể dẫn đến chênh lệch về GDP, GDP tính bình quân

trên đầu người, về thu nhập và chi tiêu, về tỷ lệ hộ nghèo, v.v... Vì vậy, phân

cấp chức năng KT -XH cũng như phân cấp quản lý NSNN cần tính đến thuận

lợi cũng như khó khăn của từng địa phương để phát triển cân đối giữa các vùng,

miền và đảm bảo công bằng cho người dân thụ hưởng các hàng hóa công cộng.

1.2.4. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở đô thị

Nguyên tắc thứ nhất: phân cấp quản lý NSNN ở đô thị phải đảm bảo tính

minh bạch, trách nhiệm giải trình và hiệu quả.

Hầu hết các nhà khoa học đều đồng tình với nguyên tắc này trong phân

cấp quản lý NSNN, tuy nhiên cũng có nhiều quan điểm khác nhau về nguyên

tắc này.

(1) Theo quan điểm của số đông các nhà khoa học

Lý tưởng nhất là hệ thống tài khóa liên chính phủ nên hoạt động để lại ít

dư địa cho sự đàm phán giữa các cấp chính quyền. Do đó, một thành phần quan

trọng của chiến lược phân cấp quản lý NSNN là thiết kế một khuôn khổ pháp

lý và quy định có thể cung cấp hướng dẫn cho các cấp chính quyền khác nhau

trong việc phân loại vai trò và trách nhiệm.

Trong quá trình phân quyền, hiến pháp cần quy định các nguyên tắc rộng

rãi để phân quyền hoạt động, bao gồm quyền và trách nhiệm của tất cả các cấp

chính quyền, mô tả và vai trò của các cơ quan chủ chốt ở cấp trung ương và địa

phương, và cơ sở để trình bày chi tiết các quy tắc có thể được thiết lập hoặc

thay đổi. Các tham số cụ thể của hệ thống ngân sách và các chi tiết thể chế của

cơ cấu CQĐP phải được xác định trong luật điều chỉnh các mối quan hệ giữa

các cấp chính quyền. [78]

Để đảm bảo trách nhiệm giải trình, phân cấp quản lý thu ngân sách phải

phù hợp nhất có thể với nhu cầu ngân sách. Do đó, các công cụ thu nhằm phục

vụ các mục tiêu chính sách cụ thể nên được giao cho cấp chính quyền có trách

nhiệm thực hiện cung cấp dịch vụ đó.

(2) Một số quan điểm khác nhau về tính minh bạch, trách nhiệm giải trình

và hiệu quả trong phân cấp quản lý NSNN

Martinez-Vazquez, Jorge và Robert McNab (1997) thì cho rằng phân cấp

quản lý chi NSNN là bước đầu tiên trong việc thiết kế một hệ thống NSNN.

Việc thiết kế các thành phần thu và chuyển giao của hệ thống NSNN thực hiện

phân cấp mà không có trách nhiệm chi tiêu cụ thể sẽ làm suy yếu quá trình

phân cấp. [80]

Sự thiếu rõ ràng trong xác định trách nhiệm của CQĐP có tác động tiêu

cực ở ba khía cạnh quan trọng. Đầu tiên, nếu trách nhiệm không chính xác, các

khoản thu tương ứng cần thiết sẽ không được xác định rõ ràng. Thứ hai, nếu

không có trách nhiệm rõ ràng, các quan chức chính phủ địa phương có thể thích

đầu tư vào các dự án dân túy có lợi cho họ trong ngắn hạn hơn là các dự án có

tác động lâu dài đến nền kinh tế khu vực như cơ sở hạ tầng, giáo dục, v.v. Thứ

ba, sẽ có sự nhầm lẫn liệu chi tiêu địa phương đại diện cho các ưu tiên của địa

phương hay các chương trình do trung ương quyết định.

David Coady (2017) thì cho rằng phân cấp quản lý NSNN thành công cần

đảm bảo 04 yếu tố: (1) Lập ngân sách và thực hiện ngân sách nhất quán; (2)

Minh bạch; (3) Tăng cường năng lực quản lý tài chính công ở địa phương; (4)

Đánh giá kết quả: Kết quả quản trị và ngân sách: tiền đi đâu? Chi tiêu được

hạch toán và báo cáo như thế nào?

Bên cạnh đó, phân cấp quản lý NSNN cần đảm bảo 4 nguyên tắc cơ bản:

(1) Sự rõ ràng trong trách nhiệm; (2) Khả năng tài chính; (3) Trách nhiệm giải

trình của địa phương; (4) Sự ràng buộc cứng về ngân sách đối với tính bền

vững tài khóa tổng thể. [71]

Ở Việt Nam, Luật NSNN quy định HĐND cấp tỉnh được quyết định việc

phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách cấp tỉnh, NSCH và

NSCX phù hợp với phân cấp quản lý KT-XH, quốc phòng, an ninh và trình độ

quản lý của mỗi cấp trên địa bàn. Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do

ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới

làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với

khả năng cân đối của ngân sách từng cấp; việc quyết định đầu tư các chương

trình, dự án sử dụng vốn ngân sách phải bảo đảm trong phạm vi ngân sách theo

phân cấp.

Đề cập đến tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và hiệu quả trong phân

cấp quản lý NSNN, Ngân hàng Thế giới đã chỉ ra rằng:

(1) Trách nhiệm tài chính rõ ràng

Trách nhiệm tài chính là một thành phần cốt lõi của phân cấp NSNN. Nếu

CQĐP muốn thực hiện các chức năng được phân cấp một cách hiệu quả, thì

CQĐP phải được phân chia nguồn thu phù hợp bằng cách tăng nguồn thu NSĐP

hoặc được nhận bổ sung từ CQTƯ, cũng như có quyền quyết định về các

khoản chi.

Trong nhiều trường hợp, một số chức năng cần được chia sẻ giữa các cấp

chính quyền với ý nghĩa rằng các cấp chính quyền cao hơn có thể thực hiện vai

trò quản lý hoặc chính sách, trong khi các cấp chính quyền thấp hơn chịu trách

nhiệm cung cấp dịch vụ. Mặc dù vậy, ngay cả trong cung cấp dịch vụ, có những

khía cạnh được các cấp chính quyền khác nhau tiến hành tốt nhất.

Trong phân cấp quản lý chi NSNN, cần chú ý rằng việc giao trách nhiệm

cung cấp dịch vụ cho một cấp chính quyền cụ thể không có nghĩa là chính

quyền đó phải tham gia trực tiếp vào sản xuất. Ví dụ, dịch vụ thu gom, vận

chuyển và xử lý trong quản lý chất thải rắn có thể được giao cho các đơn vị nhà

nước và tư nhân khác nhau tùy thuộc vào quy mô kinh tế, khả năng thương mại

và ngoại ứng.

(2) Trách nhiệm giải trình

Trách nhiệm giải trình thường được thúc đẩy tốt nhất bằng cách thiết lập

mối liên hệ chặt chẽ và rõ ràng giữa chi phí và lợi ích của các dịch vụ công, để

tổng trách nhiệm chi tiêu được giao cho một cấp chính quyền cụ thể lý tưởng

nhất là tương ứng với mức thu ngân sách tiềm năng mà cấp chính quyền đó có

khả năng đạt được.

(3) Thiết kế hệ thống phân cấp quản lý NSNN hiệu quả

Kinh nghiệm cho thấy rõ ràng rằng phân cấp quản lý NSNN hiệu quả đòi

hỏi sự thích ứng trong sắp xếp thể chế để điều phối giữa các cấp chính quyền,

lập kế hoạch, lập ngân sách, báo cáo tài chính và thực hiện. Những thỏa thuận

như vậy có thể bao gồm cả các quy tắc cụ thể, ví dụ trong việc thiết kế chuyển

giao ngân sách, và điều khoản cho các cuộc họp giữa các cấp chính quyền

thường xuyên và đánh giá định kỳ về các thỏa thuận giữa các cấp chính quyền.

(4) Đảm bảo tính hiệu quả của thị trường chung nội bộ

Thị trường chung nội bộ sẽ hoạt động hiệu quả nếu tất cả các nguồn lực

(lao động, vốn, hàng hóa và dịch vụ) được tự do di chuyển từ khu vực này sang

khu vực khác mà không bị cản trở hoặc sai lệch bởi chính sách. Hệ thống thuế

phi tập trung có thể cản trở hiệu quả. Việc ấn định thuế không đồng bộ có thể

dẫn đến sự méo mó trong các thị trường tài nguyên di động giữa các địa

phương, đặc biệt là vốn và hàng hóa có thể trao đổi

(5) Đảm bảo công bằng

Chính quyền cấp trên cần đảm bảo rằng cư dân ở các địa phương khác

nhau được đối xử bình đẳng. Công bằng có thể bị giảm đi nếu các địa phương

có cách thức thu ngân sách khác nhau hoặc nếu việc chính sách thu không được

hướng dẫn bởi các tiêu chí quy chuẩn.

(6) Hiệu quả về chi phí quản lý

Việc tăng cường phân cấp quản lý thu ngân sách có thể làm tăng chi phí

thu và tuân thủ, cho cả khu vực công và khu vực tư nhân. Khả năng trốn và

tránh thuế sẽ tăng lên khi phân cấp đối với một số loại thuế.

Đề cập đến minh bạch, trách nhiệm giải trình và hiệu quả trong phân cấp

quản lý NSNN, Robert Ebel & Serdar Yilmaz (2002) cho rằng việc phân cấp

quản lý NSNN giữa các cấp chính quyền cần dựa trên bốn tiêu chí trong việc

phân cấp cung cấp dịch vụ: hiệu quả kinh tế, công bằng ngân sách, trách nhiệm

giải trình chính trị và hiệu quả quản trị. [88]

(1) Hiệu quả kinh tế: Các chức năng nên được giao cho các cấp chính

quyền: (a) Đủ lớn để đạt được hiệu quả kinh tế theo quy mô và đủ nhỏ để không

gây bất lợi về quy mô (tính kinh tế theo quy mô); (b) Sẵn sàng cung cấp các

dịch vụ thay thế cho công dân của họ và các dịch vụ cụ thể trong phạm vi giá

cả và mức độ hiệu quả mà người dân địa phương có thể chấp nhận được (cạnh

tranh khu vực công); (c) Áp dụng các chính sách định giá cho các chức năng

của chính quyền bất cứ khi nào có thể (định giá khu vực công).

(2) Công bằng ngân sách: Các chức năng thích hợp nên được giao cho các

cấp chính quyền: (a) Đủ lớn để bao gồm chi phí và lợi ích của một chức năng

hoặc sẵn sàng bồi thường/thưởng cho các cấp chính quyền khác đối với chi phí

dịch vụ áp đặt hoặc lợi ích mà họ nhận được (ngoại ứng kinh tế); (b) Có đủ khả

năng tài chính để tài trợ cho trách nhiệm dịch vụ công của họ và sẵn sàng thực

hiện các biện pháp đảm bảo công bằng tài khóa giữa các cá nhân, giữa các địa

phương trong việc thực hiện chức năng (cân bằng tài khóa).

(3) Trách nhiệm giải trình chính trị: Các chức năng nên được giao cho các

cấp chính quyền: (a) có thể kiểm soát, tiếp cận và chịu trách nhiệm đối với cư

dân của họ trong việc thực hiện trách nhiệm cung cấp dịch vụ công; (b) tối đa

hóa các điều kiện và cơ hội cho sự tham gia tích cực và hiệu quả của người dân

vào việc thực hiện chức năng của CQĐP (sự tham gia).

(4) Hiệu quả quản trị: Các chức năng nên được giao cho các cấp chính

quyền: (a) chịu trách nhiệm cho nhiều loại chức năng và có thể cân bằng lợi

ích giữa các chức năng cạnh tranh; (b) Có một khu vực địa lý thích hợp để thực

hiện chức năng hiệu quả; (c) Xác định rõ ràng các mục tiêu và phương tiện

hoàn thành trách nhiệm cung cấp dịch vụ công và định kỳ đánh giá lại các mục

tiêu của chương trình dựa trên các tiêu chuẩn kết quả hoạt động; (d) Sẵn sàng

theo đuổi các chính sách liên vùng để thúc đẩy hợp tác chức năng liên vùng và

giảm xung đột chức năng giữa các địa phương; (e) Có đủ thẩm quyền hợp pháp

để thực hiện chức năng.

Nguyên tắc thứ hai: Phân cấp quản lý NSNN phải đảm bảo tính tập trung,

thống nhất của ngân sách cấp trên và tính tích cực, chủ động, sáng tạo của

ngân sách cấp dưới

Đây là nguyên tắc xử lý mối quan hệ giữa các cấp chính quyền. Xây dựng

một mối quan hệ hợp lý giữa các cấp chính quyền ở đô thị có ý nghĩa rất quan

trọng trong vận hành hệ thống ngân sách. Tính tập trung, thống nhất của ngân

sách cấp trên xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội của

CQĐT (thành phố trực thuộc trung ương). Nó được biểu hiện như sau:

(i) Những nguồn thu chủ yếu (chiếm tỷ trọng thu lớn) được tập trung vào

ngân sách cấp trên để thực hiện những nhiệm vụ chi trọng yếu của đô thị (thành

phố trực thuộc trung ương): đầu tư các công trình lớn có ý nghĩa kinh tế, xã hội

trên phạm vi khu vực đô thị (thành phố trực thuộc trung ương), vùng KT – XH

của quốc gia.

(ii) Ngân sách CQĐT (thành phố trực thuộc trung ương) là trung tâm điều

hoà trong hệ thống ngân sách ở đô thị, đảm bảo sự cân bằng cho ngân sách các

cấp ở đô thị thông qua các khoản bổ sung cân đối, đảm bảo thực hiện các mục

tiêu phát triển cân bằng giữa các địa phương thông qua các khoản bổ sung có

mục tiêu.

Tuy nhiên, nếu quá tập trung quyền hạn ngân sách vào cấp trên thì sẽ dẫn

đến hạn chế quyền và sự chủ động của chính quyền cấp dưới. Chính vì vậy

trong phân cấp quản lý NSNN cần đảm bảo tính chủ động của ngân sách cấp

dưới, cụ thể là ngân sách cấp dưới được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động

thực hiện những nhiệm vụ chi được phân cấp. Nguyên tắc này nhằm tăng khả

năng tự cân đối ngân sách cho các cấp CQĐP.

Robert Ebel & Serdar Yilmaz (2002) cho rằng chìa khóa thành công của

một hệ thống phân cấp là sự phù hợp giữa trách nhiệm chi tiêu với các mục tiêu

của phân cấp cung cấp dịch vụ công. Việc phân cấp quản lý chi ngân sách nên

được thực hiện cho các đơn vị chính phủ có thể: (1) cung cấp dịch vụ với chi

phí thấp nhất có thể; (2) tài trợ cho một chức năng có sự cân bằng tài khóa lớn

nhất có thể; (3) cung cấp một dịch vụ với sự kiểm soát chính trị phổ biến đầy

đủ; và (4) quản lý chức năng theo thẩm quyền, thành thạo về kỹ thuật và sẵn

sàng hợp tác. [88]

Nguyên tắc thứ ba: Phân cấp quản lý NSNN ở đô thị phải phù hợp với

phân cấp quản lý KT – XH, mô hình tổ chức CQĐT và trình độ quản lý của

chính quyền nhà nước các cấp.

Phân cấp quản lý KT-XH là một trong những nội dung của phân cấp

QLNN. Đó là việc quy định chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý của các

cấp hành chính trong bộ máy Nhà nước từ trung ương đến địa phương trong

các lĩnh vực KT -XH.

Phân cấp quản lý KT-XH tác động đến việc phân cấp nguồn thu, nhiệm

vụ chi trong phân cấp quản lý NSNN. Phân cấp trách nhiệm chi cho mỗi cấp

chính quyền gắn với nhiệm vụ phát triển KT -XH của cấp chính quyền đó. Phân

cấp nguồn thu vừa đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ chi về phát triển KT-XH,

vừa gắn với hiện trạng KT-XH của các địa phương. Quá trình phân cấp chức

năng quản lý kinh tế, xã hội phân bổ lại trách nhiệm, quyền hạn, nguồn lực tài

chính giữa các cấp chính quyền. Sự khác biệt về chức năng kinh tế, xã hội của

các cấp chính quyền sẽ dẫn đến những khác biệt về vai trò, quy mô cũng như

cơ cấu ngân sách của các cấp chính quyền đó.

Các đô thị (thành phố trực thuộc trung ương) áp dụng mô hình CQĐT. Tổ

chức mô hình CQĐT sẽ quyết định đến các bộ phân cấu thành hệ thống NSNN

cũng như mối quan hệ giữa ngân sách các cấp chính quyền ở đô thị. Vì vậy,

phân cấp quản lý NSNN ở đô thị cần phải phù hợp với tổ chức mô hình CQĐT.

Phân cấp quản lý NSNN cần phù hợp với năng lực quản lý của các cấp

chính quyền, trong đó bao gồm các năng lực về quản lý và phát triển nguồn thu

và thực hiện các nhiệm vụ chi NSNN. Nguyên tắc này sẽ phát huy được lợi ích

của phân cấp quản lý NSNN trong phát triển KT-XH của địa phương, giảm

thiểu những tùy tiện, thất thoát, kém hiệu quả trong phân bổ và sử dụng NSNN.

1.2.5. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở đô thị

Phân cấp quản lý NSNN ở địa phương nói chung cũng như phân cấp quản

lý NSNN ở đô thị nói riêng đều bao gồm 4 nội dung cơ bản: Phân cấp quản lý

chi NSNN, phân cấp quản lý thu NSNN, điều hoà ngân sách và phân cấp

vay nợ. Tuy nhiên, trong phạm vi luận án tác giả sẽ không đề cập đến phân cấp

vay nợ ở địa phương..

Trụ cột của phân cấp quản lý NSNN

Phân cấp vay nợ

Điều hòa ngân sách

Phân cấp quản lý chi NSNN Phân cấp quản lý thu NSNN

Hình 1.2 Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

1.2.5.1. Phân cấp quản lý thu ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý thu NSNN là việc phân chia nguồn thu NSNN và quyền

hạn, trách nhiệm trong quyết định về cơ chế, chính sách thu NSNN.

Phân cấp nguồn thu cho một cấp chính quyền là việc chuyển giao quyền

hạn và trách nhiệm cho cấp chính quyền đó đối với việc nuôi dưỡng, huy động

và sử dụng nguồn thu để thực hiện các nhiệm vụ chi.

Trong phân cấp quản lý thu NSNN, CQĐP có thể được trao một số thẩm

quyền nhất định để có thể chủ động cân bằng ngân sách khi có các nhu cầu chi

phát sinh: như đề xuất với CQTƯ quyết định cơ sở tính thuế và thuế suất áp

dụng trên địa phương, quyết định một số khoản thu phí áp dụng trên địa bàn

địa phương, quy định mức thu của các khoản thu phí, lệ phí, thu dịch vụ.

Trong phân cấp quản lý thu NSNN, câu hỏi đặt ra ở đây là "Ai là nhà cung

cấp tài chính cho việc sản xuất hàng hoá, dịch vụ công?", CQĐP hay CQTƯ,

chính quyền cấp tỉnh hay chính quyền cấp dưới cung cấp tài chính; cuối cùng

đó là người nộp thuế địa phương hay người nộp thuế quốc gia; từng cấp chính

quyền nên sử dụng loại thuế nào là phù hợp nhất. [32]

Việc phân cấp nguồn thu ngân sách giữa các cấp chính quyền một phần

phụ thuộc vào sự kết hợp của các loại thuế khác nhau được sử dụng ở phạm vi

quốc gia, nghĩa là mức độ phụ thuộc vào các loại thuế như thuế thu nhập cá

nhân, thuế thu nhập DN, thuế tài sản, thuế doanh thu, thuế tiêu thụ đặc biệt,...

Chính phủ các nước hầu như sử dụng các hệ thống thuế cân bằng để phân chia

gánh nặng tăng thuế trên một số lượng lớn các loại thuế. Đây là một chính sách

giữ cho thuế suất tương đối thấp trên bất kỳ cơ sở thuế nào.

Phân cấp quản lý thu NSNN cần phải đảm bảo một số nguyên tắc về hiệu

quả kinh tế và hiệu quả quản lý: tương ứng với nhiệm vụ chi được phân cấp,

đảm bảo cân bằng mối quan hệ lợi ích – chi phí của người nộp thuế và hạn chế

các tác động rủi ro của thuế, giảm thiểu chi phí hành chính liên quan đến việc

quản lý và thu thuế.

Phân cấp quản lý thu NSNN có thể ảnh hưởng đến hiệu quả nền kinh tế.

Thứ nhất, phân cấp quản lý thu NSNN không phù hợp có thể dẫn đến hệ thống

thuế khác nhau về thuế suất hoặc cơ sở thuế giữa các địa phương. Điều này có

thể dẫn dến chuyển dịch các giao dịch từ địa phương có thuế suất cao sang địa

phương có thuế suất thấp, dẫn đến méo mó trong thị trường vốn và hàng hoá

có khả năng chuyển dịch giữa các địa phương. Thứ hai, sự khác nhau trong hệ

thống thuế giữa các địa phương sẽ làm tăng chi phí hành chính và chi phí

tuân thủ. [68]

1.2.5.2. Phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý chi NSNN là việc phân cấp nhiệm vụ chi NSNN và phân

chia chia quyền hạn, trách nhiệm trong quyết định về cơ chế, chính sách chi

NSNN giữa các cấp chính quyền.

Phân cấp nhiệm vụ chi NSNN là việc phân chia trách nhiệm chi tiêu

NSNN cho các cấp chính quyền.

Trong phân cấp quản lý chi NSNN, CQĐP có thể được phân cấp những

quyền tự quyết nhất định trong lựa chọn các khoản chi hoặc quyết định các

định mức chi tiêu cũng là một trong những tiêu chí để đánh giá mức độ phân

cấp về chi ngân sách.

Một yếu tố quan trọng trong việc xác định kiểu phân cấp quản lý NSNN

là mức độ mà các CQĐP được trao quyền tự chủ để xác định việc phân bổ chi

ngân sách. Trong phân cấp quản lý chi NSNN, điều quan trọng là phải làm rõ

những địa phương nào mà chính quyền cấp dưới có quyền tự xác định việc

phân bổ chi tiêu so với những địa phương mà CQTƯ hoặc chính quyền cấp

tỉnh chỉ định các khoản chi và các cấp chính quyền cấp dưới chỉ thực hiện các

khoản chi đó. Khi có số liệu thống kê về tài chính địa phương, hai loại chi tiêu

này thường không được tách biệt rõ ràng mà được tổng hợp vào một con số. Vì

vậy, khi xác định "tỷ lệ phần trăm chi tiêu của địa phương", các nhà phân tích

phải hết sức thận trọng khi sử dụng chỉ số này để phản ánh quyền tự chủ của

địa phương, vì quyền tự chủ sẽ không được tăng lên trừ khi các quỹ không bị

ràng buộc bởi chính quyền cấp trên.

Nguyên tắc trong phân cấp quản lý chi NSNN là nhiệm vụ chi cần được

xây dựng phù hợp với trách nhiệm cung cấp các hàng hóa công cộng của

CQĐP, rõ ràng và minh bạch không chồng chéo nhiệm vụ chi giữa các cấp,

đảm bảo hiệu quả về kinh tế, công bằng về tài khóa, trách nhiệm giải trình và

hiệu lực quản lý hành chính. Tuy nhiên hiệu quả phân bổ nguồn lực không có

được khi CQTƯ, chính quyền cấp tỉnh áp đặt các khoản chi tiêu bắt buộc cho

chính quyền cấp dưới. Trong trường hợp này các quyết định chi tiêu của chính

quyền cấp trên được chính quyền cấp dưới thực hiện có thể không phản ánh

được đúng nhu cầu của người dân địa phương. Vì vậy, việc cho phép chính

quyền cấp dưới có những quyền tự quyết nhất định trong lựa chọn các khoản

chi hoặc quyết định các định mức chi tiêu cũng là một trong những tiêu chí để

đánh giá mức độ phân cấp về quản lý chi ngân sách.

1.2.5.3. Điều hoà ngân sách

Bổ sung ngân sách từ chính quyền cấp trên cho chính quyền cấp dưới là

khoản thu ngân sách lớn của CQĐP tại hầu hết các nước đang phát triển. Việc

thiết kế hệ thống điều hoà ngân sách giữa các cấp chính quyền có tầm quan

trọng thiết yếu đối với tính hiệu quả và công bằng của việc cung cấp dịch vụ

địa phương và sức khỏe tài chính của các CQĐP.

Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi có thể gây ra mất cân đối về tài chính

của CQĐP các cấp. Mất cân đối theo chiều dọc xảy ra khi nhiệm vụ chi của

CQĐP không cân đối với nguồn thu của địa phương đó. Mất cân đối theo chiều

ngang xảy ra khi khả năng tài chính của các địa phương khác nhau nhưng phải

thực hiện các chức năng, nhiệm vụ chi như nhau. Cơ chế điều hòa ngân sách

nhằm để giải quyết các mất cân đối giữa thu và chi ngân sách của các cấp

chính quyền. [32]

Bổ sung ngân sách có thể chia làm hai loại: Bổ sung ngân sách chung

(không điều kiện) và bổ sung ngân sách có điều kiện.

Thứ nhất, bổ sung ngân sách chung là khoản chuyển giao ngân sách không

kèm theo điều kiện. Khoản chuyển giao ngân sách này thường được quy định

trong luật, nhưng đôi khi có thể là một trường hợp bổ sung ngân sách đặc biệt

hoặc không được quy định cố định trong luật. Khoản chuyển giao ngân sách

này giúp tăng tính tự chủ của CQĐP, và tăng công bằng theo chiều ngang.

Thứ hai, bổ sung ngân sách có điều kiện là khoản chuyển giao ngân sách

khuyến khích các địa phương thực hiện các chương trình, hoạt động cụ thể.

Khoản chuyển giao ngân sách này có thể là thường xuyên hoặc đặc biệt, bắt

buộc hoặc không bắt buộc theo luật. Bổ sung ngân sách có điều kiện xác định

cụ thể các khoản chi tiêu ngân sách được tài trợ (có điều kiện trên cơ sở đầu

vào). Đó có thể là khoản chi ĐTPT hoặc chi thường xuyên. Bổ sung ngân sách

có điều kiện có thể kèm theo các yêu cầu về mức độ đạt được của kết quả cung

cấp dịch vụ (có điều kiện trên cơ sở đầu ra). Điều kiện về đầu vào thường không

hiệu quả, trong khi điều kiện về đầu ra có thể nâng cao khả năng thực hiện các

mục tiêu của chính quyền cấp trên trong khi vẫn đảm bảo tự chủ của CQĐP

cấp dưới.

Bổ sung ngân sách có điều kiện bao gồm: bổ sung ngân sách có đối ứng

và bổ sung ngân sách không đối ứng.

(i) Bổ sung ngân sách có đối ứng đặt ra yêu cầu CQĐP nhận ngân sách tự

trang trải một tỷ lệ phần trăm chi phí cung cấp dịch vụ, hàng hoá công. Điều

này giúp tăng sự xem xét kỹ lưỡng và quyền sở hữu của CQĐP đối với các

khoản chi ngân sách nhận tài trợ từ chính quyền cấp trên. Khoản bổ sung ngân

sách này phù hợp với

(i) Bổ sung ngân sách không đối ứng không đặt ra yêu cầu CQĐP nhận

ngân sách phải có tỷ lệ vốn đối ứng, miễn là khoản chuyển giao ngân sách này

được sử dụng cho các mục đích đã được đặt ra. Khoản bổ sung ngân sách này

phù hợp với những hoạt động mà chính quyền cấp trên cho là ưu tiên cao nhưng

lại là ưu tiên thấp của chính quyền cấp dưới. [67]

Cơ chế điều hòa ngân sách được xây dựng cần đảm bảo các tiêu chí sau:

Quyền tự chủ: CQĐP cần hoàn toàn độc lập và linh hoạt trong việc thiết

lập các ưu tiên và không nên bị hạn chế bởi cấu trúc phân loại của các chương

trình và sự không chắc chắn liên quan đến việc ra quyết định ở chính quyền

cấp trên.

Nguồn thu đầy đủ: CQĐP cần có đủ nguồn thu ngân sách để thực hiện các

trách nhiệm được giao.

Công bằng: Các khoản bổ sung ngân sách được phân bổ nên thay đổi trực

tiếp theo các yếu tố nhu cầu tài chính và ngược hướng với khả năng chịu thuế

của mỗi tỉnh.

Khả năng dự đoán: Cơ chế điều hòa ngân sách phải đảm bảo khả năng dự

đoán được phần đóng góp của CQĐP bằng cách công bố các dự báo về khả

năng tài trợ trong 5 năm.

Hiệu quả: Thiết kế cơ chế điều hòa ngân sách nên trung lập với các lựa

chọn phân bổ nguồn lực của CQĐP cho các lĩnh vực khác nhau hoặc các loại

hoạt động khác nhau.

Sự đơn giản: Cơ chế điều hòa ngân sách nên dựa trên các yếu tố khách

quan mà các đơn vị riêng lẻ sẽ có ít quyền kiểm soát và công thức phải dễ hiểu.

Khuyến khích: Thiết kế cơ chế điều hòa ngân sách được đề xuất sẽ cung

cấp các biện pháp khuyến khích để quản lý tài chính lành mạnh và ngăn chặn

các hoạt động không hiệu quả. Không nên có các khoản chuyển giao cụ thể để

tài trợ cho các khoản thâm hụt của CQĐP.

Bảo đảm mục tiêu: Thiết kế cơ chế điều hòa ngân sách phải đảm bảo rằng

các mục tiêu được xác định rõ ràng nhất định của chính quyền cấp trên được

CQĐP tuân thủ đúng cách. Điều này được thực hiện bằng cách giám sát thích

hợp, đánh giá tiến độ chung và cung cấp hỗ trợ kỹ thuật hoặc bằng cách thiết

kế một chương trình chuyển giao phù hợp có chọn lọc.

1.2.6. Các chỉ số đánh giá phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở

đô thị

Để đánh giá mức độ phân cấp về ngân sách cũng như hiệu quả trong phân

cấp về ngân sách, tác giả đề xuất các chỉ số định lượng nhằm đo lường mức độ

chính quyền cấp chính quyền cấp quận, huyện, thị xã được phân cấp về nguồn

lực tài chính bao nhiêu so với tổng ngân sách của Thành phố. Để đánh giá mức

độ phân cấp về thẩm quyền quyết định về ngân sách và mức độ hiệu quả trong

phân cấp quản lý NSNN, tác giả đề xuất các chỉ số định tính để đo lường mức

độ chính quyền cấp quận, huyện, thị xã được phân cấp về quyền quyết định về

NSNN như thế nào so với quyền quyết định NSNN của CQĐP, đo lường mức

độ phù hợp, hiệu quả, công bằng trong phân cấp quản lý NSNN.

1.2.6.1. Các chỉ số định lượng

Các chỉ số định lượng đánh giá về mức độ phân cấp quản lý NSNN có thể

chia hai nhóm: Nhóm các chỉ số đánh giá về mức độ phân cấp quản lý NSNN;

và Nhóm các chỉ số đánh giá mức độ hiệu quả của phân cấp quản lý NSNN.

(1) Nhóm các chỉ số đánh giá mức độ phân cấp quản lý NSNN

Chỉ số đánh giá mức độ phân cấp chi ngân sách:

Đánh giá mức độ phân cấp chi ngân sách của CQĐT (thành phố trực thuộc

trung ương) cho CQĐP cấp dưới (quận, huyện, thị xã):

Chi ngân sách cấp quận, Chỉ số

huyện, thị xã được phân cấp đánh giá

phân cấp = x 100% Công thức (1.1) Tổng thu ngân sách thành

chi ngân phố trực thuộc trung ương

sách được hưởng theo phân cấp

Trong công thức này, chi ngân sách cấp quận, huyện, thị xã được phân

cấp không phải là số thực chi NSĐP mà là số chi NSĐP được quyền chi tiêu,

và được xác định gián tiếp bằng số thu NSĐP được hưởng theo phân cấp cộng

với số thu từ bổ sung ngân sách, nhưng không bao gồm khoản vay nợ của

CQĐP. Điều này được chứng minh bởi thực tế là việc đi vay là “thu nhập” một

lần được hoàn trả theo thời gian tăng lên bởi lãi suất. Điều này có thể đặt ra

một vấn đề liên thời gian khi so sánh hành vi của chính quyền cấp trên với hành

vi của cấp chính quyền cấp dưới. Tỷ lệ cao cho thấy sự phân cấp chi NSNN

cao, ngược lại, nếu tỷ lệ thấp sẽ phản ánh mức độ phân cấp chi NSNN thấp.

Chỉ số này chỉ phản ánh mức độ phân cấp về nguồn lực NSNN, chứ không

phản ảnh mức độ phân cấp về quyền quyết định về chi ngân sách ở CQĐP.

Chỉ số đánh giá mức độ phân cấp thu ngân sách

Để đánh giá mức độ phân cấp thu ngân sách, ta có thể sử dụng hai chỉ số:

Chỉ số đánh giá mức độ tự chủ thu ngân sách và chỉ số đánh giá phân cấp thu

ngân sách.

Chỉ số đánh giá mức độ tự chủ thu ngân sách:

Chỉ số đánh giá mức độ tự chủ thu ngân sách đo lường tổng nguồn lực sẵn

có cho CQĐP cấp quận, huyện, thị xã (không bao gồm đi vay) thực sự được

huy động tại địa phương.

Thu ngân sách cấp quận,

huyện, thị xã được hưởng Chỉ số

theo phân cấp đánh giá

mức độ tự = x100% Công thức (1.2) Thu ngân sách cấp quận,

chủ thu huyện, thị xã được hưởng

ngân sách theo phân cấp + Bổ sung

ngân sách

Chỉ số đánh giá mức độ tự chủ thu ngân sách càng cao chỉ ra mức độ phân

cấp ngân sách càng cao và ngược lại, nhưng chỉ số này không nói lên liệu điều

này liên quan đến tỷ trọng lớn hay nhỏ của thu NSĐP được hưởng trong tổng

thu NSNN trên địa bàn. Vì lý do này, thông tin này được bổ sung bởi chỉ số

đánh giá phân cấp thu ngân sách.

Chỉ số đánh giá phân cấp thu ngân sách:

Khí đánh giá mức độ phân cấp thu ngân sách của CQĐT (thành phố trực

thuộc trung ương) cho CQĐP cấp dưới (quận, huyện, thị xã), ta dùng công

thức:

Thu ngân sách cấp quận,

huyện, thị xã được hưởng Chỉ số đánh

theo phân cấp giá phân = x100% Công thức (1.3) cấp thu Thu ngân sách thành phố

ngân sách trực thuộc trung ương

được hưởng theo phân cấp

Chỉ số này cao phản ảnh mức độ phân cấp nguồn lực thu ngân sách cho

CQĐP cao, CQĐP được tạo điều kiện để có nguồn lực tài chính chủ động để

cung cấp dịch vụ công ở địa phương. Chỉ số này không phản ánh mức độ phân

cấp quyền quyết định về thu ngân sách ở địa phương.

Chỉ số mức độ phụ thuộc bổ sung ngân sách

Khi đánh giá mức độ phụ thuộc của CQĐP cấp dưới (quận, huyên, thị xã)

vào CQĐT (thành phố trực thuộc trung ương), ta dùng công thức:

Chỉ số mức

Bổ sung ngân sách độ phụ thuộc = x100% Công thức (1.4) bổ sung ngân Chi ngân sách quận,

sách huyện, thị xã

Chỉ số này đo lường mức độ phụ thuộc của CQĐP (quận, huyện, thị xã)

vào các nguồn lực được phân bổ từ CQĐT (thành phố trực thuộc trung ương).

Ngược lại với chỉ số đánh giá mức độ tự chủ về thu, chỉ số này thấp thường

phản ánh mức độ phân cấp ngân sách cao. Chỉ số này bổ sung cho chỉ số đánh

giá mức độ tự chủ thu ngân sách. Sự khác biệt của chỉ số này với chỉ số đánh

giá mức độ tự chủ thu ngân sách đó là một chỉ số gián tiếp cho thấy sự khác

biệt giữa chi tiêu và tổng nguồn lực sẵn có ở cấp địa phương; trong chỉ số này,

3 https://portal.cor.europa.eu/divisionpowers/Pages/default.aspx

mẫu số là chi thực tế ở cấp địa phương và không nhất thiết phải bằng thu.3

Chỉ số tổng hợp đánh giá mức độ tự chủ ở CQĐP về thu và chi ngân sách

Chỉ số đánh giá phân cấp Chỉ số

thu ngân sách tổng hợp

phân cấp = Công thức (1.5) 1 - Chỉ số đánh giá phân cấp

ngân chi ngân sách

sách

Nhìn chung, chỉ số tổng hợp càng lớn nếu mức độ phân cấp ngân sách, cả

về thu và chi, càng cao và ngược lại. Điều này ngụ ý rằng nếu một địa phương

có mức độ phân cấp cao về mức chi mà không phải là thu, thì chỉ số này sẽ

không nhất thiết phải cao.

(2) Chỉ số đánh giá mức độ hiệu quả trong phân cấp quản lý NSNN

Chỉ số đánh giá mức độ tương xứng giữa thu và chi NSĐP

Chỉ số đánh Thu NSĐP được hưởng

giá mức độ theo phân cấp

tương xứng = x100% Công thức (1.6)

Thực chi NSĐP giữa thu và

chi ngân sách

Chỉ số này phản ánh tỷ lệ phần trăm thu NSĐP được hưởng theo phân cấp

so với thực chi NSĐP. Trường hợp chi trả nợ gốc có nguồn gốc từ ngân sách

thì chỉ số này được đo lương bằng tỷ lệ phần trăm thu NSĐP được hưởng theo

phân cấp so với tổng thực chi NSĐP và chi trả nợ gốc. Chỉ số này càng gần

100% thì phản ánh mức độ hiệu quả trong phân cấp quản lý NSNN càng cao

và ngược lại. Thu NSĐP được hưởng theo phân cấp quá thấp so với thực chi

NSĐP phản ảnh địa phương không được phân cấp đủ nguồn lực để chủ động

thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của CQĐP. Ngược lại, nếu thu NSĐP được

hưởng theo phân cấp quá cao so với thực chi NSĐP phản ánh CQĐP không sử

dụng hiệu quả nguồn lực ngân sách đã được phân cấp.

Chỉ số đánh giá mức độ chi chuyển nguồn so với thực chi ngân sách

Chỉ số đánh giá

mức độ chi Chi chuyển nguồn

chuyển nguồn so = x100% Công thức (1.7)

Thực chi NSĐP với thực chi

ngân sách

Chỉ số đánh giá

Chi chuyển nguồn mức độ chi = x100% Công thức (1.8) chuyển nguồn so Chi ĐTPT

với chi ĐTPT

Hai chỉ số này phản ánh tỷ lệ phần trăm chi chuyển nguồn so với thực chi

NSĐP và so với chi ĐTPT. Các chỉ số này càng thấp phản ánh mức độ hiệu

quả càng cao trong phân cấp quản lý NSNN và ngược lại.

1.2.6.2. Các chỉ số định tính

Để đánh giá mức độ phân cấp cũng như hiệu quả phân cấp quản lý NSNN,

ta có thể sử dụng các chỉ số, tiêu chí sau đây.

Thứ nhất, đánh giá mức độ tương xứng giữa chi NSĐP được phân cấp với

trách nhiệm cung cấp hàng hóa dịch vụ công ở đô thị.

Mỗi đô thị có điều kiện kinh tế xã hội, đặc điểm kinh tế xã hội văn hóa là

khác nhau. Vì vậy nguồn lực được phân cấp, trách nhiệm chi tiêu của các cấp

CQĐP ở đô thị là không giống nhau. Chỉ số này đánh giá CQĐP có được phân

cấp đủ nguồn lực để thực hiện trách nhiệm chi tiêu nhằm cung cấp hàng hóa

dịch vụ ở đô thị hay không.

Thứ hai, đánh giá mức độ phân cấp quyền quyết định về thu NSNN ở

đô thị.

Chỉ số này phản ánh mức độ tự chủ của CQĐP trong quyền quyết định về

thu NSNN. Đối với thể chế nhà nước đơn nhất như ở Việt Nam, CQĐP không

được quyết định về thuế suất và cơ sở tính thuế ở đô thị. Vì vậy, luận án không

đề xuất chí số phản ánh mức độ phân cấp thẩm quyền quyết định về thuế.

Chí sổ phản ánh mức độ phân cấp thẩm quyền quyết định về phí có thể

được chia thành 04 cấp độ từ cao xuống thấp như sau: (1) CQĐP được tự quyết

định các khoản thu phí ở địa phương; (2) CQĐP được quyết định các khoản

thu phí ở địa phương nằm trong Danh mục do chính quyền cấp trên quy định

và quyết định một số khoản thu phí không nằm trong Danh mục này; (3) CQĐP

được quyết định các khoản thu phí ở địa phương nằm trong Danh mục do chính

quyền cấp trên quy định; (4) CQĐP không được quyết định các khoản thu phí

ở địa phương.

Thứ ba, đánh giá về mức độ hiệu quả và công bằng trong điều hòa

ngân sách.

Mức độ hiệu quả và công bằng trong điều hòa ngân sách giữa các cấp

chính quyền có thể được xem xét trên các khía cạnh sau: (1) Mức độ bình đẳng

giữa các địa phương trong nhận bổ sung ngân sách; (2) Sự cân đối ngân sách

của các cấp CQĐP; (3) Mức độ thiếu hụt ngân sách của CQĐP khi cung cấp

các hàng hóa dịch vụ công có phạm vi ảnh hưởng lớn; (4) Mức độ ngân sách

được phân cấp đáp ứng thực hiện các tiêu chuẩn cơ bản của quốc gia, của thành

phố trực thuộc trung ương về kinh tế, xã hội, công bằng; (5) Mức độ ưu tiên về

phân cấp quản lý NSNN cho các địa phương có trình độ phát triển thấp so với

mặt bằng chung khu vực.

1.2.7. Những nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách nhà

nước ở đô thị

1.2.7.1. Những nhân tố chủ quan

1.2.7.1.1. Tổ chức bộ máy, cơ chế vận hành, trình độ quản lý của bộ máy

quản lý chính quyền đô thị

Phân cấp quản lý NSNN chịu sự tác động của hình thức cấu trúc nhà nước,

đó là việc tổ chức bộ máy nhà nước theo các đơn vị hành chính lãnh thổ và mối

quan hệ giữa các bộ phận cấu thành Nhà nước, giữa cơ quan nhà nước ở trung

ương với cơ quan nhà nước ở địa phương.

Hình thức cấu trúc nhà nước quyết định việc tổ chức bộ máy nhà nước

thành các cấp chính quyền khác nhau, mỗi cấp chính quyền lại gắn với một địa

bàn lãnh thổ và phạm vi quản lý nhất định và thường đòi hỏi có ngân sách để

thực thi các chức năng, nhiệm vụ của cấp mình. Điều này tác động đến quá

trình tổ chức và thực hiện phân cấp quản lý NSNN, tức là quá trình phân định

quyền hạn và nhiệm vụ của cơ quan QLNN trong hoạt động quản lý NSNN.

Phân cấp quản lý NSNN phụ thuộc vào hệ thống chính trị của quốc gia ở

một mức độ nào đó, và đặc biệt là vào mức độ trách nhiệm giải trình của chính

phủ đối với người dân ở mọi cấp độ.

Ở đô thị việc QLNN về an ninh, trật tự an toàn xã hội, giao thông, điện,

nước, nhà ở, xây dựng, môi trường là vấn đề bức xúc hàng ngày và đa dạng,

phức tạp hơn nhiều so với QLNN đối với các lĩnh vực này ở nông thôn. Khác

với nông thôn, mỗi đô thị là một chỉnh thể KT -XH thống nhất, ràng buộc chặt

chẽ và phụ thuộc trực tiếp vào nhau, không thể chia cắt, do đó bộ máy hành

chính nhà nước ở đô thị phải mang tính tập trung, thống nhất, vận hành thông

suốt, nhanh nhạy và không thể bị cắt khúc như ở nông thôn. Vì vậy, việc phân

cấp quản lý NSNN giữa các cấp chính quyền trong nội bộ đô thị (thành phố

trực thuộc trung ương - quận - phường) hoặc tỉnh - thị xã, thành phố (thuộc

tỉnh) - phường không thể giống như phân cấp quản lý NSNN ở chính quyền

nông thôn (tỉnh - huyện - xã). Trong nội bộ đô thị, cần áp dụng cơ chế uỷ quyền,

tản quyền của chính quyền thành phố, thị xã cho các cơ quan quản lý hành

chính cấp dưới (quận, phường) thực thi một số nhiệm vụ quản lý hành chính

cụ thể; tổ chức các cơ quan hành chính ở quận, phường như là “cánh tay nối

dài” của cơ quan hành chính thị xã, thành phố.

Tổ chức bộ máy CQĐT phải có đặc thù riêng về phân cấp quản lý NSNN

để đảm bảo cho việc QLNN và cung ứng dịch vụ công ở đô thị được thực hiện

tập trung, thống nhất, nhanh nhạy, giảm thiểu các tầng nấc trung gian và thực

sự có hiệu lực, hiệu quả.

Các nghiên cứu về kinh tế (mô hình Tiebout) đã chỉ ra rằng khi nguồn lực

khan hiếm, cần phải lựa chọn cấp chính quyền có đủ khả năng để cung cấp các

hàng hóa công cộng đảm bảo các mục tiêu về hiệu quả hoạt động (chi phí thấp

nhất và chất lượng dịch vụ cao nhất), hiệu quả phân bổ nguồn lực (những dịch

vụ cung cấp phản ánh nhu cầu của người dân địa phương). Cấp chính quyền

nào có khả năng tối ưu trong việc cung cấp hàng hóa công cộng thì phân định

nguồn thu và trách nhiệm chi ngân sách cho cấp đó.

Phân cấp quản lý NSNN cần phù hợp với năng lực quản lý của các cấp

chính quyền ở đô thị, trong đó bao gồm các năng lực về quản lý và phát triển

nguồn thu và thực hiện các nhiệm vụ chi NSNN. Năng lực quản lý của chính

quyền các cấp được thể hiện qua: (i) Nhận thức và trình độ, năng lực, khả năng

đáp ứng yêu cầu về phân cấp quản lý NSNN của đội ngũ cán bộ; (ii) Năng lực

ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý NSNN. Phân cấp quản lý NSNN

cần phù hợp với năng lực quản lý của các cấp chính quyền sẽ phát huy được

lợi ích của phân cấp quản lý NSNN trong phát triển KT-XH của địa phương,

giảm thiểu những tùy tiện, thất thoát, kém hiệu quả trong phân bổ và sử dụng

NSNN.

1.2.7.1.2. Tính chất và mức độ phân cấp về quản lý hành chính, kinh tế,

xã hội giữa các cấp chính quyền đô thị

Việc tổ chức bộ máy nhà nước theo đơn vị hành chính lãnh thổ nảy sinh

yêu cầu hình thành những cấp NSNN tương ứng với từng cấp hành chính đó.

Tuy nhiên đây mới chỉ là điều kiện cần, bởi vì có nhiều cách khác nhau trong

việc chuyển giao một bộ phận trong tổng thể các nguồn tài chính cho việc thực

hiện các nhiệm vụ của của mỗi đơn vị hành chính. Chẳng hạn, có thể giao một

số quyền huy động nguồn thu của địa phương hoặc cho phép địa phương toàn

quyền quyết định vấn đề thu chi ngân sách hay thực hiện việc chuyển kinh phí

cấp phát theo nhu cầu thực tế phát sinh.

Những cách thức chuyển giao nguồn tài chính nói trên không thể diễn ra

một cách tuỳ tiện mà nó phụ thuộc vào mức độ phân cấp về quản lý hành chính,

kinh tế, xã hội giữa các cấp CQĐP. Mức độ phân cấp đó được thể hiện ở các

quy định giữa thành phố trực thuộc trung ương và quận, huyện, thị xã trong

hoạt động quản lý hành chính, kinh tế, xã hội .

Phân cấp theo lãnh thổ là sự phân giao quyền hạn, nhiệm vụ, phương tiện

vật chất và tài chính, nhân sự … cho CQĐP cấp dưới. Trong cơ chế đó, thành

phố trực thuộc trung ương công nhận quyền tự chủ trong những phạm vi và

mức độ khác nhau của quận, huyện, thị xã. Tại địa phương, công dân được bầu

cử bộ máy chính quyền theo quy định của pháp luật. Địa phương trở thành các

đơn vị tự chủ có tư cách pháp nhân, được tự chủ quyết định các vấn đề về quản

lý hành chính, kinh tế, xã hội thuộc thẩm quyền của địa phương.

Phân cấp quản lý hành chính, kinh tế, xã hội là một trong những nội dung

quan trọng của hoạt động hành chính hiện đại. Phân cấp quản lý hành chính,

kinh tế, xã hội được thể hiện dưới những hình thức khác nhau và với những

mức độ khác nhau như tản quyền, ủy quyền hay phân quyền.

1.2.7.2. Những nhân tố khách quan

1.2.7.2.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của đô thị

Đây là nhân tố có tính đặc thù mà ngay từ khi tổ chức bộ máy QLNN theo

đơn vị hành chính lãnh thổ phải quan tâm. Tính đặc thù đó thường được biểu

hiện ở những đặc điểm tự nhiên như địa hình đặc biệt (quần đảo, núi cao..)

vùng có tài nguyên hay có những điều kiện xã hội đặc biệt như tập trung đông

một dân tộc nào đó. Những đặc điểm của đơn vị lãnh thổ là đối tượng cần chú

ý đến của công tác phân cấp quản lý NSNN từ đó dẫn đến những nội dung phân

cấp quản lý NSNN cũng có những tính chất đặc thù.

Trong điều kiện tình hình kinh tế, chính trị, xã hội ở đô thị không có sự

biến động lớn thì nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN là ổn định. Khi nền kinh

tế phát triển thì khả năng tích lũy nguồn lực càng lớn, khả năng chi cho ĐTPT

càng cao vì vậy phân cấp quản lý NSNN cũng cần thay đổi cho phù hợp hơn

trong điều kiện mới.

Quy mô khu vực được phản ánh bằng diện tích đất đai hoặc dân số dự

kiến sẽ dẫn đến phân cấp quản lý NSNN lớn hơn. Điều này là do các khu vực

lớn hơn thường sẽ đa dạng hơn về sở thích của người dân và bởi vì các thực

thể cấp thấp hơn ở các khu vực đông dân hơn vẫn có thể có quy mô phù hợp

để sản xuất hàng hóa công cộng địa phương một cách tương đối hiệu quả. Ngoài

ra, các khu vực lớn hơn, đặc biệt là những khu vực có diện tích đất lớn, rất khó

quản lý từ một trung tâm duy nhất, mặc dù điều này phụ thuộc một phần vào

mức độ phát triển của các mạng lưới giao thông và liên lạc có liên quan.

Trình độ phát triển KT – XH và mức thu nhập của người dân sống tại đô

thị ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN. Nếu trình độ phát triển KT – XH

và mức thu nhập người dân cao sẽ tạo điều kiện cho việc huy động được nguồn

thu lớn hơn cho chính quyền ở đô thị, đồng thời cũng đặt ra yêu cầu cao hơn

về số lượng, chất lượng hàng hóa, dịch vụ công. Vì vậy, tại các đô thị có trình

độ phát triển KT – XH cao hơn đòi hỏi cần được phân cấp quản lý NSNN

nhiều hơn.

CQĐP có thể có cả lợi thế của người tiêu dùng và nhà sản xuất so với

CQTƯ. Lợi thế của người tiêu dùng là do việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ

công cộng tại địa phương có thể đáp ứng tốt hơn các sở thích đa dạng của người

dân địa phương. Lợi thế của nhà sản xuất là do thông tin bất đối xứng: CQĐP

có thể thu thập thông tin chính xác hơn về chi phí và lợi ích của các dự án địa

phương và do đó cung cấp hàng hóa công theo cách tiết kiệm chi phí hơn. Do

lợi ích từ việc phù hợp với các sở thích không đồng nhất có ý nghĩa hơn khi

dân số/diện tích trong khu vực lớn và đa dạng, nên mức độ phân cấp quản lý

NSNN dự kiến sẽ tăng theo quy mô của quốc gia (khu vực).

Nghiên cứu lý thuyết về các yếu tố có ảnh hưởng đến phân cấp quản lý

NSNN cho thấy rằng các quốc gia hoặc khu vực sẽ được phân cấp nhiều hơn

nếu dân số của họ đa dạng hơn theo nhiều khía cạnh khác nhau, nếu hàng hóa

công có liên quan có thể được cung cấp hiệu quả một cách hợp lý ở cấp chính

quyền thấp hơn và nếu các cấp chính quyền thấp hơn có khả năng tiếp cận với

các nguồn thu thích hợp.

Mức độ đô thị hóa cũng sẽ ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN. Ở các

đô thi tập trung dân số đông, số lượng DN lớn, nhu cầu về hàng hóa, dịch vụ

công sẽ lớn hơn và khả năng huy động nguồn thu sẽ cao hơn so với các địa

phương khác. Vì vậy, phân cấp quản lý NSNN ở đô thị sẽ diễn ra mạnh hơn so

với ở nông thôn.

1.2.7.2.2. Phân cấp quản lý hành chính, kinh tế, xã hội và ngân sách giữa

trung ương và địa phương

Phân cấp quản lý hành chính, kinh tế, xã hội và ngân sách quy định chức

trách, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý của các cấp hành chính trong bộ máy Nhà

nước từ trung ương đến địa phương trong quản lý hành chính, kinh tế, xã hội

và ngân sách.

Phân cấp quản lý hành chính, kinh tế, xã hội và ngân sách giữa trung ương

và địa phương liên quan đến thẩm quyền của các cấp hành chính nhà nước,

được thể hiện qua các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức các cấp chính

quyền nhà nước, về quản lý ngành, lĩnh vực, chính sách, chế độ, định mức về

tài chính, ngân sách của CQTƯ.

Phân cấp quản lý hành chính, kinh tế, xã hội và ngân sách giữa trung ương

và địa phương cũng sẽ có tác động đến phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp

CQĐT. Phân cấp quản lý NSNN ở địa phương phải nằm trong khuôn khổ phân

cấp của CQTƯ cho CQĐP. Nếu khuôn khổ phân cấp của CQTƯ cho CQĐP bị

bó hẹp, hoặc CQTƯ quy định cụ thể phân cấp quản lý hành chính, kinh tế, xã

hội và ngân sách đối với từng cấp CQĐP sẽ làm giảm quyền hạn phân cấp quản

lý NSNN của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đối với các cấp

CQĐP bên dưới.

1.2.8. Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước với phát triển

kinh tế xã hội ở đô thị

Thứ nhất, phân cấp quản lý NSNN hiệu quả góp phần nâng cao phúc lợi

xã hội.

Chính quyền cơ sở có khả năng cung cấp hàng hóa công cộng đáp ứng

nhu cầu cụ thể, đa dạng của người dân. Ở đô thị, không có ranh giới rõ ràng

giữa các địa phương, người dân có thể dễ dàng di chuyển tự do giữa các địa

phương thuộc đô thị. Các CQĐP cạnh tranh nhau trong cung cấp hàng hóa công

cộng có tác dụng tối ưu hóa phân bổ nguồn lực tài chính.

Phân cấp quản lý NSNN có tác dụng nâng cao hiệu quả cung cấp dịch vụ

công, nhưng đòi hỏi điều kiện kèm theo, đó là phân cấp quản lý NSNN phải

kèm theo phân cấp trách nhiệm và phân cấp nguồn lực đầy đủ. Chính quyền cơ

sở được giao tự chủ nhiều hơn trong quản lý NSNN giúp giảm bớt khối lượng

công việc cho các cấp chính quyền cao hơn để CQTƯ và chính quyền thành

phố tập trung vào chính sách. Chính quyền cơ sở có đủ nguồn lực và có trách

nhiệm hơn để thực hiện các chính sách KT-XH.

Thứ hai, phân cấp quản lý NSNN hiệu quả thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ở

đô thị.

Các khoản chi tiêu cho cơ sở hạ tầng và các yếu tố xã hội có tác động tích

cực đến tăng trưởng kinh tế ở địa phương vì CQĐP hiểu rõ nhất về đặc điểm

của địa phương và nhu cầu của người dân. Đối với khu vực đô thị, nhu cầu của

người dân đối với hàng hóa công cộng đa dạng hơn nên chính quyền trung

ương và chính quyền thành phố (thành phố trực thuộc trung ương) có thể không

nắm bắt được đầy đủ nhu cầu của người dân.

Phân cấp quản lý NSNN có tác động gián tiếp đến tăng trưởng kinh tế.

Phân cấp quản lý NSNN có tác động tăng ngân sách chi tiêu ở cấp cơ sở, từ đó

có ảnh hưởng tích cực đến tăng trưởng kinh tế. Phân cấp cho chính quyền cơ

sở sẽ có hiệu quả hơn trong thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ở đô thị vì chính quyền

cấp cao hơn khó xem xét hết được những khác biệt về đặc điểm KT-XH, địa lý

của từng khu vực. Tuy nhiên nếu phân cấp quản lý NSNN không hiệu quả sẽ

không tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế. Phân cấp quản lý NSNN

không hiệu quả có thể gây bất ổn kinh tế vĩ mô, làm giảm nguồn thu và chi tiêu

của chính quyền cấp trên dùng để hỗ trợ cho sự phát triển kinh tế.

Phân cấp quản lý NSNN hiệu quả có tác dụng nâng cao hiệu quả quản lý

nhà nước, hiệu quả của khu vực công, giảm thâm hụt ngân sách từ đó thúc đẩy

tăng trưởng kinh tế. Điều này đạt được khi chính quyền cơ sở có ưu thế hơn

các chính quyền ở cấp cao hơn trong cung cấp hàng hóa công cộng mang tính

1.3. KINH NGHIỆM VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở

ĐÔ THỊ VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO THÀNH PHỐ HÀ NỘI

chất địa phương phù hợp với thứ tự ưu tiên và nhu cầu của địa phương.

1.3.1. Kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở một số

đô thị trên thế giới

Tại phần lớn các đô thị trên thế giới, CQĐT có chức năng cơ bản là cung

cấp những hàng hóa, dịch vụ công như giáo dục, y tế, giao thông, an ninh công

cộng, dịch vụ công ích, vệ sinh môi trường, hạ tầng đô thị và các chức năng

khác về mặt hành chính, quản lý.

CQĐT còn thực hiện những nhiệm vụ khác bao hàm cả các chức năng của

chính quyền cấp bang, tỉnh và một số nhiệm vụ của CQTƯ do khu vực đô thị

rộng lớn như cơ sở hạ tầng, giao thông đô thị, văn hóa, xã hội, điện, y tế công

cộng, nhà ở, trường học, bệnh viện, phúc lợi xã hội… Ngoài ra, CQĐT còn

thực hiện các nhiệm vụ đầu tư, phát triển KT-XH, phân bổ sử dụng nguồn lực,

quy hoạch đô thị.

1.3.1.1. Phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước

Phân cấp quản lý chi NSNN trong CQĐT có sự khác biệt tương đối do

cấu trúc CQĐT. Thông thường có 3 phương thức thực hiện nhiệm vụ chi trong

CQĐT: (1) Thực hiện theo thẩm quyền, áp dụng tại Toronto (Ca-na-đa); São

Paulo, Rio de Janeiro (Bra-xin), Manila (Phi-líp-pin), Copenhagen (Đan

Mạch); (2) Thực hiện theo chức năng, áp dụng tại Vancouver (Ca-na-đa);

Stockholm (Thụy Điển), Bogotá, Medellín (Cô-lôm-bi-a); (3) Mô hình đô thị

lớn, áp dụng tại Tokyo (Nhật Bản), Bangkok (Thái Lan), Bắc Kinh, Thượng

Hải (Trung Quốc).

Phân cấp theo thẩm quyền (chính quyền 2 cấp)

Mô hình này bao gồm các CQĐP trong khu vực đô thị và CQĐT cấp trên.

Các CQĐP trong cùng khu vực đô thị có mức độ tự chủ nhất định trong việc

quyết định chi tiêu cho các dịch vụ công, cũng như thẩm quyền đối với các

khoản thu như thuế, phí, lệ phí và thỏa thuận tài trợ cho các khoản nợ. CQĐT

cấp trên chỉ thực hiện những nhiệm vụ mà CQĐP không đảm nhận được hay

những nhiệm vụ mang tính kết nối giữa nhiều địa phương và phát triển toàn đô

thị. Khu vực đô thị Copenhagen được trực tiếp bầu ra Hội đồng khu vực là

chính quyền cấp trên. CQĐT cấp trên với trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ

có tính liên kết vùng như giao thông liên vùng, cơ sở hạ tầng, phối hợp phát

triển kinh tế và xã hội, trật tự công cộng diện rộng, hành chính đô thị và dịch

vụ y tế; các CQĐP cấp dưới thực hiện các dịch vụ cơ bản của địa phương như

bảo trì đường xá, công viên, chợ, lò mổ, tiện ích công công, giáo dục mầm non,

tiểu học… và cả giáo dục trung học.

Ưu điểm của mô hình này là các địa phương vẫn có quyền tự chủ trong

thực hiện các nhiệm vụ chi, nguồn thu của mình, thực hiện nhiệm vụ sát với

thực tiễn của địa phương, đặc biệt là phúc lợi xã hội nhưng chi phí cao.

Bảng 1.1 Phân cấp nhiệm vụ chi trong mô hình CQĐT hai cấp chính quyền

Mục đích phân cấp Chức năng, nhiệm vụ chi Chính quyền cấp trên Chính quyền cấp dưới

x Tái phân phối thu nhập, yếu tố ngoại lai

Phúc lợi xã hội, y tế cộng đồng, dịch vụ chăm sóc trẻ em

Nhà ở xã hội x

Cấp cứu x

Cầu đường x x Tái phân phối thu nhập, yếu tố ngoại lai , quy mô kinh tế Quy mô kinh tế, yếu tố ngoại lai Đường địa phương và đường khu vực

thông x Quy mô kinh tế, yếu tố ngoại lai

x Quy mô kinh tế

x Quy mô kinh tế, yếu tố ngoại lai

Giao công cộng Chiếu sáng, vỉa hè Hệ thống nước sạch, thoát nước Xử lý, thu gom rác thải Công an x

Cứu hỏa x

Quy mô kinh tế, yếu tố ngoại lai Trách nhiệm địa phương, quy mô kinh tế cho một số dịch vụ đặc thù

chống x Quy mô kinh tế

x Trách nhiệm của địa phương

Quy mô kinh tế, yếu tố ngoại lai x

Yếu tố ngoại lai x

Trách nhiệm của địa phương x

Phòng cháy nổ Quy hoạch sử dụng đất địa phương Kế hoạch sử dụng đất của vùng Phát triển kinh tế Công viên và giải trí, thư viện Nguồn: Enid Slack (2007). Mananging the coordination of service delivery in

metropolitan cities: The role of metropolitan governance

Nhưng nhược điểm của mô hình là có sự bất bình đẳng về nguồn thu và

nhiệm vụ chi trong các CQĐP trong đô thị do năng lực tài chính và khả năng

cung cấp dịch vụ công khác nhau, cần có sự điều phối của chính quyền cấp

trên.

Mô hình phân cấp theo chức năng (chính quyền 1 cấp)

Theo phương thức này, một số chức năng của đô thị sẽ được thực hiện

thông qua các công ty công cộng có sở hữu của Nhà nước hoặc các quận đặc

biệt thực hiện các nhiệm vụ của đô thị nhằm giảm tác động của quy mô kinh tế

cũng như công bằng giữa các cấp CQĐP. Mô hình này là mô hình chính quyền

1 cấp, CQĐT được bầu ra theo đại diện địa phương. Địa phương được phép

thực hiện các nhiệm vụ chi của mình, tuy nhiên, một số nhiệm vụ chi sẽ được

thực hiện theo tiêu chuẩn chung đối với tất cả các địa phương. Tại Vancouver

(Ca-na-đa), các quận đặc biệt (GVRD) thực hiện các nhiệm vụ về kiểm soát ô

nhiễm môi trường, công viên, xử lý chất thải rắn, nhà ở công cộng, việc làm,

giao thông công cộng... Các khoản chi lớn của GVRD bao gồm nước và hệ

thống thoát nước (42% tổng chi), chi ĐTPT (23%), xử ký chất thải rắn (16%)…

Nguồn thu chủ yếu của GVRD là từ phí sử dụng, chiếm 80%. Tại các đô thị

lớn của Ý, ngân sách cho một số công ty thực hiện vận chuyển, thu gom, xử lý

rác thải và các dịch vụ xử lý nước chiếm khoảng 25% tổng chi tiêu của CQĐT.

Theo phương thức này, CQĐT có tính tự chủ cao trong thực hiện nhiệm

vụ chi và nguồn thu, bao quát thực hiện nhiệm vụ chi của các địa phương trong

đô thị, đồng thời thực hiện chuyên môn hóa được các nhiệm vụ chi của đô thị.

Tuy nhiên, phương thức này có hạn chế là một số nhiệm vụ chi có thể không

sát với nhu cầu thực tế của từng địa phương riêng biệt, giảm mức độ tự chủ của

địa phương. Đồng thời, các cơ quan, các quận đặc biệt đôi khi chỉ phục vụ một

số nhiệm vụ chi chuyên biệt, không đảm bảo cho việc phối hợp và đạt được tất

cả các mục tiêu.

Mô hình đô thị lớn

Mô hình này được kết hợp giữa mô hình phân quyền và mô hình theo chức

năng (London, Tokyo, Oregon). Mô hình này bao gồm nhiều đô thị nhỏ thực

hiện các nhiệm vụ chi của địa phương đồng thời CQĐT thực hiện nhiệm vụ có

tính quy mô kinh tế và tác động ngoại lai qua các quận đặc biệt hay các công

ty công cộng, nhiệm vụ định hướng phát triển KT -XH, quy hoạch đô thị. Mô

hình này khắc phục nhược điểm của mô hình chức năng khi sát với nhu cầu

của địa phương và khắc phục nhược điểm mô hình thẩm quyền khi tạo điều

kiện cân bằng giữa các địa phương tại một số nhiệm vụ chi.

Ưu điểm lớn nhất của phương pháp này là tăng cường sự phối hợp trong

việc cung cấp dịch vụ gắn với các địa phương mà vẫn duy trì được tính chủ

động của chính quyền cấp dưới, tăng hiệu quả phân bổ nguồn lực, quy mô kinh

tế, giảm tác động yếu tố ngoại lai; góp phần đảm bảo công bằng trong cung cấp

dịch vụ địa phương mà không phụ thuộc vào năng lực tài chính cũng như thẩm

quyền của địa phương đó. Đồng thời, tăng khả năng thu dựa trên cơ sở thuế

rộng, tiếp cận khu vực rộng để nâng cao nguồn thu cũng như quản lý thu hiệu

quả. Tuy nhiên, CQĐT theo mô hình này cũng có một số tồn tại như giảm

quyền lực của cử trị địa phương trong việc tác động đến NSĐP, có thể làm nảy

sinh xung đột giữa các cấp chính quyền.

Thành phố London gồm khu vực Thủ đô (GLA) và 32 vùng, có sự phân

bổ ngân sách tương đối rõ ràng trên cơ sở nhiệm vụ chi gữa vùng hành chính

London và chính quyền cấp dưới. GLA thực hiện các trách nhiệm như bảo vệ

môi trường, văn hóa và du lịch, phát triển kinh tế, giao thông, xử lý rác thải,

quy hoạch và sử dụng đất, phúc lợi xã hội trên cơ sở nguồn lực từ trợ cấp mục

tiêu, các khoản thuế tài sản và phí sử dụng. Bốn chức năng chính của GLA

được thực hiện thông qua các cơ quan sau: Sở Giao thông Vận tải Luân Đôn

chịu trách nhiệm về giao thông, xe buýt, tàu điện ngầm, đèn giao thông, taxi

(khoảng 55% tổng chi GLA); cơ quan phát triển Luân Đôn phối hợp phát triển

và phục hồi kinh tế (5%); cơ quan cảnh sát thủ đô ( 35%); cơ quan phòng cháy,

chữa cháy và các trường hợp khẩn cấp. Chính quyền cấp dưới thực hiện các

nhiệm vụ cơ bản như giáo dục, nhà ở, an sinh xã hội, vệ sinh đườngphố, đường

giao thông và quy hoạch địa phương, một số dịch vụ nghệ thuật và giải trí với

nguồn lực chủ yếu từ thuế tài sản, thuế kinh doanh và trợ cấp khuyến khích

tăng thu.

1.3.1.2. Phân cấp quản lý thu ngân sách nhà nước

Việc thực hiện tương đối nhiều nhiệm vụ chi phức tạp bao quát trên một

khu vực đô thị rộng lớn là một thách thức trong việc phân cấp nguồn thu cho

CQĐT. Nguồn thu của CQĐT bao gồm thuế, phí, các khoản chuyển giao giữa

các cấp chính quyền. Đồng thời, do đặc trưng của đô thị là việc thực hiện xây

dựng cơ sở hạ tầng nhiều nên việc huy động nguồn lực tài trợ cho cơ sở hạ tầng

là một vấn đề quan trọng trong nhiệm vụ thu của ngân sách đô thị.

Hầu hết các nước đang phát triển đều có quy định rõ ràng các loại thu,

thẩm quyền thu cho các cấp chính quyền kể cả CQĐT. Nguyên tắc phân cấp

nguồn thu cho CQĐT: Cơ sở thuế ổn định; tốc độ tăng thuế đáp ứng tốc độ tăng

chi của địa phương; gánh nặng thuế chủ yếu chuyển giao cho những dân cư ở

chính địa phương đó; quản lý đơn giản, minh bạch, đảm bảo trách nhiệm giải

trình. Nguồn thu quan trọng của đô thị chủ yếu từ thuế tài sản, thuế thu nhập,

thuế bán hàng, thuế kinh doanh… Tại Nam Phi, nguồn thu của CQĐT là các

khoản thu có tính ổn định và gắn với lợi ích trực tiếp của các dịch vụ mà CQĐT

mang lại như thuế tài sản, thuế bất động sản, phí và lệ phí. Tại Ấn Độ, thuế tài

sản, thuế nhà đất, thuế tiêu dùng cũng là nguồn thu quan trọng của đô thị.

Tuy tại các nước đều phân cấp tương đối rõ ràng các khoản thu của CQĐT

nhưng thẩm quyền của CQĐT tại các nước tương đối khác nhau. Một số nước

phát triển và mới nổi (Anh, Nam Phi, Bra-xin, Mê-hi-cô…) các CQĐT có thẩm

quyền tương đối trong việc điều chỉnh thuế suất, áp một số loại phí sử dụng, tỷ

trọng nguồn thu riêng của đô thị trong tổng ngân sách đô thị tương đối lớn (trên

70%). Tuy nhiên, tại một số nước đang phát triển (Thái Lan, Phi-líp-pin, Trung

Quốc…), mức độ tự chủ của CQĐT tương đối thấp khi việc điều chỉnh thuế

suất, áp cơ sở thuế, các loại phí đô thị là trách nhiệm của CQTƯ nên tỷ trọng

nguồn thu riêng tương đối thấp (dưới 50%).

Bảng 1.2 Tỷ lệ nguồn thu ngân sách của một số CQĐT

Đơn vị: %

Thành phố Nước

Dân số (triệu người) Nguồn thu 100% của địa phương Trợ cấp từ trung ương Thu ngân sách phân chia

Úc 3,5 85,8 14,2

Ca-na-đa 5,1 76,0 24,0

Anh 7,2 19,4 80,6

3,4 20,7 39,1 40,2

13,4 25,0 65,0 10,0

2,4 83,0 17,0 Đức Thổ Nhĩ Kỳ Đan Mạch

Phần Lan 1,4 81 19

Mỹ 5,0 74,0 26,0

Melbourne (2006) Toronto (2007) London (2010) Berlin (2008) Istanbul (2006) Copenhagen (2009) Helsinki (2012) Washington (2010) Tokyo (2010) Nhật Bản 13,0 94,3 5,7

10,4 Seoul (2006) 90,9 0,8 8,3

2,0 26,2 73,8 Yogyakarta (2009) Hàn Quốc In-đô-nê- xi a

Thái Lan 2,5 49,0 24,0 27,0

15,0 49,0 29,2 21,8 Trung Quốc

Ấn Độ 21,0 80,0 20,0 Bangkok (2008) Bắc Kinh (2011) Mum-bai (2008)

Nguồn: OECD, riêng Tokyo:

http://www.metro.tokyo.jp/ENGLISH/PROFILE/index.htm

Thuế tài sản (thuế nhà, đất): Là nguồn thu quan trọng tại một số nước phát

triển (Ca-na-đa, Mỹ, Úc, Hà Lan) nhưng lại tương đối thấp tại các nước đang

phát triển. Thu từ thuế tài sản chiếm 50% trong tổng thu của Toronto,

Melbourn; 34% ngân sách thành phố New York nhưng chỉ chiếm khoảng 5%

tổng thu của Manila, Bangkok. Tại Busan và Daego (Hàn Quốc), thuế tài sản

là nguồn tài chính quan trọng nhưng có nguồn gốc từ chuyển nhượng bất động

sản, mang tính chất 1 lần, không đảm bảo tính ổn định. Tại Cape Town (Nam

Phi), khoảng 20% nguồn thu của đô thị là thuế thu từ giá vốn đất và giá trị

tăngthêm trên đất. Tuy nhiên, tại một số nước đang phát triển, việc tính toán

giá trị tăng thêm của tài sản tại các đô thị là một vấn đề phức tạp, cơ sở thuế

không ổn định do yếu tố thị trường, kinh tế.

Các loại phí, lệ phí, thuế bán hàng: Được đánh trên các loại tiện ích đô thị

là một nguồn lực quan trọng trong việc duy trì và thực hiện các dịch vụ đô thị

như nhà ở, giao thông công cộng, điện, nước, rác thải… Phí sử dụng được áp

dụng nhiều tại các nước đang phát triển (châu Âu) do CQĐT là chủ sở hữu toàn

bộ hoặc một phần trong các công ty dịch vụ công cộng. Phí sử dụng nhằm tài

trợ cho các hoạt động của các công ty. Tại các nước mới nổi và đang phát triển,

phí sử dụng cũng đang dần được sử dụng nhằm duy trì các dịch vụ tiện ích như

điện, nước, vệ sinh. Một số khoản phí sử dụng như tiền thuê nhà ở công cộng,

giá nước, giá xe buýt… Tỷ trọng phí sử dụng tại các đô thị tương đối cao,

khoảng 10% trên tổng thu ngân sách đô thị.

Các nguồn thu chia sẻ như thuế thu nhập, thuế kinh doanh, thuế tiêu dùng

(thuế GTGT): Tuy các nguồn thu này tương đối phù hợp với CQĐT do cơ sở

thuế tương đối co giãn và phù hợp với nguyên tắc gánh nặng thuế rơi chủ yếu

vào những người được hưởng lợi từ các dịch vụ cung cấp, nhưng thẩm quyền

xác định cơ sở thuế cũng như mức thuế suất thuộc CQTƯ. Các khoản thu này

được căn cứ trên cơ sở “nguồn gốc” phát sinh khoản thu. Tại một số nước có

độ phân cấp cao (Mê-hi-cô, Thụy Điển, Ca-na-đa, Phần Lan, Tây Ban Nha…),

CQĐT cũng như chính quyền khác được điều chỉnh mức thuế suất. Tỷ trọng

thu của các nguồn thuế này trong tổng thu của đô thị tương đối lớn (27% ngân

sách New York, thu từ thuế kinh doanh ở Phi-líp-pin chiếm khoảng 30% nguồn

thu địa phương…). Do đặc trưng của nguồn thu mang tính chu kỳ kinh tế, hoạt

động sản xuất - kinh doanh, phân phối hàng hóa không chỉ ở một địa phương

nên nguồn thu này là nguồn thu chia sẻ giữa CQTƯ và đô thị. Tuy nhiên, để

đảm bảo công bằng cho các đô thị tập trung nguồn lực kinh tế, một số nước

xây dựng thêm tỷ lệ phụ chia sẻ nhằm tăng thêm nguồn thu để lại cho CQĐT.

Đô thị Madrid được hưởng 1/3 nguồn thu từ thuế thu nhập.

1.3.1.3. Điều hòa ngân sách

Điều hòa ngân sách là một biện pháp giải quyết vấn đề mất cân đối giữa

nguồn thu và nhiệm vụ chi của CQĐT cũng như tăng cường nguồn lực cho

CQĐT thực hiện các nhiệm vụ đặc trưng của mình.

Do sự khác nhau tương đối về sự tự chủ của CQĐT tại các nước phát triển

và các nước đang phát triển nên tỷ trọng nguồn chuyển giao trong tổng ngân

sách đô thị khác nhau. Chính quyền khu vực đô thị tại một số nước phát triển

và mới nổi không phụ thuộc nhiều vào chuyển giao giữa các cấp CQĐP.

Stockholm (Thụy Điển), Paris (Pháp), Madrid (Tây Ban Nha), Cape Town

(Nam Phi) có khoảng 2/3 nguồn thu từ thuế và phí.

Các khoản chuyển giao chủ yếu thực hiện mục tiêu của CQTƯ. Tại một

số nước đang phát triển có mức độ tập trung cao như Thái Lan, Phi-líp-pin,

CQĐT bị hạn chế về độ tự chủ trong xác định các cơ sở thuế, thuế suất và phí

sử dụng thì tỷ trọng các khoản chuyển giao và nguồn thu chia sẻ tương đối lớn

khoảng 50% (Bangkok, Thái Lan). Hầu hết các nước đều đang hướng đến

nguồn chuyển giao có điều kiện nhằm thực hiện các nhiệm vụ phát triển của

đô thị (phát triển kinh tế- xã hội, cơ sở hạ tầng và tiện ích đô thị). Tại thành

phố Copenhagen, khoản chuyển giao có điều kiện chủ yếu thực hiện việc chăm

sóc sức khỏe, 75% khoản chuyển giao từ CQTƯ và 25% từ CQĐT.

1.3.2. Kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Thành

phố Hồ Chí Minh

Năm 2017, Quốc hội ban hành Nghị quyết số 54/2017/QH14, trao một số

quyền cho thành phố với 18 nội dung thuộc 5 lĩnh vực quản lý trong đó có lĩnh

vực tài chính - NSNN có hiệu lực từ năm 2018 đến hết 2022. Đến năm 2022,

HĐND Thành phố thông qua nhiều cơ chế, chính sách quan trọng, như: Ban

hành quyết định ủy quyền công việc của UBND Thành phố Hồ Chí Minh cho

các sở, ban, ngành, UBND các quận, huyện; ủy quyền công việc của Chủ tịch

UBND Thành phố Hồ Chí Minh cho chủ tịch UBND quận, huyện; quyết định

chi thu nhập tăng thêm cho cán bộ, công chức, viên chức thuộc các cơ quan

hành chính và đơn vị sự nghiệp công lập do Thành phố Hồ Chí Minh quản lý

theo hiệu quả công việc…

Năm 2023, Quốc hội ban hành Nghị quyết 98/2023/QH15 về thí điểm một

số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh, bao gồm 44

cơ chế, chính sách với 7 lĩnh vực

Từ ngày 01/07/2021, Thành phố Hồ Chí Minh chính thức hoạt động theo

hình thức CQĐT. Mô hình chính quyền Thành phố được tổ chức như sau:

Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố thuộc Thành phố Hồ Chí Minh và các đơn

vị huyện, xã, thị trấn là cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND;

ở đơn vị quận và phường là UBND quận, UBND phường và không tổ chức

HĐND.

Thành phố được phân cấp một số cơ chế đặc thù về phân cấp quản lý

NSNN trong giai đoạn 2018 đến nay như sau:

Về phân cấp quản lý thu NSNN

HĐND Thành phố quyết định áp dụng trên địa bàn Thành phố: (i) Phí, lệ

phí chưa được quy định trong Danh mục phí, lệ phí ban hành kèm theo Luật

Phí và lệ phí; (ii) điều chỉnh mức hoặc tỷ lệ thu phí, lệ phí đã được cấp có thẩm

quyền quyết định đối với các loại phí, lệ phí được quy định trong Danh mục

phí, lệ phí ban hành kèm theo Luật Phí và lệ phí, trừ án phí, lệ phí Tòa án và

các loại phí thuộc nguồn thu của ngân sách trung ương hưởng 100%.

Ngân sách Thành phố được hưởng 100% số thu tăng thêm từ các khoản

thu do việc điều chỉnh chính sách thu phí, lệ phí so với quy định hiện hành để

đầu tư cơ sở hạ tầng KT -XH và các nhiệm vụ chi khác thuộc nhiệm vụ chi của

ngân sách Thành phố và không dùng để xác định tỷ lệ phần trăm (%) đối với

các khoản thu phân chia giữa NSTƯ và ngân sách Thành phố.

Ngân sách Thành phố được hưởng 50% khoản thu tiền sử dụng đất khi

bán tài sản công gắn liền trên đất do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc trung

ương quản lý trên địa bàn Thành phố để đầu tư hạ tầng KT -XH thuộc nhiệm

vụ đầu tư công của Thành phố.

Ngân sách Thành phố được hưởng số thu từ cổ phần hóa, thoái vốn nhà

nước tại các DN nhà nước do UBND Thành phố quản lý và số thu từ thoái vốn

nhà nước tại các tổ chức kinh tế do UBND Thành phố làm đại diện chủ sở hữu.

Thành phố quyết định việc thu tiền duy tu, tái tạo cơ sở hạ tầng khu công

nghiệp, khu chế xuất từ các doanh nghiệp trong khu và chỉ dùng cho mục đích

nâng cao tiện ích cho doanh nghiệp và người lao động, không vì mục tiêu lợi

nhuận.

Về phân cấp quản lý chi NSNN

HĐND Thành phố được quyết định:

(i) Sử dụng nguồn thực hiện cải cách tiền lương còn dư của ngân sách

Thành phố; cho phép ngân sách cấp dưới sử dụng nguồn cải cách tiền lương

còn dư để đầu tư cơ sở hạ tầng KT -XH thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách và

chi thu nhập tăng thêm;

(ii) Tỷ lệ trích nguồn thu được để lại theo quy định để tạo nguồn cải cách

tiền lương đối với các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý có số thu lớn cho

phù hợp;

(iii) Cho phép các cơ quan hành chính nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức

chính trị - xã hội và đơn vị sự nghiệp công lập do Thành phố quản lý sử dụng

nguồn thực hiện cải cách tiền lương còn dư để tăng chi đầu tư, mua sắm, hoạt

động chuyên môn của cơ quan, tổ chức, đơn vị và chi thu nhập tăng thêm.

(iv) Sử dụng ngân sách Thành phố để thực hiện dự án, công trình giao

thông đường bộ có tính chất vùng, liên vùng nằm trên ranh giới, địa giới hành

chính giữa Thành phố và địa phương khác, các dự án quốc lộ, đường cao tốc

đi qua địa bàn Thành phố; hỗ trợ địa phương khác trong nước, hỗ trợ địa

phương tại quốc gia khác trong trường hợp cần thiết.

Đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng quan trọng trong kế hoạch đầu tư

công trung hạn đã được phê duyệt thuộc nhiệm vụ chi của NSTƯ trên địa bàn

Thành phố, cho phép Thành phố sử dụng ngân sách của mình, các nguồn lực

tài chính hợp pháp khác của Thành phố, vay trong phạm vi quy định hoặc huy

động theo phương thức đối tác công tư (PPP) để sớm hoàn thành dự án. NSTƯ

có trách nhiệm hoàn trả cho Thành phố phần dự toán chi thuộc trách nhiệm của

NSTƯ đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, không bao gồm phần lãi vay

trong kế hoạch đầu tư công trung hạn hiện hành hoặc kế hoạch đầu tư công

trung hạn tiếp theo.

Dự toán chi ngân sách của UBND quận thuộc Thành phố được bố trí

khoản chưa phân bổ từ 2% đến 4% tổng chi ngân sách quận để thực hiện chi

phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh, sự cố, thảm họa, cứu

đói, nhiệm vụ quan trọng về quốc phòng, an ninh và nhiệm vụ cần thiết khác.

Chủ tịch UBND quận quyết định chi từ khoản chưa phân bổ, định kỳ báo cáo

UBND Thành phố để báo cáo HĐND Thành phố tại kỳ họp gần nhất.

Về điều hòa ngân sách

Hằng năm, NSTƯ bổ sung có mục tiêu cho ngân sách Thành phố không

quá 70% số tăng thu NSTƯ từ các khoản thu phân chia giữa NSTƯ và ngân

sách Thành phố so với dự toán Thủ tướng Chính phủ giao, và số tăng thu từ

các khoản thu NSTƯ hưởng 100% so với dự toán Thủ tướng Chính phủ giao;

số bổ sung có mục tiêu không cao hơn số tăng thu NSTƯ trên địa bàn so với

thực hiện thu năm trước và NSTƯ không hụt thu.

Đánh giá về hiệu quả phân cấp quản lý NSNN ở Thành phố Hồ

Chí Minh

Cơ chế đặc thù đã tạo điều kiện tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, tháo

gỡ những vấn đề khó khăn cho Thành phố phát triển. Tuy nhiên, cơ chế đặc thù

thực hiện chậm so với kế hoạch do thành phố phải dành thời gian xây dựng kế

hoạch và ảnh hưởng của dịch bệnh Covid-19. Chính phủ chưa đưa ra được

những đề xuất chính sách để áp dụng ổn định sau khi thí điểm cơ chế đặc thù.

Thành phố đã triển khai nội dung đầu tiên là chi thu nhập tăng thêm cho

cán bộ, công chức tối đa là 1,8 lần mức lương theo ngạch, bậc, để phù hợp với

năng suất thực tế của người lao động thành phố gấp 2,7 lần bình quân chung

cả nước. Chính sách thu nhập tăng thêm đối với cán bộ, công chức, viên chức

thuộc Thành phố Hồ Chí Minh quản lý, tạo động lực, khơi gợi tinh thần lao

động sáng tạo, nâng cao hiệu quả làm việc, củng cố và nâng cao chất lượng bộ

máy nhà nước trên các lĩnh vực, góp phần cải thiện đời sống của cán bộ, công

chức, viên chức. Thành phố chi thu nhập tăng thêm theo hiệu quả công việc

năm 2018 tăng 0,6 lần, tăng lên gấp đôi vào 2019 và tăng lên 1,8 lần vào 2020.

Mức tăng này chưa cao nhưng đã góp phần cải thiện đời sống cán bộ, nâng cao

chất lượng công tác QLNN và dịch vụ công, chỉ số cải cách hành chính cấp

tỉnh...

Phần lớn các cơ chế chính sách đặc thù về quản lý tài chính - NSNN trong

Nghị quyết 54 nhằm tăng nguồn thu Thành phố đều chưa tận dụng được. Cụ

thể, Quốc hội cho phép thay vì phải phân cấp nguồn thu với Trung ương, thành

phố được hưởng toàn bộ số thu từ cổ phần hoá, thoái vốn tại DNNN. Tuy nhiên,

trong giai đoạn 2018-2020, giá trị thu được từ thoái vốn của DNNN thuộc thành

phố chỉ đạt hơn 391 tỷ đồng. Nguyên nhân là do Bộ Tài nguyên và Môi trường

chưa hướng dẫn phương án sử dụng đất khi cổ phần hoá DN nên thành phố

chưa thực hiện được cổ phần hóa DNNN.

Cho đến năm 2023, thành phố cũng chưa có nguồn thu từ chính sách cho

phép hưởng 50% tiền bán đấu giá tài sản công của cơ quan Trung ương trên

địa bàn.

Về chính sách thu thuế, thành phố đã xây dựng hai đề án: thí điểm tăng

mức thu thuế bảo vệ môi trường thông qua giá xăng với số thu dự kiến khoảng

750 tỷ đồng và thí điểm tăng thuế tiêu thụ đặc biệt với mặt hàng bia trên địa

bàn. Tuy nhiên, thành phố đánh giá việc tăng thuế sẽ ảnh hưởng hưởng trực

tiếp người dân và DN nên đã không thực hiện.

HĐND thành phố đã ban hành một số loại phí như: sử dụng tạm thời lòng

đường để đỗ ôtô; bảo vệ môi trường từ nước thải công nghiệp; hạ tầng cảng

biển, tạo thêm nguồn ngân sách cho Thành phố nhưng số thu này chưa lớn.

Trong đó, phí hạ tầng cảng biển chỉ mới được triển khai từ năm 2022 do phải

hoãn hai lần vì Covid-19.

1.3.3. Bài học kinh nghiệm cho Thành phố Hà Nội

Thứ nhất: Bài học kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN ở đô thị.

Phân cấp quản lý NSNN ở đô thị phải được thể chế hoá bằng hiến pháp

và các đạo luật riêng. Mặc dù hệ thống hành chính ở các nước là khác nhau và

không giống với Việt Nam nhưng phân cấp đều nhằm mục đích tăng quyền tự

chủ cho cấp chính quyền cơ sở, là cấp gần dân nhất.

Để phối hợp lợi ích và kế hoạch phát triển của các đơn vị tự chủ cơ sở

hoặc chính quyền cơ sở, cần có biện pháp thúc đẩy sự hợp tác giữa các cấp

CQĐP, giữa chính quyền và người dân.

Quá trình phân cấp diễn ra mạnh đã mang lại quyền tự chủ nhiều hơn cho

chính quyền cấp cơ sở nhưng cũng dẫn đến hiện tượng cục bộ địa phương. Do

đó cần tăng cường sự giám sát của cả cấp trên và của nhân dân địa phương.

Thứ hai: Bài học kinh nghiệm về phân cấp quản lý chi NSNN ở đô thị.

Phần cấp quản lý chi NSNN càm bảo đảm phân cấp rõ ràng nhiệm vụ chi

ngân sách cho các cấp chính quyền ở đô thị. Cho phép CQĐT được quy đinh

một số khoản chi, định mức phù hợp với nguồn thu và điều kiện giá cả của

CQĐT đó.

Cần phân biệt rõ những dịch vụ được cung cấp bởi từng cấp CQĐP để từ

đó phân định trách nhiệm về mặt hành chính. Tuy có nhiều mô hình phân cấp

thực hiện nhiệm vụ chi của đô thị nhưng thực chất có thể phân định tương đối

cụ thể các nhiệm vụ chi trong đô thị. Đối với các địa phương, đô thị nhỏ trong

khu vực đô thị lớn, nên tập trung vào các dịch vụ mang tính sát thực với người

dân như mầm non, giáo dục tiểu học, chiếu sáng, rác thải, an ninh công cộng,

an sinh xã hội… Đối với đô thị bao quát, nên tập trung vào những nhiệm vụ

chi mang tính quy mô, liên vùng, phát triển toàn diện trên vùng đô thị rộng lớn

như cơ sở hạ tầng, giao thông liên vùng, phát triển nguồn nhân lực, bưu chính

viễn thông, nhà ở, y tế, an ninh… Đồng thời, để nâng cao hiệu quả chi NSNN

có thể thành lập các công ty dịch vụ công, xã hội hóa các dịch vụ đô thị đảm

bảo sát với nhu cầu của người dân, nâng cao mặt bằng chất lượng toàn đô thị.

Thứ ba: Bài học kinh nghiệm đối với phân cấp quản lý thu NSNN ở đô thị.

Phân cấp quản lý thu NSNN cần huy động hiệu quả nguồn lực tài chính

xây dựng CQĐT. Cho phép thu một số khoản thu đặc thù, phù hợp với điều

kiện KT-XH và mở rộng nguồn thu 100% của địa phương gắn với phân định

trách nhiệm cung cấp dịch vụ đô thị. Dựa trên đặc trưng các khoản thu cho đô

thị có cơ sở thuế rộng, ổn định, hiệu quả đối với người sử dụng, xây dựng cơ

chế khuyến khích tăng thu. Tăng cường tỷ trọng thu đối với các khoản thu gắn

với lợi ích tiêu dùng như phí, lệ phí, phí phát triển đô thị… tăng quyền hạn của

CQĐT trong việc thiết lập các khoản phí đô thị.

Điều cực kỳ quan trọng là phải nâng cao được trách nhiệm tài chính của

CQĐP trước người dân. Bởi vậy phải có những biện pháp tăng cường nguồn

thu cho địa phương, chẳng hạn như cho phép địa phương thu những loại thuế

liên quan đến tài sản. Đối với thuế tài sản, cần xây dựng cơ sở tính thuế ổn định

như giá trị tăng thêm từ đất, thuế nhà ở… tránh tính thuế trên các khoản thu

một lần từ đất như thu chuyển nhượng quyền sử dụng đất.

Đối với một số khoản thu như thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập, thuế

doanh thu cần chuyển thành khoản thu giữa trung ương và địa phương nhằm

tránh những phức tạp trong quản lý hành chính cũng như những tác động tiêu

cực đối với phân bổ nguồn lực và lưu thông hàng hóa. Tuy nhiên, nên có cơ

chế phụ thu đối với các sắc thuế này do đô thị là nơi tập trung phát triển KT -

XH, nhiều hoạt động kinh tế, thương mại hơn các địa phương khác.

Thứ tư: Bài học kinh nghiệm vềi điều hòa ngân sách ở đô thị.

Điều hòa ngân sách theo hướng tập trung dần sang các khoản trợ cấp có

mục tiêu trên cơ sở hiệu quả đầu ra, tạo sự lan tỏa ra khu vực khác như cơ sở

hạ tầng, giao thông vận tải. Tập trung nguồn lực tài chính cho cơ sở và khu vực

kém phát triển, thúc đẩy bình đẳng trong cung ứng các dịch vụ công. Để giải

quyết vấn đề thu chi không cân xứng và khó khăn tài chính của chính quyền

cấp quận, huyện, điều hòa ngân sách phải dựa trên nguyên tắc “phân phối tương

quan giữa quyền tài chính và quyền hành chính”. Trong phân bố nguồn tài

chính, cần hướng tới các cấp chính quyền cơ sở, hướng tới chính quyền ở các

địa phương kém phát triển, đảm bảo bình đẳng trong cung cấp hàng hóa dịch

vụ công cơ bản.

Nếu quá trình phân cấp diễn ra nhanh chóng mà không có sự chú ý thỏa

đáng đến phân phối lại thu nhập sẽ làm cho khoảng cách giàu nghèo gia tăng.

Bởi vậy, cần xây dựng cơ chế điều tiết về mặt ngân sách giữa các cấp CQĐP

để ngăn chặn sự bất bình đẳng gia tăng thêm giữa các khu vực. Những vùng

kém phát triển hơn phải có những chính sách ưu đãi hơn. Cơ chế điều tiết ngân

sách phải được xây dựng trên cơ sở khách quan, hợp lý và được đồng thuận.

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1

Chương 1 “Lý luận và kinh nghiệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà

nước” tác giả đã tổng kết các lý thuyết và kinh nghiệm về phân cấp quản lý

NSNN ở Việt Nam và trên thế giới, trong đó bao gồm ba nội dung chính:

Thứ nhất, lý thuyết về CQĐT, NSNN và hệ thống NSNN. Trong đó, tác

giả đã tổng hợp và đưa ra khái niệm, đặc điểm và các mô hình CQĐT; khái

niệm về NSNN; khái niệm, nguyên tắc, căn cứ và các mô hình tổ chức hệ thống

NSNN.

Thứ hai, lý thuyết về phân cấp quản lý NSNN. Trong đó, tác giả đã tổng

hợp và đưa ra kết luận của tác giả về khái niệm, nguyên tắc, căn cứ, nội dung

phân cấp quản lý NSNN ở đô thị. Tác giả đưa ra khung lý thuyết về các chỉ số

đánh giá mức độ phân cấp quản lý NSNN và đưa ra các nhân tố ảnh hưởng đến

phân cấp quản lý NSNN ở đô thị. Tác giả đã trình bày vai trò của phân cấp

quản lý NSNN đối với phát triển KT-XH ở đô thị.

Thứ ba, kinh nghiệm về phân cấp quản lý NSNN của một số đô thị trong

nước và trên thế giới. Tác giả đã tổng kết kinh nghiệm và rút ra bài học cho

phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội trong điều kiện áp dụng mô hình CQĐT.

Chương 2

THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ

2.1. TỔNG QUAN VỀ MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ VÀ TÌNH HÌNH

PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI CỦA THÀNH PHỐ HÀ NỘI

NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI

2.1.1. Giới thiệu chung về Thành phố Hà Nội

TP. Hà Nội là thủ đô, là thành phố trực thuộc trung ương và cũng là một

đô thị loại đặc biệt của nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam. TP. Hà Nội

nằm ở tả ngạn sông Đà và hai bên đồng bằng sông Hồng. Phía Bắc giáp với

tỉnh Vĩnh Phúc và Thái Nguyên, phía Nam giáp tỉnh Hòa Bình, phía Đông giáp

với tỉnh Bắc Ninh và Hưng Yên, còn phía Tây giáp tỉnh Vĩnh Phúc. Sau khi

được mở rộng, TP. Hà Nội nằm trong top 17 Thủ đô có diện tích lớn nhất thế

giới với diện tích 3.358,6 km2 và dân số 8,05 triệu người (năm 2019). Với vị

trí địa lý thuận lợi này, thành phố dễ dàng trở thành trung tâm kinh tế – chính

trị, văn hóa, khoa học quan trọng của cả nước. TP. Hà Nội là thành phố có diện

tích lớn nhất Việt Nam, đồng thời cũng là thành phố đông dân thứ hai và có

mật độ dân số cao thứ hai trong 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh của Việt Nam,

nhưng phân bố dân số không đồng đều. Hiện tại, TP. Hà Nội có 30 đơn vị hành

chính cấp huyện, bao gồm 12 quận, 1 thị xã và 17 huyện với 579 đơn vị hành

chính cấp xã, gồm 383 xã, 175 phường và 21 thị trấn.

2.1.2. Mô hình chính quyền đô thị ở Thành phố Hà Nội và tác động

của nó đến phân cấp quản lý ngân sách thành phố

2.1.2.1. Mô hình chính quyền đô thị ở Thành phố Hà Nội

Ở Việt Nam, CQĐT ở Việt Nam là chính quyền ở thành phố trực thuộc

trung ương; thị xã, thành phố thuộc tỉnh; quận, thị xã, thành phố thuộc thành

phố trực thuộc trung ương; phường, thị trấn quản lý các vấn đề trên địa bàn

lãnh thổ phù hợp với những đặc thù KT – XH của đô thị.

Giai đoạn 2011 – 2021, chính quyền các cấp của TP. Hà Nội bao gồm:

Chính quyền cấp thành phố; chính quyền các quận, huyện, thị xã; chính quyền

các xã, phường, thị trấn. Theo đó, ở cả 3 cấp chính quyền đều tổ chức HĐND

và UBND.

Cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền cấp huyện và cấp xã trong giai đoạn

này tồn tại nhiều cấp, nhiều tầng nấc trung gian, chưa phù hợp với đặc điểm,

tính chất của mỗi loại đơn vị hành chính, chưa tinh gọn, hiệu quả theo tinh thần

cải cách hành chính nhà nước.

Mô hình tổ chức chính quyền ở khu vực đô thị quận, thị xã, phường và

khu vực nông thôn đang đô thị hóa (huyện, xã, thị trấn) chưa phù hợp với quản

lý đô thị. Vì vậy, đổi mới mô hình CQĐT ở TP. Hà Nội là cần thiết.

Thực hiện Nghị quyết 97/2019/QH14 về thí điểm tổ chức mô hình

CQĐT tại TP. Hà Nội, CQĐT tại TP. Hà Nội bao gồm:

(i) CQĐP ở TP. Hà Nội, huyện, quận, thị xã, xã, thị trấn là cấp CQĐP

gồm có HĐND và UBND;

(ii) CQĐP ở các phường thuộc quận, thị xã tại TP. Hà Nội là

UBND phường.

Chính quyền nông thôn trên địa bàn TP. Hà Nội được tổ chức tại 17

huyện, bao gồm Ba Vì, Chương Mỹ, Đan Phượng, Đông Anh, Gia Lâm, Hoài

Đức, Mê Linh, Mỹ Đức, Phúc Thọ, Phú Xuyên, Quốc Oai, Sóc Sơn, Thạch

Thất, Thanh Oai, Thanh Trì, Thường Tín, Ứng Hòa. Trong khi đó, CQĐT được

tổ chức tại 12 quận và 1 thị xã, bao gồm: Ba Đình, Hoàn Kiếm, Long Biên,

Thanh Xuân, Cầu Giấy, Hoàng Mai, Tây Hồ, Đống Đa, Hai Bà Trưng, Nam

Từ Liêm, Bắc Từ Liêm, Hà Đông và Sơn Tây.

CQĐP ở cấp huyện, cấp xã chịu sự kiểm tra, giám sát của chính quyền

thành phố. HĐND và UBND xã, thị trấn chịu sự giám sát của HĐND huyện

trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn; việc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, thực

hiện nghị quyết của HĐND quận, thị xã và HĐND TP. Hà Nội. Chủ tịch xã

chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo trực tiếp của UBND, Chủ tịch UBND dân huyện.

UBND phường chịu sự giám sát của HĐND quận, thị xã trong thực hiện

nhiệm vụ, quyền hạn; việc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, thực hiện nghị quyết

của HĐND quận, thị xã và HĐND TP. Hà Nội. Chủ tịch phường chịu sự lãnh

HĐND thành phố

UBND thành phố

HĐND quận, thị xã UBND quận, thị xã

HĐND huyện UBND huyện

UBND phường

HĐND và UBND xã, thị trấn

đạo, chỉ đạo trực tiếp của UBND, Chủ tịch UBND quận, thị xã.

NHÂN DÂN

Sơ đồ 2.1 Sơ đồ tổ chức chính quyền đô thị hai cấp chính quyền của TP. Hà Nội

2.1.2.2. Tác động của mô hình chính quyền đô thị đến phân cấp quản

lý ngân sách nhà nước ở Thành phố Hà Nội

Phân cấp quản lý NSNN phải phù hợp với tổ chức CQĐP vì vậy khi

chuyển đổi sang mô hình CQĐT “hai cấp chính quyền, ba cấp quản lý” tại khu

vực đô thị sẽ chỉ còn phân cấp quản lý NSNN giữa 02 cấp chính quyền là chính

quyền cấp thành phố và chính quyền cấp quận, thị xã.

Thực hiện mô hình CQĐT đặt ra yêu cầu cho TP. Hà Nội là phải điều

chỉnh phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi, tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu

giữa ngân sách quận, thị xã, phường để cụ thể hóa việc các địa phương không

còn là cấp ngân sách độc lập. Các phường khi không còn là cấp ngân sách sẽ

không còn nguồn thu, nhiệm vụ chi theo phân cấp tại Nghị quyết của HĐND

thành phố.

TP. Hà Nội thực hiện mô hình CQĐT đặt ra yêu cầu phân cấp quản lý

NSNN nhiều hơn từ CQTƯ cho chính quyền TP. Hà Nội; quận, huyện, thị xã

cần được phân cấp quản lý NSNN nhiều hơn từ chính quyền TP. Hà Nội, cụ

thể: quyền ra quyết định chính sách thu riêng của đô thị; tỷ lệ ngân sách đô thị

trên tổng ngân sách cao hơn; mức độ tự chủ của đô thị trong phân bổ chi tiêu

ngân sách.

Khu vực đô thị (quận, thị xã, phường) là một thể thống nhất, liên hoàn,

không thể chia cắt thành bộ phận riêng lẻ. Quy mô dân số lớn, tập trung, cơ cấu

đa dạng phức tạp. Trình độ dân trí cao, nhu cầu đa dạng có tính chất khép kín,

người dân sống phụ thuộc hoàn toàn vào thị trường. Kinh tế có tính đa ngành,

đa lĩnh vực. Cơ sở hạ tầng có tính chất liên hoàn, phức tạp, tạo thành mạng lưới

thống nhất, có tính xuyên suốt và đồng bộ, nên đòi hỏi phân cấp QLNN nói

chung và phân cấp quản lý NSNN nói riêng theo ngành, lĩnh vực là chủ yếu.

Khu vực nông thôn (huyện, xã, thị trấn) có lãnh thổ bị chia cắt, đứt đoạn

và không liên tục. Quy mô dân số nhỏ, lẻ, dân cư tập trung thưa thớt, phân bổ

không đồng đều, trình độ dân trí thấp hơn, người dân không hoàn toàn phụ

thuộc vào thị trường, có thể tự cung tự cấp được. Kinh tế nông nghiệp, tiểu thủ

công nghiệp là chủ yếu, cơ sở hạ tầng còn hạn chế, chưa có sự liên hoàn và

đồng bộ. Tuy nhiên, khu vực nông thôn của TP. Hà Nội đang trong quá trình

đô thị hóa mạnh, đẩy mạnh chính quyền điện tử nên bên cạnh việc quản lý theo

lãnh thổ là chủ yếu cũng đặt ra yêu cầu phải đổi mới việc phân cấp quản lý

NSNN như đối với khu vực đô thị là phân cấp quản lý NSNN theo ngành, lĩnh

vực. Từ đó, phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội cần sửa đổi cho phù hợp

với chính quyền cấp Thành phố, chính quyền ở địa bàn đô thị và chính quyền

ở địa bàn nông thôn.

2.1.3. Tình hình phát triển kinh tế - xã hội của Thành phố Hà Nội

tác động đến phân cấp quản lý ngân sách thành phố

KT -XH Thành ph́ố giai đoạn 2011 - 2022 diễn ra trong bối cảnh tình

hình thế giới và khu vực diễn biến phức tạp, khó lường: Kinh tế thế giới tăng

trưởng chậm lại, hoạt động thương mại, tài chính toàn cầu suy gỉam do căng

thẳng thương mại giữa các nước lớn gia tăng, chiến tranh thương mại Mỹ -

Trung diễn biến phức tạp. Giá vàng tăng cao, giá dầu thô biến động mạnh; tình

hình khu vực biển đông diễn biến phức tạp. Ở trong nước, bên cạnh những

thuận lợi từ kết qủa đạt được, nền kinh tế đ́ ối mặt với những khó khăn, thách

thức đến mục tiêu tăng trưởng: Tình hình thời tiết, vấn đề ô nhiễm môi trường

diễn biến phức tạp; bệnh dịch tả lợn Châu Phi lây lan trên diện rộng đã gây ảnh

hưởng nặng tới ngành chăn nuôi. Việc điều chỉnh giá điện và một số dịch vụ

gây sức ép lên chỉ số giá tiêu dùng; tình hình giải ngân v́ốn đầu tư công cũng như thực hiện một số dự án lớn còn chậm. Năm 2020, đại dịch Covid-19 bùng

phát và lan rộng khắp toàn cầu đã ảnh hưởng nghiêm trọng đến kinh tế thế giới

và khu vực...

Để hoàn thành các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KT-XH, Thành ph́ố đã

triển khai thực hiện quyết liệt, hiệu quả các Nghị quyết, Kết luận của Trung

ương, Quốc hội, Chính phủ và Thành ph́ố về những nhiệm vụ, giải pháp chủ

yếu chỉ đạo điều hành thực hiện kế hoạch phát triển KT-XH và dự toán NSNN,

đồng thời đẩy mạnh cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, tăng cường công

tác đ́ ối ngoại, xúc tiến thương mại, quảng bá phát triển du lịch và dịch vụ. Nhờ

đó, tình hình KT-XH Thủ Đô tiếp tục phát triển và đạt kết quả tích cực:

Về tình hình phát triển kinh tế

Dù phải chịu những biến động phức tạp của kinh tế quốc tế, song tốc độ

tăng trưởng kinh tế của TP. Hà Nôi vẫn luôn đạt mức khá. Kinh tế TP. Hà Nội

liên tục tăng trưởng và đạt mức khá trong giai đoạn 2015-2020; tổng sản phẩm

trên địa bàn (GRDP) của thành phố ước tăng 7,39%, đạt mục tiêu đề ra (từ

7,3% đến 7,8%), cao hơn giai đoạn 2010-2015 (6,93%). Năm 2020, quy mô

GRDP của TP. Hà Nội ước đạt 1,06 triệu tỷ đồng, tương đương 45 tỷ USD;

GRDP bình quân đầu người ước đạt 5.420 USD/người/năm, tăng 1,5 lần so với

năm 2015, gấp 1,8 lần bình quân cả nước. Trong các năm 2020 và 2021, GRDP

của TP. Hà Nội chi tăng 4,18% và 2,92% đạt mức thấp so với kế hoạch chủ

yếu do ảnh hưởng nặng nề từ đại dịch Covid-19. Năm 2022, GRDP của TP. Hà

Nội ước tính tăng 8,89% so với năm 2021, vượt kế hoạch đề ra (7,0% - 7,5%)

và là mức tăng cao trong nhiều năm gần đây.

GRDP bình quân giai đoạn 2016-2020 tăng 6,68% thấp hơn kế hoạch là

7,3-7,8% do ảnh hưởng bởi Covid-19. GRDP bình quân đầu người năm 2022

theo giá hiện hành đạt 141,8 triệu đồng (tương đương 6.050 USD) tăng hơn 3

lần số với năm 2011.

Cơ cấu kinh tế chuyển dịch tích cực, theo hướng hiện đại, tỷ trọng khu

vực công nghiệp và dịch vụ tăng mạnh; khu vực nông nghiệp giảm. Cơ cấu

GRDP năm 2022, khu vực nông, lâm nghiệp và thủy sản chiếm 2,08%; khu

vực công nghiệp và xây dựng chiếm 24,04%; khu vực dịch vụ chiếm 63,22%;

thuế sản phẩm trừ trợ cấp sản phẩm chiếm 10,66%.

Thu NSNN trên địa bàn giai đoạn 2011-2020 đạt gần 2 triệu tỷ đồng.

Thu NSNN trên địa bàn giai đoạn 2016-2020 liên tục tăng và vượt dự toán, ước

đạt gần 1.200.000 tỷ đồng, tăng 11,1%/ năm, gấp 1,64 lần giai đoạn 2011-2015.

Đáng chú ý, tổng vốn ĐTPT toàn xã hội giai đoạn 2016-2020 ước đạt 1,74 triệu

tỷ đồng, gấp 1,65 lần giai đoạn trước, bằng 39,2% GRDP, đạt mục tiêu đề ra.

Bảng 2.1 Một số chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội chủ yếu của TP. Hà Nội giai đoạn 2011 – 2022

Đơn vị: Tỷ đồng

TT Chỉ tiêu 2011 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

1 Tổng sản phẩm 318.312 478.964 519.568 760.014 660.292 687.307 707.400 770.287

trên địa bàn (theo

giá so sánh 2010)

2 Tổng thu NSNN 121.918 179.054 212.547 246.539 270.019 280.503 255.089 332.961

trên địa bàn

3 Tổng chi NSĐP 67.781 68.702 71.517 75.084 79.706 87.462 84.774 100.567

4 Vốn ĐTPT trên 205.512 278.880 308.219 340.778 385.313 413.508 410.117 467.917

địa bàn

5 Vốn đầu tư thực 23.765 34.549 35.609 35.424 43.906 44.729 43.165 46.281

hiện thuộc nguồn

vốn NSNN do địa

phương quản lý

Nguồn: Cục Thống Kê TP. Hà Nội

Tổng vốn ĐTPT toàn xã hội giai đoạn 2016-2020 đạt 1,716 triệu tỷ đồng,

gấp 1,63 lần giai đoạn 2011-2015, bằng 38,92% GRDP. Thu NSNN trên địa

bàn liên tục tăng và vượt dự toán, trong đó lũy kế giai đoạn 2016-2020 đạt gần

1,2 triệu tỷ đồng, gấp 1,64 lần giai đoạn 2011-2015, tăng trung bình

11,1%/năm. Tỷ trọng chi ĐTPT tăng từ 27% năm 2015 lên 43,2% năm 2020.4

Mặc dù chỉ chiếm 1% về diện tích, 8,5% về dân số nhưng TP. Hà Nội

đóng góp trên 16% tổng sản phẩm nội địa (GDP), 19% thu ngân sách, 20% thu

nội địa và 8,1% tổng kim ngạch xuất, nhập khẩu của cả nước.

Về tình hình phát triển xã hội

Thứ nhất, về dân số, lao động và giải quyết việc làm

Dân số trung bình năm 2021 trên địa bàn thành phố Hà Nội ước tính 8,3

triệu người, trong đó dân số khu vực thành thị gần 4,1 triệu người, chiếm hơn

49% tổng dân số; dân số khu vực nông thôn hợn 4,2 triệu người, chiếm

gần 51%.

Theo kết quả sơ bộ của Điều tra lao động việc làm năm 2021, tỷ lệ thất

nghiệp toàn Thành phố là 2,6%, trong đó khu vực Thành thị là 3,97%.

Đến cuối năm 2021, Thành phố có 7,4 triệu người tham gia Bảo hiểm y

tế; tỷ lệ bao phủ Bảo hiểm y tế đạt 91,5% dân số. Có 1,85 triệu người tham gia

Bảo hiểm xã hội bắt buộc, 57 nghìn người tham gia Bảo hiểm xã hội tự nguyện,

1,78 triệu người tham gia Bảo hiểm thất nghiệp.

Thứ hai, về giáo dục đào tạo

Năm học 2021-2022, Thành phố có 2.820 Trường mầm non, phổ thông

và 01 Trường Bồi dưỡng cán bộ giáo dục Hà Nội với 65,4 nghìn lớp; 2,2 triệu

học sinh và gần 127 nghìn cán bộ, giáo viên, nhân viên. Đến cuối năm 2021,

trên địa bàn Thành phố có 64,3% tổng số trường đạt chuẩn quốc gia. Trong đó

4 Báo cáo số 85/BC-UBND ngày 26-3-2021 gửi HĐND thành phố về tổng kết công tác nhiệm kỳ 2016-2021 của UBND thành phố Hà Nội.

tỉ lệ đạt chuẩn quốc gia của các cấp học: Mầm non là 48,9% (công lập 69%);

Tiểu học 76% (công lập 80,7%); Trung học cơ sở 79% (công lập 83,7%); Trung

học phổ thông 39,6% (công lập 72,2%).

Về giáo dục nghề nghiệp, đến cuối năm 2021 trên địa bàn Thành phố có

380 cơ sở, trong đó 67 trường cao đẳng, 82 trường trung cấp, 75 trung tâm giáo

dục nghề và 156 DN, loại hình khác.

Thứ ba, về y tế

Năm 2021, mạng lưới y tế của Hà Nội có 91 đơn vị trực thuộc bao gồm

41 bệnh viện, 30 trung tâm y tế quận, huyện và 20 trung tâm chuyên khoa; 584

trạm y tế xã, phường, thị trấn, 4 nhà hộ sinh, 53 phòng khám đa khoa. Tuy

mạng lưới y tế của Hà Nội phát triển nhưng tổng diện tích đất các cơ sở y tế

thuộc thành phố khoảng 68,9ha, bình quân 1,77ha/bệnh viện. Hệ thống các

bệnh viện thuộc Hà Nội phần lớn có quy mô diện tích nhỏ và rất nhỏ. Các dự

án bệnh viện tư nhân chủ yếu tập trung vào những khu vực phát triển mở rộng

của đô thị trung tâm như Nam Từ Liêm, Bắc Từ Liêm, Hà Đông… Hầu hết

những huyện xa trung tâm Hà Nội không được các nhà đầu tư chú ý.

Tác động của tình hình phát triển KT-XH đến phân cấp quản lý

ngân sách thành phố Hà Nội

Kinh tế tăng trưởng tạo điều kiện cho chính quyền TP. Hà Nội có thêm

nguồn lực để phân cấp nguồn thu NSNN và tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản

thu lớn hơn cho các quận, huyện, thị xã.

Quá trình đô thị hóa diễn ra nhanh, nhiều huyện có định hướng phát triển

lên quận trong thời gian tới đặt ra nhu cầu lớn về ngân sách để ĐTPT cơ sở hạ

tầng KT-XH. Điều này đặt ra yêu cầu phân cấp quản lý NSNN cần có sự ưu

tiên, phân cấp về nguồn thu NSNN cho các huyện có định hướng phát triển lên

quận lớn hơn so với các huyện còn lại.

Các huyện định hướng lên quận cũng sẽ phải được phân cấp nhiệm vụ

chi nhiều hơn. Để có thể được chuyển từ huyện lên quận, các địa phương phải

đạt các tiêu chí về KT-XH. Cụ thể, cân đối thu chi ngân sách phải dư; mức tăng

trưởng kinh tế trung bình 3 năm gần nhất phải đạt bình quân của Thành phố

trực thuộc Trung ương; Tỷ trọng công nghiệp, xây dựng và dịch vụ trong cơ

cấu kinh tế đạt 90%; Tỷ lệ hộ dân được cấp nước sạch, hợp vệ sinh đạt trên

95% trở lên. Vì vậy, để lên quận, các huyện cần phải tập trung nguồn lực để

đầu tư đáp ứng các tiêu chí này như đầu tư hệ thống thu gom dẫn nước thải,

đầu tư cơ sở y tế đô thị, cải tạo, chỉnh trang ao đình, sân chơi, vườn hoa,

cây xanh,…

Kinh tế tại các quận, huyện, thị xã của TP. Hà Nội tăng trưởng cũng tạo

điều kiện tăng số đơn vị hành chính cấp huyện tự đảm bảo được cân đối ngân

sách, tỷ trọng thu NSCH từ bổ sung cân đối có điều kiện giảm, TP. Hà Nội có

thêm nguồn lực để tăng mức bổ sung có mục tiêu cho các quận, huyện để thực

2.2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH GIỮA CÁC CẤP

CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI GIAI ĐOẠN 2011 – 2022

hiện các mục tiêu phát triển KT-XH mà chính quyền cấp thành phố đặt ra.

Phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP của TP. Hà Nội được thực

hiện dựa trên cơ sở pháp lý sau:

- Giai đoạn 2011-2016: Nghị quyết 16/2010/NQ-HĐND của HĐND TP.

Hà Nội về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia

các khoản thu giữa ngân sách các cấp CQĐP trên địa bàn thành phố.

- Giai đoạn 2017-2021: Nghị quyết số 13/2016/NQ-HĐND của HĐND

TP. Hà Nội về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách; tỷ lệ

phần trăm phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách và định mức phân bổ

chi ngân sách thành phố Hà Nội giai đoạn 2017-2020.

- Năm 2022: Nghị quyết số 11/2021/NQ-HĐND của HĐND TP. Hà Nội

về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, định mức phân

bổ ngân sách của thành phố Hà Nội; Nghị quyết 28/NQ-HĐND ngày

08/12/2021 về dự toán ngân sách địa phương và phân bổ ngân sách cấp thành

phố Hà Nội năm 2022 và cập nhật, điều chỉnh kế hoạch đầu tư công năm 2021

Trong phần dưới đây, tác giả sẽ trình bày thực trạng hệ thống ngân sách

của TP. Hà Nội và phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp

CQĐP của TP. Hà Nội bao gồm thực trạng phân cấp quản lý thu NSNN, phân

cấp quản lý chi NSNN và điều hòa NSNN.

2.2.1. Thực trạng hệ thống ngân sách của Thành phố Hà Nội

Hệ thống ngân sách tại thành phố được hiểu là tổng thể ngân sách của

các cấp chính quyền trong hệ thống chính quyền thành phố. Tổ chức hệ thống

Ngân sách cấp thành phố

Ngân sách thành phố Hà Nội

Sở, ngành cấp thành phố

Đơn vị trực thuộc

Ngân sách cấp quận, huyện, thị xã

Ngân sách quận, huyện, thị xã

Phòng, ban cấp quận, huyện, thị xã

ngân sách ở TP. Hà Nội được thể hiện ở các sơ đồ bên dưới.

Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn

Quan hệ giữa các cấp ngân sách Quan hệ với đơn vị chi tiêu

Sơ đồ 2.2 Hệ thống ngân sách lồng ghép của TP. Hà Nội áp dụng mô hình CQĐT ba cấp chính quyền, ba cấp quản lý

Ngân sách cấp thành phố

Ngân sách thành phố Hà Nội

Sở, ngành cấp thành phố

Đơn vị trực thuộc

Ngân sách cấp quận, huyện, thị xã

Ngân sách quận, huyện, thị xã

Phòng, ban cấp quận, huyện, thị xã; UBND cấp phường

Quan hệ giữa các cấp ngân sách

Ngân sách cấp xã, thị trấn

Quan hệ với đơn vị chi tiêu

Sơ đồ 2.3 Hệ thống ngân sách lồng ghép của TP. Hà Nội áp dụng mô hình CQĐT hai cấp chính quyền, ba cấp quản lý

Ngân sách các cấp của TP. Hà Nội được phân cấp nguồn thu bao gồm

nguồn thu được hưởng 100% và nguồn thu phân chia giữa các cấp chính quyền,

và nhiệm vụ chi cụ thể nhằm bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm

vụ được giao. Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân

đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định trong giai đoạn

2011-2016, 2017-2021 và 2022-2025. Ngân sách từng quận, huyện, thị xã có

thể nhận bổ sung từ ngân sách thành phố dưới hai hình thức bổ sung cân đối và

bổ sung có mục tiêu.

Sau khi thực hiện áp dụng mô hình CQĐT hai cấp chính quyền, TP. Hà

Nội không còn ngân sách cấp phường, UBND phường trờ thành đơn vị hành

chính trực thuộc UBND quận, thị xã. Ngân sách cấp xã, thị trấn tiếp tục là cấp

ngân sách được phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và nhận bổ sung cân đối, bổ

sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên.

Bổ sung cân đối NSCTP cho ngân sách quận, huyện, thị xã và ngân sách

cấp huyện, thị xã cho ngân sách cấp xã, thị trấn nhằm bù đắp chênh lệch giữa

số thu được hưởng theo phân cấp và nhu cầu chi xác định trên cơ sở định mức

phân bổ chủ yếu theo tiêu chí mà HĐND TP. Hà Nội quyết định.

Bổ sung có mục tiêu bao gồm bổ sung được xác định trước và trong năm

cho cả ngân sách đầu tư và thường xuyên. Bổ sung thường xuyên có mục tiêu

xác định trước được ước tính để bảo đảm ngân sách thực thi các chính sách do

trung ương, thành phố ban hành như chi sự nghiệp trong các chương trình mục

tiêu hay tăng lương định kỳ, trợ cấp cho các đối tượng chính sách khác nhau

đủ điều kiện. Bổ sung thường xuyên trong năm được thực hiện khi các quận,

huyện, thị xã hụt thu so với kế hoạch giao hoặc nhu cầu chi thay đổi ngoài dự

kiến do ước tính không đủ số đối tượng hoặc do trung ương, thành phố ban

hành chính sách mới trong năm.

Hệ thống ngân sách ở TP. Hà Nội giống như hệ thống NSNN ở Việt

Nam được tổ chức dựa trên 2 nguyên tắc sau đây:

Thứ nhất, nguyên tắc thống nhất và tập trung dân chủ:

NSNN được quản lý thống nhất, tập trung dân chủ, hiệu quả, tiết kiệm,

công khai, minh bạch, công bằng; có phân công, phân cấp quản lý; gắn quyền

hạn với trách nhiệm của cơ quan QLNN các cấp.

Toàn bộ các khoản thu, chi ngân sách phải được dự toán, tổng hợp đầy

đủ vào NSNN.

Các khoản thu ngân sách thực hiện theo quy định của các luật thuế và

chế độ thu theo quy định của pháp luật.

Các khoản chi ngân sách chỉ được thực hiện khi có dự toán được cấp có

thẩm quyền giao và phải bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ

quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Ngân sách các cấp, đơn vị dự toán

ngân sách, đơn vị sử dụng ngân sách không được thực hiện nhiệm vụ chi khi

chưa có nguồn tài chính, dự toán chi ngân sách làm phát sinh nợ khối lượng

xây dựng cơ bản, nợ kinh phí thực hiện nhiệm vụ chi thường xuyên.

Thứ hai, nguyên tắc đảm bảo tính phù hợp giữa cấp ngân sách với cấp

chính quyền nhà nước

NSTƯ, ngân sách mỗi cấp CQĐP được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ

chi cụ thể. NSTƯ giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi quốc

gia. NSTƯ hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa

phương theo quy định. NSĐP được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực

hiện những nhiệm vụ chi được giao, trong đó ngân sách thành phố giữ vai trò

chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi của thành phố, hỗ trợ địa phương

chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa phương theo quy định. HĐND

cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân

sách ở địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế – xã hội, quốc phòng,

an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn.

Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm;

việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải

có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính, phù hợp với khả năng cân đối của ngân

sách từng cấp; việc quyết định đầu tư các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân

sách phải bảo đảm trong phạm vi ngân sách theo phân cấp.

Quản lý ngân sách quận, thị xã, phường tại TP. Hà Nội trong điều

kiện thực hiện mô hình chính quyền đô thị

UBND TP. Hà Nội trình HĐND cùng cấp quyết định nguyên tắc, tiêu

chí, định mức phân bổ NSĐP; phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp

ngân sách ở địa phương. Hằng năm, UBND phường xây dựng dự toán thu, chi

ngân sách phường gửi Phòng Tài chính - Kế hoạch quận, thị xã xem xét, tổng

hợp báo cáo UBND quận, thị xã, trình HĐND cùng cấp quyết định.

UBND quận, thị xã giao dự toán thu, chi ngân sách cho từng phường và

các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc. UBND phường phân bổ, tổ chức thực

hiện dự toán thu, chi ngân sách được giao. Trong quá trình điều hành ngân

sách, trường hợp phải điều chỉnh dự toán hoặc phát sinh nhiệm vụ chi đột xuất,

100

cấp bách, UBND phường báo cáo UBND quận, thị xã xem xét, quyết định.

Hằng năm, UBND TP. Hà Nội, UBND quận, thị xã chỉ đạo Phòng Tài

chính - Kế hoạch quận, thị xã phối hợp với cơ quan thuế, Kho bạc Nhà nước

và các ban, ngành liên quan xét duyệt quyết toán các cơ quan, đơn vị trực thuộc

và tổng hợp quyết toán ngân sách quận, thị xã. UBND phường lập quyết toán

ngân sách đơn vị dự toán ngân sách phường báo cáo Phòng Tài chính - Kế

hoạch quận, thị xã xét duyệt và tổng hợp vào quyết toán ngân sách quận, thị xã

báo cáo UBND quận, thị xã trình HĐND cùng cấp phê chuẩn.

Luật NSNN 2015 quy định chỉ phân cấp vay nợ cho chính quyền cấp

tỉnh, vì vậy phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP ở TP. Hà Nội có ba

nội dung: (i) Phân cấp quản lý thu NSNN; (ii) Phân cấp quản lý chi NSNN;

(iii) Điều hòa ngân sách.

2.2.2. Phân cấp quản lý thu ngân sách nhà nước

Hàng năm, căn cứ vào dự toán ngân sách được Thủ tướng Chính phủ

giao và hướng dẫn của Bộ Tài chính, HĐND Thành phố quyết định về dự toán

thu ngân sách Thành phố và phân bổ nhiệm vụ thu cho từng cơ quan, đơn vị

thuộc NSCTP.

Thẩm quyền quyết định về thu NSNN

Thẩm quyền quyết định của HĐND TP. Hà Nội

(1) Quyết định dự toán thu ngân sách, phân bổ thu ngân sách thành phố

bảo đảm phù hợp với các định hướng cơ cấu lại ngân sách, phát triển KT-XH

và các lĩnh vực quan trọng theo quy định của Quốc hội và Chính phủ.

(2) Quyết định áp dụng trên địa bàn thành phố một số khoản thu phí phù

hợp với đặc điểm của thành phố: Phí chưa được quy định trong Danh mục phí,

lệ phí đã được Quốc hội ban hành; Điều chỉnh mức hoặc tỷ lệ thu phí đã được

cấp có thẩm quyền quyết định đối với các loại phí được quy định trong Danh

mục phí, lệ phí, trừ các loại phí thuộc nguồn thu của ngân sách trung ương

hưởng 100%.

101

(3) Quyết định việc phân cấp nguồn thu cho từng cấp ngân sách ở thành

phố và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp

thành phố, cấp huyện và cấp xã.

Thẩm quyền của HĐND quận, huyện, thị xã và HĐND xã, thị trấn

Quyết định dự toán thu NSĐP và phân bổ dự toán thu NSĐP; điều chỉnh

dự toán thu NSĐP trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán thu NSĐP.

Đánh giá về mức độ phân cấp thẩm quyền quyết định về thu NSNN

Mức mức độ phân cấp thẩm quyền quyết định về thu NSNN được chia

thành 04 cấp độ.

Đối với cấp thành phố: phân cấp thẩm quyền quyết định về phí ở mức

độ 02/04 khi chính quyền thành phố được quyền quyết định một số khoản thu

phí nằm ngoài Danh mục phí, lệ phí do Quốc hội ban hành.

Đối với cấp huyện và cấp xã: phân cấp thẩm quyền quyết định về phí ở

mức độ 04/04 khi chính quyền cấp huyện và xã không được quyết định về mức

thu phí hay tỷ lệ thu phí.

Tỷ lệ phần trăm phân chia giữa các cấp ngân sách

Giai đoạn 2017-2021, TP. Hà Nội được hưởng tỷ lệ điều tiết đối với các

khoản thu phân chia là 35% giảm 7% so với giai đoạn 2011-2016. Tuy nhiên,

dự toán thu nội địa (không kể thu tiền sử dụng đất) Thủ tướng Chính phủ giao

TP. Hà Nội tăng 27% so với ước thực hiện 2016 nên tổng thu điểu tiết của TP.

Hà Nội (theo tỷ lệ 35%) là 57.845 tỷ đồng, cao hơn so với năm 2016 (theo tỷ

lệ 42%) là 868 tỷ đồng.

Năm 2022, tỷ lệ điều tiết đối với các khoản thu phân chia của TP. Hà

Nội giảm xuống còn 32%, giảm 3% tương đương khoảng 5.000 tỷ đồng so với

giai đoạn 2017-2021. Tổng thu NSĐP của Hà Nội năm 2022 là khoảng 311.650

tỷ đồng. Các khoản thu phân chia của Hà Nội gần 165.800 tỷ đồng và với tỷ lệ

điều tiết ngân sách thành phố được giữ lại là 32%, Hà Nội được hưởng hơn

53.160 tỷ đồng. Thu ngân sách thành phố được hưởng 100% là gần 45.800 tỷ

102

đồng. Thu NSĐP hưởng theo phân cấp năm 2022 là hơn 98.900 tỷ đồng.

Quốc hội giảm tỷ lệ điều tiết ngân sách của TP Hà Nội từ 42% xuống

còn 35% và giảm tiếp xuống 32% đã ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng phân

cấp thu ngân sách của thành phố cho quận, huyện, thị xã, khả năng cân đối, bố

trí vốn cho kế hoạch đầu tư công của TP. Hà Nội trong khi nhu cầu đầu tư của

thành phố rất lớn.

Tỷ lệ điều tiết các khoản thu phân chia từ thuế, phí, lệ phí (không kể thu

tiền sử dụng đất) giữa các cấp ngân sách của từng quận, huyện, thị xã được xác

định trên cơ sở dự toán thu, chi ngân sách của năm đầu thời kỳ ổn định ngân

sách; trong đó dự toán chi được xác định trên nguyên tắc, tiêu chi định mức

phân bổ (gồm chi đầu tư và chi thường xuyên), thu ngân sách được xác định

trên cơ sở khả năng thu và dự toán Trung ương giao.

Giai đoạn 2011-2016, TP. Hà Nội có 07 quận tự đảm bảo cân đối ngân

sách: Hoàn Kiếm, Ba Đình, Đống Đa, Hai Bà Trưng, Thanh Xuân, Cầu Giấy,

Nam Từ Liêm.

Tỷ lệ điều tiết các khoản thu phân chia cho từng quận huyện, thị xã được

xác định lại trong giai đoạn 2017-2021 đã làm tăng khả năng tự cân đối ngân

sách cho các quận giai đoạn này, tăng từ 7 lên lên 10 Quận: Hoàn Kiếm, Ba

Đình, Đống Đa, Hai Bà Trưng, Thanh Xuân, Cầu Giấy, Nam Từ Liêm, Tây

Hồ, Hoàng Mai, Long Biên.

Một số quận bị giảm tỷ lệ điều tiết như Hoàn Kiếm từ 17% xuống 11%,

Nam Từ Liêm từ 16% xuống 11%, Long Biên từ 42% xuống 21%, Tây Hồ từ

42% xuống 32%, Hoàng Mai từ 42% xuống 28% …Đối với 10 quận tự cân

đối, tỷ lệ điều tiết giai đoạn 2017-2021 giảm so với 2011-2016 do các nguyên

nhân sau:

Tốc độ tăng thu giai đoạn 2017-2021 tăng cao hơn tốc độ tăng chi trong

cùng giai đoạn. Chi ngân sách năm 2017 (tính theo định mức phân bổ) so với

năm 2011 có tốc độ tăng bình quân khoảng 2-2,1 lần nhưng tốc độ tăng thu

103

NSNN trên địa bàn khoảng 2,4 – 2,5 lần dẫn đến giảm tỷ lệ điều tiết. Ví dụ,

một số quận có tốc độ tăng thu rất lớn như quận Long Biên (thu NSNN năm

2017 tăng 4,3 lần so với năm 2011), quận Hoàng Mai (tăng 2,74 lần so với năm

2011) quận Tây Hồ (tăng 2,71 lần so với năm 2011),…

Việc chuyển địa bàn một số DN lớn trong giai đoạn 2011-2016 cũng tác

động đến giảm tỷ lệ điều tiết một số quận như: Long Biên (tăng thu 324 tỷ

đồng), Hai Bà Trưng (tăng 497 tỷ đồng), Đống Đa (tăng 721 tỷ đồng),… Riêng

quận Hoàn Kiếm, ngoài các nguyên nhân trên thì tỷ lệ điều tiết còn giảm vì

nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng cơ bản giảm so với giai đoạn trước do không

phải thực hiện một số nhiệm vụ chi đầu tư do Thành phố giao. Đối với 2 quận

Hà Đông và Bắc Từ Liêm đã hưởng tỷ lệ điều tiết 35% (bằng mức tối đa trung

ương điều tiết về cho ngân sách TP. Hà Nội) nhưng chưa đảm bảo chi ngân

sách theo định mức chi đầu tư, chi thường xuyên nên chưa tự cân đối.

Giai đoạn 2017 – 2021, tiền sử dụng đất được phân chia căn cứ vào diện

tích và tính chất tiếp giáp với đường, phố của đất. Năm 2022, NSCTP cấp lại

một phần tiền thuê đất nộp một lần cho các quận, huyện, thị xã theo thực tế số

phát sinh, khả năng cân đối của NSCTP và tối đa bằng tỷ lệ phân chia tiền sử

dụng đất giữa NSCTP và NSCH (đối với các quận, tối đa 35%; 05 huyện Đông

Anh, Gia Lâm, Thanh Trì, Hoài Đức và Đan Phượng, tối đa 80%; các huyện,

thị xã còn lại, tối đa 70%) để các quận, huyện, thị xã thực hiện nhiệm vụ

chi ĐTPT.

Năm 2022, thuế thu nhập cá nhân, được điều tiết theo 02 nhóm: Đối với

05 huyện có đề án lên quận được phân chia thuế thu nhập cá nhân thông qua

các DNNN, DN có vốn đầu tư nước ngoài, DN ngoài quốc doanh. Đối với các

quận, huyện còn lại được phân chia thuế thu nhập cá nhân nộp thông qua DN

ngoài quốc doanh

104

Thu NSĐP được hưởng theo phân cấp của TP. Hà Nội

120000

100000

80000

60000

40000

20000

40 35 30 25 20 15 10 5 0 -5 -10 -15

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Thu NSĐP được hưởng theo phân cấp (tỷ đồng)

Tốc độ tăng thu (%)

Hình 2.1 Thu NSĐP được hưởng theo phân cấp của TP. Hà Nội giai đoạn 2011 – 2022

Nguồn: Sở Tài chính TP. Hà Nội

Thu ngân sách cấp thành phố được hưởng theo phân cấp

80000

70000

60000

50000

40000

30000

-5

20000

-10

10000

-15

-20

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Thu ngân sách cấp thành phố được hưởng theo phân cấp (tỷ đồng)

Tốc độ tăng thu (%)

Hình 2.2 Thu ngân sách cấp thành phố sau điều tiết từ các khoản thu theo phân cấp của TP. Hà Nội giai đoạn 2011 – 2021

Nguồn: Sở Tài chính TP. Hà Nội Trong giai đoạn 2011-2016, thu NSĐP của TP. Hà Nội năm 2016 tăng

gần 1,8 lần so với năm 2011. Trong giai đoạn 2017-2021, Thu NSĐP của TP.

105

Hà Nội năm 2021 tăng gần 1,2 lần so với năm 2017. Năm 2017, thu NSĐP chỉ

tăng nhẹ dưới 3% là do năm 2017 là năm đầu tiên của thời kỳ ổn định ngân

sách mới, tỷ lệ phần trăm các khoản thu phân chia đối với TP. Hà Nội là 35%,

giảm 7% so với giai đoạn trước. Năm 2018, thu NSĐP của TP. Hà Nội đã tăng

trưởng nhanh trở lại là trên 16% so với năm 2017, và gấp hơn 2 lần so với

năm 2013.

Riêng năm 2019, thu NSĐP của TP. Hà Nội giảm 7,26% so với năm

2018. Nguyên nhân chính là do số giao thu năm 2019 cao hơn khả năng thực

hiện, một số doanh nghiệp đang trong quá trình thực hiện cổ phần hóa, cơ cấu

lại nên chưa ổn định kinh doanh, thu từ đất giảm mạnh so với bình quân

các năm.

Trong bối cảnh tình hình sản xuất kinh doanh trên địa bàn Thành phố

chịu ảnh hưởng nặng nề bởi dịch Covid-19, tuy nhiên, thực hiện thu ngân sách

Thành phố trong năm 2020 và 2021 đã tăng trở lại, vượt dự toán được giao và

số thu ngân sách hồi phục ngang số thu như trước đại dịch.

Năm 2022, thu NSĐP của TP. Hà Nội giảm so với năm 2021 mặc dù

tổng thu NSNN trên địa bàn tăng. Nguyên nhân là do năm 2022 là năm đầu

thời kỳ ổn định ngân sách, tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu phân chia

đối với TP. Hà Nội là 32%, giảm 3% so với giai đoạn trước.

Thu ngân sách cấp thành phố

Tình hình thu NSCTP của TP. Hà Nội được thể hiện qua hình 2.2. Số

liệu thu ngân sách chỉ tính “số thực thu”- thu NSCTP sau điều tiết từ các khoản

thu theo phân cấp, không bao gồm thu bổ sung từ NSTƯ, thu kết dư ngân sách,

thu chuyển nguồn, thu huy động đầu tư theo khoản 3 Điều 8 Luật NSNN năm

2002, thu ngân sách cấp quận, huyện hoàn trả.

Thu NSCTP sau điều tiết từ các khoản thu theo phân cấp trong giai đoạn

2011 – 2021 có sự biến động tương đồng với thu NSĐP của TP. Hà Nội.

Trong giai đoạn 2011 – 2016, thu NSCTP đều tăng trưởng qua các năm,

106

chỉ riêng năm 2013 thu NSCTP giảm 9% so với năm 2012, năm 2016 thu

NSCTP tăng trưởng mạnh nhát trong giai đoạn là hơn 27%.

Năm 2017, thu NSCTP sau điều tiết từ các khoản thu theo phân cấp chỉ

tăng nhẹ dưới 3% và năm 2018 đã tăng trưởng nhanh trở lại là trên 18% so với

năm 2017. Năm 2019 và 2020, do ảnh hưởng của Covid-19 nên thu NSCTP

được hưởng theo phân cấp giảm so với năm 2018. Đến năm 2021, thu NSCTP

được hưởng theo phân cấp đã tăng cao hơn so với trước đại dịch.

Thu ngân sách quận, huyện, thị xã (gồm cả ngân sách cấp xã)

Tình hình thu ngân sách quận, huyện, thị xã của TP. Hà Nội được thể

hiện qua Hình 2.3. Số liệu chỉ tính “số thực thu”- thu ngân sách quận, huyện,

thị xã được hưởng theo phân cấp, không bao gồm thu bổ sung từ NSCTP, thu

kết dư ngân sách, thu chuyển nguồn, thu viện trợ.

Thu ngân sách quận, huyện, thị xã được hưởng theo phân cấp

40000

35000

30000

25000

20000

15000

10000

-10

5000

-20

-30

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Thu ngân sách quận, huyện, thị xã được hưởng theo phân cấp (tỷ đồng)

Tốc độ tăng thu (%)

Hình 2.3 Thu ngân sách quận, huyện, thị xã được hưởng theo phân cấp của TP. Hà Nội giai đoạn 2011 – 2021

Nguồn: Sở Tài chính TP. Hà Nội

Thu ngân sách quận, huyện, thị xã được hưởng theo phân cấp trong giai

đoạn 2011 – 2021 có sự tăng trưởng mạnh hơn so với Thu NSNN trên địa bàn,

thu NSĐP, và thu NSCTP của TP. Hà Nội, thể hiện sự tăng cường phân cấp về

107

thu ngân sách cho các quận, huyện. Trong giai đoạn 2011-2016, thu ngân sách

quận, huyện, thị xã giảm mạnh 14,9% vào năm 2012 nhưng đã tăng mạnh trở

lại ở các năm sau và cao nhất trong giai đoạn là năm 2016 với tốc độ tăng

trưởng hơn 46%.

Chỉ số đánh giá mức độ tự chủ thu ngân sách của quận, huyện, thị xã

0.7

0.6

0.5

0.4

0.3

0.2

0.1

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Thu bổ sung ngân sách (tỷ đồng)

Thu ngân sách quận, huyện, thị xã được hưởng theo phân cấp (tỷ đồng)

Chỉ số đánh giá mức độ tự chủ thu ngân sách

Hình 2.4 Chỉ số đánh giá mức độ tự chủ về thu ngân sách của quận, huyện, thị xã ở TP. Hà Nội giai đoạn 2011 – 2021

Chỉ số đánh giá phân cấp thu ngân sách

0.4

120000

0.35

100000

0.3

80000

0.25

0.2

60000

0.15

40000

0.1

20000

0.05

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Thu ngân sách thành phố Hà Nội được hưởng theo phân cấp (tỷ đồng)

Thu ngân sách quận, huyện, thị xã được hưởng theo phân cấp (tỷ đồng)

Chỉ số đánh giá phân cấp thu ngân sách

108

Hình 2.5 Chỉ số đánh giá phân cấp thu ngân sách cho quận, huyện, thị xã ở TP. Hà Nội giai đoạn 2011- 2021

Năm 2017, thu ngân sách quận, huyện được hưởng theo phân cấp chỉ

tăng nhẹ trên 3% và năm 2018 đã tăng trưởng nhanh trở lại là trên 12% so với

năm 2017, năm 2019 và 2020 bất chấp ảnh hưởng của Covid-19 nhưng thu

ngân sách quận, huyện được hưởng theo phân cấp vẫn tăng so với năm 2018.

Tuy nhiên, riêng năm 2021 mặc dù thu ngân sách thành phố tăng vượt so với

trước đại dịch nhưng riêng thu ngân sách quận, huyện được theo phân cấp đã

có sự giảm mạnh gần 22,5% so với năm 2020.

Hình 2.4 thể hiện chỉ số đánh giá mức độ tự chủ về thu ngân sách của

quận, huyện, thị xã ở TP. Hà Nội giai đoạn 2011-2021. Hình trên cho thấy mức

độ tự chủ về thu ngân sách của quận, huyện, thị xã tăng lên nhưng mức độ tăng

không nhiều.

Hình 2.5 thể hiện chỉ số đánh giá mức độ phân cấp thu ngân sách của

quận, huyện, thị xã ở TP. Hà Nội giai đoạn 2011-2021. Hình trên cho thấy mức

độ phân cấp thu ngân sách của quận, huyện, thị xã tăng chậm và năm 2021 mức

độ phân cấp thu ngân sách chỉ ngang bằng với năm 2011. Điều đó cho thấy

ngân sách quận, huyện, thị xã vẫn cần được phân cấp thu ngân sách mạnh hơn.

2.2.3. Phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước

Phân cấp thẩm quyền quyết định về chi NSNN

Thẩm quyền quyết định của HĐND TP. Hà Nội

(1) Quyết định dự toán chi ngân sách, phân bổ dự toán chi ngân sách

thành phố bảo đảm phù hợp với các định hướng cơ cấu lại ngân sách, phát triển

KT-XH và các lĩnh vực quan trọng theo quy định của Quốc hội và Chính phủ.

(2) Quyết định phân cấp cụ thể nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách của

chính quyền ở thành phố. HĐND thành phố căn cứ vào định mức phân bổ ngân

sách do trung ương quy định, khả năng tài chính - ngân sách và đặc điểm tình

hình ở thành phố quyết định ban hành định mức phân bổ ngân sách làm căn cứ

xây dựng dự toán và phân bổ chi ngân sách ở thành phố. Ngoài các chế độ chi

109

tiêu do trung ương ban hành, đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù

ở địa phương, HĐND thành phố được quyết định chế độ chi ngân sách, phù

hợp với đặc điểm thực tế ở thành phố. HĐND thành phố quyết định phân cấp

cụ thể nhiệm vụ chi cho từng cấp chính quyền tỉnh, huyện, xã.

(3) Quyết định sử dụng nguồn cải cách tiền lương còn dư của ngân sách

cấp thành phố và cho phép ngân sách cấp dưới sử dụng nguồn cải cách tiền

lương còn dư để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng KT-XH thuộc nhiệm vụ chi của

ngân sách thành phố Hà Nội.

(4) Quyết định sử dụng nguồn kinh phí chi thường xuyên của ngân sách

thành phố để đầu tư nâng cấp, cải tạo, mở rộng, xây dựng mới một số hạng

mục công trình thiết yếu theo quy định.

(5) Sử dụng ngân sách cấp thành phố hỗ trợ các địa phương khác trong

nước, cho phép các quận sử dụng ngân sách cấp quận để hỗ trợ các huyện khó

khăn của thành phố Hà Nội trong việc phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên

tai, dịch bệnh, thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền

vững, xây dựng nông thôn mới.

Thẩm quyền của HĐND quận, huyện, thị xã và HĐND xã, thị trấn

Quyết định dự toán chi NSĐP và phân bổ dự toán chi NSĐP; điều chỉnh

dự toán chi NSĐP trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán chi NSĐP.

Chi ngân sách thành phố Hà Nội

Năm 2021, tổng thực chi NSĐP (chưa bao gồm trả nợ gốc) là 84.552 tỷ

đồng và tổng thực chi NSĐP và chi trả nợ gốc là 84.567 tỷ đồng tăng 79,6% so

với năm 2011, trong đó: chi ĐTPT tăng 69,4%; chi thường xuyên tăng 93,7%.

Chi thường xuyên tăng lên là do chi thường xuyên chủ yếu là chi tiền lương,

mỗi khi tăng mức lương cơ sở sẽ kéo theo tăng các khoản phụ cấp, đóng góp

BHXH cho người lao động, v.v.... Chi ĐTPT tăng do TP. Hà Nội đang tập

trung đẩy nhanh tiến độ các công trình, dự án trọng điểm nhằm đẩy nhanh phát

triển hạ tầng; chỉ tăng bội chi NSĐP để chi ĐTPT. Tuy nhiên tốc độ tăng chi

110

ĐTPT vẫn thấp hơn rất nhiều so với tốc độ tăng chi thường xuyên.

Bảng 2.2 Chi NSĐP của TP. Hà Nội giai đoạn 2011-2022

Đơn vị tính: Tỷ đồng

TT Nội dung 2011 2013 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

1 Chi thường xuyên 22.661 32.297 35.695 39.830 42.222 46.182 45.001 46.901 43.895

2 Chi ĐTPT 23.758 29.449 28.409 31.077 32.254 33.001 42.591 37.638 40.255

3 Chi bổ sung Quỹ dự trữ tài chính 10 10 10 10 10 10 10 10 10

4 Chi các nhiệm vụ khác 82 89 - - 148 - - - -

5 Chi hoàn trả ngân sách cấp trên 0 0 26 295 3 0 0 0 0

6 Chi trả nợ lãi do CQĐP vay - 601 - 598 513 296 3 360

7 Chi trả nợ gốc - - 146 1.067 3.040 4.005 15 816

8 Chi trả nợ (gốc, lãi) 577 11 4.439 - - - - - -

Tổng chi NSĐP (không gồm - - 71.813 75.110 79.706 87.898 84.552 84.520 trả nợ gốc)

Tổng chi NSĐP và chi trả nợ 47.098 61.856 68.704 71.959 76.177 82.746 91.903 84.567 85.336 gốc

111

Nguồn: Sở Tài chính TP. Hà Nội

Trong giai đoạn 2011-2016, chi trả nợ gốc và lãi từ nguồn NSCTP. Sang

giai đoạn 2017-2021, chi trả nợ lãi từ nguồn NSCTP và chi trả nợ gốc từ nguồn

bội thu, tăng thu, tiết kiệm chi, kết dư NSCTP. Trong giai đoạn 2011-2016,

năm 2013 chi trả nợ gốc và lãi thấp nhất là 11 tỷ đồng và đạt mức cao nhất vào

năm 2016 với số tiền là 4.439 tỷ đồng.

Trong giai đoạn 2017-2021, Chi trả nợ gốc và lãi năm 2021 thấp nhất

chỉ là 18 tỷ đồng (trong đó trả nợ gốc 15 tỷ đồng và trả lãi 03 tỷ đồng) và cao

nhất vào năm 2020, chi trả nợ là 4.301 tỷ đồng (trong đó trả nợ gốc 4.005 tỷ

đồng và trả lãi 296 tỷ đồng).

Chi ngân sách cấp thành phố

Các khoản chi thường xuyên và chi ĐTPT cấp thành phố qua các năm ít

có sự biến động. Các khoản chi ĐTPT có xu hướng giảm trong giai đoạn 2011-

2021. Chi thường xuyên của Thành phố có sự biến động theo chiều hướng tăng

trong giai đoạn 2011-2021.

Nhìn vào số liệu tính toán được của Bảng 2.4, có thể thấy trong giai đoạn

từ 2011 đến 2021, mức độ phân cấp nguồn thu cho NSCTP giảm năm 2013 và

có xu hướng tăng liên tục đến năm 2018 với mức độ tương xứng giữa thu và

chi NSCTP cao nhất vào năm 2018 là 133,4%, nhưng sau đó giảm xuống 97,8%

vào năm 2019 và 101,0% năm 2020. Đến năm 2021, chỉ số này đã tăng trở lại

lên 135,4%. Đặc biệt từ năm 2016, thu NSCTP được hưởng theo phân cấp trong

hầu hết các năm luôn lớn hơn so với tổng thực chi NSCTP và chi trả nợ gốc.

Bảng số liệu trên cho thấy cấp thành phố được hưởng phân cấp nguồn thu để

có thể chủ động quản lý tài chính, nhưng cũng thể hiện hiệu quả sử dụng ngân

sách chưa cao.

Số chi chuyển nguồn NSCTP tăng nhanh qua các năm. Giai đoạn 2016

- 2021 chi ĐTPT luôn thấp hơn so với chi chuyển nguồn, và năm 2021 chi

chuyển nguồn bằng gần 107% so với tổng thực chi NSCTP và chi trả nợ gốc,

112

và hơn 455% so với chi ĐTPT.

Bảng 2.3 Chi ngân sách cấp thành phố của TP. Hà Nội giai đoạn 2011-2021

Đơn vị tính: Tỷ đồng

10.501 13.227 14.679 13.920 15.729 14.489 15.203 16.994 18.281 16.939 17.025

TT Nội dung 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

15.448 15.974 18.997 14.888 16.085 15.779 15.575 14.854 14.563 17.086 12.938

1 Chi thường xuyên

2 Chi ĐTPT

138

148

3 Chi bổ sung Quỹ dự trữ tài chính

4 Chi các nhiệm vụ khác

11.396 13.194 14.256 13.535 16.917 18.347 20.129 18.840 22.953 22.976 25.204

5 Chi bổ sung ngân sách cho cấp

dưới

-

601

598

513

296

-

6 Chi trả nợ lãi do CQĐP vay

-

146

1.067

3.040

4.005

-

577

568

746

4.439

7 Chi trả nợ gốc

8 Chi trả nợ gốc, lãi

Tổng thực chi cấp thành phố

-

- 51.813 51.322 56.320 57.307 55.180

-

(không gồm trả nợ gốc)

Tổng thực chi cấp thành phố và

38.014 42.553 48.042 42.960 49.565 53.212 51.664 52.363 59.360 61.312 55.195

chi trả nợ gốc

113

Nguồn: Sở Tài chính TP. Hà Nội

Bảng 2.4 Mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân cấp và tổng chi ngân sách cấp thành phố giai đoạn 2011 – 2021

Đơn vị tính: Tỷ đồng

TT Nội dung 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

35.077 39.579 35.999 37.551 45.385 57.802 59.182 69.861 58.061 61.955 74.754

1 Thu NSCTP hưởng

theo phân cấp

2 Tổng thực chi

NSCTP và chi trả 38.014 42.553 48.042 42.960 49.565 53.212 51.664 52.363 59.360 61.312 55.195

nợ gốc

3 Mức độ tương xứng

giữa thu và chi 92,3 93,0 74,9 87,4 91,6 108,6 114,6 133,4 97,8 101,0 135,4

NSCTP (%)

114

Nguồn: Sở Tài chính TP. Hà Nội

Bảng 2.5 So sánh mức chi chuyển nguồn sang năm sau và tổng chi ngân sách, chi đầu tư phát triển cấp thành phố giai đoạn 2011 – 2021

Đơn vị tính: Tỷ đồng

38.014 42.553

48.042

42.960 49.565

53.215

51.664 52.363

59.360

61.312

55.195

TT Nội dung 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

15.448 15.974

18.997

14.888 16.085

15.779

15.575 14.854

14.563

17.086

12.938

1 Tổng thực chi NSCTP và chi trả nợ gốc

2 Chi ĐTPT

12.922 14.170

9.839

10.454 14.011

18.809

17.512 34.768

39.588

36.517

58.912

3 Chi chuyển nguồn sang

34,0

33,3

20,5

24,3

28,3

35,3

30,1

66,4

66,7

59,6

106,7

năm sau

83,6

88,7

51,8

70,2

87,1

119,2

112,4

234,1

271,8

213,7

455,3

4 So sánh chi chuyển nguồn sang ngân sách năm sau và tổng thực chi NSCTP (%)

5 So sánh chi chuyển nguồn sang ngân sách năm sau và chi ĐTPT (%)

115

Nguồn: Sở Tài chính TP. Hà Nội

Chi ngân sách quận, huyện, thị xã (gồm cả cấp xã)

Các khoản chi thường xuyên và chi ĐTPT quận, huyện, thị xã có xu

hướng tăng dần qua các năm với tốc độ cao hơn nhiều so với tốc độ trung bình

của NSĐP TP. Hà Nội và của NSCTP. Các khoản chi ĐTPT có xu hướng ổn

định trong giai đoạn 2011-2016 và tăng nhanh trong giai đoạn 2017-2021. Chi

ĐTPT năm 2021 là 24.700 tỷ đồng, tăng gần 3 lần so với năm 2011. Mức chi

ĐTPT trung bình trong cả giai đoạn 2011-2021 từ ngân sách quận, huyện là

khoảng 15.000 tỷ đồng. Chi thường xuyên quận, huyện, thị xã có sự biến động

theo chiều hướng tăng nhanh trong giai đoạn 2011-2021. Chi thường xuyên

cao nhất đạt 29.876 tỷ đồng vào năm 2021, tăng gần 2,5 lần so với năm 2011.

Nhìn vào số liệu tính toán được của Bảng 2.7, có thể thấy trong giai đoạn

từ 2011 đến 2021, mức độ phân cấp nguồn thu cho ngân sách quận, huyện, thị

xã ở mức thấp so với nhiệm vụ chi, mặc dù mức độ phân cấp nguồn thu có tăng

nhưng vẫn chậm hơn so phân cấp nhiệm vụ chi trong cùng giai đoạn. Mức độ

phân cấp cho ngân sách quận, huyện năm 2012 thấp nhất với tỷ lệ là 39,1% và

cao nhất là năm 2016 với tỷ lệ là 81,2%. Bảng số liệu trên cho thấy ngân sách

quận, huyện, thị xã nên được tăng cường phân cấp nguồn thu để có thể chủ

động quản lý tài chính.

Số chi chuyển nguồn ngân sách quận, huyện, thị xã tăng nhanh liên tục

qua các năm, đặc biệt là năm 2021 chi chuyển nguồn là 52.898 tỷ đồng; gấp

gần 6,8 lần so với mức 7.770 tỷ đồng của năm 2011. Giai đoạn 2017 - 2021 chi

ĐTPT luôn thấp hơn so với chi chuyển nguồn, và năm 2021 chi chuyển nguồn

gần bằng 97% so với tổng thực chi ngân sách quận, huyện và gần 213% so với

116

chi ĐTPT.

Bảng 2.6 Chi ngân sách quận, huyện, thị xã của TP. Hà Nội giai đoạn 2011-2021

Đơn vị tính: Tỷ đồng

TT Nội dung 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

1 Chi thường xuyên 12.160 16.442 17.618 17.747 19.629 21.205 24.627 25.227 27.901 28.062 29.876

2 Chi ĐTPT 8.310 10.601 10.452 10.230 10.882 12.630 15.502 17.401 18.437 25.505 24.700

Chi ngân sách

quận, huyện, thị 20.470 27.043 28.070 27.977 30.511 33.835 40.129 42.628 46.338 53.567 54.576

*Không gồm chi nộp ngân sách cấp trên.

xã

117

Nguồn: Sở Tài chính TP. Hà Nội

Bảng 2.7 Mức độ tương xứng giữa các khoản thu được phân cấp và tổng chi ngân sách quận, huyện, thị xã

giai đoạn 2011 – 2021

Đơn vị tính: Tỷ đồng

TT Nội dung 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

12.408

10.564

13.283

14.169

18.743

27.464

28.348

31.922

36.336

37.016

28.699

1 Thu ngân sách quận,

huyện được hưởng

theo phân cấp

20.470

27.043

28.070

27.977

30.511

33.835

40.129

42.628

46.338

53.567

54.576

2 Tổng thực chi ngân

sách quận, huyện, thị

xã

3 Mức độ tương xứng

60,6

39,1

47,3

50,6

61,4

81,2

70,5

74,9

78,4

69,1

52,6

giữa thu và chi ngân

sách quận, huyện, thị

xã (%)

118

Nguồn: Sở Tài chính TP. Hà Nội

Bảng 2.8 So sánh mức chi chuyển nguồn sang năm sau và tổng chi ngân sách, chi ĐTPT quận, huyện giai đoạn

2011 – 2021

Đơn vị tính: Tỷ đồng

TT Nội dung 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

20.470 27.043 28.070 27.977 30.511 33.835 40.129 42.628 46.338 53.567 54.576

1 Tổng thực chi ngân sách quận,

8.310 10.601 10.452 10.230 10.882 12.630 15.502 17.401 18.437 25.505 24.700

huyện, thị xã

7.770

6.190

5.040

6.331

9.427 15.530 17.784 23.034 33.612 43.817 52.898

2 Chi ĐTPT

3 Chi chuyển nguồn sang năm sau

3 So sánh chi chuyển nguồn sang

38,0

22,9

18,0

22,6

30,9

45,9

44,2

54,0

72,5

81,8

96,9

ngân sách năm sau và tổng thực

chi ngân sách quận, huyện, thị xã

(%)

93,5

58,4

48,2

61,9

86,6

123,0

114,7

132,4

182,3

171,8

212,9

4 So sánh chi chuyển nguồn sang

ngân sách năm sau và chi ĐTPT

(%)

119

Nguồn: Sở Tài chính TP. Hà Nội

Đánh giá mức độ tương xứng giữa chi NSĐP được phân cấp và trách

nhiệm cung cấp hàng hóa dịch vụ công

Giai đoạn 2016 – 2020, tổng nhu cầu vốn đầu tư công đề xuất của Thành

phố là 249.315 tỷ đồng, trong đó nhu cầu đầu tư cấp thiết là 151.783 tỷ đồng.

Kế hoạch Đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 của Hà Nội được phê

duyệt năm 2016 có tổng mức vốn 134.888 tỷ đồng, trong đó tổng mức vốn đầu

tư công trung hạn nguồn NSCTP là 90.910 tỷ đồng và nguồn NSCH là 43.978

tỷ đồng. Kết quả thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 –

2020: Tổng vốn đầu tư kế hoạch đầu tư công trung hạn đã được giao của cấp

thành phố là 107.303 tỷ đồng và cấp huyện là 62.728 tỷ đồng, chi đầu tư phát

triển khác của cấp thành phố (không tính trong tổng kế hoạch đầu tư công) là

34.921 tỷ đồng (ghi thu ghi chi tiền sử dụng đất đối ứng các dự án BT, đẩu từ

trở lại từ tiền nhà, đất,...). Như vây vốn đầu tư công đã được giao trong kế

hoạch vốn đầu tư công trung hạn đã đáp ứng được nhu cầu đầu tư cấp thiết,

nhưng mới đáp ứng khoảng 82% nhu cầu đầu tư của TP. Hà Nội.

Giai đoạn 2021 – 2025, tổng nhu cầu đầu tư của cấp thành phố và các

quận, huyện, thị xã trên địa bàn TP. Hà Nội là khoảng 650.000 tỷ đồng, trong

đó nhu cầu đầu tư của NSCTP là 517.516 tỷ đồng và NSCH là 132.484 tỷ đồng.

Căn cứ vào khả năng cân đối ngân sách, mức vốn đầu tư trung hạn của Thành

phố là gần 305.000 tỷ đồng (đạt khoảng 46,9% nhu cầu đầu tư), trong đó

NSCTP là gần 219.000 tỷ đồng (đạt khoảng 42,3% nhu cầu đầu tư) và cấp

huyện là gần 86.000 tỷ đồng (đạt khoảng 64,9% nhu cầu đầu tư). Đối với mức

vốn đàu tư trung hạn của cấp thành phố, từ nguồn cân đối NSCTP chỉ khoảng

114.850 tỷ đồng, còn lại phụ thuộc và nguồn vốn của trung ương, nghĩa là

120

NSCTP chỉ chủ động được 46,9% giảm so với giai đoạn 2016 – 2020 (79%).

Chỉ số đánh giá phân cấp chi ngân sách quận, huyện, thị xã

0.7

120000

0.6

100000

0.5

80000

0.4

60000

0.3

40000

0.2

20000

0.1

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Thu ngân sách thành phố Hà Nội (tỷ đồng)

Thu ngân sách quận, huyện, thị xã (tỷ đồng)

Chỉ số đánh giá phân cấp chi ngân sách

Hình 2.6 Chỉ số đánh giá phân cấp chi ngân sách quận, huyện, thị xã ở TP. Hà Nội giai đoạn 2011-2021

Chỉ số đánh giá tổng hợp phân cấp ngân sách quận, huyện, thị xã

1.2

0.8

0.6

0.4

0.2

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Chỉ số đánh giá phân cấp thu ngân sách

Chỉ số đánh giá phân cấp chi ngân sách

Chỉ số đánh giá tổng hợp phân cấp ngân sách

121

Hình 2.7 Chỉ số đánh giá tổng hợp phân cấp ngân sách quận, huyện, thị xã ở TP. Hà Nội giai đoạn 2011-2021

Hình 2.6 phản ánh chỉ số đánh giá mức độ phân cấp nguồn lực chi ngân

sách của TP. Hà Nội cho quận, huyện, thị xã trong giai đoạn 2011 – 2021. Hình

trên cho thấy mức độ phân cấp chi ngân sách cho quận, huyện, thị xã trong giai

đoạn 2013-2021 tăng mạnh so với giai đoạn 2011 - 2012, tuy nhiên năm 2021

chỉ số này lại giảm xuống thấp hơn so với năm 2013.

Hình 2.7 phản ánh chỉ số đánh giá phân cấp thu ngân sách, phân cấp chi

ngân sách và chỉ số đánh giá tổng hợp phân cấp ngân sách quận, huyện, thị xã

ở TP. Hà Nội giai đoạn 2011 – 2021. Nhìn tổng thể, mức độ phân cấp ngân

sách cho quận, huyện, thị xã ở TP. Hà Nội có tăng lên nhưng chưa nhiều.

2.2.4. Điều hoà ngân sách

Phân cấp về thẩm quyền quyết định điều hòa ngân sách

HĐND thành phố và HĐND cấp quận, huyện, thị xã quyết định số bổ

sung ngân sách, bao gồm bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu, cho ngân

sách cấp dưới.

Điều hòa ngân sách giữa NSCTP và các quận, huyện, thị xã

Nguồn thu bổ sung từ NSCTP cho quận, huyện, thị xã chiếm tỷ trọng

cao trong tổng nguồn thu NSĐP của thành phố, trung bình khoảng 45% tổng

thực thu NSĐP. Các khoản thu bổ sung từ NSCTP cho quận, huyện, thị xã của

TP. Hà Nội bao gồm: thu bổ sung cân đối, thu bổ sung có mục tiêu.’

Thu bổ sung từ NSCTP có xu hướng tăng qua các năm, năm 2021 là trên

25.204 tỷ đồng tăng 2,2 lần so với mức 11.396 tỷ đồng của năm 2011. Thu bổ

sung cân đối giai đoạn 2017-2021 có xu hướng tăng mạnh với tốc độ tăng là

gần 92% so với giai đoạn 2011-2016. Thu bổ sung có mục tiêu giai đoạn 2017-

2021 có xu hướng tăng nhẹ khi bình quân năm trong giai đoạn này tăng khoảng

9% so với giai đoạn 2011-2016. Điều này thể hiện rõ xu hướng tăng tỷ trọng

bổ sung cân đổi và giảm tỷ trọng bổ sung có mục tiêu, tăng mức độ tự chủ cho

122

chính quyền quận, huyện trong quản lý NSCH.

Bảng 2.9 Thu bổ sung từ ngân sách cấp thành phố của quận, huyện thuộc TP. Hà Nội giai đoạn 2011 – 2021

Đơn vị tính: Tỷ đồng

TT Nội dung 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

11.396 13.104 14.256 13.535 16.917 18.347 20.129 18.840 22.953 22.976 25.204

1 Thu bổ sung từ NSCTP

7.302

7.295

7.278

7.273 13.992 13.872 14.067 14.067 14.067

1.1 Thu bổ sung cân đối

4.095

5.892

6.954

6.240

9.639 11.074

6.137

4.968

8.886

8.909 11.138

1.2 Thu bổ sung có mục tiêu

12.408 10.564 13.283 14.169 18.743 27.464 28.348 31.922 36.336 37.016 28.699

2 Thu ngân sách quận,

huyện, thị xã hưởng theo

phân cấp

23.804 23.668 27.539 27.704 35.660 45.811 48.477 50.762 59.289 59.992 53.903

3 Tổng thực thu ngân sách

quận, huyện, thị xã*

3 Tỷ lệ thu bổ sung từ NS

47,9

55,4

51,8

48,9

47,4

40,0

41,5

37,1

38,7

38,3

46,8

cấp thành phố so với tổng

thực thu NS quận, huyện,

thị xã (%)

* Không bao gồm thu chuyển nguồn từ năm trước chuyển sang, thu kết dư, thu viện trợ.

123

Nguồn: Sở Tài chính TP. Hà Nội

Đánh giá về mức độ hiệu quả và công bằng trong điều hòa ngân sách

Số bổ sung cân đối ngân sách từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới

ở TP. Hà Nội được xác định theo nguyên tắc xác định số chênh lệch giữa số chi

và số thu ngân sách các cấp dưới, gồm từ các khoản thu được hưởng 100% và

phần được hưởng theo tỷ lệ phần trăm (%) từ các khoản thu phân chia giữa các

cấp ngân sách chính quyền địa phương. Các năm trong thời kỳ ổn định ngân sách,

căn cứ khả năng cân đối của ngân sách cấp trên, HĐND cấp trên quyết định tăng

thêm số bổ sung cân đối ngân sách từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới

so với năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách.

Số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được

xác định theo nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách và các chế độ,

tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; khả năng cân đối của ngân sách cấp trên và

khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương cấp dưới.

Xét về khía cạnh bình đẳng giữa các địa phương trong nhận bổ sung ngân

sách, các địa phương trên địa bàn thành phố đều bình đẳng trong nhận bổ sung

ngân sách khi số bổ sung ngân sách đều được xác định theo nguyên tắc, tiêu chí,

định mức rõ ràng.

Xét về khía cạnh cân đối và công bằng ngân sách của các cấp CQĐP, các

địa phương trên địa bàn thành phố đều được nhận bổ sung ngân sách đủ để thực

hiện chi ngân sách tính theo tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách, đảm bảo đủ

ngân sách thực hiện các tiêu chuẩn cơ bản của quốc gia và thành phố về kinh tế,

xã hội, công bằng.

Trong giai đoạn 2016 – 2020, NSCTP đã hỗ trợ có mục tiêu cho các quận,

huyện, thị xã để thực hiện các dự án có ý nghĩa về phát triển KT -XH các quận,

huyện, thị xã là hơn 17.276 tỷ đồng cho 788 dự án (chiếm 16,1% kế hoạch vốn

cấp thành phố), trong đó: hỗ trợ có mục tiêu là 7.400 tỷ đồng, hỗ trợ đặc thù cho

các mục tiêu giáo dục, y tế, bảo vệ môi trường cho cấp huyện là 2.278 tỷ đồng.

124

Thành phố đã bố trí vốn cho Chương trình mục tiêu quốc gia nông thôn

mới giai đoạn 2016-2020 thực hiện tại các quận, huyện là 5.024 tỷ đồng (không

bao gồm phần lồng ghép hỗ trợ có mục tiêu, hỗ trợ đặc thù, xổ số kiến thiết).

Đối với Chương trình mục tiêu quốc gia phát triển kinh tế xã hội vùng đồng

bào dân tốc thiểu số và miền núi tại các huyện giai đoạn 2016-2020, Thành phố

đã bố trí 1.255 tỷ đồng.

Tỷ trọng vốn NSCTP hỗ trợ bổ sung có mục tiêu cho các huyện, thị xã có

xu hướng tăng so với dự kiến ban đầu sau mỗi lần điều chỉnh kế hoạch đầu tư

công trung hạn. Việc lựa chọn các danh mục dự án NSCTP hỗ trợ tập trung vào

các lĩnh vực trường học, y tế, văn hóa và các hoạt động kinh tế nhằm giải quyết

bức xúc dân sinh và phát triển KT-XH trên địa bàn. Các công trình hoàn thành đã

phát huy hiệu quả, từng bước hiện đại hóa kết cấu hạ tầng đô thị và nông thôn.

Bổ sung có mục tiêu từ NSCTP cho cấp huyện giai đoạn 2016-2020 đã mang lại

những kết quả tích cực: tỷ lệ xã đạt chuẩn nông thông mới là 96,3%; Tỷ lệ trường

công lập đạt chuẩn quốc gia là 76,9%; Tỷ lệ xã, phường đạt chuẩn quốc gia về y

tế là 100%.

Tuy nhiên, nguồn lực cho các chương trình mục tiêu quốc gia và các

chương trình mục tiêu của thành phố chủ yếu từ nguồn NSNN trong NSNN còn

hạn chế. Vì vậy, hệ thống hạ tầng kinh tế - kỹ thuật nông thôn mới được đầu tư

còn thiếu đồng bộ chưa đáp ứng được yêu cầu sản xuất và phục vụ đời sống sinh

hoạt của nhân dân.

Giai đoạn 2021-2025, TP. Hà Nội thực hiện chương trình hỗ trợ có mục

tiêu cho các huyện, thị xã thực hiện các dự án có ý nghĩa về phát triển kinh tế xã

hội ở địa phương, trong đó có hỗ trợ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng phát triển 05

huyện thành quận. NSCTP hỗ trợ khoảng 80-85% tổng mức đầu tư của dự án.

Đối với Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới tại các

quận, huyện, năm 2021 Thành phố đã bố trí 1.760 tỷ đồng. Đối với Chương trình

mục tiêu quốc gia phát triển kinh tế xã hội vùng đồng bào dân tốc thiểu số và

125

miền núi giai đoạn 2021-2025 Thành phố dự kiến bố trí 1.500 tỷ đồng cho các

huyện Ba Vì, Thạch Thất, Quốc Oai, Mỹ Đức, Chương Mỹ đầu tư cơ sở hạ tầng

cho 14 xã vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi.

Nhu cầu đầu tư của các huyện, thị xã giai đoạn 2021-2025 là 146.393 tỷ

đồng, trong đó ngân sách huyện đầu tư 54.778 tỷ đồng và NSCTP hỗ trợ 91.615

tỷ đồng, trong đó nhu cầu hỗ trợ thuộc Chương trình hỗ trợ đầu tư là 79.728 tỷ

đồng. Tuy nhiên, do khả năng cân đối của ngân sách thành phố, nên tổng NSCTP

hỗ trợ bổ sung có mục tiêu cho các huyện, thị xã chỉ là 18.000 tỷ đồng (đạt khoảng

22,6% nhu cầu) trong giai đoạn 2021-2025, trong đó năm 2021 NSCTP đã bố trí

3.265,5 tỷ đồng. Tỷ trọng NSCTP hỗ trợ bổ sung có mục tiêu cho các huyện, thị

xã chiếm 8,2% kế hoạch vốn cấp thành phố giảm so với kết quả thực hiện giai

2.3. ĐÁNH GIÁ CHUNG THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH

GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI GIAI ĐOẠN

2011 – 2022

đoạn 2016 – 2020 là 16,1%.

2.3.1. Những kết quả đạt được

Thứ nhất, các quy định về phân cấp QLNN và phân cấp quản lý ngân sách

trên địa bàn TP. Hà Nội đã quy định khá rõ nhiệm vụ, trách nhiệm quản lý của

các cấp; tuân thủ quy định phân cấp QLNN và quản lý ngân sách của trung ương,

phù hợp với thực tiễn của Thủ đô; tạo sự chủ động cho chính quyền cấp huyện

trong việc giải quyết nhanh chóng, kịp thời các vấn đề dân sinh, xã hội trên địa

bàn; giảm tải cho chính quyền cấp thành phố.

Giai đoạn 2017 – 2021, phân cấp quản lý ngân sách TP. Hà Nội thực hiện

theo Nghị quyết 13/2016/NQ-HĐND về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa

các cấp ngân sách; tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách

và định mức phân bổ chi ngân sách TP. Hà Nội và Nghị quyết 02/2018/NQ-

HĐND điều chỉnh định mức phân bổ chi ngân sách của TP. Hà Nội giai đoạn

2017-2020 tại Nghị quyết 13/2016/NQ-HĐND về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ

chi giữa các cấp ngân sách; tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu giữa các cấp

126

ngân sách và định mức phân bổ chi ngân sách TP. Hà Nội; phân cấp quản lý kinh

tế xã hội TP. Hà Nội thực hiện theo Quyết định 41/2016/QĐ-UBND Quy định

phân cấp QLNN một số lĩnh vực hạ tầng, KT-XH trên địa bàn TP. Hà Nội và

Quyết định 23/2020/QĐ-UBND sửa đổi Quy định về phân cấp QLNN một số lĩnh

vực hạ tầng, KT-XH trên địa bàn TP. Hà Nội kèm theo Quyết định

41/2016/QĐ-UBND.

Năm 2021, UBND TP. Hà Nội đã ban hành Quyết định số 14/2021/QĐ-

UBND quy định phân cấp QLNN một số lĩnh vực hạ tầng, KT-XH trên địa bàn

TP. Hà Nội. Năm 2022, HĐND TP. Hà Nội đã ban hành Nghị quyết số

21/2022/NQ-HĐND quy định về phân cấp QLNN một số lĩnh vực KT-XH trên

địa bàn TP. Hà Nội, theo đó phân cấp đầu tư và quản lý sau đầu tư 8 lĩnh vực tăng

thêm cho cấp huyện. Để phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế xã hội, HĐND đã

ban hành các Nghị quyết: Nghị quyết số 11/2021/NQ-HĐND về phân cấp nguồn

thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, định mức phân bổ ngân sách TP. Hà

Nội áp dụng riêng cho năm 2022; Nghị quyết số 28/NQ-HĐND năm 2021 trong

đó có quy định tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách trong

năm 2022; và Nghị quyết số 22/2022/NQ-HĐND về phân cấp nguồn thu, nhiệm

vụ chi giữa các cấp ngân sách, định mức phân bổ ngân sách TP. Hà Nội và tỷ lệ

phần trăm phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách giai đoạn 2023 – 2025.

Thứ hai, về cơ bản phân cấp quản lý ngân sách ở TP. Hà Nội đã phù hợp

và tác động tích cực đến quản lý, khai thác nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ phát

triển KT-XH ở địa phương: thu NSNN các năm đều hoàn thành dự toán Chính

phủ giao (năm 2017 đạt 103,8%, năm 2018 đạt 103,4%, năm 2019 đạt 102,6%,

năm 2020 đạt 103,1%, năm 2021 đạt 111,8%). Năm 2022, 29/30 quận, huyện, thị

xã vượt dự toán Thành phố giao (không tính số thu tiền sử dụng đất). Trong các

năm nền kinh tế gặp nhiều khó khăn, ảnh hưởng của dịch bệnh Covid-19, thu

NSĐP vẫn đáp ứng các nhiệm vụ chi, đảm bảo hoạt động thường xuyên của các

cấp, các ngành, các chính sách an sinh xã hội, đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ

127

về phát triể giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội, giữ vững an ninh quốc phòng và trật

tự an toàn xã hội của thành phố.

Thứ ba, thành phố đã đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách cho cấp huyện,

cấp xã theo chủ trương của Chính phủ, đảm bảo sát thực tế và phù hợp với điều

kiện, khả năng từng quận, huyện, thị xã, tạo điều kiện nâng cao vai trò, trách

nhiệm của các cấp chính quyền cơ sở; Quy định rõ trách nhiệm và quyền hạn để

các cấp chủ động và tự chịu trách nhiệm; Tăng cường kỷ luật, kỷ cương tài chính,

đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính và nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN, và

trách nhiệm giải trình trong lĩnh vực tài chính-ngân sách. Việc phân cấp nhiều

hơn cho các nhiệm vụ chi và nguồn thu ngân sách thể hiện rõ xu hướng phân cấp

quản lý NSNN cho các cấp CQĐP của thành phố đang ngày càng mạnh, tạo tính

tự chủ cho ngân sách cấp dưới. Cơ chế phân cấp quản lý ngân sách của TP. Hà

Nội đã tạo chủ động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong quản lý, điều hành ngân

sách của các cấp chính quyền.

Thứ tư, phân cấp tối đa nguồn thu cho quận, huyện, thị xã, góp phần nâng

cao tính năng động của chính quyền cấp huyện, cấp xã trong quản lý, khai thác

các nguồn thu trên địa bàn; Chủ động trong việc sử dụng nguồn lực ngân sách

đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ chi của cơ sở; Đảm bảo nguyên tắc khoản thu nào gắn

với quận, huyện, thị xã quản lý phân cấp, điều tiết cho quận, huyện, thị xã hưởng.

Đặc điểm, tính chất các nguồn thu xét theo tiêu chuẩn hiệu quả và công bằng đã

được xem xét để phân cấp các nguồn thu cho các cấp CQĐP của Thành phố. Cụ

thể, Thành phố đã phân cấp tối đa số thu về quận, huyện, thị xã đối với nguồn thu

từ khu vực DN ngoài quốc doanh, lệ phí trước bạ, thuế sử dụng đất phi nông

nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, tiền thuê mặt đất mặt nước, tiền sử dụng đất, các

loại phí, lệ phí quận huyện thị xã quản lý.

Năm 2022, HĐND TP. Hà Nội về cơ bản đã phân cấp tối đa các nguồn thu

theo phân cấp quản lý thuế cho các quận, huyện, thị xã để tăng cường nguồn lực

cho NSCH, NSCX chủ động cân đối ngân sách, giảm số bổ sung cân đối từ ngân

128

sách cấp trên. HĐND TP. Hà Nội cũng đã phân cấp tối đa các khoản thu thuế

phát sinh trên địa bàn (phần ngân sách thành phố được hưởng) cho 05 huyện có

đề án lên quận để đảm bảo nguồn lực và tăng khả năng tự cân đối thu chi

ngân sách.

Đối với thu đấu giá quyền sử dụng đất, thành phố đã quy định điều tiết

100% về ngân sách huyện, tạo nguồn lực cho cấp huyện thực hiện nhiệm vụ hạ

tầng xã hội địa phương (trước đó thực hiện điều tiết cho cấp huyện cao nhất là

50%); đối với nguồn thu lệ phí môn bài, thành phố đã quy định tỷ lệ điều tiết cho

ngân sách các phường là 100%, tạo động lực cho các phường tích cực trong huy

động khai thác nguồn thu (trước đó điều tiết về cho phường là 30%).

Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi trong giai đoạn 2017-2021 đã nâng số

quận, huyện tự đảm bảo cân đối ngân sách lên 10 đơn vị, tăng so với 7 đơn vị của

giai đoạn 2011-2016. Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi trong năm 2022 đã nâng

số quận, huyện tự đảm bảo cân đối ngân sách lên 14 đơn vị, tăng 04 đơn vị so với

giai đoạn 2017-2021. Điều này đã khuyến khích các quận, huyện, thị xã trong

quản lý, khai thác nguồn thu, nâng cao tính chủ động trong thực hiện nhiệm vụ

phát triển KT-XH.

Thứ năm, thành phố đã quy định rõ nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào do

cấp đó bảo đảm; quy định rõ trách nhiệm đầu tư giữa các cấp ngân sách cũng như

trách nhiệm đảm bảo thực hiện nhiệm vụ chi sự nghiệp giáo dục đào tạo, sự

nghiệp y tế, sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp môi trường, đảm bảo xã hội, an ninh

quốc phòng và hoạt động QLNN.

Thứ sáu, hiệu quả phân bổ nguồn lực công có sự cải thiện nhờ sự gia tăng

phân cấp các nhiệm vụ chi thường xuyên và giao quyền tự quyết nhiều hơn trong

quản lý chi đầu tư XDCB cho các cấp CQĐP, đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người

dân thành phố.

2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân

2.3.2.1. Hạn chế

129

Hạn chế về phân cấp quản lý thu NSNN

Thứ nhất, phân cấp nguồn thu cho quận, huyện so với phân cấp nhiệm vụ

chi ở mức thấp; các khoản thu được phân cấp chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm

vụ chi, kể cả các quận đã tự cân đối được thu chi ngân sách như quận Thanh

Xuân, quận Hà Đông. Ngân sách thành phố phải bổ sung ở mức cao cho ngân

sách quận, huyện. Năm 2021 có 20/30 và năm 2022 là 16/30 đơn vị hành chính

cấp huyện và hầu hết đơn vị hành chính cấp xã chưa tự cân đối được thu, chi ngân

sách. Cùng với đó, nhiều địa phương phụ thuộc nhiều từ khoản thu tiền sử dụng

đất, nên nguồn thu bấp bênh, dẫn đến nhiệm vụ chi cũng không ổn định. Tỷ lệ

nguồn thu quận, huyện được hưởng sau điều tiết một số khoản thu còn thấp như

thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập DN và thuế tiêu thụ đặc biệt từ khu vực công

thương nghiệp ngoài quốc doanh, trong khi đó các khoản đó là nguồn thu bền

vững của địa phương.

Đối với khối huyện, cơ sở hạ tầng nông thôn còn yếu và thiếu. Các lĩnh

vực hạ tầng quan trọng thiếu nguồn lực đầu tư nên cơ sở vật chất xuống cấp, đầu

tư thiếu đồng bộ như trường học, di tích quốc gia, trụ sở, hạ tầng giao thông liên

huyện và liên xã quan trọng của huyện, vệ sinh môi trường, v.v. CQĐP không

đảm bảo xử lý kịp thời các nhiệm vụ bức xúc và kiến nghị của cử tri, nhân dân

đối với các lĩnh vực này. Một số huyện chưa chủ động được về nguồn lực đầu tư,

vẫn phụ thuộc lớn vào việc hỗ trợ từ NSCTP.

Thứ hai, phân cấp nguồn thu tiền sử dụng đất chưa hợp lý. Nguồn thu tiền

sử dụng đất theo phân cấp giai đoaạn 2017 - 2021, toàn bộ các huyện và Thị xã

Sơn Tây được hưởng 100% tiền sử dụng đất đối với đất đấu giá (trên 5.000m2 và

dưới 5.000m2 tiếp giáp đường phố, đất xen kẹt; các quận được hưởng tỷ lệ 30%

đối với dự án đấu giá; các dự án giao đất các quận, huyện, thị xã được hưởng theo

tỷ lệ từ 30-60%. Tuy nhiên, việc chia quy mô các dự án đất đấu giá như hiện nay

(trên 5.000m2 và dưới 5.000m2 tiếp giáp đường phố) có thể tạo kẽ hở cho việc

chia nhỏ các dự án thành đất dưới 5.000m2 để ngân sách các quận, huyện hưởng

130

100%, dẫn tới thực tế ngân sách Thành phố các năm qua đều hụt thu tiền sử dụng

đất, trong khi các quận, huyện đều vượt thu tiền sử dụng đất. Do việc chia quy

mô nên việc điều tiết và kiểm tra việc điều tiết cua Kho bạc Nhà nước gặp khó

khăn do các hồ sơ khi nộp tiền không thể hiện đầy đủ về quy mô. Mặt khác, cơ

bản đến năm 2020 các huyện, thị xã hoàn thành xây dựng nông thôn mới. Từ năm

2022 trở đi, thực hiện nhiệm vụ duy trì và nâng cao các tiêu chí nên nhu cầu kinh

phí đầu tư sẽ ít hơn, do vậy, cần điểu chỉnh phù hợp.

Năm 2022, thực hiện phân cấp theo Nghị quyết số 28/NQ-HĐND năm

2021 của HĐND TP. Hà Nội, các huyện Đông Anh, Gia Lâm, Thanh Trì, Hoài

Đức, Đan Phương được hưởng 80%, các huyện, thị xã còn lại được hưởng 70%,

các quận được hưởng 35% tiền sử dụng đất đối với đất đấu giá. Tuy nhiên, số tiền

sử dụng đất thu được tại các huyện, trừ 05 huyện có đề án lên quận, chiếm tỷ

trọng nhỏ nên số thu được hưởng chưa đáp ứng được nhu cầu đầu tư trong điều

kiện hạ tầng nông thôn mới còn hạn chế.

Thứ ba, phân cấp tiền cho thuê đất, mặt nước (không kể thu từ khu vực DN

có vốn đầu tư nước ngoài) còn bất cập. Theo phân cấp trong giai đoạn 2017-2021,

khoản thu này là nguồn thu ngân sách cấp quận, huyện, thị xã. Tuy nhiên, trong

quá trình thực hiện phát sinh khoản thu tiền cho thuê đất, mặt nước trả tiền 01 lần

cho cả quá trình thuê (thường là 50 năm), khoản thu này có tính chất không ổn

định hằng năm nên ảnh hưởng đến nguồn lực cân đối ngân sách của quận, huyện,

thị xã; vì vậy cần điều chỉnh để phù hợp với tính chất khoản thu và đảm bảo tính

ổn định cho ngân sách các cấp.

Thứ tư, phân cấp nguồn thu thuế thu nhập cá nhân cho các quận, huyện, thị

xã theo loại hình DN, không theo tiêu thức cơ quan quản lý thu ngân sách gây

khó khăn cho quá trình hạch toán và điều tiết khoản thu.

Thứ năm, phân cấp nguồn thu ngân sách của quận, phường chậm được sửa

đổi cho phù hợp với mô hình tổ chức CQĐT. Thực hiện Nghị quyết số

97/2019/QH14 ngày 27/11/2014 của Quốc hội thí điểm tổ chức mô hình CQĐT

131

tại TP. Hà Nội, trong đó không tổ chức HĐND tại cấp phường, UBND phường

thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của đơn vị dự toán ngân sách trực thuộc UBND

quận, thị xã theo quy định của Luật NSNN năm 2015.

Thứ sáu, việc phân cấp quản lý thu ngân sách chưa có sự khác biệt giữa

loại đơn vị hành chính quận, huyện về mặt nguyên tắc, nguyên lý trong phân cấp,

mới chỉ quy định khác nhau về tỉ lệ.

Thứ bảy, các huyện định hướng nâng cấp lên quận chưa tự cân đối được

ngân sách. Mặc dù thành phố đã phân cấp tối đa nguồn thu được phân cấp quản

lý cho ngân sách huyện, tuy nhiên vẫn chưa đáp ứng được tiêu chí đảm bảo cấn

đối thu chi đối với các huyện thực hiện đề án lên quận. Hiện nay, TP. Hà Nội đã

có Quyết định phê duyệt Đề án cho 5 huyện được lên quận đến năm 2025. Các

huyện: Gia Lâm, Hoài Đức, Đan Phượng, Đông Anh, Thanh Trì dù đã được định

hướng phát triển thành quận đến năm 2025, nhưng cũng còn khoảng cách khá xa

với tiêu chí tự cân đối thu, chi ngân sách và không đủ nguồn lực để hoàn thành

tiêu chí lên quận. Với các quy định về phân cấp nguồn thu hiện nay, các huyện

chưa tự cân đối được thu chi ngân sách và không có đủ nguồn lực phát triển hoàn

thành các tiêu chí lên quận. Do vậy cần điều chỉnh để 5 huyện tại Đề án xây dựng

lên quận có khả năng đảm bảo được chỉ tiêu cân đối thu chi ngân sách.

Hạn chế về phân cấp quản lý chi NSNN

Thứ nhất, phân cấp nhiệm vụ một số nội dung chi chưa phù hợp với phân

cấp quản lý KT-XH. Việc phân cấp nhiệm vụ chi gắn với phân cấp quản lý một

số lĩnh vực KT-XH còn chưa kịp thời đáp ứng nhu cầu dân sinh. Trong quá trình

quản lý NSNN ở thành phố, phát sinh một số nội dung, lĩnh vực do có sự thay đổi

chính sách từ trung ương, nên phân cấp quản lý KT-XH một số lĩnh vực trên địa

bàn Thành phố thay đổi. Tuy nhiên, do tỷ lệ điều tiết thực hiện ổn định trong cả

giai đoạn nên chưa thực hiện điều chỉnh nhiệm vụ chi mà phải điều hành kinh phí

giữa các cấp ngân sách khi HĐND Thành phố quyết nghị phân bổ dự toán.

Trong quá trình tổ chức thực hiện quy định về phân cấp nhiệm vụ chi, có

132

trường hợp một số nội dung chi trên địa bàn các quận, huyện, thị xã nhưng thuộc

nhiệm vụ chi của cấp Thành phố nên phải phản ánh lên cấp Thành phố để triển

khai thực hiện và chưa giải quyết nhanh chóng các kiến nghị của cử tri và nhân

dân. Ví dụ, công trình thủy lợi, đường bộ, công viên cây xanh, chiếu sáng công

cộng, thoát nước đô thị thuộc địa bàn các quận, huyện, thị xã, nhưng nhiệm vụ

chi của cấp thành phố. Vì thế, khi xảy ra hỏng hóc muốn sửa chữa, thay thế mất

rất nhiều thời gian. Bóng đèn điện ở trục đường chính của phường hỏng, người

dân phản ánh đến chính quyền để thay thế, sửa chữa, nên phải đợi rất lâu. Nguyên

nhân là từ phản ánh của người dân, chính quyền phường phải thông tin đến UBND

quận, sau đó quận tổng hợp gửi cấp thành phố để thực hiện.

Một bất cập khác là lĩnh vực thủy lợi. Khi xảy ra mưa úng ngập các kênh

mương nội đồng, ảnh hưởng đến sản xuất nông nghiệp, người dân kiến nghị,

muốn nhanh chóng giải quyết thì huyện chi kinh phí nạo vét, khơi thông hệ thống

tưới tiêu. Khi thực hiện xong, huyện báo cáo thành phố, thành phố giao Sở Nông

nghiệp và Phát triển nông thôn thực hiện, nhưng Sở không có khả năng bố trí

kinh phí.

Trong nhiệm vụ phòng cháy, chữa cháy dù Thành phố đã phân cấp cho cấp

quận, huyện những thủ tục hành chính vẫn phải do Thành phố phê duyệt dẫn đến

việc thực hiện bị chậm trể.

Mặt khác, một số nhiệm vụ chi của cấp huyện, cấp xã nhưng các quận,

huyện, thị xã chưa chủ động cân đối, bố trí ngân sách để thực hiện và còn đề xuất

ngân sách Thành phố hỗ trợ. Tình trạng trên đã ảnh hưởng đến công tác lập dự

toán ngân sách hàng năm và trung hạn của Thành phố.

Trong giai đoạn 2017-2021, phát sinh một số nội dung, lĩnh vực do có sự

thay đổi chính sách từ trung ương, nên phân cấp quản lý kinh tế xã hội một số

lĩnh vực trên địa bàn Thành phố thay đổi dẫn đến phải điều chỉnh ngân sách giữa

các cấp. Tuy nhiên, do tỷ lệ điều tiết thực hiện ổn định trong cả giai đoạn nên

chưa thực hiện điều chỉnh nhiệm vụ chi mà đang điều hành kinh phí giữa các cấp

133

ngân sách khi HĐND Thành phố quyết nghị phân bổ dự toán.

Thứ hai, mặc dù ngân sách hằng năm hỗ trợ kinh phí cho các đơn vị ngành

dọc trên địa bàn (cơ quan tư pháp, tòa án) và hỗ trợ địa phương khác khắc phục

hậu quả thiên tai, thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia nhưng thành phố

không quy định cụ thể nhiệm vụ chi này.

Thứ ba, phân cấp quản lý chi NSNN của TP. Hà Nội còn tình trạng tỷ trọng

chi đầu tư từ NSNN thấp trong tổng chi ngân sách thành phố, làm giảm hiệu quả

phân cấp quản lý NSNN.

Hạn chế về điều hòa ngân sách

Xác định số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp

dưới còn chưa gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ. Tỷ trọng vốn NSCTP hỗ trợ

có mục tiêu cho ngân sách các huyện, thị xã sau mỗi kỳ điều chỉnh kế hoạch đầu

tư công trung hạn có xu hướng tăng so với dự kiến ban đầu, trong khi nhu cầu

của các dự án chưa được đầu tư của NSCTP còn rất lớn làm ảnh hưởng đến định

hướng ưu tiên đầu tư. Nhiều địa phương chưa chủ động ngân sách, trông chờ vào

NSCTP.

2.3.2.2 Nguyên nhân

Nguyên nhân chủ quan

Thứ nhất, công tác tổ chức thu chưa phù hợp phân cấp nguồn thu. Việc

tổng hợp số liệu còn gặp nhiều khó khăn do thực hiện phân cấp nguồn thu chưa

gắn được với việc tổ chức thu của cơ quan thuế. Cơ cấu tổ chức thu thay đổi

nhưng cơ chế phân cấp nguồn thu không thay đổi kịp.

Thứ hai, quá trình mở rộng phân cấp quản lý NSNN đưa ra đòi hỏi cao về

trình độ chuyên môn của các bộ quản lý tài chính các cấp, nhưng cán bộ quản lý

của TP. Hà Nội chưa đáp ứng được.

Thứ ba, quản lý NSNN của TP. Hà Nội chưa sử dụng công nghệ thông tin

hiệu quả. Mặc dù TP. Hà Nội đã quan tâm đầu tư hạ tầng kỹ thuật nhưng còn

thiếu đồng bộ, vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của các đơn vị, công tác an toàn,

134

bảo mật thông tin còn thấp.

Thứ tư, việc ban hành Quyết định số 41/2016/QĐ-UBND của UBND thành

phố về phân cấp quản lý KT-XH còn có một số nội dung chưa cụ thể. Nghị quyết

08/2016/NQ-HĐND về phân cấp một số lĩnh vực KT-XH, ngoài các nội dung

ban hành theo Quyết định số 41/2016/QĐ-UBND, một số lĩnh vực khác giao

UBND thành phố tiếp tục rà soát, trình HĐND thành phố, song tiến độ thực hiện

các nội dung này chậm so với mong muốn.

Một số nội dung phân cấp quản lý KT-XH chưa thực sự phù hợp như: Đối

với lĩnh vực duy trì chiếu sáng, thoát nước các khu đô thị, thị trấn thuộc thành

phố quản lý... dẫn đến chưa đáp ứng việc duy tu, sửa chữa khi gặp sự cố.

Công trình thủy lợi, đường bộ, công viên cây xanh, chiếu sáng công cộng,

thoát nước đô thị thuộc địa bàn các quận, huyện, thị xã, nhưng nhiệm vụ chi của

cấp thành phố. Vì vậy, khi có nhu cầu thay thế, sửa chữa thì chính quyền phường

phải thông tin đến UBND quận, sau đó quận tổng hợp gửi cấp thành phố để

thực hiện.

Đối với lĩnh vực thủy lợi, khi xảy ra mưa úng ngập các kênh mương nội

đồng, ảnh hưởng đến sản xuất nông nghiệp, nếu chờ NSCTP sẽ không kịp thời

giải quyết được nhu cầu cấp bách của người dân.

Thứ năm, trong quá trình thực hiện phân cấp, một số địa phương chưa chủ

động cân đối ngân sách để bố trí dự toán cho nhiệm vụ chi thuộc trách nhiệm của

cấp mình, trong khi còn số kết dư lớn vẫn đề nghị ngân sách cấp trên hỗ trợ, dễ

dẫn đến cơ chế “xin - cho”.

Thứ sáu, quy trình quản lý dự án đầu tư còn nhiều giai đoạn và thủ tục phức

tạp, rườm rà, dẫn đến nhiều cấp tham gia thẩm định, xét duyệt vì vậy trách nhiệm

dàn trải ở rất nhiều cấp và nhiều cá nhân liên quan nhưng không được quy định

trách nhiệm cụ thể.

Thứ bảy, tác động tích cực của phân cấp quản lý NSNN bị giảm do việc

bàn giao, tiếp nhận danh mục công trình theo phân cấp giữa các đơn vị quản lý

135

của thành phố với cấp huyện chưa đáp ứng tiến độ. Nguyên nhân là do việc lập,

trình phê duyệt, công bố công khai danh mục công trình do TP. Hà Nội quản lý

và danh mục công trình phân cấp cho cấp huyện quản lý chưa kịp thời.

Thứ tám, thiếu sự quam tâm đúng mức đến việc theo dõi, kiểm tra, đánh

giá, giám sát từ phía các cấp CQĐP của thành phố trong quản lý NSNN để kịp

thời nắm bắt các tồn tại, bất cập, hạn chế trong quá trình tổ chức thực hiện các

quy định về phân cấp QLNN.

Thứ chín, lĩnh vực đầu tư còn những hạn chế, vướng mắc làm giảm hiệu

quả của phân cấp quản lý NSNN.

Khó khăn trong vấn đề đền bù, giải phòng mặt bằng, tái định cư làm ảnh

hưởng đến tiến độ thực hiện các dự án đầu tư công của TP. Hà Nội, đặc biệt là

các dự án hạ tầng khung, có quy mô diện tích đất sử dụng lớn. Giai đoạn 2017 –

2021, thành phố thực hiện cơ chế giải ngân linh hoạt vốn giải phóng mặt bằng

cho các dự án trong kế hoạch đầu tư công trung hạn từ nguồn vốn dự phòng kế

hoạch đầu tư công trung hạn hàng năm theo tiến độ và dự toán kinh phí giải phóng

mặt bằng được duyệt và không phụ thuộc mức vốn giao cụ thể cho từng dự án;

thực hiện cơ chế ứng vốn qua Quỹ ĐTPT thành phố để tổ chức thực hiện công

tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư ngay sau khi dự án được chấp thuận chủ trương

đầu tư.

Công tác xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn được phân cấp cho cả

3 cấp là thành phố, cấp huyện, cấp xã thực hiện, tuy nhiên trong thực tế không

thực hiện được lập kế hoạch đầu tư công trung hạn đối với cấp xã do không bố

trí đủ vốn chuẩn bị đầu tư trong kế hoạch đầu tư công trung hạn.

Cơ quan được phân cấp thực tế vấn chưa có thực quyền quyết định trong

quản lý dự án đầu tư.

Thứ mười, mua sắm tập trung bao gồm quá nhiều khâu, quy trình xử lý kéo

dài ở từng cơ quan, đơn vị dẫn đến thường xuyên chậm trễ không đáp ứng kịp

thời yêu cầu công việc của các cơ quan, đơn vị.

136

Nguyên nhân khách quan

Thứ nhất, việc ban hành, sửa đổi, bổ sung chế độ, chính sách, tiêu chuẩn,

định mức của nhà nước còn chậm so với yêu cầu thực tế. Cấp ngân sách cấp dưới

nhận bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên thường có tốc độ tăng thu nhỏ hơn

tốc độ tăng chi ngân sách. Nguyên nhân là do số bổ sung cân đối cho các nhiệm

vụ chi mới như bảo hiểm y tế cho người nghèo, trẻ em dưới 6 tuổi, chi trợ giúp

xã hội, ngày một tăng lên.

Thứ hai, tiêu chí phát triển kinh tế xã hội giữa đô thị và nông thôn của các

quận, huyện trong TP. Hà Nội chưa được Nhà nước phân biệt rõ ràng. Vì vậy việc

thực hiện phân cấp, phân quyền phù hợp với đặc điểm, tính chất của mỗi loại hình

quận, huyện và thị xã khiến đảm bảo công bằng trong phân cấp quản lý NSNN

còn gặp khó khăn.

Thứ ba, Chính phủ quy định quá chi tiết, cụ thể nhiệm vụ chi cho từng mục

làm giảm tính chủ động và không phù hợp với thực tế của thành phố. Chính phủ

chưa có quy định đặc thù về định mức chi cho các thành phố lớn.

Thứ tư, thành phố còn chưa được phân cấp QLNN trên nhiều lĩnh vực do

bộ, ngành chưa thực sự mạnh dạn phân cấp. Nhà nước vẫn chưa quy định rõ mối

quan hệ giữa quản lý ngành và quản lý theo lãnh thổ.

Thứ năm, các nội dung phân cấp cho thành phố còn chưa được hướng dẫn,

kiểm tra, giám sát kịp thời của CQTƯ, vì vậy dẫn đến tình trạng hiệu quả thấp

trên nhiều lĩnh vực.

Thứ sáu, phân cấp quản lý KT-XH của chính quyền trung ương cho TP.

Hà Nội vẫn còn những hạn chế. Quá trình phân cấp còn chậm và thiếu kiên quyết.

Nhiều Bộ, ngành chưa mạnh dạn phân cấp. Mối quan hệ giữa quản lý ngành và

quản lý lãnh thổ chưa được rành mạch cụ thể. Việc hướng dẫn, kiểm tra, giám sát

của chính quyền trung ương đối với các nội dung phân cấp cho TP. Hà Nội có

lĩnh vực còn chưa kịp thời, buông lỏng dẫn đến nhiều lĩnh vực chưa thật sự hiệu

quả. Quy định phân cấp mới chỉ chủ yếu là sự chuyển giao quyền hạn từ các Bộ,

137

ngành cho UBND TP. Hà Nội. Sự phân định nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm

cho từng cấp CQĐP còn thiếu rõ ràng, cụ thể; trách nhiệm của mỗi cấp, của tập

thể và cá nhân đối với những nhiệm vụ được phân cấp chưa được xác định rõ;

các điều kiện, nguồn lực đảm bảo thực hiện nhiệm vụ chưa được xác định đầy đủ

khi phân cấp.

Thứ bảy, Hà Nội được ban hành một số cơ chế, chính sách đặc thù theo

quy định của Luật Thủ đô. Tuy nhiên, những cơ chế, chính sách tài chính đặc thù

chủ yếu liên quan đến thuế (ví dụ: điều chỉnh thuế suất một số loại thuế gắn với

địa phương), phí, lệ phí thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc

hội, Chính phủ hoặc bị khống chế bởi định mức chi ngân sách mà CQTƯ đã cố

định mức chi cụ thể hoặc quy định mức tối đa, nên gặp khó khăn trong thực hiện.

Thứ tám, phân cấp quản lý ngân sách của trung ương cho chính quyền TP.

Hà Nội còn những bất cập. Phân cấp về quy trình quản lý NSĐP chưa khắc phục

được tính lồng ghép ngân sách các cấp chính quyền. Hệ thống ngân sách hiện nay

mang tính lồng ghép (giữa NSTƯ với NSĐP; NSĐP lại lồng ghép ngân sách các

cấp chính quyền), dẫn đến tình trạng trùng lắp, chồng chéo về thẩm quyền, trách

nhiệm giữa các cấp ngân sách; hạn chế tính độc lập của từng cấp ngân sách; làm

cho quy trình ngân sách phức tạp và kéo dài.

Khống chế tỷ lệ cứng đối với chi cho lĩnh vực giáo dục đào tạo (20%),

khoa học công nghệ (2%),… gây khó khăn cho thành phố trong bố trí, sử dụng

nguồn kinh phí cho các lĩnh vực.

Luật NSNN quy định không được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm

vụ của cấp khác trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ, nhưng thực

tế thành phố vẫn phải hỗ trợ thêm kinh phí cho các cơ quan trung ương đóng trên

địa bàn (tư pháp, công an, quân đội) để thực hiện nhiệm vụ chung trên địa bàn.

Thứ chín, việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất trồng lúa từ 10ha trở lên

thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ, UBND TP. Hà Nội phải gửi hồ sơ

về Bộ Tài nguyên và Môi trường thẩm định. Điều này chưa tạo cho thành phố thu

hút đầu tư, phát triển kinh tế xã hội, đặc biệt đối với thủ đô Hà Nội là địa phương

138

có nguồn lực thu hút đầu tư rất lớn.

Thứ mười, theo luật Đất đai năm 2013, đất nông nghiệp trong địa giới hành

chính phường chỉ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp và hỗ trợ đào tạo

chuyển đổi nghề, tạo việc làm, không còn khoản hỗ trợ 30% giá đất ở trung bình

của khu vực như Luật Đất đại 2003, gây khó khăn trong quá trình thực hiện công

tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng. Điều này khiến chi

chuyển nguồn ở Thành phố rất lớn, làm giảm hiệu quả phân cấp quản lý NSNN.

Các hạn chế và nguyên nhân dẫn đến hạn chế của phân cấp quản lý NSNN

ở TP. Hà Nội trong giai đoạn 2011 – 2022 xảy ra trong điều kiện TP. Hà Nội chưa

áp dụng mô hình CQĐT hai cấp. Từ ngày 01/7/2022, TP. Hà Nội chuyển sang

thực hiện mô hình CQĐT mới, tuy nhiên các hạn chế, nguyên nhân trên chưa thể

giải quyết, khắc phục ngay lập tức. Vì vậy, dựa trên tác động của mô hình CQĐT

hai cấp đến phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội trong giai đoạn sắp tới và các

hạn chế, nguyên nhân đã chỉ ra trong giai đoạn đã qua, tác giả sẽ đề xuất các giải

pháp tiếp tục giải quyết các hạn chế, nguyên nhân trong phân cấp quản lý NSNN

ở TP. Hà Nội trong giai đoạn 2011 – 2022 và đồng thời bổ sung các giải pháp

mới để hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP của TP. Hà Nội

139

trong giai đoạn sắp tới.

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2

Chương 2 “Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Thành phố

Hà Nội” tác giả đã tập trung trình bày và phân tích ba nội dung chính, cụ thể:

Thứ nhất, tác giả đã tổng quan về mô hình CQĐT, tình hình phát triển KT

– XH giai đoạn 2011 – 2022 và tác động của nó đến phân cấp quản lý NSNN giữa

các cấp CQĐP của TP. Hà Nội.

Thứ hai, tác giả đã phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSNN giữa các

cấp CQĐP của TP. Hà Nội giai đoạn 2011 – 2022, bao gồm: Thực trạng hệ thống

NSNN tại TP. Hà Nội; phân cấp quản lý thu NSNN; phân cấp quản lý chi NSNN;

điều hòa ngân sách

Thứ ba, tác giả đã phân tích những kết quả đã đạt được và hạn chế, nguyên

nhân trong phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP của TP. Hà Nội trong

140

giai đoạn 2011- 2022.

3.1. MỤC TIÊU, ĐỊNH HƯỚNG PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI VÀ QUAN ĐIỂM,

ĐỊNH HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở

THÀNH PHỐ HÀ NỘI ĐẾN NĂM 2030, TẦM NHÌN ĐẾN NĂM 2045

Chương 3 HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG ĐIỀU KIỆN ÁP DỤNG MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ

3.1.1. Mục tiêu, định hướng phát triển kinh tế xã hội

Mục tiêu đến năm 2030

Thủ đô Hà Nội là Thành phố "Văn hiến - Văn minh - Hiện đại"; trở thành

trung tâm, động lực thúc đẩy phát triển vùng đồng bằng Sông Hồng, vùng kinh

tế trọng điểm Bắc Bộ và cả nước; hội nhập quốc tế sâu rộng, có sức cạnh tranh

cao với khu vực và thế giới, phấn đấu phát triển ngang tầm thủ đô các nước phát

triển trong khu vực.

Tốc độ tăng trưởng GRDP bình quân giai đoạn 2021 - 2025 bình quân

khoảng 7,5%/năm và giai đoạn 2026 - 2030 tăng 8,0 - 8,5%/năm; GRDP bình

quân đầu người năm 2025 đạt khoảng 8.300 USD và năm 2030 đạt 12.000 -

13.000 USD.

Tầm nhìn đến năm 2045

Thủ đô Hà Nội là thành phố kết nối toàn cầu, có mức sống và chất lượng

cuộc sống cao, với GRDP/người đạt trên 36.000 USD; kinh tế, văn hoá, xã hội

phát triển toàn diện, đặc sắc và hài hoà; tiêu biểu cho cả nước; có trình độ phát

triển ngang tầm thủ đô các nước phát triển trong khu vực và trên thế giới.

Định hướng phát triển KT-XH

Thứ nhất, phát triển kinh tế Thủ đô nhanh và bền vững trên cơ sở tiếp tục

đẩy mạnh cơ cấu lại kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng, huy động và

sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực

141

Đẩy mạnh cơ cấu lại kinh tế gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng, lấy khoa

học, công nghệ cao và đổi mới sáng tạo là động lực then chốt để phát triển

KT-XH.

Ưu tiên phát triển sản xuất công nghiệp - công nghệ cao và các loại dịch

vụ có giá trị gia tăng cao như tài chính, ngân hàng, bảo hiểm, logistics; phát triển

công nghiệp văn hoá, du lịch thành ngành kinh tế mũi nhọn, nhất là du lịch

văn hoá.

Tập trung cơ cấu lại, nâng cao hiệu quả sản xuất nông nghiệp, phát triển

nông nghiệp sinh thái, công nghệ cao; phấn đấu trở thành địa phương đi đầu trong

phát triển nông nghiệp sinh thái, nông thôn hiện đại, nông dân văn minh, gắn với

bảo tồn, phát huy các giá trị văn hoá, lịch sử truyền thống dân tộc.

Huy động và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực để khai thác tốt nhất tiềm

năng, lợi thế của Thủ đô về văn hoá, khoa học, công nghệ. Phát huy vai trò dẫn

dắt, tạo động lực của đầu tư công kết hợp với khuyến khích, phát huy các nguồn

vốn từ khu vực tư nhân, khu vực đầu tư nước ngoài, các nhà tài trợ và tổ chức

quốc tế…; khơi thông, huy động và sử dụng hiệu quả nguồn lực từ đất đai, tài

nguyên gắn với phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng và quy hoạch phát triển

KT-XH.

Thứ hai, xây dựng và phát triển Thủ đô xứng đáng là trung tâm lớn về giáo

dục và đào tạo, khoa học và công nghệ, y tế; bảo đảm an sinh, phúc lợi xã hội.

Xây dựng TP. Hà Nội thực sự là trung tâm lớn, tiêu biểu của cả nước về

giáo dục, đào tạo chất lượng cao, thích ứng với quá trình chuyển đổi số quốc gia,

đổi mới sáng tạo và hội nhập quốc tế.

Xây dựng TP. Hà Nội trở thành trung tâm đổi mới sáng tạo, nghiên cứu,

phát triển, chuyển giao công nghệ hàng đầu của cả nước và khu vực với hạt nhân

là Khu công nghệ cao Hoà Lạc, các viện nghiên cứu, trường đại học.

Xây dựng hệ thống y tế tiên tiến, hiện đại, tập trung phát triển một số lĩnh

vực tiếp cận trình độ công nghệ thế giới.

142

Phát triển hệ thống an sinh xã hội toàn diện, bao phủ toàn dân, mở rộng đối

tượng thụ hưởng chính sách, tạo điều kiện cho người dân tiếp cận tối đa các dịch

vụ xã hội thiết yếu.

Thứ ba, nâng cao chất lượng công tác quy hoạch, thực hiện nghiêm việc

quản lý quy hoạch; đẩy mạnh xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ, phát triển và

quản lý đô thị.

Nâng cao chất lượng công tác quy hoạch, thực hiện nghiêm kỷ cương quy

hoạch và quản lý quy hoạch, bảo đảm công khai, minh bạch, có tầm nhìn chiến

lược, tư duy đột phá, vừa phát huy tiềm năng, lợi thế sẵn có, vừa tạo ra nguồn

lực, không gian và động lực phát triển mới cho Thủ đô, gắn kết hài hoà, hợp lý,

góp phần thúc đẩy sự phát triển của các địa phương khác trong vùng và cả nước.

Tập trung ĐTPT, nâng cấp hệ thống kết cấu hạ tầng KT-XH của Thủ đô

một cách tổng thể, đồng bộ, hiện đại và hiệu quả; trong đó chú trọng phân bổ, ưu

tiên hợp lý nguồn vốn từ NSNN, kết hợp với đẩy mạnh huy động các nguồn lực

xã hội cho các dự án kết cấu hạ tầng, nhất là dưới hình thức đối tác công tư (PPP),

gắn với đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho Thủ đô.

Đẩy mạnh ứng dụng khoa học và công nghệ trong quản lý đô thị; tăng

cường kỷ luật, kỷ cương, thực hiện tốt công tác quản lý đô thị, đặc biệt là trật tự

xây dựng, giảm thiểu, tiến tới chấm dứt ùn tắc giao thông.

Phát triển đô thị Hà Nội thông minh, hiện đại, có bản sắc, tạo hiệu ứng lan

toả, liên kết vùng đô thị phía Bắc và cả nước. Tập trung hình thành một số cực

tăng trưởng mới; từng bước tạo ra chùm đô thị, các đô thị vệ tinh, mô hình phát

triển đô thị theo định hướng giao thông đi đôi với quản lý chặt chẽ việc phát triển

nhà ở cao tầng và gia tăng dân số tại khu vực đô thị trung tâm. Phấn đấu đến năm

2025 có 5 huyện lên quận: Hoài Đức, Gia Lâm, Đông Anh, Thanh Trì, Đan

Phượng. Đến năm 2030 phấn đấu có thêm 3 huyện lên quận: Thanh Oai, Thường

Tín, Mê Linh.

Đến năm 2045, TP. Hà Nội dự kiến quy hoạch 2 thành phố trực thuộc Thủ

143

đô: Thành phố Bắc sông Hồng gồm các huyện Đông Anh, Mê Linh, Sóc Sơn và

Thành phố phía Tây gồm khu vực Hòa Lạc - Xuân Mai. Quy hoạch nhằm tạo

những cực tăng trưởng mới của thành phố, giảm tải về dân cư, hạ tầng giao thông,

xã hội cho các quận trong nội đô và vực dậy kinh tế các huyện còn khó khăn,

Thành phố phía Tây, bao gồm đô thị Hòa Lạc và đô thị Xuân Mai, là thành

phố khoa học công nghệ và giáo dục đào tạo với hướng hiện đại, sinh thái, cao -

thấp tầng. Cụ thể, thành phố có quy mô khoảng 251km2, dân số đến năm 2045

khoảng 1,2 triệu người. Đất xây dựng đô thị khoảng 135km2, dân số khoảng 1,08

triệu người. Khu vực ngoại thị khoảng 116km2, dân số 0,12 triệu người.

Đô thị Hòa Lạc định hướng là trung tâm đầu não về khoa học kỹ thuật công

nghệ cao, trung tâm đào tạo, giáo dục chất lượng cao; là thành phố của những

trung tâm nghiên cứu, các trường đại học, trung tâm thí nghiệm, nhấn mạnh công

nghệ số, trí tuệ nhân tạo, ứng dụng và chuyển giao công nghệ đi cùng các chính

sách hỗ trợ ưu tiên thu hút nhân lực chất lượng cao và doanh nghiệp đến làm việc,

sinh sống.

Đô thị Xuân Mai định hướng là trung tâm giáo dục, nghiên cứu và các dịch

vụ hỗ trợ giáo dục như trung tâm hỗ trợ khởi nghiệp, trung tâm hỗ trợ nghiên cứu,

lab cộng đồng, trung tâm dịch vụ… Cùng với đó, sẽ hình thành đô thị thông minh,

là thành phố khoa học, nơi tập trung trí tuệ và công nghệ tiên tiến, tiếp thu trình

độ khoa học&công nghệ quốc tế, trung tâm đào tạo nguồn nhân lực chất lượng

cao.

Các đô thị vệ tinh trong khu vực gồm Sơn Tây (đô thị văn hóa lịch sử, du

lịch nghỉ dưỡng) và Phú Xuyên (đô thị công nghiệp, đầu mối giao thông và trung

chuyển hàng hóa).

Thành phố phía Bắc, bao gồm khu vực Đông Anh, Mê Linh, Sóc Sơn, định

hướng với chức năng đô thị dịch vụ, hội nhập quốc tế gắn với Cảng hàng không

cửa ngõ quốc tế Nội Bài, hành lang kinh tế quốc gia gắn với trục động lực phát

triển Nhật Tân - Nội Bài; tính chất, chức năng chính là đô thị thông minh.

144

Thứ tư, hoàn thiện hệ thống pháp luật về Thủ đô với cơ chế, chính sách

phù hợp, đáp ứng yêu cầu phát triển Thủ đô trong giai đoạn mới.

Hoàn thiện hệ thống pháp luật với các cơ chế, chính sách đặc thù vượt trội

cho Thủ đô.

Tăng cường phân cấp, phân quyền cho Thủ đô trên một số lĩnh vực nhằm

tạo sự chủ động, tăng tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ

phát triển KT-XH, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại của Thủ đô gắn với

cơ chế kiểm soát quyền lực.

Hoàn thiện tổ chức, bộ máy chính quyền Thủ đô theo hướng tinh gọn, hiện

đại, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, liên thông, phù hợp với vai trò, vị trí và yêu cầu

phát triển, quản lý Thủ đô trong giai đoạn phát triển mới.

Thứ năm, xây dựng CQĐT ở TP. Hà Nội theo hướng xây dưng mô hình tổ

chức hai cấp chính quyền (cấp thành phố và quận, thị xã) và một cấp hành chính

tại phường ở khu vực đô thi; mô hình tổ chức ba cấp chính quyền (cấp thành phố,

cấp huyện và cấp xã).

3.1.2. Quan điểm, định hướng hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách

nhà nước ở Thành phố Hà Nội

3.1.2.1. Quan điểm hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước

giữa các cấp chính quyền địa phương ở Thành phố Hà Nội

Thứ nhất, phân cấp quản lý NSNN phải phù hợp với chủ trương, chính sách

của Đảng và Nhà nước về chính quyền đô thị, Hiến pháp, Luật NSNN, tổ chức

CQĐT theo Luật Tổ chức CQĐP và các văn bản pháp luật của Nhà nước về phân

cấp QLNN trong từng thời kỳ;

Pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐT ở Việt Nam đã từng bước

được hình thành, phát triển và là một bộ phận của hệ thống pháp luật Việt Nam.

Các văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII

của Đảng đã đề ra yêu cầu đổi mới tổ chức hoạt động của CQĐP đặc biệt là CQĐP

ở đô thị; nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND và UBND các cấp. Đây là cơ

145

sở cho việc đẩy mạnh phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP.

Hiến pháp năm 2013 đã đặt nền tảng cho cơ chế phân cấp quản lý NSNN,

thông qua quy định: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành

Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương

do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên”.

Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 khi quy định về phân quyền cho CQĐP

cũng khẳng định: “Việc phân quyền cho mỗi cấp CQĐP phải được quy định trong

các luật”. Điều đó có nghĩa là việc phân cấp, phân quyền cho CQĐP phải dựa

trên khung pháp lý căn bản, bảo đảm nguyên tắc pháp quyền xã hội chủ nghĩa.

Pháp luật quy định về việc phân cấp quản lý NSNN được quy định trong

Luật NSNN năm 2015 đã tạo ra sự chủ động cần thiết cho các cấp chính quyền

từ địa phương đến trung ương. Từ đó, làm gia tăng tính linh hoạt, dân chủ, hiệu

quả và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc cung cấp các dịch vụ và

hàng hoá công cộng.

Việc phân cấp quản lý NSNN phải bảo đảm các nguyên tắc và phải được

quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước phân cấp, trong

đó xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước

cấp dưới, trách nhiệm của cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được

phân cấp.

Các văn bản pháp luật nói trên đã quy định cụ thể, rõ ràng hơn yêu cầu và

điều kiện thực hiện phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương cũng

như giữa các cấp CQĐP. Điều 13 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 khi quy định

về phân cấp cho CQĐP đã khẳng định: “Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng

thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở

Trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà

nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm

vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có

quy định khác”.

146

Chính sách phân cấp, phân quyền hành chính nhà nước nói chung và phân

cấp quản lý NSNN nói riêng qua các văn bản pháp luật của Nhà nước thể hiện

quan điểm, mục tiêu, nội dung và các giải pháp về phân cấp quản lý NSNN. Tinh

thần của chế định CQĐP trong các văn bản nói trên là đổi mới mạnh mẽ về tổ

chức và hoạt động của CQĐP, tạo điều kiện hơn cho việc phân cấp (đi cùng với

đó là phân quyền) quản lý của bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương đến

địa phương, và giữa các cấp CQĐP.

Thứ hai, phân cấp quản lý NSNN phải kế thừa và phát huy hiệu quả các

quy định hợp lý về phân cấp quản lý NSNN giữa trung ương và địa phương, giữa

các cấp CQĐP. Tiếp tục đổi mới và hoàn thiện các quy định của pháp luật để đẩy

mạnh phân cấp, phân quyền nhằm phát huy tính chủ động, sáng tạo của các cấp,

các ngành, khai thác hiệu quả và giải phóng các nguồn lực phát triển của địa

phương, đặc biệt là các địa phương tự bảo đảm ngân sách, có vị trí, vai trò động

lực trong phát triển KT-XH khu vực; đồng thời điều chỉnh một số nội dung về

phân cấp quản lý NSNN trong quá trình thực hiện.

Thứ ba, phân cấp quản lý NSNN hướng tới nâng cao hiệu lực, hiệu quả

quản lý NSNN trên địa bàn; phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường, xu hướng hội

nhập kinh tế khu vực và quốc tế; phù hợp với đặc điểm của CQĐT, có sự phân

biệt giữa CQĐT và chính quyền nông thôn.

Phân cấp quản lý NSNN vừa phải bảo đảm phát triển kinh tế tương xứng

với lợi thế, tiềm năng phát triển của Thành phố nhưng đồng thời phải bảo đảm an

sinh xã hội, cải thiện, nâng cao đời sống về vật chất và tinh thần của người dân.

Luật Tổ chức CQĐP đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn đặc trưng của

CQĐT nhằm thể hiện sự khác biệt với chính quyền nông thôn. Theo đó, nhiệm

vụ, quyền hạn của CQĐP ở thành phố, thị xã ngoài việc quyết định các vấn đề

của địa phương như đối với địa bàn nông thôn, còn tập trung quyết định các vấn

đề quy hoạch phát triển đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị, quản lý và tổ chức

đời sống dân cư đô thị... Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP quận và phường đã

147

được điều chỉnh cho phù hợp vơi yêu cầu quản lý thống nhất, liên thông trong

khu vực nội thành, nội thị tại các đô thị.

Như vậy, nhiệm vụ quyền hạn giữa CQĐT và chính quyền nông thôn có

sự khác biệt. Do đó, việc phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp chính quyền của

Thành phố cần phải có sự phân biệt giữa CQĐT và chính quyền nông thông, hoàn

thiện phân cấp quản lý NSNN phải phù hợp với đặc điểm, tính chất của quản lý

đô thị.

Thứ tư, đẩy mạnh phân cấp quản lý NSNN phải đi đôi với bảo đảm cơ sở

vật chất, nguồn lực tài chính để tổ chức thực hiện có hiệu quả, phù hợp với yêu

cầu QLNN đối với ngành, lĩnh vực; kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành,

lĩnh vực với quản lý theo lãnh thổ, bảo đảm một việc không quá hai cấp hành

chính quản lý.

Phân cấp quản lý NSNN đảm bảo tính tập trung, thống nhất của của ngân

sách cấp trên, vừa tăng cường tính tích cực, chủ động sáng tạo cho ngân sách cấp

dưới để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và khai thác, sử dụng tối đa tiềm

năng, lợi thế ở địa phương, tạo động lực cho các địa phương thúc đẩy phát triển

kinh tế xã hội.

Phân cấp quản lý NSNN đảm bảo giảm đầu mối, tầng nấc, cấp nào giải

quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và người dân thì giao

cho cấp đó thực hiện, phù hợp với trình độ phát triển KT-XH, khả năng quản lý,

phù hợp với điều kiện, khả năng cân đối các nguồn lực cần thiết để thực hiện trừ

những lĩnh vực có tính liên kết hệ thống và tính đặc thù Thành phố thống nhất

quản lý.

Gắn việc phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP với đẩy mạnh cải

cách thủ tục hành chính, bảo đảm việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp

thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và người dân thì giao cho cấp đó

thực hiện.

3.1.2.2. Định hướng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa các cấp

148

chính quyền của Thành phố Hà Nội

Thứ nhất, phân cấp quản lý NSNN phải đảm bảo phù hợp với quy định của

CQTƯ về phân cấp quản lý NSNN trong điều kiện áp dụng mô hình CQĐT ở Hà

Nội

Thứ hai, phân cấp quản lý NSNN phải phù hợp với phân cấp QLNN về hạ

tầng, KT-XH, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của các cấp CQĐP; bảo

đảm nguồn lực cho CQĐP thực hiện được các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân

quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân cấp, phân quyền;

phù hợp với năng lực quản lý thu ngân sách của mỗi cấp chính quyền cấp huyện,

xã trên địa bàn. Phân cấp cho ngân sách quận, huyện hưởng các khoản thu được

phân cấp quản lý thu.

Chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền về quản lý thu ngân sách

do Quốc hội và HĐND cấp tỉnh quy định trong từng thời kỳ. Thu ngân sách là

công cụ không thể thiếu được của các cấp trong việc thực thi nhiệm vụ. Vì vậy,

phân cấp nguồn thu ngân sách phải phù hợp, nhằm đảm bảo điều kiện vật chất

cho các cấp CQĐP thực thi nhiệm vụ một cách hiệu quả. Mặt khác, năng lực quản

lý thu ngân sách của các cấp chính quyền cũng là một nhân tố cần được xem xét

kỹ càng trước khi thực hiện phân cấp mạnh cho địa phương. Điều này sẽ hạn chế

những tác động tiêu cực như đã bàn đến ở trên trong tiến trình phân cấp. Cần

nâng cao năng lực của các cấp CQĐP trong quản lý thu ngân sách trước khi phân

cấp mạnh cho họ.

Thứ ba, phân cấp quản lý NSNN phải tạo sự chủ động trong việc quản lý

điều hành của các cấp NSĐP, đảm bảo sự chỉ đạo tập trung của cấp thành phố;

đồng thời nâng mức tự chủ của các quận, huyện, thị xã; đảm bảo vai trò chủ đạo

của NSCTP và NSCH, NSCX có vị trí độc lập trong hệ thống ngân sách

thành phố.

Đảm bảo vai trò chủ đạo của NSCTP là một đòi hỏi khách quan, bắt nguồn

từ vị trí, vai trò của chính quyền cấp tỉnh trong việc cung cấp những hàng hoá và

149

dịch vụ công cộng có tính chất liên vùng giữ các địa phương trong thành phố.

Hơn nữa, NSCTP còn có vai trò điều tiết, điều hoà đảm bảo công bằng giữa các

địa phương trong thành phố.

NSCTP tập trung đại bộ phận nguồn thu của thành phố và thực hiện các

khoản chi chủ yếu của thành phố; chi cho các dự án ĐTPT kết cấu hạ tầng KT-

XH có tác động đến phạm vi toàn thành phố, các chương trình, dự án cấp tỉnh,

các chính sách xã hội quan trọng, điều phối hoạt động kinh tế vĩ mô của thành

phố, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại và hỗ trợ những quận, huyện chưa

cân đối được thu, chi ngân sách do NSCTP đảm bảo. NSCH, NSCX được phân

cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ phát triển KT-XH,

quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý ở địa phương

mình. Xác định cơ cấu phù hợp giữa phần thu giành cho NSCTP và phần thu

giành cho NSCH, NSCX, sao cho NSCTP luôn ở trạng thái có thặng dư, ngân

sách các quận đạt được cân đối thu chi, còn ngân sách các huyện, thị xã chỉ thiếu

hụt ở mức vừa phải.

Đối với các huyện đã được Thành phố phê duyệt Đề án lên quận, tăng

cường phân cấp cho các huyện được hưởng tối đa số thu phát sinh trên địa bàn để

tạo nguồn lực đầu tư, phát triển đột phá.

Vị trí độc lập tương đối của nó được thể hiện qua cả ba khâu của chu trình

ngân sách: lập, chấp hành và quyết toán ngân sách. Trong phạm vi phân chia

nguồn thu được ổn định trong năm năm, các quận, huyện được chủ động tìm các

biện pháp tăng thu hợp pháp để phát triển kinh tế-xã hội, tăng khả năng tự cân

đối ngân sách.

Thứ tư, đảm bảo công bằng trong phân cấp quản lý thu ngân sách giữa

các cấp CQĐP.

Để thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội tại địa phương còn nhiều khó khăn,

trong quá trình phân cấp cần đảm bảo cơ chế điều hoà, bổ sung giữa cấp thành

phố với quận, huyện, giữa ngân sách cấp trên với ngân sách cấp dưới. Bổ sung

150

cân đối và bổ sung có mục tiêu là hai phương thức tài trợ mà chính quyền cấp

3.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

GIỮA CÁC CẤP CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG ĐIỀU

KIỆN ÁP DỤNG MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ

trên sử dụng đối với chính quyền cấp dưới.

3.2.1. Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý thu ngân sách nhà nước

3.2.1.1. Phân nhóm phân cấp nguồn thu ngân sách của các cấp phù hợp

với điều kiện kinh tế - xã hội của từng quận, huyện, thị xã

TP. Hà Nội nên phân loại thành 3 nhóm đơn vị hành chính cấp quận, huyện.

Việc chia nhóm để phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi là cần thiết, để không tạo

khoảng cách quá xa trong cùng một nhóm, bảo đảm tính đồng bộ chính sách.

Giai đoạn 2023 – 2025:

Nhóm 1 gồm 12 quận: Ba Đình, Hai Bà Trưng, Hoàn Kiếm, Đống Đa, Tây

Hồ, Hà Đông, Bắc Từ Liêm, Nam Từ Liêm, Hoàng Mai, Cầu Giấy, Long Biên,

Thanh Xuân. Đây là các đơn vị hành chính có điều kiện KT-XH phát triển hơn

và có nguồn thu NSNN phát sinh trên địa bàn lớn hơn so với các huyện và thị xã.

Hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng đô thị cũng phát triển tương đối đồng đều và có sự gắn

kết. Về cơ bản thu ngân sách đảm bảo cân đối chi ngân sách ở các quận này, vì

vậy có thể tiếp tục thực hiện việc phân cấp nguồn thu như hiện nay.

Nhóm 2 gồm 13 huyện và thị xã: Ba Vì, Thanh Oai, Phúc Thọ, Thạch Thất,

Phú Xuyên, Thường Tín, Chương Mỹ, Quốc Oai, Ứng Hòa, Mỹ Đức, Sóc Sơn,

Mê Linh, Sơn Tây. So với các quận, các huyện và thị xã có điều kiện KT-XH

kém hơn, cón yếu và thiếu về cơ sở hạ tầng KT-XH. Nguồn thu NSNN phát sinh

trên địa bàn còn hạn chế. Vì vậy, các huyện và thị xã vẫn phải nhận bổ sung cân

đối ngân sách lớn. Nhóm này vẫn nhận bổ sung cân đối từ NSCTP để đảm bảo

cân đối ngân sách, có nguồn lực để đầu tư hạ tầng KT-XH, theo kịp với hạ tầng

đô thị trung tâm. Để đạt được mục tiêu này, Thành phố cần phân cấp nguồn thu

tối đa cho nhóm các huyện, thị xã thuộc nhóm 2, và đảm bảo nếu không cân đối

được thì thành phố cấp bổ sung cân đối. Tỷ lệ phần trăm các khoản thu phân chia

151

mà quận, huyện được hưởng từ thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập DN và thuế

tiêu thụ đặc biệt từ khu vực công thương nghiệp ngoài quốc doanh cần tăng lên

để địa phương chủ động trong chi ngân sách.

Nhóm 3 gồm các huyện dự kiến lên quận bao gồm Hoài Đức, Gia Lâm,

Đông Anh, Thanh Trì, Đan Phượng. Việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cần

theo nhóm để tập trung nguồn lực, trong đó 5 huyện đang thực hiện đề án lên

quận cần đưa vào một nhóm để thành phố có chính sách hỗ trợ chung. Tăng cường

phân cấp cho các huyện thuộc nhóm này được hưởng tối đa số thu phát sinh trên

địa bàn để tạo nguồn lực đầu tư, phát triển đột phá. Thành phố xem xét nâng tỷ

lệ điều tiết khoản lệ phí trước bạ, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế giá trị gia tăng, thuế

thu nhập DN, thuế thu nhập cá nhân cho các huyện phấn đấu lên quận được hưởng

100%. Ngoài ra, có thể cho các huyện được hưởng 100% nguồn thu từ các dự án

giao đất cho các DN đầu tư thực hiện các dự án sản xuất kinh doanh trên địa bàn.

Giai đoạn 2026 – 2030:

Nhóm 1 gồm 17 quận: Ba Đình, Hai Bà Trưng, Hoàn Kiếm, Đống Đa, Tây

Hồ, Hà Đông, Bắc Từ Liêm, Nam Từ Liêm, Hoàng Mai, Cầu Giấy, Long Biên,

Thanh Xuân, Hoài Đức, Gia Lâm, Đông Anh, Thanh Trì, Đan Phượng.

Nhóm 2 gồm 10 huyện, thị xã: Ba Vì, Phúc Thọ, Thạch Thất, Phú Xuyên,

Chương Mỹ, Quốc Oai, Ứng Hòa, Mỹ Đức, Sóc Sơn, Sơn Tây.

Nhòm 3 gồm các huyện dự kiến lên quận: Thanh Oai, Thường Tín,

Mê Linh.

Định hướng đến năm 2030, TP. Hà Nội có thêm 3 huyện lên quận gồm

Thanh Oai, Thường Tín, Mê Linh. Vì vậy, TP. Hà Nội có thể xem xét phân cấp

nguồn thu các huyện này cao hơn các huyện khác để tạo đà phát triển kinh tế xã

hội của các huyện này hướng tới đảm bảo sớm đủ điều kiện chuyển từ huyện lên

quận trước năm 2030.

Giai đoạn 2031 – 2045:

Nhóm 1 gồm 18 quận: Ba Đình, Hai Bà Trưng, Hoàn Kiếm, Đống Đa, Tây

152

Hồ, Hà Đông, Bắc Từ Liêm, Nam Từ Liêm, Hoàng Mai, Cầu Giấy, Long Biên,

Thanh Xuân, Hoài Đức, Gia Lâm, Thanh Trì, Đan Phượng, Thanh Oai,

Thường Tín.

Nhóm 2 gồm 6 huyện: Ba Vì, Phúc Thọ, Phú Xuyên, Quốc Oai, Ứng Hòa,

Mỹ Đức.

Nhóm 3 gồm 6 quận, huyện dự kiến phát triển lên Thành phố trực thuộc

TP. Hà Nội: Đông Anh, Mê Linh, Sóc Sơn, Thạch Thất, Chương Mỹ, Sơn Tây.

Thành phố có thể điều chỉnh giữa các huyện, thị xã thuộc nhóm 2, bổ sung

vào nhóm 1 để phân cấp cho phù hợp với điều kiện phát triển KT-XH từng huyện,

thị xã trong từng thời kỳ và nguồn thu NSNN phát sinh trong giai đoạn mới.

3.2.1.2. Sử dụng tiêu chí thu nhập bình quân đầu người làm cơ sở phân

cấp nguồn thu cho ngân sách cấp huyện

Thu nhập bình quân đầu người trong giai đoạn 05 năm gần nhất của các

quận, huyện có thể được sử dụng làm căn cứ xác định tỷ lệ phân chia nguồn thu

giữa các cấp ngân sách. Điều này có tác dụng đảm bảo tiêu chí công bằng khi

phân chia các khoản thu ngân sách giữa các cấp CQĐP của thành phố.

Lấy tiêu chí thu nhập bình quân đầu người trong một số năm gần đây của

các quận, huyện làm tiêu chí xác định tỷ lệ phân chia phần trăm (%) các khoản

thu ngân sách giữa cấp thành phố và cấp huyện là xuất phát từ tác dụng quan

trọng của thu nhập bình quân đầu người. Mức thu nhập bình quân đầu người cao

hay thấp phản ảnh những khó khăn hay thuận lợi trong quá trình phát triển kinh

tế xã hội của từng quận, huyện. Mặt khác, thu nhập bình quân phản ảnh khả năng

huy động nguồn lực cho ngân sách của từng địa phương cấp quận huyện. Đương

nhiên, trong quá trình thiết kế tỷ lệ phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân

sách không thể lấy thu nhập bình quân đầu người của từng quận, huyện làm tiêu

chí vì như vậy sẽ hết sức phức tạp, do đó cần phân loại quận huyện theo ba mức

thu nhập bình quân đầu người: trung bình, thấp, cao để xác định tỷ lệ phần trăm

153

phân chia cho từng khoản thu giữa NSCTP và ngân sách cấp quận, huyện

3.2.1.3. Tăng cường phân cấp một số nguồn thu cho ngân sách cấp

thành phố

Các khoản thu không phát sinh hằng năm điều tiết về NSCTP để bảo đảm

cân đối ổn định NSCH; điều chỉnh phân cấp nguồn thu tiền sử dụng đất cho phù

hợp phương thức giao đất và đảm bảo tính chủ đạo của NSCTP.

Đối với các khoản thu NSĐP hưởng 100%, trong đó, đối với các khoản thu

tiền thuê đất trả tiền 1 lần là khoản thu cân đối nhưng có tính không ổn định,

NSCTP hưởng 100% để không ảnh hưởng đến cân đối ngân sách quận, huyện

các năm tiếp theo.

Đối với thu cấp quyền khai thác khoáng sản, theo Luật Khoáng sản 2010,

và các văn bản hướng dẫn, thẩm quyền cấp giấy phép khai thác khoáng sản là Bộ

Tài nguyên và Môi trường và UBND cấp tỉnh. Tại địa phương, Sở Tài nguyên và

Môi trường tiếp nhận hồ sơ, thẩm định và trình UBND cấp tỉnh cấp giấy phép

khai thác khoáng sản. Nguồn thu từ cấp giấy phép khai thác khoáng sản dùng để

đảm bảo các nhiệm vụ chi cho công tác điều tra cơ bản địa chất về khoáng sản,

chi bảo vệ khoáng sản chưa khai thác, chi tổ chức xác định tiền cấp quyền khai

thác khoáng sản thuộc nhiệm vụ chi NSCTP. Vì vậy, thành phố tiếp tục thực hiện

tỷ lệ phần trăm phân chia 100% cho NSCTP.

Đối với phí bảo vệ môi trường, theo Luật Bảo vệ môi trường và Nghị định

Nghị định 164/2016/NĐ-CP về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng

sản, phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản (không kể dầu thô và khí

thiên nhiên, khí than) là khoản thu NSĐP hưởng 100% để: hỗ trợ cho công tác

bảo vệ và đầu tư cho môi trường tại địa phương nơi có hoạt động khai thác khoáng

sản; bổ sung nguồn vốn hoạt động cho Quỹ Bảo vệ môi trường, phòng ngừa và

hạn chế các tác động xấu đối với môi trường tại địa phương nơi có hoạt động khai

thác khoáng sản; khắc phục suy thoái, ô nhiễm môi trường do hoạt động khai thác

khoáng sản gây ra; giữ gìn vệ sinh, bảo vệ và tái tạo cảnh quan môi trường tại địa

154

phương nơi có hoạt động khai thác khoáng sản. Về cơ bản, các nhiệm vụ bảo vệ

môi trường này do cấp thành phố thực hiện. Đối với kinh phí thực hiện các nhiệm

vụ chi bảo vệ môi trường cấp huyện, cấp xã đã được bố trí cân đối trong định

mức phân bổ chi của từng cấp ngân sách. Vì vậy, NSCTP tiếp tục được hưởng

100% đối với nguồn thu từ phí bảo vệ môi trường (đối với nước thải, khí thải,

khai thác khoáng sản).

Để đảm bảo vai trò chủ đạo của NSCTP, các khoản thu tiền sử dụng đất

cần tập trung phân cấp nhiều hơn NSCTP để có nguồn lực dành cho các dự án

trọng điểm, dự án vốn đầu tư lớn trên địa bàn.

Đối với tiền sử dụng đất thu từ bán tài sản trên đất, chuyển nhượng quyền

sử dụng đất theo Nghị định 167/2017/NĐ-CP quy định việc sắp xếp lại, xử lý tài

sản công và Tiền sử dụng đất các dự án đầu giá đất thực hiện cơ chế đầu tư trở

lại phát triển hạ tầng khu đấu giá đất: đây là các dự án có cơ chế riêng hoặc để

thực hiện đầu tư theo các dự án của thành phố theo cơ chế đặc thù, vì vậy tiếp tục

để NSCTP hưởng 100% đối với các nguồn thu này.

NSCTP hưởng 100% đối với tiền đấu giá quyền sử dụng đất do các cơ

quan, tổ chức, đơn vị của thành phố tổ chức đấu giá để đảm bảo nguồn lực thực

hiện các dự án lớn, trọng điểm của thành phố khi dừng thực hiện cơ chế BT.

NSCTP được hưởng 100% đối với các khoản thu ngân sách TP. Hà Nội

được hưởng theo cơ chế, chính sách tài chính ngân sách đặc thù: Thu tiền sử dụng

đất khi bán tài sản công gắn liền với đất do cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc trung

ương quản lý trên địa bản TP. Hà Nội để ĐTPT hạ tầng KT-XH; Thu từ sắp xếp,

cổ phần hóa DNNN, thoái vốn nhà nước đầu tư tại các DN do UBND TP. Hà Nội

làm đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước để bổ sung nguồn vốn ĐTPT hạ tầng

KT-XH.

3.2.1.4. Tăng cường phân cấp một số nguồn thu cho ngân sách quận,

huyện, thị xã

Phân chia nguồn thu liên quan trực tiếp đến khả năng tài chính của mỗi cấp

155

ngân sách, ảnh hưởng đến tính năng động, tích cực và chủ động của các quận,

huyện, thị xã trong huy động nguồn thu nói riêng và cân đối ngân sách nói chung.

Nếu quận, huyện, thị xã được phân định những nguồn thu gắn liền với kết quả

tăng trưởng kinh tế trên địa bàn thì cơ chế phân định nguồn thu sẽ kích thích địa

phương tích cực trong nuôi dưỡng, phát triển và khai thác nguồn thu.

Do vậy, để tăng nguồn lực tài chính cho địa phương, khắc phục những hạn

chế của cơ chế điều tiết hiện hành thì cần thiết phải xem xét giảm dần các khoản

thu phân chia giữa cấp thành phố với quận, huyện, thị xã, chuyển thành khoản

thu 100% cho quận, huyện, thị xã phù hợp với việc nâng cao năng lực quản lý,

tính trách nhiệm và minh bạch.

Thứ nhất, tăng cường phân cấp nguồn thu cho các huyện có đề án xây dựng

lên quận.

Phân cấp đảm bảo khai thác, huy động tốt nguồn thu NSNN trên địa bàn;

nguồn thu gắn với cấp huyện và cấp xã cho các cấp đó hưởng tỷ lệ điều tiết tốt đa

theo Luật NSNN để tăng cường nguồn lực cho NSCH, NSCX chủ động cân đối

ngân sách, nâng số lượng quận, huyện tự cân đối ngân sách hơn so với giai đoạn

trước. Đối với các huyện có đề án xây dựng huyện lên quận, thực hiện phân chia

tỷ lệ tối đa nguồn thu từ thuế, phí phát sinh trên địa bàn (phần ngân sách thành

phố được hưởng) cho các huyện này để đảm bảo nguồn lực và khả năng tự cân

đối ngân sách.

Trong giai đoạn 2017-2021, một số khoản thu phân chia giữa NSTƯ và

NSCTP, không phân cấp nguồn thu cho NSCH. Để đảm bảo cho các huyện có kế

hoạch xây dựng huyện thành quận có khả năng đảm bảo chi tiêu cân đối thu chi

ngân sách, nên phân cấp các nguồn thu này cho các huyện thành nguồn thu phân

chia giữa NSTƯ, NSCTP và NSCH; cụ thể bao gồm các khoản thu:

(1) Thuế giá trị gia tăng bao gồm cả thuế giá trị gia tăng của các nhà thầu

phụ phát sinh từ các hoạt động dịch vụ phục vụ hoạt động thăm dò và khai thác

dầu, khí thu từ DNNN trung ương, DNNN địa phương, DN có vốn đầu tư

156

nước ngoài.

(2) Thuế thu nhập DN thu từ DNNN trung ương, DNNN địa phương, DN

có vốn đầu tư nước ngoài;

(3) Thuế tiêu thu đặc biệt thu từ DNNN trung ương, DNNN địa phương,

DN có vốn đầu tư nước ngoài;

(4) Thuế thu nhập cá nhân nộp thông qua các DNNN, DN có vốn đầu tư

nước ngoài, thu qua KBNN Hà Nội;

(5) Thuế bảo vệ môi trường;

(6) Thuế tài nguyên từ DNNN, DN có vốn đầu tư nước ngoài;

(7) Tiền thuê đất, mặt nước của DN có vốn đầu tư nước ngoài;

(8) Nguồn thu tiền chậm nộp phát sinh trên địa bản các huyện dự kiến

lên quận.

Đối với thuế thu nhập cá nhân, TP. Hà Nội phân chia nguồn thu này theo

tiêu thức cơ quan quản lý thu ngân sách; cụ thể: các huyện có đề án lên quận được

phân chia toàn bộ thuế thu nhập cá nhân do Cục Thuế Hà Nội, Cục Thuế DN lớn

và Chi cục thuế quản lý thu; các quận, huyện, thị xã còn lại được phân chia thuế

thu nhập cá nhân do Chi cục thuế quản lý thu.

Thứ hai, điều chỉnh phân cấp nguồn thu tiền sử dụng đất cho ngân sách

cấp quận, huyện, thị xã5

Cơ cấu thu tiền thu sử dụng đất của hai cấp ngân sách (cấp thành phố và

cấp huyện) trong giai đoạn 2017-2021 đã có sự biến động lớn so với giai đoạn

2011-2016 do thành phố giảm dần hình thức giao đất. Nguồn thu này cần điều

chỉnh tỷ lệ theo hướng vừa đảm bảo nguồn tài chính cho thành phố để thực hiện

các nhiệm vụ đầu tư chủ đạo, trọng điểm, vừa đảm bảo nguồn lực cho các quận,

huyện, thị xã thực hiện các nhiệm vụ chi ĐTPT theo phân cấp.

5 Không bao gồm tiền sử dụng đất gắn với tài sản trên đất do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc trung ương quản lý; tiền đấu giá quyền sử dụng đất do các đơn vị của thành phố tổ chức đấu giá và tiền sử dụng đất thu từ bán tài sản trên đất, chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo Nghị định 67/2017/NĐ-CP

157

Năm 2022, TP. Hà Nội cũng đã phân cấp thêm cho một số nhiệm vụ thuộc

các lĩnh vực hạ tầng, KT – XH cho các quận, huyện, thị xã. Để có nguồn lực thực

hiện các nhiệm vụ tăng thêm này, cần điều chỉnh phân cấp nguồn thu tiền sử dụng

đất theo hướng tăng tỷ lệ phần trăm phân chia trong giai đoạn 2023 – 2025, 2026

– 2030, 2031 - 2045 cao hơn so với giai đoạn 2017-2021 và năm 2022.

Căn cứ vào khả năng cân đối ngân sách và nguồn lực cân đối cho kế hoạch

đầu tư công trung hạn của ngân sách các cấp, tác giả đề xuất phân cấp nguồn thu

tiền sử dụng đất do quận, huyện, thị xã tổ chức đấu giá; giao đất có thu tiền sử

dụng đất và tiền sử dụng đất khác cho các quận, huyện, thị xã như sau:

(i) Giai đoạn 2023 – 2025: Nhóm các quận hưởng 40%; Nhóm các huyện

có đề án lên quận (Đông Anh, Gia Lâm, Thanh Trì, Hoài Đức, Đan Phượng)

hưởng 80%; Nhóm các huyện, thị xã còn lại hưởng 100%.

(ii) Giai đoạn 2026 – 2030: Nhóm các quận hưởng 40%; Nhóm các huyện

dự kiến phấn đấu lên quận (Thanh Oai, Thường Tín, Mê Linh) hưởng 80%; Nhóm

các huyện, thị xã còn lại hưởng 100%.

(iii) Giai đoạn 2031 – 2045: Chia thành 03 nhóm là nhóm các huyện định

hướng phát triển lên Thành phố phía Tây Hà Nội (Thạch Thất, Quốc Oai, Chương

Mỹ và thị xã Sơn Tây) và các huyện định hướng phát triển lên thành phố phía

Bắc (Đông Anh, Mê Linh, Sóc Sơn); nhóm các quận; nhóm các huyện, thị xã

còn lại.

Thứ ba, điều chỉnh phân cấp tiền cho thuê đất, mặt nước

Đối với tiền cho thuê đất, mặt nước6, NSCH được hưởng 100% đối với tiền

thuê đất nộp hằng năm và hưởng một phần số thu tiền thuê đất nộp một lần phát

sinh trên địa bàn. Việc này được thực hiện thông qua cách thức NSCTP cấp lại

một phần tiền thuê đất nộp một lần cho ngân sách các quận, huyện, thị xã theo

khả năng cân đối của NSCTP, số phát sinh thực tế, và tối đa bằng tỷ lệ phân chia

6 Không kể thu từ khu vực DN có vốn đầu tư nước ngoài

158

tiền sử dụng đất giữa NSCTP và NSCH để các quận, huyện, thị xã thực hiện

nhiệm vụ chi ĐTPT.

Thứ tư, tăng cường phân cấp nguồn thu từ lệ phí trước bạ xe máy, ô tô, tàu

thuyền và tài sản khác cho NSCH.

Đề tăng cường nguồn lực tối đa cho các quận, huyện, thị xã chưa tự cân

đối ngân sách, tiếp tục xác định khoản thu này thuộc nhóm các khoản thu phân

chia để xác định tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu theo tỷ lệ riêng của từng

quận, huyện, thị xã trên cơ sở đảm bảo nguồn lực cho quận, huyện, thị xã thực

hiện nhiệm vụ chi theo định mức, chính sách chế độ đã được phân cấp, đảm bảo

cho các quận, huyện tự cân đối ngân sách. Trường hợp các quận, huyện, thị xã

chưa tự cân đối được thu chi hoặc tỷ lệ điều tiết để đảm bảo cân đối ngân sách

quận, huyện vượt quá tỷ lệ trung ương điều tiết cho ngân sách thành phố đối với

các khoản thu phân chia (32%) thì NSCH hưởng 100% đối với khoản thu này.

3.2.2. Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước

Điều chỉnh nhiệm vụ chi NSCX đề phù hợp với mô hình CQĐT.

Do chính quyền thành phố đang chuyển đổi sang mô hình CQĐT, nên trong

các nhiệm vụ chi của NSCX chỉ giữ lại các nhiệm vụ chi của ngân sách xã, thị

trấn, và bỏ các nhiệm vụ chi của ngân sách cấp phường.

Hoàn thiện phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách phù hợp với phân cấp quản

lý KT-XH

Phân cấp QLNN trên địa bàn TP. Hà Nội đã được điều chỉnh, bổ sung tại

Quyết định số 14/2021/QĐ-UBND ngày 09/6/2021, trong đó có sự thay đổi về

phân cấp QLNN giữa các cấp CQĐP. Vì vậy, cần điều chỉnh phân cấp nhiệm vụ

chi ngân sách để phù hợp với phân cấp QLNN mới ban hành. Các nội dụng cụ

thể cần điều chỉnh được trình bày ở nội dung bên dưới.

Hoàn thiện phân cấp nhiệm vụ chi ĐTPT

Nhiệm vụ chi thuộc NSCTP gồm: Các dự án có tính chuyên ngành cao,

quy mô lớn, các dự án (công trình) có liên quan tới quy hoạch vùng, các dự án có

159

liên quan đến nhiều huyện thị xã, các dự án phải đảm bảo tính đồng bộ… Để phù

hợp với phân cấp quản lý kinh tế xã hội, NSCTP chịu trách nhiệm một số nhiệm

vụ chi cụ thể sau:

(1) Về lĩnh vực thủy lợi: Đầu tư xây dựng, cải tạo nâng cấp công trình thủy

lợi lớn và vừa do Thành phố quản lý; công trình thủy lợi nhỏ do nhà nước đầu tư

xây dựng gắn với công trình thủy lợi do Thành phố quản lý; công trình thủy lợi

mà việc khai thác, bảo vệ công trình liên quan đến hai đơn vị hành chính cấp xã

trở lên.

(2) Về lĩnh vực giao thông: Đầu tư xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở

rộng hệ thống đường bộ do Thành phố đầu tư, quản lý.

(3) Về chiếu sáng công cộng: Đầu tư xây dựng mới hệ thống chiếu sáng

công cộng đồng bộ với đầu tư hệ thống đường bộ do Thành phố đầu tư; xây dựng

bổ sung hoặc cải tạo, nâng cấp, mở rộng hệ thống chiếu sáng công cộng trong các

các khu vực công cộng, các tuyến đường bộ do Thành phố quản lý. NSCTP thực

hiện nhiệm vụ chi này nhằm tạo sự chủ động trong đầu tư lắp đặt mới, cải tạo

chiếu sáng ngõ xóm, kịp thời giải quyết nhu cầu dân sinh bức xúc, đồng thời đảm

bảo nguyên tắc tính hệ thống trên toàn thành phố của hệ thống chiếu sáng và phù

hợp với phân cấp QLNN của thành phố.

(4) Về công trình thoát nước: Đầu tư, xây dựng mới hoặc cải tạo, nâng cấp,

mở rộng hệ thống thoát nước gắn với các khu vực gắn trực tiếp với đường theo

danh mục do UBND Thành phố phê duyệt.

(5) Về lĩnh vực giáo dục: Đầu tư xây dựng mới hoặc cải tạo, nâng cấp, mở

rộng các trường công lập trực thuộc Sở GD&ĐT; trường, lớp dành cho người

khuyết tật; trường trung cấp, trường cao đẳng, các trường đại học, trường bồi

dưỡng cán bộ giáo dục do TP. Hà Nội quản lý; trường trung học phổ thông; trường

phổ thông có nhiều cấp học, trong đó có cấp học trung học phổ thông; trường phổ

thông dân tộc nội trú có cấp trung học phổ thông.

(6) NSCTP không thực hiện nhiệm vụ chi đầu tư hạ tầng kỹ thuật khu đất

160

đấu giá quyền sử dụng đất trên địa bàn các quận, mà chuyển nhiệm vụ này về

nhiệm vụ ngân sách các quận thực hiện để các quận chủ động trong việc triển

khai quy trình đầu giá đất (các huyện, thị xã Sơn Tây đã thực hiện nhiệm vụ chi

này trong giai đoạn 2017-2021).

(7) NSCTP không thực hiện nhiệm vụ chi hỗ trợ một phần đề đầu tư tu bổ,

bảo tồn và phát huy giá trị các di tích quốc gia do cấp huyện quản lý như giai

đoạn 2017-2021. Vì từ năm 2022, cấp thành phố không có nhiệm vụ QLNN về

nội dung này nữa.

Nhiệm vụ chi thuộc NSCH gồm: Các dự án công trình hạ tầng kỹ thuật

trong phạm vi địa giới hành chính của đơn vị cấp huyện và địa giới hành chính

02 xã trở lên. Để phù hợp với phân cấp QLNN, NSCH chịu trách nhiệm một số

nhiệm vụ chi cụ thể sau:

(1) Về lĩnh vực thủy lợi: đầu tư các công trình thủy lợi mà cấp thành phố

không quản lý trên địa bàn Thành phố, công trình thủy lợi nội đồng.

(2) Về chiếu sáng công cộng: Bổ sung nhiệm vụ chi đầu tư lắp đặt mới, cải

tạo, nâng cấp chiếu sáng ngõ, xóm; cải tạo hệ thống chiếu sáng tại các khu vực

Thành phố quản lý nhằm cải tạo hạ tầng kỹ thuật đồng bộ.

(3) Về công trình thoát nước: đầu tư xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở

rộng hệ thống thoát nước ngõ, xóm; hệ thống thoát nước gắn với các khu vực, các

tuyến đường do cấp huyện đầu tư; và hệ thống thoát nước khác mà cấp thành phố

không quản lý.

(4) Về lĩnh vực GD&ĐT: đầu tư xây dựng mới hoặc cải tạo, nâng cấp, mở

rộng các trường công lập thuộc thành phố gồm trường tiểu học; trường mầm non;

trường trung học cơ sở; trường phổ thông có nhiều cấp học trong đó không có

cấp học trung học phổ thông; trường phổ thông dân tộc nội trú không có cấp trung

học phổ thông; trường phổ thông dân tộc bán trú; trung tâm giáo dục nghề nghiệp

- giáo dục thường xuyên trực thuộc UBND cấp huyện; trung tâm học tập

cộng đồng.

Thực tiễn đặt ra tại một số địa bàn, dự án thuộc Thành phố quản lý theo

161

phân cấp nhưng Thành phố chưa có khả năng cân đối bố trí trong kế hoạch đầu

tư công trung hạn; trong khi dự án đó rất cấp thiết cần thực hiện đầu tư và cấp

huyện có khả năng cân đối bố trí nguồn vốn đầu tư cho dự án. Quốc hội có thể

xem xét cấp phép cơ chế đặc thù cho TP. Hà Nội trong đó cho phép cấp huyện sử

dụng nguồn vốn cân đối NSCH để đầu tư một số công trình kết cấu hạ tầng KT-

XH thuộc cấp thành phố quản lý.

Hoàn thiện phân cấp nhiệm vụ chi thường xuyên

Chi sự nghiệp giáo dục đào tạo, dạy nghề: NSCTP đảm bảo kinh phí hoạt

động của Sở GD&ĐT và các đơn vị trực thuộc; NSCH đảm bảo hoạt động của

Phòng GD&ĐT và các đơn vị trực thuộc; NSCX đảm bảo kinh phí hỗ trợ hoạt

động của Trung tâm học tập cộng đồng, các hoạt động giáo dục phổ thông trên

địa bàn.

Chi sự nghiệp y tế: NSCTP đảm bảo hoạt động của các bệnh viện công lập,

đơn vị sự nghiệp y tế thuộc thành phố, các phòng khám đa khoa khu vực. NSCH

đảm bảo nhiệm vụ chi của các trung tâm y tế, bệnh viện thuộc cụm dân cư, khu

vực, sự nghiệp y tế thuộc huyện và chi cho các trạm y tế xã.

Chi bảo đảm hoạt động của các cơ quan nhà nước (cơ quan nhà nước, cơ

quan Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội): phân cấp theo hướng ngân sách các

cấp đảm nhận nhiệm vụ chi đối với các cơ quan đơn vị thuộc cấp của mình.

Chi sự nghiệp kinh tế: Xác định chi tiết nhiệm vụ chi của từng cấp ngân

sách trong việc đảm bảo các hoạt động sự nghiệp kinh tế do CQĐP từng cấp

quản lý.

NSCH được bổ sung nhiệm vụ quản lý, duy tu, bảo trì, sửa chữa hệ thống

chiếu sáng công cộng, hệ thống thoát nước, các hồ điều hòa trên địa bàn.

3.2.3. Giải pháp hoàn thiện điều hòa ngân sách nhà nước

Chính quyền nông thôn ở TP. Hà Nội vẫn còn phụ thuộc nhiều vào bổ sung

từ NSCTP. CQĐT có khả năng tự chủ ngân sách cao hơn chính quyền nông thôn

nên phần lớn các quận ít phụ thuộc vào bổ sung cân đối ngân sách từ NSCTP.

162

Tuy nhiên, các quận vẫn cần nhận sự hỗ trợ của chính quyền cấp thành phố trong

việc cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công có tác dụng lan tỏa đến các quận,

huyện khác.

Xuất phát từ lý thuyết quản trị và theo kinh nghiệm của các đô thị lớn trên

trên thế giới, mức bổ sung có mục tiêu này nên ở vào khoảng 80% đến 90% số

thiếu hụt. Cụ thể con số này là bao nhiêu cần xác định căn cứ theo vùng ngân

sách khác nhau. TP. Hà Nội có thể các quận, huyện, thị xã thành ba nhóm như đã

đề xuất ở trên. Tỷ lệ bổ sung có mục tiêu sau khi được xác định cũng nên được

giữ ổn định trong khoảng thời gian phù hợp với thời kỳ ổn định ngân sách. Phần

còn lại (10 – 20% mức thiếu hụt) các địa phương phải tự cân đối trên cơ sở nỗ

lực để nuôi dưỡng khai thác nguồn thu.

Giải pháp này sẽ tạo sức ép buộc các quận, huyện, thị xã nâng cao năng

lực quản lý, nỗ lực để cải thiện tình hình kinh tế trên địa bàn. Bởi vì có như vậy

việc khai thác nguồn thu bù đắp thiếu hụt ngân sách mới khả thi. Bên cạnh đó,

các quận, huyện, thị xã càng có quyền tự chủ thì tính đa dạng của các giải pháp

tìm nguồn bù đắp thiếu hụt ngân sách càng phong phú. Nghĩa là, giải pháp này

cần được thực hiện phối hợp với giải pháp phân cấp thu ngân sách như đã đề cập

bên trên.

Trong thời gian tới, TP. Hà Nội nên tăng cường thực hiện bổ sung có mục

tiêu nhằm hỗ trợ các quận, huyện, thị xã trong việc củng cố cơ sở hạ tầng, tạo đà

cho tăng trưởng kinh tế của các huyện kém phát triển. Chỉ khi thực hiện giải pháp

này thì giải pháp tăng cường phân cấp về thu ngân sách, nỗ lực của địa phương

trong bù đắp thiếu hụt mới khả thi, giải quyết bài toán cân đối NSĐP.

Bổ sung mục tiêu cho các quận, huyện, thị xã về ĐTPT cần được nghiên

cứu một cách tổng thể trong cả thời kỳ ổn định ngân sách, hướng theo việc xây

dựng ngân sách trung hạn và tăng cường giám sát để tránh tình trạng “xin – cho”.

Về thứ tự ưu tiên, thì trước hết chính quyền thành phố nên ưu tiên bổ sung

ngân sách có mục tiêu cho các địa phương có điều kiện kinh tế – xã hội khó khăn,

chậm phát triển. Tiếp đến là hỗ trợ cho mục tiêu phát triển hoặc bổ sung để thực

163

hiện các chương trình mục tiêu quan trọng; đồng thời, cũng phải chú trọng đúng

mực đến những địa phương nằm trong vùng động lực phát triển kinh tế. Mặt khác,

cơ chế bổ sung ngân sách cũng phải lưu ý đến yếu tố thuận lợi khách quan và lợi

ích nghiễm nhiên được hưởng từ cơ sở hạ tầng được xây dựng bằng nguồn vốn

của NSTƯ, NSCTP trên địa bàn của địa phương. NSCTP không bổ sung ngân

sách để giải quyết nợ đọng xây dựng cơ bản cho các địa phương, vì điều này làm

địa phương thiếu chủ động, lại vừa làm cho quản lý ngân sách manh mún, thiếu

hệ thống và kém minh bạch, thiếu khách quan.

Thực hiện cơ chế bổ sung có mục tiêu như vậy sẽ tạo cơ sở cho địa phương

chủ động trong cân đối ngân sách cấp mình, vừa khắc phục được những hạn chế

của cơ chế hiện hành, làm cho cơ chế bổ sung có mục tiêu trở nên minh bạch và

khách quan hơn, quản lý ngân sách có tính hệ thống hơn.

3.2.4. Giải pháp hỗ trợ hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách

nhà nước

Thứ nhất, đổi mới cơ chế quản lý, phương thức hoạt động của HĐND và

UBND các cấp theo hướng hiệu quả, thực chất, phù hợp với theo mô hình CQĐT.

CQĐP các cấp cần tập trung vào quản lý những nhiệm vụ đã được phân cấp. Điều

chỉnh cơ cấu tổ chức hoạt động của các cấp CQĐP phù hợp với thực tế. Coi trọng

công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra và công khai, minh bạch. Đề cao vai trò

trách nhiệm của người đứng đầu. Xác định mối quan hệ rõ ràng giữa các cấp

CQĐP cũng như giữa các cơ quan QLNN.

Thứ hai, xây dựng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan QLNN theo nguyên

tắc mỗi nhiệm vụ giao cho một cơ quan chủ trì và chịu trách nhiệm. Không được

để tình trạng không rõ trách nhiệm hoặc chồng chéo về trách nhiệm quản lý giữa

các cơ quan QLNN. Thực hiện tốt cơ chế, trách nhiệm phối hợp giữa các sở ban

ngành của Thành phố theo nguyên tắc mỗi nhiệm vụ giao cho một cơ quan chủ

trì và chịu trách nhiệm, tránh tình trạng đùn đẩy, không rõ trách nhiệm quản lý

giữa các cơ quan.

Thứ ba, điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của chính quyền

164

cấp xã để phù hợp với điều kiện áp dụng CQĐT, có sự phân biệt rõ ràng giữa

chính quyền ở khu vực nông thôn với khu vực đô thị. Rà soát, điều chỉnh, đổi mới

các quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy chính

quyền và cùa mỗi cấp hành chính theo mô hình CQĐT phù hợp với cơ chế thị

trường định hướng XHCN, với Nhà nước pháp quyền XHCN, với yêu cầu mở

cửa, hội nhập quốc tế và với thông lệ chung của thế giới ngày nay, theo hướng

chung đảm bảo tính thống nhất của các văn bản quy phạm pháp luật, rõ ràng,

không chồng chéo, minh bạch.

Thứ tư, các thông tin về tài chính – ngân sách cũng như các lĩnh vực QLNN

khác cần được công khai, minh bạch tới người dân. Thực hiện công khai, minh

bạch thông tin (về quy trình, đơn giá, định mức,...), công khai, minh bạch trong

công tác chỉ đạo, điều hành cũng như các hoạt động của chính quyền tới người

dân để cùng tham gia trong công tác giám sát, kiểm tra; góp phần hạn chế các

cuộc thanh, kiểm tra và đảm bảo hiệu quà hoạt động của toàn hệ thống.

Thứ năm, đẩy mạnh áp dụng công nghệ thông tin vào QLNN nói chung và

quản lý NSNN nói riêng. Các cấp CQĐP nghiên cứu xây dựng hệ thống cơ sơ dữ

liệu và các phần mềm chuyên ngành phục vụ công tác phân tích, theo dõi đánh

giá; công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm toán.

Thứ sáu, nghiên cứu, xác định phạm vi những nội dung quản lý theo ngành

(quy hoạch, kiến trúc, quản lý di sản quốc gia đặc biệt, biểu diễn nghệ thuật ...);

những nội dung quản lý phân tán theo các lĩnh vực QLNN cùa Thành phố. Đây

là giải pháp cơ bản để thực hiện các định hướng phân cấp QLNN giữa các cấp

chính quyền của Thành phố theo mô hình CQĐT thông qua việc xác định phạm

vi, nội dung quản lý của từng ngành, lĩnh vực, và thực hiện các nguyên tắc phân

cấp, thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp, từng cơ quan trong hệ thống cơ quan

hành chính nhà nước của Thành phố được phân định cụ thể, rõ ràng và

hợp lý hơn.

Thực hiện quản lý theo ngành, lĩnh vực theo ngành, lĩnh vực là chủ yếu đối

165

với khu vực đô thị (quận, thị xã, phường). Khu vực đô thị có đặc điểm là một thể

thống nhất, liên hoàn, không thể chia cắt thành bộ phận riêng lẻ; quy mô dân số

lớn, tập trung, cơ cấu đa dạng phức tạp; trình độ dân trí cao, nhu cầu đa dạng có

tính chất khép kín, người dân sống phụ thuộc hoàn toàn vào thị trường. Kinh tế

có tính đa ngành, đa lĩnh vực. Cơ sở hạ tầng có tính chất liên hoàn, phức tạp, tạo

thành mạng lưới thống nhất, có tính xuyên suốt, đồng bộ.

Thực hiện quản lý theo lãnh thổ là chủ yếu đối với khu vực nông thôn

(huyện, xã, thị trấn) nhưng từng bước đổi mới việc quản lý như đối với khu vực

đô thi là quản lý theo ngành do quá trình đô thị hóa mạnh ở TP. Hà Nội.

Thứ bảy, hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan trong

bộ máy CQĐP đi đôi với tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm soát

quyền lực gắn với cá thể hóa trách nhiệm người đứng đầu, tăng cường tính công

khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình, bảo đảm nâng cao hiệu lực, hiệu quả

tổ chức thi hành pháp luật trong điều kiện đẩy mạnh phân cấp.

3.3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐỂ THỰC HIỆN CÁC GIẢI PHÁP PHÂN

CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG

ĐIỀU KIỆN ÁP DỤNG MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ

3.3.1. Kiến nghị với Quốc hội

Thứ nhất, tăng cường phân cấp nguồn thu và quyền quyết định một số

khoản thu cho TP. Hà Nội.

Tiếp tục duy trì việc phân cấp quản lý thu NSNN cho TP. Hà Nội theo cơ

chế, chính sách tài chính - ngân sách đặc thù đang thực hiện đối với TP. Hà Nội:

(1) HĐND Thành phố được quyền quyết định một số khoản thu đặc thù

phù hợp với đặc điểm của Thành phố về Phí, lệ phí chưa được quy định trong

Danh mục phí, lệ phí ban hành kèm theo Luật Phí và lệ phí; tăng mức hoặc tỷ lệ

thu phí, lệ phí đã được cấp có thẩm quyền quyết định đối với các loại phí, lệ phí

được quy định trong Danh mục phí, lệ phí ban hành kèm theo Luật Phí và lệ phí.

Số thu tăng thêm từ các khoản thu phí này được phân cấp 100% cho ngân sách

166

thành phố. Khoản thu này không dùng để xác định tỷ lệ phần trăm (%) đối với

các khoản thu phân chia giữa NSTƯ và ngân sách thành phố.

Thành phố nghiên cứu, áp dụng bổ sung các loại phí, lệ phí đối với trường

hợp Luật phí, lệ phí chưa quy định; hoặc tăng thêm tỷ lệ thu phí, lệ phí trong

trường hợp đã thuộc danh mục của Luật phí, lệ phí, gắn liền với lộ trình phù hợp

với trình độ và yêu cầu phát triển của thủ đô, tạo môi trường sản xuất kinh doanh

thuận lợi; công khai, minh bạch trong quản lý, sử dụng các nguồn thu và cải cách

thủ tục hành chính tạo điều kiện giảm thời gian, chi phí cho người dân và DN

trong tiếp cận sử dụng các dịch vụ công. Trước mắt TP. Hà Nội cần ưu tiên nghiên

cứu, rà soát các khoản phí đã có hoặc cần bổ sung mới liên quan đến những vấn

đề mang tính cấp bách, được dư luận xã hội đặc biệt quan tâm hiện nay nhằm hạn

chế những tác động tiêu cực đến đời sống, KT-XH của người dân như ô nhiễm

môi trường, an ninh trật tự và an toàn xã hội…

(2) Ngân sách TP. Hà Nội được hưởng 50% khoản thu tiền sử dụng đất khi

bán tài sản công gắn liền trên đất do cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc trung ương

quản lý trên địa bàn TP. Hà Nội để ĐTPT hạ tầng KT-XH thuộc nhiệm vụ đầu tư

công của thành phố.

(3) Ngân sách TP. Hà Nội được hưởng toàn bộ số thu từ sắp xếp, cổ phần

hóa DNNN, thoái vốn nhà nước đầu tư tại các DN do UBND TP. Hà Nội làm đại

diện chủ sở hữu vốn nhà nước để bổ sung nguồn vốn ĐTPT hạ tầng KT-XH thuộc

nhiệm vụ đầu tư công của TP. Hà Nội.

Sau sắp xếp, cổ phần hóa các DN, TP. Hà Nội tiếp tục là đại diện chủ sở

hữu vốn nhà nước đầu tư tại các DN này. Cho phép UBND TP. Hà Nội được

nghiên cứu mô hình giao một đơn vị trực thuộc UBND TP. Hà Nội để thực hiện

chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại các DN thuộc TP. Hà Nội.

Bổ sung thêm các nội dung phân cấp quản lý thu NSNN cho TP. Hà Nội:

(1) Phân cấp cho HĐND TP. Hà Nội về việc quyết định một số khoản thu

phù hợp với thực trạng kinh tế xã hội của Thủ đô. Đề xuất Trung ương cho phép

167

thành phố nghiên cứu chủ trương quyết định áp dụng một số khoản thu gắn trực

tiếp với việc sử dụng các dịch vụ và đặc thù của một đô thị lớn mà hiện nay chưa

được quy định, ví dụ như thu phí các phương tiện giao thông đi vào thành phố,

khai thác thông tin từ cơ sở dữ liệu về dân cư của thành phố,… Nguồn thu này

Thành phố được hưởng 100% và không tính vào cân đối ngân sách để tính tỷ lệ

điều tiết ngân sách giữa Trung ương và TP. Hà Nội.

(2) Cần triển khai từng bước cơ chế trao quyền tự chủ cho TP. Hà Nội.

Trước mắt nên áp dụng thí điểm cho phép thành phố được tự quyết định thuế suất

một số loại thuế gắn với địa phương. Điều này là hợp lý, bởi vì chính quyền thành

phố nắm chắc được năng lực tài chính và nhu cầu của người nộp thuế nên có thể

định ra các mức thuế phù hợp với đặc thù của thành phố. Cơ chế này sẽ khuyến

khích thành phố nuôi dưỡng và phát triển nguồn thu NSĐP. Theo nguyên lý

chung, việc trao quyền tự chủ cho thành phố nên tập trung vào một số loại thuế

có đặc trưng sau đây: Cơ sở thuế cố định; Gánh nặng thuế chủ yếu chuyển giao

cho những dân cư ở chính địa phương đó; Quản lý đơn giản; Khoản thu thuế ổn

định và có thể dự báo. Dựa vào những tiêu chí trên, trong thời gian tới có thể giao

quyền nhiều hơn cho thành phố về các sắc thuế như thuế đối với nhà, đất; thuế

đối với chuyển nhượng bất động sản.

Nếu chuyển quyền quyết định thuế suất các khoản thuế này cho thành phố

thì vai trò của thành phố đối với các loại thuế này sẽ được nâng cao, từ chỗ không

có quyền thành có quyền tự chủ. Và để kiểm soát sự chênh lệch mức thuế giữa

các tỉnh, thành phố, chính phủ có thể đặt ra giới hạn trần về mức thuế suất. Chính

quyền TP. Hà Nội cũng phải củng cố và phát triển năng lực của mình để có thể

sử dụng hiệu quả quyền lực được giao. Thực hiện điều này này thúc đẩy thành

phố quan tâm quản lý nguồn thu một cách chặt chẽ hơn, chú ý nhiều hơn đến nuôi

dưỡng và khai thác nguồn thu.

Thứ hai, tăng cường phân cấp về quản lý chi NSNN.

Đẩy mạnh phân cấp quản lý chi NSNN hơn nữa cho TP. Hà Nội, tăng tính

168

tự chủ, đi liên với tăng cường trách nhiệm của chính quyền TP. Hà Nội. Đối với

các nhiệm vụ TP. Hà Nội có đủ năng lực để tiến hành các nhiệm vụ hiệu quả hơn

thì cần mạnh dạn phân cấp nhiệm vụ chi cho ngân sách thành phố. Điều này giúp

Trung ương có điều kiện tập trung giải quyết các vấn đề vĩ mô, quan trọng, có

tính chiến lược cho quốc gia.

Thủ đô có những đặc điểm đặc thù là đối tượng và khối lượng quản lý kinh

tế xã hội lớn so với các tỉnh thành khác trong cả nước. Đề đáp ứng yêu cầu tiến

độ hoàn thành nhiệm vụ là nhanh nhất, cần tăng cường sự phân cấp về QLNN

của CQTƯ cùng với phân cấp quản lý NSNN để đẩy nhanh tiến độ thực hiện công

việc trên địa bàn Thủ đô.

TP. Hà Nội có địa phương có điều kiện phát triển kinh tế xã hội tốt hơn

nhiều các tỉnh, thành phố khác trong nước, có khả năng cân đối NSNN và các

nguồn lực tài chính ngoài ngân sách nên khả năng quản lý, tổ chức thực hiện các

nhiệm vụ là tốt hơn. Thành phố đủ khả năng huy động dược lực lượng đông đảo

cán bộ công chức, viên chức quản lý có trình độ chuyên môn cao, nhiều kinh

nghiệm…tham gia thực hiện tốt nhiệm vụ nếu được CQTƯ phân cấp.

Thực hiện quản lý NSNN trong điều kiện thực hiện CQĐT đòi hỏi việc

quản lý NSNN của chính quyền Thành phố phải được chỉ đạo, thực hiện thống

suốt, một nhiệm vụ chỉ do một cấp chính quyền chỉ đạo, tổ chức thực hiện và

đồng thời chịu trách nhiệm chính.

UBND hoạt động theo cơ chế tập thể trong QLNN nói chung và quản lý

NSNN nói riêng khó đáp ứng được yêu cầu của CQĐT, Nếu trách nhiệm của

người đứng đầu không được xác định rõ sẽ dẫn đến phản ứng chậm, kém hiệu

quả trong thực hiện nhiệm vụ. Vì vậy, đẩy mạnh phân cấp quản lý NSNN phải đi

cùng với xác định rõ trách nhiệm của người đứng đầu. Nhà nước cấn xây dựng

cơ chế kiểm soát quyền lực cần đảm bảo tính chặt chẽ.

Hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN phải từng bước, không vội vàng. Cần

có sự chuẩn bị chu đáo để đảm bảo việc phân cấp quản lý NSNN không ảnh

169

hưởng đến nhiệm vụ thường xuyên của CQTƯ và các cấp CQĐP.

Tiếp tục duy trì việc phân cấp quản lý chi NSNN cho TP. Hà Nội theo cơ

chế, chính sách tài chính - ngân sách đặc thù đang thực hiện ở TP. Hà Nội:

(1) Các cấp CQĐP được quyết định sử dụng nguồn cải cách tiền lương còn

dư để ĐTPT cơ sở hạ tầng KT-XH thuộc nhiệm vụ chi của NSĐP.

(2) Các cấp CQĐP được quyết định sử dụng nguồn kinh phí chi thường

xuyên của NSĐP để đầu tư nâng cấp, cải tạo, mở rộng, xây dựng mới các hạng

mục công trình thiết yếu.

(3) Các cấp CQĐP được quyết định sử dụng ngân sách hỗ trợ các địa

phương khác đối với việc phòng, chống, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh,

thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia.

Bổ sung thêm các nội dung phân cấp quản lý chi NSNN cho TP. Hà Nội:

(1) Đối với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng quan trọng trong kế hoạch đầu

tư công trung hạn đã được phê duyệt thuộc nhiệm vụ chi của NSTƯ trên địa bàn

TP. Hà Nội, cho phép thành phố sử dụng ngân sách của mình, các nguồn lực tài

chính hợp pháp khác của thành phố, vay trong phạm vi hạn mức theo quy định

hoặc huy động theo phương thức đối tác công tư (PPP) để sớm hoàn thành dự án.

NSTƯ có trách nhiệm hoàn trả cho thành phố phần dự toán chi thuộc trách

nhiệm của NSTƯ đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, không bao gồm phần lãi

vay trong kế hoạch đầu tư công trung hạn.

Theo quy định của Luật NSNN và Luật Đầu tư công hiện hành, các dự án

thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào sẽ do cấp đó bảo đảm và được tổng

hợp, phân kỳ bố trí vốn để triển khai thực hiện trong kế hoạch đầu tư công trung

hạn và kế hoạch đầu tư công hàng năm của cấp đó để triển khai thực hiện theo

quy định.

Hiện có rất nhiều dự án lớn sử dụng vốn NSTƯ được thực hiện trên địa

bàn TP. Hà Nội. Tuy nhiên, một số dự án lớn thuộc nhiệm vụ chi của NSTƯ trên

địa bàn TP. Hà Nội chưa được đưa vào kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng

170

năm của CQTƯ. Vì vậy, các dự án này chưa được bố trí đủ vốn dẫn đến các dự

án này bị thực hiện chậm tiến độ. Vì vậy, nếu CQTƯ chấp thuận cơ chế này sẽ

giúp đẩy nhanh tiến độ các dự án, sớm đưa vào sử dụng, góp phần hiện đại hóa

kết cấu hạ tầng KT-XH của thành phố, hiệu quả sử dụng nguồn vốn NSNN được

nâng cao.

(2) Thành phố được quyết định mức trả thu nhập cho cán bộ, công chức và

người làm việc trong các cơ quan QLNN theo khả năng ngân sách, tương xứng

với năng suất lao động của công chức và người làm việc trong các cơ quan QLNN

của Thành phố; được quyết định mức hỗ trợ thu nhập cho người lao động trong

khu vực công của thành phố ngoài các khoản lương, phu cấp theo quy định của

pháp luật, trong phạm vi nguồn ngân sách thành phố.

Thực hiện chính sách tiền lương theo nguyên tắc chi trả gắn với hiệu quả

công việc, không cào bằng, tạo điều kiện thu hút nguồn nhân lực có chất lượng

cao phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế xã hội của Thủ đô, yêu cầu không

ngừng nâng cao chất lượng, trình độ của cán bộ để đáp ứng nhu cầu công việc.

(3) Cho phép HĐND Thành phố quyết định bố trí ngân sách Thành phố,

được quyết định sử dụng nguồn thực hiện cải cách tiền lương còn dư của NSĐP

để chi thu nhập bình quân tăng thêm cho cán bộ, công chức, viên chức thuộc khu

vực QLNN, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và đơn vị sự nghiệp công

lập do Thành phố quản lý theo hiệu quả công việc ngoài việc thực hiện chi trả thu

nhập tăng thêm theo quy định của pháp luật hiện hành về cơ chế tự chủ tài chính

đối với cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập với mức không quá 1,8

lần mức lương ngạch bậc, chức vụ. Mức thu nhập cho các chuyên gia, nhà khoa

học, tài năng đặc biệt của thành phố do HĐND thành phố quy định.

Hà Nội với những đặc thù về quy mô tổ chức, quản lý hành chính nhà nước:

Số lượng các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập và số lượng biên chế

công chức, viên chức lớn nhất cả nước vói 30 đơn vị hành chính cấp huyện, 579

đơn vị hành chính cấp xã, trên 50 cơ quan hành chính, trên 2.500 đơn vị sự nghiệp

171

công lập với tổng số trên 180.000 cán bộ, công chức, viên chức. Quá trình đô thị

hóa nhanh cùng với tốc độ tăng trưởng kinh tế xã hội của thành phố khiến khối

lượng công việc QLNN trên các lĩnh vực của TP. Hà Nội ngày càng lớn, có tính

chất đa dạng, phức tạp và yêu cầu cao về chất lượng giải quyết. TP. Hà Nội đã

xây dựng xong Đề án Vị trí việc làm trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự

nghiệp công lập, mỗi vị trí việc làm có yêu cầu cao về tiêu chuẩn, trình độ chuyên

môn, khung năng lực, vị trí việc làm, kết quả công việc. Để phù hợp với yêu cầu

cao về trình độ, chất lượng và khối lượng công việc, việc cải cách chế độ tiền

lương cho cán bộ, công chức, viên chức theo hướng hợp lý, thỏa đáng với sức lao

động, cường độ lao động; đảm bảo mức sống tại đô thị là yêu cầu tất yếu.

TP. Hà Nội thực hiện chi trả thu nhập tăng thêm của thành phố phải đảm

bảo nguyên tắc vẫn thực hiện tốt các nhiệm vụ chi khác, đặc biệt là các khoản chi

ĐTPT phục vụ hoàn thiện, hiện đại hóa hạ tầng KT-XH.

(4) Phân cấp cho HĐND TP. Hà Nội quyết định tỷ lệ trích nguồn thu được

để lại để tạo nguồn cải cách tiền lương đối với các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi

quản lý có số thu lớn cho phù hợp; đảm bảo nguyên tắc để các cơ quan, đơn vị

này tự sắp xếp bố trí nguồn thực hiện cải cách tiền lương theo lộ trình do cơ quan

có thẩm quyền quyết định; NSNN không bổ sung để thực hiện cải cách tiền lương

cho các cơ quan, đơn vị này.

(5) Phân cấp cho HĐND TP. Hà Nội quyết định cho phép các cơ quan hành

chính nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và đơn vị sự nghiệp

công lập do TP. Hà Nội quản lý sử dụng nguồn cải cách tiền lương còn dư để

tăng chi đầu tư, mua sắm, hoạt động chuyên môn của cơ quan, tổ chức, đơn vị và

chi trả thu nhập tăng thêm trên cơ sở tuân thủ quy định về tổ chức bộ máy, tinh

giản biên chế, cải cách tiền lương của TP. Hà Nội.

(6) Dự toán chi ngân sách của TP. Hà Nội được xác định trên cơ sở định

mức phân bổ chi ngân sách cao hơn các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

khác được áp dụng cho thời kỳ ổn định NSĐP.

172

Thứ ba, đổi mới cơ chế sử dụng Quỹ dự trữ tài chính của thành phố.

Tiếp tục duy trì cơ chế sử dụng Quỹ dự trữ tài chính cho TP. Hà Nội theo

cơ chế, chính sách tài chính - ngân sách đặc thù ở TP. Hà Nội:

UBND TP. Hà Nội được quyết định tạm ứng Quỹ dự trữ tài chính để triển

khai thực hiện các dự án đầu tư trong trường hợp cần đẩy nhanh tiến độ thực hiện.

TP. Hà Nội có nhu cầu rất lớn về vốn ĐTPT để hiện đại hóa cơ sở hạ tầng

kỹ thuật, xã hội của Thủ đô. Dự kiến tổng nguồn vốn đầu tư công trung hạn 5

năm 2021-2025 của toàn TP. Hà Nội là trên 300 ngàn tỷ đồng, trong đó, đầu tư

công trung hạn ngân sách cấp TP là gần 220 ngàn tỷ đồng, cấp huyện là trên 85

ngàn tỷ đồng. TP. Hà Nội cũng dự kiến bố trí nguồn vốn cho các dự án lớn, trọng

điểm cần đẩy nhanh tiến độ chuẩn bị đầu tư và bố trí vốn hàng năm theo tiến độ

thực tế của dự án đối với 34 dự án và các dự án lớn tại các đề án huyện thành lập

quận giai đoạn 5 năm là 36.000 tỷ đồng. Tuy nhiên, ngân sách TP. Hà Nội vẫn

chưa đáp ứng đủ cho nhu cầu ĐTPT KT-XH, đầu tư cơ sở hạ tầng.

Bổ sung thêm các nội dung trong cơ chế sử dụng Quỹ dự trữ tài chính cho

TP. Hà Nội:

Đối với các dự án cơ sở hạ tầng quan trọng thuộc nhiệm vụ chi của NSĐP

nhưng kế hoạch đầu tư công trung hạn chưa bố trí vốn, đề xuất CQTƯ cho phép

UBND Thành phố tạm ứng từ quỹ dự trữ tài chính để đầu tư cho các dự án này

và quy định thời gian phải hoàn trả tạm ứng.

Thứ tư, ổn định tỷ lệ điều tiết các khoản thu phân chia giữa NSTƯ và ngân

sách thành phố.

Trong những năm vừa qua, tỷ lệ điều tiết các khoản thu phân chia giữa

NSTƯ và ngân sách TP. Hà Nội giảm sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách làm ảnh

hưởng nhiều đến nguồn lực cho ĐTPT phát triển kinh tế xã hội của TP. Hà Nội.

Giai đoạn 2011-2016 là 42% nhưng giảm xuống còn 35% trong giai đoạn 2017-

2021 và đến giai đoạn 2022 – 2025 giảm còn 32%. Việc ổn định tỷ lệ điều tiết

cùng với cơ chế chính sách huy động các nguồn lực ngoài NSNN là điều kiện cần

173

thiết để tạo động lực khuyến khích thành phố tăng cường quản lý thu, thu đúng,

đủ và đảm bảo các kịp thời các khoản thu vào NSNN, góp phần ổn định cân đối

giữa NSTƯ và ngân sách TP. Hà Nội.

Thứ năm, tăng cường phân cấp vay nợ cho thành phố.

Duy trì trần dự nợ vay của Thành phố hiện nay quy định không vượt quá

90% số thu ngân sách thành phố được hưởng theo phân cấp, có thể xem xét nâng

lên mức 120% như đã quy định đối TP. Hồ Chí Minh. Quốc hội quyết định tổng

mức vay và bội chi ngân sách thành phố hằng năm đảm bảo mức bội chi hằng

năm của thành phố đáp ứng đủ nhu cầu để thực hiện chi nhiệm vụ trong năm.

Giai đoạn 2017 – 2021, TP. Hà Nội đã phải điều chỉnh giảm dự toán chi

ngân sách để có nguồn bội thu nhằm đáp ứng nhu cầu giải ngân vốn vay lại ODA.

Vì vậy TP. Hà Nội sẽ chủ động hơn trong việc cân đối NSNN nếu mức bội chi

đủ đáp ứng nhu cầu để thực hiện các nhiệm vụ trong năm.

Thứ sáu, sửa đổi bổ sung cơ bản toàn diện Luật Thủ đô nhằm tăng cường

phân cấp, phân quyền cho Thành phố trong việc xử lý các vấn đề liên ngành, liên

vùng.

Sau hơn 10 năm đi vào đời sống, việc thực thi những cơ chế đặc thù trong

Luật Thủ đô đã mang lại những kết quả tích cực trong công tác xây dựng, phát

triển, quản lý của TP. Hà Nội. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, còn nhiều vướng mắc,

đòi hỏi phải sớm sửa đổi Luật này cho phù hợp thực tiễn, đáp ứng yêu cầu phát

triển của Thủ đô. Sửa đổi toàn diện Luật Thủ đô sẽ tháo gỡ vướng mắc, điểm

nghẽn về thể chế, tạo khuôn khổ pháp lý phù hợp giúp Thủ đô phát huy cao nhất

tiềm năng, thế mạnh, sử dụng có hiệu quả cao nhất các nguồn lực để phát triển,

xứng đáng với vị trí, vai trò Thủ đô.

Thứ bảy, Quốc hội cho phép TP. Hà Nội được thực hiện cơ chế đặc thù đối

với cấp huyện đầu tư một số công trình kết cấu hạ tầng thuộc cấp Thành phố

quản lý bằng nguồn vốn cân đối NSCH.

Thực tiễn đặt ra một số địa bàn, dự án thuộc Thành phố quản lý theo phân

174

cấp nhưng Thành phố chưa có khả năng cân đối bố trí trong kế hoạch đầu tư công

trung hạn, trong khi dự án đó rất cấp thiết cần thực hiện đầu tư và địa phương

(cấp huyện) có khả năng cân đối bố trí nguồn vốn đầu tư cho dự án.

3.3.2. Kiến nghị với Chính phủ, các Bộ, ngành

Thứ nhất, phân định thẩm quyền giữa Chính phủ và chính quyền

TP. Hà Nội.

Để thực hiện thành công, có hiệu quả phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà

Nội, điều kiện cần thiết là phải hoàn thiện phân cấp QLNN giữa CQTƯ với chính

quyền TP. Hà Nội.

Chính phủ quản lý tập trung thống nhất về thể chế, chiến lược, chính sách,

quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; các Bộ, cơ quan ngang bộ thực hiện quản

lý theo ngành, lĩnh vực. Chính phủ cần thiết kế các tiêu chuẩn tối thiểu về cung

cấp dịch vụ, không chỉ để đảm bảo sự bình đẳng có thể chấp nhận được trong

việc cung cấp dịch vụ giữa các địa phương mà còn cung cấp cho CQĐP nhiều

quyền tự chủ hơn trong việc phân bổ nguồn lực.

Đề phù hợp với điều kiện của CQĐT, chính quyền TP. Hà Nội cần được

phân cấp nhiều hơn về thẩm quyền quyết định hoặc thực hiện một số nhiệm vụ

QLNN thuộc ngành, lĩnh vực trên địa bàn quản lý. Đồng thời các bộ, ngành cần

hướng dẫn, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện những nhiệm vụ đã phân cấp cho

thành phố. Chính quyền TP. Hà Nội được CQTƯ ủy quyền cho thực hiện một số

nhiệm vụ thuộc thẩm quyền với các điều kiện đảm bảo thực hiện nhiệm vụ đó.

Thứ hai, các bộ quản lý ngành, lĩnh vực rà soát, đề xuất mới, sửa đổi, bổ

sung các văn bản pháp luật nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn của chính quyền

đô thị.

Rà soát, điều chỉnh, cập nhật các văn bản pháp luật quy định về chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp CQĐP theo mô hình CQĐT, đảm bảo tính

thống nhất, rõ ràng, không chồng chéo, minh bạch và phù hợp với cơ chế thị

trường định hướng xã hội chủ nghĩa và với thông lệ chung của thế giới.

175

Các loại giấy tờ có tính chất hành chính cần được các bộ, ngành cắt giảm.

Chuyển đỏi việc cấp phép mang tính thủ tục hành chính sang xây dựng các tiêu

chuẩn, tiêu chí, điều kiện đối với hoạt động. Những vấn đề đã được quy định bằng

tiêu chuẩn, quy trình, điều kiện và đã được phân cấp quản lý thì cần loại bỏ tối đa

cơ chế thỏa thuận, chấp thuận hoặc cho ý kiến. Đó cũng là cơ sở để phân cấp cho

CQĐP thực hiện chức năng QLNN trên địa bàn. Đi kèm với việc phần cấp thì các

bộ, ngành cần tăng cường cơ chế kiểm tra, thanh tra việc tổ chức thực hiện. Trách

nhiệm giải trình của các cơ quan QLNN cần được đề cao, đảm bảo nâng cao chất

lượng dịch vụ công.

Các bộ, ngành cần tập trung vào quản lý vĩ mô, bảo đảm cân đối hiệu quả

nguồn lực giữa CQTƯ và CQĐP. Trên cơ sở đó, các cơ quan QLNN ở địa phương

có thể chủ động thực hiện nghĩa vụ, thực hiện nhiệm vụ theo thẩm quyền, và có

trách nhiệm báo cáo, giải trình về kết quả thực hiện nhiệm vụ so với mục tiêu ban

đầu đã đặt ra. QLNN cần đảm bảo công khai, minh bạch.

Các bộ, ngành bổ sung thêm các quy định pháp luật có liên quan đến việc

bảo đảm các điều kiện về vật chất kỹ thuật, chuyên môn nghiệp vụ, và các điều

kiện khác để CQĐP các cấp có thể hoàn thành tốt những nhiệm vụ, quyền hạn

được trao.

Thứ ba, Thủ tướng Chính phủ ủy quyền cho HĐND Thành phố được quyết

định chuyển đổi mục đích sử dụng đất trồng lúa từ 10 ha trở lên phù hợp với quy

hoạch, kế hoạch sử dụng đất trồng lúa đã Chính phủ phê duyệt.

Thực hiện Điều 58 Luật Đất đai 2013, để bảo đảm căn cứ thẩm định nhu

cầu chuyển mục đích sử dụng đất, UBND Thành phố phải lập hồ sơ gửi về Bộ

Tài nguyên và Môi trường trình Thủ tướng Chính phủ chấp thuận việc chuyển

mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư có sử dụng từ 10ha đất trồng lúa

trở lên. Nội dung này đã được Quốc hội phân cấp cho HĐND thành phố Hồ Chí

Minh tại Điều 3 Nghị quyết 54/2017/QH14 ngày 24/11/2017. Ngoài ra, Thủ

tướng Chính phủ đã ủy quyền cho HĐND 4 tỉnh, thành phố: Hải Phòng, Thanh

176

Hóa, Nghệ An và Cần Thơ tại các Nghị quyết được Quốc hội khóa XV thông qua

về quyết định chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa nước từ 2 vụ trở lên với quy

mô dưới 500 ha trên địa bàn thành phố.

Việc quyết định chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa nêu trên phải thực

hiện công khai, lấy ý kiến người dân, đối tượng chịu sự tác động của việc chuyển

đổi mục đích sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai. Trình tự, thủ tục

chuyển đổi mục đích sử dụng đất trồng lúa từ 10 ha trở lên được thực hiện như

trình tự, thủ tục chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa dưới 10 ha.

Thứ tư, phân cấp cho TP. Hà Nội quyết định điều chỉnh vị trí việc làm trong

cơ quan QLNN, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chuyên môn cấp thành

phố, cấp huyện; thành lập, tổ chức lại, giải thể các đơn vị sự nghiệp công lập

trực thuộc UBND thành phố.

Thứ năm, cho phép Chủ tịch UBND thành phố được ủy quyền cho Chủ tịch

UBND cấp huyện thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND

177

thành phố.

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3

Chương 3 “Hoàn thiên phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Thành phố

Hà Nội trong điều kiện áp dụng mô hình chính quyền đô thị” đã tập trung trình

bày và phân tích ba nội dung chính, cụ thể:

Thứ nhất, tác giả đã trình bày định hướng phát triển KT-XH và quan điểm,

định hướng hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp CQĐP ở

TP. Hà Nội.

Thứ hai, tác giả đã đề xuất các nhóm giải pháp hoàn thiện phân cấp quản

lý NSNN ở TP. Hà Nội trong điều kiện áp dụng mô hình CQĐT hai cấp chính

quyền.

Thứ ba, tác giả đã đề xuất các kiến nghị với Quốc Hội, Chính phủ, bộ ngành

để thực hiện thành công các giải pháp phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội

178

trong điều kiện áp dụng mô hình CQĐT hai cấp chính quyền.

KẾT LUẬN

Luận án bám sát mục đích, nhiệm vụ, đối tượng, phạm vi nghiên cứu và

vận dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu, luận án đã có những đóng góp

sau đây:

Thứ nhất, luận án hệ thống hoá, phân tích góp phần làm phong phú thêm

một số vấn đề lý luận cơ bản về phân cấp quản lý NSNN như khái niệm, nguyên

tắc, căn cứ, nội dung, các chỉ số đánh giá và các nhân tố ảnh hưởng đến phân cấp

quản lý NSNN ở đô thị, vai trò của phân cấp quản lý NSNN đối với phát triển

KT-XH ở đô thị.

Thứ hai, luận án tổng kết kinh nghiệm phân cấp quản lý NSNN một số đô

thị ở trong nước và ngoài nước; rút ra các bài học có giá trị thực tiễn tham chiếu

cho việc hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN ở TP. Hà Nội.

Thứ ba, luận án tổng quan tình hình KT -XH; tổng hợp, phân tích, minh

chứng và rút ra một số kết luận về kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của

thực trạng phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp chính quyền của TP. Hà Nội giai

đoạn 2011 - 2022.

Thứ tư, luận án trình bày quan điểm, định hướng; đề xuất các nhóm giải

pháp lớn với nhiều giải pháp cụ thể và một số kiến nghị về phân cấp quản lý

NSNN trong điều kiện áp dụng mô hình CQĐT hai cấp chính quyền ở TP. Hà

Nội đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.

Mặc dù NCS đã rất nỗ lực và nghiêm túc trong nghiên cứu, vấn đề nghiên

cứu thuộc chuyên ngành sâu với đặc thù của Thủ đô, tình hình kinh tế, xã hội thay

đổi nhanh chóng, vì thế kết quả nghiên cứu của luận án khó tránh khỏi hạn chế.

Tác giả kính mong nhận được sự chỉ dẫn của các nhà khoa học và các bạn đọc

quan tâm đến đề tài.

179

Tác giả xin trân trọng cám ơn.

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN ĐẾN

LUẬN ÁN

1. Phạm Thanh Hà (2021), Decentralization of budget revenue resources and

expenditure tasks between levels of government of Hanoi city; Journal of

Finance and Accounting Research No.04 (12)-2021, Học viện Tài chính.

2. Phạm Thanh Hà (2022), Phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và chính

quyền thành phố Hà Nội; Tạp chí Nghiên cứu Tài chính Kế toán số 12

180

(233)-2022, Học viện Tài chính.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Tiếng Việt

1. Vũ Thành Tự Anh (2012), “Phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam nhìn từ góc

độ thể chế”, Báo cáo theo yêu cầu của Ủy Ban Kinh Tế của Quốc hội Việt

Nam.

2. Ban chấp hành Trung ương khóa XII (2017), Nghị quyết số 18/NQ-TW ngày

25/10/2017 về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy

của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, Hà Nội.

3. Ban chấp hành Trung ương khóa XIII (2022), Nghị quyết 15-NQ/TW ngày

05/05/2022 về phương hướng, nhiệm vụ phát triển Thủ đô Hà Nội đến năm

2030, tầm nhìn đến năm 2045, Hà Nội.

4. Chính phủ (2004), Nghị định số 123/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính

phủ quy định về một số cơ chế tài chính ngân sách đặc thù đối với thủ đô

Hà Nội, Hà Nội.

5. Chính phủ (2013), Nghị quyết số 02/NQ-CP ngày 07/01/2013 về giải pháp tài

chính tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường năm

2013, Hà Nội.

6. Chính phủ (2015), Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21/03/2015 về phân cấp

QLNN giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phó trực thuộc

Trung ương, Hà Nội

7. Chính phủ (2015), Nghị định số 112/2015/NĐ-CP ngày 03/11/2015 của Chính

phủ về việc sửa đổi, bổ sung điều 5 Nghị định số 123/2004/NĐ-CP ngày

18 tháng 5 năm 2004 của Chính phủ quy định về một số cơ chế tài chính

ngân sách đặc thù đối với Thủ đô Hà Nội, có hiệu lực thi hành kể từ ngày

20/12/2015, Hà Nội.

8. Chính phủ (2017), Nghị định số 63/2017/NĐ-CP quy định một số cơ chế, chính

sách tài chính ngân sách đặc thù đối với Thủ đô Hà Nội, Hà Nội

181

9. Chính phủ (2018), Nghị định số 97/2018/NĐ-CP ngày 30/6/2018 về cho vay

lại vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài của Chính phủ, Hà Nội.

10. Chính phủ (2021), Nghị định 79/2021/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều

của Nghị định số 97/2018/NĐ-CP ngày 30/6/2018 về cho vay lại vốn vay

ODA, vay ưu đãi nước ngoài của Chính phủ, Hà Nội.

11. Chính phủ (2021), Nghị định 32/2021/NĐ-CP hướng dẫn Nghị quyết

97/2019/QH14 ngày 27/11/2019 về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền

đô thị tại thành phố Hà Nội, Hà Nội.

12. Bùi Tiến Hanh, Phạm Thị Hoàng Phương (2016), Giáo trình Quản lý tài chính

công, Nhà xuất bản Tài chính, Hà Nội.

13. Đào Thị Bích Hạnh (2015), Đổi mới tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước

việt nam: từ nghiên cứu quá trình hình thành và kinh nghiệm quốc tế, Đề

tài nghiên cứu khoa học Học viện Tài chính, Hà Nội.

14. Tô Thiện Hiền (2012), Nâng cao hiệu quả quản lý NSNN tỉnh An Giang giai

đoạn 2011 – 2015 và tầm nhìn đến năm 2020, Luận án tiến sĩ, Trường Đại

học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh.

15. Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội (2010), Nghị quyết số 16/2010/NQ-

HĐND về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách và

định mức phân bổ chi ngân sách thành phố Hà Nội giai đoạn 2011-2015,

Hà Nội.

16. Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội (2014), Nghị quyết số 10/2014/NQ-

HĐND ngày 02/12/2014 về việc phê chuẩn Tổng quyết toán thu, chi ngân

sách thành phố Hà Nội năm 2013, Hà Nội.

17. Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội (2015), Nghị quyết số 10/2015/NQ-

HĐND ngày 02/12/2015 về việc phê chuẩn Tổng quyết toán thu, chi ngân

sách thành phố Hà Nội năm 2014, Hà Nội.

18. Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội (2016), Nghị quyết số 11/2016/NQ-

182

HĐND ngày 05/12/2016 về việc phê chuẩn Tổng quyết toán thu, chi ngân

sách thành phố Hà Nội năm 2015, Hà Nội.

19. Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội (2016), Nghị quyết số 13/2016/NQ-

HĐND về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách; tỷ lệ

phần trăm phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách và định mức phân

bổ chi ngân sách thành phố Hà Nội giai đoạn 2017-2020, Hà Nội.

20. Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội (2017), Nghị quyết số 11/2017/NQ-

HĐND ngày 04/12/2017 về việc phê chuẩn Tổng quyết toán thu, chi ngân

sách thành phố Hà Nội năm 2016, Hà Nội.

21. Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội (2018), Nghị quyết số 10/NQ-HĐND

ngày 04/12/2018 về việc phê chuẩn Tổng quyết toán thu, chi ngân sách

thành phố Hà Nội năm 2017, Hà Nội.

22. Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội (2019), Nghị quyết số 23/NQ-HĐND

ngày 04/12/2019 về việc phê chuẩn Tổng quyết toán thu, chi ngân sách

thành phố Hà Nội năm 2018, Hà Nội.

23. Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội (2020), Nghị quyết số 19/NQ-HĐND

ngày 07/12/2020 về việc phê chuẩn Tổng quyết toán thu, chi ngân sách

thành phố Hà Nội năm 2019, Hà Nội.

24. Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội (2020), Nghị quyết số 29/NQ-HĐND

ngày 08/12/2021 về việc phê chuẩn Tổng quyết toán thu, chi ngân sách

thành phố Hà Nội năm 2020, Hà Nội.

25. Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội (2021), Nghị quyết 11/2021/NQ-HĐND

ngày 08/12/2021 về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân

sách, định mức phân bổ ngân sách của thành phố Hà Nội, Hà Nội.

26. Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội (2021), Nghị quyết 28/NQ-HĐND ngày

08/12/2021 về dự toán ngân sách địa phương và phân bổ ngân sách cấp

thành phố Hà Nội năm 2022 và cập nhật, điều chỉnh kế hoạch đầu tư công

183

năm 2021, Hà Nội.

27. Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội (2022), Nghị quyết 22/2022/NQ- HĐND

ngày 08/12/2022 về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân

sách, định mức phân bổ ngân sách thành phố Hà Nội và tỷ lệ phần trăm

phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách giai đoạn 2023-2025, Hà Nội.

28. Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội (2022), Nghị quyết 23/NQ-HĐND ngày

12/09/2022 thông qua Đề án phân cấp quản lý nhà nước, ủy quyền trên địa

bàn thành phố Hà Nội, Hà Nội.

29. Mai Đình Lâm (2012), Tác động của phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh

tế ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ, Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí

Minh, Thành phố Hồ Chí Minh.

30. Lê Chi Mai (2006), Phân cấp quản lý NSNN cho chính quyền điạ phương:

Thực trạng và giải pháp, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội.

31. Bùi Đường Nghiêu (2006), Điều hòa NS giữa Trung ương và địa phương,

Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội.

32. Hoàng Thị Thuý Nguyệt, Đào Thị Bích Hạnh (2016), Giáo trình Lý thuyết

quản lý tài chính công, Nhà xuất bản Tài chính, Hà Nội.

33. Trần Thị Diệu Oanh (2012), Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của CQĐP

trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ, Học

viện Khoa học Xã hội, Hà Nội.

34. Tạ Văn Quân (2019), Hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước của

thành phố Hà Nội, Luận án Tiến sĩ, Trường Đại học Thương mại, Hà Nội.

35. Quốc hội (2002), Luật Ngân sách nhà nước số 01/2002/QH11, Hà Nội

36. Quốc hội (2015), Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13, Hà Nội

37. Quốc hội (2017), Nghị quyết 54/2017/QH14 về thí điểm cơ chế, chính sách

đặc thù phát triển Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội

38. Quốc hội (2019), Nghị quyết 97/2019/QH14 về thí điểm tổ chức mô hình chính

184

quyền đô thị tại thành phố Hà Nội, Hà Nội.

39. Quốc hội (2020), Nghị quyết 115/2020/QH14 của Quốc hội về việc thí điểm

một số cơ chế, chính sách tài chính - ngân hàng đặc thù đối với Thành phố

Hà Nội, Hà Nội.

40. Quốc hội (2020), Nghị quyết 131/2020/QH14 về tổ chức chính quyền đô thị

tại Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội.

41. Quốc hội (2020), Nghị quyết 119/2020/QH14 về thí điểm tổ chức mô hình

chính quyền đô thị và cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Đà

Nẵng, Hà Nội.

42. Quốc hội (2021), Nghị quyết 35/2021/QH15 về thí điểm cơ chế, chính sách

đặc thù phát triển thành phố Hải Phòng, Hà Nội

43. Quốc hội (2021), Nghị quyết 36/2021/QH15 về thí điểm cơ chế, chính sách

đặc thù phát triển tỉnh Nghệ An, Hà Nội.

44. Quốc hội (2021), Nghị quyết 37/2021/QH15 về thí điểm cơ chế, chính sách

đặc thù phát triển tỉnh Thanh Hóa.

45. Quốc hội (2021), Nghị quyết số 38/2021/QH15 về thí điểm một số cơ chế,

chính sách đặc thù phát triển tỉnh Thừa Thiên Huế, Hà Nội.

46. Quốc hội (2023), Nghị quyết số 98/2023/QH15 ngày 24/6/2023 của Quốc hội

về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Hồ Chí

Minh, Hà Nội.

47. Võ Kim Sơn (2004), Phân cấp quản lý nhà nước – Lý luận và thực tiễn, Nhà

xuất bản Chính trị Quốc gia.

48. Nguyễn Thị Thanh (2017), Hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư XDCB sử

dụng nguồn vốn NS của thành phố Hà Nội đến năm 2020, Luận án tiến sĩ,

Trường Đại học Kinh tế Quốc dân.

49. Lê Toàn Thắng (2013), Phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam hiện nay, Luận

án tiến sĩ quản lý công, Học viện Hành chính.

185

50. Sử Đình Thành (2013), “Phân cấp ngân sách gắn với đổi mới chính quyền địa

phương đô thị”, Hội thảo Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam:

Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Ninh Thuận.

51. Nguyễn Xuân Thu (2015), Phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam, Luận án tiến

sĩ, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Hà Nội.

52. Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội (2014), Quyết định số 3778/QĐ-UBND

ngày 15/7/2014 về việc phát hành trái phiếu xây dựng Thủ đô (Giai đoạn

2014-2015) năm 2014, Hà Nội.

53. Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội (2015), Quyết định số 3208/QĐ-UBND

ngày 9/7/2015 về việc phê duyệt Đề án phát hành trái phiếu xây dựng Thủ

đô năm 2015, Hà Nội.

54. Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội (2015), Quyết định số 121/QĐ-UBND

ngày 12/1/2015 về việc công bố công khai số liệu quyết toán ngân sách

năm 2013, Hà Nội.

55. Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội (2016), Quyết định số 186/QĐ-UBND

ngày 14/1/2016 về việc công bố công khai số liệu quyết toán ngân sách

năm 2014, Hà Nội.

56. Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội (2017), Quyết định số 415/QĐ-UBND

ngày 21/1/2017 về việc công bố công khai số liệu quyết toán ngân sách

năm 2015, Hà Nội.

57. Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội (2017), Quyết định số 9080/QĐ-UBND

ngày 30/12/2017 về việc công bố công khai số liệu quyết toán ngân sách

năm 2016, Hà Nội.

58. Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội (2018), Quyết định số 6910/QĐ-UBND

ngày 31/12/2018 về việc công bố công khai số liệu quyết toán ngân sách

năm 2017, Hà Nội.

59. Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội (2019), Quyết định số 7443/QĐ-UBND

186

ngày 30/12/2019 về việc công bố công khai số liệu quyết toán ngân sách

năm 2018, Hà Nội.

60. Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội (2019), Tờ trình của UBND TP. Hà Nội

gửi HĐND Thành phố về việc đưa dự án xây dựng tuyến đường sắt đô thị

TP Hà Nội tuyến 2, đoạn Nam Thăng Long – Trần Hưng Đạo vào danh

mục dự án đầu tư từ vốn vay của chính quyền địa phương (sử dụng từ

nguồn vay ODA và vay ưu đãi của nhà tài trợ nước ngoài), Hà Nội.

61. Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội (2020), Quyết định số 5724/QĐ-UBND

ngày 29/12/2020 về việc công bố công khai số liệu quyết toán ngân sách

năm 2019, Hà Nội.

62. Uỷ ban nhân dân Thành phố Hà Nội (2021), Quyết định số 5379/QĐ-UBND

ngày 28/12/2020 về việc công bố công khai số liệu quyết toán ngân sách

năm 2020, Hà Nội

63. Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế trung ương (2005), Thực hiện tốt sự phân

cấp giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương, Hà Nội.

Tiếng Anh

64. Andrlík, Břetislav; Halamová, Martina; Formanová, Lucie (2021), “The role

of fiscal decentralization in municipal budgets: Case of the Czech

Republic”, DANUBE: Law, Economics and Social Issues Review, Vol.12,

pp.61-76.

65. Bilin Neyapti (2010), “Fiscal decentralization and deficits: International

evidence”, European Journal of Political Economy, Vol.26, pp.155-166.

66. Bird & Wallich (1993), Decentralization of the Socialist State, A Regional

and Sectoral Study, The World Bank, Washington, D.C.

67. Boadway, Robin; Shah, Anwar (2007), Intergovernmental Fiscal Transfers:

Principles and Practice, Public Sector Governance and Accountability

series, The World Bank, Washington, D.C.

187

68. Boadway, R., & Shah, A. (2009), “Revenue Assignment”, Fiscal

Federalism: Principles and Practice of Multiorder Governance, pp.157-

206, Cambridge University Press.

69. Charles E McLure & Jorge Martinez-Vazquez (2000), The Assignment of

Revenues and Expenditures in Intergovernmental Fiscal Relations,

GSDRC Publications.

70. Chunli Shen & Jing Jin & Heng-fu Zou (2012), “Fiscal Decentralization in

China: History, Impact, Challenges and Next Steps”, Annals of Economics

and Finance, Society for AEF, Vol. 13(1), pp.1-51.

71. David Coady (2017), Fiscal Decentralization: Objectives, Principles and

Challenges, WHO Symposium on Health Financing for UHC Montreux,

Switzerland.

72. Ebel, R., Istvan Varfalavi, and Sandor Varga (2000), Sorting Out Government

Roles and Responsibilities in the Hungarian Transition, World Bank

Institute Working Paper No. 37156.

73. Ehtisham Ahmad (1997), “Assigning Expenditure Responsibilities”, IMF

elibrary.

74. Enid Slack (2007), “Managing the coordination of service delivery in

metropolitan cities: The role of metropolitan governance”, The World

Bank, Washington, DC

75. European Committee of the Regions (2023), Methodology Fiscal

https://portal.cor.europa.eu/divisionpowers/Pages/

Decentralisation,

Methodology-Fiscal-Decentralisation.aspx.

76. Philippe Wingender (2018), Intergovernmental Fiscal Reform in China, IMF

Working Paper.

77. Florida International University (2013), Public Budgeting and Financial

188

Management, Archived 2018-02-13 at the Wayback Machine.

78. Ford, J. (1999), “Constitutional, Legal, and Regulatory Framework for

Decentralization”, Decentralization Briefing Notes, The World Bank,

pp.11-14.

79. Jorge Martinez-Vazquez (2008), “Revenue assignments in the practice of

fiscal decentralization”, Fiscal Federalism and Political Decentralization:

Lessons from Spain, Germany and Canada, Edward Elgar Publishing,

pp.27-55

80. Martinez-Vazquez, Jorge and Robert McNab (1997), Fiscal Decentralization,

Economic Growth, and Democratic Governance, Georgia State University

Andrew Young School of Policy Studies Working Paper Series No. 97-6.

81. Mongolian Government (2012), Budget Law (Revised edition), approved by

Mongolian Government.

82. Morgan, Peter J. and Trinh, Long Q. (2016), “Fiscal Decentralization and

Local Budget Deficits in Viet Nam: An Empirical Analysis”, ADBI

Working Paper No. 613, https://ssrn.com/abstract=2893058.

83. Niña Boschmann (2009), Fiscal Decentralization and Options for Donor

Harmonisation, Development Partners Working Group on Local

Governance and Decentralization DPWG-LGD.

84. Lev Freinkman & Alexander Plekhanov (2005), “What Determines the Extent

of Fiscal Decentralization? The Russian Paradox”, The World Bank

eLibrary, https://doi.org/10.1596/1813-9450-3710

85. Michael Alexeev & Arseny Mamedov (2017), “Factors determining intra-

regional fiscal decentralization in Russia and the US”, Russian Journal of

Economics, Vol.3, pp.425-444.

86. Moussé Sow and Ivohasina F. Razafimahefa (2015), Fiscal Decentralization

and the Efficiency of Public Service Delivery, IMF Working Paper,

189

WP/15/59, International Monetary Fund.

87. Luiz R.de Mello Jr (2000), “Fiscal Decentralization and Intergovernmental

Fiscal Relations: A Cross-Country Analysis”, World Development,

Volume 28, pp.365-380.

88. Robert Ebel & Serdar Yilmaz (2002), Concept of fiscal decentralization and

worldwide overview, The World Bank.

89. Smoke, Paul (1994) Local Government Finance in Developing Countries:

The Case of Kenya, University of Oxford.

90. Thushyanthan Baskaran (2012), “Tax Decentralization and Public Deficits in

OECD Countries”, Publius The Journal of Federalism, Vol.42, No.4

pp.688-707.

91. Wallace E Oates (1972), Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanovich Inc.

92. S. Gurumurthi. (1998), “Expenditure Assignment and Equalisation Transfers:

An Approach”, Economic and Political Weekly, Vol.33, No.24, pp.1457–

1466.

93. Shah (1994), The Reform of intergovernmental Fiscal relation in developing

and Emerging Market Economies, The World Bank, Washington, D.C.

94. Shah, Anwar (2006), Theory and Practice of Intergovernmental Transfers,

IMF elibrary.

95. Zhang and Zou (1998), “Fiscal Decentralization, Public Spending, and

Economic Growth in China”, Journal of Public Economics, Vol.67, No.2,

pp.221-240.

96. Yannis Psycharis, Maria Zoi and Stavroula Iliopoulou (2016),

“Decentralization and local government fiscal autonomy: evidence from

the Greek municipalities”, Environment and Planning C: Government and

190

Policy, 34(2), pp262-280, https://doi.org/10.1177/0263774X15614153

PHỤ LỤC

Phụ lục 01: Tổng hợp kết quả thông tin thu thập từ ý kiến của một số cán bộ

quản lý NSNN tại các cấp CQĐP của TP. Hà Nội về phân cấp quản lý

NSNN giữa các cấp CQĐP của TP. Hà Nội

Kết quả

TT

Đơn vị

I. Phân cấp quản lý thu NSNN

1. Tiền cho thuê mặt đất, mặt nước đối với khoản thu 01

1 Quận Ba Đình

lần NSCTP hưởng 100% là khoản thu không thường

xuyên, đề xuất ngân sách cấp quận được hương nguồn thu

này.

2. Tiền sử dụng đất khác: Ngân sách cấp quận đang được

hưởng 35%. Đề xuất ngân sách cấp quận được hưởng

100% nguồn thu này để phục vụ cho công tác phát triển

quận.

3. Đề xuất tăng tỷ lệ điều tiết ngân sách cấp quận đang

hưởng theo tỷ lệ 12% lên 15% đối với các khoản thu: thuế

giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế tiêu thu

đặc biệt, thuế thu nhập cá nhân, lệ phí trước bạ ô tô, xe

máy, tàu thuyền và tài sản khác.

2 Quận Hoàng Mai 1. Tỷ lệ phần trăm phân chia tiền sử dụng đất các dự án: đề xuất ngân sách cấp quận hưởng 50%, NSCTP hưởng

50%

2. Tỷ lệ phần trăm phân chia tiền thu đấu giá quyền sử

dụng đất do quận, huyện tổ chức đấu giá: đề xuất ngân

sách cấp quận hưởng 100%.

3. Các khoản thu phân chia đối với khu vực ngoài quốc

doanh: đề xuất ngân sách cấp quận hưởng 30%

1. Tỷ lệ phần trăm phân chia tiền thu đấu giá quyền sử

3 Quận Hà Đông

dụng đất do quận, huyện tổ chức đấu giá: ngân sách cấp

191

quận hưởng 60%, NSCTP hưởng 40%. Hoặc ngân sách

cấp quận hưởng 40%, NSCTP hưởng 60% nhưng tỷ lệ

điều tiết này được xác định sau khi trừ đi chi phí đầu tư

hạ tầng các khu đấu giá để tạo điều kiện cho các quận có

đủ nguồn lực để thực hiện đầu tư xây dựng.

2. Tỷ lệ phần trăm phân chia tiền cho thuê đất, mặt nước:

ngân sách cấp quận hưởng 100% để tạo điều kiện cho các

quận khuyến khích đầu tư cơ sở hạ tầng trên địa bàn quận.

3. Tỷ lệ phần trăm phân chia thuế thu nhập doanh nghiệp:

Tăng tỷ lệ điều tiết cho quận Hà Đông từ 21% hiện nay

lên 32%.

1. Tỷ lệ phần trăm phân chia tiền thu đấu giá quyền sử

4 Quận Bắc Từ

Liêm

dụng đất do quận, huyện tổ chức đấu giá: đề xuất ngân

sách cấp quận hưởng 60%. Đối với tiền sử dụng đất còn

lại, ngân sách cấp quận được hưởng 50%.

2. Các khoản thu phân chia với NSTƯ, đề xuất NSCH

được hưởng 100% phần ngân sách thành phố hưởng.

5 Quận Long Biên Đề xuất tăng tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu như: thuế ngoài quốc doanh, thuế thu nhập cá nhân, thu lệ phí

trước bạ ô tô, xe máy, tàu thuyền… từ 9% lên 12% để đảm

bảo cân đối các nhiệm vụ chi thường xuyên của quận.

Thị xã Sơn Tây

Đề xuất ngân sách thị xã được hưởng 35% đối với 05

khoản thu phân chia ngân sách thị xã được hưởng theo tỷ

lệ % bao gồm: Nguồn thu từ thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu

thụ đặc biệt, thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế thu nhập

cá nhân.

7 Huyện Thanh Trì Đề xuất các huyện đang thực hiện Đề án lên quận được

hưởng 100% nguồn thu tiền sử dụng đất.

1. Đề xuất các huyện đang thực hiện Đề án lên quận được

8 Huyện Gia Lâm

hưởng 100% nguồn thu tiền sử dụng đất.

192

2. Tiền cho thuê đất, mặt nước nộp 01 lần: đề xuất NSCH

được hưởng 100%.

9 Huyện Đông Anh 1. Đề xuất các huyện đang thực hiện Đề án lên quận được

hưởng 100% nguồn thu tiền sử dụng đất.

2. Các khoản thu phân chia với NSTƯ, đề xuất NSCH

được hưởng 100% phần ngân sách thành phố hưởng.

10 Huyện Phú Xuyên Các khoản thu phân chia với NSTƯ, đề xuất NSCH được

hưởng 50% phần ngân sách thành phố hưởng.

Đề xuất NSCH được hưởng 100% tiền sử dụng đất đối với

11 Huyện Mỹ Đức

giao đất có thu tiền sử dụng đất và Tiền sử dụng đất khác.

12 Huyện Ứng Hòa Đề xuất NSCH được hưởng 100% tiền sử dụng đất đối với giao đất có thu tiền sử dụng đất và Tiền sử dụng đất khác.

Đề xuất NSCH được hưởng 100% tiền cho thuê đất, mặt

13 Huyện Sóc Sơn

nước trả tiền 01 lần.

Thường

Đề xuất NSCH được hưởng 100% thu tiền sử dụng đất khi

14 Huyện Tín

bán tài sản gắn liền trên đất do cơ quan, tổ chức, đơn vị

thuộc trung ương quản lý trên địa bàn TP. Hà Nội (phần

ngân sách thành phố hưởng).

1. Việc phân cấp các huyện có đề án lên quận hưởng 80%,

15 Sở Tài chính TP.

Hà Nội

các huyện thị xã còn lại hưởng 70%, các quận hưởng 35%

tiền sử dụng đất đối với đất đấu giá không đáp ứng được

nguồn lực đầu tư xây dựng cơ bản các huyện. Đề xuất

nâng tỷ lệ điều tiết khoản thu đấu giá quyền sử dụng đất

do quận, huyện tổ chức đấu giá và giao đất có thu tiền sử

dụng đất cho các huyện (trừ 05 huyện có đề án lên quận)

là 100%, các huyện có đề án lên quận là 80%, các quận là

40%.

2. Cơ cấu thu tiền sử dụng đất của 02 cấp ngân sách có sự

biến động lớn do Thành phố giảm dần hình thức giao đất.

193

Phân cấp nguồn thu tiền sử dụng đất căn cứ vào quy mô

khiến Kho bạc Nhà nước gặp khó khăn trong điều tiết và

kiểm tra điều tiết do hồ sơ không thể hiện đầy đủ quy mô.

3. Tiền cho thuê đất, mặt nước (không kể thu từ khu vực

doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài) là khoản thu

thuộc NSCH. Tuy nhiên, khoản thu tiền cho thuê đất, mặt

nước trả tiền 01 lần cho cả quá trình thuê có tính chất

không ổn định hàng năm nên ảnh hưởng đến nguồn lực

cân đối NSCH.

4. Các huyện có đề án lên quân đã được phân cấp tối đa

nguồn thu được phân cấp quản lý cho ngân sách huyện

nhưng vẫn chưa đáp ứng được tiêu chí đảm bảo cân đối

thu chi.

II. Phân cấp quản lý chi NSNN

1 Quận Hoàn Kiếm Đề xuất bổ sung nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng mới hệ thống chiếu sáng công cộng đồng bộ với đầu tư hệ thống

đường bộ do cấp huyện đầu tư

2 Quận Hoàng Mai 1. Đề xuất bổ sung nhiệm vụ chi kiểm định chung cư cũ

trên địa bàn quận.

2. Đề xuất sử dụng ngân sách quận, huyện để đầu tư một

số dự án cấp thành phố trên địa bàn.

Đề xuất điều chỉnh nhiệm vụ chi duy tu sửa chữa Trung

3 Quận Hà Đông

tâm y tế cấp quận do Trung tâm y tế là đơn vị sự nghiệp

trực thuộc Sở Y tế, kinh phí bảo đam chi hoạt động thường

xuyên của đơn vị không thuộc nhiệm vụ chi thường xuyên

của cấp quận. Nếu giao nhiệm vụ chi duy tu sửa chữa

Trung tâm y tế thuộc ngân sách quận sẽ khó khăn trong

công tác quản lý tài sản sau đầu tư.

194

Đề xuất HĐND TP. Hà Nội quy định cụ thể hơn các dự

4 Quận Bắc Từ

Liêm

án đấu giá do các quận tổ chức thực hiện và do các đơn vị

Thành phố tổ chức thực hiện để các quận chủ động xây

dựng hạ tầng kỹ thuật khu đất đấu giá, thực hiện các thủ

tục quy trình đấu giá.

5 Quận Long Biên Đề xuất quy định rõ các nội dung chi thường xuyên các phường thực hiện và được cấp quận giao dự toán trên cơ

sở nào (loại phường, số dân, số tổ dân phố,…) để đảm

bảo kinh phí giao cho các phường được phân loại theo quy

mô các phường trên địa bàn.

Đề xuất sử dụng ngân sách quận, huyện để đầu tư một số

6 Quận Nam Từ

dự án cấp thành phố trên địa bàn.

Liêm

7 Quận Thanh Xuân Đề xuất sử dụng ngân sách quận, huyện để đầu tư một số dự án cấp thành phố trên địa bàn.

Thường

Đề xuất giao huyện làm chủ đầu tư đoạn quốc lộ 1A trên

địa bàn.

8 Huyện Tín

Sở Tài chính TP.

1. Một số nội dung, lĩnh vực có sự thay đổi về phân cấp

Hà Nội

quản lý KT-XH trong khi quy định về phân cấp nhiệm vụ

chi chậm điều chỉnh, dẫn đến phải điều ngân sách giữa các

cấp.

2. Thành phố cần quy định cụ thể về ngân sách hỗ trợ kinh

phí cho các đơn vị ngành dọc trên địa bàn và hỗ trợ địa

phương khác khắc phục hậu quả thiên tai, thực hiện các

Chương trình mục tiêu quốc gia.

3. UBND Thành phố nghiên cứu, xem xét kiến nghị của

các đơn vị trong sử dụng NSCH để triển khai các dự án

thuộc nhiệm vụ chi của NSCTP.

III. Điều hòa ngân sách

195

Sở Tài chính TP.

NSCTP đang hỗ trợ đầu tư cho các quận, huyện, thị xã

Hà Nội

thông qua các chương trình sau:

(1) Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn

mới.

(2) Chương trình mục tiêu quốc gia phát triển KT-XH

vùng đồng bào dân tộc thiểu số và miền núi: Hỗ trợ 2,5 tỷ

đồng/nhà văn hóa; Các dự án khác Thành phố hỗ trợ 100%

kinh phí thực hiện Chương trình (không gồm phần kinh

phí dự phòng).

(3) Chương trình đầu tư hỗ trợ có mục tiêu cho các huyện,

thị xã: Hỗ trợ 2,5 tỷ đồng/nhà văn hóa đối với dự án xây

dựng nhà văn hóa thôn còn thiếu; hỗ trợ kinh phí trùng tu

hạng mục di tích gốc và hạ tầng các khu du tích; hỗ trợ

chi phí xây dựng và chi phí thiết bị các dự án khác. Tổng

mức vốn hỗ trợ các dự án được tính toán theo khả năng

cân đối của ngân sách thành phố và khả năng cân đối ngân

sách của từng huyện, thị xã.

196

Phụ lục 02: Tỷ lệ phần trăm phân chia một số khoản thu thuế, phí, lệ phí giữa ngân sách cấp thành phố và ngân sách quận, huyện của TP. Hà Nội giai đoạn 2011 - 2022

Giai đoạn 2011 - Giai đoạn 2017 - Năm 2022

2016 2021

TT Nội dung Thành Quận, Thành Quận, Thành Quận,

phố (%) huyện phố (%) huyện phố (%) huyện

(%) (%) (%)

1 Lệ phí trước bạ xe máy, ô tô, tàu thuyền và tài

sản khác

Quận Hoàn Kiếm 17 11 89 6 94 83

Quận Ba Đình 12 11 89 12 88 88

Quận Hai Bà Trưng 18 11 89 7 93 82

Quận Thanh Xuân 18 11 89 15 85 82

Quận Cầu Giấy 17 11 89 8 92 83

Huyện Từ Liêm 27 - - - - 73

197

Quận Nam Từ Liêm - 11 89 7 93 -

Quận Đống Đa 16 90 10 93 7 84

Quận Tây Hồ 42 68 32 75 25 58

Quận Hoàng Mai 42 72 28 0 100 58

Quận Long Biên 42 79 21 91 9 58

Thị xã Sơn Tây 50 65 35 0 100 50

Các quận, huyện, thị xã còn lại 42 65 35 0 100 58

2 Thu từ khu vực kinh tế CTN ngoài quốc doanh

(thuế GTGT, thuế TNDN, thuế TTĐB, thuế

TNCN)

Quận Hoàn Kiếm 17 24 11 26 6 25

Quận Ba Đình 12 24 11 20 12 30

Quận Hai Bà Trưng 18 24 11 25 7 24

Quận Thanh Xuân 18 24 11 17 15 24

Quận Cầu Giấy 17 24 11 24 8 25

Huyện Từ Liêm 27 - - - - 15

198

Quận Nam Từ Liêm - 24 11 25 7 -

Quận Đống Đa 16 25 10 25 7 26

Quận Tây Hồ 42 3 32 7 25 0

Quận Hoàng Mai 42 7 28 8 24 0

Quận Long Biên 42 14 21 23 9 0

Quận Hà Đông 42 0 35 11 21 0

Huyện Đông Anh 42 0 35 3 29 0

Các quận, huyện, thị xã còn lại 42 0 35 0 32 0

199

Nguồn: Sở Tài chính TP. Hà Nội

Phụ lục 03: Chi ngân sách cấp thành phố theo lĩnh vực

Chi ngân sách cấp thành phố theo lĩnh vực giai đoạn 2011 – 2016

Đơn vị tính: Tỷ đồng

TT Nội dung chi 2011 2013 2015 2016

1 Chi đầu tư xây dựng cơ bản 14.424 15.622 15.526 18.351

2 Chi thường xuyên 10.501 15.729 14.489 14.679

2.1 Chi an ninh – quốc phòng - 490 686 616

2.2 Chi sự nghiệp giáo dục-đào tạo và dạy nghề 1.643 1.982 2.167 2.039

2.3 Chi sự nghiệp Y tế 1.939 2.748 2.864 2.507

2.4 Chi sự nghiệp khoa học-công nghệ 143 260 175 242

2.5 Chi sự nghiệp môi trường 630 1.165 1.027 857

2.6 Chi sự nghiệp văn hóa-thông tin 374 437 396 335

2.7 Chi sự nghiệp phát thanh truyền hình 3 70 62 3

2.8 Chi sự nghiệp thể dục-thể thao 326 439 438 535

2.9 Chi sự nghiệp đảm bảo xã hội 246 496 434 399

2.10 Chi sự nghiệp kinh tế 2.619 4.825 3.422 4.358

2.11 Chi quản lý hành chính, Đảng, Đoàn thể 992 1.511 1.598 1.232

2.12 Chi trợ giá - 1.083 1.007 1.243

2.13 Chi thường xuyên khác - 222 211 312

200

Nguồn: Sở Tài chính TP. Hà Nội

Chi ngân sách cấp thành phố theo lĩnh vực giai đoạn 2017 – 2021

Đơn vị tính: Tỷ đồng

2017 2018 2019 2020 2021

Nội dung Chi Chi Chi Chi Chi Chi Chi Chi Chi Chi đầu TT chi thường đầu tư thường đầu tư thường đầu tư thường đầu tư thường tư

xuyên XDCB xuyên XDCB xuyên XDCB xuyên XDCB xuyên XDCB

1 Chi giáo 2.051 551 2.325 207 2.386 397 2.312 509 2.062 436

dục - đào

tạo và dạy

nghề

2 Chi khoa 224 142 231 103 304 235 137 37 190 0

học và

công nghệ

3 Chi quốc 526 304 539 172 619 179 654 275 - -

phòng

4 Chi an ninh 260 598 475 11 575 374 904 525 - -

và trật tự an

201

toàn xã hội

5 Chi y tế, 2.882 545 2.855 364 2.988 335 2.879 384 2.835 485

dân số và

gia đình

6 Chi văn 427 47 401 40 469 33 376 58 341 14

hóa thông

tin

7 Chi phát 56 213 57 9 69 0 73 6 84 0

thanh,

truyền

hình, thông

tấn

8 Chi thể dục 528 39 580 142 602 0 522 145 471 422

thể thao

9 Chi bảo vệ 674 504 450 82 489 213 459 1.075 451 724

môi trường

10 Chi các 5.273 11.284 6.584 10.949 7.279 11.208 6.496 12.212 6.643 8.461

hoạt động

202

kinh tế

11 Chi hoạt 1.561 25 1.575 229 1.452 394 1.396 614 1.370 453

động của

cơ quan

quản lý nhà

nước,

đảng, đoàn

thể

12 Chi bảo 490 0,025 570 666 9 638 67 689 75 3

đảm xã hội

13 Chi khác 250 0 349 383 41 - - 332 10 0

Tổng chi 15.203 14.252 16.994 12.312 18.281 13.418 16.939 16.017 17.025 11.882

203

Nguồn: Sở Tài chính TP. Hà Nội

Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở thành phố Hà Nội trong điều kiện áp dụng mô hình chính quyền đô thị

PHẠM THANH HÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG ĐIỀU KIỆN ÁP DỤNG MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

PHẠM THANH HÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI TRONG ĐIỀU KIỆN ÁP DỤNG MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ

1. PGS.,TS. PHẠM VĂN LIÊN 2. TS. PHẠM THỊ HOÀNG PHƯƠNG

Phân cấp

Kết quả hệ thống

Tác động

Kết quả

Chính trị

Tài khóa

Hành chính

NHÂN DÂN

Thu NSĐP được hưởng theo phân cấp của TP. Hà Nội

Thu ngân sách cấp thành phố được hưởng theo phân cấp

Thu ngân sách quận, huyện, thị xã được hưởng theo phân cấp

Chỉ số đánh giá mức độ tự chủ thu ngân sách của quận, huyện, thị xã

Chỉ số đánh giá phân cấp thu ngân sách

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

- 51.813 51.322 56.320 57.307 55.180

-

38.014 42.553 48.042 42.960 49.565 53.212 51.664 52.363 59.360 61.312 55.195

Chỉ số đánh giá phân cấp chi ngân sách quận, huyện, thị xã

Chỉ số đánh giá tổng hợp phân cấp ngân sách quận, huyện, thị xã

Phụ lục 01: Tổng hợp kết quả thông tin thu thập từ ý kiến của một số cán bộ

Kết quả

TT

Đơn vị

I. Phân cấp quản lý thu NSNN

II. Phân cấp quản lý chi NSNN

III. Điều hòa ngân sách

Có thể bạn quan tâm

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển nguồn nhân lực du lịch trong các cơ sở lưu trú tại Hà Nội

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển nguồn nhân lực du lịch trong các cơ sở lưu trú tại Hà Nội

Luận án Tiến sĩ: Giáo dục đạo đức sinh thái cho sinh viên các trường đại học tại Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Giáo dục đạo đức sinh thái cho sinh viên các trường đại học tại Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Công tác hoằng pháp và hoạt động của đạo tràng Phật giáo tỉnh Lào Cai hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Hành vi nguy cơ ảnh hưởng đến sức khỏe tâm thần của học sinh trung học phổ thông tại Hà Nội hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Hành vi nguy cơ ảnh hưởng đến sức khỏe tâm thần của học sinh trung học phổ thông tại Hà Nội hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Đảng bộ tỉnh Đồng Nai lãnh đạo công tác bảo tồn và phát huy giá trị các di tích lịch sử - văn hóa từ năm 1996 đến năm 2015

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Đảng bộ tỉnh Đồng Nai lãnh đạo công tác bảo tồn và phát huy giá trị các di tích lịch sử - văn hóa từ năm 1996 đến năm 2015

Luận án Tiến sĩ: Thực hiện Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn vùng dân tộc thiểu số tỉnh Quảng Nam hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Thực hiện Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn vùng dân tộc thiểu số tỉnh Quảng Nam hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Công tác hoằng pháp và hoạt động của đạo tràng Phật giáo tỉnh Lào Cai hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu chất lượng dịch vụ viễn thông di động tại Tổng công ty viễn thông Viettel

Luận án Tiến sĩ: Nâng cao chất lượng cơ sở vật chất các trường đại học tư thục trên địa bàn thành Hà Nội

Luận án Tiến sĩ: Năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp nhỏ và vừa trên địa bàn tỉnh Phú Thọ

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng tới sự thành công trong khởi sự kinh doanh của phụ nữ khu vực miền Bắc

Luận án Tiến sĩ: Kiểm soát nội bộ tại Tập đoàn xăng dầu Việt Nam

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Kiểm soát nội bộ tại Tập đoàn xăng dầu Việt Nam

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu giải pháp phát triển trung tâm logistics quốc tế cho khu vực kinh tế trọng điểm phía Bắc

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến mức độ công bố thông tin trên báo cáo thường niên của các ngân hàng thương mại Việt Nam

Tài liêu mới

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu xây dựng thuật toán thích nghi và học tăng cường cấu trúc Actor - Critic điều khiển bám quỹ đạo cho robot di động đa hướng mecanum

Luận án Tiến sĩ: Cơ cấu bệnh tim mạch và chất lượng cuộc sống của người cao tuổi mắc suy tim, rung nhĩ điều trị tại Bệnh viện Thống Nhất, thành phố Hồ Chí Minh

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu hiện tượng nứt dăm đê sông vùng đồng bằng sông Hồng và dự báo khả năng bị nứt của một số đoạn đê

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu xây dựng giải pháp đảm bảo an toàn thông tin cho quá trình học liên kết dựa trên mật mã

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Phát triển năng lực đánh giá công nghệ cho học sinh trong dạy học môn Công nghệ 11 ở trường trung học phổ thông

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu phân loại chi cầu diệp – Bulbophyllum Thouars (Orchidaceae) ở vùng Tây Nguyên bằng phương pháp hình thái và phân tử

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu đặc điểm phân bố và dinh dưỡng của các loài lưỡng cư ở Vườn Quốc gia Bến En và Khu bảo tồn thiên nhiên Pù Luông, tỉnh Thanh Hóa

Luận án Tiến sĩ: Tổng hợp luật dẫn và điều khiển cho một lớp tên lửa đối hải trên cơ sở ứng dụng mạng nơ ron và hệ mờ

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu tổng hợp hệ điều khiển góc Pitch tua bin gió trong điều kiện có nhiễu tác động

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu hóa học lipid của hai loài san hô thủy tức Millepora dichotoma và Millepora platyphylla ở Việt Nam

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu kiểm soát phân phối công suất kéo trên cầu chủ động của ô tô con bằng ABS

Luận án Tiến sĩ: Ứng dụng phản ứng Domino vào tổng hợp các dẫn xuất Podophyllotoxin, Pyrimidine và đánh giá hoạt tính sinh học của các chất tổng hợp được