Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền địa phương

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN ĐÌNH THÁI

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN

THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI - 2020

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN ĐÌNH THÁI

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN

THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

Người hướng dẫn khoa học: Chữ ký

1. PGS.TS. Hoàng Mai

2. PGS.TS. Phạm Minh Tuấn

HÀ NỘI - 2020

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của cá nhân. Các số liệu nêu

trong luận án là trung thực. Những kết luận của luận án chưa từng được ai công bố

trong bất kỳ công trình nào khác./.

TÁC GIẢ

Nguyễn Đình Thái

LỜI CẢM ƠN

Trong quá trình thực hiện đề tài: “Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung

ương với chính quyền địa phương”, tôi đã nhận được sự giúp đỡ, tạo điều kiện của

tập thể lãnh đạo, các nhà khoa học, cán bộ, giảng viên; đặc biệt là Lãnh đạo Khoa

Sau đại học, cô giáo chủ nhiệm; chuyên viên các phòng, ban chức năng của Học

viện Hành chính quốc gia; các nhà khoa học đã tham gia các hội đồng chấm Luận

án. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành về sự giúp đỡ đó.

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS. TS. Hoàng Mai và PGS. TS.

Phạm Minh Tuấn - Những người trực tiếp hướng dẫn khoa học của Luận án.

Tôi xin chân thành cảm ơn bạn bè, đồng nghiệp đang công tác tại Học viện

Chính trị khu vực II, gia đình đã động viên, tạo điều kiện và giúp đỡ tôi trong quá

trình thực hiện và hoàn thành Luận án./.

TÁC GIẢ

Nguyễn Đình Thái

DANH MỤC BẢNG BIỂU

Thứ tự Nội dung Ký hiệu Trang

1 Hệ thống quy hoạch quốc gia Bảng 2.1. 58

Thẩm quyền lập và phê duyệt quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung 2 Bảng 3.1. 85 ương với chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương

Danh mục quy hoạch đã được phê duyệt và

3 triển khai của thành phố trực thuộc trung Bảng 3.2. 93-94

ương thời kỳ 2010-2020, tầm nhìn 2030

Tổng hợp phân cấp thẩm quyền quản lý

4 NSNN đặc thù giữa trung ương với thành Bảng: 3.3. 100

phố trực thuộc trung ương hiện nay (2020)

Tổng thu ngân sách của các thành phố trực

5 thuộc trung ương so với cả nước giai đoạn Bảng: 3.4. 101-102

2015 – 2019

Tỉ lệ % ngân sách địa phương được giữ lại

6 của thành phố trực thuộc trung ương năm Biểu đồ 3.1. 102

2019

Tổng chi NSNN của các thành phố trực

7 thuộc trung ương so với cả nước giai đoạn Bảng: 3.5. 104

2015 – 2019

Ý kiến đánh giá về thể chế phân cấp quy 8 Biểu đồ 3.2. 119 hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Mức độ phân cấp thẩm quyền quản lý quy 9 Biểu đồ 3.3. 120 hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Điều kiện thực hiện thẩm quyền quản lý quy 10 Biểu đồ 3.4. 121 hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Ý kiến đánh giá về hiệu quả phân cấp quy 11 Biểu đồ 3.5. 121 hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

12 Đánh giá mức độ phân cấp thẩm quyền ban Biểu đồ 3.6: 123

hành pháp luật, chính sách, định mức và tiêu

chuẩn NSNN

Đánh giá mức độ phân cấp thẩm quyền quản 13 Biểu đồ 3.7. 124 lý thu NSNN

Đánh giá phân cấp thẩm quyền quản lý 14 Biểu đồ 3.8. 126 nhiệm vụ chi NSNN

Đánh giá mức độ phân cấp thẩm quyền thành 15 Biểu đồ 3.9. 128 lập, sáp nhập, giải thể TCBM

Đánh giá mức độ phân cấp thẩm quyền phân 16 Biểu đồ 3.10. 129 loại, xếp hạng TCBM

Đánh giá cơ chế, chính sách phân cấp đặc thù 17 Biểu đồ 3.11. 131 về quản lý CBCC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

Số TT Từ viết tắt Chú giải

1 CBCC Cán bộ, công chức

2 HĐND Hội đồng nhân dân

3 NSNN Ngân sách nhà nước

4 TCBM Tổ chức bộ máy

5 UBND Ủy ban nhân dân

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1

1. Lý do chọn đề tài ................................................................................................ 1

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu...................................................................... 5

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ...................................................................... 5

4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu ................................................. 7

5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học ........................................................ 8

6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài ............................................................ 9

8. Cấu trúc của Luận án ........................................................................................ 10

Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ................................ .11

1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ

NƯỚC ....................................................................................................................... 11

1.1.1. Các công trình nghiên cứu lý luận chung về phân cấp quản lý nhà nước .. 11

1.1.2. Các công trình nghiên cứu phân cấp quản lý nhà nước trên một số ngành,

lĩnh vực ...................................................................................................................... 16

1.2. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ

NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC

THUỘC TRUNG ƯƠNG ....................................................................................... 20

1.2.1. Các công trình nghiên cứu về chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

gắn với phân cấp quản lý nhà nước ........................................................................... 20

1.2.2. Các công trình nghiên cứu về xây dựng mô hình chính quyền đô thị ở

thành phố trực thuộc trung ương gắn với phân cấp quản lý nhà nước ...................... 22

1.3. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐƯỢC KẾ THỪA VÀ TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU

TRONG LUẬN ÁN ................................................................................................. 28

1.3.1. Những vấn đề kế thừa và giá trị tham khảo của các công trình nghiên cứu

đã công bố ................................................................................................................. 28

1.3.2. Những nội dung Luận án tiếp tục nghiên cứu ............................................ 32

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 ..................................................................................... 34

Chương 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC

TRUNG ƯƠNG ....................................................................................................... 36

2.1. QUAN NIỆM, NGUYÊN TẮC VÀ HÌNH THỨC CỦA PHÂN CẤP

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN

THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG ................................................. 36

2.1.1. Một số quan niệm liên quan ........................................................................ 36

2.1.2. Nguyên tắc phân cấp quản lý nhà nước ...................................................... 41

2.1.3. Các hình thức phân cấp quản lý nhà nước .................................................. 43

2.2. CHỦ THỂ, NỘI DUNG, ĐIỀU KIỆN ĐẢM BẢO VÀ YẾU TỐ TÁC

ĐỘNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI

CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG ................... 47

2.2.1. Chủ thể phân cấp quản lý nhà nước ............................................................ 47

2.2.2. Nội dung phân cấp quản lý nhà nước ......................................................... 49

2.2.3. Điều kiện đảm bảo phân cấp quản lý nhà nước .......................................... 53

2.3. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRÊN MỘT SỐ LĨNH VỰC

GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC

TRUNG ƯƠNG ....................................................................................................... 57

2.3.1. Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ......................................... 57

2.3.2. Quản lý ngân sách nhà nước ....................................................................... 64

2.3.3. Tổ chức bộ máy và Cán bộ, công chức ....................................................... 67

2.4. KINH NGHIỆM PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG

ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

TRÊN THẾ GIỚI VÀ GIÁ TRỊ THAM KHẢO ĐỐI VỚI VIỆT NAM ........... 70

2.4.1. Kinh nghiệm phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương trên thế giới .......................................................... 71

2.4.2. Kinh nghiệm đối với Việt Nam .................................................................. 78

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 ..................................................................................... 81

Chương 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA

TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG

ƯƠNG ....................................................................................................................... 83

3.1. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ QUY

HOẠCH, KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI .............................. 83

3.1.1. Thực trạng phân cấp về phê duyệt quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội ......................................................................................................................... 83

3.1.2. Thực trạng phân cấp thẩm định, quản lý và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch

phát triển kinh tế - xã hội .......................................................................................... 88

3.1.3. Một số kết quả thực hiện thẩm quyền, nhiệm vụ phân cấp quản lý nhà nước

về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội .................................................... 92

3.2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ NGÂN SÁCH

NHÀ NƯỚC ............................................................................................................. 95

3.2.1. Thực trạng phân cấp thẩm quyền ban hành pháp luật, chính sách, tiêu

chuẩn và định mức NSNN ...................................................................................... 955

3.2.2. Thực trạng phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN ............... 98

3.3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TCBM VÀ

CBCC...................................................................................................................... 104

3.3.1. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về TCBM ................................... 104

3.3.2. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về CBCC .................................... 111

3.4. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC

TRUNG ƯƠNG ................................................................................................... 1188

3.4.1. Một số kết quả đạt được............................................................................ 118

3.4.2. Một số tồn tại và hạn chế .......................................................................... 132

3.4.3. Một số nguyên nhân của tồn tại và hạn chế .............................................. 138

TIỂU KẾT CHƯƠNG ...................................................................................... 141

Chương 4. ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG PHÂN CẤP

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN

THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG ............................................... 144

4.1. ĐỊNH HƯỚNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG

ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

................................................................................................................................. 144

4.1.1. Đảm bảo sự quản lý thống nhất trong phân cấp quản lý nhà nước ........... 144

4.1.2. Đảm bảo và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam trong

phân cấp quản lý nhà nước ...................................................................................... 145

4.1.3. Phát huy tối đa quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương ....................................................................................... 145

4.1.4. Tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương ............................................................................. 147

4.1.5. Phân cấp đi đôi với việc nâng cao năng lực của chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương ..................................................................................................... 148

4.1.6. Coi trọng tính đặc thù của thành phố trực thuộc trung ương trong phân cấp

quản lý nhà nước ..................................................................................................... 148

4.2. NHÓM GIẢI PHÁP CHUNG VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC

TRUNG ƯƠNG ..................................................................................................... 149

4.2.1. Đổi mới nhận thức về phân cấp quản lý nhà nước ................................... 149

4.2.2. Hoàn thiện cơ sở chính trị và pháp lý ....................................................... 151

4.2.3. Tăng cường kiểm tra, kiểm soát, giám sát và thanh tra thẩm quyền được

phân cấp................................................................................................................... 156

4.3. NHÓM GIẢI PHÁP PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA

TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC

4.3.1. Phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.. 159

TRUNG ƯƠNG TRONG MỘT SỐ LĨNH VỰC ............................................... 159

4.3.2. Phân cấp quản lý NSNN ........................................................................... 161

4.3.3. Phân cấp quản lý nhà nước về TCBM và CBCC ..................................... 163

4.4. KIẾN NGHỊ VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG ........................................................................................... 168

4.4.1. Đối với Trung ương Đảng và Thành ủy thành phố trực thuộc trung ương

................................................................................................................................. 168

4.4.2. Đối với Quốc hội ...................................................................................... 169

4.4.3. Đối với Chính phủ .................................................................................... 173

4.4.4. Đối với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ............................ 175

TIỂU KẾT CHƯƠNG 4 ................................................................................... 178

KẾT LUẬN ........................................................................................................ 180

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ............................................... 183

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................ 184

PHỤ LỤC ........................................................................................................... 193

MỞ ĐẦU

1. Lý do chọn đề tài

Trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách hành chính ở Việt Nam, việc phân cấp

nhằm tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương là một xu

thế tất yếu. Tuy nhiên, trên thực tế việc phân cấp có mang lại hiệu quả hay không?

Thực hiện phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương như thế nào để tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương nhưng vẫn đảm bảo sự quản lý thống

nhất từ trung ương? Đây là những vấn đề lý luận và thực tiễn đang đặt ra cấp thiết

cần được nghiên cứu thỏa đáng.

Về phương diện lý luận, tính chất đơn nhất của tổ chức nhà nước và nguyên

tắc tập trung dân chủ trong tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước Việt Nam đã

đặt chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong mối quan hệ kép: vừa phụ

thuộc, vừa tự chủ. Trong khi đó, nhiều vấn đề lý luận giải quyết mối quan hệ giữa

trung ương với chính quyền địa phương nói chung và thành phố trực thuộc trung

ương nói riêng chưa được làm rõ, gây khó khăn cho việc phân cấp quản lý nhà nước

giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Việc phân cấp

quản lý nhà nước của trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

còn hạn chế, dẫn đến sự lệ thuộc thụ động của chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương đối với sự lãnh đạo, chỉ đạo của trung ương, làm cho việc thiết lập chế

độ lãnh đạo, quản lý tập trung quá mức, hạn chế quyền tự chủ và khả năng sáng tạo

của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

Về phương diện thể chế - chính sách, việc giải quyết mối quan hệ giữa trung

ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương không chỉ chưa được đáp

ứng về mặt lý luận mà còn trên khía cạnh thể chế, chính sách. Mặc dù chủ trương

của Đảng, chính sách của Nhà nước là tăng cường phân cấp quản lý nhà nước cho

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, song những quy định pháp luật cho

vấn đề này còn thiếu và yếu, chưa đồng bộ, thống nhất, chưa đáp ứng yêu cầu của

thực tiễn; chưa trở thành hệ thống chính sách, pháp luật đủ mạnh để điều chỉnh các

nội dung phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố

1

trực thuộc trung ương. Trên thực tế, một số chủ trương của Đảng về phát triển các

thành phố trực thuộc trung ương chưa được thể chế hóa, những quy định mở trong

Hiến pháp năm 2013 chậm được luật hóa. Hiện nay, các quy định phân cấp quản lý

nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương chỉ

dừng lại trong các văn bản như: Luật Chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi

năm 2019) một số nghị quyết, nghị định của Chính phủ về phân cấp. Trong khi đó,

Hiến pháp năm 2013 đã hiến định về tổ chức chính quyền địa phương và chủ trương

của Đảng về phân cấp đòi hỏi được thể chế hóa việc phân cấp quản lý nhà nước một

cách bài bản, rõ ràng, đúng, đủ thẩm quyền nhằm phát huy quyền tự chủ, sáng tạo

của chính quyền cấp dưới, nhất là chính quyền địa phương ở đô thị. Từ những thiếu

hụt, bất cập của hệ thống chính sách, pháp luật đòi hỏi phải hoàn thiện và nâng tầm

địa vị pháp lý của việc phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương.

Về phương diện thực tiễn, các thành phố trực thuộc trung ương là những trung

tâm chính trị, văn hóa, kinh tế, thương mại lớn của vùng và cả nước; là động lực

quan trọng cho tăng trưởng kinh tế của khu vực và quốc gia. Trong khi đó, việc

phân cấp quản lý nhà nước của trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương còn dàn trải, chưa đạt được thẩm quyền phù hợp để chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương quản lý tốt đô thị mang tính đặc thù. Đặc biệt, ba lĩnh

vực cần được phân cấp trọng tâm và toàn diện nhưng chưa được quan tâm đúng

mức như:

i) Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã

hội: Công tác quy hoạch, kế hoạch (bao gồm lập, thực hiện, theo dõi và đánh giá

quy hoạch, kế hoạch), với vai trò là một công cụ quản lý nhà nước quan trọng, vẫn

còn nhiều bất cập trước những đòi hỏi của thực tế ở các thành phố trực thuộc trung

ương. Việc xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đối với thành

phố trực thuộc trung ương còn nhiều bất cập, hạn chế sự tự chủ, sáng tạo và sát hợp

với tình hình kinh tế - xã hội trên địa bàn do quy trình thực hiện phức tạp, nhiều cấp

quản lý. Thời gian phê duyệt quy hoạch, kế hoạch còn chậm; quy trình xây dựng

quy hoạch, kế hoạch rườm rà, chồng chéo, nhiều khâu trung gian; thẩm quyền và

trách nhiệm của các chủ thể chính quyền chưa được xác định rõ ràng giữa trung

ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương... Do đó, việc xác định rõ

2

thẩm quyền, trách nhiệm của trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương; đồng thời, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước của trung ương đối với

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch

phát triển kinh tế - xã hội có ý nghĩa kinh tế - xã hội cấp thiết.

ii) Phân cấp quản lý nhà nước về NSNN: Thẩm quyền quyết định NSNN của

chính quyền địa phương, đặc biệt là của chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương còn hạn chế, thụ động, chồng chéo trong nhiều quy định của pháp luật. Quy

trình phê duyệt NSNN còn phức tạp, thời gian dài, hiệu quả quản lý NSNN chưa

đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của thành phố trực thuộc trung ương.

Một số nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN trung ương phân cấp cho chính quyền thành

phố trực thuộc trung chưa hợp lý; cơ chế thưởng, xác định tỷ lệ bổ sung cho ngân

sách của thành phố trực thuộc trung ương chưa tạo ra động lực mạnh mẽ thúc đẩy

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương thực sự làm chủ ngân sách của mình.

Chỉ tiêu thu ngân sách là trách nhiệm chính của cơ quan thuế (được tổ chức theo

ngành dọc), nhưng được xem là chỉ tiêu pháp lệnh của UBND các cấp phải thực

hiện. Chỉ tiêu thu ngân sách trung ương giao thành phố trực thuộc trung ương ngày

càng cao, nhưng tỷ lệ điều tiết đối với ngân sách thành phố trực thuộc trung ương

ngày càng giảm. Trong khi đó, nhu cầu chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên

của thành phố trực thuộc trung ương ngày càng tăng, dẫn đến nguồn vốn đầu tư từ

ngân sách đối với hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội của đô thị ngày càng thu hẹp. Cơ

chế hiện hành chưa cho phép thành phố trực thuộc trung ương thu một số khoản phí,

lệ phí phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của đô thị trực thuộc trung

ương nhằm tạo thêm nguồn thu ngân sách địa phương, như: phí xăng dầu, phí môi

trường, phí duy tu bảo dưỡng cầu đường, phí lưu hành xe, phí sử dụng bất động sản

và chuyển nhượng bất động sản, v.v… Một số định mức chi ngân sách do bộ, ngành

quy định khá thấp, nhưng thành phố trực thuộc trung ương không được phép chủ

động điều chỉnh... Trong quá trình thực hiện, nhiều vấn đề vướng mắc, thành phố

trực thuộc trung ương đã xin ý kiến, kiến nghị đối với trung ương, nhưng vẫn là các

vấn đề đơn lẻ, chưa có tính hệ thống, chưa có giải pháp mang tính căn cơ, lâu dài,

hệ thống. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN đặt ra yêu cầu cấp thiết và quan trọng

để tiếp tục tăng cường phân cấp quản lý NSNN đối với thành phố trực thuộc trung

ương.

iii) Phân cấp quản lý nhà nước về TCBM và CBCC: Qua hơn 10 năm triển

3

khai thực hiện Nghị quyết của Chính phủ về phân cấp giữa Chính phủ và các tỉnh,

thành phố trực thuộc trung ương, lĩnh vực quản lý TCBM và CBCC đã đạt được

những kết quả quan trọng, góp phần tinh gọn TCBM, nâng cao hiệu lực, hiệu quả

quản lý nhà nước; xây dựng đội ngũ CBCC đủ phẩm chất, năng lực bảo đảm thực

thi công vụ. Tuy nhiên, bên cạnh các kết quả đạt được vẫn còn bộc lộ không ít

những khó khăn, vướng mắc. Nhận thức về vai trò của phân cấp quản lý nhà nước

giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong lĩnh vực

TCBM, CBCC còn hạn chế; nội dung phân cấp chưa toàn diện; thẩm quyền của

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương còn “cào bằng”; vẫn còn tư duy “ôm

đồm” thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của trung ương. Chính sách, pháp luật về

phân cấp quản lý TCBM và CBCC đối với thành phố trực thuộc trung ương chưa

hoàn chỉnh, còn tản mạn tại nhiều luật, nghị định của Chính phủ; chưa được cụ thể

hóa thành dự luật có tính pháp lý cao hơn. Thẩm quyền quản lý nhà nước của chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương trong việc quyết định chức năng, nhiệm vụ,

cơ cấu tổ chức của cơ quan cấp dưới chưa đầy đủ. Thẩm quyền của chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương trong việc quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể

tổ chức, đơn vị sự nghiệp công lập chưa đáp ứng được yêu cầu, bảo đảm nguyên tắc

phân cấp. Nhiều thẩm quyền quản lý nhà nước về CBCC cần được trung ương phân

cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương để phát triển nguồn nhân lực

chất lượng cao, nhưng chưa được phân cấp. Cơ chế, chính sách đột phá trong quản

lý, bổ nhiệm, luân chuyển, điều động, biệt phái, đào tạo, bồi dưỡng, thu hút, trọng

dụng nhân tài, đánh giá CBCC chưa được phân cấp đầy đủ, chưa phát huy tự chủ

của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Cơ chế quản lý công chức vẫn

còn tập trung khá nhiều vào trung ương…

Trong điều kiện cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay, trung ương ngày

càng có xu hướng phân cấp thẩm quyền và điều kiện thực hiện thẩm quyền cho

chính quyền địa phương. Chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là chính

quyền địa phương được tổ chức ở đô thị. Đặc điểm của đô thị, nhất là các đô thị trực

thuộc trung ương đòi hỏi thiết kế mô hình tổ chức và hoạt động cần có những đặc

thù để phát huy năng lực sản xuất xã hội ở đô thị. Bên cạnh đó, mô hình tổ chức

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cũng đòi hỏi được trao những thẩm

quyền đúng, đủ, thực quyền để vận hành TCBM, chức năng, nhiệm vụ quản lý phát

triển đô thị trực thuộc trung ương. Vấn đề phân cấp của trung ương với chính quyền

4

thành phố trực thuộc trung ương không chỉ dừng lại ở một vài lĩnh vực mà cần đến

hệ thống thiết chế, thể chế, chính sách cùng một “khế ước” đủ mạnh để đảm bảo

hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước tại thành phố trực thuộc trung ương; đồng thời,

trung ương vẫn tập trung được những quyền vốn thuộc về trung ương. Đây là mong

muốn, song là đòi hỏi thực chất để giải quyết vấn đề phân cấp quản lý nhà nước

giữa trung ương với địa phương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ở

Việt Nam hiện nay.

Xuất phát từ nhu cầu hoàn thiện lý luận, thể chế, chính sách và đáp ứng những

yêu cầu của thực tiễn, tác giả chọn nội dung: “Phân cấp quản lý nhà nước giữa

trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương” làm đề tài nghiên

cứu của luận án.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1. Mục đích của đề tài Luận án

Mục đích của đề tài là nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm đề xuất

phương hướng, giải pháp tăng cường phân cấp quản lý nhà nước của trung ương

cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

2.2. Nhiệm vụ của đề tài Luận án

Để thực hiện mục đích trên, đề tài thực hiện những nhiệm vụ sau:

- Làm rõ cơ sở khoa học của phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương;

- Phân tích thực trạng phân cấp của trung ương cho chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương hiện nay trên 3 lĩnh vực cơ bản: Phân cấp quản lý quy hoạch,

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; phân cấp quản lý NSNN; phân cấp quản lý

TCBM và CBCC;

- Đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm tăng cường phân cấp của trung ương

cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương

với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

3.2. Phạm vi nghiên cứu

Về thời gian: Đề tài nghiên cứu phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương

5

với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương từ năm 2004 đến nay. Đây là thời

điểm Chính phủ ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 về tiếp

tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành

phố trực thuộc trung ương.

Về không gian nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu từ chính quyền trung ương đến

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, gồm giữa chính quyền trung ương

với chính quyền Thủ đô Hà Nội, Tp. Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ.

Theo đó, đề tài khảo sát, nghiên cứu thực tiễn của 4 thành phố: Hà Nội, Đà Nẵng,

Tp. Hồ Chí Minh, Cần Thơ. Tác giả luận án lựa chọn nghiên 4/5 thành phố trực

thuộc trung ương. Bởi vì, Hà Nội là thủ đô, đô thị đặc biệt, trung tâm kinh tế, chính

trị, văn hóa của cả nước, đại diện cho đô thị phát triển khu vực phía Bắc; Đà Nẵng

là đô thị trung tâm của khu vực miền Trung; Tp. Hồ Chí Minh là đô thị đặc biệt, đầu

tàu phát triển kinh tế - xã hội của khu vực phía Nam và cả nước; Cần Thơ là đô thị

trung tâm khu vực Đồng bằng sông Cửu Long. Việc lựa chọn như trên, nhằm đảm

bảo quy mô phù hợp, tính đại diện, mẫu nghiên cứu, địa bàn nghiên cứu, đặc điểm

của các độ thị ở mỗi vùng, miền.

Về nội dung: Đề tài tập trung nghiên cứu những vấn đề phân cấp quản lý nhà

nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trên 3 lĩnh

vực chủ yếu: i) Phân cấp quản lý nhà nước trong quy hoạch, kế hoạch phát triển

kinh tế - xã hội. Đây là lĩnh vực có ý nghĩa quyết định đến chiến lược phát triển của

thành phố trực thuộc trung ương. Xét đến cùng, hoạt động phân cấp của các lĩnh

vực nói chung đều giải quyết vấn đề phát triển kinh tế - xã hội của thành phố trực

thuộc trung ương, quốc gia. Tuy nhiên, vấn đề phân cấp quy hoạch, kế hoạch phát

triển kinh tế - xã hội chưa được chú trọng đúng mức, nội dung trong quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội chưa phù hợp với thực tế của thành phố trực thuộc

trung ương. Do vậy, việc tập trung nghiên cứu phân cấp lĩnh vực quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương có ý nghĩa quan trọng. ii) Phân cấp quản lý nhà nước về NSNN.

Vai trò của NSNN là điều kiện quyết định thực hiện phân cấp giữa trung ương với

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Đây là lĩnh vực được quan tâm nhiều

nhất trong phân cấp; nhu cầu, thực trạng và đòi hỏi được phân cấp NSNN của thành

phố trực thuộc trung ương là rất lớn. Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay, vấn đề

6

phân cấp NSNN vẫn là câu chuyện tiếp tục được tranh luận, nghiên cứu, đánh giá

khoa học để có giải pháp tối ưu cho phân cấp NSNN giữa trung ương với thành phố

trực thuộc trung ương. ii) Phân cấp quản lý nhà nước về TCBM và CBCC. TCBM

và CBCC là chủ thể thực hiện phân cấp. Chính vì vậy, việc tạo ra không gian thẩm

quyền, pháp lý để thiết kế TCBM phù hợp và phát huy vai trò của CBCC trong phát

triển thành phố trực thuộc trung ương là yêu cầu cấp thiết.

4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu

4.1. Phương pháp luận

Đề tài nghiên cứu dựa trên phương pháp luận của Chủ nghĩa duy vật biện

chứng và Duy vật lịch sử; quan điểm của Đảng về phân cấp quản lý nhà nước; các

lý thuyết về tổ chức, phân quyền, phân cấp trong khoa học quản lý công.

4.2. Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp nghiên cứu tư liệu thứ cấp: Phương pháp này được sử dụng để

thu thập, khai thác, tổng hợp thông tin từ các nguồn đã công bố có liên quan đến đề

tài nghiên cứu, bao gồm các văn kiện, tài liệu của Đảng, chính sách, pháp luật của

Nhà nước về phân cấp quản lý nhà nước; những văn bản, tài liệu, quy định của

thành phố trực thuộc trung ương; các công trình nghiên cứu từ nhà khoa học, báo

cáo, thống kê, kết quả điều tra… của chính quyền, ban, ngành, đoàn thể, tổ chức, cá

nhân có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến vấn đề nghiên cứu. Phương pháp thu

thập thông tin, tài liệu thứ cấp được thực hiện kể từ khi bắt đầu hình thành ý tưởng

nghiên cứu cho đến kết thúc sản phẩm của luận án.

- Phương pháp lịch sử - lôgic: được sử dụng trong nghiên cứu quá trình phân cấp

quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung

ương ở Việt Nam từ trước tới nay, đặt các nghiên cứu gắn với hoàn cảnh, điều kiện lịch

sử cụ thể. Phương pháp lôgic được thể hiện xuyên suốt quá trình nghiên cứu, chi phối

đến lựa chọn nội dung, kết cấu tổng quan cũng như xử lý từng vấn đề cụ thể của đối

tượng nghiên cứu để rút ra bản chất, hiện tượng; kế thừa những tính hợp lý trong quá

trình thực hiện phân cấp quản lý nhà nước của trung ương đối với thành phố trực thuộc

trung ương.

- Phương pháp điều tra bằng bảng hỏi: tác giả xây dựng phiếu khảo sát thu thập

thông tin, số liệu bao gồm hệ thống các câu hỏi mang tính giả thuyết theo phương án

phù hợp với mục tiêu nghiên cứu, nhằm minh chứng, đánh giá thực trạng phân cấp

7

quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương. Đối tượng khảo sát bao gồm: CBCC của chính quyền của 4/5 thành phố trực

thuộc trung ương (Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Cần Thơ). Phiếu thu

thập ý kiến của CBCC hiện đang công tác tại HĐND và UBND cấp thành phố của

04 thành phố được lựa chọn khảo sát. Trong đó, lãnh đạo, quản lý từ cấp phòng trở

lên (chiếm 10%: công tác ở HĐND 4% và UBND 6%); tỷ lệ còn lại là công chức

(đang công tác ở các ban của HĐND chiếm 40% và UBND chiếm 50%). Số lượng

phiếu điều tra: mỗi thành phố là 100 phiếu. Tổng số phiếu phát ra là 400 phiếu. Quy

mô, địa bàn khảo sát như trên là đảm bảo tính hợp lý, tính đại diện, khách quan, tập

trung so với quy mô, đối tượng khách thể nghiên cứu. Kết quả điều tra được xử lý số

liệu bằng phần mềm SPSS. Kết quả sau xử lý được sử dụng trong phân tích, minh

họa, đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương theo 03 lĩnh vực được xác định trong nội

dung nghiên cứu.

- Phương pháp quy nạp, diễn dịch và tổng hợp: được sử dụng sau khi thu thập

đầy đủ tài liệu, số liệu liên quan đến nội dung nghiên cứu nhằm hoàn thiện báo cáo

kết quả nghiên cứu của Luận án.

- Phương pháp nghiên cứu liên ngành: tác giả luận án luôn ý thức được rằng, mỗi

phương pháp, kỹ thuật được sử dụng cần phát huy phù hợp với từng nội dung nghiên

cứu cụ thể. Đồng thời chúng phải được đặt trong mối quan hệ tổng thể để có thể nhìn

nhận một cách khách quan, toàn diện toàn bộ quá trình phân cấp, từ chủ trương của

Đảng, đến hệ thống thể chế, công cụ chính sách của Nhà nước; từ thực trạng đang diễn

ra và đòi hỏi tiếp tục tăng cường phân cấp quản lý nhà nước với chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương. Điều này là hết sức cần thiết khi sử dụng phương pháp nghiên

cứu liên ngành.

5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học

5.1. Câu hỏi nghiên cứu

(1) Cơ sở khoa học để thực hiện, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa

trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là gì?

(2) Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền

8

thành phố trực thuộc trung ương hiện nay như thế nào?

(3) Những giải pháp và kiến nghị nào cần được đề xuất trong thời gian tới để

tăng cường phân cấp của trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương?

5.2. Giả thuyết khoa học

Nếu chính quyền thành phố trực thuộc trung ương không được trung ương

phân cấp đầy đủ thẩm quyền, điều kiện thực hiện thẩm quyền thì sẽ giảm hiệu lực,

hiệu quả quản lý nhà nước tại thành phố trực thuộc trung ương; đồng thời, kìm hãm

sự phát triển năng động và sáng tạo về mọi mặt của thành phố trực thuộc trung

ương.

6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

6.1. Đóng góp về mặt khoa học

Đề tài nghiên cứu đã góp phần cung cấp cơ sở khoa học cho việc xây dựng và

thực hiện chủ trương, chính sách phân cấp của trung ương với chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương.

6.2. Đóng góp về thực tiễn

- Kết quả nghiên cứu của đề tài có thể đóng góp vào hoàn thiện thể chế, chính

sách về phân cấp, nhất là phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương.

- Đề tài góp phần đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung

ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương từ thực tiễn của 4/5 thành

phố trực thuộc trung ương trong 3 lĩnh vực cơ bản là phân cấp quản lý quy hoạch,

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; phân cấp quản lý NSNN; phân cấp quản lý

TCBM và CBCC.

- Đề tài góp phần gợi mở những phương hướng, giải pháp nhằm tăng cường

phân cấp quản lý nhà nước của trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương theo hướng nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước; phát huy hơn nữa

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

- Ngoài ra, kết quả của đề tài có thể làm tài liệu tham khảo cho chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương đề ra chủ trương, chính sách quản lý trong điều

kiện đẩy mạnh phân cấp như hiện nay.

7. Những đóng góp mới của Luận án

9

Kết quả nghiên cứu của đề tài luận án đã có những đóng góp mới:

- Đề tài đã làm rõ và xác định các công cụ, khái niệm liên quan đến vấn đề

nghiên cứu như: quan niệm về chính quyền trung ương, chính quyền trung ương ở

Việt Nam, chính quyền địa phương, phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

- Đề tài nêu ra và luận giải các nguyên tắc, ý nghĩa, chủ thể, nội dung phân

cấp, hình thức phân cấp, các yếu tố ảnh hưởng của phân cấp quản lý nhà nước giữa

trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

- Đề tài sử dụng bảng hỏi để thu thập thông tin sơ cấp từ khách thể nghiên cứu

là CBCC của 4/5 thành phố trực thuộc trung ương để phân tích, đánh giá thực trạng

phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương hiện nay.

- Đề tài đề xuất các phương hướng, giải pháp gắn với tính đặc thù của thành

phố trực thuộc trung ương nhằm tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa trung

ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

8. Cấu trúc của Luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, Luận án được

kết cấu thành 4 chương, trong đó: chương 1 khái quát tổng quan về tình hình nghiên

cứu có liên quan đến vấn đề phân cấp; chương 2 phân tích thực trạng, kết quả khảo

sát, đánh giá thực trạng phân cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương; chương 3 đề xuất giải pháp và kiến nghị để tăng cường phân cấp

10

giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hiện nay.

Chương 1

TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

LIÊN QUAN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

1.1. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ

NHÀ NƯỚC

1.1.1. Các công trình nghiên cứu lý luận chung về phân cấp quản lý nhà

nước

Các công trình nghiên cứu về phân cấp khá đầy đủ và công phu. Tuy nhiên, có

thể nói, do sự khác nhau về cách thức TCBM nhà nước và thể chế chính trị nên vấn

đề phân cấp, phân quyền cũng được tiếp cận dưới nhiều góc độ ở các quốc gia trên

thế giới.

Theo hướng này, phải kể đến những công trình của các tác giả sau đây: Pranab

K. Bardhan, Dilip Mookherjee: “Decentralization and local governance in

developing countries: a comparative perspective” (Phân cấp quản lý và chính

quyền địa phương ở các nước đang phát triển: một góc độ so sánh), [2006], đã phân

tích những vấn đề phân cấp, quản trị địa phương ở các nước đang phát triển dưới

cách tiếp cận và so sánh liên ngành; cung cấp các nghiên cứu chi tiết về phân cấp ở

08 quốc gia: Bolivia, Brazil, Trung Quốc, Ấn Độ, Indonesia, Pakistan, Nam Phi và

Uganda. Theo đó, tác giả đã khẳng định xu thế phân cấp chính trị và kinh tế một

cách toàn diện ở Bolivia vào năm 1995, Indonesia năm 1998, trong khi đó ở Brazil

và Ấn Độ, quá trình phân cấp diễn ra không đồng đều và chậm hơn. Ở Trung Quốc,

chính quyền địa phương đã được phân quyền nhiều hơn về chính trị và kinh tế. Nam

Phi đã chuyển đổi từ việc phân cấp phi dân chủ của phân biệt chủng tộc để phân cấp

quản lý theo một Hiến pháp dân chủ. Đồng thời, nghiên cứu cũng so sánh về bối

cảnh chính trị và kinh tế của quá trình phân cấp, nêu giải pháp để hoàn thiện phân

cấp. Công trình của Commonwealth Secretariat: “Decantralisation and local

government” (Phân cấp và quản trị địa phương), [2011] chỉ ra sự cần thiết phải thay

đổi vai trò của nhà nước; thiết kế và tăng cường vai trò của chính quyền địa

phương. Theo đó, công trình đã cho thấy, có ba loại phân cấp cơ bản: Phân cấp

11

hành chính, phân cấp chính trị, phân cấp tài chính; đồng thời nêu quan điểm: phân

cấp là một khái niệm rộng, được mô tả như việc chuyển giao quyền lực từ chính

quyền trung ương cho chính quyền cấp dưới, bao gồm việc lập kế hoạch, quản lý,

nguồn lực. Công trình của tác giả Daniel R. Mullins: “Accountability and

Coordination in a Decentralized Context: Institutional, Fiscal and Governance

Issues” (Trách nhiệm và phối hợp trong bối cảnh phân cấp: Các vấn đề về thể chế,

tài chính và quản trị), [2004], luận giải những vấn đề cơ bản của phân cấp, như ảnh

hưởng của phân cấp, trách nhiệm giải trình; phân tích cơ chế tài chính, quản trị phân

cấp; hướng đến hiệu lực, hiệu quả; nâng cao trách nhiệm và sự phối hợp trong quá

trình phân cấp. Tiếp đó, có công trình của OECD: “Lessons Learned on Donor

Support to Decentralisation and Local Governance” (Bài học kinh nghiệm về hỗ

trợ các nhà tài trợ để phân cấp và quản trị địa phương), [2004], trình bày những kinh

nghiệm hỗ trợ các chương trình cải cách chính quyền địa phương, tập trung vào lĩnh

vực phân cấp hành chính, tài chính và chính trị cũng như tăng cường sự tham gia

của tổ chức xã hội dân sự vào quản trị địa phương.

Theo hướng nghiên cứu lý luận và thực tiễn phân cấp ở các quốc gia, thành

phố cụ thể, có nghiên cứu của Ronald K.Vogel: “Decentralization and Urban

Governance: Reforming Tokyo Metropolitan Government” (Phân cấp và quản lý đô

thị: Cải cách của chính quyền thành phố Tokyo), [2007], đã phân tích quá trình đô

thị hóa ở Nhật Bản và những vấn đề nổi cộm của thành phố Tokyo; phân tích các

giai đoạn cải cách hành chính và phân cấp chính sách ở Nhật Bản. Nghiên cứu của

Kinnosuke Yagi: “Decentralization in Japan” (Phân cấp ở Nhật Bản), [2004] trình

bày mô hình chính quyền địa phương ở Nhật Bản; vấn đề phân cấp ở Nhật Bản

thông qua việc xây dựng các đạo luật về phân cấp và đề xuất những kiến nghị nhằm

sửa đổi, bổ sung những vấn đề phân cấp trong các đạo luật phân cấp. Nghiên cứu

của Jesse C. Ribot: “African Decentralization Local Actors, Powers and

Accountability” (Phân cấp địa phương ở châu Phi, quyền hạn và trách nhiệm),

[2002], phân tích lịch sử ra đời của phân cấp và lý do tại sao phải phân cấp. Đồng

thời, tác giả đã làm rõ quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền địa phương ở

châu Phi trong phân cấp; đề ra quy trình thực hiện phân cấp. Theo đó, tác giả đi đến

kết luận, có 5 yếu tố để tác động đến sự thành công của phân cấp: phương thức

chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm; môi trường pháp lý thuận lợi; môi trường

12

kinh tế vĩ mô; năng lực tự chủ của chính quyền địa phương. Nghiên cứu của Jo

Beall: “Decentralisation and Engendering Democracy: Lessons from Local

Government Reform in South Africa” (Phân cấp và phát sinh đối với dân chủ:

Những bài học từ cải cách chính quyền địa phương ở Nam Phi) [2004], đã dựa trên

cải cách dân chủ ở Nam Phi để phân tích việc bình đẳng giới trong quản lý. Tác giả

cho thấy vẫn còn tồn tại sự phân biệt nam, nữ trong quản lý ở chính quyền địa

phương Nam Phi. Qua phân tích, tác giả cho rằng, phụ nữ ở Nam Phi không có vai

trò lớn trong chính quyền địa phương; sự phát triển về dân chủ đang tăng cường sự

tham gia của phụ nữ vào các cơ quan chính quyền địa phương ở Nam Phi. Bên cạnh

đó, có các nghiên cứu ở Ấn Độ của nhóm tác giả: Prof. Nishith Rai, Dr. Awadhesh

Kumar Singh: “Decentralized urban governance in India” (Phân cấp quản lý đô thị

ở Ấn Độ), [2012], phân tích những vấn đề phân cấp trong quản lý đô thị ở Ấn Độ;

xu hướng quá trình đô thị hóa, bản chất; phạm vi của chính quyền đô thị; cấu trúc,

thành phần của đô thị; tiêu chuẩn để hình thành tổng công ty quản lý đô thị, cách

thức để có một chính quyền đô thị vận hành hiệu quả.

Vấn đề phân cấp đã được đề cập trong văn kiện của Đảng, pháp luật của Nhà

nước. Nghiên cứu lý luận chung về phân cấp, các tác giả trong nước đã công bố

nhiều công trình có giá trị lý luận và thực tiễn. Trong hướng nghiên cứu này có

cuốn sách “Phân cấp ở Đông Á” của Roland White, Paul Smoke, Sudarshan

Gooptu (dịch và hiệu đính Vũ Cường), [2005] đã đề cập đến kinh nghiệm của các

nước Đông Á trong quá trình phân cấp về pháp lý, tài chính, quản lý, y tế, giáo dục,

dịch vụ cơ sở hạ tầng... cũng như những thách thức của quá trình thiết kế mô hình

cải cách; những bài học kinh nghiệm trong quá trình nghiên cứu tác động của tiến

trình phân cấp. Cuốn sách “Phân cấp quản lý nhà nước” của Phạm Hồng Thái,

Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí [2011] trình bày về phân cấp, phân quyền,

tản quyền trong quản lý nhà nước, thực tiễn phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam,

một số nước trên thế giới, những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc

phân cấp quản lý nhà nước trước yêu cầu cải cách. Tác giả Trần Thị Diệu Oanh,

“Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương trong quá trình

cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam” [2012] đã làm rõ cơ sở lý luận về phân cấp

quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương trong bối cảnh cải cách bộ

máy nhà nước ở Việt Nam; thực trạng phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính

13

quyền địa phương ở nước ta hiện nay; quan điểm, giải pháp tiếp tục đổi mới phân

cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay.

Chu Văn Hưởng, “Phân cấp, phân quyền trong thực thi quyền lực nhà nước ở địa

phương Việt Nam hiện nay – Vấn đề và giải pháp”, Luận án Tiến sĩ Chính trị học,

Học viện chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh [2012] đã nghiên cứu tổng

quan tình hình nghiên cứu về phân cấp, phân quyền trong thực thi quyền lực nhà

nước ở địa phương; cơ sở lý luận và thực tiễn phân cấp, phân quyền trong thực thi

quyền lực nhà nước ở địa phương; thực trạng phân cấp, phân quyền trong thực thi

quyền lực nhà nước ở địa phương Việt Nam. Đặc biệt, cuốn sách của Nguyễn Văn

Cương, “Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa

phương tại Việt Nam hiện nay” [2015] đã đánh giá, đề xuất giải pháp hoàn thiện cơ

chế phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa

phương; nghiên cứu khả năng xây dựng, hoàn thiện mô hình chính quyền địa

phương phục vụ trực tiếp việc sửa đổi, bổ sung các đạo luật có liên quan thời gian

tới...

Theo hướng nghiên cứu này, còn có công trình của Võ Kim Sơn, Phân cấp

quản lý nhà nước – Lý luận và thực tiễn [2004] đã nghiên cứu công phu và nghiêm

túc lý luận phân cấp quản lý nhà nước, phân cấp trong quản lý hành chính nhà nước;

lý luận và thực tiễn phân cấp quản lý hành chính nhà nước Việt Nam từ năm 1945

đến 2003; đưa ra định hướng, giải pháp nhằm đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước.

Nghiên cứu của Uông Chu Lưu, “Một số vấn đề lý luận về phân cấp quản lý nhà

nước” [2014], trình bày khái niệm phân cấp quản lý nhà nước, bản chất, mối quan

hệ của phân cấp giữa trung ương và địa phương; đồng thời nêu ra nguyên tắc và

những nội dung phân cấp trong quản lý nhà nước. Nghiên cứu của Nguyễn Minh

Đoan “Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương” [2012], trình bày

quan niệm, mục đích, ý nghĩa của việc phân cấp giữa trung ương và địa phương;

qua đó, tác giả đã phân tích xu hướng, giải pháp phân cấp, phân quyền giữa trung

ương và địa phương ở Việt Nam hiện nay. Nghiên cứu của Phạm Hồng Thái “Phân

quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước - Một số khía cạnh lý luận - thực tiễn và

pháp lý” [2011], cung cấp thêm cách nhìn đánh giá rõ vai trò, công dụng của phân

quyền, phân cấp trong quản lý nhà nước. Bài viết bàn luận về phân quyền, phân cấp

ở khía cạnh phương pháp luận, khía cạnh pháp lý, mối liên hệ giữa hình thức cấu

14

trúc nhà nước với phân quyền và vấn đề phân cấp ở Việt Nam hiện nay. Trương

Đắc Linh, Nguyễn Cửu Việt, “Sửa đổi Hiến pháp nhìn từ chiến lược phân cấp quản

lý” [2011], làm rõ một số khái niệm liên quan đến phân cấp, như tập quyền, tản

quyền, phân quyền, tự quản địa phương và phân cấp quản lý; phân tích mô hình tổ

chức đơn vị hành chính – lãnh thổ và mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở

Việt Nam qua bốn bản Hiến pháp; khái quát mô hình tổ chức đơn vị hành chính –

lãnh thổ và mô hình tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới; phân tích các đặc

điểm chủ yếu của mô hình tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ và mô hình tổ chức

chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay; đưa ra phương hướng, giải pháp đổi

mới mô hình tổ chức đơn vị hành chính – lãnh thổ và mô hình tổ chức chính quyền

địa phương ở Việt Nam.

Ngoài ra, theo hướng này còn có các công trình của tác giả người Việt Nam

viết về kinh nghiệm của các quốc gia trên thế giới về phân cấp, phân quyền và rút ra

bài học kinh nghiệm, vận dụng đối với Việt Nam. Tiêu biểu có nghiên cứu của Lê

Thanh Bình, “Phân tích sự phân quyền trong cải cách hành chính ở Philippine: một

số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam” [2010] phân tích quá trình cải cách hành

chính ở Philippine, quá trình phát triển luật pháp về phân quyền và thực tiễn phân

quyền của nền hành chính Philippine. Tác giả đề xuất những giải pháp nhằm vận

dụng những bài học từ phân quyền và tự quản địa phương của Philippine ở Việt

Nam.

Bên cạnh những công trình nghiên cứu mang tính lý luận, việc nghiên cứu

những vấn đề thực tiễn qua khảo sát, đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp về

phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam cũng được nhiều tác giả trong nước công bố

trên nhiều loại ấn phẩm, như sách, tạp chí, luận văn, luận án. Theo hướng nghiên

cứu này tiêu biểu có Nguyễn Minh Phương, công bố bài viết “Thực trạng phân cấp,

phân quyền và vấn đề tự quản địa phương tại Việt Nam” [2013]. Bài viết trình bày

những vấn đề lý luận phân cấp, phân quyền, tự quản địa phương; thực trạng phân

cấp, phân quyền, tự quản địa phương ở Việt Nam và những vấn đề đặt ra. Từ đó, tác

giả đề xuất những kiến nghị, giải pháp nhằm đẩy mạnh phân cấp, phân quyền và tự

quản địa phương ở Việt Nam. Nội dung của các công trình nghiên cứu trên đã phần

nào làm rõ được thực trạng về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính

quyền địa phương ở Việt Nam. Tuy vậy, kết quả khảo sát, nghiên cứu, những đánh

15

giá, kết luận của các tác giả phần lớn không còn mang tính thời sự và đã được khắc

phục từ thực tiễn tổ chức nhà nước ở Việt Nam trong những năm gần đây, đặc biệt

là khi Hiến pháp 2013 và các Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 ra

đời. Luận án sẽ kế thừa và phát triển những kết quả nghiên cứu này để đảm bảo giá

trị thực tiễn, tính thời sự, khoa học và tính mới.

1.1.2. Các công trình nghiên cứu phân cấp quản lý nhà nước trên một số

ngành, lĩnh vực

1.1.2.1. Các công trình nghiên cứu phân cấp quản lý nhà nước về quy

hoạch, kế hoạch

Tác giả Lê Viết Thái có công trình: “Phân cấp trong lĩnh vực quy hoạch và kế

hoạch ở Việt Nam – Thực trạng và giải pháp” [2012] đã nghiên cứu một số vấn đề

lý luận liên quan đến vấn đề phân cấp; thực trạng phân cấp trong lĩnh vực quy

hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội thông qua thể chế, chính sách của Nhà

nước. Bài viết chỉ ra những hạn chế trong phân cấp quy hoạch, kế hoạch phát triển

kinh tế - xã hội như: hạn chế trong tư duy về vai trò, chức năng và nhiệm vụ của

Nhà nước; hạn chế trong nội dung kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội các ở cấp;

hạn chế trong phối hợp ở lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Từ đó, tác giả đề xuất một số định hướng, giải pháp để khắc phục những hạn chế

trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam.

Tác giả Đinh Lâm Tấn, Đánh giá kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở Việt

Nam, Luận án Quản lý hành chính công, Học viện Hành chính quốc gia, Hà Nội,

2015. Trong chương 2 của Luận án, tác giả đã dành một tiết bàn về phân cấp trong

quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam.

Bài viết của Phạm Sỹ Liêm “Quản lý thực hiện quy hoạch gắn với phân cấp

quản lý nhà nước về quy hoạch” đã hệ thống hóa khung pháp lý về quy hoạch; thể

chế về phân công và phân cấp tổ chức quản lý thực hiện quy hoạch; đồng thời đề

xuất một số kiến nghị về phân cấp quản lý thực hiện quy hoạch.

Hướng nghiên cứu về lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

là khá ít so với vai trò của lĩnh vực này.

1.1.2.2. Các công trình nghiên cứu phân cấp quản lý NSNN

Hoạt động nghiên cứu trên thế giới về phân cấp quản lý NSNN đáng chú ý có

các công trình của nhóm tác giả như: M. Govinda Rao, T. R. Raghunandan, Manish

16

Gupta, Polly Datta, Pratap Ranjan Jena, Amarnath H. K: “Fiscal Decentralization to

Rural Local Governments in India: Selected Issues and Reform Options” (Phân cấp

tài chính cho chính quyền địa phương nông thôn ở Ấn Độ: Các vấn đề được lựa

chọn và tùy chọn cải cách) [2011], đã khái quát việc phân cấp tài chính cho chính

quyền địa phương khu vực nông thôn ở Ấn Độ và so sánh với các cơ chế quản lý tài

chính truyền thống. Qua đó, các tác giả đề xuất những giải pháp và công cụ để tăng

cường quản lý tài chính ở nông thôn Ấn Độ khi được phân cấp. Theo hướng này có

nghiên cứu của Francesco Porcelli: “Fiscal Decentralisation and efficiency of

government” (Phân cấp tài chính và hiệu quả chính phủ) [2009] đã làm rõ lý thuyết

phân cấp tài chính truyền thống và những phát triển về phân cấp tài chính những

năm gần đây; phân tích thực nghiệm liên quan đến hiệu quả của chính phủ trong

phân cấp và những nguy cơ trong phân cấp tài chính.

Bài viết: “Phân cấp tài chính và hiệu quả của dịch vụ công” (Fiscal

Decentralization and the Efficiency of Public Service Delivery) của nhóm tác giả:

Mousse Sow, Mr. Ivohasina Fizara Razafimahefa, (IMF Working papers 15/59,

2015), đã tìm hiểu tác động của phân cấp tài chính và hiệu quả của các dịch vụ

công. Nó sử dụng một phương pháp ngẫu nhiên để ước tính hệ số hiệu quả thời gian

khác nhau và phân tích tác động của phân cấp tài chính trên những hệ số hiệu quả.

Những phát hiện này chỉ ra rằng, phân cấp tài chính có thể cải thiện hiệu quả của

các dịch vụ công nhưng chỉ trong điều kiện cụ thể. Đầu tiên, quá trình phân cấp đòi

hỏi môi trường chính trị và thể chế phù hợp. Thứ hai, một mức độ đầy đủ về phân

cấp chi tiêu dường như cần thiết để có được kết quả thuận lợi. Thứ ba, phân cấp chi

tiêu cần phải được đi kèm với đầy đủ phân cấp của doanh thu.

Ở Việt Nam, xu hướng phân cấp quản lý NSNN bắt đầu rõ nét từ những năm

1990 với việc ban hành Nghị quyết số 186/HĐBT ngày 27 tháng 11 năm 1989 của

Hội đồng Bộ trưởng về phân cấp quản lý ngân sách địa phương. Luật ngân sách

năm 1996 là văn bản luật đầu tiên quy định rõ về phân cấp quản lý NSNN, tạo thế

chủ động, độc lập tương đối cho chính quyền địa phương trong mối quan hệ với

chính quyền trung ương về quản lý và sử dụng NSNN. Đặc biệt, Luật Ngân sách

nhà nước năm 2002 đã tăng cường quyền lực của chính quyền địa phương trong

quyết định dự toán ngân sách, tăng thêm khoản thu cho ngân sách địa phương, với

mục tiêu nâng cao năng lực và chủ động cho các cấp chính quyền địa phương. Theo

17

đó, các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam chủ yếu đánh giá thực

trạng phân cấp quản lý NSNN nhằm tìm ra các giải pháp cải thiện hệ thống phân

cấp quản lý NSNN trong từng giai đoạn nhất định.

Đáng chú ý nhóm công trình nghiên cứu về phân cấp NSNN có tác giả Đào

Xuân Liên với công trình: “Hoàn thiện cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước cho

các cấp chính quyền địa phương” [2007], đã trình bày lý luận, phân tích thực trạng

và nêu giải pháp hoàn thiện cơ chế phân cấp ngân sách ở Việt Nam hiện nay. Tiếp

đó, có nghiên cứu chuyên sâu hơn của Lê Toàn Thắng, “Phân cấp quản lý ngân

sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay” [2013], trình bày lý luận về phân cấp quản lý

ngân sách; thực trạng phân cấp quản lý ngân sách ở Việt Nam; nêu định hướng và

giải pháp phân cấp ngân sách ở Việt Nam. Nghiên cứu về phân cấp trong lĩnh vực

kinh tế có nghiên cứu của Mai Đình Lâm, “Tác động của phân cấp tài khóa đến

tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam” [2012] làm rõ cơ sở lý luận của phân cấp tài khóa

và tác động đến tăng trưởng kinh tế; phân tích thực trạng phân cấp tài khóa tại Việt

Nam và phân tích thực nghiệm tác động của phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh

tế tại Việt Nam. Bên cạnh đó, có nghiên cứu tổng quan và mang tính thực nghiệm

của Vũ Thành Tự Anh, “Phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam: Nhìn từ góc độ thể

chế” [2012] đánh giá tổng quan về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam trên các

phương diện cơ sở lý thuyết, bản chất, những nguyên tắc của phân cấp; thực trạng

phân cấp kinh tế ở Việt Nam trong thời gian qua và những hệ quả của nó; từ đó, đưa

ra những khuyến nghị về đổi mới chính sách phân cấp. Sách tham khảo của Đặng

Đức Đạm, “Phân cấp quản lý kinh tế” [2002] trình bày cơ sở lý luận và phương

pháp luận của phân cấp quản lý; một số bài học kinh nghiệm quốc tế về phân cấp

quản lý kinh tế; chức năng quản lý kinh tế của Nhà nước trong kinh tế thị trường;

cải cách hành chính và phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam, nguyên tắc và giải

pháp tăng cường phân cấp quản lý kinh tế. Sách chuyên khảo của Lê Chi Mai,

“Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương – thực trạng và giải pháp”

[2006] giới thiệu cơ sở lý luận về phân cấp ngân sách; thực trạng phân cấp ngân

sách đối với chính quyền địa phương hiện nay; một số giải pháp nhằm tăng cường

phân cấp NSNN cho chính quyền địa phương. Tác giả Nguyễn Xuân Thu, “Phân

cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam”, Luận án Tiến sĩ kinh tế, Đại học

kinh tế Quốc dân, Hà Nội, 2014, đã nghiên cứu nghiêm túc, có những phân tích

18

định lượng khoa học để chứng minh thực trạng, tác động của phân cấp quản lý ngân

sách đến quản trị địa phương Việt Nam; qua đó, tác giả đề xuất những khuyến nghị

về quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam hiện nay. Bài viết của Lê Thị Thu

Thủy, “Một số vấn đề pháp lý về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam

trong giai đoạn hiện nay”, Tạp chí Khoa học Đại học quốc gia Hà Nội, Luật học,

26 (2010) 34-43. Bài viết nghiên cứu sâu thực trạng pháp luật về phân cấp quản lý

NSNN ở Việt Nam, đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về vấn đề

này. Cụ thể: bài viết đã đưa ra một số giải pháp sau: (i) cần có các quy định thể hiện

sự phân cấp quản lý về ngân sách nhiều hơn, rộng hơn cho các cấp chính quyền địa

phương, đặc biệt là chính quyền cấp xã; (ii) pháp luật cần quy định cụ thể phương

thức bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới theo nguyên tắc nhiệm

vụ chi thuộc địa phương nào, thì địa phương đó phải sắp xếp kinh phí để thực hiện,

nếu còn thiếu thì ngân sách cấp trên mới hỗ trợ để thực hiện mục tiêu trên; (iii) để

thu hẹp khoảng cách thu, chi ngân sách, cần sửa đổi luật thuế, cơ cấu lại các nguồn

thu, cải cách chế độ thu thuế, tránh tình trạng NSNN phụ thuộc quá nhiều vào các

nguồn thu không mang tính chất bền vững như thu từ hoạt động dầu mỏ, thuế nhập

khẩu; (iv) quy định về thời hạn của NSNN là trung hạn (5 năm) thay vì một năm

như hiện nay.

1.1.2.3. Các công trình nghiên cứu phân cấp quản lý nhà nước về TCBM và

CBCC

Tiếp cận phân cấp theo lĩnh vực TCBM và CBCC có công trình của Riitta -

Liisa Kolehmainen-Aitken, MD, DrPH: “Phân cấp quản lý và nguồn nhân lực:

Những ảnh hưởng và tác động” (Decentralization and Human Resources:

Implications and Impact) [2009], phân tích xu thế phân cấp quản lý trong lĩnh vực y

tế trên thế giới và vai trò của nguồn nhân lực để phục vụ quá trình phân cấp trong

lĩnh vực y tế. Tác giả đã đưa ra 5 khuyến nghị để thực hiện tốt phân cấp quản lý

nguồn nhân lực y tế. “Quản lý nguồn nhân lực trong bối cảnh phân cấp, trích giới

thiệu bài của tác giả Amanda E. Green (chuyên gia của Ngân hàng Thế giới) về vấn

đề quản lý nguồn nhân lực trong bối cảnh phân cấp qua phân tích thực trạng và kinh

nghiệm của một số nước Đông Á. Tác giả Trần Anh Tuấn, “Hoàn thiện thể chế

quản lý công chức ở Việt Nam trong điều kiện phát triển và hội nhập quốc tế”,

Luận án Tiến sĩ kinh tế, Đại học Kinh tế quốc dân, Hà Nội, [2007] đã nghiên cứu có

19

hệ thống thể chế quản lý công chức ở Việt Nam từ trước tới năm 2007. Tác giả đã

phân tích, đánh giá thực trạng thể chế quản lý công chức ở Việt Nam; đề xuất quan

điểm, nguyên tắc, nội dung, giải pháp hoàn thiện thể chế quản lý công chức trong

điều kiện phát triển và hội nhập quốc tế.

Theo hướng nghiên cứu này, đặc biệt có công trình của tác giả Hoàng Mai,

“Phân cấp quản lý nhân sự hành chính nhà nước”, Luận án Tiến sĩ Quản lý hành

chính công, Học viện Hành chính quốc gia, Hà Nội, 2010 đã góp phần hoàn thiện lý

luận và thực tiễn về phân cấp quản lý nhân sự hành chính nhà nước; đề xuất giải

pháp cụ thể thông qua việc xây dựng mô hình phân cấp quản lý nhân sự, trong đó,

xác định rõ vai trò, thẩm quyền của ba nhóm cụ thể: Đảng Cộng sản Việt Nam, cơ

quan quản lý nhà nước đối với nhân sự hành chính nhà nước và cơ quan trực tiếp sử

dụng nhân sự. Bên cạnh đó, tác giả Hoàng Mai còn công bố các bài viết trên các tạp

chí như: “Phân cấp tuyển dụng công chức hành chính – Một cách tiếp cận để hoàn

thành công tác tuyển dụng”, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 160/2009; “Để góp phần

thực hiện phân cấp quản lý nhân sự hành chính ở nước ta hiện nay, Tạp chí Quản lý

nhà nước, số 4/2005; “Kinh nghiệm về phân cấp quản lý nhân sự ở một số nước”,

Tạp chí Quản lý nhà nước, số 149/2008.

Nghiên cứu về phân cấp TCBM có cuốn sách của Bùi Đức Kháng, “Phân cấp

quản lý trong hệ thống hành chính nhà nước của chính quyền địa phương”, Nhà

xuất bản Tư pháp, Hà Nội, 2006 đã trình bày những vấn đề chung về phân cấp quản

lý hành chính; thực trạng phân cấp quản lý hành chính trên một số lĩnh vực tại địa

phương; một số giải pháp để đẩy mạnh phân công, phân cấp quản lý trong hệ thống

hành chính nhà nước của chính quyền địa phương. Bên cạnh đó có công trình “Phân

cấp quản lý hành chính - Chiến lược cho các nước đang phát triển” (Sách tham

khảo nội bộ), Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2002 đã phân tích những

mặt mạnh, măt yếu của các mô hình thiết kế hành chính trên cơ sở những nguyên

tắc khoa học quản lý hành chính và đưa ra những ví dụ cụ thể về phân cấp quản lý

hành chính đang áp dụng ở một số nước.

1.2. CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ

NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ

TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

1.2.1. Các công trình nghiên cứu về chính quyền thành phố trực thuộc

20

trung ương gắn với phân cấp quản lý nhà nước

Các công trình nghiên cứu về chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

tập trung chủ yếu ở nội dung TCBM, thể chế hoạt động của chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương. Thông qua kết quả nghiên cứu của các công trình, vấn đề

phân cấp quản lý nhà nước được đề cập và phân tích ở một số nội dung của đề tài,

sách, tạp chí đã công bố. Theo hướng nghiên cứu này, đáng chú ý có: Đề tài nghiên

cứu khoa học cấp Bộ, năm 2002 của Học viện Hành chính quốc gia về “Đổi mới,

hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền thành phố trong giai đoạn

hiện nay” do TS. Vũ Đức Đán làm chủ nhiệm. Đề tài đã phân tích thực trạng tổ

chức và hoạt động của bộ máy chính quyền thành phố ở Việt Nam theo các giai

đoạn, trong đó đề cập đến chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Theo đó,

Đề tài khuyến nghị những cơ chế pháp lý để đổi mới tổ chức và hoạt động của chính

quyền ở đô thị, trong đó đề xuất hình thành khuôn khổ pháp lý phân cấp cho các đô

thị. Cùng cách tiếp cận chung về đô thị trực thuộc trung ương, Đề tài nghiên cứu

khoa học cấp Bộ, năm 2004, của Học viện Hành chính quốc gia: “Một số giải pháp

cơ bản trong quản lý nhà nước về đô thị để thiết lập trật tự kỷ cương ở các thành

phố trực thuộc trung ương” do Phạm Kim Giao làm chủ nhiệm. Đề tài phân tích

thực trạng trật tự, kỷ cương trong quản lý nhà nước về đô thị ở các thành phố trực

thuộc trung ương trên 05 lĩnh vực: quy hoạch xây dựng và kiến trúc đô thị; đất đai

và nhà ở; hạ tầng kỹ thuật; cảnh quan và vệ sinh môi trường đô thị; trật tự giao

thông, trật tự công cộng đô thị. Theo đó, một loạt các giải pháp, kiến nghị được đưa

ra, trong đó có một số đề xuất về phân cấp quản lý nhà nước, đổi mới TCBM chính

quyền tại các thành phố trực thuộc trung ương.

Nghiên cứu trực tiếp chính quyền đô thị trực thuộc trung ương, tác giả Nguyễn

Bảo Ngọc với công trình: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực

thuộc trung ương ở Việt Nam [2006] đã dựa trên cơ sở nghiên cứu lý luận về tổ

chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ương, tập trung phân tích

thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ương ở

nước ta với ba cấp chính quyền: thành phố, quận – huyện – thị xã, phường – xã – thị

trấn; qua đó, tác giả nêu lên xu hướng phát triển đô thị và những khuyến nghị đổi

mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ương ở

Việt Nam hiện nay. Kết quả nghiên cứu của công trình này cũng nêu đề xuất giải

21

pháp trung ương cần tăng cường phân cấp quản lý nhà nước đối với thành phố trực

thuộc trung ương. Cùng nội dung này là công trình của tác giả Đoàn Minh Huấn:

Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền các thành phố trực thuộc trung

ương thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa [2006]. Tác giả đề xuất nhiều phương

án thiết kế mô hình bộ máy chính quyền đô thị, gồm cả mô hình một cấp hoàn chỉnh

hai cấp hành chính, mô hình hai cấp hoàn chỉnh ba cấp hành chính,… với các phân

tích về lợi thế và bất lợi thế của từng thiết kế bộ máy. Trong đó, để thực hiện được

thiết kế mô hình đề xuất, nhóm tác giả nghiên cứu đã đề xuất nhiều cơ chế, thẩm

quyền và điều kiện để chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hoạt động hiệu

quả.

Mặc dù nhóm công trình nghiên cứu về chính quyền thành phố trực thuộc

trung được tiếp cận khá rộng so với vấn đề phân cấp giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, kết quả nghiên cứu của các công

trình theo nhóm này đều hướng đến tìm cơ sở khoa hoc, thể chế, chính sách để nâng

cao hiệu quả quản lý nhà nước tại thành phố trực thuộc trung ương. Bên cạnh những

giải pháp về quản lý đô thị được đề xuất, vấn đề phân cấp, tăng thẩm quyền và các

điều kiện tài chính, nhân sự, quy hoạch, kế hoạch, TCBM đều được xem xét như

một yếu tố quan trọng đối với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

1.2.2. Các công trình nghiên cứu về xây dựng mô hình chính quyền đô thị

ở thành phố trực thuộc trung ương gắn với phân cấp quản lý nhà nước

Hoạt động nghiên cứu và công bố các kết quả nghiên cứu về chính quyền đô

thị được đặt ra như một sự kiện nóng hổi, thời sự trong giới nghiên cứu về khoa học

quản lý, khoa học tổ chức nhà nước. Kể từ khi một số thành phố trực thuộc trung

ương khởi động vấn đề xây dựng chính quyền đô thị, hướng nghiên cứu liên quan

vấn đề này được công bố khá nhiều dưới dạng đề tài nghiên cứu, chương trình, đề

án, tạp chí khoa học...

Nghiên cứu theo hướng lý giải về mô hình chính quyền đô thị dưới góc độ lý

luận, pháp lý, mô hình tổ chức, tiêu biểu có một số công trình: tác giả Nguyễn Thị

Thanh Nhàn khai thác trong bài: Đặc điểm của đô thị Việt Nam và phương hướng

xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị phù hợp đăng trên Tạp chí Tổ chức

quản lý nhà nước, số 183 (4-2011). Bài viết cho rằng, khi xây dựng mô hình tổ chức

chính quyền đô thị cần tính đến những nét đặc trưng của đô thị so với nông thôn,

22

đảm bảo bộ máy tổ chức chính quyền phù hợp, hiệu lực hiệu quả. Khẳng định xây

dựng một bộ máy chính quyền tinh gọn, đơn giản, nhưng khoa học là nhân tố quyết

định sự thành công của quá trình phát triển kinh tế - xã hội ở địa bàn đô thị; đảm

bảo phát huy dân chủ, tăng cường sự tham gia của người dân vào hoạt động quản lý

nhà nước, quản lý xã hội là yêu cầu khách quan của xây dựng nhà nước pháp quyền

của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Luận án tiến sĩ: Đổi mới tổ chức chính

quyền đô thị ở nước ta hiện nay của Phạm Văn Đạt [2012], đã nghiên cứu và đánh

giá thực trạng những quy định pháp luật về đổi mới tổ chức chính quyền đô thị ở

nước ta hiện nay dưới góc độ Luật Hiến pháp; đề xuất phương hướng và các giải

pháp tiếp tục sửa đổi, bổ sung, thay thế những quy định pháp luật về đổi mới tổ

chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay, nhằm hoàn chỉnh hệ thống pháp luật về

mô hình chính quyền đô thị hiện đại, nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà

nước. Cụ thể hơn, với mô hình chính quyền đô thị theo tinh thần Nghị quyết Trung

ương 5 Khóa X là bài viết: Mô hình tổ chức chính quyền đô thị khi không tổ chức

Hội đồng nhân dân đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước, số 163 (8-2009) của Lê

Thiên Hương, có nội dung đề cập tới thực tiễn Việt Nam đang trong quá trình đô thị

hóa nhanh: mở rộng các đô thị hiện hữu, hình thành nhiều đô thị mới; hoàn thiện

mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị nhằm đáp ứng nhu cầu phát

triển kinh tế - xã hội và yêu cầu quản lý nhà nước trên lĩnh vực đô thị là vấn đề cấp

thiết hiện nay; từ những vấn đề mang tính chất lý luận và thực tiễn tổ chức hoạt

động của chính quyền đô thị, đề xuất mô hình TCBM của chính quyền đô thị. Cùng

nội dung đó, bài viết: Sắp xếp lại cơ cấu hệ thống chính quyền đô thị theo tinh thần

Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 Khóa X của Đảng đăng trên Tạp chí Tổ chức

nhà nước, tháng 8/2010, tác giả Phan Anh Hồng đã xác định những thách thức đặt

ra đối với năng lực của chính quyền đô thị trong thực tiễn phát triển của các đô thị

hiện nay và đề xuất một số nội dung để sắp xếp lại cơ cấu hệ thống chính quyền đô

thị theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 khóa X. Tác giả Phạm Minh Trí với bài:

“Nhà nước pháp quyền và xã hội công dân trong chính quyền đô thị” đã nói lên tính

cấp thiết của việc xây dựng chính quyền đô thị. Quản lý nhà nước đô thị phải vừa

bảo đảm theo những chức năng cơ bản pháp quyền, vừa làm đúng chức năng hỗ trợ

phát triển xã hội công dân. Đời sống đô thị hiện đại không cho phép coi thường các

quy định hành chính và pháp luật. Mọi vi phạm quy định hành chính và pháp luật

23

phải được xử lý nghiêm minh và nhất quán; về phát triển xã hội công dân: đây là

chức năng quản lý nhà nước trong xã hội dân chủ, văn minh, hiện đại mà nhà nước

của dân, do dân, vì dân đang hướng tới.

Nghiên cứu về năng lực chính quyền đô thị trong điều kiện mới của đất nước,

Dương Quang Trung đã có bài viết: Nâng cao năng lực chính quyền đô thị đáp ứng

yêu cầu phát triển mới của đất nước, đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước, số 154

(tháng 11/2008). Bài viết đã nêu những vấn đề đặt ra đối với năng lực của chính

quyền đô thị, trên cơ sở đó đề xuất giải pháp cải cách thể chế tổ chức và hoạt động

của bộ máy chính quyền đô thị, tăng cường công tác xây dựng đội ngũ CBCC trong

bộ máy chính quyền đô thị theo hướng chuyên nghiệp, hiện đại, năng lực chuyên

môn cao; đổi mới công tác lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của các cơ quan nhà nước

cấp trên đối với chính quyền đô thị. Theo hướng này, có tác giả Dương Thị Lan

Chi, Nâng cao năng lực của chính quyền đô thị đáp ứng yêu cầu phát triển, Tạp chí

Xây dựng số 12/2007, với bài viết đề cập đến năng lực chính quyền đô thị, những

vấn đề đặt ra từ thực tiễn và đề xuất một số giải pháp cụ thể nâng cao năng lực

chính quyền đô thị.

Khi xây dựng phương án mới cho bộ máy chính quyền, không thể không xét

đến những hạn chế và yêu cầu của việc đổi mới đó, tác giả Lưu Tiến Minh với bài:

Những bất cập, hạn chế và yêu cầu xây dựng mô hình chính quyền đô thị tại các

thành phố trực thuộc trung ương hiện nay đăng trên Tạp chí Dân chủ và Pháp luật,

số 9 (234), 2011 đã đề cập đến chủ trương của Đảng, chỉ đạo của Chính phủ trong

việc nghiên cứu xây dựng chính quyền đô thị; những hạn chế, bất cập về tổ chức và

hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước ở các thành phố trực thuộc trung ương;

những yêu cầu mang tính nguyên tắc trong nghiên cứu xây dựng mô hình chính

quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ương hiện nay. Ngoài ra, tác giả

Trần Thị Diệu Oanh, Một số vấn đề về phân cấp quản lý cho chính quyền đô thị,

Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 12 (237), 2011, đã dựa vào những hạn chế trong tổ

chức chính quyền đô thị và phân cấp quản lý cho chính quyền đô thị để nêu một số

giải pháp chủ yếu cho việc phân cấp chính quyền đô thị trong các lĩnh vực chủ yếu.

Nhóm công trình nghiên cứu về chính quyền đô thị mặc dù không đề cập trực

tiếp vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương xét về mặt hình thức. Tuy nhiên, từ kết quả đạt được và kỳ

24

vọng của những người nghiên cứu cho thấy rằng, để xây dựng mô hình chính quyền

đô thị tại thành phố trực thuộc trung ương trở thành hiện thực, vấn đề cơ bản nhất

vẫn là giải quyết mối quan hệ giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương trong quyết định, thẩm quyền, mô hình tổ chức, cơ chế hoạt động, mối

quan hệ giữa chính quyền đô thị với trung ương và các cơ quan, địa phương khác

trong hệ thống chính trị. Có thể khẳng định, giải quyết được vấn đề phân cấp quản

lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là

tiền đề chính trị - pháp lý quyết định việc xây dựng chính quyền đô thị tại thành phố

trực thuộc trung ương.

1.2.3. Các công trình nghiên cứu đề xuất cơ chế phân cấp quản lý nhà

nước đặc thù giữa trung với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

Các công trình nghiên cứu về cơ chế phân cấp đặc thù của trung ương cho

thành phố trực thuộc trung ương chủ yếu ở các lĩnh vực, như phân cấp đặc thù về

quản lý hành chính; tài chính – ngân sách; TCBM và CBCC; quy hoạch; đầu tư phát

triển... Trong đó, phần lớn các tác giả đã tập trung nghiên cứu phân cấp đặc thù về

quản lý NSNN giữa trung ương với các thành phố trực thuộc trung ương cụ thể như:

Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Đà Nẵng.

Nghiên cứu, so sánh cơ chế quản lý, mô hình tổ chức, hoạt động giữa Thành

phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng để thấy được tính ưu việt của chính quyền đô thị, tác

giả Nguyễn Thị Cành chủ nhiệm đề tài: Chính quyền đô thị tại Việt Nam: Nghiên

cứu tình huống từ Thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng, (2013). Nhóm nghiên cứu

đã phân tích quá trình thực hiện chủ trương của Đảng, Nhà nước về đổi mới chính

quyền đô thị từ thực tiễn của Thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng. Nghiên cứu này

hướng đến cung cấp kênh đánh giá độc lập, cách tiếp cận riêng nhằm góp phần vào

tiến trình chung cho sự thay đổi khung pháp lý, trước tiên là Hiến pháp để phát triển

mô hình chính quyền đô thị hoạt động có hiệu quả. Tác giả Lê Văn In với tham

luận: Cung ứng dịch vụ công đô thị một yêu cầu tất yếu, khách quan đòi hỏi phải tổ

chức lại chính quyền đô thị theo mô hình hành chính một cấp, đã phân tích hai chức

năng cơ bản của Nhà nước là chức năng quản lý và chức năng phục vụ; đặc điểm

cung ứng dịch vụ công đô thị, nêu lên thực trạng cung ứng dịch vụ công đô thị của

chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh. Qua đó, tác giả kiến nghị xây dựng mô hình

chính quyền đô thị Thành phố Hồ Chí Minh phải được thực hiện từng bước theo lộ

25

trình nhất định trên cơ sở chế độ chính trị, thiết chế hành chính; pháp luật; điều kiện

phát triển kinh tế - kỹ thuật; năng lực quản lý điều hành của cán bộ có chức trách,

sự thành thạo chuyên môn, nghiệp vụ của đội ngũ công chức hành chính thừa hành

và cả trình độ dân trí của cư dân đô thị. Bài viết: Thành phố Hồ Chí Minh cần một

mô hình tổ chức chính quyền phù hợp để quản lý một đô thị đặc biệt (Tạp chí Tổ

chức nhà nước), số 5/2010 phản ánh nguyên nhân của những tiêu cực, hạn chế trong

quản lý đô thị hiện nay, những đòi hỏi đặt ra trước thực trạng đó và giải pháp trong

phân cấp quản lý đô thị ở địa phương; đặc biệt cần phải có một văn bản phân cấp có

nội dung phù hợp với việc quản lý theo mô hình chính quyền đô thị. Bài viết:

Những vấn đề đặt ra về tổ chức chính quyền đô thị ở Thành phố Hồ Chí Minh của

tác giả Đặng Công Luận, đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 4/2010, đã khẳng

định đô thị càng lớn, phạm vi khối lượng công việc giải quyết càng nhiều, mức độ

phức tạp của công việc càng cao, việc tuân thủ quy trình, quy chuẩn, quy hoạch,

pháp luật càng phải triệt để, chính xác, kịp thời. Vì vậy, việc TCBM chính quyền ở

một đô thị lớn như Thành phố Hồ Chí Minh phải tính đến đặc thù riêng trên cơ sở

đảm bảo việc quản lý nhà nước tập trung, thông suốt, nhanh nhạy, có hiệu lực, hiệu

quả cao. Nghiên cứu có hệ thống và chuyên sâu về chính quyền đô thị Thành phố

Hồ Chí Minh đáng chú ý có công trình của Nguyễn Trọng Hòa (Chủ nhiệm),

Nghiên cứu chính quyền đô thị đáp ứng yêu cầu phát triển đô thị - Từ thực tiễn

Thành phố Hồ Chí Minh, Đề tài cấp Thành phố, năm 2015. Nhóm tác giả đề xuất,

HĐND chỉ nên tổ chức phù hợp với vai trò chính của nó: ra các quyết định quan

trọng nhân danh lợi ích cộng đồng. Với các đặc thù về dân cư và cấu trúc hạ tầng

của đô thị, các quyết định quan trọng nhân danh lợi ích cộng đồng của dân cư đô thị

cần có sự tập trung trên một quy mô nhất định, đồng thời có nhiều kênh khác phản

ánh nhu cầu và các mối quan tâm của người dân. Vì vậy, HĐND không nhất thiết

phải tổ chức dàn trải ở tất cả các cấp. Tổ chức các thành phố trực thuộc nhằm thiết

lập các điều kiện, bối cảnh khai thác hiệu quả của công cụ phân cấp, phân quyền ở

phạm vi địa phương (khi những công cụ này đã được sử dụng ở cấp trung ương -

thành phố) trên các địa bàn đang đô thị hóa; tập trung nguồn lực và thẩm quyền ở

một quy mô đủ lớn để đạt được hiệu quả trong phát triển. Đồng thời, không có cơ sở

gì vững chắc để khẳng định rằng, các thiết kế đang có với mô hình TCBM chính

quyền hiện tại đã đem lại lợi ích cho người dân tốt đến mức không thể có sự thay

26

đổi nào.

Tiếp cận nghiên cứu cơ chế đặc thù dành cho đô thị trực thuộc trung ương

dưới góc độ kinh tế - ngân sách, tác giả Bùi Thị Mai Hoài, Chính quyền đô thị và

quy chế tài chính ngân sách đặc thù: Trường hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Tạp chí

Phát triển và Hội nhập, số 18 (28) tháng 9-10/2014, đã cho rằng, mô hình chính

quyền Thành phố Hồ Chí Minh như hiện nay còn có khoảng cách khá xa so với mô

hình chính quyền đô thị. Nghiên cứu này đã: (1) Phân tích đặc thù của xã hội đô thị

để thấy rằng quản trị đô thị và quản lý ngân sách đô thị cần có sự khác biệt so với

nông thôn; (2) Đánh giá thực trạng quản trị đô thị và quy chế tài chính ngân sách

đặc thù - trường hợp Thành phố Hồ Chí Minh; và (3) Đưa ra các khuyến nghị về

phân cấp ngân sách và quản trị đô thị cho một đô thị lớn như Thành phố Hồ Chí

Minh, trong bối cảnh vận hành theo mô hình chính quyền đô thị. Bên cạnh đó, tác

giả Bùi Quang Tín có bài viết: Tác động tích cực của việc phân cấp tới sự phát triển

của Thành phố Hồ Chí Minh (2016) nghiên cứu tác động tích cực của phân cấp tài

chính công đến hiệu quả quản trị và phát triển kinh tế - xã hội của Thành phố Hồ

Chí Minh. Trên cơ sở đó, tác giả cho rằng, Thành phố Hồ Chí Minh sẽ có đủ quyền

tự chủ ngân sách và quyền huy động các nguồn lực đầu tư rộng rãi hơn, dưới ba

phương diện cơ bản sau: xác lập nguồn thu đặc biệt; khả năng tự chủ trong chi tiêu

ngân sách; nới rộng hạn mức huy động vốn đầu tư.

Nghiên cứu cơ chế đặc thù đối với thành phố trực thuộc trung ương dưới hình

thức đề án, chương trình, đề tài có các công trình tiêu biểu như: Đề án Cơ chế chính

sách đột phá để Thành phố Hồ Chí Minh phát triển nhanh, toàn diện, vững chắc,

thực hiện tốt vai trò trung tâm đối với vùng và cả nước theo Nghị quyết 16-NQ/TW

của Bộ Chính trị do UBND Thành phố Hồ Chí Minh là cơ quan chủ trì và Viện

Kinh tế Việt Nam thực hiện. Mục tiêu tổng quát của Đề án là: Xác định các trọng

điểm đột phá và các giải pháp thực hiện nhằm đưa Thành phố Hồ Chí Minh phát

triển nhanh, toàn diện, vững chắc, tăng cường vai trò đầu tàu phát triển hiện đại của

cả nước; trở thành một trong những trung tâm phát triển lớn của khu vực Đông Á,

một thành phố hiện đại, đẳng cấp quốc tế và có bản sắc riêng trong khoảng 20-30

năm tới. Đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị Thành phố Hồ Chí

Minh năm 2007 do Viện Kinh tế xây dựng đưa ra hàng loạt các cơ sở, luận điểm về

những vấn đề bất cập trong mô hình tổ chức chính quyền thành phố hiện tại, các

27

mâu thuẫn trong khung pháp lý với yêu cầu quán lý. Theo đề án, quá trình phân cấp

của Chính phủ cho chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh chưa đáp ứng được nhu

cầu thực tiễn, nên cần đổi mới đồng bộ cả mô hình tổ chức lẫn nội dung hoạt động

của chính quyền Thành phố. Đề án đã đưa ra các đề xuất rất cụ thể các nội dung về

mô hình chính quyền đô thị Thành phố Hồ Chí Minh trên nền tảng thay đổi mạnh

mẽ cấu trúc quản lý truyền thống của Thành phố. Để có cơ sở khoa học khẳng định

những nội dung của chính quyền Thành phố Hồ Chí Minh trình Chính phủ, Quốc

hội là cấp thiết, Đề tài cấp Thành phố, (năm 2015): Khảo sát và đánh giá việc thí

điểm mô hình chính quyền đô thị Thành phố Hồ Chí Minh, do tác giả Phạm Minh

Tuấn làm chủ nhiệm đã làm rõ cơ sở của việc thí điểm mô hình chính quyền đô thị

ở Thành phố Hồ Chí Minh; khảo sát và đánh giá về tổ chức và hoạt động của mô

hình chính quyền đô thị thí điểm ở Thành phố Hồ Chí Minh; nguyên tắc, giải pháp

và kiến nghị xây dựng, hoàn thiện mô hình chính quyền đô thị ở Thành phố Hồ Chí

Minh.

Như vậy, nhóm công trình nghiên cứu về chính quyền đô thị trực thuộc trung

ương đã nêu lên tính cấp thiết trong việc xây dựng cơ chế, chính sách đặc thù đối

với thành phố trực thuộc trung ương; đề xuất những cơ chế đặc thù trong một số

lĩnh vực phân cấp quan trọng, như quy hoạch, kế hoạch, chiến lược phát triển kinh

tế - xã hội, TCBM, nhân sự, tài chính – ngân sách... Xét đến cùng, các kết quả

nghiên cứu cũng vì mục đích đề xuất trung ương tăng cường phân cấp cho chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương ở mức độ cao hơn so với tỉnh, thành khác,

mà thực chất là “cơ chế đặc thù”.

1.3. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐƯỢC KẾ THỪA VÀ TIẾP TỤC NGHIÊN CỨU

TRONG LUẬN ÁN

1.3.1. Những vấn đề kế thừa và giá trị tham khảo của các công trình

nghiên cứu đã công bố

Nghiên cứu về phân cấp giữa trung ương và địa phương đã có bề dày lịch sử

trên thế giới cũng như ở Việt Nam. Những công trình nghiên cứu trên thế giới và ở

Việt Nam đã cho thấy sự công phu, đa dạng trong thống nhất là đều hướng đến phân

cấp, phân quyền nhằm tăng quyền tự quản (tự chủ, tự chịu trách nhiệm) của chính

quyền địa phương. Nội dung của các công trình đã đáp ứng nhu cầu lý luận và giải

quyết những vấn đề phân cấp, phân quyền cụ thể. Trên cơ sở đó cung cấp những

28

vấn đề lý luận và thực tiễn để các nghiên cứu tiếp theo kế thừa và phát triển, gắn với

bối cảnh cụ thể. Giá trị của mỗi nhóm công trình ở trong và ngoài nước đều có

những đóng góp quan trọng về mặt lý luận và thực tiễn:

(1) Đối với những công trình nghiên cứu của các tác giả ở nước ngoài: Giá trị

của nhóm công trình nghiên cứu ở nước ngoài chủ yếu có nội dung về phân cấp,

phân quyền, tự quản địa phương, xây dựng, quản lý đô thị của một số quốc gia dưới

góc độ nghiên cứu chung nhất. Từ đó, có thể rút ra những bài học kinh nghiệm, sự

kế thừa trong quá trình xác định mô hình phân cấp, phân quyền, xây dựng chính

quyền nhà nước nói chung phù hợp với đặc điểm về chính trị, văn hóa, lãnh thổ, dân

cư... của Việt Nam. Những công trình nghiên cứu trên thế giới đã cung cấp cơ sở lý

thuyết và kinh nghiệm thực tiễn cho đề tài luận án trong việc nhận định, đánh giá,

so sánh các vấn đề phân cấp giữa trung ương và địa phương nói chung, thành phố

trực thuộc trung ương nói riêng; mức độ phân cấp của chính quyền trung ương cho

chính quyền địa phương, nhất là các thành phố lớn, các đặc khu ở một số quốc gia;

cơ cấu tổ chức các cơ quan và mối quan hệ giữa các cơ quan chính quyền... Những

bài học thành công hay thất bại trong quá trình phân cấp, phân quyền của một số

quốc gia là kinh nghiệm quý báu cho việc nghiên cứu và thực hiện phân cấp ở Việt

Nam hiện nay.

Các học giả nước ngoài nghiên cứu về phân cấp, phân quyền, chính quyền địa

phương, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương không chỉ ở những nước phát

triển mà cả những nước đang phát triển, kém phát triển, qua đó cung cấp cho chúng ta

cái nhìn đa chiều về phân cấp, phân quyền, mô hình phân cấp cho chính quyền đô thị

lớn, đặc biệt ở một số quốc gia và kinh nghiệm phân cấp, phân quyền, tổ chức của

chính quyền đô thị ở một số nước trên thế giới, những nước phát triển, đang phát triển

và những nước có đặc điểm tương đồng với Việt Nam. Tuy nhiên, những nghiên cứu

này mới chỉ dừng lại ở khung lý thuyết chung về phân cấp, phân quyền, chính

quyền địa phương và quản lý đô thị, chưa đi vào nghiên cứu trường hợp điển hình.

Đặc biệt các nghiên cứu ở nước ngoài chưa có sự nghiên cứu, đánh giá và đề xuất

giải pháp để thực hiện phân cấp giữa chính quyền trung ương với chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương; mô hình phân cấp nào phù hợp cho chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương... Do sự khác nhau về chính trị, văn hóa, xã hội và cơ chế

phân cấp khác nhau nên giữa các công trình có nhiều cách đánh giá, kết luận về nội

29

dung nghiên cứu. Vì vậy, kết quả của mỗi công trình chưa thể được xem là giải

pháp tối ưu để giải quyết vấn đề phân cấp giữa trung ương và chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương, nhất là gắn với bối cảnh ở Việt Nam. Đây là vấn đề của

những công trình nghiên cứu ở trong nước nói chung và nội dung đề tài luận án

hướng đến nghiên cứu nhằm giải quyết những vấn đề đặt ra cả lý luận và thực tiễn

trong nước.

(2) Đối với những công trình nghiên cứu của các tác giả trong nước: Các công

trình nghiên cứu ở Việt Nam ít nhiều đã đề cấp tới việc phân cấp, phân quyền, tự

quản địa phương, phân cấp quản lý trong tổ chức và hoạt động của chính quyền ở

địa phương với những bất cập hiện tại và đề xuất giải pháp để nâng cao hiệu quả

quản lý, đáp ứng mục tiêu cải cách nền hành chính. Đó là kết quả nghiên cứu

nghiêm túc và công phu của các tác giả về phân cấp, phân quyền, tổ chức hoạt động

của chính quyền địa phương.

i) Hướng nghiên cứu của các tác giả trong nước đối với những vấn đề lý luận

chung về phân cấp quản lý nhà nước đã nghiên cứu tương đối có hệ thống về lý luận

phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước. Các công trình đã có nhiều hướng

tiếp cận khác nhau về phân cấp, phân quyền; đánh giá, so sánh việc phân cấp giữa

chính quyền trung ương với chính quyền địa phương và trong nội bộ tổ chức chính

quyền địa phương. Trên cơ sở lý thuyết, các tác giả đánh giá thực trạng và đề xuất

giải pháp nhằm tăng cường phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa chính

quyền cấp trên với chính quyền cấp dưới trong tổ chức chính quyền địa phương.

Kết quả nghiên cứu của các công trình đã công bố trong nước là nguồn tài liệu tham

khảo hữu ích và trực tiếp cho đề tài luận án. Tuy nhiên, hạn chế của nhóm công

trình này là chưa có nội dung nghiên cứu chuyên sâu, có hệ thống, đánh giá thực

trạng dựa trên nghiên cứu trường hợp điển hình nhằm đề xuất giải pháp, mô hình

phân cấp cụ thể. Đặc biệt, hướng nghiên cứu phân cấp quản lý nhà nước giữa chính

quyền trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam

(Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Đà Nẵng, Hải Phòng, Cần Thơ) chưa được tập

trung nghiên cứu đúng mức, có trọng tâm và cần thiết. Trong khi đó, đây là vấn đề

quan trọng và cấp thiết để “cởi trói” nhằm thúc đẩy các thành phố lớn phát triển

năng động.

ii) Nhóm công trình nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương

30

và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đã có những đóng góp nhất định về

lý luận phân cấp giữa trung ương và chính quyền địa phương, đặc biệt là chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương. Đây là những kết quả nghiên cứu có giá trị

tham khảo đối với đề tài của luận án khi tiếp cận nghiên cứu các lĩnh vực phân cấp

quan trọng giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Tuy

nhiên, các nghiên cứu theo hướng này cũng mới chỉ dừng lại ở những vấn đề lý luận

về phân cấp của các lĩnh vực, có đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp để đẩy

mạnh phân cấp, nâng cao hiệu quả phân cấp của lĩnh vực nghiên cứu giữa trung

ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Các công trình nghiên cứu

điển hình về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền các thành

phố trực thuộc trung ương còn ít. Khi nghiên cứu về thành phố trực thuộc trung

ương, hầu hết các công trình nghiên cứu đều hướng đến nghiên cứu về chính quyền

đô thị. Trên thực tế, để phân cấp cho các thành phố trực thuộc trung ương cần có

những chính sách đột phá mạnh mẽ. Song, cơ sở lý luận, pháp lý và khoa học để

thực hiện phân cấp các lĩnh vực trên chưa hoàn thiện và có tính đột phá, vượt trước.

Đây là những vấn đề còn nhiều khoảng trống mà đề tài luận án tiếp tục nghiên cứu,

hoàn thiện và đề xuất.

iii) Các quan điểm chuyên gia, học giả và nhóm công trình nghiên cứu, bài báo

khoa học công bố về cơ chế phân cấp đặc thù cho chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương từ trước đến nay không nhiều về số lượng, nhưng bước đầu đã khởi

xướng sự quan tâm về sự cần thiết phải đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương. Kết quả nghiên cứu của các tác giả đều gắn với nhu cầu

và đòi hỏi thực tiễn của thành phố trực thuộc trung ương. Hiện nay, chưa có một

công trình nào nghiên cứu chuyên sâu về mặt lý luận và thực tiễn; từ thực trạng

phân cấp và giải pháp tối ưu, cũng như lộ trình đảm bảo thực hiện phân cấp quản lý

nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Các đề

tài, công trình nghiên cứu đều mang tính khái quát cao, tập trung phản ánh chủ yếu

ở cấp quản lý hành chính nhà nước mà chưa đặt vấn đề một cách cụ thể, gắn với

thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Quá trình nghiên cứu

cơ chế phân cấp đặc thù cho thành phố trực thuộc trung ương còn hạn chế, hầu như

chỉ dừng lại ở những bài tham luận ngắn trong hội thảo khoa học, tạp chí. Trong khi

đó, việc phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

31

thuộc trung ương là nội dung phức tạp. Do đó, những nghiên cứu về phân cấp quản

lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là

hoàn toàn mới, đặt ra nhiều vấn đề cần được nghiên cứu và giải đáp có tính hệ

thống, chuyên sâu và khoa học. Theo đó, nhiều vấn đề đặt ra như: cơ sở khoa nào

làm căn cứ để đề ra chủ trương, chính sách phân cấp cho chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương? Cơ sở pháp lý nào để đẩy mạnh phân cấp, tăng quyền tự

chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương? Và giải

pháp nào để tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương?...

1.3.2. Những nội dung Luận án tiếp tục nghiên cứu

Việc tiếp tục nghiên cứu về phân cấp nói chung và phân cấp quản lý nhà nước

cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương nói riêng có ý nghĩa lý luận và

thực tiễn. Trong nội dung và phạm vi nghiên cứu, luận án sẽ kế thừa những giá trị

khoa học của các công trình nghiên cứu đi trước, hướng đến giải quyết những vấn

đề có tính lý luận và thực tiễn sau đây:

Thứ nhất, trình bày, phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý

nhà nước; nội dung, ý nghĩa, nguyên tắc phân cấp quản lý nhà nước giữa trung

ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương; những lĩnh vực phân cấp

giữa trung ương và địa phương, nhất là phân cấp của trung ương cho chính quyền

các thành phố trực thuộc trung ương; kinh nghiệm phân cấp giữa trung ương và

thành phố trực thuộc trung ương của một số quốc gia trên thế giới. Theo đó, đề tài

luận án tập trung làm rõ có hệ thống những vấn đề lý luận, pháp lý và thực tiễn phân

cấp của ba lĩnh vực quan trọng đối với phân cấp quản lý nhà nước: Phân cấp quản lý

quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; phân cấp quản lý NSNN; phân cấp

quản lý TCBM và CBCC.

Thứ hai, Luận án tập trung đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước

giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong ba lĩnh vực

phân cấp quan trọng là: Phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã

hội; phân cấp quản lý NSNN; phân cấp quản lý TCBM và CBCC. Trong đó, Luận

án phân tích, đánh giá những thành tựu và hạn chế của phân cấp quản lý nhà nước

giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hiện nay một

cách căn bản, dựa trên những tài liệu, số liệu thu thập thứ cấp và kết quả khảo sát có

32

tính chất điển hình làm minh chứng cho sự chồng chéo, kém hiệu quả, thiếu tính đột

phá, không tạo động lực cho sự phát triển của các đô thị lớn; tìm ra nguyên ngân

của vấn đề.

Thứ ba, Luận án đề xuất phương hướng, giải pháp và kiến nghị để thực hiện

tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương. Theo đó, Luận án đề xuất phân cấp thẩm quyền và các điều

kiện để thực hiện thẩm quyền đối với ba lĩnh vực: Phân cấp quản lý quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội; phân cấp quản lý NSNN; phân cấp quản lý TCBM

và CBCC. Do đặc thù của thành phố trực thuộc trung ương nên các giải pháp và

kiến nghị trong Luận án hướng tới hình thành một mô hình phân cấp chung và trong

33

đó có mô hình phân cấp đặc thù cho từng thành phố trực thuộc trung ương.

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1

Chương 1 có vai trò quan trọng để thực hiện Luận án. Qua quá trình khảo cứu

các công trình nghiên cứu đi trước đã cung cấp những cơ sở lý luận và khoa học cho

nội dung nghiên cứu của Luận án. Thông qua kết quả những công trình đã công bố,

Luận án đã kế thừa được những giá trị khoa học để hình thành khung lý thuyết

nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương. Có thể đưa ra một số kết luận sau:

Thứ nhất, vấn đề phân quyền, phân cấp dưới góc độ lý luận, luận giải thuật

ngữ, khái niệm phân quyền, phân cấp được nhiều công trình công bố cả trong và

ngoài nước. Các công trình của nhóm tác giả ở nước ngoài sử dụng thuật ngữ:

“Decantralisation”, nghĩa là phân quyền để hiểu việc chính phủ trung ương chuyển

giao một phần thẩm quyền, chức năng nhiệm vụ của mình xuống cho chính quyền

địa phương. Kết quả nghiên cứu của các học giả nước ngoài, mặc dù chịu tác động

của thể chế chính trị ở mỗi quốc gia là khác nhau, song hầu hết đều cho rằng, phân

quyền, hay phân cấp là xu hướng chung của các nền hành chính nhà nước trên thế

giới. Tại mỗi quốc gia, sẽ có những nội dung, hình thức và phương thức phân

quyền, phân cấp khác nhau. Nhóm quốc gia phát triển được đánh giá là có tỷ lệ và

mức độ phân quyền cao. Chính quyền địa phương có được nhiều thẩm quyền, tự

chủ trong hoạt động quản trị địa phương, thậm chí là theo hình thức tự quản địa

phương. Các quốc gia có nền hành chính phát triển hầu hết họ đã thực hiện phân

quyền khá sớm, gần như họ đã có một thể chế hành chính hoàn chỉnh trong hoạt

động phân quyền đối với chính quyền địa phương. Ví dụ: Nhật Bản, Pháp, Hàn

Quốc, Trung Quốc, Mỹ, Anh... Trong đó, nội dung, hình thức, mô hình, phương

thức phân quyền đối với đô thị lớn của các quốc gia phát triển cũng được đặt ra

trong quá trình thực hiện phân quyền cho chính quyền cho đô thị lớn, đô thị đặc biệt

(theo cách hiểu của Việt Nam là đô thị loại I, đô thị đặc biệt, trực thuộc trung ương).

Các nền hành chính phát triển nêu ở trên, họ đã có thể chế phân quyền cho chính

quyền đô thị. Đây là những bài học tham khảo hữu ích cho quá trình thực hiện phân

cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam.

Thứ hai, nghiên cứu về phân cấp ở Việt Nam cũng được khởi sự trong những

thập niên trở lại đây. Nhà nước Việt Nam là nhà nước đơn nhất, quyền lực nhà nước

34

được tập trung cao ở chính quyền trung ương. Tuy nhiên, trước đòi hỏi cải cách nền

hành chính nhà nước Việt Nam, vấn đề phân cấp được đặt ra như một đòi hỏi khách

quan, công tác nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước đã có những định hướng

nghiên cứu rõ nét. Kết quả nghiên cứu của các tác giả trong nước đã tập trung luận

giải cơ sở lý luận, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước về phân cấp quản

lý nhà nước giữa Chính phủ với chính quyền địa phương. Các công cụ, khái niệm,

đặc trưng, nguyên tắc, hình thức phân cấp quản lý nhà nước hầu hết đã được luận

giải và làm sáng tỏ, tuy còn khác nhau trong cách tiếp cận nghiên cứu và chưa đi

đến thống nhất khi sử dụng ở một số khái niệm, như phân cấp hay phân quyền. Chủ

trương của Đảng, chính sách của Nhà nước về phân cấp đối với thành phố trực

thuộc trung ương đã có những định hướng, một số lĩnh vực phân cấp đã được cụ thể

hóa thông qua các nghị quyết của Đảng, nghị quyết và nghị định của Chính phủ.

Theo đó, các nghiên cứu phân cấp giữa trung ương với chính quyền địa phương nói

chung và thành phố trực thuộc trung ương cũng được tiếp cận dưới nhiều góc độ

khoa học chuyên ngành. Các kết quả nghiên cứu ở trong nước, nhìn chung đã đề

xuất, kiến nghị những giải pháp để đảm bảo và tăng cường phân cấp của trung ương

cho chính quyền địa phương, thành phố trực thuộc trung ương.

Thứ ba, giải quyết vấn đề phân cấp giữa trung ương với chính quyền địa

phương không chỉ diễn ra việc chuyển giao một số thẩm quyền, chức năng, nhiệm

vụ và điều kiện thực hiện thẩm quyền giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh, mà

còn giữa nội bộ chính quyền địa phương. Thực tiễn thành phố trực thuộc trung ương

đòi hỏi phải có những cơ chế, chính sách đặc thù so với tỉnh, thành phố khác.

Hướng nghiên cứu tập trung về phân cấp giữa trung ương với chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương là khá khiêm tốn so với đòi hỏi thực tế. Chưa có công

trình nghiên cứu chuyên biệt, gắn với thực tiễn của các thành phố trực thuộc trung

ương để làm cơ sở khoa học cho các nghiên cứu tiếp theo; đồng thời, làm cơ sở

khoa học để tiếp tục thực hiện những bước phân cấp lớn hơn đối với thành phố trực

thuộc trung ương. Mặc dù vậy, những nghiên cứu dưới dạng đề tài, tạp chí chuyên

ngành đã phác thảo những ý tưởng táo bạo để thực hiện xây dựng TCBM chính

quyền đô thị trực thuộc trung ương; những nội dung, hình thức và căn cứ để tiến

hành phân cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

Đây là những kết quả nghiên cứu nghiêm túc, đảm bảo tính khoa học, tính mới và

chứa đựng cả tâm tư, nguyện vọng tâm huyết của tổ chức, cá nhân nghiên cứu, đề

35

xuất.

Chương 2

CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN

THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

2.1. QUAN NIỆM, NGUYÊN TẮC VÀ HÌNH THỨC CỦA PHÂN CẤP

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN

THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

2.1.1. Một số quan niệm liên quan

2.1.1.1. Quan niệm về chính quyền trung ương và thành phố trực thuộc

 Quan niệm về chính quyền trung ương

trung ương

Chính quyền là chủ thể tổ chức thực hiện chức năng quản lý xã hội được nhân

dân giao phó. Theo Từ điển tiếng Việt, chính quyền là “bộ máy điều hành, quản lý

công việc của nhà nước ở các cấp: bảo vệ chính quyền; xây dựng chính quyền” [86;

368]. Để thực hiện chức năng quản lý xã hội, TCBM nhà nước được tổ chức thành

hai cấp chính quyền là chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, trong

đó bao gồm các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương được tổ chức một

cách có hệ thống thứ bậc, chặt chẽ, có tính mệnh lệnh phục tùng.

Có thể hiểu, chính quyền trung ương là TCBM nhà nước ở cấp cao nhất trong

tổ chức quyền lực nhà nước, được thành lập dựa trên ý chí, nguyện vọng của người

dân; tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật nhằm thực hiện chức năng

quản lý nhà nước tập trung, thống nhất trên toàn bộ phạm vi lãnh thổ quốc gia;

đồng thời, hoạch định và tổ chức thực thi chính sách quốc gia vì lợi ích chung của

nhân dân. Trong điều kiện thể chế chính trị khác nhau thì mỗi quốc gia có thể tổ

chức chính quyền khác nhau cho phù hợp.

Ở Việt Nam, theo nghĩa rộng, chính quyền trung ương là bao gồm tất cả các

cơ quan nhà nước ở cấp cao nhất đóng trên lãnh thổ Việt Nam mà hoạt động của

chúng có tác động đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam như: Quốc

hội, Chính phủ, Chủ tịch nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối

cao (gọi tắt là trung ương). Theo nghĩa hẹp, chính quyền trung ương ở Việt Nam 36

bao gồm Quốc hội, Chính phủ và Chủ tịch nước. Trong đó, chính quyền trung ương

được được nói đến và trực tiếp tác động đến hoạt động đối nội của quốc gia là Quốc

hội và Chính phủ. Trong Luận án sử dụng khái niệm chính quyền trung ương (gọi

tắt là trung ương) theo nghĩa hẹp để nghiên cứu nội dung phân cấp quản lý nhà

nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

 Quan niệm về chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

Như trên đã phân tích, để thực hiện chức năng quản lý nhà nước giai cấp thống

trị không chỉ thành lập ra bộ máy nhà nước ở trung ương mà cần phải có các cơ

quan nhà nước ở địa phương. Ở các nước tư bản phát triển thì việc tổ chức chính

quyền địa phương theo hình thức tự quản, tự chủ, tự chịu trách nhiệm trước nhân

dân địa phương và chính quyền trung ương. Ở Việt Nam, Điều 4 Luật Tổ chức

chính quyền địa phương năm 2015 ghi nhận chính quyền địa phương gồm có

HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính. Luật cũng quy định chính

quyền địa phương ở nông thôn và chính quyền ở đô thị. Điều 2 của Luật quy định

đơn vị hành chính của chính quyền địa phương gồm: tỉnh, thành phố trực thuộc

trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành

phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp huyện); xã, phường,

thị trấn (gọi chung là cấp xã) và Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Theo đó,

thành phố trực thuộc trung ương là một đơn vị hành chính tương đương cấp tỉnh của

Việt Nam. Đây là các thành phố nằm dưới sự quản lý của chính quyền trung ương,

khác với các thành phố trực thuộc tỉnh nằm dưới sự quản lý của tỉnh (tương đương

cấp huyện). Thành phố trực thuộc trung ương là các đô thị loại đặc biệt hoặc đô thị

loại I và được xác định là các đô thị trung tâm cấp quốc gia. Đây là các thành phố

lớn, có nền kinh tế phát triển, là khu vực quan trọng về quân sự, chính trị, văn hóa,

kinh tế, xã hội; là động lực phát triển cho cả quốc gia chứ không còn nằm bó hẹp

trong một tỉnh, hay một vùng (liên tỉnh). Các thành phố này có cơ sở hạ tầng và

khoa học công nghệ phát triển, có nhiều cơ sở giáo dục bậc cao, dân cư đông, thuận

lợi về giao thông vận tải. Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 của Ủy ban

Thường vụ Quốc hội Khóa XIII về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại

đơn vị hành chính quy định tiêu chuẩn của thành phố trực thuộc trung ương phải có quy mô dân số từ 1.500.000 người trở lên; diện tích tự nhiên 1.500 km2 trở lên; Số

37

đơn vị hành chính cấp huyện trực thuộc có từ 11 đơn vị trở lên; Tỷ lệ số quận trên

tổng số đơn vị hành chính cấp huyện từ 60% trở lên; Đã được công nhận là đô thị

loại đặc biệt hoặc loại I; hoặc khu vực dự kiến thành lập thành phố trực thuộc trung

ương đã được phân loại đạt tiêu chí của đô thị loại đặc biệt hoặc loại I...

Như vậy, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là bộ phận cấu thành

của chính quyền địa phương cấp tỉnh ở Việt Nam; là pháp nhân công quyền được

thành lập, tổ chức và hoạt động theo quy định của pháp luật với chức năng cơ bản là

tổ chức thực hiện các quyết định của chính quyền trung ương; chịu sự quản lý thống

nhất, tập trung của chính quyền trung ương; đồng thời, được tự chủ giải quyết các

vấn đề của địa phương phù hợp với pháp luật, ý nguyện của nhân dân ở địa phương,

tự chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và chính quyền trung ương.

2.1.1.2. Quan niệm về phân cấp và phân cấp quản lý nhà nước

 Quan niệm về phân cấp

Vấn đề phân quyền, phân cấp được đặt ra khá lâu trong lịch sử tổ chức quyền

lực nhà nước. Do đó, khái niệm phân cấp cũng được bàn luận khá nhiều trong lịch

sử lý thuyết phân quyền trong quản lý. Trên thế giới, các học giả xem thuật ngữ

“Decentralization” được hiểu là phân quyền hay phân cấp. Ở Việt Nam, thuật ngữ

trên được hiểu là phân cấp, mặc dù ngữ nghĩa được dịch như nhau. Theo Phạm

Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí (2011), phân cấp là việc phân

công chức năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính, nếu nhìn

từ chế độ quản lý thì bản chất của phân cấp là việc cấp trên chuyển giao những

nhiệm vụ quyền hạn do mình nắm giữ cho cấp dưới thực hiện một cách thường

xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoặc bằng

cách chuyển cho cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn bằng các quyết định cụ

thể.

Trong luận án thống nhất và sử dụng khái niệm phân cấp của nhóm tác giả

trên.

 Quan niệm về phân cấp quản lý nhà nước

Phân cấp quản lý nhà nước là nội dung cơ bản trong phân cấp. Đồng thời, mục

tiêu của phân cấp cũng hướng đến làm cho hoạt động quản lý hiệu quả hơn đặt

trong hệ thống TCBM quản lý lớn. Do đó, để mang lại hiệu quả trong quản lý người

ta cần phải thực hiện phân cấp quản lý. Phân cấp quản lý là việc phân công chức

38

năng, phân định nhiệm vụ, quyền hạn cho từng cấp hành chính để việc quản lý đất

nước được thuận lợi và hiệu quả hơn. Nói cách khác, phân cấp quản lý là sự phân

định nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền phù hợp với

năng lực thực tế của mỗi cấp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.

Đặc trưng của phân cấp quản lý là việc cấp chính quyền bên trên chuyển giao quyền

hạn, nhiệm vụ nhất định cho cấp chính quyền bên dưới thực hiện một cách thường

xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc bằng

các quyết định cụ thể. Từ đó, có thể hiểu khái niệm phân cấp quản lý nhà nước theo

Uông Chu Lưu (2015) là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính

quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với

năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực

và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước.

2.1.1.3. Quan niệm về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương có nội hàm thuộc khái niệm phân cấp quản lý nhà nước giữa trung

ương và địa phương. Phân cấp giữa trung ương và địa phương được hiểu là sự phân

định thẩm quyền, trách nhiệm giữa trung ương và các cấp chính quyền địa phương

trên cơ sở phù hợp với năng lực, chức năng, nhiệm vụ và điều kiện cụ thể của cấp

chính quyền được phân cấp. Phân cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương phản ánh sự phân cấp thẩm quyền, trách nhiệm giữa chính

quyền trung ương với chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi

chung là cấp tỉnh). Tuy nhiên, đơn vị hành chính cấp tỉnh này có những đặc điểm

khác với các tỉnh, thành phố khác. Đây là các đô thị lớn, đô thị đặc biệt, là các trung

tâm chính trị, kinh tế, văn hóa, kết nối khu vực của cả nước. Đo đó, phân cấp quản

lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phải

gắn với tính đặc thù của các thành phố.

Từ phân tích trên, có thể đưa ra quan điểm của tác giả: Phân cấp quản lý nhà

nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là sự phân

định thẩm quyền và các điều kiện thực hiện thẩm quyền của chính quyền trung

ương đối với chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương phù hợp với điều

39

kiện, đặc điểm mỗi thành phố trực thuộc trung ương nhằm tăng cường hiệu lực và

hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước trên địa bàn, phát huy vai trò của các thành

phố trực thuộc trung ương đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước.

Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương có ý nghĩa quan trọng đối với quá trình phân cấp ở Việt Nam cũng

như cải cách nền hành chính nhà nước:

Thứ nhất, trung ương phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương sẽ có ý nghĩa quan trọng việc xây dựng, ban hành và thực thi

thể chế, chính sách của Nhà nước. Thực tế quản trị và yêu cầu phát triển của các

thành phố trực thuộc trung ương là cơ sở để hình thành các chính sách và chiến lược

lớn của quốc gia. Đồng thời, thực tế phát triển của các thành phố trực thuộc trung

ương là thước đo hiệu lực và hiệu quả thực thi thể chế của Nhà nước.

Thứ hai, dưới giác độ tổ chức quyền lực nhà nước, phân cấp là một biện pháp

mang tính pháp lý để giải quyết mối quan hệ giữa trung ương và địa phương, xác

định vị trí của từng cấp chính quyền - yếu tố quan trọng để hiện thực hoá nguyên tắc

pháp chế - một đòi hỏi đối với phương thức hoạt động của Nhà nước pháp quyền

theo Hiến pháp năm 2013. Bộ máy nhà nước được tổ chức từ trung ương đến địa

phương. Điều này giúp cho Nhà nước thực hiện tốt chức năng quản lý xã hội trên

địa bàn. Trong đó, TCBM chính quyền trung ương được tổ chức trên một lãnh thổ

đặc biệt là thành phố trực thuộc trung ương. Do đó, đòi hỏi Nhà nước phải xem xét,

xác định lại phương thức tổ chức và hoạt động giữa chính quyền trung ương và

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Trên cơ sở đó, phân cấp có vai trò tác

động đến phương thức tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, nhất là phương

thức tổ chức và hoạt động giữa bộ máy nhà nước ở trung ương và bộ máy thành phố

trực thuộc trung ương. Hay nói cách khác, phân cấp đóng vai trò thực tiễn để xác

định cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước đặt trong tính đặc thù của thành phố trực

thuộc trung ương, địa vị pháp lý của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

so với chính quyền địa phương nói chung. Trong đó, cần giải quyết tốt mối quan hệ

giữa trung ương và thành phố trực thuộc trung ương theo hướng nâng cao năng lực,

thẩm quyền, địa vị pháp lý của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương để

nâng cao hiệu quả thực thi thể chế và chính sách của chính quyền trung ương và địa

40

phương.

Thứ ba, dưới góc độ dân chủ, pháp quyền, quyền lực nhà nước thuộc về nhân

dân. Nhà nước Việt Nam là Nhà nước của dân, do dân, vì dân. Đối với hoạt động

quản lý nhà nước, yêu cầu đã và đang đặt ra là bảo đảm tính khoa học, tính hiệu quả

của quản lý nhà nước để hướng tới mục đích cuối cùng là tạo thuận lợi cho nhân

dân, bảo vệ lợi ích của nhân dân. Việc phân định thẩm quyền rõ ràng, mạnh mẽ cho

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương dựa trên luận cứ khoa học rõ ràng,

chắc chắn là điều kiện để phát huy tính hiệu quả của cơ chế quản lý nhà nước, tăng

cường trách nhiệm, tinh thần phục vụ nhân dân của CBCC và là cơ sở để nhân dân

giám sát, kiểm tra hoạt động của bộ máy nhà nước. Hơn nữa, mục đích của phân

cấp là tạo quyền tự chủ, sáng tạo, phát huy tính năng động của chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương, để khai thác thế mạnh và tiềm năng của thành phố trực

thuộc trung ương là một biểu hiện rõ nét của dân chủ và phù hợp với xu thế hiện

nay là tăng cường tính tự quản của địa phương trong việc quyết định những vấn đề

trên địa bàn lãnh thổ.

Thứ tư, dưới góc độ tác động của hiệu quả phân cấp quản lý nhà nước của

trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương sẽ góp phần thúc đẩy

sự phát triển kinh tế - xã hội của thành phố trực thuộc trung ương, tạo nên động lực

tăng trưởng cho vùng kinh tế và cả nước. Có thể thấy rõ rằng, xuất phát từ những

đặc điểm khác biệt và vai trò trung tâm, động lực phát triển quốc gia của các thành

phố trực thuộc trung ương đòi hỏi những nhiệm vụ quản lý nhà nước phải khác biệt

so với các thành phố khác. Điều này giúp khai thác hết những điều kiện thuận lợi

sẵn có của các thành phố trực thuộc trung ương cũng như thúc đẩy sự phát triển của

các vùng trong cả nước. Những nhiệm vụ quản lý ở các thành phố trực thuộc trung

ương cần được thực hiện thông qua bộ máy quản lý nhà nước theo thiết kế phù hợp

với quy mô và đặc điểm của các thành phố. Đây là nhu cầu cấp thiết trong cải cách

hành chính tại các thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam hiện nay.

Như vậy, tăng cường phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương có ý nghĩa lớn về nhiều mặt. Do đó, trung ương ngày càng phân cấp nhiều

thẩm quyền cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là đòi hỏi bức thiết từ

thực tiễn.

41

2.1.2. Nguyên tắc phân cấp quản lý nhà nước

Việc xác định nguyên tắc trong phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương

với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương có ý nghĩa quan trọng đối với vấn

đề phân định nội dung, thẩm quyền, điều kiện phân cấp; đồng thời đảm bảo mục

tiêu và hiệu quả phân cấp quản lý nhà nước. Nguyên tắc phân cấp quản lý nhà nước

giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là cơ sở, định

hướng để xác định nội dung thẩm quyền phân cấp.

Thứ nhất, phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương cần đảm bảo nguyên tắc thống nhất của quyền lực nhà

nước. Nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, không thể phân chia cần được

nhận thức đúng đắn trong việc thực hiện phân cấp cho chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương. Xuất phát từ tính thống nhất của quyền lực nhà nước Cộng hòa

xã hội chủ nghĩa Việt Nam nên các cấp chính quyền từ trung ương đến chính quyền

địa phương, dù cấp chính quyền nào có tính đặc thù thì cũng đều hướng đến mục

tiêu chung là “dân giàu, nước mạnh, dân chủ, xã hội công bằng, văn minh”. Để đảm

bảo quyền lực nhà nước là thống nhất, trong mối quan hệ giữa chính quyền trung

ương và chính quyền địa phương cần được xác định rõ ràng ở đâu là thẩm quyền

của trung ương và ở đâu là thẩm quyền của địa phương. Trong mối quan hệ này, tất

yếu sẽ có một số thẩm quyền, lĩnh vực quản lý nhà nước thuộc về chính quyền trung

ương mà không thể chuyển giao hay phân cấp cho chính quyền địa phương, kể cả

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Vấn đề quan trọng nhất là chính

quyền trung ương sẽ được tổ chức, phân công như thế nào để kiểm soát quyền lực

nhà nước nhằm mang lại hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước. Ở Việt Nam, quyền

lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, kiểm soát giữa các cơ quan lập pháp,

hành pháp và tư pháp.

Thứ hai, phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương cần bảo đảm tính hiệu quả. Nguyên tắc đảm bảo sự hiểu

quả trong quản lý nhà nước cần được thực hiện. Mục tiêu cuối cùng của hoạt động

quản lý nhà nước là tính hiệu lực và hiệu quả. Do đó, trong quá trình tổ chức thực

hiện chức năng quản lý nhà nước, nếu cấp chính quyền hay cơ quan nào quản lý có

hiệu quả thì cần được phân cấp thẩm quyền, chức năng nhiệm vụ để thực hiện.

Nghĩa là cấp nào có khả năng đạt được mục tiêu, chất lượng và yêu cầu quản lý với

42

chi phí ít nhất và thời gian ngắn nhất thì nên giao nhiệm vụ tương ứng cho cấp đó.

Từ thực tiễn phát triển của các thành phố trực thuộc trung ương ngày càng chứng tỏ

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đang quản lý có hiệu quả: chính

quyền ngày càng gần dân, thuận lợi cho dân, nhanh chóng và đơn giản về thủ tục.

Do đó, chính quyền trung ương ngày càng phân giao nhiều thẩm quyền cho chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương để mang lại hiệu quả quản lý nhà nước là tất

yếu khách quan.

Thứ ba, đảm bảo nguyên tắc thực tiễn và tính lịch sử cụ thể trong khi phân

cấp. Nguyên tắc này đòi hỏi trong nhận thức và việc ban hành chính sách phân cấp

của chủ thể có thẩm quyền cần căn cứ vào thực tiễn về trình độ phát triển kinh tế -

xã hội, năng lực của chính quyền được phân cấp, đặc thù ngành, lĩnh vực phân cấp.

Điều này nhằm đánh giá các yếu tố khách quan tác động đến hiệu quả quản lý nhà

nước trên địa bàn. Tính lịch sử cụ thể yêu cầu phân cấp quản lý nhà nước phải phù

hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn của đất nước và của

thành phố trực thuộc trung ương. Bên cạnh đó, cần tính đến yếu tố đặc thù của đơn

vị hành chính – lãnh thổ của thành phố trực thuộc trung ương để tính đến các nội

dung, thẩm quyền phân cấp đặc thù cho chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương.

2.1.3. Các hình thức phân cấp quản lý nhà nước

Các hình thức phân cấp quản lý nhà nước phụ thuộc vào thể chế chính trị và

mô hình tổ chức quyền lực nhà nước của mỗi quốc gia. Trên thế giới hiện nay, tồn

tại hai hình thức cấu trúc nhà nước là: Nhà nước liên bang và Nhà nước đơn nhất.

Nhà nước liên bang chủ yếu là quản lý, phối hợp, hợp tác, giúp đỡ các bang

trong quá trình phát triển. Việc phân định thẩm quyền giữa liên bang và các bang

được hiến định thông qua hiến pháp liên bang. Trong đó, việc phân quyền được

thực hiện bằng hiến pháp liên bang ghi nhận những thẩm quyền chung của nhà nước

liên bang và những thẩm quyền riêng của từng bang. Nhà nước liên bang và các

bang độc lập thực hiện các quyền của mình, không can thiệp vào công việc thuộc

quyền hạn của chủ thể khác. Mô hình nhà nước liên bang thực hiện phân cấp, phân

quyền thường gắn liền với hình thức tản quyền, hoặc phân quyền.

Nhà nước đơn nhất tồn tại các mô hình như: nhà nước đơn nhất tập quyền,

nhà nước đơn nhất tản quyền và nhà nước đơn nhất phân quyền. Theo đó, mỗi mô

43

hình nhà nước đơn nhất cũng có hình thức phân quyền, phân cấp khác nhau. Nhà

nước đơn nhất tập quyền có quá trình phân quyền, phân cấp khá không rõ ràng.

Chính quyền địa phương vừa phải chấp hành Hiến pháp, luật, quyết định của cơ

quan nhà nước cấp trên, nhưng khi thực hiện những công việc thuộc thẩm quyền do

pháp luật quy định, thì chính quyền địa phương cũng phải xin ý kiến chỉ đạo của

cấp trên. Mô hình nhà nước đơn nhất tập quyền tồn tại ở các nước xã hội chủ nghĩa

như: Liên Xô trước đây, Trung Quốc, Việt Nam... Hiện nay, trong xu hướng dân

chủ hóa, phi tập trung hóa và đòi hỏi từ thực tiễn đời sống xã hội, nên các nước theo

mô hình này cũng phải thay đổi hoặc cải cách nhà nước cho phù hợp. Đặc biệt, do

tập trung quá mức quyền hạn, công việc vào chính quyền trung ương dẫn đến “ôm

đồm”, không phát huy hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Chính quyền

địa phương mất vai trò chủ động trong thực thi công việc quản lý nhà nước trên đia

bàn. Trong bối cảnh đó, ở Việt Nam đặt ra yêu cầu phải thực hiện việc phân quyền,

phân cấp thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ và các nguồn lực cần thiết của chính

quyền trung ương xuống cho chính quyền địa phương. Từ đó, nội hàm, nội dung,

hình thức phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam được xác định, lựa chọn. Do đặc

thù thể chế chính trị, thể chế nhà nước nên hình thức phân cấp ở Việt Nam chỉ tồn

tại phân cấp theo chiều ngang và phân cấp theo chiều dọc.

Phân cấp theo chiều ngang là sự phân định thẩm quyền, phân công chức năng,

nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp. Mục đích của phân cấp theo chiều

ngang là để tạo ra cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước giữa các cơ quan trong bộ

máy nhà nước tránh lạm quyền; đồng thời, tạo ra tính chuyên môn hóa trong tổ chức

thực thi quyền lực nhà nước, nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động của bộ máy

nhà nước. Việc phân công, phân cấp chiều ngang thực chất là giữa các nhánh quyền

lực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Việc phân cấp theo chiều ngang theo các học

thuyết “Tam quyền phân lập” ở các nước tư bản gọi là phân quyền. Ở Việt Nam gọi

là phân công, phân cấp giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hình thức

phân cấp theo chiều ngang không chỉ diễn ra ở chính quyền trung ương mà còn ở

chính quyền địa phương. Mỗi cấp chính quyền địa phương cũng thực hiện hình thức

phân cấp theo chiều ngang giống với chính quyền trung ương và chính quyền cấp

trên. Tuy nhiên, thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ ở mỗi cấp chính quyền gắn với

mức độ, nội dung và phạm vi khác nhau. Hình thức phân cấp theo chiều ngang được

44

ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức của các cơ quan trung ương,

Luật Tổ chức chính quyền địa phương, một số luật chuyên ngành. Hình thức phân

cấp chiều ngang theo nguyên tắc cao nhất được Hiến pháp 2013 ghi nhận: “Quyền

lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan

nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Hay đặt

trong mối quan hệ chiều ngang với thiết chế tổ chức quyền lực chính trị ở nước ta

theo cơ chế: “Đảng lãnh đạo, nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ”. Hình thức phân

cấp chiều ngang tồn tại cố hữu với sự ra đời của nhà nước. Bởi vì, phân định thẩm

quyền, phân công chức năng, nhiệm vụ là hoạt động tất yếu đảm bảo nguyên tắc tổ

chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Hình thức phân cấp chiều ngang, dù muốn

hay không thì chính quyền trung ương và chính quyền địa phương cũng phải thực

hiện tốt hình thức phân cấp này.

Phân cấp theo chiều dọc nghĩa là giữa chính quyền trung ương và chính quyền

địa phương, bao gồm các cấp của chính quyền địa phương có sự phân công chức

năng, nhiệm vụ, quyền hạn một cách rõ ràng. Mỗi cấp chính quyền giữa trung ương

và địa phương có nhiệm vụ, quyền hạn riêng, các cấp không can thiệp công việc của

nhau, nhưng chính quyền trung ương có quyền kiểm tra, thanh tra chính quyền địa

phương, cấp trên có quyền kiểm tra, thanh tra cấp dưới. Hình thức phân cấp theo

chiều dọc không chỉ là việc phân định thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ giữa các

cấp chính quyền mà còn là sự chuyển giao một phần hoặc phần lớn thẩm quyền,

chức năng, nhiệm vụ của chính quyền trung ương xuống cho chính quyền địa

phương, của cấp trên xuống cho cấp dưới. Chính quyền trung ương chỉ giữ lại

những thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ cần thiết mà chính quyền địa phương

không thể đảm nhận. Trong hình thức này chính quyền địa phương được phát huy

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trước chính quyền trung ương và nhân dân địa

phương. Chính quyền địa phương có đầy đủ pháp nhân công quyền hoàn chỉnh, đủ

năng lực thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước ở địa phương. Điều này được thừa

nhận bởi pháp luật liên quan hoặc bằng một văn bản ghi nhận về phân cấp giữa

trung ương và chính quyền địa phương. Việc phân cấp theo hình thức chiều dọc

không chỉ đáp ứng nhu cầu, nguyện vọng về quyền tự quyết, tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của chính quyền địa phương, mà còn là yêu cầu khách quan đảm bảo nâng

cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, phù hợp với nguyện vọng chính đáng của

45

nhân dân địa phương, thúc đẩy quá trình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương

theo hướng chính quyền tạo lập môi trường đủ thông thoáng, sát dân, đi trước một

bước. Với hình thức phân cấp theo chiều dọc, chính quyền trung ương quyết định

những vấn đề lớn quan trọng của quốc gia, còn địa phương thực hiện quản lý nhà

nước theo thẩm quyền Hiến pháp, pháp luật quy định. Thực chất của hình thức phân

cấp quản lý nhà nước theo chiều dọc là chính quyền trung ương chuyển giao thẩm

quyền, chức năng nhiệm vụ của mình cho chính quyền địa phương nhằm phát huy

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Ở Việt Nam, hệ

thống tổ chức quyền lực nhà nước được tổ chức từ trung ương đến địa phương.

Giữa các cấp chính quyền đã được pháp luật ghi nhận thẩm quyền và thứ bậc hành

chính nhất định, rõ ràng. Quá trình phân cấp theo chiều dọc đã và đang diễn ra phổ

biến ở Việt Nam.

Luận giải đối với hai hình thức phân cấp ở Việt Nam để cho thấy rằng, hình

thức phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương tồn tại dưới hình thức nào. Lẽ cố nhiên, hình thức phân cấp quản

lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương chỉ

tồn tại dưới hình thức phân cấp theo chiều dọc. Theo đó, giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương đã và đang diễn ra các hình thức phân cấp

theo chiều dọc sau đây:

Thứ nhất, hình thức phân định thẩm quyền giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương. Hình thức phân định thẩm quyền giữa trung ương

với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là hoạt động xác định và phân

chia thẩm quyền quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương. Trong đó, trung ương bao giờ cũng giữ thẩm quyền cao nhất

trong quyết định những vấn đề của quốc gia. Trung ương có quyền kiểm tra, thanh

tra chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương được trao thẩm quyền quyết định những vấn đề thuộc phạm vi thành

phố trực thuộc trung ương và những thẩm quyền cao hơn các tỉnh, thành phố khác.

Chính quyền thành phố trực thuộc trung ương chịu trách nhiệm, giải trình về những

quyết định của mình trước trung ương và nhân dân thành phố trực thuộc trung

ương. Việc xác định và phân chia thẩm quyền giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương do Hiến pháp và pháp luật quy định. Theo đó, pháp

46

luật ghi nhận và cho phép trung ương, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

được làm gì và không được làm gì. Công việc gì do trung ương quyết định và công

việc gì do chính quyền thành phố trực thuộc trung ương quyết định.

Thứ hai, hình thức chuyển giao thẩm quyền giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương. Hình thức này là việc trung ương chuyển giao

xuống cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương thẩm quyền quyết định

những vấn đề thuộc thẩm quyền, phạm vi của chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương; những vấn đề lâu nay thuộc trung ương nhưng chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương có thể quyết định được nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả

hoạt động quản lý nhà nước. Vấn đề cơ bản của hình thức chuyển giao thẩm quyền

của trung ương xuống cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là cần xác

định được các thẩm quyền cố hữu của trung ương và các thẩm quyền được chuyển

giao cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Trong mối quan hệ này

trung ương vẫn giữ thẩm quyền cao nhất trong quyết định các vấn đề của quốc gia,

có quyền kiểm tra, thanh tra đối với thẩm quyền đã được chuyển giao cho chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương, thậm chí là có quyền thu hồi những thẩm

quyền đã được phân cấp nếu không hiệu quả, vi phạm nguyên tắc tổ chức và hoạt

động của quyền lực nhà nước.

Thứ ba, hình thức phân định chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm giữa trung

ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Đây là việc xác định rõ

chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm của trung ương và chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước.

Thứ tư, hình thức chuyển giao chức năng, nhiệm vụ giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương. Trung ương thực hiện chuyển giao những

chức năng, nhiệm vụ do mình nắm giữ xuống cho chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương một cách thường xuyên, liên tục bằng phương thức ban hành văn bản

quy phạm pháp luật hoặc những quyết định cụ thể.

2.2. CHỦ THỂ, NỘI DUNG, ĐIỀU KIỆN ĐẢM BẢO VÀ YẾU TỐ TÁC

ĐỘNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI

CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

2.2.1. Chủ thể phân cấp quản lý nhà nước

Chủ thể quản lý nhà nước là các cơ quan, công chức trong bộ máy nhà nước

47

được trao quyền lực công gồm: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp.

Các chủ thể này được nhà nước và nhân dân trao thẩm quyền (quyền lực công) và

các điều kiện thực hiện thẩm quyền đó nhằm thực hiện chức năng quản lý xã hội.

Để quản lý tốt xã hội, tổ chức quyền lực nhà nước phải hoạt động theo nguyên tắc

tập trung, thống nhất; các cơ quan được tổ chức theo hệ thống thứ bậc chặt chẽ từ

trung ương đến địa phương; đồng thời để đảm bảo hiệu quả của hoạt động quản lý,

quyền lực nhà nước phải được phân công, phối hợp, phân cấp và kiểm soát giữa các

cơ quan nhà nước. Theo đó, quyền lực công được phân công, phối hợp, kiểm soát

giữa các cơ quan (chiều ngang) và phân cấp từ các cơ quan cấp trên xuống cơ quan

cấp dưới (chiều dọc). Do đó, chủ thể phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương

với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương chính là: i) TCBM, cá nhân được

trao thẩm quyền và thẩm quyền của chính quyền trung ương; ii) Tổ chức, cá nhân

được trao thẩm quyền và thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương.

Theo nghĩa hẹp, chủ thể phân cấp quản lý nhà nước ở chính quyền trung ương

là Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ mà

không bao hàm trong đó chế định Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và Chủ

tịch nước. Trong đó, Quốc hội sẽ tham gia gián tiếp vào hoạt động quản lý nhà nước

thông qua việc thực hiện chức năng xây dựng luật, nghị quyết, quyết định các vấn

đề quan trọng của đất nước và chức năng giám sát tối cao. Nói cách khác, ở chính

quyền trung ương, Quốc hội giữ vai trò hoạch định chính sách quản lý. Do đó, Quốc

hội sẽ thực hiện phân cấp các thẩm quyền quản lý nhà nước thông qua việc ban

hành Hiến pháp, luật, nghị quyết, pháp lệnh về lĩnh vực cần được phân cấp. Nói đến

hoạt động quản lý nhà nước của chính quyền trung ương là nói đến Chính phủ (cơ

quan hành chính nhà nước cao nhất), Thủ tướng Chính phủ (người đứng đầu cơ

quan hành pháp cao nhất) thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh

vực của đời sống xã hội. Trên cơ sở chính sách Quốc hội ban hành, Chính phủ là cơ

quan chấp hành và điều hành sẽ thực hiện phân cấp thẩm quyền quản lý thông qua

việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật (văn bản dưới luật) về các lĩnh vực

cần được phân cấp cho chính quyền địa phương.

Chủ thể phân cấp quản lý nhà nước của thành phố trực thuộc trung ương (đối

tượng được phân cấp) là HĐND, UBND, người đứng đầu hai cơ quan này và thẩm

48

quyền của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Thẩm quyền quản lý nhà

nước của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phụ thuộc vào những yếu tố

đặc thù của thể chế chính trị, cấu trúc bộ máy nhà nước Việt Nam và có tính đến

yếu tố đặc thù của mỗi thành phố trực thuộc trung ương. Ở Việt Nam, thẩm quyền

của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương một phần do chính quyền trung

ương chuyển giao, phần còn lại do chính người dân ở địa phương trao cho. Dù có

nguồn gốc xuất phát từ đâu thì thẩm quyền đó cũng đều hướng đến lợi ích của

người dân địa phương, lợi ích chung của cộng đồng, quốc gia, dân tộc. Vì thế, tính

hợp pháp và hợp lý chính là các tiêu chuẩn hàng đầu để đánh giá hiệu quả thực thi

thể chế, chính sách của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

2.2.2. Nội dung phân cấp quản lý nhà nước

Hoạt động quản lý nhà nước bao gồm nhiều khâu: soạn thảo và xây dựng thể

chế quản lý nhà nước; ban hành và tổ chức thực hiện các quyết định quản lý; kiểm

tra, đánh giá; cưỡng chế... Trong quản lý nhà nước không chỉ đòi hỏi phải có sự

phân công lao động giữa các chủ thể quản lý mà còn phải có sự phân cấp thẩm

quyền, nghĩa vụ, quyền lợi giữa các chủ thể ấy nhằm đạt được mục tiêu và hiệu quả

quản lý. Việc phân cấp này thường được thực hiện theo hướng các cơ quan trung

ương phân cấp thẩm quyền xuống cho cơ quan địa phương; cơ quan cấp trên xuống

cơ quan cấp dưới. Nội dung phân cấp có thể tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước

hoặc một phần thẩm quyền, lĩnh vực mà trung ương phân cấp cho địa phương. Sản

phẩm cuối cùng của quá trình phân cấp quản lý nhà nước là một hệ thống quy định

pháp luật về phân định thẩm quyền quản lý nhà nước và cơ chế thực hiện những

thẩm quyền đó. Theo đó, hệ thống pháp luật quy định về thẩm quyền và các điều

kiện bảo đảm thực hiện thẩm quyền giữa trung ương và chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương được phân cấp.

Một là, phân cấp thẩm quyền về các hoạt động hoặc công việc quản lý nhà

nước trên các lĩnh vực khác nhau. Trong đó, hệ thống văn bản pháp luật sẽ ghi nhận

và xác định những thẩm quyền đặc biệt của trung ương trong việc quản lý nhà nước

đối với các lĩnh vực công tác cụ thể nhằm bảo đảm tính thống nhất trong quản lý

nhà nước; xác định những thẩm quyền riêng của từng cấp chính quyền theo tiêu chí

cấp nào thực hiện tốt nhất, mang lại hiệu quả nhất thì giao cho cấp đó. Xác định

thẩm quyền chung của trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

49

và cơ chế phối hợp trong việc thực hiện thẩm quyền chung đó. Trong trường hợp

này, cần xác định phạm vi trách nhiệm của chính quyền trung ương và chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương rõ ràng, ai là chủ thể quản lý chính và có cơ chế

quản lý thích hợp. Đối với việc phân cấp thẩm quyền, thực tế cho thấy, chính quyền

trung ương thường phân cấp thẩm quyền trong quản lý kinh tế: Quản lý nhà nước về

ngân sách, đầu tư công, các loại hình doanh nghiệp nhà nước, vốn nhà nước đầu tư

vào doanh nghiệp...; Quản lý các vấn đề xã hội: Các lĩnh vực xã hội chiếm một

phần quan trọng trong nội dung quản lý nhà nước nói chung; Quản lý tài nguyên,

môi trường: Xác định rõ trách nhiệm, thẩm quyền của các cấp trong quản lý các

nguồn tài nguyên, khoáng sản. Ngoài ra, một số lĩnh vực cung ứng dịch vụ công của

Nhà nước... cũng được phân cấp mạnh cho chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương.

Thẩm quyền của chính quyền cấp tỉnh trong quản lý nhà nước đã được Chính

phủ phân cấp trong Nghị quyết số 21/NQ-CP, ngày 21 tháng 3 năm 2016 về phân

cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và UBND cấp tỉnh. Nghị quyết chỉ rõ, các

lĩnh vực cần tập trung phân cấp quản lý nhà nước trong giai đoạn 2016-2020 bao

gồm: Quản lý ngân sách nhà nước; quản lý các doanh nghiệp nhà nước và vốn đầu

tư vào doanh nghiệp; quản lý đầu tư công; quản lý công vụ, cán bộ, công chức, viên

chức; quản ý đất đai. Năm 2020, Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị quyết số 99/NQ-

CP ngày 24 tháng 6 năm 2020 về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành,

lĩnh vực. Theo đó, các ngành, lĩnh vực cần tập trung phân cấp quản lý nhà nước

giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ với UBND cấp tỉnh

trong thời gian tới gồm: Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; đơn vị sự nghiệp

công lập; tiền lương của cán bộ, công chức, viên chức, vị trí việc làm; Ngành, lĩnh

vực tài nguyên và môi trường, gồm: Biển và hải đảo; Ngành, lĩnh vực thông tin và

truyền thông, gồm: Phát thanh và truyền hình; Ngành, lĩnh vực văn hóa, gồm: Điện

ảnh; Ngành, lĩnh vực y tế, gồm: Khám bệnh, chữa bệnh; Ngành, lĩnh vực xây dựng,

gồm: Hoạt động đầu tư xây dựng; kiến trúc; quy hoạch; phát triển đô thị; Ngành,

lĩnh vực khoa học và công nghệ, gồm: Hoạt động khoa học và công nghệ; Ngành,

lĩnh vực lao động, thương binh và xã hội, gồm: Quản lý người lao động Việt Nam

đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng; an toàn, vệ sinh lao động; Ngành, lĩnh vực

50

tài chính, gồm: Thu ngân sách nhà nước; chi ngân sách nhà nước; quản lý nợ công;

phí và lệ phí; tài sản công; Ngành, lĩnh vực kế hoạch và đầu tư, gồm: Quản lý đầu

tư; đầu tư công; đầu tư nước ngoài.

Những lĩnh vực phân cấp giữa Chính phủ với chính quyền cấp tỉnh chủ yếu

tập trung ở việc Chính phủ xác lập và chuyển giao các thẩm quyền mà mình nắm

giữ cho chính quyền cấp tỉnh. Đồng thời, Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh cũng

phân định rõ thẩm quyền, nhiệm vụ trong quản lý nhà nước.

Hai là, phân cấp các điều kiện để bảo đảm thực hiện thẩm quyền của thành

phố trực thuộc trung ương. Tức là, hệ thống pháp luật sẽ quy định các điều kiện về

tài chính, tổ chức, nhân sự để bảo đảm thực hiện thẩm quyền được phân định, đặc

biệt là những thẩm quyền mới được chuyển giao cho chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương. Trong điều kiện thực hiện thẩm quyền yếu tố tài chính và nhân sự

có ý nghĩa quyết định đến việc thực hiện thẩm quyền có hiệu quả hay không.

Việc phân cấp thẩm quyền về quản lý ngân sách NSNN là điều kiện quan

trọng để thực hiện các thẩm quyền khác được phân cấp. Nội dung phân cấp quản lý

NSNN giữa trung ương chính quyền thành phố trực thuộc trung ương gồm: Một là,

phân cấp các vấn đề liên quan đến quản lý, điều hành NSNN từ trung ương đến

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong việc ban hành, tổ chức thực hiện

và kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách; Hai là, phân cấp về các vấn đề liên

quan đến nhiệm vụ quản lý và điều hành NSNN trong việc ban hành hệ thống biểu

mẫu, chứng từ về trình tự và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng

dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch NSNN. Cụ

thể: Phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách; Giao nhiệm vụ chi cho các cấp;

Các khoản bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; Vay nợ của chính

quyền địa phương; Vấn đề trao quyền tự chủ cho các đơn vị sử dụng vốn NSNN.

Phân cấp quản lý TCBM là việc xác định thẩm quyền quyết định thành lập

mới, giải thể hay sáp nhập các cơ quan nhà nước. Phân cấp quản lý nhân sự là xác

định rõ thẩm quyền các cơ quan nhà nước trong tuyển dụng, sử dụng, đánh giá,

quyết định chế độ đãi ngộ đối với CBCC nhà nước của chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương. Nội dung phân cấp quản lý nhà nước về CBCC bao gồm các nội

dung như: phân cấp về tuyển dụng; phân cấp quản lý biên chế; phân cấp quản lý về

ngạch; phân cấp về đào tạo, bồi dưỡng; phân cấp về quản lý tiền lương; phân cấp về

51

chính sách bổ nhiệm, đề bạt; chính sách về đãi ngộ…

Ba là, chính quyền trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương xác định với nhau cơ chế giám sát, kiểm tra việc thực hiện thẩm quyền đã

được phân cấp nhằm đảm bảo hiệu lực và hiệu quả thực thi thể chế, sự phát triển

kinh tế - xã hội chung của cả nước và thành phố trực thuộc trung ương. Trong quá

trình này, chính quyền trung ương thực hiện quyền giám sát, kiểm tra và tạo lập môi

trường thể chế tốt nhất để chính quyền thành phố trực thuộc trung ương thực hiện

thẩm quyền quản lý hiệu quả. Ngược lại, chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương là luận cứ thực tiễn để có những đề xuất, kiến nghị, phản biện về tính hiệu

quả, hợp pháp, hợp hiến, hợp lý của chính sách phân cấp, đồng thời có những kiến

nghị đột phá, đặc thù trong chính sách phân cấp. Đây là kết quả của phân cấp quản

lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

Bốn là, giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương còn

có những nội dung phân cấp đặc thù đối với các đô thị trực thuộc trung ương, đô thị

lớn, đô thị đặc biệt. Nội dung phân cấp đặc thù giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương xuất phát từ điều kiện kinh tế - xã hội, vị trí của

các thành phố trực thuộc trung ương đối với khu vực và cả nước. Trung ương với

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương xác định, phân chia thẩm quyền quản

lý nhà nước đặc biệt (đặc thù). Đồng thời, xác định chức năng, nhiệm vụ quản lý

nhà nước đặc biệt giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương; xác định, đánh giá khả năng của chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương trong đảm nhận thẩm quyền đặc thù được trao. Trung ương trao cho chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương những thẩm quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm

đặc thù so với chính quyền cấp tỉnh khác để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà

nước tại thành phố trực thuộc trung ương. Để đảm bảo thực hiện những chức năng,

nhiệm vụ đặc thù, trung ương phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương những điều kiện đặc thù về nguồn lực, TCBM, tài chính, nhân sự... Trong nội

dung phân cấp đặc thù giữa trung ương với chính quyền địa phương cần xác định,

phân định rõ thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ theo hướng thẩm quyền nào, chức

năng, nhiệm vụ nào chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đảm nhiệm, tự

quản tốt thì giao cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Nội dung phân

52

cấp cần có hệ thống thể chế đủ mạnh, đầy đủ, hệ thống để thực hiện.

2.2.3. Điều kiện đảm bảo phân cấp quản lý nhà nước

Phân cấp quản lý nhà nước về thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm

cần phải song song với phân cấp quyền lợi, nguồn lực, tài chính, nhân sự, TCBM...

Các điều kiện này phải được hiến định hoặc thông qua một hệ thống thể chế đồng

bộ, hoàn chỉnh, đủ hiệu lực thực hiện. Đây là những điều kiện quan trọng, cần thiết

để thực hiện tốt phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền địa

phương các cấp nói chung. Đối với hoạt động phân cấp giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương, những điều kiện của phân cấp đòi hỏi có

tính đặc thù hơn so với chính quyền cấp tỉnh khác. Các thẩm quyền, điều kiện phân

cấp đặc thù dành cho thành phố trực thuộc trung ương cũng cần có một hệ thống thể

chế đủ mạnh, đủ thẩm quyền, đồng bộ, hoàn chỉnh để thực hiện.

Thứ nhất, phân cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương cần phải được sự đồng thuận của người dân, có cơ chế chính trị, pháp lý

cao nhất. Tất cả thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm của trung ương và

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phải dựa trên nền tảng pháp lý đầy đủ,

thống nhất, gắn với những điều kiện khả thi nhằm mang lại không gian phát triển

lớn nhất cho thành phố trực thuộc trung ương. Tất cả vì mục tiêu thành phố trực

thuộc trung ương phát triển là do cả nước, vì cả nước; “việc gì có lợi cho dân thì hết

sức làm, việc gì có hại cho dân thì hết sức tránh”. Việc nào, cấp nào sát thực tế hơn,

giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức, cộng đồng, nhân dân

thì giao cho cấp đó thực hiện.

Thứ hai, phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương phải đảm bảo quyền tự chủ về tài chính, ngân sách đối

với thành phố trực thuộc trung ương ở mức độc lập, tự chủ cao nhất. Nguồn lực về

tài chính, ngân sách của thành phố trực thuộc trung ương do chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương quyết định, trung ương chỉ quản lý định mức nộp ngân sách

trung ương để điều tiết kinh tế vĩ mô. Có tự chủ về tài chính chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương, các nhà lãnh đạo thành phố trực thuộc trung ương mới có thể

đảm bảo nguồn tài chính để thực hiện các quyết định của mình, cũng như các cam

kết trước nhân dân địa phương. Gắn chặt với nguồn lực tài chính tự chủ, phải có cơ

53

chế chặt chẽ trong việc quản lý nguồn thu ngân sách, trách nhiệm của chính quyền,

người ra quyết định chính sách phải gánh chịu trách nhiệm trước các quyết định và

cam kết của họ.

Thứ ba, TCBM và đội ngũ CBCC là điều kiện quan trọng đối với phân cấp

quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương. Khi phân cấp, được giao thẩm quyền, nguồn lực để thực hiện, tuy nhiên, việc

thực hiện thẩm quyền, nguồn lực lại lệ thuộc rất lớn đến thiết kế, mô hình tổ chức

và hoạt động của chính quyền, nhất là chính quyền được phân cấp. Đặc biệt đội ngũ

CBCC là nhân tố quyết định đến sự thành công của phân cấp quản lý nhà nước của

tất cả các cấp. Thiết kế mô hình TCBM ít tầng nấc, gần dân, gọn nhẹ tại các đô thị

trực thuộc trung ương là đòi hỏi tất yếu khách quan. Để vận hành được mô hình

TCBM đáp ứng yêu cầu của chính quyền đô thị, đội ngũ CBCC, nhất là đội ngũ chủ

chốt cũng cần có được năng lực, phẩm chất cao so với các địa phương khác.

Thứ tư, môi trường dân chủ, pháp quyền và trách nhiệm giải trình phải được

thực thi và đề cao. Tại những đô thị phát triển, hiện đại như các thành phố trực

thuộc trung ương không thể không tính đến đề cao các giá trị của xã hội hiện đại

như dân chủ, pháp quyền và trách nhiệm giải trình của chính quyền. Người dân

thành phố phải có đầy đủ thông tin về hoạt động của chính quyền. Người dân phải

được tham gia vào quá trình hoạch định chính sách, thực thi chính sách của chính

quyền. Người dân phải được quyền lựa chọn những cán bộ ưu tú đứng đầu chính

quyền và giám sát những cam kết của họ.

Thứ năm, cần phải có chính phủ trung ương đủ mạnh cùng với những công cụ,

chế tài nghiêm minh về chính trị, chính sách, kinh tế, trấn áp để kiểm soát quyền

lực, thẩm quyền được phân cấp.

2.2.4. Yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý nhà nước

Thứ nhất, toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, dân chủ hóa

Trong điều kiện hiện nay, xu thế hội nhập kinh tế quốc tế và toàn cầu hoá nền

kinh tế thế giới đang là nhân tố ảnh hưởng lớn đến phân cấp quản lý nhà nước ở

mỗi quốc gia, mỗi địa phương. Bởi lẽ, sự tác động của toàn cầu hoá và hội nhập

kinh tế quốc tế đã làm thay đổi chức năng nhiệm vụ của nhà nước trong thời kỳ

mới. Trong thời kỳ hội nhập, Nhà nước không can thiệp sâu sắc và trực tiếp vào nền

kinh tế mà chỉ đóng vai trò là người cầm cân nảy mực, tạo môi trường hành lang

54

pháp lý cho nền kinh tế ở tầm vĩ mô, việc đầu tư trực tiếp vào nền kinh tế bằng

nguồn vốn NSNN chỉ tập trung ở những khâu trọng yếu không có khả năng thu hồi

vốn và đáp ứng các nhu cầu phúc lợi xã hội. Vì vậy, đây là nhân tố quan trọng ảnh

hưởng tới phân cấp quản lý nhà nước.

Thứ hai, xu hướng cải cách, đổi mới mô hình quản trị nhà nước trên thế giới

Bước vào những thập kỷ gần đây, thế giới đang chứng kiến những đổi mới, cải

cách mạnh mẽ từ các chính phủ của nhiều quốc gia. Xu hướng cải cách, đổi mới mô

hình quản trị nhà nước đang chuyển dần từ quản trị tập quyền sang phân quyền cho

chính quyền cấp dưới. Chính quyền nhà nước trung ương chỉ giữ lại vai trò thống

nhất quyền lực nhà nước, tạo lập môi trường chính sách vĩ mô để chính quyền cấp

dưới chủ động tổ chức thực hiện. Phân giao thẩm quyền và nguồn lực từ trung ương

xuống địa phương và từ chính quyền cấp trên xuống cấp dưới là một trong những

cách thức chính thống để nâng cao sự tham gia của cấp địa phương, cơ sở. Nhiều

nước đang phát triển như Indonesia, Pakistan, Ấn Độ, Campuchia, Mông Cổ đã

nghiên cứu kinh nghiệm từ các nước phát triển để xây dựng chính sách thúc đẩy nền

quản trị theo hướng phân quyền nhằm tăng cường dân chủ ở cơ sở, bảo đảm quyền

tự do và quyền con người, nâng cao hiệu quả, hiệu suất và trách nhiệm đối với công

việc được giao, nâng cao chất lượng dịch vụ, góp phần phát triển kinh tế - xã hội và

xóa đói giảm nghèo. Đây là xu thế phân cấp của các quốc gia trong khu vực đang

tạo ra xu thế chung trong tổ chức thực hiện quản trị nhà nước. Xu hướng đổi mới,

cải cách này đang có những tác động tích cực đến khả năng thay đổi trong quản trị

nhà nước Việt Nam. Do đó, việc phân cấp thẩm quyền của chính quyền trung ương

cho chính quyền thành phố trực thuộc trương có yếu tố tác động từ những cải cách,

đổi mới của các quốc gia trên thế giới.

Thứ ba, vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam

Sự lãnh đạo, chỉ đạo kiên quyết của đảng cầm quyền có tác động lớn và thậm

chí quyết định đến hoạt động của hệ thống chính trị nói chung. Đường lối lãnh đạo

của Đảng được cụ thể hóa bằng chính sách, pháp luật của Nhà nước và đi vào đời

sống xã hội. Hệ thống chính trị ở Việt Nam có tính đặc thù là do một đảng cầm

quyền. Đảng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Do đó, ngoài quyền lực nhà nước thì còn

có quyền lực chính trị của Đảng. Trong đó, chính sách của Nhà nước có được xây

dựng, tổ chức thực hiện hay không phụ thuộc vào quan điểm chỉ đạo, cho phép của

55

Đảng. Thực tế một số quốc gia trên thế giới, chính sách cải cách, phân cấp thành

công hay không là nhờ sự kiên quyết của đảng cầm quyền mà đại diện là Tổng

thống, Thủ tướng, Chủ tịch nước... tùy theo thể chế chính trị tại mỗi quốc gia. Phải

có quyết tâm và sự lãnh đạo quyết liệt từ ngay cấp cao nhất của hệ thống chính trị

thì phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền các thành phố trực

thuộc trung ương mới thành công. Do đó, theo chúng tôi, đây là yếu tố chủ quan

quyết định đến mức độ phân cấp thẩm quyền, thành công của việc phân cấp quản lý

nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

Thứ tư, lịch sự phát triển của nền hành chính quốc gia và truyền thống văn hóa

dân tộc

Tổ chức bộ máy nhà nước luôn gắn liền với quá trình hình thành và phát triển

của quốc gia – dân tộc. Trong mỗi thời kỳ lịch sử, tổ chức quyền lực nhà nước được

tổ chức và hoạt động theo thể chế chính trị và mô hình nhà nước khác nhau. Ở Việt

Nam, nhà nước phong kiến ra đời và cai trị đất nước khá lâu. Sau khi nhân dân ta

đánh đuổi thực dân, phong kiến, Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ra đời. Trải

qua thời kỳ chiến tranh, thể chế và mô hình tổ chức nhà nước còn chưa hoàn thiện.

Năm 1975 kết thúc chiến tranh, đất nước thống nhất, cả nước xây dựng chủ nghĩa

xã hội; Nhà nước duy trì cơ chế kế hoạch hóa tập trung, quan liêu, bao cấp. Nền

hành chính vận hành theo cơ chế tập trung, quan liêu, bao cấp đã kìm hãm năng lực

sản xuất của xã hội. Dưới sự cai trị của nền hành chính nhà nước phong kiến quá

lâu, ảnh hưởng của cơ chế quản lý tập trung, quan liêu bao cấp sẽ có tác động ít

nhiều đến nhận thức và khả năng tổ chức thực hiện thẩm quyền phân cấp giữa chính

quyền trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hiện nay.

Bên cạnh đó, mỗi dân tộc trải qua quá trình hình thành và phát triển lâu dài

đều có những đặc điểm truyền thống văn hóa riêng, không giống với các dân tộc

khác. Văn hóa Việt Nam là sự hình thành, phát triển thống nhất trong đa dạng. Do

đặc tính này mà mọi quy định về chính sách phân cấp đều phải phù hợp với văn hóa

ứng xử, văn hóa chính trị của mỗi vùng, miền nhưng phải đảm bảo sự thống nhất,

tập trung quản lý. Đặc điểm này có tác động đến việc phân cấp giữa trung ương và

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hiện nay.

Thứ năm, đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của thành phố trực thuộc trung

56

ương

Đây là một nhân tố có tính đặc thù cần được quan tâm. Tính đặc thù đó thường

được biểu hiện ở điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của các thành phố trực thuộc

trung ương. Hầu hết các thành phố trực thuộc trung ương có điều kiện tự nhiên và vị

trí địa lý thuận lợi; Có hệ thống kết cấu hạ tầng phát triển, trung tâm giao thương

lớn của khu vực và thế giới. Dân cư các thành phố trực thuộc trung ương đông, mật

độ phân bố dày. Đời sống văn hóa, xã hội ở các đô thị này là một thể thống nhất

trong đa dạng và phức tạp... Đây là những đặc điểm cần được quan tâm tới những

nội dung thẩm quyền phân cấp đặc thù cho phù hợp. Với đặc điểm khác biệt trong

tổng thể thì dẫn đến yêu cầu đặt ra cho chính quyền phải có những thẩm quyền đặc

biệt để quản lý xã hội. Khi sự khác biệt nảy sinh thì đòi hỏi cơ chế phân cấp phù

hợp sẽ mang lại hiệu quả hơn. Điều này có tác động đến việc phân cấp của trung

ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hiện nay.

Thứ sáu, khả năng quản trị của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

Thẩm quyền của chính quyền trung ương trao cho chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương còn tùy thuộc vào khả năng, năng lực quản trị của chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương. Bởi vì, trong nguyên tắc phân cấp quản lý nhà

nước, thẩm quyền được phân cấp phải đảm bảo phù hợp với năng lực của chính

quyền địa phương được phân cấp. Nếu như trung ương phân cấp cho chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương nhiều thẩm quyền nhưng chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương không đủ khả năng để thực hiện thẩm quyền được phân cấp

thì hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước cũng bị hạn chế. Do đó, vấn đề phân cấp

quản lý nhà nước giữa trung ương và thành phố trực thuộc trung ương phụ thuộc

vào khả năng thực thi thẩm quyền được phân cấp từ chính quyền trung ương. Đây là

yếu tố có tác động đến nội dung, mức độ và hiệu quả phân cấp quản lý nhà nước

giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

2.3. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRÊN MỘT SỐ LĨNH VỰC

GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC

TRUNG ƯƠNG

2.3.1. Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

2.3.1.1. Khái niệm

57

- Quy hoạch

Trên thế giới, mỗi quốc gia, cộng đồng đều “thiết kế” nên không gian sinh tồn

và mục tiêu phát triển. Hoạt động quy hoạch là nhiệm vụ quan trọng để thực hiện

những ý tưởng và mục tiêu. Theo TS. Hoàng Văn Hùng (2011), quy hoạch là việc

lựa chọn phương án phát triển và tổ chức không gian các đối tượng kinh tế - xã hội

và môi trường cho thời kỳ dài hạn trên lãnh thổ xác định, có tính tới các điều kiện

của kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế. Khoản 1 Điều 3 Luật Quy hoạch năm

2017 giải thích: Quy hoạch là việc sắp xếp, phân bố không gian các hoạt động kinh

tế - xã hội, quốc phòng, an ninh gắn với phát triển kết cấu hạ tầng, sử dụng tài

nguyên và bảo vệ môi trường trên lãnh thổ xác định để sử dụng hiệu quả các nguồn

lực của đất nước phục vụ mục tiêu phát triển bền vững cho thời kỳ xác định.

- Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là luận chứng phát triển kinh tế -

xã hội và tổ chức không gian các hoạt động kinh tế - xã hội hợp lý trên lãnh thổ nhất

định trong một thời gian xác định. Theo TS. Hoàng Văn Hùng (2011), Quy hoạch

tổng thể phát triển kinh tế - xã hội là việc luận chứng phát triển kinh tế - xã hội và

tổ chức không gian các hoạt động kinh tế, xã hội hợp lý (hay bố trí hợp lý kinh tế,

xã hội) theo ngành và lãnh thổ để thực hiện mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã

hội quốc gia.

Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội là sự cụ thể hóa Chiến lược phát triển

kinh tế - xã hội, đồng thời là căn cứ để xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã

hội. So với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội thì quy hoạch phát triển kinh tế - xã

hội mang tầm chiến lược, hoạch định mục tiêu và nhiệm vụ phát triển chủ yếu của

các ngành, vùng quan trọng. Những giải pháp thực hiện cụ thể thường được dành

cho quá trình xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Bảng 2.1. Hệ thống quy hoạch quốc gia

• Quy hoạch cấp quốc gia

• Quy hoạch vùng

• Quy hoạch tỉnh

1 2 3 4 5

• Quy hoạch đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt • Quy hoạch đô thị, quy hoạch nông thôn

58

Nguồn: Điều 5 Luật quy hoạch năm 2017

Hiện nay, Luật Quy hoạch năm 2017 mặc dù không phân định rõ quy hoạch

phát triển kinh tế - xã hội một loại quy hoạch trong thệ thống quy hoạch quốc gia.

Tuy nhiên, xét đến nội dung quy hoạch của hệ thống quy hoạch quốc gia thì quy

hoạch phát triển kinh tế - xã hội là loại quy hoạch thành phần quan trọng, hàm chứa

nhiều mục tiêu, chỉ tiêu, hoạch định phát triển của mỗi cấp quy hoạch trong hệ

thống quy hoạch quốc gia. Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của thành phố trực

thuộc trung ương là quy hoạch thành phần của quy hoạch tỉnh và quy hoạch đô thị.

- Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2013), kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là

công cụ quản lý kinh tế của nhà nước theo mục tiêu, được thể hiện bằng những mục

tiêu định hướng phát triển kinh tế - xã hội phải đạt được trong khoảng thời gian nhất

định của một quốc gia hoặc của một địa phương và những giải pháp, chính sách

nhằm đạt được các mục tiêu đặt ra một cách có hiệu quả và cao nhất. Các kế hoạch

này được xây dựng ở các cấp chính quyền từ xã, phường cho tới các cấp cao hơn.

Trên thực tế, ở nước ta mỗi địa phương đều lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

hằng năm, hoặc cho giai đoạn xác định.

- Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã

hội

Về mặt pháp lý, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 92/2006/NĐ-CP về công

tác quy hoạch và sau đó đến năm 2008, Nghị định này được sửa đổi, thay thế bằng

Nghị định 04/2008/NĐ-CP. Tuy nhiên, hiện nay, chưa có định nghĩa nào được nêu

về phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Từ nội hàm

khái niệm của phân cấp quản lý nhà nước, chúng ta có thể hiểu: Phân cấp quản lý

nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là sự phận định và

chuyển giao thẩm quyền, trách nhiệm giữa chính quyền cấp trên với chính quyền

cấp dưới nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về lĩnh vực quy

hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

2.3.1.2. Nội dung phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát

triển kinh tế - xã hội

Để quản lý và phát triển xã hội, nhà nước sử dụng nhiều phương pháp và công

cụ khác nhau. Trong đó, việc tiến hành quy hoạch và quản lý nhà nước về quy

59

hoạch có ý nghĩa quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Nhà nước

muốn quản lý được xã hội cần phải xây dựng các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch

khác nhau, mà trước hết là chiến lược, quy hoạch, kế hoạch tổng thể phát triển kinh

tế - xã hội. Nội dung quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch nói chung và quy

hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nói riêng phụ thuộc vào lĩnh vực được

phân cấp.

Nội dung của phân cấp về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là

giao cho các cấp chính quyền, các bộ phận trong bộ máy nhà nước những nhiệm vụ,

quyền hạn để thực hiện việc quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của

ngành, lĩnh lực và từng địa phương. Những nhiệm vụ, quyền hạn được giao cho các

cơ quan nhà nước mỗi cấp được xác định sao cho hợp pháp và hợp lý, căn cứ vào vị

trí, tính chất và chức năng của chúng trong bộ máy nhà nước thể hiện dưới dạng các

quyền, trách nhiệm của cơ quan nhà nước đó. Đồng thời, chính quyền cấp trên thực

hiện chuyển giao một số thẩm quyền, trách nhiệm và các điều kiện thực hiện cho

chính quyền cấp dưới. Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển

kinh tế - xã hội giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là

việc phân định, chuyển giao thẩm quyền, trách nhiệm, chức năng, nhiệm vụ về quy

hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương với chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương.

Việc quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội có ý nghĩa to lớn trong

công tác quản lý nhà nước. Để phân định rõ thẩm quyền, chức năng quản lý nhà

nước của trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong TCBM

nhà nước, Nhà nước thực hiện việc phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Theo đó, theo nội

dung phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

tập trung vào các nội dung chủ yếu sau:

Thứ nhất, giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

phân định, xác định thẩm quyền trong quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch

phát triển kinh tế - xã hội. Theo đó, các thẩm quyền quản lý nhà nước về quy hoạch,

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội như: lập quy hoạch, phê duyệt quy hoạch, quản

lý quy hoạch, theo dõi, thực hiện quy hoạch, đánh giá quy hoạch, điều chỉnh, sửa

đổi quy hoạch được phân định, xác định rõ ràng giữa trung ương với chính quyền

60

thành phố trực thuộc trung ương.

Thứ hai, giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

phân định, xác định chức năng, nhiệm vụ trong quản lý nhà nước về quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm giữa trung

ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được phân định rõ giữa cơ

quan nhà nước ở trung ương với cơ quan chuyên môn của chính quyền địa phương;

phân định trách nhiệm của người đứng đầu Chính phủ với chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương. Cơ quan nào có chức năng lập, thẩm định, theo dõi, thực

hiện và giám sát quy hoạch, kế hoạch ở trung ương và ở thành phố trực thuộc trung

ương. Xác định chủ thể có thẩm quyền có chịu trách nhiệm trong các khâu của quy

hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở mỗi cấp quy hoạch, kế hoạch.

Thứ ba, trung ương thực hiện chuyển giao một số thẩm quyền, chức năng,

nhiệm vụ và trách nhiệm trước đây do mình nắm giữ xuống cho chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương. Nội dung phân cấp này dựa trên năng lực của chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương để trung ương chuyển giao những thẩm

quyền và chức năng, nhiệm vụ trong quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát

triển kinh tế - xã hội theo hướng thẩm quyền, nhiệm vụ nào thành phố trực thuộc

trung ương quyết định và làm tốt thì giao cho thành phố trực thuộc trung ương.

Thứ tư, giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

phân định và chuyển giao những điều kiện về tài chính, TCBM, nhân sự... để đảm

bảo thực hiện phân cấp trong quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã

hội.

Thứ năm, do đặc thù thành phố trực thuộc trung ương là những đô thị lớn, đô

thị đặc biệt nên đòi hỏi giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương cũng cần phân định, chuyển giao những thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ đặc

biệt hoặc ở mức độ cao hơn so với các địa phương khác. Nội dung phân cấp này

được xác định là những thẩm quyền, nhiệm vụ đặc thù chỉ riêng thành phố trực

thuộc trung ương. Đồng thời, thành phố trực thuộc trung ương cần được phân cấp

những nguồn lực cần thiết để thực hiện nhiệm vụ đặc thù về quy hoạch, kế hoạch

phát triển kinh tế - xã hội. Điều này đòi hỏi có một cơ chế, pháp lý riêng.

Thứ sáu, trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương xác định về cơ

chế giám sát, kiểm soát, kiểm tra, thu hồi những thẩm quyền, nhiệm vụ được phân cấp.

61

Trong mối quan hệ này trung ương vẫn giữ vai trò quyết định những vấn đề thuộc về quy

hoạch, kế hoạch của quốc gia, liên quan đến an ninh chính trị, quốc phòng.

2.3.1.3. Vai trò của phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát

triển kinh tế - xã hội

Các thành phố trực thuộc trung ương có vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh

tế - xã hội của Việt Nam. Do đó, trung ương đã rất chú trọng đầu tư về chính sách, phân cấp

thẩm quyền, nguồn lực để tạo ra sự chủ cao, đồng thời phát huy sự năng động, sáng tạo của

các thành phố trực thuộc trung ương trong phát triển kinh tế - xã hội. Một trong những lĩnh

vực phân cấp quan trọng để thúc đẩy sự phát triển các thành phố trực thuộc trung ương là

phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Bởi đây là chiến lược, nội

dung chính sách phát triển có tác động đến quy mô, nội dung, kế hoạch hành động cụ thể

của mỗi cấp chính quyền trong phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, trong nhiều năm qua

kể từ khi Chính phủ ban hành Nghị định 92 về phân cấp quản lý quy hoạch và sửa đổi bởi

Nghị định 04 đến nay chưa có chính sách phân cấp đồng bộ, đột phá trong công tác quản lý

quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đối với các thành phố trực thuộc trung ương.

Nhiều nội dung phân cấp trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chưa tạo ra

thế chủ động, sáng tạo cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương.

Trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam, việc phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch,

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương có vai trò quan trọng không chỉ đối với chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương mà cả chính quyền trung ương và người dân, doanh nghiệp.

Thứ nhất, phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã

hội giúp phân định, xác định thẩm quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương. Phân cấp giúp trung ương tập trung vào quản lý vĩ

mô, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương thực hiện đúng thẩm quyền, trách nhiệm

được giao. Nhờ xác định rõ quyền, trách nhiệm, chức năng của mỗi cấp góp phần nâng cao

hiệu quả quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực được phân cấp.

Thứ hai, phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

tạo nên tính chủ động cho thành phố trực thuộc trung ương trong đặt ra mục tiêu, chỉ tiêu,

thúc đẩy sáng tạo trong tổ chức không gian phát triển, hiệu quả kinh tế - xã hội. Với những

thẩm quyền đã được phân cấp, trách nhiệm đã được xác định chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương có điều kiện thuận lợi, có cơ sở để chủ động tổ chức các hoạt động phát

62

triển kinh tế - xã hội. Họ có điều kiện phát huy tối đa quyền, trách nhiệm trong phạm vi

thẩm quyền cho phép mà không còn phải lo ngại những vấn đề từ cơ chế, chính sách và

những ràng buộc khác trong xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của

địa phương. Các nhà lãnh đạo, quản lý của thành phố trực thuộc trung ương cũng có

điều kiện để phát huy tính sáng tạo của mình trong phạm vi và giới hạn đã được xác

định trong phân cấp. Hoạt động trong điều kiện không được phân cấp thẩm quyền,

chức năng, nhiệm vụ, các nhà lãnh đạo, quản lý thường thụ động chờ đợi sự phân

công hoặc điều hành từ trung ương. Vì họ không thấy được những việc họ phải làm,

những giới hạn dành cho phạm vi hoạt động của họ. Quy hoạch tạo nên thế chủ

động của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong một hệ thống hoàn

chỉnh về thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ, nguồn lực thực hiện.

Thứ ba, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là công cụ quản lý phát triển

của cả nước, của địa phương, thể hiện tầm nhìn, bố trí chiến lược về thời gian và không

gian phát triển một ngành hay một vùng lãnh thổ. Tác động của phân cấp quản lý nhà

nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương không chỉ có ý

nghĩa quan trọng đối với thành phố trực thuộc trung ương mà còn đối với khu vực,

vùng kinh tế trọng điểm của quốc gia. Điều này cho thấy, vai trò quan trọng của vấn đề

phân cấp về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đối với thành phố trực

thuộc trung ương. Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế

- xã hội là đòn bẩy, hòn đá tảng và xương sống để định hình các quy hoạch khác, thúc

đẩy sự phát triển của một không gian lãnh thổ phát triển như thành phố trực thuộc trung

ương.

Những phân tích trên cho thấy, để thúc đẩy các thành phố trực thuộc trung ương phát

triển cần quan tâm đến vấn đề phân cấp quản lý quy hoach và kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội. Việc phân cấp trong lĩnh vực này theo hướng trao nhiều thẩm quyền hơn cho chính

quyền các thành phố trực thuộc trung ương trong ra quyết định quản lý.

2.3.2. Quản lý ngân sách nhà nước

2.3.2.1. Khái niệm phân cấp quản lý NSNN

Hệ thống NSNN Việt Nam hiện nay, bao gồm ngân sách trung ương và ngân

sách địa phương. Do vậy, khi hình thành hệ thống NSNN thì việc phân cấp NSNN

là một tất yếu khách quan. Bởi vì, mỗi cấp ngân sách đều có nhiệm vụ thu, chi

63

mang tính độc lập tương đối.

Hiện nay, quan niệm về phân cấp quản lý NSNN có nhiều quan điểm khác

nhau. Theo Lê Thị Thu Thủy (2010) phân cấp quản lý NSNN chính là giải quyết

các mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước trung ương và các cấp chính quyền nhà

nước địa phương liên quan đến hoạt động thu chi NSNN nhằm nâng cao hiệu quả

hoạt động của NSNN. Luật NSNN năm 2002 quy định: NSNN được quản lý thống

nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân

cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm (Điều 3). Điều 4 Luật NSNN năm 2015

quy định: Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và

quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý

NSNN phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Quan điểm phân cấp quản lý

NSNN theo Luật NSNN năm 2015 là cở pháp lý để tiếp cận vấn đề phân cấp quản

lý NSNN. Song, trên thực tế phân cấp quản lý NSNN không chỉ là việc xác định

phạm vi, trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền mà còn là việc chính

quyền trung ương, chính quyền cấp trên chuyển giao những thẩm quyền, trách

nhiệm do mình nắm giữ xuống cho chính quyền địa phương và cấp dưới nhằm quản

lý nguồn thu, chi ngân sách hiệu quả.

Như vậy, phân cấp quản lý NSNN giữa trung ương với chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương là việc phân định thẩm quyền, trách nhiệm trong quản lý thu,

chi NSNN; đồng thời trung ương thực hiện chuyển giao những thẩm quyền, trách

nhiệm do mình nắm giữ cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương nếu

thành phố trực thuộc trung ương làm tốt.

2.3.2.2. Nội dung phân cấp quản lý NSNN

Thứ nhất, xác định và phân định thẩm quyền giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương về ban hành các chính sách, tiêu chuẩn, chế độ thu,

chi, quản lý NSNN. Nội dung phân cấp này đòi hỏi phải xác định rõ quyền hạn ban

hành các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức thuộc về ai: Chính quyền trung

ương hay chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, phạm vi, mức độ, lĩnh vực

ban hành thuộc quyền hạn ban hành của mỗi cấp. Có như vậy, việc quản lý điều

hành NSNN mới đảm bảo được ổn định, tính pháp lý, tính minh bạch, tránh được tư

tưởng cục bộ, địa phương.

Thứ hai, xác định và phân định chức năng, nhiệm vụ trong việc giao nguồn

64

thu, chi và cân đối ngân sách. Nội dung này đòi hỏi giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương phải xác định rõ nhiệm vụ quản lý kinh tế,

chính trị, xã hội của chính quyền mỗi cấp; phân rõ việc sản xuất và cung cấp cá loại

hàng hoá, dịch vụ công giữa chính quyền trung ương và thành phố trực thuộc trung

ương hướng phi tập trung hoá. Đồng thời, cũng phải tiến hành phân tích khả năng

nguồn thu, chi và khả năng quản lý của chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương về mặt tài chính; trung ương sử dụng phương pháp điều hoà, phân bổ ngân

sách thích hợp với nhiệm vụ, khả năng của thành phố trực thuộc trung ương.

Thứ ba, giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương xác

định và phân định quyền hạn và trách nhiệm trong thực hiện chu trình ngân sách

bao gồm việc lập, chấp hành và quyết toán ngân sách. Nội dung này yêu cầu đảm

bảo việc lập và quyết toán ngân sách sao cho vừa nâng cao trách nhiệm quản lý của

trung ương vừa phát huy tính năng động sáng tạo của chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương.

Thứ tư, giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

phân định nội dung thu, chi giữa mỗi cấp ngân sách: Quy định rõ ngân sách trung

ương được thu từ những khoản nào, chi khoản nào; ngân sách thành phố trực thuộc

trung ương thu khoản nào, chi khoản nào...

Thứ năm, trung ương thực hiện chuyển giao thẩm quyền, nhiệm vụ quản lý

ngân sách cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương theo hướng bồi dưỡng

nguồn thu, phù hợp với thực tế thu, chi ngân sách của thành phố trực thuộc trung

ương. Trung ương trao quyền tự chủ cho chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương trong sử dụng NSNN.

Thứ sáu, giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

phân định những thẩm quyền, nhiệm vụ quản lý NSNN đặc thù so với các địa

phương khác. Thẩm quyền, nhiệm vụ đặc thù trong quản lý NSNN đối với thành

phố trực thuộc trung ương là đòi hỏi thực tiễn khách quan. Bởi vì, nguồn thu và

nhiệm vụ chi ở thành phố trực thuộc trung ương là rất lớn so với các địa phương

khác. Trong khi đó, chúng ta không thể đồng nhất cơ chế, chính sách quản lý NSNN

của thành phố trực thuộc trung ương với các địa phương khác. Điều này yêu cầu

trung ương phải thực hiện phân cấp những thẩm quyền riêng đối với thành phố trực

thuộc trung ương trong quản lý NSNN.

65

2.3.2.3. Vai trò của phân cấp quản lý nhà nước về NSNN

Thứ nhất, phân cấp quản lý NSNN là một nội dung quan trọng của quản lý

NSNN. Phân cấp quản lý NSNN không chỉ liên quan đến công tác quản lý ngân

sách mà còn liên quan đến TCBM nhà nước và các vấn đề kinh tế - xã hội. Phân cấp

quản lý NSNN giữ vai trò đảm bảo các nguồn lực tài chính quốc gia được huy động

và phân phối sử dụng một cách hiệu quả nhất; đồng thời, đảm bảo tính chủ động,

sáng tạo trong hoạt động khai thác, sử dụng vốn NSNN, sự hài hòa về thẩm quyền

trong quản lý kinh tế - xã hội và quản lý ngân sách của các cấp chính quyền. Trong

Báo cáo của Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) về cải cách quản trị hành chính

công nêu rõ: “Chừng nào chúng ta không đảm bảo rằng các khoản chi cho những

mục đích của chính quyền địa phương phù hợp với nhu cầu và mong muốn của

nhân dân địa phương, trao cho họ quyền hạn thoả đáng và phân bổ cho họ nguồn

tài chính thích hợp thì chúng ta sẽ không bao giờ có thể khơi dậy sự quan tâm và

phát huy được sáng kiến của người dân địa phương” [87]. Vai trò của phân cấp

quản lý NSNN xuất phát từ vị trí, vai trò quyết định của NSNN đối với các hoạt

động quản lý nhà nước. Mỗi cấp chính quyền để thực hiện được thẩm quyền, chức

năng, nhiệm vụ và những cam kết đối với nhân dân địa phương thì không thể thiếu

ngân sách. Phân cấp quản lý NSNN là nhằm xác định quyền, trách nhiệm của mỗi

cấp chính quyền trong quản lý NSNN một cách rõ ràng, tạo thế chủ động ngân sách

của mỗi cấp để thực hiện quản lý nhà nước tại địa phương. Chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương muốn hoạt động hiệu lực, hiệu quả thì càng đòi hỏi việc phân

cấp quản lý NSNN với trung ương rõ ràng, được trao nhiều thẩm quyền, nội dung

thu, chi ngân sách địa phương.

Thứ hai, thông qua hoạt động xác định và phân định thẩm quyền, trách nhiệm,

cơ cấu lại nội dung thu, chi, dự toán ngân sách giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương đã góp phần tích cực vào kết quả thu, chi ngân

sách, tác động quan trọng tới các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và

thành phố trực thuộc trung ương. Việc xác định lại các nội dung thu, chi giữa trung

ương với thành phố trực thuộc trung ương góp phần đánh giá những kết quả tích

cực, hạn chế của mỗi nguồn thu; từ đó có thể phân cấp những nguồn thu thuộc về

trung ương hoặc giao cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Đặc biệt,

quy định tăng thu ngân sách thành phố trực thuộc trung ương ưu tiên sử dụng chi

66

cải cách tiền lương, chi đầu tư phát triển... đã góp phần quan trọng thực hiện các ưu

tiên của nền kinh tế, phát triển hạ tầng, thúc đẩy đầu tư, sản xuất - kinh doanh. Việc

nghiên cứu triển khai các cơ chế tài chính đặc thù đối với các thành phố lớn theo

Luật NSNN năm 2015, đã trao quyền cho thành phố trực thuộc trung ương quyết

định thu thêm đối với một số chính sách thu và chi thêm đối với chính sách tiền

lương, đầu tư phát triển. Thành phố trực thuộc trung ương được quyết định chi đầu

tư với thẩm quyền cao hơn các tỉnh khác, từng bước gắn quyền hạn với trách nhiệm

chặt chẽ hơn, phù hợp với đặc thù phát triển kinh tế - xã hội của thành phố trực

thuộc trung ương.

2.3.3. Tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức

2.3.3.1. Khái niệm phân cấp quản lý nhà nước về TCBM và CBCC

Phân cấp quản lý TCBM và CBCC nói chung là nội dung quan trọng và có vị

trí hết sức to lớn trong tiến trình cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay. Hiệu lực

và hiệu quả quản lý nhà nước phụ thuộc nhiều vào cơ cấu, số lượng, chức năng

nhiệm vụ của TCBM nhà nước, đặc biệt là phẩm chất, năng lực giải quyết công việc

của đội ngũ CBCC. Nhận thức về phân cấp quản lý TCBM và CBCC có quan điểm

tương đối thống nhất. Thậm chí là nhiều nhà nghiên cứu và quản lý ít đưa ra quan

điểm của mình về phân cấp quản lý TCBM và CBCC. Một số hướng nghiên cứu có

sự tách biệt trong khái niệm về phân cấp quản lý TCBM và quản lý CBCC. Ví dụ:

tác giả Đoàn Nhân Đạo, (2016) có nghiên cứu và đưa ra quan điểm riêng về phân

cấp quản lý công chức: phân cấp quản lý công chức có thể được hiểu là các cơ quan

HCNN cấp dưới được trao thêm nhiều thẩm quyền trong việc quyết định và chịu

trách nhiệm về các vấn đề liên quan tới công tác quản lý công chức và phải đảm bảo

các nguyên tắc của phân cấp theo các quy định của pháp luật. Ở phương diện tiếp

cận đầy đủ hơn: Nguyễn Thị Quỳnh (2016), đã đưa ra quan điểm về phân cấp quản

lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực TCBM và

CBCC: là việc cơ quan nhà nước cấp trên chuyển giao cho cơ quan nhà nước ở cấp

tỉnh thực hiện một cách thường xuyên, liên tục một hay một số nhiệm vụ, quyền hạn

thuộc thẩm quyền của mình bằng một văn bản quy phạm pháp luật. Trong phạm vi

nghiên cứu của luận án, tác giả tiếp cận riêng về mỗi lĩnh vực phân cấp:

Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương về TCBM là việc phân định và chuyển giao thẩm quyền, chức

67

năng, nhiệm vụ, các điều kiện thực hiện quản lý nhà nước đối với TCBM giữa trung

ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương nhằm nâng cao hiệu lực,

hiệu quả quản lý nhà nước.

Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương về CBCC là việc phân định và chuyển giao thẩm quyền, chức

năng, nhiệm vụ, các điều kiện thực hiện quản lý nhà nước đối với CBCC giữa trung

ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương nhằm nâng cao hiệu lực,

hiệu quả quản lý nhà nước.

2.3.3.2. Nội dung phân cấp quản lý nhà nước về TCBM

Thứ nhất, trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương xác

định, phân định thẩm quyền, nhiệm vụ quản lý TCBM. Trong đó, mỗi cấp phân

định rõ thẩm quyền trong: thành lập, sáp nhập, sắp xếp lại, giải thể TCBM nhà

nước; thành lập, tổ chức lại, sắp xếp lại, giải thể đơn vị sự nghiệp; cho phép thành

lập, sáp nhập, hợp nhất, chia tách, giải thể, đổi tên, phê duyệt điều lệ Hội cấp tỉnh,

cấp huyện; quy định chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức đơn vị sự nghiệp thuộc

tỉnh, cơ quan chuyên môn huyện; cơ quan đơn vị chuyên môn, sự nghiệp thuộc sở

ngành; xếp hạng doanh nghiệp nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc.

Thứ hai, trung ương chuyển giao thẩm quyền, nhiệm vụ quản lý TCBM hiện

do mình nắm giữ xuống cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Những

thẩm quyền, nhiệm vụ này trước đây cho trung ương nắm giữ nhưng không nhất

thiết phải nắm giữ, thực hiện mà có thể giao cho chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.

Thứ ba, trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phân

định, chuyển giao các điều kiện thực hiện phân cấp quản lý TCBM đối với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương.

Thứ tư, trung ương thực hiện chuyển giao những thẩm quyền, nhiệm vụ và

điều kiện phân cấp đặc thù về quản lý TCBM cho chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương.

Thứ năm, trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phân

định về thẩm quyền kiểm tra, giám sát, thanh tra các thẩm quyền, chức năng nhiệm

vụ về TCBM đã phân cấp.

68

2.3.3.3. Nội dung phân cấp quản lý nhà nước về CBCC

Thứ nhất, trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phân

định thẩm quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm trong quản lý CBCC. Theo đó, các thẩm

quyền, chức năng, nhiệm vụ được mỗi cấp chính quyền phân định như: tuyển dụng

công chức; quản lý biên chế công chức; quản lý ngạch công chức; đào tạo, bồi

dưỡng CBCC; tiền lương; chế độ chính sách đãi ngộ; bổ nhiệm, đánh giá CBCC.

Thứ hai, trung ương chuyển giao các thẩm quyền, nhiệm vụ và trách nhiệm do

mình nắm giữ về quản lý CBCC xuống cho chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương theo hướng những thẩm quyền, nhiệm vụ nào chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương đảm nhiệm tốt thì chuyển giao. Trung ương không nhất thiết phải

đảm nhận những thẩm quyền và nhiệm vụ nếu chính quyền trung ương đủ năng lực

thực hiện, thậm chí thực hiện tốt hơn.

Thứ ba, trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phân

định, chuyển giao những nguồn lực, điều kiện về TCBM, tài chính để thành phố

trực thuộc trung ương thực hiện những thẩm quyền, nhiệm vụ được phân cấp.

Thứ tư, trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phân

định, chuyển giao những thẩm quyền, nhiệm vụ đặc thù về quản lý CBCC cho thành

phố trực thuộc trung ương. Đây là những nội dung đặc thù nhằm phát huy vai trò

của các đô thị lớn, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.

Thứ năm, trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương phân

định quyền kiểm soát, giám sát, thanh tra các thẩm quyền được phân cấp.

2.3.3.4. Vai trò của phân cấp quản lý nhà nước về TCBM và CBCC

 Vai trò của phân cấp TCBM

Thứ nhất, thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về TCBM nhà nước là đòi hỏi

tất yếu trong quá trình cải cách hành chính nhà nước. Khi việc phân cấp quản lý nhà

nước về TCBM nhà nước được thực hiện tốt sẽ góp phần phân định, chức năng,

nhiệm vụ và trách nhiệm giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương. Phân cấp quản lý TCBM là nội dung phân cấp quan trọng bậc nhất

trong các lĩnh vực phân cấp cùng với phân cấp ngân sách để thực hiện thẩm quyền,

nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền. Hiện nay, giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương nhiều thẩm quyền, trách nhiệm trong quản lý

TCBM cần được phân định, chuyển giao rõ ràng để nâng cao hiệu quả quản lý nhà

69

nước.

Thứ hai, thực hiện phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương góp phần thúc đẩy cải cách hành chính, tinh

gọn bộ máy, sắp xếp các cơ quan trong bộ máy nhà nước của mỗi cấp chính quyền

hợp lý.

Thứ ba, phân cấp quản lý TCBM giúp cho các cơ quan trung ương, bộ ngành

tập trung điều hành vĩ mô, chiến lược phát triển quốc gia; đồng thời giúp cho thành

phố trực thuộc trung ương chủ động trong thực hiện quản lý TCBM trong thẩm

quyền, nhiệm vụ được giao.

Thứ tư, thông qua phân cấp quản lý TCBM giúp cho chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương có những cơ chế, chính sách đặc thù để xây dựng mô hình

TCBM phù hợp với đặc điểm đô thị lớn.

 Vai trò của phân cấp CBCC

Thứ nhất, phân cấp quản lý CBCC giữa trung ương với chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương được đặt ra cấp thiết trong bối cảnh đô thị trung ương có

nhiều thay đổi, áp lực trước những vấn đề quản lý của đô thị. Do đó, trung ương xác

định, chuyển giao những thẩm quyền về quản lý CBCC khi thành phố trực thuộc

trung ương đủ khả năng để đảm nhận là đòi hỏi tất yếu. Điều này làm giảm bớt áp

lực của Chính phủ lên nhiệm vụ quản lý CBCC và nâng cao hiệu quả quản lý nhà

nước.

Thứ hai, phân cấp quản lý CBCC giúp chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương tự chủ, tự chịu trách nhiệm trước trung ương và nhân dân địa phương; khắc

phục được những hạn chế, lệ thuộc như trước đây trong công tác cán bộ, quản lý

công chức.

Thứ ba, phân cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương đảm bảo việc thực hiện những chính sách quản lý, công tác cán bộ, công tác

đánh giá, sử dụng, đãi ngộ người hiền tài sẽ được thực thi có hiệu quả, thiết thực.

Thành phố trực thuộc trung ương sẽ thu hút được người tài vào khu vực công, đáp

ứng yêu cầu quản trị đô thị hiện đại.

2.4. KINH NGHIỆM PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA

TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC

TRUNG ƯƠNG TRÊN THẾ GIỚI VÀ GIÁ TRỊ THAM KHẢO ĐỐI VỚI

70

VIỆT NAM

2.4.1. Kinh nghiệm phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương trên thế giới

2.4.1.1. Phân cấp của Trung Quốc

Hiện nay, Trung Quốc có 32 đơn vị hành chính cấp tỉnh (23 tỉnh, 5 khu tự trị,

4 thành phố trực thuộc trung ương). Việc phân chia các đơn vị hành chính ở Trung

Quốc chủ yếu dựa vào truyền thống lịch sử mà không có sự tính toán đến quy mô

lãnh thổ, dân số. Do đó, đơn vị hành chính cấp tỉnh của Trung Quốc rất lớn, như

một quốc gia nếu xét ở quy mô dân số. Mô hình tổ chức quyền lực nhà nước Trung

Quốc được tổ chức theo nguyên tắc tập quyền, có sự kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ

quan nhà nước trung ương, để thực hiện chức năng quản lý nhà nước thẩm quyền

của chính quyền trung ương cũng được phân cấp cho chính quyền địa phương. Mô

hình tổ chức quyền lực nhà nước ở Trung Quốc về cơ bản cũng giống như ở Việt

Nam, đều được thiết lập trên cở sở nguyên tắc tập quyền, tập trung quyền quản lý

nhà nước vào các cơ quan nhà nước ở trung ương.

Chính quyền địa phương cấp tỉnh của Trung Quốc gồm: tỉnh, khu tự trị của

các thành phố, các thành phố trực thuộc trung ương, đặc khu (Hồng Kông và Ma

Cao). Hiện nay, Trung Quốc có 4 thành phố trực thuộc trung ương gồm: Bắc Kinh,

Thiên Tân, Thượng Hải, Trùng Khánh. Cơ cấu tổ chức, thẩm quyền của các thành

phố trực thuộc trung ương cũng có hình thức tổ chức giống chính quyền địa phương

cấp tỉnh khác. Tuy nhiên, ở các thành phố trực thuộc trung ương được trao nhiều

thẩm quyền cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương. Quyền lực nhà

nước ở thành phố trực thuộc trung ương tập trung vào cơ quan lập pháp là Đại hội

nhân dân. Đây là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất tại các thành phố trực thuộc

trung ương.

Trung Quốc giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương dựa trên ba nguyên tắc cơ bản: thứ nhất, duy

trì thống nhất trong quản lý đất nước; thứ hai, để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội

của các thành phố trực thuộc trung ương; thứ ba, phân cấp để thúc đẩy cải cách thể

chế. Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành của Trung Quốc, việc

phân quyền, phân cấp trách nhiệm quản lý nhà nước giữa trung ương và chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương “bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất của các cơ

71

quan trung ương, phát huy đầy đủ tính chủ động, tính tích cực của địa phương”.

Chính quyền Trung ương thống nhất lãnh đạo và quản lý lĩnh vực tư nhân không thể

tham gia và không thể giao cho chính quyền cấp dưới để đảm bảo quản lý tập trung

thống nhất như quốc phòng, xây dựng hạ tầng, an ninh, các tập đoàn kinh tế lớn có

sở hữu của nhà nước...

Việc phân cấp trong TCBM nhà nước từ chính quyền trung ương đến chính

quyền địa phương cấp tỉnh được thực hiện khá chặt chẽ. Theo Hiến pháp, chính

quyền địa phương (cấp tỉnh) không chỉ chấp hành Hiến pháp, pháp luật mà còn phải

chấp hành mọi quyết định, chỉ thị, mệnh lệnh của cơ quan nhà nước trung ương.

Chính quyền thành phố trực thuộc trung ương gồm có Đại hội nhân dân và Chính

phủ Nhân dân. Chính phủ nhân dân ở các thành phố trực thuộc trung ương là cơ

quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước và là cơ quan hành chính nhà nước

ở các thành phố trực thuộc trung ương. Chính phủ nhân dân ở các thành phố trực

thuộc trung ương một mặt chấp hành các quyết định của chính phủ trung ương, mặt

khác là cơ quan chấp hành và điều hành của cơ quan lập pháp tại thành phố trực

thuộc trung ương là Đại hội nhân dân. Mô hình tổ chức hành chính thành phố trực

thuộc trung ương gồm có thị trưởng, các phó thị trưởng, tổng thư ký và giám đốc

của các sở, ban, ngành. Các thành viên của chính quyền Thành phố được Đại hội

nhân dân bầu, nhiệm kỳ 5 năm.

Thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ở Trung Quốc

được trao nhiều thẩm quyền trong quản lý nhà nước: thực thi các quyết định của Đại

hội nhân dân; tiến hành các biện pháp hành chính và ban hành các quy tắc, quy

định; lãnh đạo hoạt động của cấp dưới; thực thi các kế hoạch kinh tế và ngân sách;

thực thi các công việc quản lý liên quan các vấn đề như kinh tế, giáo dục, khoa học,

tài chính, dân sự, trật tự an toàn xã hội, dân tộc...

Kể từ sau Đại hội Đảng Cộng sản Trung Quốc lần thứ XVIII, việc phân cấp

thẩm quyền của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương nói chung và

chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương được tăng cường mạnh mẽ. Chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương có quyền tự chủ đáng kể trong lập kế hoạch

và tổ chức thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn đô thị. Đặc

biệt, trong quản lý NSNN, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được phép

72

tăng nợ công để phát triển đô thị.

Trong hoạch định chính sách phát triển, dựa trên chiến lược phát triển chung

của quốc gia do chính quyền trung ương hoạch định và ban hành, chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương đề ra chính sách phát triển của thành phố phù hợp với

chính sách quốc gia. Mặt khác, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được

hoạch định chính sách phát triển đô thị phù hợp với đặc điểm kinh tế - xã hội của

các thành phố. Trên cơ sở phân quyền, phân cấp trách nhiệm, một mặt, chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương chịu trách nhiệm chế định các chính sách liên quan

đến các lĩnh vực được phân cấp trên địa bàn, chỉ đạo phối hợp thống nhất, phân bổ

kinh phí, quản lý và giám sát..., còn chính quyền trung ương có trách nhiệm xây

dựng chính sách mang tầm quốc gia, chính quyền địa phương sẽ căn cứ vào các

chính sách của trung ương để xác định các chính sách và biện pháp phù hợp với

thành phố trực thuộc trung ương.

2.4.1.2. Phân cấp cho các thành phố lớn của Nhật Bản

Nhật Bản là quốc gia có nền hành chính phát triển. Chính phủ Nhật Bản đã

luôn coi trọng việc cải cách thể chế hành chính và đổi mới mô hình tổ chức hoạt

động của bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương. Hiện nay, Nhật Bản có

47 địa phương và thành phố (gọi chung là cấp tỉnh), trong đó có 43 tỉnh, 3 thành

phố (Tokyo, Kyoto, Osaka) và 01 huyện đảo Hokkaido được coi tương đương với

một tỉnh.

Việc quản lý đất nước Nhật Bản trong những năm đầu thập niên 90 của thế kỷ

XX chủ yếu tập trung quyền lực trong tay chính quyền trung ương. Chính quyền

trung ương có quyền kiểm soát các vấn đề của chính quyền địa phương, thậm chí cử

cơ quan đại diện của mình xuống địa phương để thực hiện một số chức năng, nhiệm

vụ tại địa phương. Do đó, thẩm quyền của chính quyền địa phương cấp tỉnh, thành

phố trực thuộc trung ương của Nhật Bản rất hạn chế. Điều này đã nảy sinh nhiều

xung đột về thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương,

nhất là ở các thành phố lớn như Tokyo, Kyoto, Osaka. Trong bối cảnh đó đã có

nhiều ý kiến tranh luận về vấn đề phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính

quyền địa phương. Đặc biệt yêu cầu đặt ra là phải tạo ra những cơ chế tự chủ, tự

quản quản của chính quyền địa phương; đồng thời, tổ chức lại thẩm quyền giữa

73

trung ương và địa phương sao cho phù hợp với đặc điểm của địa phương; tập trung

xây dựng thể chế để phát triển mô hình tổ chức chính quyền đô thị, các đặc khu

trong đô thị lớn.

Quá trình phân cấp của chính quyền trung ương cho chính quyền địa phương,

trong đó có các thành phố lớn ở Nhật Bản có sự thay đổi lớn vào năm 1993 khi

Đảng Dân chủ tự do mất quyền lãnh đạo đất nước kể từ khi Đảng được thành lập

năm 1955. Tân Đảng Nhật Bản do ông Hosokawa thành lập đã giành được quyền

lãnh đạo đất nước nhờ vào các chính sách phân cấp đề ra trong quá trình vận động

tranh cử. Sau khi lên nắm quyền Thủ tướng Nhật Bản, ông Hosokawa đã lập tức

thực hiện các chính sách phân cấp mạnh mẽ cho chính quyền địa phương. Chính

phủ trung ương đã đề xuất “Giải pháp nhằm đẩy mạnh phân cấp” được Thượng viện

và Hạ viện đưa ra vào tháng 6 năm 1993. “Nguyên tắc chung và các chính sách liên

quan đến việc đẩy mạnh phân cấp” được Nội các ban hành vào tháng 12 năm 1994,

dẫn đến đề xuất “Dự thảo luật đẩy mạnh phân cấp” và tiếp đó “Luật đẩy mạnh phân

cấp” được thông qua và được công bố vào tháng 5 năm 1995. Luật này thừa nhận

những quy định chung, những chính sách cơ bản nhằm đẩy mạnh phân cấp quản lý

chính quyền, thiết lập Uỷ ban đẩy mạnh phân cấp và Kế hoạch đẩy mạnh phân cấp

[xem:75]. Năm 2006, Luật đẩy mạnh phân cấp được sửa đổi, bổ sung cùng với

Luật tự trị địa phương đã được sửa đổi năm 2004 đã quy định quyền kiểm tra, giám

sát của chính phủ trung ương và chính quyền cấp tỉnh đối với chính quyền cơ sở

theo hướng hạn chế tới mức tối thiểu sự can thiệp và phải theo đúng luật định. Hơn

nữa, luật phân cấp cũng quy định là phải tôn trọng quyền tự trị và độc lập của chính

quyền địa phương. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để phân định thẩm quyền của

chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, trong đó nhiều thẩm quyền của

các thành phố lớn của Nhật Bản được phân giao nhiều thẩm quyền trong quy hoạch

phát triển kinh tế - xã hội, quản lý tài chính, nhân sự, các dự án lớn miễn là các

thẩm quyền này không đi ngược lại Hiến pháp. Luật đẩy mạnh phân cấp và Luật tự

trị đã phản ánh mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa

phương là bình đẳng, độc lập và hợp tác, không còn thứ bậc, phát huy quyền tự chủ,

tự quyết của chính quyền các thành phố lớn. Dưới nguyên tắc tự chủ của hệ thống

chính quyền địa phương hiện nay, chính quyền trung ương cần phải tôn trọng tự

74

quản của chính quyền thành phố, hạn chế sự can thiệp của trung ương vào công việc

của chính quyền cấp dưới, trừ trường hợp các chính sách tổng thể của các thành phố

đòi hỏi phải có sự hài hòa với những chính sách chung của quốc gia.

Việc phân cấp cho chính quyền các thành phố ở Nhật Bản được thực hiện trên

hai phương diện chính:

Thứ nhất, quá trình phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền các

thành phố lớn (cấp tỉnh) được phân định bằng việc xác định rõ chức năng, nhiệm vụ

của mỗi cấp chính quyền trong thực thi quyền lực nhà nước. Để thực hiện tốt phân

cấp, các nguyên tắc được đặt ra để giảm thiểu sự can thiệp của chính quyền trung

ương vào các công việc của các thành phố. Theo đó, nguyên tắc kiểm soát của chính

quyền trung ương đối với các thành phố thông qua pháp luật; phát huy quyền tự

quản của chính quyền thành phố; công bằng, minh bạch. Với nguyên tắc phân cấp

này, vai trò của chính quyền trung ương chỉ giới hạn trong các công việc liên quan

đến sự tồn vong của quốc gia và cộng đồng quốc tế, còn chính quyền các thành phố

thực hiện quyền quản lý, quyết định những công việc hàng ngày liên quan đến đời

sống xã hội trên địa bàn hành chính của mình. Do đó, tính độc lập, tự chủ và sáng

tạo của các thành phố được nâng lên, hiệu quả công việc cao hơn; đáp ứng yêu cầu

quản lý đô thị hiện đại, thông minh.

Thứ hai, phân cấp đầy đủ về thẩm quyền quản lý tài chính cho chính quyền

các thành phố để thực hiện tự chủ, độc lập về tài chính của chính quyền các thành

phố. Trước đây, theo quy định, các nguồn thu của địa phương trong đó có các thành

phố lớn của Nhật Bản đều phải nộp về trung ương, sau đó trung ương phân bổ kinh

phí chi tiêu cho địa phương và các thành phố. Tuy nhiên, trên thực tế, nguồn thu và

nhiệm vụ chi của các thành phố lớn so với các địa phương không đồng đều, dẫn đến

tình trạng không công bằng trong thu chi, phân bổ tài chính. Hệ quả là không

khuyến khích các thành phố tìm cách tăng nguồn thu và sử dụng một cách chủ

động, hiệu quả ngân sách nhà nước. Do đó, phân cấp cho chính quyền thành phố lớn

ở Nhật Bản tập trung vào việc xác định nguồn thu của các thành phố và mở rộng

quyền tự chủ tài chính cho chính quyền các thành phố, khuyến khích sự sáng tạo, tự

chủ của các thành phố nhằm bảo đảm thu, chi hiệu quả.

Trong các thành phố lớn của Nhật Bản, Tokyo như một mô hình tiêu biểu nhất

của đô thị trực thuộc trung ương của Nhật Bản. Tokyo được chia thành 23 quận, 26

75

thành phố, 5 thị trấn và 8 làng. Mỗi quận hay thành phố đều có những tính đặc thù

riêng, có cơ quan chuyên trách về hành chính, cung cấp dịch vụ công. Các cơ quan

này nằm ở cấp quận nhưng nằm trong sự quản lý chung của thành phố để tạo nên sự

thống nhất trong quản lý, điều hành. Các quận cũng được chính quyền thành phố

phân cấp nhiều thẩm quyền trong ban hành và thực thi các chính sách; đồng thời

được chủ động nghiên cứu, đề xuất những chính sách mới phù hợp với thực tiễn

quản lý trên địa bàn quận và của thành phố. Thủ đô Tokyo được quan tâm đầu tư để

trở thành trung tâm chính trị, kinh tế và văn hóa quan trọng nhất của Nhật Bản.

2.4.1.3. Phân cấp cho các thành phố ở Pháp

Pháp là quốc gia có lịch sử phát triển của nền hành chính lâu dài, hiện đại. Nhà

nước Pháp là nhà nước đơn nhất tập quyền. Hệ thống quản lý hành chính, lãnh thổ

thống nhất từ trung ương đến địa phương. Trong vài thập kỷ trở lại đây, Pháp đã có

những cải cách mạnh mẽ trong hệ thống hành chính nhà nước, trong đó phân quyền

là một trong những thành tựu nổi bật của nền hành chính Pháp. TCBM nhà nước

của Pháp tồn tại bốn cấp chính quyền: Chính quyền trung ương và chính quyền địa

phương ba cấp (tỉnh, khu vực/vùng và xã).

Chính quyền địa phương ở Pháp với đơn vị hành chính - lãnh thổ vùng là cấp

cao nhất, trong vùng có nhiều tỉnh. Chính quyền vùng gồm Hội đồng vùng và Chủ

tịch vùng chịu trách nhiệm quản lý nhà nước, phát triển kinh tế... theo quy hoạch

vùng. Tỉnh là đơn vị hành chính lãnh thổ chủ yếu ở Pháp. Chính quyền tỉnh gồm

Hội đồng tỉnh và Tỉnh trưởng. Xã là đơn vị hành chính thấp nhất trong hệ thống

hành chính của Pháp. Chính quyền xã gồm Hội đồng xã và Xã trưởng. Theo quy

định của Pháp luật, mỗi đơn vị hành chính giống như một công ty riêng với tên

riêng của mình, lãnh thổ, ngân sách, nhân viên riêng và có quyền hạn cụ thể, có

quyền tự chủ một mức độ nhất định với chính quyền trung ương. Ngoài ra, có lãnh

thổ ở ngoài của Pháp (collectivité d'outre mer) và các thành phố đặc biệt (Paris,

Marseille, Lyon, Corsica, Mayotte và Saint-Pierre-et-Miquelon) [4].

Các thành phố đặc biệt đều nằm trong các vùng phát triển của Pháp. Những

đơn vị hành chính này mặc dù tương đương đơn vị hành chính tỉnh, nhưng có

những cơ chế phân cấp đặc thù trong quản lý đô thị. Nhìn tổng thể, vấn đề phân

quyền giữa chính phủ trung ương và chính quyền địa phương trong đó có các thành

phố đặc biệt ở Pháp được giải quyết dựa trên việc giải quyết mối quan hệ giữa trung

76

ương và địa phương. Kết quả của việc giải quyết mối quan hệ này là sự ra đời của

Hiến pháp quốc gia, luật về phân cấp đã ghi nhận thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ

và trách nhiệm của các cấp chính quyền.

Một là, thẩm quyền của chính quyền địa phương nói chung và các thành phố

đặc biệt nói riêng được phân định rõ ràng bằng quy định của pháp luật cao nhất.

Chính quyền địa phương được quyền tự chủ cao nhất bởi hình thức tự quản. Điều

72 Hiến pháp nền Cộng hòa thứ năm của Pháp ghi nhận:

“Các đơn vị hành chính lãnh thổ hiến định của Cộng hòa Pháp bao gồm xã,

tỉnh, vùng. Các đơn vị hành chính có quy chế đặc biệt và lãnh thổ hải ngoại được

quy định ở điều 74. Các đơn vị hành chính lãnh thổ khác được thành lập theo pháp

luật, có thể thay thế một hoặc nhiều đơn vị hành chính lãnh thổ được quy định tại

điều này.

Địa phương có quyền ra quyết định và triển khai thực hiện quyết định trong

phạm vi thẩm quyền trên địa bàn của mình.

Các đơn vị hành chính lãnh thổ này được quản lý theo hình thức tự quản bởi

các Hội đồng dân cử địa phương và theo các điều kiện do pháp luật quy định. Chính

quyền địa phương có quyền lập quy để thực hiện thẩm quyền của mình”[73].

Bên cạnh Hiến pháp, năm 1982, Luật phân cấp ở Pháp ra đời đã đáp ứng mong

muốn của chính quyền địa phương và người dân nhằm thay đổi cán cân quyền lực

giữa chính phủ trung ương và chính quyền địa phương. Luật này cũng quy định việc

trao cho quyền tự chủ lớn hơn trong việc ra quyết định bằng cách phân công việc

hành chính và ngân sách giữa các cơ quan trung ương và địa phương.

Hai là, sự phân công, phối hợp thực hiện chức năng quản lý nhà nước giữa các

cấp chính quyền cũng được xác định rõ ở trong Hiến pháp, Luật. Điều 72 Hiến pháp

nền Cộng hòa thứ năm của Pháp hiến định: “Không có sự giám hộ giữa các cấp

chính quyền. Tuy nhiên, nếu việc thực hiện một thẩm quyền nào đó đòi hỏi sự phối

hợp giữa nhiều địa phương, thì luật có thể cho phép các địa phương liên kết với

nhau để tổ chức hành động chung” [73].

Ba là, trong phân quyền của Pháp, các điều kiện thực hiện phân quyền được

chuyển giao triệt để, tưng ứng với nhiệm vụ. Bất kỳ chuyển giao thẩm quyền nhà

nước trung ương sang chính quyền địa phương phải kèm theo chuyển giao nguồn

lực (chủ yếu là tài chính). Trong thực tế, thuế địa phương có xu hướng tăng lên.

77

Khoản 2 Điều 72 Hiến pháp nền Cộng hòa thứ năm của Pháp hiến định:

“Chính quyền địa phương có nguồn lực riêng và được chủ động quyết định

việc sử dụng các nguồn lực đó theo quy định của luật.

Chính quyền địa phương có thể nhận một phần hoặc toàn bộ các khoản thu từ

thuế. Luật cho phép chính quyền địa phương ấn định mức thuế suất (nằm trong

khung thuế suất do chính phủ quy định) đối với một số loại thuế.

Nếu Chính phủ trung ương chuyển giao cho chính quyền địa phương thẩm

quyền nào, thì phải cấp cho địa phương nguồn lực tương đương nguồn lực Chính

phủ sử dụng để thực hiện thẩm quyền đó. Nếu việc giao thêm thẩm quyền mới hoặc

mở rộng thẩm quyền cũ cho địa phương mà kéo theo việc tăng các khoản chi của

địa phương, thì phải bổ sung ngân sách cho địa phương theo quy định của luật.

Luật quy định các cơ chế bù chéo để đảm bảo san sẻ tài chính giữa các chính

quyền địa phương với nhau” [73].

Bốn là, đi đôi với phân quyền, chính phủ trung ương thực hiện quyền giám sát

và giữa các cấp chính quyền giám sát lẫn nhau. Hoạt động này nhằm đảm bảo rằng,

các thẩm quyền phân cấp được thực thi tốt nhất, giữa các cấp chính quyền không

can thiệp vào công việc, thẩm quyền của chủ thể khác; đảm bảo rằng mọi công dân

đều bình đẳng; lợi ích của công dân, tỉnh, khu vực không mâu thuẫn với lợi ích

quốc gia.

2.4.2. Kinh nghiệm đối với Việt Nam

Một là, trong quá trình thực hiện phân cấp giữa trung ương và chính quyền địa

phương cần thấy được xu hướng chia sẻ quyền lực giữa các cấp chính quyền là tất

yếu. Trên thực tế, mô hình quản trị nhà nước của các quốc gia dù có thể chế chính

trị khác nhau thì đều có xu hướng chuyển từ tập quyền sang phân quyền, tản quyền,

ủy quyền, phi quy chế hóa nhằm nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản trị nhà nước.

Nhận thức luận được xu hướng trên để quán triệt đầy đủ, sâu sắc cho đội ngũ CBCC

trong hệ thống chính trị nói chung và bộ máy nhà nước nói riêng nhằm hình thành

tư duy cải cách, đổi mới mạnh mẽ trong phân cấp quản lý nhà nước cho chính

quyền địa phương ở Việt Nam.

Hai là, trong mối quan hệ giữa trung ương và chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương, chính quyền trung ương chủ yếu giữ vai trò xây dựng, điều phối

chính sách, quản lý, giám sát thông qua hệ thống luật pháp rõ ràng, minh bạch,

78

đúng, đủ và linh hoạt; đảm nhận trách nhiệm chế định các chính sách vĩ mô, chủ

yếu phụ trách chế định các chính sách, pháp luật, quy hoạch phát triển, tiêu chuẩn

cơ bản, tăng cường điều hòa, thống nhất giữa công việc mang tính toàn quốc và tính

khu vực, phân phối hợp lý nguồn tài chính, thúc đẩy bình đẳng giữa các tỉnh, thành

phố. Căn cứ vào thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền để

phân định rõ quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền nhằm giảm thiểu

sự can thiệp tùy tiện của chính quyền cấp trên, phân cấp không rõ ràng, thực hiện

quyền và trách nhiệm không đúng vị trí...

Ba là, phân cấp cho các thành phố lớn về thẩm quyền quản lý đi đôi với các

điều kiện thực hiện thẩm quyền. Đặc biệt phân cấp toàn diện và đầy đủ phân cấp tài

chính và nhân sự theo hướng tự quản, độc lập để phát huy quyền tự chủ của các

thành phố lớn.

Bốn là, phân cấp phải được thể chế hóa bằng các điều khoản cụ thể của pháp

luật. Pháp luật cần quy định rõ mối quan hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước

ở trung ương với các cơ quan nhà nước ở địa phương, để ngăn chặn tình trạng can

thiệp vào hoạt động của địa phương cũng như việc đùn đẩy trách nhiệm giữa trung

ương và địa phương, qua đó nâng cao tính chủ động sáng tạo cho địa phương.

Năm là, so với các nước trên thế giới hệ thống phân cấp cho chính quyền địa

phương ở nước ta có mức độ thấp. Tuy nhiên, trong quá trình phân cấp chính quyền

trung ương cần thực hiện chức năng giám sát các thẩm quyền đã được phân cấp cho

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Chính quyền trung ương chuyển từ

chức năng trực tiếp cung cấp dịch vụ sang cho chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương mà thay vào đó là thực hiện việc kiểm soát các vấn đề phân cấp.

Sáu là, mọi chính sách phân cấp cần xuất phát từ thực tế của các thành phố

lớn. Hầu hết, ở các thành phố lớn trên thế giới chính quyền trung ương thực hiện

chính sách phân cấp cởi mở, gần như giao toàn quyền tự trị cho các chính quyền

thành phố lớn là bắt nguồn từ yêu cầu, đòi hỏi và thực tế phát triển đô thị và quản lý

đô thị của các thành phố lớn. Do đó, thực tiễn phát triển khách quan của các thành

phố trực thuộc trung ương trong quá trình xây dựng và thực hiện chính sách phân

cấp là yếu tố cần quan tâm đặc biệt để phát huy vai trò của các thành phố trực thuộc

trung ương.

Bảy là, kinh nghiệm của các nước thực hiện phân cấp là việc đề cao trách

79

nhiệm giải trình của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Khi được quyền

tự chủ nhiều hơn trong các vấn đề tại địa phương, để đảm bảo việc thực thi cách

chính sách phân cấp một cách minh bạch chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương cần thực hiện việc giải trình trước chính quyền trung ương và nhân dân địa

phương.

Tám là, phân cấp thẩm quyền đi đôi với kiểm soát quyền lực, chống tham

80

nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, địa phương, khu vực.

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2

Chương 2 đã làm rõ nội dung liên quan đến phân cấp quản lý nhà nước giữa

trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương dưới góc độ lý luận.

Theo đó, trong quan niệm về phân cấp, phân cấp quản lý nhà nước, phân cấp quản

lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được

thống nhất quan điểm về mặt ngữ nghĩa. Luận án đưa ra những quan niệm về chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương, phân cấp giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương. Đây là những công cụ để nghiên cứu vấn đề phân

cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương trong Luận án. Nguyên tắc và hình thức phân cấp giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương được làm rõ về nội dung, phạm vi, nguyên

tắc và các hình thức. Đây là những nội dung mới so với các công trình đã công bố,

đồng thời gắn với đặc thù của thành phố trực thuộc trung ương và nền hành chính

Việt Nam. Khái lược các kết quả nghiên cứu về hình thức phân cấp quản lý nhà

nước hiện nay vẫn là những nội dung chưa thống nhất. Luận án đã cố gắng luận

giải, phân tích để làm rõ, thống nhất về nội dung này.

Một trong những vấn đề quan trọng để xác định thẩm quyền phân cấp đó là

trung ương (chủ thể có thẩm quyền) và chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương (chủ thể được phân cấp) đã được làm rõ về nội hàm. Xác định được chủ thể

phân cấp góp phần phân định, xác định được thẩm quyền, nhiệm vụ và trách nhiệm

giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Luận án cũng

làm rõ những nội dung phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương. Nội dung phân cấp phản ánh, ngoài những thẩm

quyền, nhiệm vụ phân cấp giữa trung ương với chính quyền cấp tỉnh thì, thành phố

trực thuộc trung ương còn được trung ương phân cấp những thẩm quyền, chức

năng, nhiệm vụ đặc thù trong quản lý nhà nước trên địa bàn. Dưới góc độ của khoa

học quản lý công, Luận án phân tích, luận giải những điều kiện cần thiết để thực

hiện phân cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

thành công. Các điều kiện như nguồn lực tài chính, nhân sự, TCBM, cơ chế chính

sách đặc thù... là những yếu tố không thể thiếu cùng với thẩm quyền, nội dung,

81

nhiệm vụ được phân cấp. Đây là đòi hỏi về mặt vật chất và chính sách để thực hiện

phân cấp. Bên cạnh đó, việc nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý

nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cũng

góp phần quan trọng đối với quá trình phân cấp. Mặc dù các yếu tố này là chưa đầy

đủ về mặt khách quan và chủ quan.

Đặc biệt trong chương 2 đã làm rõ những vấn đề lý luận liên quan đến một số

lĩnh vực phân cấp quan trọng giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương. Nội dung, lĩnh vực phân cấp giữa Chính phủ với chính quyền tỉnh,

thành phố trực thuộc trung ương là rất nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, như giới hạn

phạm vi nghiên cứu của đề tài ở phần mở đầu đã xác định, Luận án chỉ tập trung

nghiên cứu thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương ở ba lĩnh vực: phân cấp quản lý nhà nước về quy

hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; phân cấp quản lý nhà nước về NSNN;

phân cấp quản lý nhà nước về TCBM và CBCC. Nội dung tiết 2.3 trong chương 2 là

cơ sở lý luận để làm cơ sở nghiên cứu thực trạng ở chương 3. Bên cạnh đó, nội

dung này đã phân tích vai trò quan trọng của ba lĩnh vực được lựa chọn để nghiên

cứu đối với nội dung của luận án cũng như tầm quan trọng của nó trong các lĩnh

vực phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương.

Trên bình diện nghiên cứu lý luận và thực tiễn phân cấp quản lý nhà nước của

các quốc gia có nền hành chính phát triển trên thế giới cũng đóng góp những kinh

nghiệm quý báu đối với Việt Nam. Trung Quốc là quốc gia có thể chế chính trị

giống Việt Nam, đô thị được phân loại cũng có những tiêu chí tương đồng. Do đó,

những kết quả nghiên cứu về phân cấp ở quốc gia này có thể có những giá trị tham

khảo. Nhật Bản có nền hành chính phát triển, hiện đại, có những đô thị lớn, cực lớn

nhưng kinh nghiệm quản trị đô thị rất hiệu quả. Điều này nguyên nhân từ cơ chế,

chính sách phân cấp của trung ương đối với các đô thị lớn. Pháp là quốc gia phát

triển ở châu Âu, có lịch sử phân cấp lâu đời. Kinh nghiệm cho thấy, giữa Nhật Bản

và Pháp để mang lại hiệu quả quản lý nhà nước ở các đô thị và chính quyền địa

phương là việc xác định, phân định thẩm quyền, nhiệm vụ giữa các cấp rất rõ ràng.

Điều này được hiến định bởi hiến pháp và pháp luật riêng về phân cấp. Các kinh

nghiệm được rút ra là bài học tham khảo để thực hiện phân cấp quản lý nhà nước ở

82

Việt Nam.

Chương 3

THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN

THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

3.1. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ QUY

HOẠCH, KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI

3.1.1. Thực trạng phân cấp lập và phê duyệt quy hoạch, kế hoạch phát triển

kinh tế - xã hội

Thể chế, chính sách về phân cấp quản lý nhà nước trong quy hoạch, kế hoạch phát

triển kinh tế - xã hội hiện chỉ tồn tại dưới hình thức Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ,

thông tư của Bộ. Đây là những văn bản dưới luật, chưa đủ tính pháp lý cao nhất trong việc

quy định thẩm quyền về phân cấp đối với lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội – Một lĩnh vực quan trọng nhất trong nhiệm vụ quản lý nhà nước để vì mục tiêu dân

giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ và văn minh. Mặc dù vậy, lĩnh vực quy hoạch,

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ít ai biết đến như một công cụ quan trong quản lý phát

triển kinh tế - xã hội của quốc gia. Luật Quy hoạch năm 2017 đã ban hành và có hiệu lực

ngày 01/01/2019 cũng không dành một điều luật nào để quy định về lĩnh vực quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh kế - xã hội. Tuy nhiên, Luật ra đời là cơ sở pháp lý quan trọng để quản

lý thống nhất, loại bỏ những loại quy hoạch không nên hình thành trong quản lý nhà nước.

Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội vẫn là quy hoạch, kế hoạch thành phần quan

trọng theo hệ thống quy hoạch quốc gia hiện nay. Bởi vì, thực chất và xét đến cùng, tất cả

05 loại quy hoạch trong hệ thống quy hoạch quốc gia được xác định theo Luật Quy hoạch

năm 2017 vẫn là việc luận chứng phát triển kinh tế - xã hội và tổ chức không gian các hoạt

động kinh tế - xã hội hợp lý trên lãnh thổ nhất định trong một thời gian xác định. Hiện nay,

thể chế, chính sách điều chỉnh về lĩnh vực quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội và phân cấp về lĩnh vực này ngoài Luật quy hoach năm 2017 còn có Nghị quyết số

08/2004/NQ-CP ngày 30 tháng 6 năm 2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh

phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương; Nghị quyết số 21/NQ-CP về phân cấp quản lý nhà nước giữa

Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Nghị định số 83

92/2006/NĐ-CP về công tác quy hoạch và sau đó đến năm 2008, Nghị định này

được sửa đổi, thay thế bằng Nghị định 04/2008/NĐ-CP. Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã

hướng dẫn chi tiết một số điểm của hai Nghị định nêu trên tại Thông tư số

01/2007/TT-BKH, ngày 07/02/2007 và Thông tư số 03/2008/TT-BKH, ngày

01/7/2008; đồng thời, ban hành Quyết định số 281/2007/QĐ-BKH, ngày 26/3/2007

về chi phí lập, thẩm định quy hoạch và điều chỉnh quy hoạch tổng thể phát triển

kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành và quy hoạch các sản phẩm chủ yếu. Hiện nay,

hai thông tư trên của Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã hết hiệu lực và được thay thế bởi

Thông tư số 05/TT-BKHĐT ngày 31/10/2013 Hướng dẫn tổ chức lập, thẩm định,

phê duyệt, điều chỉnh và công bố quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội; quy

hoạch ngành, lĩnh vực và sản phẩm chủ yếu. Trong lĩnh vực phân cấp quản lý nhà

nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương hiện chưa có cơ chế đặc thù hoặc có những

quy định riêng ghi nhận một số thẩm quyền khác với chính quyền của các tỉnh,

thành phố khác. Đây là vấn đề cần quan tâm về mặt thể chế, chính sách để phát huy

vai trò của các thành phố trực thuộc trung ương trong phát triển kinh tế - xã hội của

địa phương cũng như của vùng.

Hiện nay, thể chế, chính sách về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã

hội sau khi Luật Quy hoạch năm 2017 ra đời dẫn đến những văn bản dưới luật như

các nghị định của Chính phủ, thông tư của Bộ cần được rà soát, điều chỉnh và ban

hành văn bản mới để phù hợp. Mặc dù Luật Quy hoạch không ghi nhận trực tiếp về

quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, nhưng để thực hiện lập, thẩm định,

phê duyệt, đánh giá, công bố quy hoạch cần tuân theo Luật Quy hoạch mới. Điều

này phản ánh thực tế rằng, những mâu thuẫn, bất cấp trong công tác quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội đang diễn ra ngay trên các văn bản quy định của thể

chế, chính sách. Đây là yêu cầu đặt ra cho Chính phủ phải nỗ lực thực hiện việc ban

hành chính sách liên quan đến quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30 tháng 6 năm 2004 của Chính phủ về

tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh,

thành phố trực thuộc trung ương quy định về phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch

phát triển kinh tế - xã hội: Chính phủ thống nhất quản lý công tác quy hoạch trên

84

phạm vi cả nước. Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trực tiếp quyết định quy hoạch

cấp quốc gia, bao gồm: quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của cả nước,

của các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương;... Trên cơ sở quy hoạch tổng thể

của cả nước, của ngành, của vùng kinh tế, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây

dựng các quy hoạch cấp địa phương, bao gồm: quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội

của tỉnh, của các tiểu vùng lãnh thổ thuộc tỉnh và của các đơn vị hành chính trực

thuộc; quy hoạch cụ thể phát triển ngành trên địa bàn; quy hoạch xây dựng các đô

thị (từ loại III trở xuống), nông thôn của tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp phê

chuẩn, trước khi quyết định. Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và hàng năm

của cấp nào do cấp đó quyết định. Chính phủ lập, trình Quốc hội quyết định kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cả nước. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh lập, trình

Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa

bàn.

Bảng 3.1. Thẩm quyền lập và phê duyệt quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

Bộ

Thẩm quyền

Thành phố trực thuộc trung ương

Chính phủ/Thủ tướng

Lập quy hoạch

- UBND lập

Lập quy hoạch ngành

Phê duyệt lập quy hoạch từ cấp tỉnh trở lên

Phân cấp cho Bộ

Đánh giá (thẩm định) quy hoạch

Thẩm định quy hoạch ngành

- UBND, - Xin ý kiến bộ, ngành liên quan

Phê duyệt quy hoạch

UBND trình

Phê duyệt quy hoạch trên từ cấp tỉnh trở lên

Xin ý kiến bằng văn bản Bộ kế hoạch và Đầu tư

Quản lý quy hoạch

Quản lý quy hoạch trên cấp tỉnh

Chính phủ giao quản lý

Điều chỉnh quy hoạch

Chính phủ giao nhiệm vụ

Phê duyệt điều chỉnh quy hoạch từ cấp tỉnh trở lên

- UBND - Báo cáo Thủ tướng qua Bộ Kế hoạch và Đầu tư; - Công bố quy hoạch thuộc cấp quản lý - UBND - Điều chỉnh; - Xin ý kiến Bộ

Nguồn: Tổng hợp của tác giả, năm 2020

Thẩm quyền phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội được quy định bởi Luật Quy hoạch năm 2017 và tại các Nghị định 92 và Nghị định

04 của Chính phủ. Trong đó thể hiện ở các thẩm quyền, nhiệm vụ lập và thẩm định như

85

sau:

i) Thẩm quyền, nhiệm vụ lập quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Thẩm quyền, nhiệm vụ lập quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trước hết

được Luật quy hoạch năm 2017 quy định tại chương 2, mục 1 Tổ chức lập quy hoạch, Điều

14 thẩm quyền tổ chức lập quy hoạch: Chính phủ tổ chức lập quy hoạch tổng thể quốc

gia, quy hoạch không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia. Thủ

tướng Chính phủ tổ chức lập quy hoạch vùng. Bộ, cơ quan ngang Bộ tổ chức lập

quy hoạch ngành quốc gia. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức lập quy hoạch tỉnh.

Việc phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch cũng đã được điều chỉnh tương

đối cụ thể và rõ ràng ở Nghị định 92 (2006) và Nghị định 04 (2008). Việc lập và

phê duyệt Quy hoạch được quy định tại Điều 10 của Nghị định. Theo đó thẩm

quyền lập quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp tỉnh Nghị định 92

nêu rõ: UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm lập và trình Thủ tướng Chính phủ phê

duyệt quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cấp tỉnh; UBND tỉnh, thành phố

trực thuộc Trung ương ủy quyền cho các Sở quản lý ngành, lĩnh vực chịu trách nhiệm lập

và trình phê duyệt quy hoạch ngành, lĩnh vực và sản phẩm chủ yếu cấp tỉnh thuộc ngành, lĩnh

vực mình phụ trách.

Như vậy, quy hoạch của cấp nào, ngành nào đều do cấp đó lập trình Thủ trưởng

cấp trên (Thủ tướng, Chủ tịch UBND) phê duyệt. Trên cơ sở đúc rút kinh nghiệm

qua 2 năm thực hiện, Nghị định 04/2008 đã sửa đổi bổ sung thêm một số điểm có

liên quan đến phân cấp. Sự khác biệt về nội dung phân cấp ở 2 Nghị định này cũng

thể hiện nhu cầu phối hợp giữa các cấp trong việc lập quy hoạch theo hướng tăng

cường sự giám sát của cơ quan cấp trên.

ii) Thẩm quyền, nhiệm vụ phê duyệt quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội

Mục 2 chương 3 Luật Quy hoạch năm 2017 quy định thẩm quyền quyết định

phê duyệt quy hoạch: Quốc hội quyết định quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch

không gian biển quốc gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia. Thủ tướng Chính phủ

phê duyệt quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh. Đối với quy

hoạch Thủ đô, Thủ tướng Chính phủ phê duyệt sau khi có ý kiến của Quốc hội.

Khoản 2 Điều 15 Luật Quy hoạch 2017 quy định thẩm quyền, nhiệm vụ thẩm

định và phê duyệt nhiệm vụ lập quy hoạch: Chính phủ tổ chức thẩm định và phê

86

duyệt nhiệm vụ lập quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc

gia, quy hoạch sử dụng đất quốc gia. Thủ tướng Chính phủ tổ chức thẩm định và

phê duyệt nhiệm vụ lập quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh.

Điều 10 Nghị định số 92 NĐ-CP của Chính phủ quy định về trách nhiệm lập và trình

phê duyệt quy hoạch, trong đó tại Điểm a, Khoản 1 nêu rõ phân cấp lập và trình phê duyệt

quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội: “Chính phủ trình Quốc hội thông qua quy

hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cả nước; Chủ tịch Ủy ban nhân dân trình

Hội đồng nhân dân cùng cấp xem xét thông qua quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế -

xã hội của cấp mình và trình Thủ trưởng cấp trên phê duyệt”. Điểm e, khoản 1 của

Điều 10 Nghị định số 92 nêu: “Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung

ương ủy quyền cho các Sở quản lý ngành, lĩnh vực chịu trách nhiệm lập và trình phê duyệt

quy hoạch ngành, lĩnh vực và sản phẩm chủ yếu cấp tỉnh thuộc ngành, lĩnh vực mình phụ trách”.

Thẩm quyền phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội được Nghị định

số 04/2008/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92/2006/NĐ-CP

ngày 07 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch

tổng thể phát triển kinh tế - xã hội như sau: Thủ tướng Chính phủ phê duyệt: Quy

hoạch phát triển ngành, lĩnh vực và sản phẩm chủ yếu được quy định tại khoản 14

Điều 1 của Nghị định này; quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội các vùng

kinh tế - xã hội, các lãnh thổ đặc biệt; quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội

cấp tỉnh. Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh phê duyệt: quy hoạch tổng thể phát triển

kinh tế - xã hội cấp huyện; quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu

cấp tỉnh.

Thẩm quyền phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội được Nghị định

số 04/2008/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92/2006/NĐ-CP

ngày 07 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch

tổng thể phát triển kinh tế - xã hội như sau:

- Trước khi các Bộ, ngành, tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trình Thủ

tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch tổng thể phải lấy ý kiến bằng văn bản của Bộ

Kế hoạch và Đầu tư về: sự phù hợp về mục tiêu, công trình trọng điểm, tính đồng

bộ đối với quy mô, tiến độ, bước đi, thứ tự ưu tiên và về khả năng đáp ứng nguồn

lực cho quy hoạch.

- Đối với quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu cấp tỉnh và

87

quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cấp huyện, trước khi trình Chủ tịch

UBND tỉnh phê duyệt phải lấy ý kiến của Sở Kế hoạch và Đầu tư về: sự phù hợp về

mục tiêu, công trình trọng điểm, tính đồng bộ đối với quy mô, tiến độ, bước đi, thứ

tự ưu tiên và về khả năng đáp ứng nguồn lực cho quy hoạch.

3.1.2. Thực trạng phân cấp thẩm định, quản lý và điều chỉnh quy hoạch,

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

i) Thẩm quyền, nhiệm vụ thẩm định quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội

Thẩm quyền, nhiệm vụ thẩm định quy hoạch được Điều 29 Chương 3 Luật

Quy hoạch năm 2017 quy định: Thủ tướng Chính phủ thành lập Hội đồng thẩm định

quy hoạch để thẩm định quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng. Bộ Kế hoạch và

Đầu tư thành lập Hội đồng thẩm định quy hoạch để thẩm định quy hoạch tỉnh.

Thẩm quyền thẩm định, đánh giá quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội được

xác định tại Điều 31 của Nghị định 92 như sau: Hội đồng thẩm định cấp Nhà nước

do Thủ tướng Chính phủ thành lập với sự tham gia của các Bộ, ngành thẩm định

quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cả nước, quy hoạch tổng thể phát triển

kinh tế - xã hội các vùng, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội Vùng kinh

tế trọng điểm. Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành và địa

phương liên quan tổ chức thẩm định các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã

hội tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; quy hoạch phát triển ngành, sản phẩm

chủ lực thuộc thẩm quyền phê duyệt của Thủ tướng Chính phủ. Các quy hoạch tổng

thể phát triển kinh tế - xã hội có liên quan đến quốc phòng, an ninh phải có sự tham

gia thẩm định của Bộ Quốc phòng, Bộ Công an. Sở Kế hoạch và Đầu tư các tỉnh,

thành phố trực thuộc Trung ương chủ trì, phối hợp với các Sở, ngành và địa phương

liên quan tổ chức thẩm định các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội huyện

và các quy hoạch phát triển ngành, sản phẩm chủ lực của tỉnh. Các cơ quan chức

năng của Nhà nước tổ chức thẩm định lấy ý kiến các Bộ, ngành, các địa phương liên

quan và có thể thuê các tổ chức tư vấn, cá nhân có năng lực thích hợp tham gia

thẩm định các dự án quy hoạch trong trường hợp thật cần thiết.

Thẩm quyền thẩm định quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội được Nghị định

số 04/2008/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92/2006/NĐ-CP

ngày 07 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch

88

tổng thể phát triển kinh tế - xã hội như sau: Cơ quan thực hiện lập quy hoạch chịu

trách nhiệm lập Hội đồng thẩm định để tổ chức thẩm định, cụ thể: a) Các quy hoạch

phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu do Bộ quản lý chuyên ngành chịu

trách nhiệm lập Hội đồng thẩm định để tổ chức thẩm định; b) Các quy hoạch vùng

kinh tế - xã hội và lãnh thổ đặc biệt do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm lập

Hội đồng thẩm định để tổ chức thẩm định; c) Quy hoạch các khu kinh tế quốc phòng

do Bộ Quốc phòng chịu trách nhiệm lập Hội đồng thẩm định để tổ chức thẩm định;

d) Các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh, thành phố trực thuộc

Trung ương, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cấp huyện, quy hoạch

phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu cấp tỉnh do UBND tỉnh, thành phố

trực thuộc Trung ương lập Hội đồng thẩm định để tổ chức thẩm định.

Thẩm quyền thẩm định quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội được Nghị định

số 04/2008/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 92/2006/NĐ-CP

ngày 07 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch

tổng thể phát triển kinh tế - xã hội như sau:

- Trong quá trình tổ chức thẩm định, các Bộ, ngành, UBND tỉnh, thành phố

trực thuộc Trung ương phải lấy ý kiến bằng văn bản của các Bộ, ngành, địa phương

liên quan.

- Các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội có liên quan đến quốc

phòng, an ninh phải có sự tham gia thẩm định của Bộ Quốc phòng, Bộ Công an.

- Các cơ quan được giao tổ chức thẩm định phải lấy ý kiến bằng văn bản của

các Bộ, ngành, các địa phương liên quan và có thể thuê các tổ chức tư vấn, cá nhân

có năng lực tham gia thẩm định các dự án quy hoạch trong trường hợp cần thiết.

Sau khi có kết quả thẩm định, cơ quan được giao thẩm định lập báo cáo thẩm định,

làm căn cứ để cơ quan lập quy hoạch hoàn chỉnh đề án, trình cấp có thẩm quyền phê

duyệt.

ii) Thẩm quyền, nhiệm vụ quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã

hội

Thẩm quyền quản lý nhà nước về quy hoạch được quy định tại Điều 55 Luật

Quy hoạch năm 2017: Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về quy hoạch; ban

hành kế hoạch, chính sách, giải pháp và bố trí nguồn lực thực hiện quy hoạch tổng

thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia và quy hoạch sử dụng đất quốc

89

gia. Thủ tướng Chính phủ ban hành kế hoạch, chính sách, giải pháp và bố trí nguồn

lực thực hiện quy hoạch ngành quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch tỉnh. Bộ Kế

hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối giúp Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về

quy hoạch.

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, thực

hiện quản lý nhà nước về quy hoạch tại địa phương và có nhiệm vụ, quyền hạn sau

đây: Ban hành theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan có thẩm quyền ban hành kế

hoạch, chính sách, giải pháp và bố trí nguồn lực thực hiện quy hoạch tỉnh; Tổ chức

thực hiện quy hoạch tỉnh; Phối hợp lập quy hoạch cấp quốc gia, quy hoạch vùng

liên quan; Tổ chức phổ biến, giáo dục pháp luật về quy hoạch; Kiểm tra, thanh tra,

giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về quy hoạch; Khen thưởng

cơ quan, tổ chức, cá nhân có thành tích trong hoạt động quy hoạch (Điều 56 Luật

Quy hoạch năm 2017)

Điều 11 Nghị định số 92 quy định về quản lý quy hoạch phát triển kinh tế - xã

hội: Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước đối với công tác quy hoạch tổng thể

phát triển kinh tế - xã hội. Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm trước Chính

phủ và thực hiện sự phân công của Chính phủ về công tác này. Chính phủ phân

công, phân cấp quản lý và trách nhiệm về thực hiện công tác quy hoạch cho các Bộ,

ngành và UBND cấp tỉnh, cấp huyện. UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm quản lý nhà

nước về công tác quy hoạch trên địa bàn tỉnh, thành phố do mình quản lý.

Sau khi quy hoạch được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, Thủ trưởng cơ

quan quản lý nhà nước trình quy hoạch có trách nhiệm tổ chức công bố công khai,

thông báo quy hoạch (trừ quy hoạch có nội dung bí mật quốc gia) cụ thể như sau:

- Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư chịu trách nhiệm công bố, thông báo bằng

văn bản quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cả nước, các vùng; các Bộ

trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có

chức năng quản lý ngành chịu trách nhiệm công bố, thông báo bằng văn bản quy

hoạch ngành thuộc lĩnh vực mình quản lý cho các UBND tỉnh, thành phố trực thuộc

Trung ương và các Bộ, ngành liên quan; đồng thời, công khai bằng các hình thức để

mọi công dân, doanh nghiệp, các nhà đầu tư có thể dễ dàng tiếp cận nghiên cứu và

khai thác.

- Chủ tịch UBND cấp tỉnh có trách nhiệm công bố, thông báo bằng văn bản

90

các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội cấp tỉnh, các quy hoạch cụ thể trên

địa bàn tỉnh tới các huyện và các ngành; đồng thời, có cơ chế để mọi công dân,

doanh nghiệp và các nhà đầu tư có thể dễ dàng tiếp cận nghiên cứu và khai thác.

iii) Thẩm quyền, nhiệm vụ điều chỉnh quy hoạch

Thẩm quyền, nhiệm vụ điều chỉnh quy hoạch được thể hiện tại Điều 51 Luật

Quy hoạch năm 2017 về nguyên tắc điều chỉnh quy hoạch: Cơ quan có thẩm quyền

quyết định hoặc phê duyệt quy hoạch có thẩm quyền quyết định hoặc phê duyệt việc

điều chỉnh quy hoạch. Cơ quan có thẩm quyền tổ chức lập quy hoạch chịu trách

nhiệm tổ chức lập điều chỉnh quy hoạch. Điều 54 quy định về trình tự, thủ tục và

thẩm quyền điều chỉnh quy hoạch: Chính phủ trình Quốc hội quyết định chủ trương

điều chỉnh quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch không gian biển quốc gia và quy

hoạch sử dụng đất quốc gia. Bộ, cơ quan ngang Bộ trình Thủ tướng Chính phủ phê

duyệt chủ trương điều chỉnh quy hoạch ngành quốc gia thuộc thẩm quyền tổ chức

lập. Bộ Kế hoạch và Đầu tư trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chủ trương điều

chỉnh quy hoạch vùng. UBND cấp tỉnh trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chủ

trương điều chỉnh quy hoạch tỉnh.

Điều 7 Nghị định 92 quy định thẩm quyền điều chỉnh quy hoạch tổng thể phát

triển kinh tế - xã hội:

- Thời hạn xem xét điều chỉnh quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội

theo định kỳ 5 năm một lần. Việc rà soát, điều chỉnh, bổ sung quy hoạch tổng thể

phát triển kinh tế - xã hội phải đảm bảo tính kế thừa, chỉ điều chỉnh những nội dung

không còn phù hợp với tình hình thực tế và bổ sung quy hoạch cho 5 năm tiếp theo.

- Hàng năm, trên cơ sở đánh giá thực hiện quy hoạch, nếu cần thay đổi, điều

chỉnh, bổ sung cục bộ hoặc trong trường hợp xuất hiện những yếu tố mới làm thay

đổi từng phần nội dung quy hoạch đã được phê duyệt, quy hoạch đó phải được

nghiên cứu điều chỉnh cục bộ kịp thời cho phù hợp với tình hình và điều kiện thực

tế.

- Nội dung điều chỉnh là một bộ phận cấu thành của nội dung quy hoạch tổng

thể phát triển kinh tế - xã hội.

- Cơ quan nhà nước có trách nhiệm lập, trình duyệt quy hoạch tổng thể phát

triển kinh tế - xã hội nào thì có trách nhiệm lập và trình duyệt điều chỉnh, bổ sung

91

quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội đó.

- Cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch tổng thể phát triển

kinh tế - xã hội nào thì có thẩm quyền phê duyệt điều chỉnh quy hoạch tổng thể phát

triển kinh tế - xã hội đó.

3.1.3. Một số kết quả thực hiện thẩm quyền, nhiệm vụ phân cấp quản lý

nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội có vai

trò quan trọng đối với sự phát triển đồng bộ, đột phá và hiệu quả của các thành phố trực

thuộc trung ương. Ở Việt Nam, trong nhiều thập kỷ qua công tác quy hoạch, kế hoạch nói

chung và quy hoạch kế hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nói riêng luôn được

Đảng, Nhà nước quan tâm chỉ đạo và tổ chức thực hiện. Để khắc phục tình trạng quy hoạch

chồng quy hoạch, quy hoạch cấp trên chồng chéo quy hoạch của cấp dưới, quy hoạch tổng

thể kinh tế - xã hội chồng chéo quy hoạch ngành... Luật Quy hoạch năm 2017 ra đời là kết

quả đổi mới về thể chế quy hoạch từ trước đến nay. Trước hết là ở phương pháp tiếp cận về

công tác quy hoạch: Phương pháp tiếp cận tổng hợp, mang tính tích hợp quy hoạch và

phối hợp đồng bộ giữa các ngành, lĩnh vực có liên quan đến kết cấu hạ tầng, sử

dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trong việc lập quy hoạch trên một phạm vi

lãnh thổ xác định nhằm đạt được mục tiêu phát triển cân đối, hài hòa, hiệu quả và

bền vững (Điều 3, Luật Quy hoạch năm 2017).

Luật Quy hoạch năm 2017 là căn cứ pháp lý quan trọng để khắc phục sự tùy tiện, dễ

thay đổi, điều chỉnh có tính nhiệm kỳ, không đồng nhất về tầm nhìn, mục tiêu, chiến

lược, thiếu tính kế thừa đã tạo thành một lực cản, gây lãng phí cho sự phát triển của

từng địa phương và cả nước. Tại khoản 1 Điều 4 Luật Quy hoạch quy định những

nguyên tắc cơ bản trong hoạt động quy hoạch: Bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ

giữa quy hoạch với chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đảm bảo kết

hợp quản lý ngành với quản lý lãnh thổ.

Thực tế trong nhiều thập kỷ vừa qua, sự phát triển của các tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương, các ngành, của đất nước đã dựa trên các quy hoạch, quy hoạch,

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội được lập và phê duyệt. Đặc biệt là quy hoạch

tổng thể phát triển kinh tế - xã hội đã lập từ cả nước cho tới cấp huyện. Đây là

những cơ sở định hướng, mục tiêu cho các cấp, các ngành, Chính phủ phủ quản lý

và điều hành kinh tế đất nước. Tuy vậy, chi phí đầu tư cho công tác quy hoạch, kế

92

hoạch cũng không phải là nhỏ, song hiệu quả cũng chưa được như kỳ vọng và như

chính mục tiêu của các bản quy hoạch, kế hoạch. Theo Vụ Quản lý quy hoạch, Bộ

Kế hoạch và Đầu tư: trong giai đoạn 2011 - 2020 Việt Nam mất khoảng 8 ngàn tỷ

đồng để triển khai thực hiện gần 20 ngàn quy hoạch của các cấp, các ngành. Trong

đó, có không ít quy hoạch được lập ra nhưng không thực hiện gây khó khăn cho

doanh nghiệp, người dân trong việc đầu tư sản xuất, kinh doanh.

Theo các chuyên gia, thực hiện Luật Quy hoạch dự kiến có khoảng 8.400 quy

hoạch các cấp: quốc gia, vùng, tỉnh, huyện sẽ được loại bỏ. Luật đi vào thực hiện sẽ

đơn giản hồ sơ thủ tục cho các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân trong thực hiện các

công trình, dự án [xem: 100]. Dự tính số quy hoạch ở cấp quốc gia giảm từ 270

xuống còn 41 quy hoạch. Quy hoạch ở cấp vùng giảm từ 76 xuống còn 6 quy hoạch

và quy hoạch ở cấp tỉnh giảm từ 3.308 quy hoạch xuống còn 63 quy hoạch và loại

bỏ 708 quy hoạch tổng thể ở cấp huyện vì được tích hợp vào quy hoạch tỉnh [xem:

100].

Theo đánh giá của các chuyên gia và lãnh đạo địa phương: ng Nguyễn Hữu

Nguyên, Phó Giám đốc Sở Kế hoạch – Đầu tư tỉnh Đồng Nai cho rằng: “Lâu nay

khi thực hiện dự án hay đề án về sản xuất, kinh doanh thì doanh nghiệp, cá nhân

phải mất rất nhiều thời gian, chi phí chờ các sở, ngành, địa phương phê duyệt quy

hoạch. Nhưng khi luật mới có hiệu lực sẽ bỏ được việc phải đi các sở, ngành, địa

phương xin quy hoạch ngành vì những quy hoạch còn giữ lại đều tích hợp vào quy

hoạch chung của tỉnh” [xem: 100].

Bảng 3.2. Danh mục quy hoạch đã được phê duyệt và triển khai của thành phố trực thuộc trung ương thời kỳ 2010-2020, tầm nhìn 2030

Thành phố

Quy hoạch

Quy hoạch 2021- 2030, tầm nhìn 2050

Hà Nội

Đang triển khai

Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội thành phố Hà Nội đến năm 2020, định hướng đến năm 2030

Năm phê duyệt/điều chỉnh - Phê duyệt 2011 - Phê duyệt điều chỉnh cục bộ 2018

Đang triển khai

Phê duyệt năm 2013

Hải Phòng

Phê duyệt điều chỉnh, bổ sung năm 2018

Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội thành phố Hải Phòng đến năm 2020, tầm nhìn 2030 Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội thành phố Hải Phòng đến năm 2025, định hướng 2030

93

Đang triển khai

Phê duyệt 2010

Đà Nẵng

Phê duyệt điều chỉnh năm 2020

Đang triển khai

Tp. Hồ Chí Minh

Phê duyệt năm 2013

Cần Thơ

Đang triển khai

Phê duyệt năm 2013

Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội thành phố Đà Nẵng đến năm 2020 Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội thành phố Đà Nẵng đến năm 2020, tầm nhìn 2030 Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2025 Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội thành phố Cần Thơ đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030

Nguồn: Tổng hợp của tác giả, năm 2020

Theo báo cáo tình kinh tế - xã hội của cả nước năm 2011 – 2015, kế hoạch phát triển

năm 2015 – 2020 của Chính phủ: Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt 259 quy hoạch

và các Bộ, ngành phê duyệt 231 quy hoạch. Điều chỉnh bổ sung quy hoạch 6 vùng

kinh tế - xã hội, 4 vùng kinh tế trọng điểm, 41 quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế

- xã hội các tỉnh, thành phố [9]. Hiện nay, tính đến 05/2020, hầu hết 63 tỉnh, thành

phố trực thuộc Trung ương đã được phê duyệt nhiệm vụ lập quy hoạch thời kỳ 2021

– 2030, tầm nhìn 2050. Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 18/CT-TTg về

việc xây dựng Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm 2021 - 2025. Thủ tướng

Chính phủ yêu cầu các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các tập

đoàn kinh tế, tổng công ty Nhà nước, các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương

triển khai xây dựng Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm 2021 - 2025, đồng

thời tiến hành xây dựng Chương trình hành động thực hiện Kế hoạch phát triển kinh

tế - xã hội 05 năm 2021 - 2025 để phê duyệt và triển khai thực hiện ngay khi Kế

hoạch được cấp có thẩm quyền thông qua.

Thực hiện thẩm quyền quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch

ngành đã được phân cấp các thành phố trực thuộc trung ương đã triển khai quy thực hiện

thẩm quyền được phân cấp. Ví dụ: Tp. Hồ Chí Minh đã và đang nghiên cứu điều chỉnh quy

hoạch chung thành phố. Triển khai thực hiện công tác nghiên cứu, rà soát chuẩn bị nội

dung lập điều chỉnh quy hoạch chung thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2021- 2030,

tầm nhìn đến năm 2050 theo định hướng đổi mới. Thủ tướng Chính phủ đã chấp

94

thuận chủ trương điều chỉnh tổng thể quy hoạch chung xây dựng thành phố Hồ Chí

Minh, thành phố đã chỉ đạo thực hiện việc nghiên cứu dự kiến sẽ tích hợp nhiều nội

dung đa ngành như môi trường, kho bãi, công nghiệp, hạ tầng kỹ thuật đô thị, hạ

tầng dịch vụ, hạ tầng xã hội, quy hoạch cao độ nền vào nhiệm vụ và đồ án điều

chỉnh quy hoạch chung thành phố. Thực hiện chỉ thị của Thủ tướng về lập kế hoạch

phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2021 – 2025. Triển khai có hiệu quả ứng dụng

công nghệ thông tin trong việc công bố thông tin quy hoạch trên mạng interent và

điện thoại thông minh, góp phần cải thiện công khai minh bạch và cải cách hành

chính. Xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ quản lý quy hoạch và góp phần xây dựng

nền tảng của đô thị thông minh và quá trình chuyển đổi số của thành phố [xem: 82].

Tính đến năm 2020, Thành phố Hải Phòng hoàn thành điều chỉnh Đề án điều chỉnh

cục bộ Quy hoạch phát triển du lịch bền vững quần đảo Cát Bà đến năm 2025, tầm

nhìn đến năm 2050; Đề án cơ cấu lại ngành du lịch thành phố đến năm 2025, định

hướng đến năm 2030. Đồng thời đề ra định hướng: Hoàn thành và triển khai đồ án

điều chỉnh quy hoạch chung thành phố đến năm 2035, tầm nhìn đến năm 2050.

Thực hiện nghiêm quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị chug thành phố Hải

Phòng. Tăng cường công tác quản lý quy hoạch, kiểm soát phát triển đô thị... Hoàn

thiện việc trình duyệt kế hoạch sử dụng đất 5 năm 2021 – 2025 của thành phố,

hướng dẫn lập và thẩm định kế hoạch sử dụng đất năm 2020 cấp huyện. [xem: 81].

Năm 2011, Hà Nội đã được Chính phủ phê duyệt Quy hoạch tổng thể phát triển

kinh tế - xã hội thành phố Hà Nội đến năm 2020, định hướng đến năm 2030 và Phê

duyệt điều chỉnh, bổ sung năm 2018. Tháng 6/2020 UBND thành phố Hà Nội đã

ban hành Chỉ thị số 10/CT-UBND về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã

hội 5 năm 2021-2025. Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2021 – 2025

yêu cầu phải phù hợp với mục tiêu Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội thành phố

Hà Nội đến năm 2020, định hướng đến năm 2030 và Chiến lược phát triển kinh tế -

xã hội thành phố Hà Nội đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050.

3.2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ NGÂN

SÁCH NHÀ NƯỚC

3.2.1. Thực trạng phân cấp thẩm quyền ban hành pháp luật, chính sách,

95

tiêu chuẩn và định mức NSNN

 Thực trạng phân cấp thẩm quyền ban hành pháp luật, chính sách quản lý

NSNN

Trong công tác quản lý NSNN thì những quy định về pháp luật, chính sách,

tiêu chuẩn, định mức NSNN có vai trò quan trọng. Quy định pháp luật, chính sách,

tiêu chuẩn, định mức NSNN không chỉ là những căn cứ quan trọng để xây dựng dự

toán NSNN, kiểm soát thu chi ngân sách mà còn là một trong những tiêu chuẩn

đánh giá chất lượng quản lý và điều hành NSNN của trung ương và địa phương.

Thẩm quyền ban hành pháp luật, chính sách quản lý NSNN được quy định cụ thể

trong Luật Ngân sách nhà nước. Thẩm quyền trung ương: bao gồm thẩm quyền của

Quốc hội và Chính phủ và các bộ ngành trung ương. Thẩm quyền địa phương: bao

gồm các cơ quan nhà nước là HĐND và UBND cấp tỉnh.

Ở cấp trung ương, cơ quan có quyền ban hành pháp luật, chính sách quản lý

NSNN là Quốc hội. Khoản 4 Điều 69 Hiến pháp năm 2013 quy định về nhiệm vụ và

quyền hạn của Quốc hội trong quản lý tài chính – Ngân sách quốc gia: “Quyết định

chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các

thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung

ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ

công, nợ chính phủ; quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách

trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước”. Thẩm quyền của Quốc hội

trong lĩnh vực NSNN được cụ thể hoá tại Điều 19 Luật Ngân sách nhà nước năm

2015: Làm luật và sửa đổi luật trong lĩnh vực tài chính - ngân sách. Chính phủ là cơ

quan chấp hành của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính – ngân sách. Thẩm quyền của

Chính phủ được quy định tại Điều 24 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015: “ban

hành các văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực tài chính - ngân sách theo thẩm

quyền”. Bên cạnh đó, thẩm quyền của Bộ Tài chính cũng được quy định tại Điều 26

Luật Ngân sách nhà nước năm 2015: “ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về

lĩnh vực tài chính - ngân sách theo thẩm quyền”.

Ở cấp địa phương, thẩm quyền ban hành pháp luật, chính sách quản lý NSNN

thuộc về HĐND và UBND. HĐND các thành phố trực thuộc trung ương có thẩm

quyền quyết định dự toán và phân bổ ngân sách, phê chuẩn quyết toán ngân sách

cấp mình trên cơ sở khả năng thu và nhu cầu chi, giám sát việc thực hiện ngân sách

96

đã được quyết định. Hoạt động giám sát của HĐND trọng tâm vào những nội dung

như kế hoạch, chu trình ngân sách, quản lý nhà nước đối với các hoạt động đầu tư

của thành phố, thẩm tra báo cáo của UBND về thực hiện dự toán thu chi ngân sách

trên phương diện tuân thủ pháp luật và phù hợp với đặc điểm phát triển của mỗi

thành phố. Là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ở các thành phố trực thuộc

trung ương, HĐND các thành phố trực thuộc trung ương có những thẩm quyền

trong việc ban hành một số chế độ thu phí, lệ phí, phụ thu theo qui định của Chính

phủ, xây dựng dự án vay vốn trong nước nhằm đáp ứng nhu cầu đầu tư xây dựng

kết cấu hạ tầng cơ sở vượt khả năng nguồn thu khi được Chính phủ phê chuẩn. Bên

cạnh HĐND, UBND các thành phố trực thuộc trung ương cũng được giao nhiệm vụ

thực hiện quản lý, điều hành ngân sách trong phạm vi thẩm quyền luật định và trên

cơ sở những nhiệm vụ về kinh tế, ngân sách do các cơ quan quyền lực đề ra.

Trong nhiều năm qua, việc ban hành pháp luật và chính sách về tài chính –

ngân sách đã tạo khuôn khổ pháp lý để quản lý NSNN thống nhất theo nguyên tắc

tập trung dân chủ. Chính sách thu ngân sách, định mức phân bổ chi NSNN, các

chính sách, chế độ, tiêu chuẩn về chi NSNN do trung ương thống nhất ban hành, áp

dụng trong phạm vi cả nước, thu ngân sách được tập trung vào Kho bạc nhà nước

và thực hiện phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách theo luật định. Dự toán

ngân sách được xây dựng từ cơ sở, được tổng hợp trình Quốc hội, HĐND các cấp ở

địa phương xem xét, quyết định. Do vậy, đã đảm bảo công tác quản lý NSNN chặt

chẽ, tiết kiệm, hiệu quả, công khai minh bạch, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội,

chi an sinh xã hội, đầu tư cho kết cấu hạ tầng đã có bước phát triển tích cực; đảm

bảo quốc phòng, an ninh; thực hiện cải cách hành chính trong tất cả các khâu của

quy trình NSNN.

 Thực trạng phân cấp thẩm quyền ban hành định mức quản lý NSNN

Định mức NSNN bao gồm định mức phân bổ NSNN và định mức chi tiêu

NSNN. Định mức phân bổ NSNN là căn cứ để xây dựng và phân bổ ngân sách cho

các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và

các địa phương. Định mức chi tiêu NSNN là những chế độ, tiêu chuẩn làm căn cứ

để thực hiện chi tiêu và kiểm soát chi tiêu ngân sách (Lê Toàn Thắng, 2013). Trong

quản lý NSNN, chế độ chính sách, tiêu chuẩn, định mức có vai trò hết sức quan

97

trọng. Đó không chỉ là một trong những căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán,

phân bổ ngân sách và kiểm soát chi tiêu, mà còn là một trong những tiêu chuẩn

đánh giá chất lượng quản lý và điều hành ngân sách của các cấp chính quyền.

Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 thì toàn bộ hệ thống chế độ, tiêu

chuẩn định mức do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành. Điều 19 quy định

Quốc hội làm luật và sửa đổi luật trong lĩnh vực NSNN. Điều 25 quy định Chính

phủ ban hành các văn bản pháp quy về NSNN theo thẩm quyền. Điều 26 quy định

Bộ Tài Chính chủ trì phối hợp với các bộ, ngành trong việc xây dựng chế độ, tiêu

chuẩn, định mức chi NSNN trình Chính phủ quyết định hoặc quyết định theo phân

cấp Chính phủ để thi hành thống nhất trong cả nước. Điều 30 quy định HĐND cấp

tỉnh có quyền quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp nhưng lại theo quy

định của pháp luật. Điều này đảm bảo sự tập trung thống nhất trong cả nước, tạo

điều kiện dễ tính toán cân đối NSNN thống nhất, dễ kiểm tra, kiểm soát địa phương

trong việc chi tiêu và chấp hành chính sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức.

3.2.2. Thực trạng phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NSNN

 Thực trạng phân cấp thẩm quyền quản lý nguồn thu NSNN

Thu ngân NSNN là việc dịch chuyển quỹ tiền tệ thuộc sở hữu của các chủ thể

tham gia quan hệ pháp luật về thu NSNN dưới hình thức thuế và các hình thức thu

NSNN khác để tạo lập quỹ tiền tệ tập trung thuộc sở hữu nhà nước nhằm đáp ứng

các nhu cầu chung của toàn xã hội (Nguyễn Huy Chuyển, 2017). Luật Ngân sách

nhà nước năm 2015 phân biệt ba loại nguồn thu gồm: nguồn thu ngân sách trung

ương hưởng 100%, nguồn thu ngân sách địa phương hưởng 100% và nguồn thu

được chia tỉ lệ giữa trung ương và địa phương. Tuy nhiên, không nêu rõ định mức

phần trăm là bao nhiêu.

Thẩm quyền quản lý ngân sách của các thành phố trực thuộc trung ương được

phân cấp cụ thể trong Luật Ngân sách nhà nước năm 1996, 2002, 2015 và các nghị

định phân cấp đặc thù cho một số thành phố trực thuộc trung ương trong lĩnh vực tài

chính – ngân sách. Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 chính quyền các thành

phố trực thuộc trung ương được thu: các khoản thu ngân sách cấp thành phố hưởng

100% bao gồm: Thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp của các doanh

nghiệp nhà nước, kể cả các doanh nghiệp nhà nước chuyển đổi hình thức sở hữu và

doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (trừ thuế giá trị gia tăng hàng hóa nhập

98

khẩu, thuế thu nhập của các đơn vị hoạch toán toàn ngành); tiền cho thuê đất, thuê

mặt nước; tiền cho thuê và tiền bán nhà thuộc sở hữu nhà nước; các khoản thu từ

hoạt động xổ số kiến thiết; thuế tài nguyên của các doanh nghiệp nhà nước, kể cả

các doanh nghiệp nhà nước chuyển đổi hình thức sở hữu và hình thức đầu tư nước

ngoài; thuế sử dụng đất nông nghiệp của các doanh nghiệp nhà nước, kể cả doanh

nghiệp nhà nước chuyển đổi hình thức sở hữu; thuế tiêu thụ đặc biệt từ hàng hóa,

dịch vụ trong nước (trừ thuế tiêu thụ đặc biệt thu vào mặt hàng bài lá, vàng mã, kinh

doanh vũ trường, mát-xa, karaokê); phí xăng, dầu; thuế thu nhập đối với người có

thu nhập cao; thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài của các tổ chức, cá nhân nước

ngoài có vốn đầu tư tại Việt Nam; các khoản phí, lệ phí phần nộp ngân sách theo

quy định của pháp luật do các cơ quan, đơn vị thuộc thành phố quản lý; viện trợ

không hoàn lại bằng tiền, bằng hiện vật của các tổ chức, cá nhân ở nước ngoài trực

tiếp cho cấp thành phố theo quy định của pháp luật; thu xử phạt vi phạm hành chính

trong lĩnh vực, kể cả thu phạt an toàn giao thông và thu của các trạm cân xe, thu

chống buôn lậu ở các cơ quan, đơn vị thuộc thành phố (trừ các khoản thu từ hoạt

động chống buôn lậu của hạt kiểm lâm và đội quản lý thị trường trên địa bàn quận,

huyện, phường); thu huy động các tổ chức, cá nhân để đầu tư xây dựng các công

trình kết cấu hạ tầng theo quy định của pháp luật; thu đóng góp tự nguyện của các

tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước cho cấp thành phố; thu từ quỹ dự trữ tài chính

trong trường hợp đặc biệt; tiền đền bù thiệt hại đất; thu nhập từ vốn góp của ngân

sách thành phố, tiền thu hồi vốn của ngân sách cấp thành phố tại các cơ sở kinh tế,

thu thanh lý tài sản và các khoản thu khác của doanh nghiệp nhà nước do địa

phương quản lý phần nộp ngân sách theo quy định của pháp luật; thu sự nghiệp của

các đơn vị do cơ quan cấp thành phố quản lý; thu kết dư ngân sách cấp thành phố;

các khoản thu khác theo quy định của pháp luật; thu chuyển nguồn ngân sách từ

ngân sách cấp thành phố năm trước sang ngân sách cấp thành phố năm sau; thu bổ

sung từ ngân sách trung ương.

Trong quản lý mức dư nợ vay của ngân sách thành phố trực thuộc trung ương

cũng có sự khác nhau. Cụ thể: thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh không

vượt quá 60% số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp. Đối với các

địa phương được hưởng theo phân cấp lớn hơn chi thường xuyên thì mức dư nợ vay

không vượt quá 30% và trường hợp số thu ngân sách địa phương được hưởng theo

99

phân cấp nhỏ hơn hoặc bằng chi thường xuyên của ngân sách địa phương thì không

vượt quá 20% số dư ngân sách được hưởng theo phân cấp (Khoản 6, Điều 7 Luật

Ngân sách nhà nước năm 2015)

Bảng: 3.3. Tổng hợp phân cấp thẩm quyền quản lý NSNN đặc thù giữa trung ương với thành phố trực thuộc trung ương hiện nay (2020)

Hà Nội

Hải Phòng

Đà Nẵng

Tp. Hồ Chí Minh

Tỉ lệ do Quốc hội quyết định

Tỉ lệ do Quốc hội quyết định

Tỉ lệ do Quốc hội quyết định, ổn định trong 5 năm

Tỉ lệ do Quốc hội quyết định, ổn định trong 5 năm

Nội dung phân cấp Tỉ lệ ngân sách giữ lại (trên tổng các khoản thu thuộc diện điều tiết với ngân sách trung ương)

Bội chi ngân sách thành phố

Do Quốc hội quyết định hàng năm

Do Quốc hội quyết định hạn mức hàng năm

Quốc hội quyết định mức bội chi hàng năm

Quốc hội quyết định hạn mức hàng năm, bội chi dùng cho các dự án đầu tư công trung hạn

Không vượt quá 70% thu ngân sách địa phương được hưởng

Không vượt quá 70% thu ngân sách địa phương được hưởng

Không vượt quá 40% số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp

Mức dư nợ vay (gồm phát hành trái phiếu, vay lại từ Chính phủ...)

Không vượt quá 40% số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp

Thưởng và bổ sung có mục tiêu từ vượt thu ngân sách trung ương

Bổ sung có mục tiêu cho thành phố Hải Phòng 70% số tăng thu ngân sách trung ương, không vượt quá tổng số thu ngân sách trung ương trên địa bàn

Bổ sung không quá 70% số tăng thu ngân sách trung ương, không vượt quá tổng số vượt thu của ngân sách trung ương; Quốc hội quyết định mức bổ sung từ ngân sách trung ương

Thưởng 30% số vượt thu, kèm theo điều kiện ngân sách trung ương năm đó cũng phải vượt thu nhiều hơn số thưởng cho Tp. Hồ Chí Minh Bổ sung không quá 70% số tăng thu ngân sách trung ương, không vượt quá tổng số vượt thu của ngân sách trung ương

Quốc hội quyết định mức thưởng và bổ sung có mục tiêu từ số tăng thu ngân sách trung trương; Bổ sung tương ứng toàn bộ số tăng thu ngân sách trung ương nhưng không vượt quá số tăng ngân sách trung ương trên địa bàn.

Quỹ dự trữ tài chính của các thành phố

Được phép tạm ứng từ quỹ (không quá 36 tháng) để đầu tư cho các dự án cơ sở hạ tầng chưa bố trí vốn đầu tư công trung hạn

Vốn hỗ trợ phát triển ODA và vốn ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài

Chính phủ ưu tiên bố trí vốn ODA và vốn vai ưu đãi khác để xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị...

Chính phủ ưu tiên bố trí vốn ODA và vốn vai ưu đãi khác để xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị...

Được ưu tiên bố trí vốn ODA và nguồn vốn ưu đãi để đầu tư các dự án hệ thống cơ sở hạ tầng đô thị.

Số dư của quỹ dự trữ tài chính không vượt quá 25% dự toán chi ngân sách hằng năm. Được ưu tiên bố trí vốn ODA, vốn vay ưu đãi để thực hiện những dự án đầu tư hạ tần quan trọng, dự án PPP.

Huy động vốn ngoài ngân sách

Được vay vốn đầu tư trong nước, vay lại từ từ nguồn Chính phủ vay.

Được huy động vốn đầu tư kết cấu hạ tầng theo hình thức PPP, thực hiện theo khả năng cân đối ngân sách địa phương.

Được huy động vốn đầu tư, vay từ các tổ chức nước ngoài trong khả năng của Thành phố và theo quy định của pháp luật.

Được vay lại vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng; không giới hạn dư nợ vay, nhưng Tp. Hồ Chí Minh phải có kế hoạch vay bù đắp bội chi, bố trí tiền trả nợ gốc, lãi theo quy định.

Nguồn: Các Nghị định Quy định về tài chính- ngân sách đặc thù

Thẩm quyền quản lý NSNN của chính quyền các thành phố trực thuộc trung

ương ngoài những điều quy định trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 còn

được quy định cụ thể tại các nghị định của Chính phủ quy định một số cơ chế đặc

100

thù về tài chính, ngân sách đối với thành phố trực thuộc trung ương (xem Bảng:

3.1). Theo đó, hiện nay, các thành phố trực thuôc trung ương đã có các nghị định

của Chính phủ điều chỉnh về phân cấp quản lý ngân sách như: Hà Nội đã có Nghị

định số 63/2017/NĐ-CP của Chính phủ ngày 19 tháng 5 năm 2017 quy định một số

cơ chế đặc thù về tài chính, ngân sách đối với Thủ đô Hà Nội; Nghị định số

144/2016/NĐ-CP ngày 01 tháng 11 năm 2016 của Chính phủ quy định một số cơ

chế đặc thù và đầu tư, tài chính, ngân sách và phân cấp quản lý đối với thành phố

Đà Nẵng; Nghị định số 48/2017/NĐ-CP của Chính phủ ngày 24 tháng 4 năm 2017

quy định một số cơ chế, chính sách tài chính – ngân sách đặc thù đối với thành phố

Hồ Chí Minh. Tháng 5/2017, Quốc hội đã thông qua quyết định nới một loạt cơ chế

về tài chính, ngân sách để làm nền tảng và tạo đà phát triển cho thành phố Hải

Phòng trong tương lai. Như vậy, sau Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng

thì Hải Phòng là thành phố trực thuộc Trung ương thứ 4 được hưởng cơ chế đặc thù

này. Ngày 29/7/2017, Chính phủ ban hành Nghị định số 89/2017 quy định một số

cơ chế, chính sách tài chính - ngân sách đặc thù đối với thành phố Hải Phòng, chính

thức có hiệu lực từ ngày 15/9/2017 và áp dụng từ năm ngân sách 2017. Thành phố

Cần Thơ đang trong quá trình kiến nghị, đề xuất đối với Quốc hội theo hướng sẽ có

nghị định mới quy định về cơ chế, tài chính, sách ngân sách đặc thù đối với thành

phố Cần Thơ.

Thực hiện phân cấp thẩm quyền quản lý ngân sách nhà nước, các thành phố

trực thuộc trung ương luôn là các địa phương đi đầu trong tổ chức thực hiện quản lý

tốt NSNN trên cơ sở đúng thẩm quyền được phân cấp. Cơ chế, chính sách phân cấp

quản lý NSNN của Chính phủ cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương

đã phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền các thành phố, phát

huy tính năng động, sáng tạo, khai thác tốt các nguồn lực tài chính để thúc đẩy phát

triển kinh tế - xã hội của các thành phố; góp phần tăng nguồn thu ngân sách trung

ương và địa phương. Tổng thu NSNN năm sau luôn cao hơn năm trước (xem: Bảng

3.4.).

ĐVT: Ngàn tỉ đồng

Bảng: 3.4. Tổng thu ngân sách của các thành phố trực thuộc trung ương so với cả nước giai đoạn 2015 – 2019

Thành phố Cả nước

Hà Nội

2015 996.870 146.585

2016 1.101.380 173.846

2018 2017 1.293.627 1.431.662 190.852 226.795

2019 1.539,4 268.244

101

Hải Phòng Đà Nẵng Tp. Hồ Chí Minh Cần Thơ

21.689 23.379 345.287 11.405

16.268 25.392 307.336 12.513

24.365 26.523 378.543 17.750

89.617 28.170 409.923 20.329

17.238 23.873 284.205 12.080 Nguồn: Niên giám Thống kê các Thành phố và Bộ Tài chính

Các thành phố trực thuộc trung ương là trung tâm kinh tế, chính trị, văn hóa xã hội

lớn của khu vực ở nước ta. Tổng thu NSNN của các thành phố trực thuộc trung

ương lớn. Do đó, tỉ lệ ngân sách điều tiết về cho ngân sách trung ương cũng lớn hơn

các địa phương khác (Xem: Biểu đồ 3.1.).

Tỉ lệ NSĐP giữ lại

Tỉ lệ NSĐP nộp TW

91

9

Tp. Cần Thơ

78

22

Tp. Hải Phòng

68

32

Tp. Đà Nẵng

35

65

Tp. Hà Nội

18

82

Tp. Hồ Chí Minh

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Biểu đồ 3.1. Tỉ lệ % ngân sách địa phương được giữ lại của thành phố trực thuộc trung ương năm 2019

Nguồn: Nghị quyết 73/2018/QH14 ngày 14/11/2018 của Quốc hội về phân bổ ngân sách trung ương năm 2019 So sánh giữa các thành phố trực thuộc trung ương, thành phố Hồ Chí Minh là

địa phương có nguồn thu và đóng góp cho ngân sách trung ương lớn nhất, tiếp đến

là Hà Nội, Đà Nẵng, Hải Phòng, Cần Thơ. Tuy nhiên, việc cân đối ngân sách, phân

chi tỉ lệ ngân sách giữ lại cho địa phương khá không đồng đều, dẫn đến tình trạng

tận thu, thiếu bồi dưỡng nguồn thu. So sánh tỉ lệ ngân sách được giữ lại giữa các

thành phố trực thuộc trung ương cho thấy, tỷ lệ ngân sách để lại cho Hà Nội tăng từ

30% lên 35%, Hải Phòng giảm từ 100% còn 78%, thành phố Hồ Chí Minh năm

2000 tỷ lệ ngân sách được giữ lại là 33% nhưng chỉ còn 18% trong giai đoạn 2017-

2020. Trong khi đó, tỉ lệ đóng góp của thành phố Hồ Chí Minh vào ngân sách cả

102

nước ngày càng tăng, từ 26,5% giai đoạn 2001-2010 và đến giai đoạn 2011-2019 là

27,5%” (Nguyễn Thiện Nhân, 2020). Điều này cho thấy, trong thể chế, chính sách

về tỷ lệ quản lý thu, chi, tỉ lệ phân chia ngân sách chưa thống nhất, hợp lý, nhất là

chưa thể dựa vào những căn cứ thực tiễn nào để đề ra những con số như trên.

 Thực trạng phân cấp quản lý nhiệm vụ chi NSNN

Chi ngân sách là việc sử dụng quỹ tiền tệ thuộc sở hữu nhà nước để chi tiêu

theo dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền duyệt, quá trình chi ngân sách được

thực hiện qua hai giai đoạn: Cấp phát và sử dụng (thực chi), cấp phát là việc Kho

bạc Nhà nước căn cứ vào hạn mức kinh phí (đối với chi thường xuyên), kế hoạch

vốn (đối với xây dựng cơ bản) chuyển tiền từ quỹ NSNN cho tổ chức, cá nhân thực

hiện chi ngân sách; sử dụng ngân sách là quá trình chi tiêu số tiền mà NSNN đã cấp

trên cơ sở dự toán đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt (Nguyễn Huy Chuyển,

2017).

Tương ứng với nguồn thu của mỗi cấp chính quyền, luật NSNN cũng quy định

nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền. Ngân sách trung ương có các nguồn thu lớn

thì cũng đảm nhận những nhiệm vụ chi lớn, mang tính quyết định đến sự phát triển

kinh tế – xã hội của cả nước. Ngân sách địa phương phải bảo đảm nhiệm vụ của

chính quyền địa phương trong phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương. So với trước

khi có luật thì cơ chế phân cấp quản lý ngân sách của các cấp chính quyền địa

phương đã có những thay đổi cơ bản: ổn định nguồn thu, nhiệm vụ chi cho mỗi cấp

chính quyền theo luật; ổn định tỉ lệ điều tiết và bổ sung từ 3-5 năm. Quãng thời gian

từ 3-5 năm được gọi là thời kỳ ổn định. Trong thời kỳ này, Chính phủ quyết định tỉ

lệ điều tiết và bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách cấp tỉnh ngay khi

giao dự toán ngân sách năm đầu của thời kỳ ổn định. Tỉ lệ này được áp dụng chung

đối với tất cả các khoản thu được phân chia và xác định riêng cho mỗi tỉnh. Bổ sung

từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương chỉ áp dụng khi nguồn thu 100%

và nguồn thu phân chia không đủ đáp ứng nhu cầu chi của cấp ngân sách. Số bổ

sung được tăng thêm một phần theo tỉ lệ trượt giá và tốc độ tăng trưởng kinh tế

hàng năm.

Với cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi, thực tế hiện nay trong tổng

thu để địa phương bố trí chi thì có tới 56/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

phải bị động từ nguồn thu bổ sung cân đối của trung ương, trong đó 25 tỉnh phải bổ

103

sung từ 70-94%, có những tỉnh phải bổ sung dưới 30%. Một số khoản chi đã được

ổn định theo chiều hướng tăng lên như chi cho đầu tư phát triển, chi cho giáo dục,

chi cho nghiên cứu và ứng dụng khoa học công nghệ, chi phát triển nông nghiệp

nông thôn, đảm bảo thực hiện đường lối phát triển kinh tế – xã hội của Đảng và Nhà

nước.

Bảng: 3.5. Tổng chi NSNN của các thành phố trực thuộc trung ương so với cả nước giai đoạn 2015 – 2019 Đơn vị tính: tỷ đồng

Thành phố

2018

2019

Cả nước Hà Nội Hải Phòng Đà Nẵng Tp. Hồ Chí Minh Cần Thơ

1.435.435 1.633.300 101.045 23.530 27.347 70.930 11.506

2016 1.360.000 74.479 17.777 16.878 59.407 8.161

2017 1.355.034 75.205 21.635. 13.603 70.646 10.238

95.300 23.450 15.300 72.627 11.898

2015 1.262.870 69.970 15.485 15.092 61.850 8.082 Nguồn: Niên giám Thống kê các Thành phố và Bộ Tài chính

Nhìn chung, mọi nhiệm vụ của chính thành phố trực thuộc trung ương đều có

nguồn tài chính bảo đảm thực hiện. Các khoản thu phát sinh từ nhiệm vụ quản lý

của các thành phố đều có cấp trên đôn đốc, theo dõi và quản lý. Các thành phố có

nguồn thu tương đối ổn định, quy mô ngân sách lớn, ổn định, tỉ lệ điều tiết và số bổ

sung được ổn định từ 5 năm, tạo cơ sở cho chính quyền các thành phố chủ động tính

toán cân đối ngân sách theo sự tăng trưởng kinh tế của địa phương và các nhiệm vụ

quản lý của chính quyền địa phương ở đô thị.

3.3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TỔ CHỨC

BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC

3.3.1. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về TCBM

 Đối với thành lập, sáp nhập, giải thể TCBM

Phân cấp thẩm quyền quản lý nhà nước về TCBM nhà nước giữa trung ương

với các thành phố trực thuộc trung ương có ý nghĩa quan trọng đến việc tinh gọn

TCBM; nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước của các cấp chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương. Cơ sở pháp lý chủ yếu để xác định thực

trạng thẩm quyền của các thành phố trực thuộc trung ương được trung ương phân

cấp trong lĩnh vực quản lý TCBM nhà nước là Luật tổ chức của các cơ quan trung

ương, nghị định và các nghị định về cơ chế đặc thù đối với các thành phố trực thuộc

trung ương. Hiện nay, trong hệ thống pháp luật hiện hành quy định về thẩm quyền

104

của chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương (cấp tỉnh) liên quan đến việc

thành lập, sáp nhập, giải thể TCBM nhà nước có: Luật Tổ chức Chính phủ năm

2015; Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014; Luật Tổ chức Tòa án năm 2014; Luật Tổ

chức Viện kiểm sát năm 2014; Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015;

Nghị định số 24/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên

môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành ngày

04 tháng 04 năm 2014; Nghị định số 37/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định tổ

chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành

phố thuộc tỉnh Chính phủ ban hành ngày 05 tháng 05 năm 2014; Nghị quyết số

08/2004/NQ-CP của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước

giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành

ngày 30 tháng 6 năm 2004; Nghị quyết số 21/2016/NQ-CP của Chính phủ Về phân

cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban

hành ngày 21 tháng 3 năm 2016.

Ngoài ra, thẩm quyền của chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương

trong quản lý TCBM nhà nước được phân cấp tại các nghị định về cơ chế phân cấp

đặc thù đối với các thành phố trực thuộc trung ương. Ví dụ: Nghị định số

93/2001/NĐ-CP của Chính phủ ngày 12 tháng 12 năm 2001 về phân cấp quản lý

một số lĩnh vực cho thành phố Hồ Chí Minh...

Thứ nhất, đối với TCBM lập pháp

TCBM nhà nước ở trung ương của Việt Nam, Quốc hội là cơ quan đại biểu

cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã

hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết

định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của

Nhà nước (Điều 69, Hiến pháp năm 2013). TCBM nhà nước ở địa phương của Việt

Nam, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí,

nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu

trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND quyết

định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và

pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND (Điều 113, Hiến

pháp năm 2013).

Phân cấp thẩm quyền trong việc thành lập, sáp nhập, giải thể TCBM lập pháp

105

là việc cơ quan nhà nước trung ương chuyển giao một phần hoặc nhiều thẩm quyền

trong việc quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan quyền lực nhà nước các

cấp ở địa phương. Ở Việt Nam, Quốc hội là cơ quan nhà nước ở trung ương có

những nhiệm vụ và quyền hạn về TCBM nhà nước cao nhất trong việc quy định tổ

chức và hoạt động của TCBM nhà nước ở trung ương và các cơ quan nhà nước ở

địa phương. Quốc hội quyết định thành lập, bãi bỏ cơ quan ngang bộ của Chính

phủ; thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố

trực thuộc trung ương, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; thành lập, bãi bỏ cơ

quan khác theo quy định của Hiến pháp và luật (Điều 70, Hiến pháp năm 2013).

Bên cạnh đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc

hội có những quyền hạn và nhiệm vụ trong lĩnh vực TCBM, nhất là đối với TCBM

của chính quyền địa phương. Ủy ban Thường vụ Quốc hội có quyền giám sát và

hướng dẫn hoạt động của HĐND; bãi bỏ nghị quyết của HĐND tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương trái với Hiến pháp, luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên;

giải tán HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong trường hợp HĐND đó

làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân. Đồng thời, Ủy ban Thường vụ

Quốc hội có quyền thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành

chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Thực hiện cải cách hành chính về TCBM theo hướng tinh gọn, nâng cao hiệu

lực và hiệu quả, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15 tháng

11 năm 2008 về thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Ủy

ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 ngày 16

tháng 01 năm 2009 về danh sách huyện, quận, phường của các tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường.

Theo đó, 10 tỉnh, thành phố trong cả nước được thí điểm không tổ chức HĐND

huyện, quận, phường, trong đó các thành phố trực thuộc trung ương được thí điểm

gồm Hải Phòng, Đà Nẵng, Tp. Hồ Chí Minh. Sau gần 10 năm thí điểm, mặc dù còn

có nhiều đánh giá khác nhau về hiệu quả thí điểm, song phải khẳng định rằng kết

quả của thí điểm đã đạt được nhiều kỳ vọng. Đặc biệt đây là cơ sở để xây dựng mô

hình tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị. Thực tế cho thấy, việc đẩy mạnh

phân cấp thẩm quyền quyết định trong thành lập, sáp nhập, giải thể trong lĩnh vực

TCBM nhà nước đóng vai trò rất quan trọng đối với việc phát huy quyền làm chủ

106

của chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, thẩm quyền này

chưa được phản ánh ngay khi Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 mới

được ban hành và có hiệu lực. Chính quyền địa phương cấp tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương được quyền nghiên cứu, đề xuất phương án trình HĐND cùng cấp

xem xét cho ý kiến và trình Chính phủ để Chính phủ trình Quốc hội quyết định việc

thành lập, sáp nhập và giải thể cơ quan lập pháp. Chính quyền các thành phố trực

thuộc trung ương chưa được giao thẩm quyền trong việc quyết định việc thành lập,

sáp nhập, giải thể các cơ quan lập pháp tại địa phương.

Thứ hai, đối với TCBM hành pháp

Theo thể chế hiện nay, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về TCBM

hành chính nhà nước, chế độ công vụ, công chức, viên chức. Trên cơ sở các quy

định khung của Chính phủ, chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương quyết

định việc thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh

(trừ một số cơ quan chuyên môn do Chính phủ quy định thống nhất) và các cơ quan

chuyên môn của UBND cấp huyện, phù hợp với tình hình, đặc điểm cụ thể của mỗi

địa phương; quyết định việc điều chỉnh một số nhiệm vụ cụ thể giữa các sở, ban,

ngành của cấp tỉnh và cấp huyện (không phải là những nhiệm vụ cơ bản, chủ yếu

theo chức năng của mỗi cơ quan chuyên môn). UBND các thành phố trực thuộc

trung ương quyết định thành lập các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công của địa phương

trên cơ sở quy hoạch và hướng dẫn của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Như vậy,

đối với các tổ chức đơn vị sự nghiệp như giáo dục, y tế, khoa học, văn hóa, nghệ

thuật, v.v., thuộc UBND các thành phố thì do UBND quyết định theo quy định

trong luật chuyên ngành. Đối với các trường trung học chuyên nghiệp, trường dạy

nghề trực thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các trường cao

đẳng, đại học thực hiện theo quy định của Luật Giáo dục.

Thẩm quyền quản lý TCBM hành chính được thể hiện trong Nghị định số

24/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày 04/4/2014 quy định tổ chức các cơ quan

chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Tại

Nghị định này đã phân cấp cho UBND các thành phố trực thuộc trung ương (cấp

tỉnh) quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn đặc thù

thuộc UBND cấp tỉnh trên cơ sở tiêu chí, điều kiện do Chính phủ quy định, cụ thể

là: theo quy định tại Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014, ở các tỉnh có 03

107

cơ quan chuyên môn (Sở Quy hoạch – Kiến trúc ở thành phố Hà Nội và thành phố

Hồ Chí Minh, Sở Ngoại vụ, Ban Dân tộc). Đối với các tổ chức thuộc cơ cấu tổ chức

của các cơ quan chuyên môn ở cấp tỉnh, Bộ quản lý ngành và Bộ Nội vụ đã ban

hành các Thông tư liên tịch hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu

tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, trong đó có phân cấp

cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định cụ thể tên gọi, số lượng các tổ chức thuộc

cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn ở cấp tỉnh và lựa chọn mô hình tổ chức

(Phòng hoặc Chi cục) để tổ chức quản lý một số ngành, lĩnh vực, bảo đảm phù hợp

với điều kiện thực tế của địa phương.

Trong bối cảnh Đảng chủ trương sắp xếp, tinh gọn TCBM, nâng cao hiệu lực,

hiệu quả hoạt động của các cơ quan trong hệ thống chính trị; đồng thời, sau hơn 3

năm áp dụng Nghị định 24 đã bộc lộ nhiều hạn chế. Do đó, Chính phủ đang dự thảo

nghị định mới để thay thế Nghị định 24. Trong Dự thảo đã có những quy định mới

tăng cường phân cấp thẩm quyền thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên

môn thuộc UBND cấp tỉnh, nhất là đối với các thành phố trực thuộc trung ương.

Thứ ba, đối với TCBM tư pháp

Tổ chức các cơ quan tư pháp được tổ chức độc lập với cơ quan lập pháp và

hành pháp. Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cấp chính quyền

địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính. Như

vậy, hệ thống tổ chức của cơ quan tư pháp được tổ chức và hoạt động theo Luật tổ

chức Tòa án và Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân. Thẩm quyền thành lập, sáp

nhập, giải thể các cơ quan tư pháp cấp huyện và tương đương thuộc về Ủy ban

Thường vụ Quốc hội. Do đó, đối với thẩm quyền thành lập, sáp nhập, giải thể

TCBM của các cơ quan tư pháp không được phân cấp cho chính quyền địa phương

cấp tỉnh, kể cả chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương.

 Đối với việc phân loại, xếp hạng tổ chức

Việc phân loại, xếp hạng tổ chức, nhất là các tổ chức của nhà nước còn chưa

được hoàn thiện và chưa thống nhất. Phân loại, xếp hạng tổ chức ở Việt Nam hiện

nay chủ yếu tồn tại ở hai loại tổ chức: Các tổ chức quản lý kinh tế; các tổ chức sự

nghiệp và dịch vụ công.

i) Việc phân loại, xếp hạng các tổ chức quản lý kinh tế

Bộ Nội vụ đã phối hợp với các Bộ quản lý ngành ban hành Thông tư hoặc

108

Thông tư liên tịch hướng dẫn về phân loại, xếp hạng đối với các tổ chức hành chính,

sự nghiệp trong một số ngành, lĩnh vực; trong đó đã thể hiện các nội dung phân cấp

cho chính quyền cấp tỉnh, cụ thể như sau: Thông tư số 36/2005/TT-BNV của Bộ

Nội vụ ngày 6/4/2005 về việc xếp hạng Ban quản lý khu công nghiệp, Ban quản lý

khu kinh tế, Ban quản lý khu kinh tế mở, Ban quản lý khu kinh tế cửa khẩu, Ban

quản lý khu kinh tế - thương mại, Ban quản lý khu công nghiệp cao và các Ban

quản lý có tên gọi khác (gọi chung các Ban quản lý là Ban quản lý khu công nghiệp

và các loại khu thuộc các Ban quản lý là khu công nghiệp) đã phân cấp cho UBND

cấp tỉnh quyết định xếp hạng II đối với các Ban quản lý theo tiêu chí, điều kiện

trong thông tư.

ii) Việc phân loại, xếp hạng đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công

Quyết định số 181/2005/QĐ-TTg ngày 19 tháng 07 năm 2005 của Thủ tướng

Chính phủ quy định việc phân loại, xếp hạng đối với các tổ chức sự nghiệp, dịch vụ

công lập đã phân cấp thẩm quyền cho Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc

trung ương trong xếp hạng, phân loại tổ chức sự nghiệp và dịch vụ công lập thuộc

thẩm quyền quản lý. Thông tư số 23/2005/TT-BYT ngày 25/08/2005 hướng dẫn

xếp hạng các đơn vị sự nghiệp y tế đã phân cấp cho UBND cấp tỉnh quyết định xếp

hạng các đơn vị sự nghiệp y tế từ hạng I trở xuống trong phạm vi quản lý; Thông tư

số 18/2005/TT-BKHCN của Bộ Khoa học công nghệ ngày 02/11/2005 hướng dẫn

thực hiện chế độ phụ cấp chức vụ lãnh đạo trong các tổ chức khoa học và công nghệ

đã phân cấp UBND cấp tỉnh quyết định phân loại đối với các tổ chức sự nghiệp

khoa học và công nghệ do mình thành lập; Thông tư số 33/2005/TT-BGD&ĐT

ngày 08/12/2005 của Bộ Giáo dục và Đào tạo hướng dẫn tạm thời thực hiện chế độ

phụ cấp chức vụ lãnh đạo trong các cơ sở giáo dục công lập; Công văn số 3644/TC-

ĐH ngày 17/12/1985 của Bộ Đại học và Trung học chuyên nghiệp (nay là Bộ Giáo

dục và Đào tạo) về việc hướng dẫn phân hạng trường đã phân cấp cho UBND cấp

tỉnh quyết định xếp hạng các trường thuộc phạm vi quản lý; Thông tư số

67/2006/TT-BVHTT ngày 10/08/2006 hướng dẫn phân hạng và thực hiện phụ cấp

chức vụ lãnh đạo trong các tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công lập hoạt động văn hóa –

thông tin đã phân cấp Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng các tổ chức sự

nghiệp thuộc thẩm quyền quản lý; Thông tư số 18/2006/TT-BLĐTBXH của Bộ Lao

động – Thương binh và Xã hội ngày 28 tháng 11 năm 2006 hướng dẫn xếp hạng

109

một số loại hình đơn vị sự nghiệp công lập thuộc ngành lao động, thương binh và xã

hội, đã phân cấp cho Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết

định xếp hạng đối với đơn vị sự nghiệp trực tiếp quản lý và gửi báo cáo về Bộ Lao

động – Thương binh và Xã hội; Thông tư liên tịch số 06/2007/TTLT-BGTVT-BNV

của Bộ Giao thông Vận tải và Bộ Nội vụ ngày 17/5/2007 hướng dẫn xếp hạng các

đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công lập thuộc ngành giao thông vận tải đã phân cấp cho

Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công

lập do UBND cấp tỉnh và Sở giao thông vận tải quản lý; Thông tư số 14/2007/TT-

BLĐTBXH của Bộ Lao động Thương binh và Xã hội ngày 30/08/2007 hướng dẫn

xếp hạng trường cao đẳng nghề, trường trung cấp nghề và trung tâm dạy nghề công

lập đã phân cấp cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định công nhận hạng đối với

các cơ sở dạy nghề thuộc phạm vi quản lý của UBND cấp tỉnh; Thông tư số

48/2008/TT-BGDĐT ngày 25/08/2008 hướng dẫn xếp hạng và thực hiện chế độ phụ

cấp chức vụ lãnh đạo của Trung tâm giáo dục thường xuyên đã phân cấp Chủ tịch

UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng Trung tâm giáo dục thường xuyên; Thông tư

liên tịch số 79/2009/TTLT-BNNPTNT-BNV của Bộ Nông nghiệp và Phát triển

nông thôn và Bộ Nội vụ ngày 14 tháng 12 năm 2009 Hướng dẫn việc xếp hạng các

đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công lập thuộc ngành nông nghiệp và phát triển nông

thôn, đã phân cấp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định xếp hạng các đơn

vị sự nghiệp, dịch vụ công lập thuộc ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn

thuộc tỉnh quản lý; Thông tư liên tịch số 02/2010/TTLT-BTP-BNV của Bộ Tư pháp

và Bộ Nội vụ ngày 11 tháng 02 năm 2010 hướng dẫn việc xếp hạng các đơn vị sự

nghiệp công lập thuộc ngành Tư pháp, đã phân cấp cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh

quyết định xếp hạng đối với Trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước, Phòng Công

chứng, Trung tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản trực thuộc Sở Tư pháp. Quy định

thẩm quyền xếp hạng: Bộ trưởng Bộ Tư pháp quyết định xếp hạng các Trung tâm

Đăng ký giao dịch, tài sản trực thuộc Cục Đăng ký quốc gia giao dịch bảo đảm - Bộ

Tư pháp; Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định xếp hạng đối với Trung tâm trợ giúp

pháp lý nhà nước, Phòng Công chứng, Trung tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản trực

thuộc Sở Tư pháp; Thông tư liên tịch Số: 16/2011/TTLT-BCT-BNV của Bộ Công

thương và Bộ Nội vụ ngày 5 tháng 4 năm 2011 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ,

110

quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên chế của trung tâm khuyến công và tư vấn phát

triển công nghiệp trực thuộc Sở Công thương, đã phân cấp cho Ủy ban nhân dân

cấp tỉnh quyết định cơ cấu tổ chức và biên chế của Trung tâm.

3.3.2. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về CBCC

 Phân cấp trong tuyển dụng CBCC

Phân cấp trong tuyển dụng CBCC đã được thể chế hóa trong các văn bản pháp

luật liên quan như: Luật Cán bộ, công chức năm 2008; Luật sửa đổi, bổ sung một số

điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019; Nghị định số

71/2003/NĐ-CP ngày 19 tháng 6 năm 2003 của Chính phủ về phân cấp quản lý biên

chế hành chính, sự nghiệp nhà nước; Nghị định số 21/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 3

năm 2010 của Chính phủ về quản lý biên chế công chức; Nghị định số 24/2010/NĐ-

CP ngày 15 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và

quản lý công chức và Nghị định 93/2010/NĐ-CP ngày 31 tháng 8 năm 2010 của

Chính phủ sửa đổi một số điều của Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 3

năm 2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức;

Nghị định số 36/2013/NĐ-CP ngày 22 tháng 4 năm 2013 của Chính phủ về vị trí

việc làm và cơ cấu ngạch công chức; Nghị định số 161/2018/NĐ-CP của Chính phủ

ngày 29 tháng 11 năm 2018 về sửa đổi, bổ sung một số quy định về tuyển dụng

công chức, viên chức, nâng ngạch công chức, thăng hạng viên chức và thực hiện

chế độ hợp đồng một số loại công việc trong cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị

sự nghiệp công lập.

Điểm khác biệt giữa thành phố trực thuộc trung ương so với những địa

phương khác trong phân cấp là ở các Nghị định đặc thù. Hiện nay, Chính phủ đã

ban hành các nghị định đặc thù cho các thành phố trực thuộc trung ương trong các

lĩnh vực như tài chính – ngân sách, quản lý cán bộ, công chức, đầu tư xây dựng...

Trong lĩnh vực phân cấp quản lý CBCC đặc thù giữa trung ương với chính quyền

các thành phố trực thuộc trung ương có Nghị định số 93/2001/NĐ-CP của Chính

phủ ngày 12 tháng 12 năm 2001 về phân cấp quản lý một số lĩnh vực cho thành phố

Hồ Chí Minh đã phân cấp cho chính quyền thành phố Hồ Chí Minh trong quản lý

CBCC.

Thẩm quyền tuyển dụng CBCC được phân cấp từ trung ương đến cấp tỉnh

được quy định: Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tuyển dụng và phân

111

cấp tuyển dụng công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý;

UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tuyển dụng và phân cấp tuyển

dụng công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý. Việc phân cấp

tuyển dụng CBCC được xem xét trên các nội dung sau: phân cấp xác định và quản

lý biên chế; phân cấp trong xác định điều kiện tuyển dụng; phân cấp trong tổ chức

tuyển dụng:

- Việc phân cấp trong xác định và quản lý biên chế

Một trong những nội dung quan trọng trong quản lý nhà nước về CBCC là

quản lý biên chế. Số lượng biên chế công chức ít hay nhiều không quan trọng so với

biên chế công chức có số lượng đúng, đủ nhưng chất lượng, hiệu quả. Để quản lý

biên chế công chức đúng, đủ và làm việc hiệu quả Chính phủ đã ban hành Nghị

định số 21/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 3 năm 2010 về quản lý biên chế công chức.

Thẩm quyền quản lý biên chế công chức thuộc về Chính phủ nhưng có phân cấp

cho chính quyền các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong đó, Chính phủ

phân cấp cho HĐND cấp tỉnh và Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thẩm quyền quản lý

biên chế công chức trong phạm vi thẩm quyền quản lý. Điều 16, Nghị định số

21/2010/NĐ-CP quy định: “Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định giao biên chế

công chức trong cơ quan của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, đơn vị sự

nghiệp công lập của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện trong biên chế công chức

được cấp có thẩm quyền giao”. Nghị định số 110/2015/NĐ-CP ngày 29 tháng 10

năm 2015 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định

số 21/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ về quản lý biên chế

công chức đã sửa đổi, bổ sung khoản 1, Điều 17 quy định trách nhiệm của Chủ tịch

UBND cấp tỉnh: Chỉ đạo các cơ quan, tổ chức thuộc UBND cấp tỉnh và UBND cấp

huyện lập kế hoạch biên chế công chức hàng năm; xây dựng đề án điều chỉnh, bổ

sung biên chế công chức gửi Bộ Nội vụ thẩm định, tổng hợp trình Thủ tướng Chính

phủ xem xét, quyết định; trình HĐND cấp tỉnh biên chế công chức và triển khai

thực hiện sau khi được HĐND quyết định; thực hiện chế độ thống kê và báo cáo về

tình hình thực hiện quản lý biên chế công chức theo quy định; kiểm tra việc thực

hiện các quy định về quản lý biên chế công chức đối với các cơ quan, tổ chức, đơn

vị sự nghiệp công lập trực thuộc; giải quyết khiếu nại, tố cáo về quản lý biên chế

công chức thuộc thẩm quyền. Mặc dù đã có nghị định riêng về quản lý biên chế

112

công chức, nhưng thẩm quyền của các cơ quan chuyên môn ở các tỉnh, thành phố

trực thuộc trung ương không được quy định, thậm chí trên thực tế Sở Nội vụ các

thành phố trực thuộc trung ương không có quyền chủ động quyết định biên chế khi

nhu cầu thực tế đòi hỏi; đồng thời không đề cao trách nhiệm của các cơ quan này

trong quản lý và sử dụng biên chế.

- Phân cấp trong xác định điều kiện tuyển dụng

Điều kiện đăng ký dự tuyển CBCC thường được ghi nhận trong các văn bản

có giá trị pháp lý cao về CBCC. Như vậy, thẩm quyền xác định điều kiện tuyển

dụng CBCC thuộc về Quốc hội, thể hiện cụ thể qua Luật Cán bộ, công chức năm

2008, (sửa đổi năm 2019). Trong đó Luật đã xác định những điều kiện chung,

“cứng” để một người có thể nộp đơn xin dự tuyển CBCC. Bộ Nội vụ ban hành các

quy định về chức danh, tiêu chuẩn nghiệp vụ của ngạch công chức. Tuy nhiên, để

dự tuyển vào các vị trí cụ thể của từng ngành trong cơ quan hành chính, ứng viên

ngoài đáp ứng những yêu cầu chung về ngạch ứng viên còn phải đáp ứng các điều

kiện riêng của từng ngành và điều kiện của địa phương trên cơ sở các đơn vị sử

dụng có trách nhiệm, mô tả vị trí việc làm. Ở điểm này, các thành phố trực thuộc

trung ương đã có những yêu cầu và tiêu chuẩn riêng cho các ứng viên dự tuyển.

Điều này phù hợp với đặc điểm của thực tiễn công tác và môi trường làm việc của

các thành phố lớn nhằm tuyển dụng nhân sự vào khu vực công.

- Phân cấp trong tổ chức tuyển dụng

Theo quy định tại Điều 39, Luật CBCC năm 2008 quy định: bộ, cơ quan

ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tuyển dụng và phân cấp tuyển dụng công chức

trong cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý. UBND cấp tỉnh tuyển dụng và

phân cấp tuyển dụng công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý.

UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có quyền tổ chức thực hiện các

hoạt động sau:

+ Thành lập Hội đồng tuyển dụng công chức.

+ Tổ chức việc tuyển dụng công chức hành chính và công chức dự bị theo quy

định của pháp luật.

+ Chủ tịch UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương căn cứ kết quả thi

tuyển, xét tuyển để quyết định tuyển dụng và phân công công chức về các sở, ban

113

ngành và UBND quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh.

Trong hoạt động tuyển dụng hiện nay, chúng ta đã tiến hành phân cấp trong

khâu tổ chức thi tuyển. Việc tuyển dụng công chức do Hội đồng tuyển dụng (Hội

đồng thi tuyển khi tổ chức thi tuyển và Hội đồng xét tuyển khi tổ chức xét tuyển)

thực hiện. Hội đồng tuyển dụng công chức do Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang

bộ, cơ quan thuộc chính phủ, chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

ra quyết định thành lập.

 Phân cấp trong bố trí, sử dụng và bổ nhiệm, miễn nhiệm CBCC

Cơ sở pháp lý điều chỉnh hoạt động phân cấp sử dụng CBCC: Luật cán bộ

công chức năm 2008; Luật sửa đổi, bổ sung Luật Công chức và Luật Viên chức năm

2019; Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ quy

định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức và Nghị định 93/2010/NĐ-CP

ngày 31 tháng 8 năm 2010 của Chính phủ sửa đổi một số điều của Nghị định số

24/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 3 năm 2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng,

sử dụng và quản lý công chức; Nghị định số 36/2013/NĐ-CP ngày 22 tháng 4 năm

2013 của Chính phủ về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức; Nghị định số

56/2015/NĐ-CP ngày 09 tháng 6 năm 2015 của Chính phủ về đánh giá và phân loại

CBCC, viên chức; Quyết định số 27/2003/QĐ-TTg ngày 19 tháng 2 năm 2003 của

Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế Bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, luân

chuyển, từ chức, miễn nhiệm CBCC lãnh đạo và hệ thống các văn bản do UBND

cấp tỉnh ban hành có nội dung điều chỉnh về hoạt động sử dụng CBCC; Nghị định

số 24/2010/NĐ-CP xác định nội dung sử dụng công chức gồm các mục: bố trí, phân

công công tác và chuyển ngạch công chức; nâng ngạch công chức, điều động, luân

chuyển, biệt phái công chức, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễm nhiệm công

chức, đánh giá công chức; Nghị định số 161/2018/NĐ-CP của Chính phủ ngày 29

tháng 11 năm 2018 về sửa đổi, bổ sung một số quy định về tuyển dụng công chức,

viên chức, nâng ngạch công chức, thăng hạng viên chức và thực hiện chế độ hợp

đồng một số loại công việc trong cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp

công lập.

- Phân cấp trong bố trí, sử dụng CBCC

Sử dụng công chức bao gồm các hoạt động như bố trí, sắp xếp công chức vào

vị trí công việc phù hợp. Việc bố trí sắp xếp CBCC phải tuân thủ nguyên tắc “đúng

114

người, đúng việc” tức là người nào với chuyên môn, năng lực, sở trường gì cần

được bố trí, đảm đương những công việc phù hợp với chuyên môn, năng lực, sở

trường đó. Do đó, người có thẩm quyền bố trí sắp xếp công chức phải là người trực

tiếp sử dụng họ. Hiện nay, việc phân cấp trong bố trí, sắp xếp CBCC trong cơ quan

hành chính đã cơ bản hợp lý. Thẩm quyền sắp xếp, bố trí CBCC được phân cấp theo

thẩm quyền tuyển dụng, đơn vị nào có quyền tuyển dụng thì thủ trưởng đơn vị đó có

quyền sắp xếp bố trí CBCC cho phù hợp với vị trí công tác. Trừ một số trường hợp

đặc biệt là cán bộ cấp cao thì còn do Trung ương Đảng, Bộ Chính trị, Ban Bí thư

sắp xếp, bố trí công tác. Chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương là chính

quyền cấp tỉnh đã được giao nhiều thẩm quyền trong sắp xếp bố trí, sử dụng CBCC

thuộc thẩm quyền được phân cấp. Ngoài ra, việc bố trí, sử dụng CBCC ở các thành

phố trực thuộc trung ương còn căn cứ vào yếu tố đặc thù của đô thị lớn để có sự

phân công phù hợp.

- Phân cấp trong bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm CBCC

Hiện nay, việc bổ nhiệm CBCC được thực hiện dưới hai hình thức bổ nhiệm

lần đầu và bổ nhiệm lại. Việc bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm CBCC

phải tuân thủ một số nguyên tắc, trong đó có hai nguyên tắc liên quan đến phân cấp

quản lý CBCC cụ thể như sau: Đảng thống nhất lãnh đạo công tác cán bộ và quản lý

đội ngũ cán bộ. Các cấp ủy đảng từ cơ sở trở lên trực tiếp lãnh đạo công tác bổ

nhiệm, miễn nhiệm công chức lãnh đạo. Cấp nào có thẩm quyền bổ nhiệm thì cũng

có thẩm quyền quyết định bổ nhiệm lại, miễn nhiệm hoặc chấp nhận đơn từ chức

của công chức lãnh đạo.

Nội dung cụ thể của phân cấp quản lý trong bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức,

miễn nhiệm thể hiện rõ trong thẩm quyền quyết định bổ nhiệm. Theo quy định của

pháp luật hiện hành: Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền quyết định bổ nhiệm,

miễn nhiệm, cách chức Thứ trưởng các Bộ; Bộ trưởng các bộ có thẩm quyền trình

Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thứ trưởng; Quyết định bổ

nhiệm, miễn nhiệm, cách chức người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu các tổ

chức, đơn vị thuộc cơ cấu của Bộ. Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung

ương có thẩm quyền quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Giám đốc Sở,

Phó giám đốc Sở sau khi có thông báo của Ban thường vụ Thành ủy. Việc quy định

thẩm quyền của các chủ thể trong bổ nhiệm, miễn nhiệm, từ chức khá rõ ràng là

115

hành lang pháp lý đầy đủ để việc bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm

CBCC trong cơ quan hành chính thực hiện. Theo tinh thần phân cấp mạnh cho địa

phương đã xóa bỏ cơ chế thỏa thuận giữa Bộ và đề cao trách nhiệm cá nhân của

Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong việc bổ nhiệm CBCC

thuộc thẩm quyền quản lý của mình. Tuy nhiên, với cơ chế phân cấp như hiện nay,

đơn vị trực tiếp sử dụng CBCC sẽ bị động, việc bổ nhiệm CBCC phần lớn phụ

thuộc vào cơ quan tổ chức có thẩm quyền, cấp có thẩm quyền trong khi đó thủ

trưởng đơn vị sử dụng CBCC không có thẩm quyền bổ nhiệm.

 Phân cấp trong quản lý đào tạo, bồi dưỡng CBCC

Cơ sở pháp lý điều chỉnh phân cấp đào tạo, bồi dưỡng CBCC: Luật CBCC

năm 2008 (sửa đổi năm 2019); Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 5/3/2010 của

Chính phủ về đào tạo, bồi dưỡng công chức... Thẩm quyền quản lý đào tạo, bồi

dưỡng CBCC ở trung ương được giao cho Bộ Nội vụ. Ở chính quyền các tỉnh, thành

phố trực thuộc trung ương được giao cho UBND cấp tỉnh, trực tiếp là Sở Nội vụ.

Theo Điều 28 Nghị định số 18/2010/NĐ-CP ngày 5/3/2010 của Chính phủ thì thẩm

quyền quản lý đào tạo, bồi dưỡng CBCC của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc

trung ương gồm: 1. Xây dựng, ban hành chế độ khuyến khích công chức không

ngừng học tập nâng cao trình độ, năng lực công tác; bố trí kinh phí bảo đảm hoạt

động đào tạo, bồi dưỡng; 2. Xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế

hoạch đào tạo, bồi dưỡng thuộc phạm vi quản lý; 3. Tổ chức thực hiện chế độ đào

tạo, bồi dưỡng theo quy định; báo cáo kết quả hoạt động đào tạo, bồi dưỡng công

chức hàng năm để Bộ Nội vụ theo dõi, tổng hợp; 4. Tổ chức quản lý và biên soạn

chương trình, tài liệu đào tạo, bồi dưỡng trong phạm vi trách nhiệm được giao; 5.

Quản lý cơ sở đào tạo, bồi dưỡng và đội ngũ giảng viên trong phạm vi thẩm quyền;

6. Thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chế độ, chính sách đào tạo, bồi dưỡng trong

phạm vi thẩm quyền. Việc phân định thẩm quyền quản lý nhà nước đã tạo sự thống

nhất trong phạm vi cả nước đối với công tác đào tạo, bồi dưỡng CBCC, tránh sự

chồng chéo, cắt khúc. Công tác đào tạo, bồi dưỡng được tổ chức kết hợp cơ chế

phân cấp và cơ chế cạnh tranh nhằm đảm bảo tính hiệu quả và nâng cao chất lượng

đào tạo, bồi dưỡng CBCC. Đối với các thành phố trực thuộc trung ương, trong thẩm

quyền được phân cấp chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương được quyết

định về nguồn kinh phí đào tạo, bồi dưỡng CBCC tùy theo khả năng cân đối ngân

116

sách của thành phố để đảm bảo hiệu quả, chất lượng trong đào tạo, bồi dưỡng.

 Phân cấp trong đánh giá CBCC

Việc phân cấp trong đánh giá CBCC được xem xét trên các vấn đề sau: thẩm

quyền xác định nội dung đánh giá; thẩm quyền xác định tiêu chí phân loại đánh giá;

thẩm quyền tổ chức và quyết định kết quả đánh giá. Thứ nhất, thẩm quyền xác định

nội dung đánh giá. Việc xác định nội dung đánh giá được ghi nhận tại Khoản 1 và 2

Điều 56 Luật CBCC năm 2008. Theo đó, nội dung đánh giá công chức được xác

định cụ thể như sau: a) Chấp hành đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và

pháp luật của Nhà nước; b) Phẩm chất chính trị, đạo đức, lối sống, tác phong và lề

lối làm việc; c) Năng lực, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ; d) Tiến độ và kết quả

thực hiện nhiệm vụ; đ) Tinh thần trách nhiệm và phối hợp trong thực hiện nhiệm

vụ; e) Thái độ phục vụ nhân dân.

Ngoài ra, đối với công chức lãnh đạo, quản lý còn được đánh giá theo các nội

dung sau đây: “a) Kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao lãnh

đạo, quản lý; b) Năng lực lãnh đạo, quản lý; c) Năng lực tập hợp, đoàn kết công

chức”. Thứ hai, thẩm quyền tổ chức và quyết định kết quả đánh giá. Mới đây, Chính

phủ đã ban hành Nghị định số 56/2015/NĐ-CP ngày 09 tháng 6 năm 2015 của

Chính phủ về đánh giá và phân loại CBCC, viên chức, trong đó có những quy định

cụ thể về nguyên tắc đánh giá, trình tự, thủ tục đánh giá, căn cứ đánh giá, thời điểm

đánh giá, nội dung đánh giá. Điểm mới của Nghị định này là quy định rõ về thẩm

quyền đánh giá, tiêu chí phân loại. Theo đó, 1. Người đứng đầu trực tiếp đánh giá,

phân loại đối với cấp phó của người đứng đầu và công chức thuộc quyền quản lý

của mình, chịu trách nhiệm về kết quả đánh giá, phân loại; 2. Việc đánh giá người

đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị do người đứng đầu cơ quan cấp trên quản lý trực

tiếp thực hiện và chịu trách nhiệm về kết quả đánh giá, phân loại. Như vậy, việc

phân định thẩm quyền trong việc đánh giá công chức đã rất rõ ràng. Việc quy định

rõ và gắn trách nhiệm rõ ràng cho các chủ thể tham gia trong đánh giá công chức

góp phần giúp kết quả đánh giá chính xác, khách quan hơn vì đề cao được trách

nhiệm cá nhân. Thứ ba, thẩm quyền xác định tiêu chí phân loại đánh giá CBCC;

Thẩm quyền xác định tiêu chí phân loại đánh giá CBCC thuộc Chính phủ để đảm

bảo tính thống nhất trong đánh giá CBCC. Chính phủ đã quy định khá rõ tiêu chí

phân loại đánh giá CBCC với 4 mức độ. Tuy nhiên, tiêu chí đánh giá ở cả 4 mức độ

117

vẫn còn chung chung chưa phù hợp với đặc thù từng ngành, từng vị trí công việc.

Trong đánh giá CBCC ở các thành phố trực thuộc trung ương cũng không có gì

khác so với các địa phương khác.

 Phân cấp quản lý trong chính sách đãi ngộ, khen thưởng CBCC

Cơ sở pháp lý điều chỉnh phân cấp trong công tác khen thưởng, kỷ luật CBCC:

Luật Thi đua khen thưởng năm 2005; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật

Thi đua, khen thưởng năm 2013; Nghị định 42/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 4 năm

2010 của Chính phủ về việc quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Thi đua,

khen thưởng và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thi đua, khen thưởng;

Nghị định số 39/2012/NĐ-CP ngày 27 tháng 4 năm 2012 của Chính phủ sửa đổi, bổ

sung một số điều của Nghị định số 42/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 4 năm 2010 của

Chính phủ về việc quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Thi đua, khen

thưởng và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thi đua, khen thưởng; Nghị

định số 65/2014/NĐ-CP ngày 01 tháng 7 năm 2014 của Chính phủ về quy định chi

tiết thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thi đua, khen thưởng năm

2013;... Như vậy, có thể thấy về vấn đề quy định phân cấp trong quản lý thi đua,

khen thưởng, kỷ luật có khung pháp lý tương đối đầy đủ.

Đối với các thành phố trực thuộc trung ương, UBND các thành phố được quy

định các chế độ ưu đãi trong việc tuyển dụng những CBCC vào những ngành nghề

ít người dự tuyển; được thực hiện hình thức hợp đồng trong chỉ tiêu biên chế đối với

một số chức danh chờ thi tuyển. Ngoài các chế độ, chính sách chung của Nhà nước

áp dụng đối với CBCC, UBND các thành phố được quy định các mức trợ cấp thêm

trong phạm vi ngân sách nhằm thu hút và trọng dụng nhân tài vào công tác ở khu

vực công. Thu hút CBCC vào làm việc ở vùng có điều kiện kinh tế khó khăn, công

việc có tính chất phức tạp.

3.4. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC

TRUNG ƯƠNG

3.4.1. Một số kết quả đạt được

3.4.1.1. Về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Trong nhiều thập kỷ qua, việc phân cấp thẩm quyền quản lý quy hoạch, kế

118

hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương và chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương vẫn được thực hiện và đạt những kết quả quan trọng về thể chế,

mức độ thẩm quyền được phân cấp và tính hiệu quả của phân cấp:

Thứ nhất, thể chế, chính sách phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Thể chế phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội đã tạo ra khung pháp lý tương đối đầy đủ, cơ bản góp phần điều chỉnh cấp

quản lý nhà nước trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa

các cấp chính quyền, đặc biệt là giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh. Theo kết

quả thăm dò 400 ý kiến CBCC của 4/5 thành phố trực thuộc trung ương thì có 228 ý

kiến (chiếm 57%) đánh giá thể chế phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển

kinh tế - xã hội giữa trung ương và thành phố trực thuộc trung ương là “tương đối

hoàn thiện”. Ngược lại, chỉ có 18 ý kiến (chiếm 4,5%) đánh giá “rất hoàn thiện và

hệ thống”.

Biểu đồ 3.2. Ý kiến đánh giá về thể chế phân cấp quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

4.5

14

24.5 Rất hoàn thiện và hệ thống Hoàn thiện và hệ thống Tương đối hoàn thiện

Chưa hoàn thiện

Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài

57

Các số liệu thống kê trên cho thấy, thể chế phân cấp quản lý nhà nước về quy

hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã tạo ra môi trường pháp lý tương đối

giúp chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương chủ động ban hành thể chế

phân cấp cho chính quyền cấp quận/huyện và phường/xã trên địa bàn. Công tác lập,

thẩm định, quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội được các sở,

ngành quan tâm, dựa trên các căn cứ pháp lý của Nhà nước và chủ trương chỉ đạo

của UBND của các thành phố trực thuộc trung ương, đáp ứng yêu cầu phát triển của

119

các thành phố.

Thứ hai, về mức độ phân cấp thẩm quyền quản lý quản lý quy hoạch, kế hoạch

phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương.

Thẩm quyền phân cấp về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của

chính quyền trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được

phản ánh thông qua thể chế, chính sách phân cấp. Tuy nhiên, để đo lường các chính

sách phân cấp này cần được thực hiện khi xem xét mức độ, tỉ lệ phân cấp thẩm

quyền của chính quyền trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương từ chủ thể phân cấp và thụ hưởng phân cấp.

Biểu đồ 3.3. Mức độ phân cấp thẩm quyền quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

41 35

14.5 9.5

Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài

Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát Phân cấp nhiều và kiểm soát Phân cấp một phần và kiểm soát Phân cấp rất ít và kiểm soát

Để có cơ sở và minh chứng cho việc đánh giá, số liệu ở Biểu đồ 3.3 cho thấy

có 164/400 (chiếm 41%) ý kiến của CBCC ở chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương đánh giá việc phân cấp thẩm quyền về quy hoạch, kế hoạch phát triển

kinh tế - xã hội của trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

đánh giá “phân cấp một phần và kiểm soát”; có 38/400 (chiếm 9,5%) ý kiến của

CBCC cho rằng “phân cấp toàn bộ và không kiểm soát”. Trên thực tế, các thẩm

quyền của chính quyền trung ương không thể được chuyển giao hoàn toàn cho

chính quyền địa phương. Tuy nhiên, số liệu thống kê này cho thấy, hiện nay việc

phân cấp thẩm quyền quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chính

120

quyền thành phố trực thuộc trung ương được đánh giá còn khiêm tốn.

Thứ ba, về các điều kiện để thực hiện thẩm quyền phân cấp quản lý quy

hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương và chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương.

Các điều kiện để thực hiện thẩm quyền được phân cấp có tác động đến việc

thực hiện chính sách phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển

kinh tế - xã hội. Các yếu tố như tài chính, đội ngũ nhân sự, các phương tiện vật chất

khác không thể thiếu đối với công tác quản lý nhà nước. Do đó, các ý kiến của

CBCC thuộc chính quyền thành phố trực thuộc trung ương về các điều kiện để thực

hiện thẩm quyền được phân cấp cũng phản ánh mức độ đảm bảo tỉ lệ phân cấp. Có

47% ý kiến CBCC đánh giá các điều kiện để thực hiện thẩm quyền được đảm bảo

một phần; chỉ có 5% CBCC được hỏi đánh giá đảm bảo rất đầy đủ và toàn diện.

Biểu đồ 3.4. Điều kiện thực hiện thẩm quyền quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

5%

16% Đảm bảo rất đầy đủ và toàn diện Đảm bảo đầy đủ

Đảm bảo một phần 47% 32%

Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài

Không đảm bảo

Thứ tư, về hiệu quả của phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh

tế - xã hội giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

Biểu đồ 3.5. Ý kiến đánh giá về hiệu quả phân cấp quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

10% 5%

23%

Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài

121

Rất hiệu quả Hiệu quả Tương đối hiệu quả Không hiệu quả 62%

Để đánh giá hiệu quả chủ trương, chính sách phân cấp của trung ương cho

chính quyền địa phương phải dựa trên việc đo lường định lượng theo các tiêu chí,

được phản ánh nhiều khía cạnh. Tuy nhiên, việc thăm dò ý kiến của đội ngũ CBCC

ở chính quyền địa phương là những người trực tiếp đang thực hiện thẩm quyền

được phân cấp cũng đóng góp thông tin quan trọng nhằm nhìn nhận về hiệu quả của

phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Kết

quả khảo sát cho biết ý kiến của 246/400 (chiếm 62%) CBCC ở chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương được hỏi đánh giá chính sách phân cấp về quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội của trung ương cho thành phố trực thuộc trung

ương là “tương đối hiệu quả”. Chỉ có 22/400 (chiếm 5%) ý kiến đánh giá là “rất

hiệu quả”. Điều này cho thấy, dựa vào chính sách phân cấp của trung ương trong

lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương đã chủ động thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã

hội của các thành phố hàng năm. Trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã

hội của các thành phố đã hoạch định mục tiêu, phương hướng và những giải pháp

thực hiện và mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội cho các thành phố.

Việc phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền các thành phố trực thuộc

trung ương trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã góp

phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của các thành phố. Cơ cấu kinh tế chuyển

dịch đúng hướng. Thu ngân sách của các thành phố trực thuộc trung ương tăng

nhanh. Các lĩnh vực văn hoá, giáo dục, y tế, thể thao, hạ tầng công cộng được nâng

lên và quan tâm đầu tư, tỉ lệ hộ nghèo giảm, đời sống vật chất, văn hoá, tinh thần

của nhân dân được cải thiện, an ninh quốc phòng được giữ vững. Các quy hoạch

phát triển ngành, lĩnh vực, quy hoạch kinh tế - xã hội đã bám sát hơn nhu cầu, khai

thác tốt hơn tiềm năng, thế mạnh của từng ngành, quận, huyện phục vụ cho yêu cầu

phát triển chung của cả nước.

3.4.1.2. Về phân cấp quản lý NSNN

Thứ nhất, mức độ phân cấp về ban hành pháp luật, chính sách, tiêu chuẩn và

định mức NSNN.

Trong phân cấp quản lý NSNN, thẩm quyền được ban hành pháp luật, tiêu

chuẩn, chính sách, tiêu chuẩn và định mức NSNN có ý nghĩa quan trọng đối với

122

việc tự chủ của chính quyền địa phương về ngân sách. Ở Việt Nam, thẩm quyền này

thuộc về chính quyền trung ương và có phân cấp một số thẩm quyền cho chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương. Mức độ phân cấp thẩm quyền quản lý

NSNN giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương có 190/400

(chiếm 47,5%) CBCC được hỏi đánh giá “phân cấp một phần và có kiểm soát”; có

42/400 ý kiến đánh giá chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được “tự chủ

hoàn toàn” trong thẩm quyền ban hành pháp luật, chính sách, tiêu chuẩn và định

mức NSNN.

Biểu đồ 3.6: Đánh giá mức độ phân cấp thẩm quyền ban hành pháp luật, chính sách, định mức và tiêu chuẩn NSNN

47.5

28

12 10.5

Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài

Tự chủ hoàn toàn Phân cấp nhiều và có kiểm soát Phân cấp một phần và có kiểm soát Phân cấp rất ít thẩm quyền

Mức độ đánh giá của CBCC ở chính quyền các thành phố trực thuộc trung

ương cho thấy trong thẩm quyền ban hành pháp luật, chính sách, tiêu chuẩn và định

mức ngân sách hiện nay chính quyền trung ương đã có sự phân cấp cho chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, tỉ lệ phân cấp này còn chưa đáp ứng

yêu cầu của thực tế tại thành phố trực thuộc trung ương. Bởi vì, tính đặc thù của các

đô thị lớn trong quản lý ngân sách là cần phải có sự tự chủ trong việc ban hành pháp

luật, chính sách quản lý ngân sách phù hợp với đặc điểm của thành phố đó. Trên

phương diện thực tiễn đã nảy sinh những bất cập từ phân cấp thẩm quyền đến việc

thực hiện thẩm quyền ở các thành phố trực thuộc trung ương.

Thứ hai, thẩm quyền quản lý nguồn thu NSNN

Thẩm quyền quản lý NSNN đã được chính quyền trung ương phân cấp cho

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong Luật Ngân sách nhà nước năm

2015 và các Nghị định quy định về chính sách tài chính – ngân sách đặc thù đối với

123

các thành phố trực thuộc trung ương đã tạo ra khung hành lang pháp lý quan trọng

để chính quyền các thành phố tổ chức thực hiện nhiệm vụ quản lý nguồn thu ngân

sách.

Biểu đồ 3.7. Đánh giá mức độ phân cấp thẩm quyền quản lý thu NSNN

49.5

21.5 16 11.5

Phân cấp mạnh mẽ, tạo thế chủ động Phân cấp phù hợp với đặc điểm KT-XH Phân cấp hạn chế, chưa tạo thế chủ động Phân cấp hoàn toàn về thẩm quyền thu ngân sách

Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài

Kết quả khảo sát ý kiến của CBCC tại 4/5 chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương cho thấy 49,5% ý kiến đánh giá mức độ phân cấp về quản lý nguồn thu

NSNN của chính quyền trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương là “phù hợp với đặc điểm kinh tế - xã hội” của thành phố trực thuộc trung

ương; chỉ có 11,5% CBCC được hỏi đánh giá mức độ phân cấp về quản lý NSNN

hiện nay cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là “hoàn toàn”; có 16%

CBCC trả lời là “phân cấp mạnh mẽ, tạo thế chủ động”. Bênh cạnh đó, có 21,5%

CBCC đánh giá mức độ phân cấp quản lý NSNN cho chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương đánh giá “phân cấp hạn chế, chưa tạo thế chủ động”. Số liệu thu

thập về ý kiến đánh giá của CBCC thuộc các thành phố trực thuộc trung ương cho

thấy các chính sách phân cấp quản lý nguồn thu ngân sách của trung ương dành cho

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong những năm gần đây đã được cải

thiện đáng kể. Chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương, đặc biệt là HĐND

thành phố đã được phân cấp thẩm quyền quản lý NSNN nhiều hơn trong: i) Quyết

định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương

trong phạm vi được phân cấp nhằm đảm bảo sự phù hợp với điều kiện của từng địa

phương; ii) Quyết định định mức phân bổ ngân sách, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu

ngân sách trên cơ sở hướng dẫn và khung quy định do Thủ tướng Chính phủ ban

hành; iii) Quyết định một số nội dung trong quy trình ngân sách như: quyết định 124

phân bổ dự toán, quyết toán ngân sách địa phương… Việc quy định thời kỳ ổn định

ngân sách từ 5 năm (như Hà Nội và Tp. Hồ Chí Minh), ổn định tỉ lệ phân chia và số

bổ sung cân đối trong thời kỳ ổn định ngân sách, trao quyền vay nợ cho chính

quyền các thành phố trực thuộc trung ương lớn hơn với giới hạn xác định, tăng

cường phân cấp nguồn thu cho ngân sách các thành phố đã giúp chính quyền các

thành phố phát huy tính chủ động, sáng tạo trong quản lý, khai thác có hiệu quả các

nguồn lực, nguồn thu; chủ động cân đối ngân sách, đảm bảo thực hiện tốt các nhiệm

vụ thu, chi NSNN và ngân sách địa phương. Do đó, hàng năm các thành phố trực

thuộc trung ương luôn có tỉ lệ điều tiết ngân sách về trung ương rất lớn so với các

địa phương khác trong cả nước. Qua đó, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội của các

thành phố, phục vụ tốt hơn nhu cầu phát triển và lợi ích của nhân dân. Hiện nay,

nhiều nội dung phân cấp quản lý tài chính – ngân sách đặc thù cho các thành phố

trực thuộc trung ương đã phát huy hiệu quả, góp phần quản lý tốt hơn nhiệm vụ

quản lý NSNN, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tăng thu cho NSNN.

Thứ hai, phân cấp quản lý nhiệm vụ chi NSNN

Phân cấp quản lý nguồn thu NSNN đã làm tăng tính chủ động, tích cực của

chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương, phát huy vai trò của HĐND và

UBND các thành phố trong quản lý nguồn thu NSNN. Ý kiến đánh giá của CBCC

thuộc thành phố trực thuộc trung ương cho thấy 38% người được hỏi đánh giá việc

phân cấp thẩm quyền quản lý nhiệm vụ chi NSNN của trung ương cho thành phố

trực thuộc trung ương là phù hợp với đặc điểm kinh tế - xã hội của thành phố trực

thuộc trung ương. Chỉ có 6% CBCC được hỏi trả lời trung ương phân cấp hoàn toàn

cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương về thẩm quyền chi NSNN. Bên

cạnh đó, còn có 33% ý kiến CBCC đánh giá thẩm quyền phân cấp của trung ương

cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương còn hạn chế, chưa tạo thế chủ

động trong thực hiện nhiệm vụ chi NNSN.

Như vậy, việc phân cấp thẩm quyền trong nhiệm vụ quản lý thu, chi NSNN

của trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đã được tăng

cường hơn trước, nhất là được thể hiện ở các cơ chế chính sách tài chính – ngân

sách đặc thù, góp phần tạo ra thế chủ động cho chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương trong quản lý thu chi ngân sách địa phương. Đồng thời, góp phần tăng

125

cường kỷ luật tài chính, từng bước tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Việc quy định cụ thể nguồn thu,

nhiệm vụ chi ngân sách giữa trung ương và chính quyền các thành phố đã góp phần

lập lại trật tự, kỷ cương trong lĩnh vực tài chính, xóa bỏ tình trạng các thành phố

quy định các khoản thu trái với quy định pháp luật. Việc trao quyền nhiều hơn cho

chính quyền các thành phố trong quyết định các vấn đề về ngân sách cũng đòi hỏi

các thành phố phải tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong thực hiện

quản lý ngân sách.

6%

33%

23%

Biểu đồ 3.8. Đánh giá phân cấp thẩm quyền quản lý nhiệm vụ chi NSNN

38%

Phân cấp hoàn toàn về thẩm quyền chi ngân sách Phân cấp mạnh mẽ, tạo thế chủ động

Phù hợp với đạc điểm KT-XH của TP

Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài

Hạn chế, chưa tạo thế chủ động trong thực hiện

3.4.1.3. Về phân cấp quản lý TCBM và CBCC

 Về phân cấp quản lý TCBM

Thứ nhất, thẩm quyền và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp

quản lý TCBM đã tạo cơ sở pháp lý tương đối đầy đủ, cơ bản đối với việc phân cấp

thẩm quyền thành lập, sáp nhập, giải thể TCBM. Cụ thể như sau:

Trên cơ sở quy định của Chính phủ, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc

trung ương đã tiến hành tổ chức, sắp xếp lại các cơ quan chuyên môn theo Nghị

định số 24/2014/NĐ-CP, Nghị định số 37/2014/NĐ-CP. Đối với các tổ chức thuộc

cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn ở cấp tỉnh, Bộ quản lý ngành và Bộ Nội

vụ đã ban hành các Thông tư liên tịch hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn

và cơ cấu tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh; trong đó, có

phân cấp cho Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quyết định cụ

thể tên gọi, số lượng các tổ chức thuộc cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn ở

126

cấp tỉnh và lựa chọn mô hình tổ chức (Phòng hoặc Chi cục) để tổ chức quản lý một

số ngành, lĩnh vực, bảo đảm phù hợp với điều kiện thực tế tại địa phương. Đối với

các tổ chức thuộc các ngành, lĩnh vực đã có quy hoạch mạng lưới được cấp có thẩm

quyền phê duyệt hoặc được tổ chức thống nhất theo hướng dẫn của Chính phủ, về

cơ bản đã phân cấp cho UBND cấp tỉnh, cấp huyện quyết định theo thẩm quyền.

Nhìn chung, TCBM và các cơ quan chuyên môn từ cấp tỉnh đến cấp huyện được

kiện toàn, củng cố theo các quy định pháp luật, góp phần ổn định hoạt động và tăng

cường chủ động trong tham mưu, đề xuất cơ chế, chính sách theo ngành, lĩnh vực,

thúc đẩy kinh tế - xã hội của các thành phố trực thuộc trung ương.

Thứ hai, căn cứ quy định của pháp luật về thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức

hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập, đến nay về cơ bản trong lĩnh vực TCBM đã

thực hiện phân cấp bảo đảm được các yêu cầu, nguyên tắc phân cấp theo Nghị quyết

08/NQ-CP và Nghị quyết 21/NQ-CP của Chính phủ.

Đối với các cơ quan hành chính: trên cơ sở quy định của pháp luật đã cụ thể

hóa các tiêu chí, điều kiện và thông tư hướng dẫn để phân cấp cho chính quyền địa

phương quyết định thành lập, đảm bảo tính thống nhất, thông suốt trong cả nước.

Thực hiện Thông tư liên tịch giữa Bộ Nội vụ và các Bộ, ngành trung ương, UBND

tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã quy định chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ

chức của các cơ quan chuyên môn. Hầu hết các Sở đã tham mưu, giúp UBND thành

phố trực thuộc trung ương thực hiện tốt chức năng quản lý nhà nước, quản lý ngành,

lĩnh vực được giao, đồng thời thực hiện có hiệu quả những nhiệm vụ, quyền hạn

theo ủy quyền hoặc được phân cấp của UBND thành phố trực thuộc trung ương.

Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập: Về TCBM, ngoài những tổ chức

“cứng” theo quy định của Chính phủ, căn cứ vào hướng dẫn của trung ương, chính

quyền các thành phố trực thuộc trung ương có quyền căn cứ vào thực tế của thành

phố để quyết định thành lập hoặc giảm bớt những tổ chức giúp việc hoặc các tổ

chức sự nghiệp, dịch vụ công khác; đồng thời, đã từng bước phân loại và sắp xếp

phù hợp với quy hoạch mạng lưới tổ chức. Cụ thể: Các đơn vị sự nghiệp có chức

năng phục vụ quản lý nhà nước được quy định trong cơ cấu tổ chức của các cơ quan

chuyên môn cấp tỉnh được thành lập và được Nhà nước bố trí ngân sách hoạt động

thường xuyên. Các đơn vị sự nghiệp dịch vụ công lập khác được thành lập theo quy

hoạch trên cơ sở đáp ứng đủ các tiêu chí, điều kiện và do chính quyền các thành phố

127

trực thuộc trung ương quyết định theo thẩm quyền.

Về điều kiện thành lập, điều kiện giải thể các đơn vị sự nghiệp được quy định

cụ thể góp phần thúc đẩy đơn vị sự nghiệp tự chủ hoạt động, khắc phục tình trạng ỷ

lại, dựa dẫm vào Nhà nước của không ít các đơn vị sự nghiệp công lập hiện nay.

Đồng thời, từ yêu cầu xác định vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp, Chính phủ đã

cụ thể hóa quy định về việc thành lập đơn vị sự nghiệp công lập gắn với vị trí việc

làm của người lao động. Điều này có ý nghĩa rất lớn đối với việc cải cách TCBM

nhà nước theo hướng con người gắn với vị trí công việc cụ thể, tránh tình trạng vừa

thừa vừa thiếu trong TCBM nhà nước nói chung và các đơn vị sự nghiệp nói riêng

như hiện nay.

Biểu đồ 3.9. Đánh giá mức độ phân cấp thẩm quyền thành lập, sáp nhập, giải thể TCBM

7%

19%

35%

Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài

39% Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát Phân cấp nhiều và kiểm soát Phân cấp một phần và kiểm soát Phân cấp rất ít và kiểm soát

Các ý kiến CBCC thành phố trực thuộc trung ương khi được hỏi về mức độ

phân cấp quản lý TCBM giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương đã có 39% CBCC đánh giá trung ương phân cấp một phần và kiểm soát;

35% CBCC đánh giá phân cấp nhiều và kiểm soát; có 19% ý kiến CBCC cho rằng

phân cấp rất ít và kiểm soát; chỉ có 7% CBCC đánh giá phân cấp toàn bộ và không

kiểm soát. Các ý kiến của CBCC của thành phố trực thuộc trung ương cho thấy đã

phản ánh mức độ phân cấp của trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương về thẩm quyền thành lập, sáp nhập và giải thể TCBM trong thời gian

vừa qua.

Thứ ba, đối với việc phân loại, xếp hạng tổ chức, Bộ Nội vụ đã phối hợp với

các Bộ quản lý ngành ban hành Thông tư hoặc thông tư liên tịch hướng dẫn về phân

128

loại, xếp hạng đối với các tổ chức hành chính sự nghiệp trong một số ngành, lĩnh

vực đã thể hiện các nội dung phân cấp cho chính quyền các tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương. Cụ thể như sau:

Thực hiện phân cấp trong việc phân loại, xếp hạng các tổ chức sự nghiệp, dịch

vụ công lập thuộc phạm vi quản lý của từng cấp tạo điều kiện: Kiện toàn và tăng

cường công tác quản lý đối với các tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công lập; khắc phục

sự thiếu tính thống nhất về phân loại, xếp hạng và khuynh hướng nâng hạng các tổ

chức sự nghiệp, dịch vụ công lập; Thực hiện chế độ tiền lương đối với CBCC, viên

chức và lực lượng vũ trang, trong đó phân loại, xếp hạng các tổ chức sự nghiệp,

dịch vụ công lập là một căn cứ để quy định việc áp dụng chế độ phụ cấp chức vụ

đối với CBCC lãnh đạo, quản lý của từng loại tổ chức theo các mức xếp hạng tương

ứng, bảo đảm sự thống nhất trong cả nước; nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động

của tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công lập trong từng ngành, lĩnh vực; đổi mới phương

thức đầu tư cho mỗi loại tổ chức sự nghiệp, dịch vụ công lập theo hệ thống phân

loại, xếp hạng.

Biểu đồ 3.10. Đánh giá mức độ phân cấp thẩm quyền phân loại, xếp hạng TCBM

11%

17%

26%

46% Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát Phân cấp nhiều và kiểm soát Phân cấp một phần và kiểm soát Phân cấp rất ít và kiểm soát

Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài

Theo kết quả khảo sát của 400 ý kiến CBCC thuộc thành phố trực thuộc trung

ương cho thấy mức độ phân cấp của trung ương đối với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương về phân loại, xếp hạng TCBM mặc dù đã có cơ sở pháp lý cơ bản,

song việc phân loại, xếp hạng chưa được quan tâm đúng mức. Do đó, chỉ có 26% ý

kiến cho rằng trung ương phân cấp thẩm quyền phân loại, xếp hạng tổ chức đối với

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương nhiều và kiểm soát; có nhiều ý kiến

(chiếm 46%) đánh giá việc phân cấp này diễn ra một phần và kiểm soát. Từ dữ liệu

129

sơ cấp và thứ cấp cho thấy, cả thể chế, chính sách phân cấp hiện hành và hiệu lực,

hiệu quả thực thi thẩm quyền phân loại, xếp hạng tổ chức, nhất là các tổ chức hành

chính để tạo cơ sở cho việc quản lý, đánh giá tổ chức còn nhiều vấn đề đặt ra cần

hoàn thiện.

 Về phân cấp quản lý CBCC

Thứ nhất, cơ sở pháp lý để đẩy mạnh phân cấp quản lý CBCC giữa trung ương

và chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương được hoàn thiện tương đối đầy

đủ, nhiều chính sách phân cấp trong lĩnh vực quản lý CBCC được phân cấp cho các

thành phố trực thuộc trung ương hơn nhiều địa phương khác trong cả nước. Kể từ

khi Chính phủ ban hành Nghị quyết 08/2004/NQ-CP, quá trình phân cấp quản lý

CBCC giữa trung ương với các thành phố trực thuộc trung ương trong thời gian qua

đã đạt được những kết quả đáng kể. Từ chỗ quản lý theo xu hướng tập trung, trong

bối cảnh cải cách hành chính, việc phân cấp quản lý CBCC đã được thực hiện với

những bước tiến về chất trong phân cấp quản lý. Chất lượng CBCC qua đào tào, bồi

dưỡng đã được nâng cao đáng kể về nhận thức, kỹ năng công vụ phù hợp với các

yêu cầu xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN, yêu cầu phát triển

kinh tế thị trường định hướng XHCN và yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế trong bối

cảnh toàn cầu hóa. Luật Cán bộ, công chức năm 2008, Nghị định số 24/2010/NĐ-

CP,... đã phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của từng cơ quan, từng cấp giữa

trung ương và địa phương.

Thứ hai, việc phân cấp được tiến hành toàn diện trên các mặt: biên chế, tuyển

dụng, đào tạo bồi dưỡng, chế độ lương, khen thưởng và kỷ luật,... Điều đó đã tạo

điều kiện để lựa chọn, sử dụng CBCC phù hợp với thực tế quản lý, nâng cao chất

lượng CBCC. Đó là sự phân cấp mang tính chất đồng bộ, thực hiện tốt hơn nguyên

tắc “vì việc mà chọn người” chứ không phải “vì người mà chọn việc”. Việc phân

biệt CBCC làm việc trong cơ quan hành chính nhà nước với công chức, viên chức

trong các đơn vị sự nghiệp cũng tạo ra cơ sở để đổi mới cơ chế quản lý phù hợp với

mỗi loại đối tượng CBCC, viên chức nhằm nâng cao chất lượng đội ngũ CBCC

hành chính nhà nước, đồng thời, tạo điều kiện cho các đơn vị sự nghiệp giảm áp lực

về biên chế và chủ động trong việc sắp xếp, bố trí lao động để nâng cao chất lượng

cung ứng dịch vụ. Cũng nhờ đó mà có được chế độ, chính sách cũng như điều kiện

để sử dụng tốt và sát hợp với CBCC. Mặt khác, đã có sự phân biệt giữa những

130

người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công

việc thường xuyên trong các cơ quan nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh với những

người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào nghiệp của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ

chức chính trị - xã hội. Phân cấp quản lý CBCC ngày càng phù hợp hơn với yêu cầu

của quản lý hành chính nhà nước trong từng cấp, từng ngành, có xu hướng đẩy

mạnh chuyển giao nhiệm vụ, thẩm quyền cho cấp dưới để sát với tình hình thực tế

sử dụng CBCC. Nhờ đó, hiệu quả của quản lý CBCC ngày càng được nâng cao, góp

phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong bối cảnh mới.

Thứ ba, ngoài các chính sách phân cấp của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý

CBCC phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh, chính quyền các thành phố trực thuộc

trung ương được quyền tự chủ lớn hơn thông qua các chính sách đặc thù đối với

từng thành phố. Các chính sách này bước đầu phát huy kết quả trong quản lý CBCC

của các thành phố trực thuộc trung ương. Một số thành phố như: Đà Nẵng, Tp. Hồ

Chí Minh đã ban hành nhiều chính sách nhằm thu hút và trọng dụng nhân tài vào

làm việc ở khu vực công, cũng như chính sách ưu đãi cho đội ngũ CBCC đang làm

việc ở chính quyền các cấp. Đây là kết quả tương đối lớn của chính sách phân cấp

đặc thù cho các thành phố trực thuộc trung ương. Khảo sát ý kiến của CBCC về cơ

chế, chính sách đặc thù của trung ương dành cho chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương trong quản lý CBCC có 55% ý kiến đánh giá chính sách phân cấp trong

lĩnh vực này tương đối tốt, đáp ứng nhu cầu, song vẫn còn 22% CBCC đánh giá

chính sách đặc thù về quản lý CBCC chưa đáp ứng yêu cầu của các thành phố trực

thuộc trung ương.

Biểu đồ 3.11. Đánh giá cơ chế, chính sách phân cấp đặc thù về quản lý CBCC

4%

22% Rất đáp ứng Đáp ứng tương đối Đáp ứng Chưa đáp ứng

Nguồn: Kết quả khảo sát của đề tài

19% 55%

3.4.2. Một số tồn tại và hạn chế

131

3.4.2.1. Về quy hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Bên cạnh những đánh giá tích cực, vấn đề phân cấp trong quản lý quy hoạch,

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương và chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương vẫn còn tồn tại những hạn chế, bất cập:

Một là, thể chế phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển

kinh tế - xã hội còn chưa đầy đủ, hạn chế thẩm quyền của chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương; kể cả trong Luật Quy hoạch năm 2017 vẫn chưa thể hiện rõ

thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong quy hoạch phát

triển kinh tế - xã hội.

Hai là, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đóng vai trò quan trọng

để xác định phương hướng phát triển cho các thành phố trực thuộc trung ương. Tuy

nhiên, hiện nay, thể chế phân cấp thẩm quyền về quy hoạch, kế hoạch phát triển

kinh tế - xã hội còn mang tính bình quân, chưa xác định rõ những yếu tố đặc thù của

các thành phố trực thuộc trung ương để có thể ban hành thể chế, chính sách phân

cấp toàn diện, hệ thống và mạnh mẽ hơn cho chính quyền các thành phố trực thuộc

trung ương. Thể chế phân cấp trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

đối với các thành phố trực thuộc trung ương hiện nay còn mang tính “nhỏ giọt”.

Ba là, hạn chế trong tư duy về vai trò, chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.

Việc phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền các thanh phố trực thuộc trung

ương vẫn còn tồn tại tư duy về một nhà nước “ôm đồm”.

Tư duy “ôm đồm” trong quản lý nhà nước nói chung và quản lý nhà nước về

quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương và chính quyền các

thành phố trực thuộc trung ương vẫn còn tồn tại trong chính quyền trung ương, các

bộ ngành trung ương. Với cách nghĩ, việc gì trung ương cũng cần phải biết, phải

nắm và phải có sự “đồng ý”, “phê duyệt” trong khi đó trên thực tế không phải việc

gì chính quyền trung ương cũng biết, cũng thông thạo để quản lý, điều hành. Thực

tế phát triển kinh tế - xã hội của các thành phố trực thuộc trung ương không thể

“mặc chung chiếc áo thể chế” chật hẹp so với địa phương khác.

Bốn là, tư duy mệnh lệnh, chỉ huy trong phân cấp quy hoạch, kế hoạch

Tư duy chính quyền trung ương chỉ đạo theo hướng ra lệnh trực tiếp chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương vẫn còn tồn tại (khái niệm giao kế hoạch

vẫn còn được sử dụng một cách thường xuyên). Mặc dù hầu hết các chỉ tiêu trong

132

kế hoạch đều không còn mang tính pháp lệnh như trước kia, song trên thực tiễn, với

việc giao kế hoạch đã làm cho chính quyền các Thành phố luôn hiểu rằng đó là

mệnh lệnh của cấp trên và phải phấn đấu thực hiện bằng được, dù tình hình thị

trường, thực tế của địa phương đã có những biến động không phù hợp. Ngay cả việc

Quốc hội biểu quyết, thông qua các dự luật có liên quan đến quy hoạch, kế hoạch

của các thành phố trực thuộc trung ương hoặc các chỉ tiêu phân cấp của chính phủ

thể hiện trong các nghị định về một số lĩnh vực như tài chính ngân sách, TCBM

cũng là một vấn đề cần suy nghĩ xem có phù hợp với tình hình của đất nước và của

thành phố trực thuộc trung ương hay chưa?

Năm là, ở Việt Nam, do tính đa dạng của nội dung kế hoạch phát triển kinh tế

- xã hội nên việc phân cấp trong kế hoạch chính là sự tổng hợp của phân cấp ở hầu

hết các lĩnh vực liên quan, từ phát triển kinh tế, đến giáo dục, khoa học, y tế, đất

đai, môi trường, v.v… Như vậy, việc xác định phân cấp trong lĩnh vực kế hoạch

phát triển kinh tế - xã hội lệ thuộc rất nhiều vào chức năng, nhiệm vụ của chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương. Chức năng này được xác định trong Luật

Tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản hướng dẫn (Nghị định, Thông tư).

Tuy vậy, các văn bản này vẫn còn ở mức độ chung chung, chưa thể hiện được

nhiệm vụ cụ thể của từng cấp, vì thế việc phân cấp trong công tác kế hoạch phát

triển kinh tế - xã hội vẫn còn dừng ở mức độ khá khiêm tốn. Chính điều này đã dẫn

đến hiện tượng “tương đồng” rất cao giữa nội dung bản kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội giữa thành phố trực thuộc trung ương và các địa phương.

3.4.2.2. Về phân cấp quản lý NSNN

Mặc dù chính sách phân cấp quản lý NSNN của trung ương cho các thành phố

trực thuộc trung ương trong những năm gần đây đã đạt được những kết quả quan

trọng. Tuy nhiên, vấn đề phân cấp quản lý NSNN giữa trung ương và chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương còn những hạn chế cần được tháo gỡ:

Một là, khung pháp lý quản lý NSNN đối với các thành phố trực thuộc trung

ương chủ yếu dựa vào Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. Mặc dù đã có qui chế

tài chính ngân sách đặc thù cho 4/5 thành phố trực thuộc trung ương và 1 thành phố

còn lại sẽ được dự thảo và thông qua, nhưng vẫn chưa tạo ra sự khác biệt mấy giữa

ngân sách của các thành phố trực thuộc trung ương và ngân sách cấp tỉnh khác.

Đồng thời nhìn chung, những nội dung trong qui chế này vẫn còn mang tính đối

133

phó, tình thế, nhỏ giọt, ràng buộc, mang tính kiểm soát hơn là khuyến khích chủ

động, sáng tạo để tạo ra động lực lớn cho sự phát triển của các Thành phố. Phân

định thu, chi ngân sách của các thành phố trực thuộc trung ương chưa gắn với đặc

thù của những đô thị lớn, đô thị đặc biệt, không tương xứng với khả năng tạo nguồn

thu và nhiệm vụ chi của các thành phố trực thuộc trung ương, nhất là thành phố Hồ

Chí Minh và Hà Nội. Nhiệm vụ chi của chính quyền các thành phố trực thuộc trung

ương không khác gì lớn nhiệm vụ chi của chính quyền cấp tỉnh ở các địa phương

khác. Nhiều khoản chi tiêu đặc thù của đô thị lớn, đô thị đặc biệt chưa được phản

ảnh vào dự toán chi tiêu của các thành phố. Chi tiêu đô thị và các nghĩa vụ đô thị

còn tách biệt nhau. Ngân sách của các thành phố trực thuộc trung ương còn lệ thuộc

nhiều vào chính sách ngân sách của chính quyền trung ương.

Hai là, việc phân cấp thẩm quyền ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức quản lý

thu, chi NSNN cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương chưa được quy

định rõ trong Luật ngân sách nhà nước, thẩm quyền còn hạn chế, chưa tạo thế chủ động

trong ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức quản lý thu chi một số khoản thu, chi cần

thiết với đô thị lớn. Theo quy định của pháp luật, thu, chi NSNN phải đúng luật, đúng

chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi của Nhà nước. Hiện nay, việc ban hành các chế độ,

tiêu chuẩn, định mức thu, chi do các cơ quan có thẩm quyền thuộc cấp trung ương

ban hành. Tuy nhiên, trong thực tế, quy định của các cơ quan trung ương lại không

đầy đủ về nội dung, nhiều quy định về chế độ, định mức, tiêu chuẩn chưa bao quát

được tất cả các lĩnh vực, không thật sát thực tế, tính khả thi không cao, các Thành

phố khó thực hiện; có quy định phù hợp với tỉnh, thành khác nhưng không phù hợp

với đô thị trực thuộc trung ương. Nhiều thẩm quyền trong ban hành chính sách, tiêu

chuẩn, định mức thu, chi ngân sách mang tính đặc thù với đô thị lớn cho chính quyền các

thành phố trực thuộc trung ương chưa được quy định trong luật, chủ yếu giao cho Chính

phủ quy định. Trong khi đó, thẩm quyền để ban hành chính sách, định mức thu các

khoản phí, lệ phí phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của các thành phố trực

thuộc trung ương để tạo thêm nguồn thu cho chính quyền các Thành phố nhằm tái đầu tư

phát triển. Đồng thời, nhiều chính sách tài chính cần được ban hành để tạo động lực, thu

hút nguồn lực cho phát triển các đô thị trực thuộc trung ương cần được trao thẩm quyền

(trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, đội ngũ trí thức, cán bộ khoa học..., nguồn nhân

lực chất lượng cao). Đây là những ràng buộc về mặt pháp lý gây khó khăn cho sự

134

phát triển của các thành phố trực thuộc trung ương.

3.4.2.3. Về phân cấp quản lý TCBM và CBCC

 Về TCBM

Một là, hệ thống chính sách, pháp luật còn thiếu đồng bộ và chưa cụ thể bởi

nhiều việc đã phân cấp cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương nhưng

cơ chế, chính sách chưa đủ rõ: Thẩm quyền thành lập, sáp nhập, giải thể được phân

cấp cho chính quyền của các thành phố trực thuộc trung ương còn hạn chế; việc tổ

chức hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập; phân cấp cho chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương được sắp xếp, tổ chức lại và bố trí định biên cho các đơn

vị sự nghiệp dịch vụ công. Bên cạnh đó, còn xảy ra nghịch lý: đối với các tổ chức

sự nghiệp công lập tự trang trải kinh phí, theo phân cấp hiện nay, Chủ tịch UBND

cấp tỉnh, cấp huyện quyết định thành lập theo quy hoạch mạng lưới tổ chức các đơn

vị sự nghiệp công lập thuộc ngành, lĩnh vực. Tuy nhiên, theo quy định của Luật Cán

bộ, công chức thì có một số chức danh lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp thuộc

biên chế công chức. Vì vậy, để đồng bộ với các quy định về quản lý biên chế, công

tác quản lý tổ chức bộ máy cần điều chỉnh cho phù hợp.

Hai là, hiện nay, vẫn còn một số ngành, lĩnh vực chưa có hướng dẫn phân cấp,

xếp hạng các tổ chức sự nghiệp công lập, gây khó khăn cho chính quyền các thành

phố trực thuộc trung ương trong việc quyết định mức phụ cấp chức vụ lãnh đạo,

quản lý tại các đơn vị sự nghiệp công lập.

Ba là, việc thành lập các đơn vị sự nghiệp công lập: Theo quy định tại mục 5,

phần 3 Nghị quyết 08/2004/NQ-CP thì chính quyền cấp tỉnh được quyền “quyết

định thành lập và quản lý các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công trên địa bàn như: giáo

dục, y tế, khoa học công nghệ, văn hóa, thể dục thể thao, dịch vụ công ích vệ sinh,

môi trường, nước sạch....”. Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 2, Điều 17 Nghị định

số 55/2012/NĐ-CP ngày 28/6/2012 của Chính phủ quy định về thành lập, tổ chức

lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập thì thẩm quyền quyết định thành lập, tổ chức

lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập thuộc UBND cấp tỉnh là thuộc thẩm quyền

của Thủ tướng Chính phủ.

Bốn là, đối với việc phân loại đơn vị sự nghiệp công lập: Luật quản lý và sử

dụng tài sản nhà nước và Nghị định 52/2009/NĐ-CP xác định các loại hình đơn vị

sự nghiệp công lập gồm: đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ tài chính, đơn vị sự

135

nghiệp công lập chưa tự chủ tài chính (khoản 1, điều 37, Nghị định 52/2009/NĐ-

CP); Luật Viên chức và Nghị định số 55/2012/NĐ-CP xác định các loại hình đơn vị

sự nghiệp công lập gồm: Đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ (Đơn vị

sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài

chính, tổ chức bộ máy, nhân sự) và đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền

tự chủ (Đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực

hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự) (Điều 9). Như vậy, là giữa các

văn bản pháp luật hiện hành đã đưa ra nhiều cách thức phân loại đơn vị sự nghiệp

công lập, dẫn đến sự thiếu thống nhất và khó khăn trong việc thực hiện.

 Về CBCC

Bên cạnh kết quả đạt được, việc phân cấp quản lý CBCC giữa trung ương và

các thành phố trực thuộc trung ương còn một số hạn chế:

Thứ nhất, cơ chế, chính sách phân cấp quản lý trong lĩnh vực CBCC giữa

trung ương và các thành phố trực thuộc trung ương chưa hoàn chỉnh, thậm chí còn

chưa có gì đột phá so với thẩm quyền của các địa phương khác. Hiện nay, trong cơ

chế phân cấp đặc thù cho các thành phố trực thuộc trung ương có đề cập đến lĩnh

vực CBCC. Tuy nhiên, quy định về thẩm quyền của chính quyền các thành phố trực

thuộc trung ương chưa rõ, một số thẩm quyền được quy định lồng gép vào các văn

bản của Chính phủ, Bộ, ngành trung ương.

Thứ hai, việc thực hiện phân cấp chưa tạo ra sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm

cho các cơ quan được phân cấp thẩm quyền, điều này thể hiện ở lĩnh vực quản lý

CBCC. Ví dụ, công tác phân cấp trong tuyển dụng CBCC vẫn còn có những hạn

chế như: các văn bản về phân cấp trong tuyển dụng CBCC còn chung chung, chưa

cụ thể dẫn tới các địa phương áp dụng phân cấp khác nhau trong tuyển dụng CBCC

giữa các cơ quan, đơn vị; đơn vị, cơ quan sử dụng CBCC không có quyền quyết

định điều kiện tuyển dụng, không có quyền quyết định việc tuyển dụng thêm người

mới dựa trên nhu cầu công việc nếu không được phân bổ chỉ tiêu biên chế. Việc

tuyển dụng CBCC gắn với chỉ tiêu biên chế hiện nay chỉ phù hợp với cơ chế kế

hoạch hóa tập trung trước đây nhưng không còn phù hợp với yêu cầu của nền hành

chính hiện đại, năng động. Việc này dẫn đến một số hệ quả kế hoạch hóa nhân sự

trong từng cơ quan hành chính chỉ mang tính chất hình thức vì thực tế bản thân cơ

quan, đơn vị không có quyền quyết định. Sau khi xác định nhu cầu các cơ quan, đơn

136

vị chỉ có quyền đề nghị lên cấp trên có thẩm quyền để xin biên chế. Việc quy định

như vậy làm hạn chế nhiều tính chủ động và làm giảm hiệu quả trong việc sử dụng

CBCC của tổ chức; cơ quan, đơn vị sử dụng CBCC không có nhiều quyền trong xác

định tiêu chuẩn tuyển dụng. Việc thi tuyển CBCC trong cùng một ngạch chưa phân

biệt rõ ràng các loại CBCC theo đặc thù ngành và các cơ quan hành chính nhà nước,

các đơn vị trong việc xác định tiêu chuẩn dựa trên Bản mô tả công việc thì việc

tuyển dụng chỉ mang tính chất hình thức, khó tìm được người thực sự đáp ứng tốt

nhất cho một vị trí công việc cụ thể; cơ quan tuyển dụng CBCC không có quyền

chủ động lựa chọn hình thức và nội dung thi tuyển do đó nội dung thi tuyển chưa

thực sự phù hợp với từng nhóm vị trí công việc tương ứng.

Thứ ba, việc phân cấp trong lĩnh vực quản lý CBCC giữa trung ương và các

thành phố trực thuộc trung ương vẫn còn có sự song trùng hoặc chồng chéo giữa

thẩm quyền của cấp ủy đảng và chính quyền cấp tỉnh. Do tồn tại cơ chế song trùng

như hiện nay nên có nhiều biểu hiện trong rõ ràng về quyền hạn và trách nhiệm

trong quản lý CBCC. Đồng thời, nếu muốn phân cấp thẩm quyền nhiều hơn cho

chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương thì cần phải phân cấp thẩm quyền

mạnh hơn cho cấp ủy đảng của thành phố trực thuộc trung ương (Thành ủy). Bởi

trên thực tế, quản lý CBCC có nhiều đối tượng thuộc cơ quan Đảng và chính quyền

quản lý.

Thư tư, các điều kiện phân cấp quản lý CBCC cho các thành phố trực thuộc

trung ương còn hạn chế. Ví dụ: các điều kiện cần thiết về tổ chức – nhân sự, tài

chính – ngân sách và cơ sở vật chất để thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp chưa

được đảm bảo.

3.4.3. Một số nguyên nhân của tồn tại và hạn chế

3.4.3.1. Về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Một là, công tác xây dựng thể chế về quy hoạch chậm được thực hiện dẫn đến

việc thực hiện thẩm quyền liên quan đến quy hoạch nói chung và quy hoạch phát

triển kinh tế - xã hội nói riêng còn lúng túng, chồng chéo. Quy hoạch tổng thể phát

triển kinh tế - xã hội còn chồng chéo với các luật quy hoạch chuyên ngành: Quy

hoạch sử dụng đất của từng cấp hành chính do cơ quan cấp trên phê duyệt, cao nhất

là Quốc hội đã được luật hóa cụ thể trong Luật Đất đai. Quy hoạch xây dựng và quy

hoạch đô thị đã được quy định cụ thể trong Luật Xây dựng và Luật Quy hoạch đô

137

thị, nhưng thẩm quyền được xác lập đan xen nhiều tầng nấc. Việc phân cấp cho

chính quyền cấp tỉnh chưa rõ; phân loại quy hoạch, đánh giá tầm quan trọng của

quy hoạch chưa đúng mức.

Hai là, mặc dù việc quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội hết sức quan trọng

đối với quốc gia và địa phương nhưng trong nhiều năm qua công tác này chưa được

quan tâm đúng mức của các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương. Thực tế

hoạt động xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chủ yếu là để

phục vụ các báo cáo tổng kết tại hội nghị hơn là công cụ quản lý vĩ mô của bộ

ngành, địa phương. Ví dụ: quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội phải thông qua Đại

hội Đại biểu Đảng bộ cấp tương ứng với phạm vi quy hoạch, nhưng văn bản quy

phạm pháp luật cao nhất chỉ là một nghị định của Chính phủ.

Ba là, tính đặc thù của các thành phố trực thuộc trung ương chưa hoặc ít được

tính đến trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Do đó, thẩm quyền của chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương chưa được phân giao nhiều hơn để tạo thế

chủ động trong phát triển.

Bốn là, trình độ, năng lực và kinh nghiệm đội ngũ làm công tác quy hoạch còn

hạn chế nên chất lượng và nội dung quy hoạch chưa trở thành là định hướng phát

triển chiến lược dài hạn, quy mô đủ tầm vóc phát triển không gian phát triển kinh tế

- xã hội cho cả nước và thành phố trực thuộc trung ương. Cơ quan tổ chức lập quy

hoạch và thẩm định ở cấp trung ương thiếu tập trung đầu mối, nên xây dựng kế

hoạch, nghiên cứu, ban hành các loại quy hoạch chưa đảm bảo đúng tầng bậc từ trên

xuống dưới, chưa thống nhất về thời gian áp dụng và có hiệu lực.

3.4.3.2. Về phân cấp quản lý NSNN

Trong thời gian qua, phân cấp thẩm quyền quản lý NSNN của trung ương đối

với các thành phố trực thuộc trung ương được quan tâm của cả hệ thống chính trị và

luôn là vấn đề nóng trên nghị trường của Quốc hội. Tuy nhiên, kết quả về thể chế,

chính sách cũng như đạt được những thỏa thuận trên thực tế thì còn nhiều vấn đề

cần được tiếp tục nghiên cứu và đề xuất. Nguyên nhân còn tồn tại những hạn chế

trong phân cấp quản lý NSNN giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương có nhiều nguyên nhân nhưng tập trung vào mấy vấn đề sau:

Thứ nhất, các chủ trương của Đảng về phân cấp thẩm quyền quản lý NSNN

cho các thành phố trực thuộc trung ương chưa được tổ chức thực hiện quyết liệt

138

trong hệ thống chu trình NSNN; sự quan tâm và quyết liệt của các cấp ủy đảng từ

bộ ngành trung ương đến chính quyền thành phố trực thuộc trung ương chưa đúng

mức, nhiều khi còn buông lỏng.

Thứ hai, thể chế pháp luật về quản lý NSNN chưa đồng bộ, chồng chéo, rườm

rà; quy trình thực hiện quản lý NSNN còn phức tạp, chậm chạp. Do đó, các cấp

chính quyền muốn thực hiện phân cấp mạnh mẽ hơn cho chính quyền các thành phố

trực thuộc trung ương cũng bị vướng mắc bởi thể chế rườm rà, phức tạp này.

Thứ ba, trong chu trình quản lý NSNN giữa trung ương với chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương còn tồn tại mâu thuẫn nội tại giữa việc vừa cân đối, đảm

bảo ngân sách của trung ương và thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách cho các thành

phố trực thuộc trung ương.

3.4.3.3. Về phân cấp quản lý TCBM và CBCC

Phân cấp quản lý TCBM và CBCC là lĩnh vực quan trọng để thực hiện thẩm

quyền của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, mức độ phân

cấp của chính quyền trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

trong lĩnh vực này còn hạn chế. Điều này xuất phát từ nhiều nguyên nhân:

Một là, cơ sở chính trị và pháp lý trong việc phân cấp quản lý TCBM và

CBCC từ trung ương đến chính quyền thành phố trực thuộc trung ương chưa thật sự

rõ ràng. Viêc triển khai thực hiện các nghị quyết của Đảng về thí điểm tin gọn

TCBM của các cơ quan trong hệ thống chính trị triển khai chậm, các cơ chế thực

hiện chưa đồng bộ giữa các tổ chức bộ máy của Đảng, Nhà nước và Mặt trận dẫn

đến khó thực hiện phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

Hai là, thẩm quyền quản lý TCBM và CBCC là một trong những điều kiện

quan trọng để chính quyền trung ương giữ vững sự thống nhất của quyền lực nhà

nước ở trung ương. Một mặt, trung ương nắm giữ tốt thẩm quyền này là cần thiết để

thực thi quyền lực thống nhất quyền lực nhà nước, mặt khác nó cũng tạo nên tâm lý

e ngại vì mất kiểm soát từ chính quyền trung ương khi phân giao nhiều thẩm quyền

này cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Bởi vì, phân cấp thẩm quyền

quản lý TCBM luôn đặt ra yêu cầu là thống nhất hay phá vỡ cấu trúc TCBM nhà

nước hiện nay. Đây là một vấn đề khó khăn khi giao thẩm quyền này cho một cấp

chính quyền nào đó, vì nó liên quan đến nhiều thẩm quyền khác trong cấu trúc

quyền lực nhà nước. Bên cạnh đó, vấn đề công tác cán bộ luôn là vấn đề nhạy cảm,

139

động chạm đến yếu tố con người, nhiều cơ chế ràng buộc, quản lý đan xen. Do đó,

việc phân cấp thẩm quyền quản lý TCBM và CBCC cho chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương còn hạn chế.

Ba là, một bộ phận CBCC chưa quyết tâm thực hiện do có tâm lý còn ôm việc,

sợ mất quyền hành và chưa rõ khi chuyển giao nhiệm vụ thì sẽ làm những việc cụ

thể gì trong khi bộ máy, con người vẫn còn nguyên. Mặt khác, do lo lắng tác dụng,

hiệu quả sau phân cấp sẽ ra sao nếu chế độ thông tin báo cáo không được thực hiện

nghiêm túc, sự phát huy tác dụng của công tác thanh tra, kiểm tra của chính quyền

trung ương đối với chính quyền địa phương trong ngành, lĩnh vực còn hạn chế.

Bốn là, phân công nhiệm vụ giữa các bộ, ngành trung ương còn chưa rõ về

một số nội dung ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện phân cấp; tiến độ triển khai phân

cấp còn chậm. Mặt khác, về phương pháp luận tiến hành phân cấp (hình thức, quan

điểm, mục tiêu, phạm vi) trong quản lý TCBM và CBCC chưa rõ. Nghị quyết

08/2004/NQ-CP và Nghị quyết số 21/2016/NQ-CP chưa đáp ứng nhu cầu phân cấp

140

của thành phố trực thuộc trung ương.

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3

Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền các tỉnh, thành

phố trực thuộc trung ương gồm nhiều lĩnh vực khác nhau. Tuy nhiên, trong phạm vi

của Luận án và nội dung nghiên cứu của chương 3 chỉ phân tích, đánh giá thực

trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương trong 3 lĩnh vực cơ bản: Quản lý nhà nước về quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội; quản lý nhà nước về NSNN; quản lý nhà nước về

TCBM và CBCC. Kết quả nghiên cứu của chương 3 đã cung cấp những luận cứ về

mặt chính trị, pháp lý từ quá trình khảo cứu những tài liệu thứ cấp, văn bản chính

trị, pháp lý của Nhà nước để biện luận và chứng minh thực trạng phân cấp quản lý

nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương từ thời

gian năm 2004 đến nay. Bên cạnh đó, nhằm làm phong phú, có cơ sở khoa học từ

thực tiễn để phân tích thực trạng, nội dung chương 2 sử dụng thêm số liệu sơ cấp

được khảo sát, thu thập từ kết quả điều tra xã hội học bằng bảng hỏi từ ý kiến của

CBCC của chính quyền địa phương 04 thành phố (Hà Nội, Đà Nẵng, Thành phố Hồ

Chí Minh, Thành phố Cần Thơ). Với lập luận từ kết quả nghiên cứu đi trước và từ

kết quả nghiên cứu độc lập của luận án cho thấy:

Thứ nhất, phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế

- xã hội giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đóng vai

trò quan trọng đối với sự phát triển của thành phố trực thuộc trung ương và cả nước.

Tuy nhiên, công tác này các cấp chính quyền chưa quan tâm đúng mức so với vai

trò của bản thân bản quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, thậm chí biến

công tác này trở thành những việc làm đơn thuần hằng ngày của bộ phận lập quy

hoạch, kế hoạch, đến hẹn lại lên, đến thời gian đó thì trình kế hoạch, dẫn đến thẩm

quyền, nội dung quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội trở nên xơ cứng, các

định hướng, chỉ tiêu đưa ra không sát với thực tiễn, không định hướng cho phát

triển kinh tế - xã hội của thành phố trực thuộc trung ương trong giai đoạn tiếp theo.

Thực chất, vai trò của quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chưa được coi

trọng như chính bản thân vốn có của công tác này. Xét về thẩm quyền, nhiệm vụ

phân cấp trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội mặc dù đã được thể

141

chế hóa bởi Nghị định 92, sửa đổi bởi Nghị định 08, nhưng bản thân các nghị định

này cũng chưa đủ khả năng điều chỉnh hoạt động quy hoạch, kế hoạch phát triển

kinh tế - xã hội. Kể từ khi Luật Quy hoạch năm 2017 có hiệu lực dẫn đến những

thay đổi đáng kể trong hoạt động lập, thẩm định, quản lý, đánh giá, sửa đổi, điều

chỉnh quy hoạch. Nhiều quy hoạch, loại quy hoạch được loại bỏ, thậm chí trong hệ

thống quy hoạch quốc gia không còn quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội mà thay

vào đó nó chỉ đóng loại quy hoạch thành phần trong hệ thống quy hoạch cấp quốc

gia, quy hoạch cấp vùng và quy hoạch cấp tỉnh. Thẩm quyền, trách nhiệm của các

cấp trong quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã thể hiện tương

đối rõ ràng giữa trung ương và địa phương, song kết quả thực hiện còn khiêm tốn.

Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội phản ánh tính đặc thù trong hoạt động phân cấp này giữa trung ương với

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương chưa được coi trọng. Vai trò của

thành phố trực thuộc trung ương trong lập, thẩm định, phệ duyệt, điều chỉnh quy

hoạch còn mờ nhạt. Điều này giảm tính liên kết vùng và phát huy vai trò đầu tàu

kinh tế - xã hội của thành phố trực thuộc trung ương đối với vùng, cả nước.

Thứ hai, phân cấp quản lý NSNN giữa trung ương với chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương được quan tâm lớn của các cấp từ trung ương đến chính

quyền thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Điều này xuất phát từ tầm quan trọng

của NSNN liên quan đến điều kiện quyết định đến hiệu quả hoạt động của chính

quyền các cấp. Đồng thời, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong thời

gian qua cũng có những yêu cầu điều chỉnh trong thẩm quyền quản lý NSNN để

phù hợp với thực tiễn điều kiện kinh tế - xã hội của thành phố trực thuộc trung

ương. Thẩm quyền, điều kiện phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương đã đạt được những kết quả quan trọng, góp

phần thúc đẩy các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn diễn ra thuận lợi. Trong

hoạt động quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách, định mức vay nợ của chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương đã được phân định cụ thể, rõ ràng. Tuy

nhiên, định mức ngân sách, tỉ lệ phân chia ngân sách trung ương và ngân sách địa

phương giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương vẫn chưa

cân bằng, thiếu những căn cứ trong đánh giá, phân bổ ngân sách. Đặc biệt tỉ ngân

sách được giữ lại giữa các thành phố là không đồng đều, gây khó khăn cho hoạt

142

động quản lý nguồn thu, thực hiện nhiệm vụ chi của địa phương. Bên cạnh đó, thẩm

quyền ban hành chính sách, tiêu chuẩn, định mức quản lý ngân sách của thành phố

trực thuộc trung ương chưa được phân cấp mà chủ yếu vẫn do trung ương quy định,

trong khi thực tế khả năng nguồn thu và điều kiện kinh tế - xã hội của thành phố

trực thuộc trung ương là khác nhiều so với các tỉnh khác. Kết quả phân cấp trong

quản lý NSNN giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

vẫn chưa đáp ứng kỳ vọng của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Thực

tế đó đòi hỏi trong thời gian tới còn nhiều vấn đề cần phải nghiên cứu để triển khai,

điều chỉnh nhằm đạt được “sự thỏa thuận” hợp lý giữa chính quyền trung ương với

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Điều này là yêu cầu khách quan từ

thực tiễn của thành phố trực thuộc trung ương.

Thứ ba, phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực TCBM và CBCC là vấn đề

cơ bản để tháo gỡ một số lĩnh vực liên quan đến điều kiện thực hiện thẩm quyền

phân cấp. Tuy vậy, hiện nay việc phân cấp thẩm quyền của trung ương cho chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương trong quản lý TCBM và CBCC chưa rõ,

chưa đột phá và hạn chế. Thể chế quy định về thẩm quyền, nhiệm vụ này giữa trung

ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hầu hết vẫn nằm trong

khuôn khổ chung của cả nước. Điều này dẫn đến thành phố trực thuộc trung ương

đang mặc “chiếc áo” quá chật so với cơ thể hiện có. Thực tiễn tổ chức, hoạt động,

sắp xếp TCBM thời gian qua của cả nước và hoạt động thí điểm tinh gọn TCBM

trong hệ thống chính trị ở Việt Nam cũng như của thành phố trực thuộc trung ương

cho thấy, thẩm quyền, nhiệm vụ phân cấp trong lĩnh vực này còn nhiều hạn chế, bất

cập. Bất cập này nguyên nhân từ thể chế, chính sách còn chồng chéo, phức tạp. Việc

chuyển giao thẩm quyền của trung ương cho chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương còn hạn chế, cào bằng. Trong bối cảnh đổi mới hệ thống chính trị, nâng

cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, tinh gọn TCBM nhằm đáp ứng yêu cầu,

nhiệm vụ trong thời kỳ mới càng đòi hỏi thẩm quyền quản lý TCBM và CBCC cần

được phân cấp mạnh mẽ hơn nữa cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

143

nhằm tăng tính chủ động, đột phá trong phát triển của các thành phố.

Chương 4

ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG PHÂN CẤP

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI

CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC

TRUNG ƯƠNG

4.1. ĐỊNH HƯỚNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA TRUNG

ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

4.1.1. Đảm bảo sự quản lý thống nhất trong phân cấp quản lý nhà nước

Đảm bảo sự lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành tập trung, thống nhất và thông suốt từ

trung ương; đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền

các thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, không để tạo ra cắt cứ, mất kiểm

soát tại thành phố trực thuộc trung ương. Chính quyền trung ương chỉ tập trung tạo

lập môi trường, xây dựng thể chế tốt nhất, thanh tra, giám sát việc thực hiện các thể

chế, chính sách của chính quyền trung ương đối với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương. Chính quyền trung ương không can thiệp sâu vào quy hoạch, kế

hoạch phát triển trên địa bàn thành phố trực thuộc trung ương.

Đối với các thành phố trực thuộc trung ương, đây là những đô thị có quy mô

lớn về dân số, tài chính – ngân sách và nhiều tiềm năng phát triển. Chính vì vậy,

trung ương phân cấp mạnh mẽ hơn nữa cho chính quyền thành phố trong thẩm

quyền quản lý NSNN theo hướng: chính quyền trung ương chỉ tập trung quản lý

ngân sách vĩ mô; thực hiện sự phân tách rõ ràng hơn giữa các cấp ngân sách, hướng

đến xây dựng một hệ thống phân cấp ngân sách đầy đủ hơn, trong đó cấp chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương có sự tự chủ và quyền quyết định lớn hơn về

ngân sách cấp mình và độc lập với chính quyền trung ương. Theo định hướng này,

nên tách biệt giữa ngân sách trung ương và ngân sách các thành phố trực thuộc

trung ương. Theo đó, Quốc hội sẽ quyết định ngân sách trung ương và khoản bổ

sung cho ngân sách các thành phố, còn ngân sách của mỗi thành phố sẽ do HĐND

thành phố quyết định.

Đẩy mạnh phân cấp quản lý về TCBM và CBCC giữa trung ương và chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương là một tất yếu khách quan nhằm phát huy 144

tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương trên cơ sở bảo đảm sự quản lý thống nhất của Chính phủ

nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, phục vụ tốt hơn nhu cầu và lợi

ích của nhân dân, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong điều kiện chuyển

sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế.

Thực tế cho thấy, các thành phố lớn trên thế giới phát triển đều dựa trên nội

lực, có hướng đi riêng và xây dựng được bản sắc của riêng họ chứ không thể phát

triển theo kiểu “bình quân chủ nghĩa” trong phạm vi quốc gia.

4.1.2. Đảm bảo và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam

trong phân cấp quản lý nhà nước

Vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã hội được thể hiện trên tất cả

các lĩnh vực. Điều này đã được hiến định trong Hiến pháp năm 2013. Thời gian qua,

dưới sự lãnh đạo của Đảng công tác cải cách hành chính nhà nước đã đạt được

những kết quả quan trọng. Thể chế hành chính được cải cách dần tương tích với đổi

mới, cải cách kinh tế. Thủ tục hành chính được đơn giản hóa, rút ngắn thời gian cho

doanh nghiệp và người dân. Nhờ đó, tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế luôn ở mức

cao, thu nhập bình quân đầu người tiếp tục tăng. Hoạt động quản lý, điều hành của

Chính phủ theo hướng xây dựng chính phủ liêm chính, kiến tạo và phát triển ngày

càng phát huy hiệu quả. Tuy nhiên, để tiếp tục thúc đẩy công tác cải cách hành

chính nhà nước, đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền địa phương, nhất là đối với

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đòi hỏi tiếp tục tăng cường và phát

huy vai trò lãnh đạo của Đảng trong việc ra những quyết sách chính trị đúng đắn,

phù hợp để Nhà nước tiếp tục thể chế hóa những quyết sách đó vào thực tiễn quản

lý nhà nước. Đồng thời, trong bối cảnh Đảng chủ trương phân cấp mạnh mẽ cho

chính quyền cấp dưới phải nâng cao năng lực lãnh đạo của cấp ủy đảng tại thành

phố trực thuộc trung ương, đổi mới phương lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động

của bộ máy nhà nước, phục vụ nhân dân ngày một tốt hơn.

4.1.3. Phát huy tối đa quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương

Trong bối cảnh đất nước đang đổi mới và hội nhập toàn diện trên mọi mặt của

đời sống xã hội, đòi hỏi phải đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa

145

trung ương và địa phương, nhất là đối với các thành phố trực thuộc trung ương

nhằm phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm của chính thành phố trực thuộc trung ương, thực hiện nhiệm vụ phát triển

kinh tế - xã hội trên địa bàn. Do đó, cần tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách

nhiệm cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương nhằm phát huy tính chủ

động, sáng tạo của chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương trong thực hiện

thẩm quyền quản lý nhà nước. Văn kiện Đại hội lần thứ X của Đảng khẳng định:

“Phân cấp mạnh, giao quyền chủ động hơn nữa cho chính quyền địa phương, nhất là

trong việc quyết định về ngân sách, tài chính, đầu tư, nguồn nhân lực, thực hiện

nghĩa vụ tài chính đối với trung ương”[23;127]. Thực tiễn chỉ ra rằng, chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương nào năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, dám

chịu trách nhiệm thì thành phố đó phát triển, đi đầu trong mọi lĩnh vực. Ở Việt

Nam, thành phố trực thuộc trung ương đã sự có năng động, sáng tạo trong xây dựng

chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển. Tuy nhiên, rất cần được phân cấp mạnh

mẽ, toàn diện hơn từ phía chính quyền trung ương. Lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch

phát triển kinh tế - xã hội có tính chiến lược và ý nghĩa quyết định trong tương lai

phát triển của thành phố trực thuộc trung ương. Do đó, trong thời gian tới cần được

phân cấp nhiều hơn về thẩm quyền lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy

hoạch, kế hoạch nhằm đảm bảo cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

chủ động trong xây dựng tầm nhìn chiến lược phát triển của mình.

Tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý tài chính nhà nước, phân cấp quản lý

NSNN, nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm.

Trao cho các thành phố trực thuộc trung ương quyền tự chủ cao hơn trong quyết

định và quản lý nguồn thu. Để các thành phố có thể tự chủ về ngân sách cần trao

quyền cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong việc quyết định và

quản lý nguồn thu để mỗi thành phố có khả năng tăng và giảm quy mô ngân sách

thông qua sử dụng nguồn thu của riêng mình, kể cả về thuế. Có thể cho phép các

thành phố quyết định thuế suất đối với một vài loại thuế có tính đặc thù, ngoài ra có

thể cho phép các thành phố có quyền nhiều hơn trong việc quyết định và thu các

loại phí và lệ phí trong phạm vi đặc thù của các thành phố lớn.

Mở rộng quyền tự chủ của các thành phố trong quyết định chi tiêu. Khoản nào

thuộc ngân sách trung ương thì do trung ương quản lý chi, còn khoản nào thuộc

146

thẩm quyền của chính quyền các thành phố thì do họ quản lý chi. Đồng thời, cần

cho phép chính quyền các thành phố được quyền ban hành các chính sách, chế độ,

định mức chi tiêu phù hợp với địa bàn nhằm tăng nguồn thu và quay trở lại nuôi

dưỡng nguồn thu. Việc mở rộng quyền tự chủ cho các thành phố trực thuộc trung

ương sẽ dựa trên nguyên tắc thu, chi được thực hiện ở chính quyền các thành phố

cung ứng dịch vụ có hiệu quả nhất, thu ngân sách ngày càng tăng, phục vụ tốt hơn

nhu cầu của người dân và doanh nghiệp thì giao cho chính quyền các thành phố

thẩm quyền quản lý và chịu trách nhiệm.

Phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực TCBM và CBCC phải phù hợp với

đặc điểm cơ cấu TCBM, đội ngũ CBCC, yêu cầu phát triển của mỗi thành phố trực

thuộc trung ương trên cơ sở đảm bảo định hướng phát triển chung của cả nước và

các cơ chế phân cấp đặc thù đối với các thành phố trực thuộc trung ương; phù hợp

với khả năng quản lý, điều hành của từng cấp và điều kiện, khả năng cân đối các

nguồn lực cần thiết để thực hiện.

4.1.4. Tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương

Việc quản lý nhà nước dựa trên nguyên tắc bảo đảm sự quản lý tập trung

thống nhất, thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính và

tài chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước vì một nền hành chính quốc

gia lành mạnh, phục vụ ngày càng tốt hơn nhu cầu, lợi ích của đất nước, của nhân

dân, thúc đẩy phát triẻn kinh tế - xã hội trong cả nước và mỗi thành phố trực thuộc

trung ương. Đồng thời, tạo ra những cơ chế chính sách để phát huy tối đa quyền tự

chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương trong

quản lý nhà nước. Tuy nhiên, để đảm bảo được nguyên tắc trên cần tăng cường tính

minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương. Cần có cơ chế để tăng cường tính minh bạch, công khai trong quản lý nhà

nước ở các cấp chính quyền ở thành phố trực thuộc trung ương; đồng thời tăng

cường hoạt động kiểm tra, giám sát của các cơ quan thẩm quyền nhằm đảm bảo

hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, trong đó cần đề cao vai trò

của HĐND, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trong việc tham gia giám sát, phản biện

chính sách, pháp luật, chấp hành pháp luật của chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương; nhân dân trong thành phố tham gia giám sát thu – chi ngân sách trên địa

147

bàn.

4.1.5. Phân cấp đi đôi với việc nâng cao năng lực của chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương

Phân cấp thẩm quyền từ chính quyền trung ương cho chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương là đòi hỏi tất yếu. Tuy nhiên, không phải mọi vấn đề trung

ương phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đều đủ năng lực

để đảm nhiệm và thực hiện tốt. Nếu phân cấp được thực hiện vượt quá năng lực tổ

chức thực hiện của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương dẫn đến quá tải,

hiệu quả thực thi thể chế, chính sách không cao và thậm chí phản tác dụng. Việc

nâng cao năng lực quản trị của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cần tập

trung vào: nâng cao năng lực xây dựng, thực thi thể chế, chính sách; năng lực của

đội ngũ CBCC; năng lực tự chủ, tự kiểm soát, tự chịu trách nhiệm trước chính

quyền trung ương và nhân dân địa phương đối với các thẩm quyền được phân cấp;

năng lực thực thi dân chủ, trách nhiệm giải trình và phòng, chống tham nhũng của

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

4.1.6. Coi trọng tính đặc thù của thành phố trực thuộc trung ương trong

phân cấp quản lý nhà nước

Đô thị trực thuộc trung ương là những thành phố lớn, thành phố đặc biệt trong

hệ thống đô thị quốc gia. Do đó, xét về quy mô, tính chất, đặc điểm của các thành

phố trực thuộc trung ương có những yếu tố đặc thù khác với những thành phố khác.

Điều này đòi hỏi trong quá trình thực hiện phân cấp giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương cần chú ý coi trọng đến những yếu tố đặc

thù của thành phố trực thuộc trung ương. Nếu không xét đến những yếu tố đặc thù

của thành phố trực thuộc trung ương thì không thể có được nội dung và kết quả

phân cấp phù hợp. Đặc biệt việc xác định được tính đặc thù của thành phố trực

thuộc trung ương sẽ góp phần xác định đúng tính đặc thù trong phân cấp quản lý

nhà nước đối với thành phố trực thuộc trung ương. Chính các đặc điểm phân cấp

đặc thù mới là yếu tố quyết định thúc đẩy tăng trưởng, phát triển của thành phố trực

thuộc trung ương. Tính đặc thù của thành phố trực thuộc trung ương được xác định

ở đây cần được quan tâm cả phương diện điều kiện tự nhiên, vị trí địa lý đến các

điều kiện kinh tế - xã hội và văn hóa, con người của thành phố trưc thuộc trung

ương đặt trong mối quan hệ tổng thể quốc gia và khu vực. Trên cơ sở xác định đúng

148

đắn về tính đặc thù của thành phố trực thuộc trung ương mới có thể có những chính

sách phân cấp đột phá, phát huy tính năng động, sáng tạo của chính quyền, đội ngũ

CBCC, con người nơi đây.

4.2. NHÓM GIẢI PHÁP CHUNG VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ

NƯỚC GIỮA TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC

THUỘC TRUNG ƯƠNG

4.2.1. Đổi mới nhận thức về phân cấp quản lý nhà nước

Thứ nhất, đổi mới nhận thức về tư tưởng tập trung quyền lực nhà nước

Tư duy quản lý nhà nước từ trước đến nay ở Việt Nam chịu ảnh hưởng bởi tư

tưởng tập quyền cao. Nghĩa là, tất cả quyền lực nhà nước được tập trung vào trong

tay chính quyền trung ương. Điều này ảnh hưởng đến quan điểm phân cấp thẩm

quyền cho chính quyền địa phương. Mặc dù, trong nhiều thập kỷ qua, Việt Nam đã

đạt được những kết quả quan trọng, với quyết tâm mạnh mẽ của các cấp chính

quyền trong vấn đề phân cấp quản lý nhà nước, nhưng theo đánh giá của các chuyên

gia quốc tế, Việt Nam vẫn là quốc gia có tỉ lệ phân cấp thấp. Điều đó nói lên rằng,

để đạt được chính sách phân cấp toàn diện, triệt để và đúng đắn cho chính quyền địa

phương, nhất là đối với các thành phố trực thuộc trung ương, cần thay đổi tư duy cũ

và phân cấp mạnh mẽ hơn theo hướng: chính quyền trung ương chuyển giao nhiều

thẩm quyền cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương. Chính quyền

trung ương chỉ giữ vai trò hoạch định, định hướng chính sách vĩ mô của quốc gia,

vùng, xây dựng cơ chế phối hợp giữa trung ương với thành phố trực thuộc trung

ương và giữa thành phố trực thuộc trung ương với các khu vực.

Thứ hai, đổi mới nhận thức trong tư duy quản lý nhà nước

Việc phân cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương cần thay đổi nhận thức về một nhà nước “ôm đồm” trong quản lý nhà nước.

Trong xu thế cải cách hành chính trên thế giới đang ngày càng phân giao quyền hạn

và trách nhiệm nhiều hơn cho chính quyền địa phương thì ở Việt Nam cũng cần tôn

trọng, vận dụng tốt xu thế này. Cơ sở thực tiễn cho thấy, năng lực, nguồn lực và các

điều kiện cần thiết để phân cấp mạnh mẽ hơn cho chính quyền các thành phố trực

thuộc trung ương là cần thiết. Đồng thời, chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương đủ khả năng để thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về những quyết

149

định của mình trong quản lý đô thị thuộc thẩm quyền.

Trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa,

Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ phải chuyển sang công tác quản lý nhà nước

ở tầm vĩ mô như: xây dựng chính sách, pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch

vĩ mô và tăng cường chỉ đạo, điều hành tổng thể, thanh tra, kiểm tra việc thực hiện,

hạn chế tối đa sự can thiệp hành chính vào hoạt động của thị trường và doanh

nghiệp. Chính quyền địa phương các cấp được tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong

việc thực hiện nhiệm vụ của quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp

luật. Tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo

lãnh thổ, phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước của bộ, ngành với nhiệm vụ quản

lý của chính quyền địa phương đối với ngành, lĩnh vực trên địa bàn lãnh thổ. Quá

trình phân cấp quản lý luôn gắn liền với quá trình phối hợp giữa các ngành và các

cấp chính quyền. Phân cấp quản lý không đơn giản chỉ là “cắt khúc” hay chia đều

nhiệm vụ cho từng cấp chính quyền thực hiện mà còn đòi hỏi trách nhiệm phối hợp

của cấp trên và tổ chức thực hiện của cấp dưới. Mức độ, phạm vi và tiến trình phân

cấp không chỉ lệ thuộc vào các nhiệm vụ cần phân cấp, mà còn lệ thuộc vào khả

năng và trách nhiệm phối hợp giữa các cấp cũng như năng lực của chính quyền cấp

dưới khi phải đảm nhận nhiệm vụ được phân cấp. Phân cấp càng mạnh và toàn diện

thì nhu cầu phối hợp trong quản lý và đạt được hiệu quả tổng thể cao nhất cho các

cấp quản lý.

Một trong những vấn đề quan trọng nhất và là tiền đề cho việc phân cấp quản

lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là

phải loại bỏ những công việc mà chính quyền trung ương không nhất thiết phải làm

trên mọi lĩnh vực. Sau đó mới phân bổ các nhiệm vụ cho chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương. Nhiệm vụ của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

được phân cấp chính là một phần quan trọng trong nội dung của kế hoạch cấp đó.

Trên cơ sở đó, chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương mới có quyền chủ

động trong đề ra định hướng phát triển cho địa phương.

Thứ ba, đổi mới nhận thức việc phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong

quản lý nhà nước

Thực chất của phân cấp là sự cụ thể hóa của phi quy chế hóa, dân chủ hóa hoạt

động quản lý nhà nước nhằm hướng đến vai trò của chính quyền địa phương và

150

người dân trong thực thi quyền lực nhà nước. Chính vì vậy, trong điều kiện chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương được phân cấp nhiều thẩm quyền thì vấn đề

tự quản đô thị đóng vai trò quan trọng. Để thực hiện được tự quản đô thị cần phát

huy quyền làm chủ của người dân đô thị trong hoạt động liên quan đến trên địa bàn

đô thị.

Thứ tư, đổi mới nhận thức về xây dựng chính sách, đầu tư quản lý phát triển

theo hướng toàn diện, tổng thể

Nội dung, mức độ phân cấp, thẩm quyền của chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương như thế nào sẽ có tác động rất lớn đến hiệu lực, hiệu quả quản lý

nhà nước không chỉ trên địa bàn các thành phố mà còn đối với cả nước. Đo đó, cần

có những cơ chế, chính sách đặc biệt dành riêng thẩm quyền này cho các thành phố

trực thuộc trung ương. Cần nhận thức rằng, các thành phố trực thuộc trung ương

phát triển thì giúp cả nước phát triển, đi trước vì cả nước chứ không thể chia cắt, cát

cứ, lợi ích cục bộ. Bởi các điều kiện về kinh tế - xã hội của các thành phố trực thuộc

trung ương đòi hỏi và cho phép để thực hiện những cơ chế chính sách đặc biệt nhằm

phát huy vai trò đầu tàu, dẫn dắt trong phát triển kinh tế - xã hội đối với cả nước.

Bản thân các thành phố trực thuộc trung ương và đất nước cũng muốn có được

những con rồng châu Á như: Singapore, hay những trung tâm kinh tế - tài chính

như: Thượng Hải... Tuy nhiên, cơ chế chính sách nào để có được ước muốn ấy? Lẽ

cố nhiên, điều này tùy thuộc vào chính sách phân cấp của chính quyền trung ương

cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Trong tư duy phân cấp về quản

lý tài chính – ngân sách và nhiều lĩnh vực khác cho các đô thị lớn cần nhận thức

rằng: để cho các thành phố trực thuộc trung ương chủ động nhất trong khuôn khổ

Hiến pháp. Chúng tôi đồng ý với quan điểm phát biểu rằng: “Làm sao Tp.Hồ Chí

Minh có sự tự chủ lớn nhất, không phải Thành phố muốn thành vương quốc riêng,

nhưng là tự chủ để làm ra nhiều tiền hơn, đóng góp cho trung ương và cả nước

nhiều hơn”. Đây là quan điểm và mong muốn có lẽ cũng phù hợp với các đô thị trực

thuộc trung ương khác.

4.2.2. Hoàn thiện cơ sở chính trị và pháp lý

Về cơ sở chính trị: như tác giả của Luận án đã phân tích ở các nhân tố tác

động cho thấy, Đảng Cộng sản Việt Nam có vai trò quan trọng quyết định đến chủ

trương và việc cụ thể hóa chính sách, pháp luật phân cấp của Nhà nước. Bởi vì,

151

Đảng Cộng sản Việt Nam là Đảng cầm quyền, trải qua các thời kỳ lịch sử, Đảng đã

chứng minh vai trò lãnh đạo tuyệt đối của mình đối với các phong trào cách mạng

Việt Nam; đồng thời vai trò lãnh đạo của Đảng đã được hiến định trong Hiến pháp

năm 2013: “là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội”. Xuất phát từ sứ mệnh lịch

sử và địa vị pháp lý của Đảng đối với tổ TCBM nhà nước, đòi hỏi mọi chính sách,

pháp luật của Nhà nước phải có vai trò lãnh đạo của Đảng. Đo đó, vấn đề phân cấp

quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

cần có được cơ sở chính trị vững chắc từ phía Đảng trong việc ban hành chủ trương,

chính sách về phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền địa phương nói chung và

phân cấp quản lý nhà nước cho thành phố trực thuộc trung ương nói riêng. Qua đó,

tạo cơ sở chính trị để Nhà nước thể chế hóa thành luật và văn bản dưới luật về phân

cấp quản lý nhà nước đối với thành phố trực thuộc trung ương. Nếu không có được

sự đồng ý từ phía Đảng cầm quyền thì mọi thể chế, chính sách không thể được Nhà

nước thể chế hóa và không thể đi vào thực tế. Ví dụ: việc thí điểm không tổ chức

HĐND ở quận/huyện và phường/xã theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc

hội và Nghị quyết số 724/2009/UBTVQH12 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội từ

ngày 1/1/2016, sau khi nghiên cứu, đánh giá thực trạng thí điểm, Hội nghị Trung

ương lần thứ mười một, khóa XI của Đảng đã quyết định chọn phương án tất cả các

đơn vị hành chính quy định tại khoản 1, Điều 110 Hiến pháp năm 2013 đều tổ chức

cấp chính quyền địa phương (gồm có HĐND và UBND). Sau đó, Luật Chính quyền

địa phương năm 2015 đã quy định tổ chức HĐND ở các cấp của chính quyền địa

phương. Điều này đồng nghĩa với việc dừng thí điểm không tổ chức HĐND ở

quận/huyện, phường/xã và mô hình tổ chức này cũng không được áp dụng trong cả

nước.

Hiện nay, vấn đề phân cấp quản lý nhà nước đã được Đảng đặc biệt quan tâm

thông qua nhiều quan điểm, chủ trương của Đảng ở các kỳ Đại hội và một số nghị

quyết của Ban Chấp hành Trung ương giữa các nhiệm kỳ. Bên cạnh đó, vấn đề phân

cấp giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương đã được Bộ

Chính trị, Trung ương Đảng ban hành nghị quyết về phát triển thành phố trực thuộc

trung ương đối với mỗi thành phố cụ thể. Việc ban hành các nghị quyết này đã tạo

ra cơ chế, hành lang chính trị và đường lối lãnh đạo cho chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương. Kết quả thực hiện của thành phố trực thuộc trung ương đối với

152

các nghị quyết này đã đạt được nhiều thành tựu nổi bật trong phát triển kinh tế - xã

hội, song vẫn chưa tương xứng với quan điểm phát triển của trung ương và tiềm

năng của thành phố trực thuộc trung ương. Do đó, trong thời gian tới trung ương

cần nghiên cứu, đánh giá và thảo luận để ban hành một nghị quyết riêng bàn về vấn

đề phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương. Nghị quyết này cần giải quyết được những vấn đề sau đây:

Về quan điểm, chủ trương và chính sách của Đảng đối với vấn đề phân cấp

giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Trung ương và

cả hệ thống chính trị cần xác định rõ vị trí, vai trò của các thành phố trực thuộc

trung ương đối với sự phát triển của cả nước; xác định địa vị chính trị và pháp lý

của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong hệ thống chính trị Việt

Nam, đối với các cấp chính quyền thì địa vị chính trị và pháp lý của chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương có gì khác biệt so với chính quyền cùng cấp?

Trong nghị quyết về thành phố trực thuộc trung ương cần ghi nhận rõ thẩm quyền

của tổ chức đảng cùng cấp, thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương được làm gì trong việc quyết sách, ban hành pháp luật và chỉ đạo, quản lý thay

vì nêu ra đường lối cấp ủy đảng và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

phải làm gì trong giai đoạn tới. Bởi vì, mọi quan điểm phát triển, chính sách pháp

luật ban hành phải dựa trên thực tế của thành phố trực thuộc trung ương. Các quan

điểm phát triển, chính sách được ban hành không đi ngược lại lợi ích của cả nước,

của nhân dân, của Đảng là giới hạn đỏ để tạo ra không gian phát triển đối với thành

phố trực thuộc trung ương.

Về phương thức lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương: Đảng cần đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương thông qua chủ trương, chiến lược, chính sách, công

tác tư tưởng, công tác cán bộ và kiểm tra, giám sát của Đảng. Tổ chức đảng ở thành

phố trực thuộc trung ương cần đổi mới căn bản phương thức lãnh đạo đối với các

vấn đề mang tính chuyên môn, kỹ thuật, nhất là trong vấn đề quản lý ngành, lĩnh

vực cụ thể như quy hoạch, kiến trúc, xây dựng, giáo dục, y tế... Đối với các vấn đề

phát triển của thành phố trực thuộc trung ương, Đảng cần tôn trọng quan điểm phát

triển của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, tổ chức đảng ở thành phố

trực thuộc trung ương cần tôn trọng quyết định kỹ thuật của các nhà chuyên môn.

153

Điều này đòi hỏi phải đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng, tổ chức đảng và

tăng cường trách nhiệm chính trị của đảng viên trong các vấn đề phát triển của

thành phố trực thuộc trung ương và thẩm quyền được phân cấp.

Về thẩm quyền và mức độ tự chủ của thành phố trực thuộc trung ương: trong

nghị quyết về thành phố trực thuộc trung ương cần làm rõ thẩm quyền của Trung

ương Đảng, thẩm quyền của tổ chức đảng ở thành phố trực thuộc trung ương trong

vai trò lãnh đạo TCBM và xã hội ở thành phố trực thuộc trung ương. Đây là cơ sở

chính trị quan trọng để thực hiện phân cấp đối với thành phố thực thuộc trung ương.

Cơ cấu TCBM, đội ngũ CBCC: Cần phát huy vai trò của cấp ủy cùng cấp,

thực hiện tinh gọn TCBM của Đảng ở thành phố trực thuộc trung ương, không nhất

định ở TCBM Nhà nước có tổ chức nào thì của Đảng có tổ chức đó để thực hiện sự

lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã hội.

Về hoạt động kiểm tra của Đảng đối với chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương: Cần làm rõ hoạt động kiểm tra của Đảng đối với các thẩm quyền đã

được phân cấp. Đồng thời, qua đó phát hiện những khó khăn, vướng mắc để tiếp tục

tăng cường phân cấp hoặc rút lại thẩm quyền đã được phân cấp khi thành phố trực

thuộc trung ương thực hiện không hiệu quả.

Nhìn chung, để có được cơ sở chính trị trong vấn đề phân cấp đối với thành

phố trực thuộc trung ương cần có nghị quyết về thành phố trực thuộc trung ương,

trong đó nêu rõ những thẩm quyền của trung ương và thẩm quyền của tổ chức đảng,

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong thực hiện lãnh đạo, chỉ đạo, ban

hành chính sách pháp luật nhằm quản lý phát triển thành phố trực thuộc trung ương

đặt trong không gian phát triển của cả nước.

Thể chế, chính sách: Trong hệ thống bộ máy nhà nước của Việt Nam, Quốc

hội, Chính phủ giữ vai trò quyết định trong nhiệm vụ xây dựng, ban hành hệ thống

thể chế; bảo đảm cân đối vĩ mô; hướng dẫn và kiểm tra việc thực hiện thể chế đó.

Trong đó, thể chế là điều quyết định cho việc phân cấp thành công, có hiệu quả và

bảo đảm tính thống nhất trong quản lý nhà nước. Hệ thống thể chế được xây dựng

đồng bộ, nhất quán là cơ sở pháp lý, là động lực số một để phát huy mọi nguồn lực

trong nước. Đồng thời, cũng là cơ sở để thực hiện có hiệu quả và thống nhất việc

phân cấp. Không có đầy đủ thể chế, việc phân cấp sẽ không được thực hiện hoặc

thực hiện tùy tiện, làm hỗn loạn trật tự xã hội. Do đó, cần nghiên cứu và xây dựng

154

khung khổ pháp lý riêng về thành phố trực thuộc trung ương.

Cụ thể: cần ban hành Luật Thành phố trực thuộc trung ương. Trong đó, Luật

cần thúc đẩy quá trình phân công chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền giữa chính

quyền trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Luật Thành

phố trực thuộc trung ương cần ghi nhận các cơ quan của chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương có vai trò thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở thành phố

trực thuộc trung ương trên cơ sở độc lập hoặc cùng phối hợp với chính quyền trung

ương. Thẩm quyền của chính quyền trung ương nên chỉ giới hạn trong các công

việc có liên quan đến sự tồn vong của chế độ và quốc gia, những vấn đề quốc tế của

quốc gia; quản lý những doanh nghiệp có quy mô lớn; công việc liên quan đến

người dân theo luật pháp chung của đất nước mà cao nhất là Hiến pháp. Chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương sẽ tập trung vào công việc quản lý những

công việc hằng ngày liên quan đến đời sống xã hội với bộ máy gọn nhẹ nhưng hoạt

động có hiệu lực, hiệu quả và vững mạnh. Đồng thời, Luật cần quy định vai trò của

thành phố trực thuộc trung ương đối với sự phát triển của khu vực, của vùng.

Trong Luật Thành phố trực thuộc trung ương cần quy định về TCBM của

thành phố trực thuộc trung ương. Theo đó, các thành phố trực thuộc trung ương cần

được thay đổi cơ cấu tổ chức để nâng cao hiệu quả quản lý, tập trung nguồn lực cho

phát triển. Nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng, hình thành chính quyền ba cấp và phân cấp

chức năng theo luật hiện hành là không hiệu quả. Do đó, TCBM của chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương cần được xây dựng theo hướng chính quyền hai

cấp gồm cấp thành phố và cấp phường, không tổ chức HĐND ở quận/ huyện và

phường/xã. Bởi vì, trên thực tế các thành phố trực thuộc trung ương đã đề xuất mô

hình chính quyền hai cấp, vấn đề không tổ chức HĐND ở quận/huyện và phường/xã

cũng được thí điểm và mang lại những kết quả tích cực. Đồng thời, tham khảo mô

hình tổ chức của các thành phố lớn trên thế giới, hầu hết các nước đều tổ chức chính

quyền thành phố lớn thành một cấp chính quyền có đầy đủ cơ quan hành chính và

cơ quan đại diện quyền lực nhà nước, còn cấp dưới là cơ quan hành chính tự quản

chứ không phải một chính quyền đầy đủ.

Bên cạnh đó, cần quy định về quyền lực và trách nhiệm cá nhân người đứng

đầu chính quyền thành phố trực thuộc trung ương; nâng cao địa vị pháp lý và hiệu

quả thực hiện quyền lực của nhân dân thông qua HĐND thành phố trực thuộc trung

155

ương. Phát huy vai trò của đại biểu HĐND thành phố trực thuộc trung ương trong

thực hiện nhiệm vụ đại diện cho quyền lợi của nhân dân, hoạt động giám sát đối với

chính quyên vì lợi ích của nhân dân, phản ánh kịp thời những khiếu nại, ý kiến của

người dân cho chính quyền.

Để không dẫn đến sự chồng chéo, tản mạn và không có sự thống nhất trong

thực hiện thẩm quyền của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương và giới hạn

của thẩm quyền của chính quyền trung ương, cần sửa đổi hoặc bãi bỏ các nội dung

liên quan trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Đất đai, Luật Quy

hoạch đô thị, Luật xây dựng, Luật Ngân sách nhà nước... cũng như các nghị định

của Chính phủ, thông tư của các bộ, ngành trung ương có liên quan phải thay đổi

cho phù hợp.

Để thực hiện được thẩm quyền và các nội dụng phân cấp, cần quy định về điều

kiện nguồn lực để thực hiện đảm bảo nguồn lực tài chính, nguồn nhân lực và cơ chế

tạo ra nguồn lực cho sự phát triển. Thực tế các chính sách “phá rào” của thành phố

trực thuộc trung ương trong huy động nguồn lực thời gian vừa qua cho thấy ít nhiều

vướng quy định nhưng hiệu quả kinh tế - xã hội mang lại là không nhỏ. Thành phố

trực thuộc trung ương nên được trao quyền chủ động hơn trong cơ chế tài chính thu

chi ngân sách và huy động các nguồn lực cho phát triển. Bên cạnh đó, cần có những

chính sách tuyển dụng, đào tạo, sử dụng, đánh giá đội ngũ CBCC đủ phẩm chất,

năng lực, chuyên nghiệp, trách nhiệm, đạo đức nghề nghiệp. CBCC được giao thẩm

quyền đầy đủ và có khả năng ra quyết định đúng đắn sẽ giúp cho TCBM chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương hoạt động hiệu lực và hiệu quả.

Về cơ bản, Luật Thành phố trực thuộc trung ương cần phản ánh đầy đủ giới

hạn thẩm quyền giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương,

cơ chế phối hợp thực hiện chức năng quản lý nhà nước giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương, các nguồn lực nào cho hoạt động của chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương... Luật Thành phố trực thuộc trung ương

cần được tham khảo kinh nghiệm của Nhật Bản, Cộng hòa Pháp trong việc xây

dựng luật tổ chức chính quyền địa phương và luật phân cấp đối với chính quyền địa

phương.

4.2.3. Tăng cường kiểm tra, kiểm soát, giám sát và thanh tra thẩm quyền

156

được phân cấp

Thứ nhất, tăng cường và phát huy vai trò công tác kiểm tra của Đảng đối với

các thẩm quyền được phân cấp đối với thành phố trực thuộc trung ương

Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo toàn diện Nhà nước và xã hội thông qua

nhiều phương thức, trong đó hoạt động kiểm tra của Đảng đối với TCBM nhà nước

có vai trò quan trọng để kiểm soát quyền lực nhà nước từ cơ quan cấp trên đối với

cơ quan cấp dưới. Công tác kiểm tra của Đảng đối với các thẩm quyền đã được

phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương thông qua các tổ chức

đảng, cấp ủy đảng, đội ngũ cán bộ, đảng viên của Đảng tham gia vào bộ máy nhà

nước. Thông qua hoạt động kiểm tra đảng để phát hiện những biểu hiện sai trái, lạm

quyền, không đúng chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà

nước; từ đó kịp thời có những điều chỉnh, xử lý nghiêm những hành vi sai trái của

chính quyền cấp dưới. Các thẩm quyền được phân cấp được kiểm soát hiệu quả nhờ

vào công tác kiểm tra của Đảng. Bởi vì, Đảng lãnh đạo bằng đường lối, chủ trương

chính sách của Đảng, bằng công tác cán bộ, bằng công tác kiểm tra, giám sát. Tăng

cường công tác kiểm tra, giám sát của Đảng không chỉ đóng góp vai trò quan trọng

đối công tác xây dựng Đảng mà còn làm trong sạch bộ máy nhà nước, phát huy vai

trò của tổ chức đảng trong lãnh đạo hoạt động quản lý nhà nước, kiểm soát quyền

lực nhà nước.

Thứ hai, xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ trên, bên trong và

dưới lên đối với thẩm quyền được phân cấp

Cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước Việt Nam được tổ chức theo hình tháp từ

trung ương đến địa phương. Cơ quan nhà nước địa phương phục tùng mệnh lệnh

của cơ quan trung ương. Cơ quan nhà nước cấp trên có quyền kiểm soát và giám

sát, thanh tra cơ quan cấp dưới. Quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân

công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập

pháp, hành pháp, tư pháp. Với cơ chế này đã tạo nên sự thống nhất, tập trung trong

hoạt động quản lý nhà nước. Tuy nhiên, cần xây dựng được cơ chế kiểm soát quyền

lực nhà nước từ bên trong cơ quan nhà nước ở trung ương cũng như cơ quan nhà

nước ở địa phương. Giữa các cơ quan nhà nước phải có sự kiểm soát lẫn nhau, cơ

quan nhà nước ở trung ương phải kiểm soát các cơ quan cấp dưới, đồng thời cơ

quan cấp dưới cũng có quyền kiểm soát thẩm quyền của các cơ quan trung ương

157

thông qua cơ chế, thể chế được phân cấp, giao thẩm quyền. Trong điều kiện được

phân cấp ngày càng nhiều thẩm quyền cho chính quyền địa phương thì vấn đề kiểm

soát quyền lực nhà nước càng đặt ra cấp thiết và quan trọng.

Thứ ba, tăng cường hoạt động thanh tra nhà nước đối với thẩm quyền được

phân cấp

Hoạt động thanh tra nhà nước được thực hiện thường xuyên trong quá trình

quản lý nhà nước của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan cấp dưới thông

qua thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành. Hoạt động thanh tra nhà nước

cần được tăng cường hơn trước các nhiệm vụ, quyền hạn được chính phủ trung

ương phân cấp cho chính quyền địa phương. Thực tế, việc giao quyền, phân cấp, ủy

quyền cho cấp dưới nhưng buông lỏng kiểm tra, giám sát sẽ dẫn đến nguy cơ lộng

quyền, giảm hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước. Do đó, càng

giao quyền, phân cấp cho thành phố trực thuộc trung ương, chính quyền trung ương

cần tăng cường hoạt động thanh tra nhà nước, đổi mới, nâng cao chất lượng hoạt

động thanh tra. Trong thời gian tới cần tập trung thanh tra việc thực hiện chính sách,

pháp luật của thành phố trực thuộc trung ương trong các lĩnh vực quan trọng; thanh

tra việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao của cơ quan, tổ chức, đơn vị, nhất

là các ngành, lĩnh vực có dấu hiệu vi phạm, dư luận xã hội phản ánh tiêu cực, tham

nhũng, phát sinh nhiều đơn thư khiếu nại, tố cáo ở thành phố trực thuộc trung ương

trong thời gian vừa qua. Đồng thời, tăng cường hoạt động thanh tra chuyên ngành

trên các lĩnh vực, tập trung những nội dung, vấn đề gây bức xúc trong đời sống xã

hội, các vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật của các tổ chức, cá nhân trong việc

chấp hành, thực thi pháp luật chuyên ngành tại địa phương.

Thứ tư, phát huy vai trò giám sát của đại biểu, cơ quan dân cử và Mặt trận Tổ

quốc Việt Nam

Hoạt động giám sát là chức năng của Quốc hội, HĐND, Mặt trận Tổ quốc Việt

Nam và các đại biểu cơ quan dân cử. Trong bộ máy nhà nước, Quốc hội và HĐND

các cấp đã phát huy vai trò giám sát hoạt động của các cơ quan hành pháp và tư

pháp. Trong bối cảnh tăng cường phân cấp của trung ương cho chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương thì chức năng giám sát của Quốc hội, HĐND, đại biểu

Quốc hội, đại biểu HĐND các cấp càng được tăng cường, phát huy vai trò và nâng

cao chất lượng. Thẩm quyền được phân cấp càng nhiều thì càng được giám sát chặt

158

chẽ, đầy đủ và đủ sức phát hiện, chỉ ra những sai lầm, hạn chế trong hoạt động quản

lý nhà nước của các cơ quan nhà nước, nhất là ở địa phương. Mặt trận Tổ quốc Việt

Nam và các thành viên được tổ chức hệ thống, chặt chẽ từ trung ương đến địa

phương cần thực hiện tốt hơn chức năng giám sát, phản biện chính sách cho Đảng,

Nhà nước, đặc biệt là những vấn đề nổi cộm, phát sinh gây bức xúc dư luận tại địa

phương. Để phát huy vai trò giám sát, phản biện của đại biểu, cơ quan dân cử và

Mặt trận Tổ quốc cần tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan này;

xem xét lại địa vị pháp lý, trách nhiệm của các đại biểu, cá nhân trong tổ chức thực

hiện chức năng giám sát để mang lại hiệu quả giám sát.

4.3. NHÓM GIẢI PHÁP PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA

TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC

TRUNG ƯƠNG TRONG MỘT SỐ LĨNH VỰC

4.3.1. Phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Thứ nhất, xây dựng khuôn khổ thể chế phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch

phát triển kinh tế - xã hội đồng bộ, hoàn chỉnh cho các thành phố trực thuộc trung

ương. Tiếp tục thực hiện những nội dung phân cấp đã được quy định trong Luật quy

hoạch năm 2017, luật chuyên ngành có liên quan quy hoạch, nghị định đặc thù của

Chính phủ đối với thành phố trực thuộc trung ương; tăng cường phân cấp trong

quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội theo hướng xác định rõ hơn

thẩm quyền, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền. Chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương cần tiếp tục thực hiện những nội dung của Luật Quy hoạch về những nội

dung phân cấp trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; hoàn thiện các

khâu trong lập, thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch.

Thứ hai, việc phân định chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan thực hiện thẩm

quyền quản lý quy hoạch chưa rõ ràng, còn chồng chéo, đặc biệt là trong vấn đề lập

quy hoạch, thẩm định, đánh giá, bổ sung quy hoạch. Do đó, trung ương cần xây

dựng cơ chế phối hợp chặt chẽ trong quá trình xây dựng quy hoạch giữa các loại

quy hoạch: quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch cấp tỉnh, quy

hoạch ngành để tạo sự thống nhất, phạm vi để tránh sự chồng chéo, cùng thúc đẩy

nhau phát triển. Trong đó, các thành phố trực thuộc trung ương phải có vai trò chủ

đạo để hình thành cơ chế, điều phối và đưa ra các chỉ tiêu phát triển. Đặc biệt, trung

159

ương cần đánh giá lại những thẩm quyền đã phân cấp, vấn đề nào hiệu quả, chưa

hiệu quả để tiếp tục có những điều chỉnh trong nội dung phân cấp về quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Thứ ba, hình thành đội ngũ chuyên gia về quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội

cho các thành phố trực thuộc trung ương; nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công

chức quản lý nhà nước về quy hoạch; hình thành đội ngũ quản lý về quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở các thành phố trực thuộc trung ương. Trước hết,

để sử dụng tốt nguồn lực hiện tại, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cần

đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ về lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch phát

triển kinh tế - xã hội cho đội ngũ CBCC đang làm công tác quản lý quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Đồng thời, trong việc lập, thẩm

định, đánh giá cần khắc phục tình trạng lập quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế -

xã hội của địa phương chỉ dựa vào một vài đồng chí chuyên viên công tác ở bộ, ban,

ngành hoặc văn phòng ở cấp sở. Ngược lại, chúng ta cần huy động tối đa nguồn lực

không chỉ ở khu vực công mà còn các chuyên gia, nhà khoa học ngoài nhà nước,

chuyên gia nước ngoài. Đặc biệt, khai thác được trí tuệ tập thể của CBCC phụ trách,

chuyên gia, lãnh đạo địa phương, người đứng đầu ngành để thực hiện tốt nhất ở các

khâu trong công tác quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cả nước

nói chung và thành phố trực thuộc trung ương nói riêng. Cần thực hiện tốt ngay tư

khi dự thảo quy hoạch, đánh giá tác động, các phương án lựa chọn... Điều này tùy

thuộc rất lớn đến đội ngũ làm công tác quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh

tế - xã hội.

Thứ tư, thu hút sự tham gia của người dân trong xây dựng quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội, thực hiện các thẩm quyền về quy hoạch hoạch

được phân cấp. Trong quản lý hiện đại và dân chủ, vấn đề thu sự tham gia của

người dân vào các chu trình xây dựng chính sách có ý nghĩa quan trọng đối với hiệu

quả quản lý. Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội chưa được coi trọng

đúng mức nên trong khâu xây dựng chính sách về phát triển kinh tế - xã hội còn có

sự chênh lệch lớn giữa các chỉ tiêu quy hoạch đến thực tiễn đời sống kinh tế - xã hội

của người dân địa phương. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng này là

do quá trình xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển chủ yếu do chính quyền xây

dựng, mang tính áp đặt, chủ quan, chưa phát huy vai trò của nhân dân địa phương

160

tham gia hoạch định chính sách phát triển. Điều này không chỉ làm cho chính sách

ban hành chưa phù hợp với thực tế, mà còn giảm hiệu lực, hiệu quả trong thực hiện

quản lý nhà nước về các thẩm quyền được phân cấp. Do đó, các thông tin quy hoạch

phải công khai để người dân góp ý; hoạch định chính sách phát triển kinh tế - xã hội

phải khảo sát kỹ nhu cầu của người dân, các yếu tố tác động đến chính sách; xây

dựng cơ chế phối hợp để người dân tham gia chính sách quản lý đô thị.

Thứ năm, công khai, minh bạch quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

để các cơ quan biết và thực hiện. Đồng thời, những nội dung trong quy hoạch, kế

hoạch phải phổ biến đến nhân dân địa phương biết. Người dân trở thành lực lượng

giám sát trực tiếp nhằm tạo nên tinh thần dân chủ, tính phản biện, giám sát chính

sách, pháp luật của nhân dân đối với chính quyền. Thực tế hiện nay, Luật Quy

hoạch đã quy định trách nhiệm công khai, công bố quy hoạch đối với các cấp chính

quyền. Kết quả thực hiện việc công bố công khai các loại quy hoạch như: quy hoạch

sử dụng đất, quy hoạch đô thị, quy hoạch ngành... đã được thực hiện tương đối tốt.

Tuy nhiên, đối với quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương

chưa được thực hiện tốt, vấn đề quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội mới chỉ được

xem là công việc thường xuyên nội bộ của chính quyền, người dân ít biết đến và

hầu như không quan tâm. Do đó, vấn đề công khai công bố các loại quy hoạch để

nhân dân giám sát và thực hiện là biện pháp có tác động đến hiệu quả thực hiện

thẩm quyền phân cấp quản lý nhà nước. Trong thời gian tới, bộ chủ quản đến bộ

phận phụ trách ở các sở của thành phố trực thuộc trung ương cần nhanh chóng công

bố công khai dữ liệu quy hoạch đã được phê duyệt. Các thông tin công khai cần đầy

đủ, chính xác. Cơ quan cung cấp thông tin về quy hoạch chịu trách nhiệm về tính

chính xác của các tài liệu, số liệu do mình cung cấp. Muốn thực hiện tốt công tác

này, các sở cần ứng dụng tốt công nghệ thông tin, sử dụng dữ liệu số hóa để quản

lý, công bố.

4.3.2. Phân cấp quản lý NSNN

Thứ nhất, tiếp tục xây dựng, sửa đổi, bổ sung cơ chế tài chính, ngân sách đặc

thù đối với các thành phố trực thuộc trung ương

Trong nhiều năm, nhất là kể từ khi có các nghị định của Chính phủ quy định

về chế độ chính sách tài chính – ngân sách đặc thù cho các đô thị lớn như Tp. Hồ

Chí Minh, Hà Nội. Trong năm 2016 và 2017 Chính phủ đã ban hành Nghị định quy

161

định về cơ chế, chính sách tài chính – ngân sách đặc thù cho Hà Nội, Đà Nẵng, Tp.

Hồ Chí Minh. Các Nghị định này đã có hiệu lực và thay thế các nghị định trước

đây. Tuy nhiên, nhiều quan điểm cho rằng, cơ chế đặc thù cũng như việc phân cấp,

phân quyền mạnh mẽ cho các thành phố còn rất mờ nhạt. Dường như những nội

dung nới rộng thẩm quyền trong quản lý NSNN cho chính quyền các thành phố trực

thuộc trung ương không đáng kể; vẫn chưa tạo được thế chủ động của chính quyền

các thành phố trực thuộc trung ương. Đồng thời, thẩm quyền của chính quyền các

thành phố trực thuộc trung ương trong nhiều vấn đề về quản lý ngân sách như: thẩm

quyền ban hành chính sách quản lý tài chính – ngân sách, chính sách thu, một số

loại thuế, phí đặc thù của đô thị trực thuộc trung ương; cơ chế phụ thu đối với một

số ngành, lĩnh vực trên địa bàn các thành phố, phân chia tỉ lệ lợi nhuận sau thuế của

các doanh nghiệp nhà nước... chưa được cho phép trong các nghị định trên. Do đó,

để có sự đột phá và tạo thế chủ động hoàn toàn trong quản lý NSNN cho các thành

phố trực thuộc trung ương, cần đẩy mạnh nghiên cứu, chứng minh để đạt được một

Dự luật riêng về quản lý NSNN đối với các thành phố trực thuộc trung ương. Hay

nói cách khác, chúng ta phải luật hóa về quản lý ngân sách đặc thù đối với các thành

phố trực thuộc trung ương.

Thứ hai, tăng cường phân cấp thẩm quyền ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định

mức, chính sách tài chính – ngân sách

Trong hệ thống ngân sách Việt Nam hiện nay, thẩm quyền bàn hành chế độ,

tiêu chuẩn, định mức, chính sách tài chính – ngân sách do chính quyền trung ương

ban hành thống nhất trong cả nước. Quốc hội, Chính phủ cần nghiên cứu để đẩy

mạnh phân cấp quyền quyết định chế độ, tiêu chuẩn, định mức theo hướng: loại nào

nhất thiết phải thi hành thống nhất trong cả nước để đảm bảo công bằng, bình đẳng

thì trung ương (Chính phủ, Bộ Tài chính, Liên Bộ) ban hành; loại nào có thể cho

các thành phố trực thuộc trung ương vận dụng thì trung ương ban hành khung; loại

nào chỉ thực hiện do đặc điểm riêng của các đô thị trực thuộc trung ương thì giao

HĐND các thành phố ban hành. Ngoài các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do

trung ương ban hành, HĐND các thành phố được ban hành một số chế độ, tiêu

chuẩn, định mức chi ngân sách, phù hợp với đặc điểm thực tiễn và khả năng ngân

162

sách của các thành phố.

Thứ ba, tăng cường phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi NSNN

Phân cấp quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi có ý nghĩa quan trọng đối với

hoạt động của chính quyền địa phương. Do đó, nhà nước quản lý NSNN bằng việc

bàn hành các định mức thu, chi ngân sách đối với chính quyền địa phương. Định

mức thu, chi có tác động đến hoạt động quản lý ngân sách của địa phương. Các

thành phố trực thuộc trung ương cũng chịu sự điều chỉnh của Luật ngân sách nhà

nước, nhưng được phân cấp cơ chế tài chính – ngân sách đặc thù trong quản lý

nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách. Tuy nhiên, trong dự toán thu ngân sách được

chính quyền trung ương giao cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương

ngày càng tăng, nhưng tỉ lệ điều tiết ngân sách của trung ương cho các thành phố lại

có xu hướng giảm, trong khi đó các nhiệm vụ chi được giao nhiều hơn; đồng thời

trên địa bàn thành phố trực thuộc trung ương cũng xuất hiện những nhiệm vụ chi

đặc thù để phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội, giá cả tại các đô thị lớn nhưng

không được phân cấp tỉ lệ thu bổ sung và có sự điều tiết từ ngân sách trung ương.

Để có sự phân cấp mạnh mẽ hơn cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung

ương trong quản lý NSNN cần phân định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân

sách trung ương và ngân sách các thành phố trực thuộc trung ương. Đồng thời, tăng

cường phân cấp cho các thành phố trực thuộc trung ương theo hướng tăng nguồn

thu cho ngân sách các thành phố trực thuộc trung ương, tạo cơ chế khuyến khích

các thành phố trực thuộc trung ương chăm lo đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, nhất

là hai thành phố lớn như Hà Nội và Tp. Hồ Chí Minh, nhằm bồi dưỡng nguồn thu,

chống thất thu, thực hành tiết kiệm để tự chủ ngân sách cao hơn và tăng đóng góp

cho ngân sách trung ương.

4.3.3. Phân cấp quản lý nhà nước về TCBM và CBCC

4.3.3.1. Phân cấp quản lý nhà nước về TCBM

Thứ nhất, cần hoàn thiện thể chế phân cấp quản lý nhà nước về TCBM giữa

trung ương và chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương theo hướng phân

cấp mạnh mẽ thẩm quyền cho chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương.

Mặc dù thẩm quyền quản lý TCBM đã được phân cấp cho chính quyền địa phương

các cấp. Tuy nhiên, các thẩm quyền này còn ở khuôn mẫu chung theo cấp hành

chính mà chưa đề cao hiệu quả trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước,

163

nhất là ở các thành phố trực thuộc trung ương. Điều này là do thể chế quy định về

TCBM nhà nước còn hạn chế như: vẫn chưa thật đồng bộ và hoàn thiện, nhiều quy

định còn chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu thống nhất. Một số văn bản pháp luật không

thuộc chuyên ngành về TCBM nhưng vẫn có quy định làm phát sinh TCBM mới

hoặc dẫn đến tăng biên chế. Chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ giữa trung ương với

thành phố trực thuộc trung ương về quản lý TCBM còn chưa rõ, chồng chéo, trùng

lặp, bó hẹp phương thức, mô hình quản lý. Luật Tổ chức chính quyền địa phương

năm 2015 vẫn chưa đáp ứng được kỳ vọng về đổi mới tổ chức và hoạt động của

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. TCBM thành phố trực thuộc trung

ương vẫn được tổ chức như các địa phương khác do được điều chỉnh chung bởi một

khuôn khổ thể chế thống nhất. Điều này đòi hỏi thời gian tới cần hoàn thiện, ban

hành khuôn khổ pháp lý mới về quản lý TCBM đối với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương.

Khuôn khổ pháp lý mới về quản lý TCBM nhà nước ở thành phố trực thuộc

trung ương cần thể hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương trong quản lý TCBM. Chính phủ chỉ quản lý vĩ mô thông

qua việc ban hành thể chế, tiêu chí để quản lý. Đề cao tính đặc thù, tính hiệu quả

trong mô hình tổ chức của thành phố trực thuộc trung ương. Ví dụ: cần sửa đổi, bổ

sung một số điều liên quan đến quy định khung số lượng cơ quan chuyên môn thuộc

UBND cấp tỉnh, huyện nhằm tạo điều kiện đẩy mạnh phân cấp, trao quyền chủ động

cho chính quyền địa thành phố trực thuộc trung ương; bỏ thẩm quyền của Thủ

tướng Chính phủ trong việc quyết định các tiêu chí, điều kiện thành lập hoặc giải

thể các cơ quan chuyên môn đặc thù thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện; thành lập

Ban của HĐND cấp xã; cơ cấu thành viên của UBND cấp tỉnh, cấp huyện; quy định

thẩm quyền quyết định việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn

vị hành chính cấp xã…

Nội dung phân cấp TCBM cần quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của chính

quyền trung ương, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương khi được hân cấp;

đảm bảo nguyên tắc phân định thẩm quyền rõ ràng, không chồng chéo giữa trung

ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Đồng thời, phải bảo đảm

tính nhất quán, bám sát mục tiêu, quan điểm, định hướng về đổi mới TCBM, sắp

xếp tinh gọn, hiệu lực của cơ quan hành chính nhà nước của cơ quan thành phố trực

164

thuộc trung ương. Để xây dựng được nội dung khuôn khổ pháp lý mới về phân cấp

TCBM đối với thành phố trực thuộc trung ương cần rà soát, cần tiếp tục nghiên cứu,

sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về TCBM nhà nước trên tinh

thần Hiến pháp năm 2013 và Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6 khóa XII của

Đảng.

Thứ hai, xác định được tính đặc thù của các thành phố trực thuộc trung ương

để phân cấp thẩm quyền cho phù hợp với đặc điểm, trình độ phát triển kinh tế - xã

hội của mỗi thành phố. Do đó, bộ máy hành chính nhà nước ở các thành phố trực

thuộc trung ương phải mang tính tập trung thống nhất, vận hành thông suốt, nhanh

nhạy và không thể bị cắt khúc theo kiểu cát cứ ở nông thôn; có cơ cấu tinh gọn, hiệu

lực và hiệu quả.

Ngoài ra, TCBM cần được tổ chức phù hợp với đặc điểm của thành phố trực

thuộc trung ương, trong quá trình hoạt động thành phố trực thuộc trung ương cần

được trao quyền quyết định bộ máy giúp việc, quy định chức năng, nhiệm vụ các bộ

phận giúp việc và được phân cấp cho chính quyền cấp dưới thực hiện một số nhiệm

vụ, quyền hạn của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

Thứ ba, tiếp tục nghiên cứu những vấn đề phân cấp quản lý TCBM thành phố

trực thuộc trung ương đặt trong môi trường quản lý hiện đại, ứng dụng những thành

tựu của cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư, xây dựng chính quyền điện tử và

đô thị thông minh. Thành phố trực thuộc trung ương là những đô thị lớn, áp lực về

quản trị đô thị thích ứng với quy mô và tốc độ đô thị hóa cao nên quản lý đô thị cần

được thích ứng với những thành tựu của cách mạng khoa học công nghệ tiên tiến.

Đồng thời, mô hình TCBM và quản lý cũng cần được tổ chức và hoạt động phù hợp

với đặc điểm của thành phố trực thuộc trung ương. Do đó, khi phân cấp cho chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương về TCBM cần tính đến các yếu tố trên nhằm

phát huy tính hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước.

4.3.3.2. Phân cấp quản lý nhà nước về CBCC

Thẩm quyền quản lý CBCC có ý nghĩa quan trọng đối với việc phát huy tính

năng động, sáng tạo, tự chủ của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Bởi

vì, suy đến cùng mọi cơ chế, chính sách, thẩm quyền được phân cấp đều tùy thuộc

vào đội ngũ CBCC thực hiện trên thực tế tốt hay kém. Đo đó, việc tăng cường phân

cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong lĩnh vực CBCC là yêu

165

cấp thiết để phát huy sức sáng tạo, đóng góp, cống hiến trí tuệ, năng lực cho sự

nghiệp xây dựng và phát triển đất nước. Theo đó, cần thực hiện một số giải pháp

sau:

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện thể chế về quản lý CBCC nói chung và chính

sách phân cấp về CBCC đối với thành phố trực thuộc trung ương. Khuôn khổ thể

chế quản lý CBCC và các chính sách phân cấp về quản lý CBCC đối với thành phố

trực thuộc trung ương cần thể hiện tính chủ động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Chính phủ chỉ giữ vai trò ban hành

tiêu chuẩn, tiêu chí để quản lý đảm bảo trình độ, năng lực của CBCC. Các nội dung

quản lý CBCC cụ thể cần được phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương. Khuôn khổ thể chế mới về quản lý CBCC cần đồng bộ với thể chế về

thành phố trực thuộc trung ương (Luật về thành phố trực thuộc trung ương như đề

xuất ở trên). Theo đó nhấn mạnh đến:

Thứ hai, đối với quản lý đội ngũ CBCC, thành phố trực thuộc trung ương cần

được quyền quyết định số lượng công chức, quyết định biên chế, hình thức làm

việc, chế độ làm việc của công chức nhằm tạo ra môi trường làm việc năng động,

cạnh tranh để nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước, trong sạch nền công

vụ. Chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cần được quyền quản lý công

chức ở các khâu: tổ chức thi tuyển, thi nâng ngạch công chức, quyết định chế độ

chính sách đãi ngộ phù hợp, chính sách thu hút nhân tài... Trao quyền chủ động hơn

đối với người đứng đầu, thủ trưởng các đơn vị sự nghiệp công lập.

Thứ ba, tăng cường thực hiện phân cấp tổ chức thi tuyển CBCC theo quy định

của Luật Cán bộ, công chức và các quy định của Chính phủ. Cần đẩy mạnh phân

cấp tuyển dụng, sử dụng và quản lý CBCC về cho thành phố trực thuộc trung ương

nhằm tăng sự chủ động và chịu trách nhiệm của thành phố trực thuộc trung ương;

từng bước gắn thẩm quyền tuyển dụng với thẩm quyền sử dụng nhằm nâng cao hiệu

quả thực thi công vụ. Việc tiếp nhận, tuyển dụng công chức trong trường hợp không

qua thi tuyển; việc thi nâng ngạch từ cán sự lên ngạch chuyên viên; nâng bậc lương

thường xuyên, nâng bậc lương trước thời hạn ngạch chuyên viên cao cấp… nên

giao thành phố trực thuộc trung ương, không phải chờ ý kiến của Bộ Nội vụ như

hiện nay.

Thứ tư, trong công tác đào tạo, bồi dưỡng CBCC cần trao quyền quyết định

166

hình thức đào tạo, nội dung đào tạo và chương trình đạo tạo, đánh giá kết quả đào

tạo cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Hiện nay, công tác đào tạo,

bồi dưỡng CBCC vẫn theo chương trình khung của Bộ Nội vụ ban hành. Cơ quan

có chức năng đào tạo bồi dưỡng CBCC vẫn do cơ sở đào tạo của Bộ Nội vụ. Tuy

nhiên, trên thực tế công tác đào tạo, bồi dưỡng CBCC chưa hiệu quả do chương

trình, nội dung, phương thức đào tạo chưa phù hợp. Điều này xuất phát từ nguyên

nhân giữa cơ sở đào tạo và địa phương sử dụng CBCC chưa có sự thống nhất về

nhu cầu đào tạo, nhu cầu đào tạo theo vị trí việc làm. Chính vì vậy, chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương cần được giao thẩm quyền này để chủ động đào

tạo, bồi dưỡng đội ngũ CBCC đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ tại thành phố trực thuộc

trung ương.

Thứ năm, trong công tác thuyên chuyển, điều động CBCC: Để bảo đảm tính

năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương, tùy thuộc vào tình hình thực tế của mình có thể quy định

thêm các điều kiện tiếp nhận, thuyên chuyển thành phố trực thuộc trung ương

nhưng vẫn phải bảo đảm tuân thủ các quy định của trung ương về cơ quan, trình tự,

thời hạn giải quyết. Cơ quan có thẩm quyền giải quyết thuyên chuyển, tiếp nhận

phải niêm yết công khai, đầy đủ thủ tục hành chính về công tác thuyên chuyển, tiếp

nhận, về hồ sơ, quy trình và thời gian thực hiện

Thứ sáu, trong công tác đánh giá CBCC: đề xuất hoàn thiện mô hình phân cấp

trong đánh giá công chức theo hướng trao nhiều quyền hơn cho các cơ quan trực

tiếp sử dụng công chức, đảm bảo được quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm. Do

người lãnh đạo đơn vị là người giao và kiểm soát công việc vì vậy mới có khả năng

nắm bắt được hoạt động của công chức và có trách nhiệm cá nhân với kết quả đánh

giá. Các cơ quan hành chính nhà nước trực tiếp sử dụng công chức cần được trao

quyền chủ động theo các nội dung sau: Quyết định các tiêu chí và nội dung đánh giá

cụ thể dựa vào các “tiêu chí cứng” do Đảng, Chính phủ quy định và dựa vào các

tiêu chí do bộ quản lý ngành hoặc địa phương quy định; quyết định phương pháp và

chủ thể đánh giá công chức; tăng cường trách nhiệm người đứng đầu cơ quan trực

tiếp sử dụng CBCC trong việc đánh giá; xây dựng quy trình đánh giá phù hợp với

thực tiễn cơ quan; trao quyền tự quyết cho cơ quan hành chính nhà nước trong xử lý

kết quả đánh giá. Cơ quan sử dụng CBCC phải được quyền sử dụng kết quả đánh

167

giá để khen thưởng, kỷ luật, bổ nhiệm, đào tạo. Các nội dung này cần được phân

cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương để tăng cường trách nhiệm,

chủ động thay thế những CBCC kém năng lực và phẩm chất.

Thứ bảy, cần rà soát, sửa đổi, bổ sung chính sách đối với CBCC theo hướng

khuyến khích CBCC nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, đạo đức công vụ,

hoàn thành tốt nhiệm vụ; lấy bản lĩnh chính trị, phẩm chất, đạo đức, năng lực, hiệu

quả thực thi nhiệm vụ để đánh giá, đề bạt bổ nhiệm cán bộ. Xây dựng cơ chế, chính

sách đãi ngộ, thu hút, trọng dụng nhân tài. Đội ngũ CBCC cần được sắp xếp theo

hướng tinh giản, có trình độ cao, đáp ứng yêu cầu theo vị trí việc làm; xây dựng đội

ngũ công chức chuyên nghiệp, thậm chí thuê những người có tài năng đảm nhận

công việc thay thế những bộ phận công việc cần thiết. Nội dung này đã được trung

ương phân cấp đặc thù cho một số thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, nó

chưa đồng bộ, thống nhất, trở thành thể chế chính thức cùng vận hành chung với thể

chế về thành phố trực thuộc trung ương. Do đó, các chính sách đãi ngộ CBCC tại

các thành phố trực thuộc trung ương nên cần được tiếp tục nghiên cứu và đề xuất.

4.4. KIẾN NGHỊ VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC GIỮA

TRUNG ƯƠNG VỚI CHÍNH QUYỀN THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC

TRUNG ƯƠNG

4.4.1. Đối với Trung ương Đảng và Thành ủy thành phố trực thuộc trung

ương

Thứ nhất, kiến nghị Bộ Chính trị, Ban chấp hành Trung ương tiếp tục hoàn

thiện chủ trương, chính sách về phân cấp cho chính quyền địa phương nói chung và

thành phố trực thuộc trung ương. Nghiên cứu và ban hành chính sách phân cấp vĩ

mô, đồng bộ đối với thành phố trực thuộc trung ương trên cơ sở đảm bảo nguyên

tắc thực hiện phân cấp: Thẩm quyền quyết định của Hội đồng dân cử; trách nhiệm

giải trình; sự tuân thủ các quy định của pháp luật; công khai, minh bạch, sự giám sát

của người dân; trình độ, năng lực thực thi công vụ của đội ngũ CBCC; cơ chế tài

phán của tòa án.

Thứ hai, quan điểm, chính sách phân cấp của Đảng cần đảm bảo quyền tự chủ,

tự chịu trách nhiệm trước pháp luật của chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương, hạn chế tối đa sự can thiệp của trung ương đối với thành phố trực thuộc trung

ương, của cấp trên đối với cấp dưới. Chính quyền trung ương nắm giữ quyền lực

168

nhà nước thông qua Hiến pháp và pháp luật; bằng kiểm tra và giám sát thực hiện

luật; bằng điều tiết vĩ mô thông qua các công cụ kinh tế cơ bản như thuế, tài chính,

chính sách kinh tế; bằng quy hoạch phát triển vùng, quy hoạch quốc gia, vùng đô thị

và quy hoạch chung của các thành phố trực thuộc trung ương; bằng giải quyết tranh

chấp thông qua toà án. Sự kiểm soát của trung ương được thực hiện bằng hoạt động

giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội nằm tại các thành phố trực thuộc trung ương,

bằng hoạt động của thanh tra Chính phủ, bằng cơ quan kiểm tra đảng, giám sát phản

biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể. Dựa trên những quan điểm phân

cấp của Đảng như trên nhằm để cụ thể hóa bằng pháp luật, chính sách của Nhà

nước.

Thứ ba, Thành ủy các thành phố trực thuộc trung ương quán triệt, thực hiện tốt

nhất chính sách phân cấp; tăng cường vai trò lãnh đạo của cấp ủy đảng trong thực

hiện chính sách, pháp luật, thẩm quyền được phân cấp; chủ động nghiên cứu, đề

xuất những cơ chế, chính sách phân cấp phù hợp với thành phố; nâng cao năng lực,

sức chiến đấu, khả năng kiểm soát quyền lực của Đảng trên các mặt trận phát triển.

Thứ tư, Thành ủy của thành phố trực thuộc trung ương cần tiếp tục đổi mới

phương thức lãnh đạo của cấp ủy đảng các cấp đối với hoạt động phân cấp ở địa

phương; đổi mới, tinh gọn TCBM của Đảng phù hợp và thích ứng với đổi mới

TCBM nhà nước ở địa phương. Người đứng đầu cấp ủy, chính quyền ở thành phố

trực thuộc trung ương cần thể hiện rõ năng lực tư duy chiến lược, hoạt động thực

tiễn, tiên phong, có bản lĩnh chính trị, dám nghĩ, dám làm và dám chịu trách nhiệm

về những quyết định chính trị, quyết định chính sách quan trọng của thành phố trực

thuộc trung ương trước trung ương và nhân dân địa phương. Để lựa chọn được đội

ngũ cán bộ cấp chiến lược, cán bộ chủ chốt đảm nhiệm vị trí đứng đầu TCBM nhà

nước cần thực hiện tốt công tác cán bộ; đồng thời có chính sách đãi ngộ hiền tài

phục vụ sự nghiệp phát triển của các thành phố trực thuộc trung ương.

4.4.2. Đối với Quốc hội

Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội

chủ nghĩa Việt Nam thực hiện chức năng lập pháp và giám sát tối cao đối với hoạt

động của bộ máy nhà nước. Vì vậy, Quốc hội đóng vai trò quan trọng trong việc

ban hành chính sách, pháp luật ghi nhận thẩm quyền được phân cấp giữa trung ương

với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Trong thời gian tới, Quốc hội cần

169

tiếp tục đưa vào chương trình nghị sự của mình để nghiên cứu, đề xuất các chính

sách phân cấp phù hợp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Thiết

nghĩ, Quốc hội nên có nghiên cứu, đánh giá, thảo thuận thấu đáo có nên hay không

việc ban hành khuôn khổ thể chế chung áp dụng cho các thành phố trực thuộc trung

ương? hay duy trì việc ban hành các chính sách cụ thể, cục bộ và đặc thù cho các

thành phố trực thuộc trung ương như hiện nay? Có một khuôn khổ thể chế hoàn

chính là cơ sở pháp lý cao nhất, quan trọng nhất để thực hiện phân cấp giữa trung

ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Bởi vì, mọi chủ trương,

chính sách phân cấp cuối cùng cũng phải được thể chế hóa bằng pháp luật mới có

thể đi vào thực tế đời sống xã hội. Bên cạnh đó, trong thời gian trung hạn, Quốc hội

cần quan tâm giải quyết và thông qua các nội dung khuyến nghị như sau:

Thứ nhất, Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, đưa vào chương

trình sửa đổi, bổ sung các luật, pháp lệnh, nghị quyết nhằm khắc phục những hạn

chế, vướng mắc, chồng chéo thẩm quyền phân cấp giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương. Trong đó tập trung vào các nội dung về thẩm

quyền quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; Quy hoạch không gian phát

triển đô thị trực thuộc trung ương; thẩm quyền quản lý NSNN; thẩm quyền quản lý

TCBM và CBCC. Trước mặt là cần rà soát, sửa đổi thống nhất tránh sự chồng chéo

của các luật như: Luật Chính quyền địa phương, Luật Cán bộ công chức, Luật Viên

chức, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ngân sách nhà nước,...

và các nghị quyết đặc thù đối các thành phố trực thuộc trung ương.

Thứ hai, đối với lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch: Quốc hội cho phép thẩm quyền

quyết định quản lý quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các thành phố trực

thuộc trung ương cho chính quyền (UBND và HĐND) các thành phố trực thuộc

trung ương; Giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quy hoạch; Nghiên

cứu xây dựng, hoàn thiện thể chế về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội;

Đưa nghiên cứu khoa học về lĩnh vực quy hoạch vào Chương trình nghiên cứu khoa

học công nghệ trọng điểm cấp quốc gia và cấp tỉnh.

Thứ ba, để có được cơ chế, chính sách phân cấp quản lý NSNN đối với các

thành phố trực thuộc trung ương hiệu quả và toàn diện, từ đó phát huy quyền tự chủ

cao nhất của chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương trong quản lý NSNN,

170

chúng tôi kiến nghị Quốc hội nghiên cứu và cho phép các thành phố trực thuộc

trung ương tự chủ được thông qua ba khía cạnh: Ban hành chế độ, chính sách, định

mức tài chính – ngân sách riêng; thu, chi và vay nợ.

- Quốc hội cho phép các thành phố trực thuộc trung ương được quyền ban

hành cơ chế, chế độ, định mức và chính sách tài chính – ngân sách riêng. Thẩm

quyền này cần được giao cho HĐND các thành phố trực thuộc trung ương quyết

định, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và chính quyền trung ương. Nội

dung cụ thể về chế độ chính sách tài chính ngân sách của các thành phố trực thuộc

trung ương ban hành được báo cáo chính quyền trung ương, những nội dung này

không đi ngược lại Hiến pháp là được.

- Quốc hội cho phép các thành phố trực thuộc trung ương thu những khoản thu

đặc biệt có tính đặc thù phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của các Thành phố.

Điều này có thực hiện được hay không là tùy thuộc vào đề xuất ở trên (cho phép

HĐND các thành phố ban hành chế độ tiêu chuẩn, định mức ngân sách trên địa

bàn). Các nguồn thu này cần được báo cáo chính quyền trung ương và được chính

quyền các thành phố sử dụng vào tái đầu tư phát triển trên địa bàn. Chính quyền các

thành phố trực thuộc trung ương có được thẩm quyền này và thực hiện tốt thì mới

có được nguồn lực lớn để phát triển cho chính bản thân thành phố đó, đồng thời

cũng chính là phát triển vì cả nước, vì nhân dân. Về nguyên tắc, một khi chính

quyền các thành phố trực thuộc trung ương thiết kế nguồn thu riêng của đô thị phải

gắn liền với việc phân định trách nhiệm cung cấp dịch vụ đô thị, sao cho: (i) đảm

bảo được sự cung cấp hàng hóa công của chính quyền đô thị ngay cả khi chính

quyền cấp trên thay đổi chính sách chuyển giao tài khóa; (ii) Chính quyền đô thị

chịu trách nhiệm tốt nhất đối với số lượng và chất lượng hàng hóa công cung cấp;

(iii) hiệu quả cao nhất trong việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ trên cơ sở so sánh

lợi ích và chi phí; (iv) cải thiện trách nhiệm ra quyết định tài chính của chính quyền

đô thị. Muốn vậy, phải gắn lợi ích với chi phí: ai là người nộp thuế hoặc trả phí để

tài trợ cho chính quyền đô thị thì người đó được quyền thụ hưởng các khoản chi tiêu

của chính quyền đô thị. Nghĩa là những khoản thu đó đô thị được hưởng trọn, không

bị điều tiết hay phân chia [30].

- Quốc hội cho phép các thành phố trực thuộc trung ương được quy định một

số khoản chi, định mức chi phù hợp với nguồn thu và điều kiện kinh tế - xã hội của

171

các thành phố trực thuộc trung ương. Với sự tập trung về quy mô, tính đa dạng của

xã hội đô thị và là trung tâm thu hút các thành phần kinh tế, chính quyền các thành

phố trực thuộc trung ương chịu trách nhiệm cung cấp nhiều dịch vụ hơn so với hầu

hết các tỉnh, thành khác trong cả nước. Thực tế hiện nay, các dịch vụ công mà chính

quyền đô thị trực thuộc trung ương cần phải chi tiêu nhiều để cải thiện dịch vụ như:

Cơ sở hạ tầng, giao thông; nguồn nhân lực có trình độ cao; Các thiết chế về văn hóa

(công viên, giải trí, nhà hát…); Điện, nước, xử lý nước thải, thu gom rác; Cảnh sát

và lực lượng phản ứng nhanh; Phòng cháy chữa cháy; nhà ở, chăm sóc y tế… Do

đó, để phù hợp với nhu cầu cải thiện chất lượng dịch vụ, nguồn thu và điều kiện giá

cả của các thành phố lớn, cần cho phép các thành phố trực thuộc trung ương được

quyền quy định định mức chi phù hợp.

Thứ tư, Quốc hội phân cấp thẩm quyền cho các thành phố trực thuộc trung

ương được nghiên cứu và thiết kế bộ máy hành chính - quản trị các thành phố trực

thuộc trung ương phát triển theo hướng chuyên nghiệp hóa, chịu trách nhiệm cá

nhân trong công việc và chế độ giám sát thực thi độc lập. Quốc hội phân cấp cho

các thành phố nghiên cứu tổ chức lại hệ thống chính quyền, điều chỉnh các ranh giới

hành chính, tổ chức hệ thống các cơ quan chuyên môn, tổ chức hệ thống cung ứng

các dịch vụ công… cho phù hợp với đặc điểm của thành phố trực thuộc trung ương.

Quốc hội cho phép cơ chế phân quyền cho các thành phố trực thuộc trung ương

trong TCBM và biên chế, nhân sự; trong thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính;

được sử dụng những cơ chế, chính sách đặc thù phù hợp với điều kiện của các thành

phố trong một số lĩnh vực về đất đai, nhân lực, phát triển doanh nghiệp, đầu tư,

cung ứng dịch vụ công, phát triển cơ sở hạ tầng… không phụ thuộc vào các khuôn

mẫu chung áp dụng cho cả nước.

Quốc hội cần nghiên cứu, rà soát các quy định về TCBM, cần phân định rõ

thẩm quyền, trách nhiệm của Quốc hội, Chính phủ trong việc quy định về TCBM,

đặc biệt là việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bên trong của các

Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Thực hiện đúng quy định “Chính

phủ quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng

Bộ, cơ quan ngang Bộ” (khoản 2 Điều 39 Luật Tổ chức Chính phủ), vì vậy, đề nghị

Quốc hội không quy định chức năng, nhiệm vụ cụ thể của các Bộ trong một số luật

như vừa qua.

172

Quốc hội không lồng ghép các quy định về TCBM, biên chế vào trong các

văn bản luật, pháp lệnh không thuộc lĩnh vực TCBM nhà nước, trừ trường hợp đặc

biệt cần thiết liên quan đến quy trình, thủ tục hành chính thì phải có quy trình thẩm

định, thẩm tra, đánh giá tác động rất chặt chẽ để Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc

hội quyết định.

4.4.3. Đối với Chính phủ

Chính phủ là cơ quan cao nhất, thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia,

mọi thể chế phân cấp đều được cụ thể hóa thông qua Chính phủ. Do đó, trong thời

gian tới, Chính phủ cần rà soát lại các văn bản, chính sách đã ban hành về phân cấp

nói chung, phân cấp đặc thù đối với thành phố trực thuộc trung ương nói riêng để

kịp thời sửa đổi, bổ sung nhằm đơn giản hóa, giảm sự chồng chéo, trùng lặp; thay

thế những nội dung không còn phù hợp, góp phần đồng bộ hóa khuôn khổ thể chế

phân cấp đối với thành phố trực thuộc trung ương. Đồng thời, từ thực tiễn quản lý

nền hành chính quốc gia, Chính phủ cần chủ động nghiên cứu và đề xuất các dự án

luật quy định thẩm quyền của chính quyền trung ương, thẩm quyền của chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương trên cơ sở đảm bảo nguyên tắc chính quyền trung

ương giữ vai trò quản lý vĩ mô, điều phối, ban hành chính sách quốc gia, không can

thiệp vào công việc của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương (trừ trường

hợp cần thiết). Cụ thể:

Thứ nhất, các bộ, ngành rà soát lại toàn bộ các chức năng, nhiệm vụ thuộc lĩnh

vực của mình để loại bỏ những chức năng nhiệm vụ không cần thiết hoặc không

phù hợp với cơ chế thị trường và các cam kết quốc tế. Trên cơ sở đó cùng phối hợp

với Bộ Kế hoạch và Đầu tư, chính quyền các thành phố trực thuộc trung ương xác

định chỉ tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội có liên quan trên địa bàn. Bộ Kế

hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp với Bộ tài chính xây dựng quy trình lập Kế hoạch

phát triển kinh tế - xã hội phù hợp với quy trình lập ngân sách theo hướng lấy kế

hoạch trung hạn làm trọng tâm và tương ứng với những nhiệm vụ đã phân cho từng

cấp.

Tăng cường sự phối hợp giữa trung ương và chính quyền các thành phố trực

thuộc trung ương cũng như tăng cường sự tham gia của người dân và của các tổ

chức xã hội trong quá trình lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Hình thành các quy định về liên kết phát triển giữa các địa phương theo

173

hướng: hình thành tổ chức phù hợp cho việc liên kết phát triển vùng; phối hợp chặt

chẽ hơn giữa quy hoạch phát triển ngành với quy hoạch phát triển vùng; hình thành

cơ chế khuyến khích khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội cùng phối hợp với chính

quyền các địa phương thực hiện liên kết phát triển vùng.

Xây dựng chương trình bồi dưỡng kiến thức liên quan đến đổi mới quy hoạch,

kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và đưa vào hệ thống các trường chính trị, hành

chính ở các cấp nhằm tạo cơ sở cho việc đổi mới tư duy ở đội ngũ cán bộ, công

chức, đặc biệt là đội ngũ cán bộ lãnh đạo.

Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ ngành kế hoạch đồng thời đổi mới tổ chức

bộ máy ngành kế hoạch ở mọi cấp.

Hình thành cơ chế bắt buộc các địa phương, các ngành phải phối hợp với nhau

trong quá trình xây dựng và thực hiện quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội.

Phải có sự phối hợp chặt chẽ trên cơ sở sử dụng phương pháp khoa học và có

tính khả thi cao hơn trong việc xây dựng và thực hiện quy hoạch phát triển kinh tế -

xã hội vùng.

Thực hiện tốt công tác tuyên truyền và cung cấp các thông tin về quy hoạch

phát triển hạ tầng kỹ thuật của các thành phố trực thuộc trung ương để tạo sự hưởng

ứng của xã hội; công khai các quy hoạch cho người dân tham gia giám sát việc thực

hiện quy hoạch và triển khai các dự án đầu tư.

Thứ hai, Chính phủ chỉ nên quy định các điều kiện nhằm hạn chế rủi ro, hạn

chế sự ảnh hưởng đến việc thực hiện các nhiệm vụ chi cho quản lý nhà nước trên

địa bàn các thành phố trực thuộc trung ương thay vì khống chế tỉ lệ nợ vay như hiện

nay. Còn lại, nên để cho HĐND các Thành phố quyết định các nội dung khác trong

hoạt động vay nợ phù hợp với nhu cầu phát triển, khả năng tạo nguồn thu, khả năng

trả nợ của các thành phố trực thuộc trung ương. Chính phủ nghiên cứu đề xuất trao

cho các thành phố quyền hoạch định cơ chế - chính sách, đặc biệt là cơ chế - chính

sách phân bổ nguồn lực địa phương, giải tỏa các điểm tắc nghẽn nguồn lực hiện nay

(chính sách đất đai, chính sách thuế, chính sách biên chế - bộ máy và lương, chính

sách hỗ trợ phát triển theo các chương trình ưu tiên của thành phố).

Thứ ba, Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền

hạn của mình, khẩn trương rà soát các văn bản quy phạm pháp luật do mình ban

hành có những hạn chế, vướng mắc, chồng chéo về phân định chức năng, nhiệm vụ,

174

quyền hạn, cơ cấu TCBM và quản lý biên chế, đề án vị trí việc làm,... để kịp thời

sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan có thẩm

quyền quyết định.

Chính phủ cần hoàn thành việc ban hành các nghị định, văn bản quy định về

chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND; hướng

dẫn về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, biên chế của cơ quan tham mưu, giúp việc,

phục vụ hoạt động của HĐND, UBND cấp xã. Hoàn thiện các tiêu chí thành lập,

sáp nhập, sắp xếp tinh gọn TCBM của UBND cấp tỉnh, huyện; Quy mô, số lượng

CBCC cần thiết hoặc giao thẩm quyền này cho chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương để họ tự cân đối, tổ chức phù hợp.

Tiếp tục kiện toàn tổ chức Chính phủ theo hướng tinh gọn, hợp lý, hoạt động

hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu xây dựng nền hành chính dân chủ, hiện đại,

chuyên nghiệp, năng động. Tập trung xây dựng Chính phủ liêm chính, kiến tạo,

phát triển, hành động, phục vụ nhân dân; xây dựng bộ máy hành chính tinh gọn,

hợp lý, dựa trên chế độ công vụ việc làm, thực tài, thực việc.

4.4.4. Đối với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

Thứ nhất, nâng cao năng lực của chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương. Chính quyền thành phố trực thuộc trung ương là chủ thể được phân cấp thẩm

quyền quản lý nhà nước đóng vai trò thực hiện chính sách phân cấp. Chính sách

phân cấp như thế nào? trao cho chính quyền cấp dưới nhiều hay ít thẩm quyền?

những thẩm quyền nào và kiểm soát nó như thế nào là tùy thuộc vào chính quyền

trung ương, nhưng chính sách phân cấp có thành công và mang lại hiệu quả hay

không thì tuỳ thuộc lớn vào chính quyền địa phương (thành phố trực thuộc trung

ương). Bởi thẩm quyền được phân cấp phải thông qua năng lực tổ chức thực hiện

của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Năng lực của chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương thể hiện ở khả năng lĩnh hội, thực hiện chính sách của

đội ngũ CBCC; việc ban thành chính sách của thành phố trực thuộc trung ương; khả

năng tự chủ, năng động sáng tạo của chính quyền; khả năng kiểm soát các thẩm

quyền. Chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được đặt trong môi trường

rộng lớn về thẩm quyền, môi trường quản lý đô thị rộng lớn, năng động nên việc

nâng cao năng lực mọi mặt để đáp ứng yêu cầu của thực tiễn là cần thiết và khách

175

quan.

Thứ hai, để đảm bảo thực hiện tốt chính sách phân cấp, phát huy quyền chủ

động, sáng tạo và phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của thành phố trực thuộc

trung ương, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cần thực hiện thật tốt việc

bảo đảm thực quyền của HĐND và trách nhiệm UBND và Chủ tịch UBND thành

phố trực thuộc trung ương trong việc quyết định thực hiện các nhiệm vụ được phân

cấp, phân quyền; chấp hành nghiêm kỷ luật, kỷ cương hành chính; đồng thời phát

huy dân chủ rộng rãi để nhân dân địa phương tham gia quản lý nhà nước.

Thứ ba, chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cần chủ động nghiên

cứu, đề xuất những vấn đề còn bất cập từ thực tiễn quản lý tại các thành phố để kiến

nghị với trung ương kịp thời sửa đổi, bổ sung chính sách cho phù hợp. Đồng thời,

chủ động xây dựng cơ chế phối hợp, trao đổi giữa các thành phố trung ương với

nhau để học hỏi, chia sẻ kinh nghiệm.

Thứ tư, trong nội dung phân cấp các ngành, lĩnh vực cần thực hiện các nội

dung:

- UBND các thành phố trực thuộc trung ương cần thực thiện tốt quy trình xây

dựng Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm, hàng năm và trình HĐND các

Thành phố quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Chính

quyền, theo phân cấp, cần ban hành Chương trình Thực hiện hay Kế hoạch hành

động để phân công, quy tụ, phối hợp và sắp xếp thứ tự ưu tiên mọi loại hoạt động

phát triển thuộc các cấp trên lãnh thổ; Chính quyền, theo phân cấp, ban hành một bộ

công cụ quản lý thực hiện quy hoạch, bao gồm:

+ Các công cụ hành chính: các loại thủ tục, điều tra xã hội học, chỉ dẫn, giấy

phép, ngăn cấm, quy tắc xử phạt vi phạm;

+ Các công cụ chính sách: tham vấn, quan hệ đối tác; khuyến khích, hạn chế,

phòng ngừa…;

+ Các công cụ tài chính: kinh phí quy hoạch; thuế, phí, đóng góp nghĩa vụ, tín

dụng, các quỹ phát triển;

+ Các công cụ truyền thông để nâng cao nhận thức công chúng, mà trước tiên

là công bố rộng rãi, cụ thể và thường xuyên nội dung quy hoạch và các Chương

176

trình, dự án;

+ Công cụ giáo dục: tập huấn cho cán bộ lãnh đạo, công chức; đưa một số nội

dung vào chương trình đào tạo, tuyển dụng công chức; đào tạo và đào tạo lại các

chuyên gia quy hoạch;

+ Lập hệ thống theo dõi thường xuyên và đánh giá định kỳ quá trình thực hiện

quy hoạch, kể cả sử dụng các dịch vụ tư vấn.

- Chính quyền thành phố trực thuộc trung ương cần tăng cường công tác theo

dõi, giám sát, đánh giá, kiểm tra, thanh tra việc quản lý và sử dụng nguồn NSNN;

đẩy mạnh triển khai công tác giám sát cộng đồng nhằm huy động sự tham gia của

các đối tượng thụ hưởng vào quá trình chuẩn bị, tổ chức thực hiện và theo dõi giám

sát các khâu trong chu trình NSNN; bảo đảm NSNN được quản lý và sử dụng một

cách công khai, minh bạch, tiết kiệm, chống thất thoát, lãng phí và tham nhũng.

- Đổi mới, tổ chức sắp xếp lại TCBM của thành phố trực thuộc trung ương

theo hướng tinh gọn, hiệu lực và hiệu quả. Thực hiện từng bước sắp xếp, tổ chức lại

các đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã theo đúng tiêu chí quy định và xây dựng tổ

chức bộ máy phù hợp với các đơn vị hành chính đó; bảo đảm không tăng thêm số

lượng đơn vị hành chính ở địa phương, tránh làm phát sinh bộ máy, tăng biên chế,

tăng chi phí quản lý hành chính và đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế – xã hội.

Nghiên cứu TCBM chính quyền theo hướng thu gọn đầu mối, giảm bớt khâu trung

gian, tăng cường quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Khi rà soát, sắp xếp lại, thành lập

mới phải căn cứ vào tiêu chí: vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, mối quan hệ

công tác, cơ cấu tổ chức bên trong, vị trí việc làm và số lượng biên chế cần thiết tối

thiểu. TCBM của các cơ quan chuyên môn phù hợp với điều kiện của thành phố,

177

xây dựng đội ngũ CBCC đủ phẩm chất, năng lực đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ.

TIỂU KẾT CHƯƠNG 4

Vấn đề phân cấp quản lý nước giữa trung ương với chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương đặt ra nhiều nội dung để nghiên cứu, giải đáp và đề xuất giải

pháp thực hiện. Tuy nhiên, mỗi vấn đề, hướng nghiên cứu sẽ có những cách tiếp cận

khác nhau, đồng nghĩa với những kết quả chưa giống nhau, thậm chí là chưa hoàn

thiện. Chương 4 là kết quả dựa trên sự phân tích khung lý thuyết ở chương 2, thực

trạng của chương 3. Nội dung của chương này được kỳ vọng là sản phẩm cuối của

Luận án. Tuy nhiên, trong khuôn khổ nhất định của đề tài Luận án không tham vọng

hướng đến những kết quả lớn lao. Do vậy, quan điểm định hướng và giải pháp của

Luận án đề xuất hướng đến những vấn đề cụ thể, mong muốn được triển khai để

mang lại hiệu quả. Thực tế, những kết quả đạt được ở chương 4 chưa thể đạt được

như kỳ vọng, song đây là những kết quả bước đầu, dưới phương diện này hoặc ở

mỗi góc độ khác đều có thể có giá trị tham khảo đối với phạm vi lĩnh vực nghiên

cứu.

Mỗi nội dung nghiên cứu và những vấn đề thực tiễn đều đặt ra nguyên tắc tiếp

cận mang tính định hướng trong giải quyết vấn đề. Do đó, trong vấn đề phân cấp

tuy đã được nghiên cứu khá nhiều, song cụ thể giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương vẫn cần tiếp tục nghiên cứu. Việc định hướng

nhằm đề xuất giải pháp, góp phần giải quyết đúng đắn nguyên tắc trong phân cấp

quản lý nhà nước. Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương tuy có tính đặc thù, song những định hướng, giải

pháp được nêu ra trong chương 4 là đòi hỏi cần thiết.

Thực tế nghiên cứu cho thấy, để đề xuất được những giải pháp có ý nghĩa thiết

thực cần có một sự trải nghiệm thực sự sâu đậm với vấn đề nghiên cứu. Các nhóm

giải pháp chung và cụ thể đối với việc phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương

với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được đề xuất vừa có ý nghĩa lý

luận – pháp lý, vừa có ý nghĩa thực tiễn đang đặt ra. Nghiên cứu nhằm đề xuất giải

pháp để tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương là đòi hỏi từ thực tiễn quản lý nhà nước của các

178

thành phố trực thuộc trung ương. Để các giải pháp phát huy hiệu quả và được vận

dụng cũng lệ thuộc nhiều yếu tố khách quan và chủ quan. Theo đó, ở mục tiêu cũng

như nội dung mong muốn của chương 4 cần thực hiện để đạt được là:

Một là, cần nghiên cứu có chiều sâu các quan điểm, chính sách của Nhà nước

về phân cấp, đặc biệt là chủ trương của Đảng về vấn đề này. Từ đó có những kiến

giải, phân tích sự cần thiết vấn đề đặt ra để Đảng, Nhà nước, các cấp chính quyền

quan tâm giải quyết mối quan hệ giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương trong thẩm quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm; cơ cấu TCBM; tài

chính, nhân sự...

Hai là, cần nghiên cứu nghiêm túc và có hiệu quả về việc ban hành khung

khổ, thể chế chính sách phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương; lấy đó làm “khế ước” quan trọng để điều chỉnh rõ

ràng thẩm quyền, nhiệm vụ, nội dung phân cấp liên quan.

Ba là, hình thành và đảm bảo thực sự về cơ chế kiểm soát, lực lượng đối trọng,

kiểm soát quyền lực nhà nước từ trung ương đến địa phương; phát huy dân chủ,

179

pháp quyền trong môi trường chính trị, hành chính hiện đại.

KẾT LUẬN

Phân cấp quản lý nhà nước là xu hướng tất yếu khách quan để nâng cao hiệu

lực và hiệu quả quản lý. Vấn đề này bắt nguồn từ yêu cầu của thực tiễn quản lý xã

hội của nhà nước. Ở các quốc gia trên thế giới, nhất là các nước phát triển đã nghiên

cứu lý thuyết và ứng dụng khá lâu. Theo lý thuyết phân quyền tư sản, phân cấp

chính là phân quyền, hay phân chia quyền lực nhà nước. Theo lập luận và cách hiểu

của Việt Nam là phân cấp. Lịch sử nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước đã có

nhiều công trình công bố có giá trị tham khảo. Đây là khung lý luận và kinh nghiệm

thực tiễn để nghiên cứu vận dụng vào điều kiện phân cấp ở Việt Nam.

Nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước nói chung và phân cấp quản lý nhà

nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương ở Việt Nam

có thể rút ra những kết luận sau đây:

Thứ nhất, quan điểm quyền lực nhà nước là thống nhất vẫn được quán triệt

trong quá trình tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước. Đồng thời phát huy

quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền. Thẩm quyền quản lý

nhà nước sẽ được tiếp tục phân cấp mạnh mẽ cho chính quyền địa phương trong bối

cảnh cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay. Đặc biệt thẩm quyền của chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương sẽ được phân cấp mạnh mẽ hơn trong thời

gian tới. Việc phân cấp thẩm quyền từ chính quyền trung ương cho chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương vẫn là vấn đề phức tạp, lâu dài cần được nghiên

cứu tìm ra luận cứ khoa học để thúc đẩy quá trình này diễn ra nhanh hơn, đồng bộ

và hiệu quả hơn. Đây là mong muốn của các cấp chính quyền và người dân được

thụ hưởng từ chính sách phân cấp.

Thứ hai, cần nhận thức rằng phân cấp quản lý nhà nước ở Việt Nam mang tính

đặc thù bởi tổ chức của hệ thống chính trị. Do đó, thẩm quyền và các điều kiện để

thực hiện thẩm quyền quản lý nhà nước của chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương phụ thuộc lớn từ chủ trương, quan điểm của Đảng. Sự vào cuộc quyết liệt của

Trung ương Đảng có tác động lớn đến kết quả phân cấp cho chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương. Giải quyết thẩm quyền quản lý nhà nước là đi đôi với giải

180

quyết thẩm quyền giữa các cấp ủy đảng trong lãnh đạo chính quyền nhà nước.

Thứ ba, phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương phải đặt trong bối cảnh phù hợp với trình độ phát triển

chung của quốc gia, điều kiện kinh tế - xã hội của thành phố trực thuộc trung ương.

Bên cạnh đó, phải không ngừng nâng cao năng lực của chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương, phát huy vai trò của cấp ủy đảng trong chính quyền thành phố

trực thuộc trung ương trong lãnh đạo thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước. Tăng

cường phân cấp thẩm quyền đi đôi với năng cao năng lực thực thi công vụ của đội

ngũ CBCC trong chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

Thứ tư, cần xem việc tăng cường phân cấp quản lý nhà nước cho các thành

phố trực thuộc trung ương là quá trình cải cách mạnh mẽ trong phương thức tổ chức

và hoạt động của bộ máy nhà nước. Quá trình này được thực hiện tốt thì sẽ mang lại

lợi ích to lớn cho các thành phố trực thuộc trung ương và cả nước chứ không đơn

thuần là lợi ích cục bộ của riêng ai. Đầu tư cho thành phố trực thuộc trung ương

chính là động lực cải cách và tăng trưởng của khu vực và quốc gia. Đây là tư duy

đổi mới, tạo động lực cần được quán triệt và thấu hiểu trong toàn bộ hệ thống chính

trị nhằm chuyển biến trong hành động của đội ngũ CBCC trong chính quyền các

cấp.

Thứ năm, phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương là chiến lược lâu dài trong tiến trình cải cách nền hành

chính nhà nước. Để tiến trình này thành công, mang lại hiệu quả cho sự phát triển

ổn định, thịnh vượng của quốc gia, quá trình phân cấp cần được tiến hành đồng bộ

và sự vào cuộc quyết liệt của hệ thống chính trị. Tăng cường phân cấp quản lý nhà

nước cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trước hết bắt đầu từ quan

điểm chính trị của Đảng cầm quyền và thay đổi trong thể chế hành chính nhà nước,

song không thể thực hiện nếu bỏ qua các yếu tố khác như tài chính, nhân sự... Nghĩa

là, phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương phải được tiến hành đồng bộ, triệt để, toàn diện.

Thứ sáu, phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương đòi hỏi có hệ thống thể chế hoàn chỉnh, đủ hiệu lực, hiệu

quả để điều chỉnh nội dung thẩm quyền, nhiệm vụ, trách nhiệm và kiểm soát các

hoạt động quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc

181

trung ương. Đây là giải pháp đồng thời là điều kiện không thể thiếu để thực hiện tốt

nhất phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương.

Thứ bảy, tăng cường phân cấp cần gắn với đổi mới, tinh gọn TCBM, xây dựng

TCBM phù hợp; có cơ chế vận hành TCBM nhịp nhàng, ăn khớp, trôi chảy, không

chồng chéo, vừa tập trung quyền lực ở chính quyền đô thị, song lại có cơ chế kiểm

soát, đối trọng để chính quyền thực thi tốt quyền lực nhà nước. Ở chính quyền đô

thị trực thuộc trung ương phải thực sự có cơ chế lựa chọn ra được những người

đứng đầu tài đức, đội ngũ CBCC hành chính chuyên nghiệp. Thành phố trực thuộc

trung ương cần xây dựng nền hành chính hiện đại, gần dân; công nghệ quản trị

182

thông minh.

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ

1. Nguyễn Đình Thái, Phân cấp quản lý nhà nước về tổ chức bộ máy giữa

trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, Tạp chí Cộng sản, số

136 (4/2018).

2. Nguyễn Đình Thái, Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch

phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 1/2018.

3. Nguyễn Đình Thái, Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước giữa trung ương

với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, Tạp chí Quản lý nhà nước, số

266 (3/2018).

4. Nguyễn Đình Thái, Đỗ Thị Thanh Nga, Giải pháp về chính sách phân cấp

quản lý ngân sách nhà nước giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương, Tạp chí Khoa học chính trị, số 05/2018.

5. Nguyễn Đình Thái, Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch

phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương – Nhìn từ góc độ thể chế, Tạp chí Thông tin khoa học chính trị, số 1

(10)/2018.

6. Nguyễn Đình Thái, Phân cấp thẩm quyền ban hành chính pháp luật, chính

sách, tiêu chuẩn và định mức ngân sách nhà nước giữa trung ương với chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương, Tạp chí Thông tin khoa học chính trị, số 4 (13)/

2018.

7. Hoàng Mai, Nguyễn Đình Thái, Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung

ương với chính quyền một số thành phố lớn trên thế giới và kinh nghiệm đối với

183

Việt Nam, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 7/2019.

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Tài liệu tiếng Việt:

[1] Vũ Thành Tự Anh, (2012), Phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam: nhìn từ góc độ

thể chế, Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright.

[2] Phan Xuân Biên (Chủ biên), (2007), Một số vấn đề về xây dựng chính quyền đô

thị từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh, Nxb. Tổng hợp Tp. Hồ Chí Minh.

[3] Lê Thanh Bình (2008), Phân tích sự phân quyền trong cải cách hành chính ở

Philippine: một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu

Quốc tế, số 1 (72).

[4] Bộ Nội vụ - Vụ Chính quyền địa phương (2014), Nghiên cứu kinh nghiệm các

nước về tổ chức chính quyền địa phương, Hà Nội.

[5] Bộ Tư pháp - Viện Khoa học pháp lý (2013), Báo cáo Kết quả hội thảo phân

định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền cấp tỉnh: thực

tiễn và một số vấn đề đặt ra, Hà Nội.

[6] Lê Văn Chấn, Mô hình “một dấu, một cửa” trong các cơ quan nội thuộc chính

quyền Tp. Hồ Chí Minh: Xây dựng chính quyền đô thị hiện đại, Báo Phát triển

kinh tế, tháng 03/2007.

[7] Nguyễn Quang Châu (2001), Quản lý đô thị, Nxb. Xây Dựng, Hà Nội.

[8] Dương Thị Lan Chi (2007), Nâng cao năng lực của chính quyền đô thị đáp ứng

yêu cầu phát triển, Tạp chí Xây dựng, số 12.

[9] Chính phủ, Báo cáo đánh giá bổ sung kết quả thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh

tế - xã hội năm 2015, kết quả thực hiện 5 năm 2011 – 2015 và kế hoạch phát

triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016 – 2020, Hà Nội, 2016.

[10] Chính phủ, Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP, ngày 30 tháng 6 năm 2004, Về tiếp

tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh,

thành phố trực thuộc trung ương.

[11] Chính phủ, Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 21 tháng 3 năm 2016, Về phân cấp

quản lý nhà nước giữa Chính phủ và Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương.

[12] Chính phủ, Nghị định số 144/2016/NĐ-CP của Chính phủ ngày 01 tháng 11

năm 2016 Quy định một số cơ chế đặc thù về đầu tư, tài chính, ngân sách và

184

phân cấp quản lý đối với thành phố Đà Nẵng.

[13] Chính phủ, Nghị định số 48/2017/NĐ-CP, ngày 24 tháng 4 năm 2017, Quy

định một số cơ chế, chính sách tài chính – ngân sách đặc thù đối với thành

phố Hồ Chí Minh.

[14] Chính phủ, Nghị định số 63/2017/NĐ-CP, ngày 19 tháng 5 năm 2017, Quy

định một số cơ chế, chính sách tài chính – ngân sách đặc thù đối với thủ đô

Hà Nội.

[15] Chính phủ, Nghị định số 89/2017/NĐ-CP, ngày 29 tháng 7 năm 2017, Quy

định một số cơ chế, chính sách tài chính – ngân sách đặc thù đối với thành

phố Hải Phòng

[16] Nguyễn Văn Cương, (2015), Về phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung

ương và chính quyền địa phương tại Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc

gia, Hà Nội.

[17] Phạm Đình Cường, (2004), Phân cấp trong quản lý tài chính – Ngân sách ở

Việt Nam, Tạp chí Tài chính, (số 7).

[18] Vũ Sỹ Cường, (2013), Thực trạng và một số gợi ý chính sách về phân cấp ngân

sách tại Việt Nam, Tạp chí Tài chính, (số 5).

[19] Lê Xuân Diêm (2007), Đổi mới chính quyền đô thị, Tạp chí Khoa học xã hội số

05 (105).

[20] Ngô Văn Doanh (1999), “Quan hệ giữa phát triển đô thị bền vững và nông thôn

ở Đông Nam Á- Bài học từ quá khứ”, Hội thảo Quốc tế “Phát triển Đô thị bền

vững -vai trò của nghiên cứu và giáo dục”, HoChiMinh City - VietNam.

[21] Trần Kim Dung (1999), Tác động của đô thí hóa đến đời sống nông thôn (nhìn

từ thực tế ở một số địa phương Nam bộ), Hội thảo Quốc tế “Phát triển Đô thị

bền vững - vai trò của nghiên cứu và giáo dục”, HoChiMinh City - VietNam.

[22] Đảng Cộng sản Việt Nam (1995), Văn kiện Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp

hành Trung ương khóa VII, Lưu hành nội bộ, Hà Nội.

[23] Đảng Cộng sản Việt Nam (1997), Văn kiện Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp

hành Trung ương khóa VIII, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội.

[24] Đảng Cộng sản Việt Nam (2004), Văn kiện Hội nghị lần thứ chín Ban Chấp

hành Trung ương khóa IX, Nxb CTQG, Hà Nội.

[25] Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ

185

X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội.

[26] Đảng Cộng sản Việt Nam (2007), Văn kiện Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp

hành Trung ương khóa X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội.

[27] Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ

XII, Văn phòng Trung ương Đảng, Hà Nội.

[28] Đặng Đức Đạm, (2002), Phân cấp quản lý kinh tế, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà

Nội.

[29] Nguyễn Minh Đoan (2012), Phân cấp, phân quyền giữa trung ương và

địaphương,Websitehttp://vnclp.gov.vn/ct/cms/tintuc/Lists/NhaNuocVaPhapLu

at/Viewdetail.aspx?ItemID=97.

[30] Tô Tử Hạ (Chủ biên), (2003), Từ điển Hành chính, Nxb Lao động xã hội, Hà

Nội.

[31] Nguyễn Minh Hoà (2005), Vùng đô thị châu Á và thành phố Hồ Chí Minh,

Nxb. Tổng hợp TP. Hồ Chí Minh.

[32] Nguyễn Mai Hoài, Chính quyền đô thị và qui chế tài chính ngân sách đặc thù:

Trường hợp Tp. Hồ Chí Minh, Tạp chí Phát triển và Hội nhập, số 18 (28),

tháng 9-10/2014.

[33] Phan Anh Hồng (2010), Sắp xếp lại cơ cấu hệ thống chính quyền đô thị theo

tinh thần Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 Khóa X của Đảng, Tạp chí Tổ

chức nhà nước, tháng 8/2010.

[34] Lê Thiên Hương (2009), Mô hình tổ chức chính quyền đô thị khi không tổ chức

Hội đồng nhân dân đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước, số 163.

[35] Chu Văn Hưởng, (2012), Phân cấp, phân quyền trong thực thi quyền lực nhà

nước ở địa phương Việt Nam hiện nay – Vấn đề và giải pháp, Luận án Tiến sĩ

Chính trị học, Học viện chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội.

[36] Bùi Đức Kháng, (2006), Phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính nhà

nước của chính quyền địa phương, Nxb Tư pháp, Hà Nội.

[37] Mai Đình Lâm (2012), Tác động của phân cấp tài khóa đến tăng trưởng kinh

tế tại Việt Nam, Luận án Tiến sĩ kinh tế, Đại học Kinh tế Tp. Hồ Chí Minh,

Tp. Hồ Chí Minh.

[38] Trương Đắc Linh, Nguyễn Cửu Việt (2011), Sửa đổi Hiến pháp nhìn từ chiến

186

lược phân cấp quản lý, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 3.

[39] Đặng Công Luận (2010), Những vấn đề đặt ra về tổ chức chính quyền đô thị ở

thành phố Hồ Chí Minh, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số 4.

[40] Uông Chu Lưu (2014), Một số vấn đề lý luận về phân cấp quản lý nhà nước,

Tạp chí Dân chủ pháp luật, Số chuyên đề 60 năm ngành Tư pháp.

[41] Lê Chi Mai, (2005), Vấn đề phân cấp nguồn lực tài chính cho cung ứng dịch

vụ công, Tạp chí Quản lý nhà nước, (số 4).

[42] Lê Chi Mai, (2006), Phân cấp ngân sách cho chính quyền địa phương – thực

trạng và giải pháp, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội.

[43] Hoàng Mai, (2010), Phân cấp quản lý nhân sự hành chính nhà nước ở Việt

Nam, Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công, Học viện Hành chính quốc

gia, Hà Nội.

[44] Lưu Tiến Minh (2011), Những bất cập, hạn chế và yêu cầu xây dựng mô hình

chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ương hiện nay, Tạp chí

Dân chủ và Pháp luật, số 9 (234)

[45] Ngân hàng Thế giới, Cải cách thuế ở Việt Nam: Hướng tới một hệ thống hiệu

quả và công bằng hơn, Nxb. Văn hóa Thông tin, Hà Nội.

[46] Nguyễn Thế Nghĩa, Tôn Nữ Quỳnh Trân (Chủ biên), (2002), Phát triển đô thị

bền vững, Nxb. Khoa học xã hội, Tp. Hồ Chí Minh.

[47] Nguyễn Thị Thanh Nhàn (2011), Đặc điểm của đô thị Việt Nam và phương

hướng xây dựng mô hình tổ chức chính quyền đô thị phù hợp, Tạp chí Tổ chức

quản lý nhà nước, số 183.

[48] Vũ Văn Nhiêm, Lê Văn In (2005), Bàn về quan hệ công tác giữa Văn phòng

Ủy ban nhân dân với các sở ngành trong việc thực hiện chức năng tham mưu,

giúp việc Ủy ban nhân dân từ thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh, Tạp chí Khoa

học pháp lý, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, số 3(28).

[49] Vũ Văn Nhiêm (2007), Thử phác thảo mô hình chính quyền đô thị thành phố

Hồ Chí Minh từ việc đổi mới công tác bầu cử, Tạp chí Khoa học pháp lý,

Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh, số 4(41).

[50] Vũ Văn Nhiêm (2008), Đổi mới mô hình chính quyền đô thị Tp. Hồ Chí

Minh, Hội nghị Thông báo kết quả nghiên cứu Khoa học xã hội Nam bộ, Viện

phát triển bền vững vùng Nam bộ và Trường Đại học Khoa học Xã hội và

187

Nhân văn Tp. Hồ Chí Minh tổ chức ngày 6 - 7/11/2008.

[51] Trần Thị Diệu Oanh (2011), Một số vấn đề về phân cấp quản lý cho chính

quyền đô thị, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số (12), (237).

[52] Trần Thị Diệu Oanh, (2012), Phân cấp quản lý và địa vị pháp lý của chính

quyền địa phương trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam, Nxb.

Chính trị quốc gia, Hà Nội.

[53] Nguyễn Minh Phương (2013), Thực trạng phân cấp, phân quyền và vấn đề tự

quản địa phương tại Việt Nam, Văn phòng Quốc hội, Oxfam, Unicef, Hội thảo

Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực

tiễn, Ninh Thuận.

[54] Lưu Đức Quang (2009), Tổ chức chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã

tại thành phố Hồ Chí Minh, Tạp chí Khoa học pháp lý, số 1(50).

[55] Roland White, Paul Smoke, Sudarshan Gooptu (dịch và hiệu đính Vũ Cường),

(2005), Phân cấp ở Đông Á, Nxb Văn hóa -Thông tin, Hà Nội.

[56] Nguyễn Đăng Sơn, (2005), Phương pháp tiếp cận mới về quy hoạch và quản lý

đô thị, Nxb. Xây dựng, Hà Nội.

[57] Võ Kim Sơn (2004), Phân cấp quản lý nhà nước – Lý luận và thực tiễn, Nxb.

Chính trị quốc gia, Hà Nội.

[58] Diệp Văn Sơn (2006), Đề xuất các phương án thí điểm mô hình quản lý đô thị

ở Thành phố Hồ Chí Minh, Tạp chí Nhà nước, số 3.

[59] Diệp Văn Sơn (2010), Thành phố Hồ Chí Minh cần một mô hình tổ chức chính

quyền phù hợp để quản lý một đô thị đặc biệt, Tạp chí Tổ chức Nhà nước, số

5.

[60] Diệp Văn Sơn (2012), Phải nắm vững đặc thù của đô thị để có những quyết

sách phù hợp đăng trên Diễn đàn: Sẽ đụng đến “nhiều ghế“, nhiều người, Báo

Sài Gòn Tiếp thị ngày 09/7/2012.

[61] Diệp Văn Sơn, Sẽ đụng đến “nhiều ghế“, nhiều người đăng trên báo Sài Gòn

tiếp thị ngày 09/7/2012.

[62] Đinh Lâm Tấn (2015), Đánh giá kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở Việt

Nam, Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công, Học viện Hành chính quốc gia,

Hà Nội.

[63] Đào Xuân Tiến (2007), Hoàn thiện cơ chế phân cấp ngân sách nhà nước cho

188

các cấp chính quyền địa phương, Luận văn Thạc sĩ kinh tế, Tp. Hồ Chí Minh.

[64] Hà Quang Thanh (2012), Hoàn thiện cơ chế pháp lý người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước ở địa phương, Tạp chí Khoa học Chính trị, số tháng

03/2012.

[65] Lê Thị Thanh, (2009), Hoàn thiện quy định về phân cấp quản lý ngân sách nhà

nước ở Việt Nam hiện nay, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11 (259).

[66] Đặng Văn Thanh, (2004), Phân cấp quản lý tài chính nhà nước – Thực trạng

và giải pháp hoàn thiện, Tạp chí Quản lý nhà nước, (số 9).

[67] Phạm Hồng Thái (2011), Phân quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước -

Một số khía cạnh lý luận - thực tiễn và pháp lý, Tạp chí khoa học Đại học

quốc gia Hà Nội, Luật học (số 27).

[68] Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí, (2011), Phân cấp

quản lý nhà nước, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội.

[69] Lê Viết Thái, Phân cấp trong lĩnh vực quy hoạch và kế hoạch ở Việt Nam –

Thực trạng và giải pháp, Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế trung ương,

http://dl.ueb.vnu.edu.vn/bitstream/1247/9338/1/22_Phan%20cap%20trong%20l

inh%20vuc%20quy%20hoach_Le%20Viet%20Thai.pdf

[70] Nguyễn Tiến Thành (2005), Kinh nghiệm phát triển các thành phố lớn - cực

lớn Châu Á - Thái Bình Dương, Tạp chí Xây dựng, (số 3).

[71] Lê Toàn Thắng (2013), Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện

nay, Luận án Tiễn sĩ Hành chính công, Học viện Hành chính Quốc gia, Hà

Nội.

[72] Lê Thị Thu Thủy, Một số vấn đề pháp lý về phân cấp quản lý ngân sách nhà

nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, Tạp chí Khoa học Đại học quốc

gia Hà Nội, Luật học 26 (2010) 34 -43.

[73] Trung tâm Dự báo và Nghiên cứu đô thị - PADDI (2013), Tăng cường năng

lực quản lý hành chính ở các thành phố lớn, OnlyLyon, Ville Lyon.

[74] Trung tâm Dự báo và Nghiên cứu đô thị - PADDI (2016), Quy hoạch lãnh thổ

và chiến lược kinh tế, OnlyLyon, Ville Lyon.

[75] Trương Thu Trang, Kinh nghiệm phân cấp quản lý chính quyền ở Nhật Bản,

Tạp chí Nghiên cứu Đông Bắc Á, Số 7/2008.

[76] Dương Quang Trung (2008), Nâng cao năng lực chính quyền đô thị đáp ứng

189

yêu cầu phát triển mới của đất nước, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 6

[77] Dương Quang Tung, (2004), Về vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa trung

ương và địa phương hiện nay, Tạp chí Quản lý nhà nước, (số 9).

[78] Đoàn Trọng Truyến (Chủ biên), (1997), Hành chính học đại cương, Nxb.

Chính trị quốc gia, Hà Nội.

[79] Trường Đại học Kinh tế - Luật (2013), Chính quyền đô thị tại Việt Nam:

Nghiên cứu tình huống từ thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng, Hà Nội.

[80] Đào Hoàng Tuấn (Chủ biên), (2008), Phát triển bền vững đô thị: Những vấn đề

lý luận và kinh nghiệm thế giới, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội.

[81] Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng, Báo cáo kết quả thực hiện nhiệm vụ

kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh năm 2019; mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp

năm 2020, Hải Phòng, năm 2020.

[82] Ủy ban nhân dân Tp. Hồ Chí Minh, Báo cáo Tổng kết thực hiện nhiệm vụ kinh

tế - xã hội 5 năm (2015 - 2020), phương hướng, mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp

5 năm (2020 - 2025), Tp. Hồ Chí Minh, 2020.

[83] Phạm Thị Thanh Vân, (2008), Về phân cấp chi ngân sách nhà nước cho chính

quyền địa phương, Tạp chí Quản lý nhà nước, (số 146).

[84] Nguyễn Cửu Việt (1997), Một số quan điểm về cải cách hành chính, Tạp chí

Khoa học - Đại học Quốc gia Hà Nội, (Số 4)

[85] Ngô Doãn Vịnh, Nguyễn Hoàng Hà, Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã

hội Thành tựu, yếu kém và gợi ý chính sách, Tạp chí Kinh tế và Dự báo.

[86] Nguyễn Như Ý (Chủ biên), (1998), Đại từ điển tiếng Việt, Nxb. Văn hóa -

Thông tin, Hà Nội.

Tài liệu tiếng Anh:

[87] ADB (2000), To Serve and To Preserve: Improving Public Administration in a

Competitive World.

[88] Daniel R. Mullins (2004), Accountability and Coordination in a Decentralized

Context: Institutional, Fiscal and Governance Issues, American University

Washington, D.C.

[89] Francesco Porcelli (2009), Fiscal Decentralisation and efficiency of

190

government, Department of Economics - University of Warwick.

[90] Jesse C. Ribot (2002), African Decentralization Local Actors, Powers and

Accountability, UNRISD Programme on Democracy, Governance and Human

Rights Paper Number 8, December.

[91] Jo Beall (2004), Decentralisation and Engendering Democracy: Lessons from

Local Government Reform in South Africa, Crisis States Research Centre,

LSE.

[92] M. Govinda Rao, T. R. Raghunandan, Manish Gupta, Polly Datta, Pratap

Ranjan Jena, Amarnath H. K (2011), Fiscal Decentralization to Rural Local

Governments in India: Selected Issues and Reform Options, National Institute

of Public Finance and Policy New Delhi.

[93] Mark M. Pitt, Nidhiya Menon (2010), Spatial Decentralization and Program

Evaluation: Theory and an Example from Indonesia, Forschungsinstitut zur

Zukunft der Arbeit Institute for the Study of Labor.

[94] Kinnosuke Yagi (2004), Decentralization in Japan, Century Center of

Excellence Program Policy Innovation Initiative: Human Security Research in

Japan and Asia” Graduate School of Media and Governance Keio University,

Japan.

[95] Pranab Bardhan (2002), Decentralization of Governance and Development,

Journal of Economic Perspectives—Volume 16, Number 4—Fall 2002—

Pages 185–205

[96] Pranab K. Bardhan, Dilip Mookherjee (2006), Decentralization and local

governance in developing countries: a comparative perspective, MIT Press.

[97] OECD (2004), Lessons Learned on Donor Support to Decentralisation and

Local Governance, OECD Publications Service, 2, rue André-Pascal, 75775

Paris Cedex 16, France.

[98] Prof. Nishith Rai, Dr. Awadhesh Kumar Singh (2012), Decentralized urban

governance in India, Regional centre for urban and Environmental studies,

Lucknw university campus, Lucknow.

[99] Riitta-Liisa Kolehmainen-Aitken, MD, DrPH (2009), Decentralization and

Human Resources: Implications and Impact, Management Sciences for Health,

191

Boston.

[100] Ronald K.Vogel (2007), Decentralization and Urban Governance: Reforming

Tokyo Metropolitan Government, University of Louisville.

Trang web

192

101 http://www.baodongnai.com.vn

PHỤ LỤC

PHIẾU THU THẬP THÔNG TIN

(Dành cho cán bộ, công chức

của chính quyền thành phố trực trung ương)

Để hỗ trợ nghiên cứu Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với chính

quyền thành phố trực thuộc trung ương nhằm tăng cường phân cấp quản lý nhà

nước cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, nhóm nghiên cứu muốn

biết ý kiến của ông (bà) về các nội dung liên quan đến phân cấp quản lý nhà nước

giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hiện nay. Xin

trân trọng cảm ơn!

I. THÔNG TIN CHUNG

Câu 1. Giới tính ? Nam Nữ

Câu 2. Độ tuổi của ông (bà) là?

dưới 25 25 – 35 35 – 45 trên 45

Câu 3. Trình độ học vấn của ông (bà) là?

Đại học Thạc sĩ Tiến sĩ

Câu 4. Thâm niên công tác của ông (bà) bao nhiêu năm?................................

Câu 5. Ông (bà) là? Cán bộ Công chức

Câu 6. Ông (bà) là cán bộ, công chức thuộc cơ quan nào?

UBND HĐND

Câu 7. Chức vụ/vị trí công tác của ông (bà) là?.................................................

Câu 8. Ông (bà) là CBCC của thành phố nào sau đây?

 Hà Nội

 Đà Nẵng

 Tp. Hồ Chí Minh

 Cần Thơ

II. NỘI DUNG KHẢO SÁT

193

1. Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội

Câu 9. Theo ông (bà) trung ương đã phân cấp thẩm quyền quản lý quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

như thế nào?

Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát

soát

Phân cấp một phần và kiểm Phân cấp rất ít và kiểm soát

Phân cấp nhiều và kiểm soát

Câu 10. Theo ông (bà) các điều kiện thực hiện thẩm quyền trong quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương với chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương đã được bảo đảm như thế nào?

Đảm bảo rất đầy đủ và toàn diện

Đảm bảo một phần Không đảm bảo

Đảm bảo đầy đủ

Câu 11. Theo ông (bà) thể chế về phân cấp quản lý quy hoạch hoạch, kế hoạch phát

triển kinh tế - xã hội giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc trung

ương như thế nào?

Tương đối hoàn thiện

Rất hoàn thiện và hệ thống

Chưa hoàn thiện

Hoàn thiện và hệ thống

Câu 12. ng (bà) đánh giá như thế nào về hiệu quả của phân cấp quản lý quy

hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương với chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương hiện nay?

Tương đối hiệu quả Không hiệu quả

 Rất hiệu quả

 Hiệu quả

Câu 13. Theo ông (bà) những hạn chế trong phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch

phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương với chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương là gì?

 Thể chế phân cấp chưa hoàn thiện

 Vẫn còn tư duy “ôm đồm” từ trung ương

 Tính đặc thù của đô thị trực thuộc trung ương chưa được quan tâm đúng mức

Khác.....................................................................................................

Câu 14. Theo ông (bà) nguyên nhân nào dẫn đến hạn chế trong phân cấp thẩm

quyền quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giữa trung ương với

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương?

194

 Thể chế, chính sách chưa hoàn thiện

 Công tác quy hoạch, kế hoạch chưa được quan tâm đúng mức

 Vẫn còn tư duy “ôm đồm” từ trung ương

 Năng lực chính quyền thành phố trực thuộc trung ương còn hạn chế

Khác:...................................................................................................

Câu 15. ng (bà) đề xuất những giải pháp nào sau đây nhằm tăng cường phân cấp

thẩm quyền quản lý quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho chính quyền

thành phố trực thuộc trung ương?

 Thay đổi tư duy phân cấp trong quy hoạch, kế hoạch

 Xây dựng và hoàn thiện thể chế phân cấp

 Tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền thành phố trực

thuộc trung ương

 Nâng cao năng lực của chính quyền thành phốt trực thuộc trung ương

Khác:.......................................................................................................

Câu 16. ng (bà) có đề xuất gì nhằm tăng cường phân cấp quản lý quy hoạch, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương?

.......................................................................................................................................

.......................................................................................................................................

.......................................................................................................................................

...............................................................................................

2. Phân cấp quản lý nhà nước về ngân sách nhà nước

Câu 17. Theo ông (bà) hiên nay trung ương đã phân cấp thẩm quyền ban hành pháp

luật, chính sách, định mức và tiêu chuẩn ngân sách nhà nước cho chính quyền thành

phố trực thuộc trung ương như thế nào?

Phân cấp một phần và có kiểm soát

soátsoát

Tự chủ hoàn hoàn

Phân cấp rất ít thẩm quyền

Phân cấp nhiều và có kiểm soát

Câu 18. Hiện nay, theo ông (bà) trung ương phân cấp thẩm quyền thu ngân sách

nhà nước cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương như thế nào?

 Phân cấp hoàn toàn về thẩm quyền thu ngân sách

 Phân cấp mạnh mẽ, tạo thế chủ động trong thu ngân sách

 Phân cấp phù hợp với đặc điểm kinh tế - xã hội của các thành phố

195

 Phân cấp còn hạn chế, chưa tạo thế chủ động trong thu ngân sách

Câu 19. Theo ông (bà) thẩm quyền quản lý nhiệm vụ chi ngân sách trung ương

phân cấp cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hiện nay như thế nào?

 Phân cấp hoàn toàn về thẩm quyền chi ngân sách

 Phân cấp mạnh mẽ, tạo thế chủ động trong chi ngân sách

 Phù hợp với đặc điểm kinh tế - xã hội của các thành phố

 Còn hạn chế, chưa tạo chế chủ động trong thực hiện nhiệm vụ chi

Câu 20. Theo ông (bà) nguyên nhân nào dẫn đến hạn chế trong phân cấp thẩm

quyền quản lý ngân sách giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương?

 Vẫn còn tồn tại tư duy “quản lý thống nhất” từ trung ương

 Thể chế chính sách chưa hoàn thiện, thống nhất

 Năng lực chính quyền thành phố trực thuộc trung ương còn hạn chế

Khác:.......................................................................

Câu 21. ng (bà) đề xuất những giải pháp nào sau đây nhằm tăng cường phân quản

lý ngân sách nhà nước cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương?

 Thay đổi tư duy quản lý ngân sách nhà nước

 Hoàn thiện thể chế phân cấp quản lý ngân sách

 Tạo cơ chế đột phá mang tính đặc thù trong quản lý ngân sách

 Nâng cao năng lực chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

Khác:..............................................................................................

Câu 22. Ông (bà) kỳ vọng gì về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước từ trung

ương cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương?

 Giao toàn bộ thẩm quyền quản lý cho chính quyền TPTTTƯ

 Xây dựng luật quản lý ngân sách riêng

 Tiếp tục ban hành các cơ chế, chính sách đặc thù

 Cần thẩm quyền gì thì xin thẩm quyền đó

Khác:...................................................................................................................

Câu 23. ng (bà) có đề xuất gì nhằm tăng cường phân cấp quản lý NSNN cho

chính quyền thành phố trực thuộc trung ương?

.......................................................................................................................................

196

.......................................................................................................................................

.......................................................................................................................................

.......................................................................................................................................

.....................................................................................

3. Phân cấp quản lý nhà nước về tổ chức bộ máy và CBCC

Câu 24. Theo ông (bà) trung ương đã phân cấp thẩm quyền trong thành lập, sáp

nhập, giải thể tổ chức bộ máy cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

hiện nay như thế nào?

Phân cấp một phần và kiểm soát Phân cấp rất ít và kiểm soát

Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát

Phân cấp nhiều và kiểm soát

Câu 25. Theo ông (bà) trung ương đã phân cấp thẩm quyền trong phân loại, xếp

hạng tổ chức bộ máy cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương như thế

nào?

Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát

Phân cấp một phần và kiểm soát Phân cấp rất ít và kiểm soát

Phân cấp nhiều và kiểm soát

Câu 26. Theo ông (bà) thẩm quyền phân cấp quản lý nhà nước về tuyển dụng

CBCC giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương hiện nay

như thế nào?

Phân cấp một phần và kiểm soát Phân cấp rất ít và kiểm soát

Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát

Phân cấp nhiều và kiểm soát

Câu 27. Theo ông (bà) phân cấp thẩm quyền về bố trí, sử dụng, bổ nhiệm, miễn

nhiệm CBCC giữa trung ương và chính quyền địa phương hiện nay như thế nào?

 Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát

 Phân cấp nhiều và kiểm soát

 Phân cấp một phần và kiểm soát

 Phân cấp rất ít và kiểm soát

Câu 28. Theo ông (bà) phân cấp thẩm quyền về đào tạo, bồi dưỡng CBCC giữa

trung ương và chính quyền địa phương hiện nay như thế nào?

 Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát

 Phân cấp nhiều và kiểm soát

 Phân cấp một phần và kiểm soát

197

 Phân cấp rất ít và kiểm soát

Câu 29. Theo ông (bà) phân cấp thẩm quyền về đánh giá CBCC hiện nay như thế

nào?

 Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát

 Phân cấp nhiều và kiểm soát

 Phân cấp một phần và kiểm soát

 Phân cấp rất ít và kiểm soát

Câu 30. Theo ông (bà) phân cấp thẩm quyền về chế độ, chính sách đãi ngộ, khen

thưởng CBCC giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương

như thế nào?

 Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát

 Phân cấp nhiều và kiểm soát

 Phân cấp một phần và kiểm soát

 Phân cấp rất ít và kiểm soát

Câu 31. Theo ông (bà) các cơ chế, chính sách phân cấp đặc thù trong quản lý

CBCC cho thành phố trực thuộc trung ương đã đáp ứng kỳ vọng chưa?

 Rất đáp ứng Đáp ứng

 Đáp ứng tương đối Chưa đáp ứng

Câu 32. Theo ông (bà) những hạn chế trong phân cấp thẩm quyền quản lý nhà nước

giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong quản lý tổ

chức bộ máy hiện nay là gì?

 Thể chế chính sách chưa hoàn thiện, thống nhất

 Tính đặc thù của thành phố trực thuộc trung ương còn hạn chế

 Năng lực tổ chức bộ máy chưa đáp ứng yêu cầu

Khác:.......................................................................

Câu 33. Theo ông (bà) những hạn chế trong phân cấp thẩm quyền quản lý nhà nước

giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc trung ương trong quản lý

CBCC là gì?

 Chưa xác định được tính đặc thù của CBCC của các thành phố

 Thể chế chính sách chưa hoàn thiện, chưa đột phá

 Năng lực, chất lượng đội ngũ CBCC chưa đáp ứng yêu cầu

198

Khác:.......................................................................

Câu 34. Theo ông (bà) nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong phân cấp quản lý

nhà nước về tổ chức bộ máy giữa trung ương và chính quyền thành phố trực thuộc

trung ương là gì?

 Vẫn còn tồn tại tư duy “quản lý thống nhất” từ trung ương

 Thể chế chính sách chưa hoàn thiện, chưa đột phá

 Năng lực tổ chức bộ máy còn hạn chế

Khác:.......................................................................

Câu 35. Theo ông (bà) nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong phân cấp quản lý

nhà nước về CBCC giữa trung ương và thành phố trực thuộc trung ương hiện nay là

gì?

 Vẫn còn tồn tại tư duy “quản lý thống nhất” từ trung ương

 Thể chế chính sách chưa hoàn thiện, chưa đột phá

 Năng lực đội ngũ CBCC thành phố trực thuộc trung ương còn hạn chế

Khác:.......................................................................

Câu 36. Theo ông (bà) đề xuất giải pháp gì để tăng cường phân cấp thẩm quyền

quản lý về tổ chức bộ máy cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương?

 Thay đổi tư duy phân cấp về tổ chức bộ máy hiện nay

 Xây dựng thể chế, chính sách hoàn chỉnh có tính đột phá

 Nâng hiệu lực, hiệu quả hoạt động của tổ chức bộ máy

 Phân cấp mạnh mẽ cho chính quyền thành phố trực trung ương, phát huy vai

trò của người đứng đầu

Khác:...................................................................................................

Câu 37. Theo ông (bà) đề xuất giải pháp gì để tăng cường phân cấp thẩm quyền

quản lý về CBCC cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương?

 Thay đổi tư duy phân cấp về quản lý CBCC

 Xây dựng thể chế, chính sách hoàn chỉnh và có tính đột phá

 Nâng cao năng lực thực thi công vụ của CBCC

 Phân cấp nhiều hơn cho người đứng đầu chính quyền

Khác:................................................................................

Câu 38. ng (bà) có đề xuất gì nhằm tăng cương phân cấp quản lý tổ chức bộ máy

199

và CBCC cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương?

.......................................................................................................................................

.......................................................................................................................................

.......................................................................................................................................

.......................................................................................................................................

.....................................................................................

-- Hết--

Xin chân thành cảm ơn!

KẾT QUẢ XỬ LÝ SỐ LIỆU

Giới tính

Frequency Số lượng

Percent %

Valid Percent % thu vào

Cumulative Percent

Valid Nam

Nữ Total

220 180 400

55.0 45.0 100.0

55.0 45.0 100.0

55.0 100.0

Độ tuổi

Cumulative Percent

Valid

Dưới 25 Từ 25 đến dưới 35 tuổi Từ 35 đến dưới 45 tuổi Từ 45 tuổi trở lên Total

Frequency Percent 1.0 4 30.0 120 55.5 222 13.5 54 100.0 400

Valid Percent 1.0 30.0 55.5 13.5 100.0

1.0 31.0 86.5 100.0

Trình độ học vấn

Frequency

Valid Percent

Cumulative Percent

Valid Đại học Thạc sĩ Tiến sĩ Total

Percent 63.5 31.0 5.5 100.0

254 124 22 400

63.5 94.5 100.0

63.5 31.0 5.5 100.0

Thâm niên công tác

200

Cumulative Percent

Frequency 28 82 128 162 400

Percent 7.0 20.5 32.0 40.5 100.0

Valid Percent 7.0 20.5 32.0 40.5 100.0

7.0 27.5 59.5 100.0

Valid

Dưới 5 năm Từ 5 năm đến 10 năm Từ 10 năm đến 15 năm Trên 15 năm Total

Chức danh

Percent

Cumulative Percent

Valid Cán bộ

Công chức Total

Frequency 134 266 400

Valid Percent 33.5 66.5 100.0

33.5 66.5 100.0

33.5 100.0

Thuộc cơ quan

Frequency

Percent

Cumulative Percent

Valid UBND HDND Total

Valid Percent 73.5 26.5 100.0

73.5 26.5 100.0

73.5 100.0

294 106 400

Vị trí công tác công tác (tỉ lệ % theo cột)

Tp. Hồ

Hà Nội Đà Nẵng

Chí Minh Cần Thơ

Total

Count

5

3

6

4

18

Vị trí công tác

Pho Giam doc

%

5.0%

3.0%

6.0%

4.0%

4.5%

Count

11

12

13

12

48

%

Truong phong

11.0%

12.0%

13.0%

12.0%

12.0%

Count

13

10

15

11

49

%

Pho truong phong

13.0%

10.0%

15.0%

11.0%

12.3%

3

4

3

3

13

Count %

Can bo

3.0%

4.0%

3.0%

3.0%

3.3%

Count

68

71

63

70

272

Chuyen vien

201

%

68.0%

71.0%

63.0%

70.0%

68.0%

Total

100

100

100

100

400

Count %

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

Ông/bà là CBCC thuộc thành phố (tỉ lệ % theo hàng)

Là CBCC thuộc thành phố

Total

Tp. Hồ

Hà Nội Đà Nẵng

Chí Minh Cần Thơ

Count

Vị trí công tác

5

3

6

4

18

27.8%

16.7%

33.3%

22.2%

100.0%

% Count

11

12

13

12

48

22.9%

25.0%

27.1%

25.0%

100.0%

% Count

13

10

15

11

49

%

26.5% 3 23.1%

20.4% 4 30.8%

30.6% 3 23.1%

22.4% 3 23.1%

100.0% 13 100.0%

% Count

68

71

63

70

272

Pho Giam doc Truong phong Pho truong phong Can bo Count Chuyen vien

Total

% Count %

25.0% 100 25.0%

26.1% 100 25.0%

23.2% 100 25.0%

25.7% 100 25.0%

100.0% 400 100.0%

Phân cấp thẩm quyền QLQH, KH phát triển KT-XH cho chính quyền TP trực thuộc TƯ

Valid Percent

Cumulati ve Percent

Frequency

Percent

Valid Phân cấp toàn bộ và không

38

9.5

9.5

9.5

140

35.0

35.0

44.5

164

41.0

41.0

85.5

kiểm soát Phân cấp nhiều và kiểm soát Phân cấp một phần và kiểm soát Phân cấp rất ít và kiểm soát Total

58 400

14.5 100.0

14.5 100.0

100.0

Điều kiện thực hiện thẩm quyền trong QH, KH phát triển KT-XH giữa TƯ với chính quyền TP

202

Frequency

Percent

Valid Percent

Cumulative Percent

Valid

66

16.5

16.5

16.5

128 186 20 400

32.0 46.5 5.0 100.0

32.0 46.5 5.0 100.0

48.5 95.0 100.0

Đảm bảo rất đầy đủ và toàn diện Đảm bảo đầy đủ Đảm bảo một phần Không đảm bảo Total

Thể chế về phân cấp QLQH, KH phát triển KT-XH giữa TƯ với chính quyền TP trực thuộc TƯ

Rất hoàn thiện và hệ thống Hoàn thiện và hệ thống Tương đối hoàn thiện Chưa hoàn thiện Total

Frequency 18 98 228 56 400

Percent 4.5 24.5 57.0 14.0 100.0

Valid Percent 4.5 24.5 57.0 14.0 100.0

Cumulati ve Percent 4.5 29.0 86.0 100.0

Valid

Đánh giá về hiệu quả phân cấp QLQH, KH phát triển KT-XH giữa TƯ với chính quyền TP trực thuộc TƯ

Cumulative Percent

Frequency

Rất hiệu quả Hiệu quả Tương đối hiệu quả Không hiệu quả Total

Percent 5.5 23.5 61.5 9.5 100.0

22 94 246 38 400

Valid Percent 5.5 23.5 61.5 9.5 100.0

Valid

5.5 29.0 90.5 100.0

Hạn chế trong phân cấp quản lý

Thể chế phân cấp chưa hoàn thiện Vẫn còn tư duy "ôm đồm" từ trung ương Tính đặc thù của đô thị chưa được quan tâm

Count Column % Count Column % Count Column %

Total

Count Column %

150 37.9 158 39.9 108 27.3 396 100.0

Count

186

46.5

Nguyên nhân hạn chế trong PC thẩm quyền QLQHKH

Column % Count

144

Thể chế, chính sách chưa hoàn thiện Công tác QHKH chưa được quan tâm đúng mức

203

36.0

Column % Count

102

25.5

Column % Count

36

Column %

Vẫn còn tư duy "ôm đồm" từ trung ương Năng lực chính quyền TP trực thuộc TƯ hạn chế Count Column %

9.0 400 100.0

Total

Count

144

36.0

Giải pháp tăng cường PC thẩm quyền QLQHKH

Column % Count

176

44.0

Column % Count

208

52.0

Column % Count

54

Column %

Thay đổi tư duy phân cấp trong quy hoạch, kế hoạch Xây dựng và hoàn thiện thể chế phân cấp Tăng cường tự chủ, tự chịu trách nhiệm Nâng cao năng lực chính quyền TP trực thuộc TƯ Count Column %

13.5 400 100.0

Total

Giải pháp tăng cường phân cấp thẩm quyền quản lý QH, KH phát triển KT-XH cho chính quyền TP trực thuộc TƯ Bố trí cán bộ am hiểu địa phương, có tâm huyết, có trình độ, được đào tạo chính quy, kinh nghiệm ở các địa phương, thực tế quá trình đào tạo (ví dụ người đứng đầu TPTTTƯ phải có trình độ tiến sĩ) Cần phân cấp mạnh hơn trên một số lĩnh vực

Cần phân cấp quản lý cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Tăng cường công tác kiểm tra giám sát. Cần trẻ hóa đội ngũ quản lý, đối với những người không có năng lực thì nên cho nghỉ để người có năng lực quản lý, thay đổi được việc phân cấp quản lý quy hoạch quy hoạch và phát triển KT- XH.

Cho địa phương tự chủ động và chịu trách nhiệm

Công tác quy hoạch phải được quan tâm đúng mức

Đặt ra khung phân cấp quản lý chung, tùy vào đặc điểm phát triển kinh tế xã hội phân cấp thêm một số nội dung (có thể theo vùng)

Đề xuất những người có tâm huyết nhất phục vụ vì nước, vì dân và người được dân bình chọn.

Giao quyền tự chủ, tự quyết định cho thành phố trực thuộc trung ương nhiều hơn

Giao thêm quyền cho chính quyền thành phố

Hoàn thiện thể chế Hoàn thiện thể chế Hoàn thiện thể chế, tăng cường tính tự chủ

204

Nâng cao năng lực đội ngũ quản lý

Phân cấp mạnh toàn bộ và có cơ chế kiểm soát

Phân cấp rõ ràng trong quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế

Phân cấp toàn bộ, tự chịu trách nhiệm và chịu sự giám sát của trung ương Phân quyền tự củ hơn cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương Phân quyền và có kiểm soát đơn vị cơ quan thành phố. Tự chịu trách nhiệm trong nọi dung được phân quyền. Quy định quyền gắn với trách nhiệm và chế tài cụ thể Quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã họi giao cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương tự chịu trách nhiệm. Nâng cao năng lực quản lý của chính quyền thành phố.

Tăng cường chủ động, tự chịu trách nhiệm của chính quyền thành phố.

Tăng cường giám sát từ trung ương, thảo luận quy hoạch công khai và lấy ý kiến tập thể để xem xét (tiếp xúc cử tri, họp HĐND…). Tăng cường hơn nữa sự phân cấp, đảm bảo tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm nhất là việc thu – chi để chủ động trong định hướng, phát triển và đầu tư. Trung ương tăng cường công tác kiểm tra, giám sát.

Tăng cường phân cấp thẩm quyền quản lý quy hoạch, kế hoạch, phát triển kinh tế xã hội cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Tăng cường tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. Thay đổi cơ chế giám sát của HDND, đoàn thể, mặt trận, TCXH. Bảo đảm sự độc lập, đa dạng, đồng đều về thành phần xã hội. Hạn chế thấp nhất một người giữ nhiều vị trí vừa là người thực hiện vừa là người quản lý.

Thay đổi tư duy phân cấp và xây dựng hoàn thiện thể chế

Trung ương nên giao cho các thành phố trực thuộc trung ương phải tự chủ và chịu trách nhiệm về các quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Nhưng phải có sự giám sát cao trong vấn đề này

Việc xây dựng kế hoạch vốn hàng năm và kế hoạch trong hạn 5 năm cần chính xác hơn.

Xây dựng thể chế chính sách hoàn thiện phù hợp, tăng cường năng lực chính quyền địa phương, bổ sung nâng cao chuyên môn, kinh tế, lý luận, chính trị. Xây dựng và hoàn thiện thể chế phân cấp. tăng cường tính chủ động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

Phân cấp thẩm quyền ban hành pháp luật, chính sách, định mức và tiêu chuẩn ngân sách nhà nước cho chính quyền TP trực thuộc TƯ

Frequen cy

42 112

Valid Percent 10.7 28.6

Cumulati ve Percent 10.7 39.3

Percent 10.5 28.0

Valid

190

47.5

48.5

87.8

Tự chủ hoàn toàn Phân cấp nhiều và có kiểm soát Phân cấp một phần và có kiểm soát

205

Phân cấp rất ít thẩm quyền Total System

48 392 8 400

12.0 98.0 2.0 100.0

12.2 100.0

100.0

Missing Total

Phân cấp thẩm quyền thu ngân sách nhà nước cho chính quyền TP

trực thuộc TƯ

Frequenc y

Percent

Valid Percent

Cumula tive Percent

Valid

46

11.5

11.7

11.7

64

16.0

16.2

27.9

198

49.5

50.3

78.2

86

21.5

21.8

100.0

Phân cấp hoàn toàn về thẩm quyền thu ngân sách Phân cấp mạnh mẽ, tạo thế chủ động Phân cấp phù hợp với đặc điểm KT-XH Phân cấp hạn chế, chưa tạo thế chủ động Total System

394 6 400

98.5 1.5 100.0

100.0

Missing Total

Thẩm quyền QL nhiệm vụ chi ngân sách TƯ phân cấp cho chính quyền TP trực thuộc TƯ

Frequency

Percent

Valid Percent

Cumulati ve Percent

Valid

5.5

5.6

5.6

22

22.5

22.8

28.4

90

38.0

38.6

67.0

152

32.5

33.0

100.0

130

Phân cấp hoàn toàn về thẩm quyền chi ngân sách Phân cấp mạnh mẽ, tạo thế chủ động Phù hợp với đạc điểm KT-XH của TP Hạn chế, chưa tạo thế chủ động trong thực hiện Total System

98.5 1.5 100.0

100.0

394 6 400

Missing Total

Count

150

38.1

Nguyên nhân hạn chế PC thẩm quyền QLNS

Column % Count

232

58.9

Column % Count

62

Vẫn tồn tại tư duy "quản lý thống nhất" từ trung ương Thể chế CS chưa hoàn thiện, thống nhất Năng lực chính quyền TP trực thuộc TƯ hạn chế

206

Column %

Count Column %

15.7 394 100.0

Total

Count

118

29.9

Giải pháp tăng cường PC QLNSNN

Column % Count

172

43.7

Column % Count

190

48.2

Column % Count

58

Column %

Thay đổi tư duy ngân sách nhà nước Hoàn thiện thể chế phân cấp quản lý ngân sách Tạo cơ chế đột phá mang tính đặc thù Nâng cao năng lực chính quyền TP trực thuộc TƯ Count Column %

14.7 394 100.0

Total

Kỳ vọng PC QLNSNN Giao toàn bộ thẩm quyền QL cho

Count

76

19.4 144 36.7

Column % Count Column % Count

200

51.0

Column % Count

6

Column %

chính quyền TPTTTƯ Xây dựng luật QL ngân sách riêng Tiếp tục ban hành các cơ chế, chính sách đặc thù Cần thẩm quyền gì thì xin thẩm quyền đó Count Column %

1.5 392 100.0

Total

Giải pháp tăng cường phân cấp QL NSNN cho chính quyền TP trực thuộc TƯ

Cần hoàn thiện luật ngân sách hơn nữa, trong đó có quy định và nới rộng hơn nữa cho các thành phố trực thuộc trung ương được thu – chi để đảm bảo chủ động điều tiết, phát triển đặc thù.

Cần luật hóa quản lý ngân sách riêng. Ban hành cơ chế đặc thù

Chính sách đặc thù, tự động tự chủ

Cho địa phương chủ động và điều phối chi tiêu

Có cơ chế đặc thù riêng cho thành phố cụ thể là TPHCM

Đối với ngân sách nhà nước nên giao cho thành phố tự chủ, tự chịu trách nihệm.

207

Giao cho chính quyền tự thu chi và có quyền và tự chịu trách nhiệm về việc quản lý của mình.

Giao địa phương tự chủ Giao quyền tự chủ Giao quyền tự chủ cao hơn, tự chủ hoàn toàn về NSNN cho các thành phố trực thuộc TƯ.

Giao quyền tự chủ trong quản lý NSNN nhưng phải kiểm soát chặt chẽ.

Giao toàn bộ thẩm quyền quản lý cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

Giao toàn bộ thẩm quyền quản lý cho chính quyền TPTTTU Hoàn thiện thể chế phân cấp quản lý ngân sách

Nâng cao năng lực, hoàn thiện cơ chế luật quản lý ngân sách.

Phân cấp quản lý NSNN phải theo đạc thù cùng để tạo điều kiện các địa phương có nguồn để phát triển kinh tế - xã hội. Phân địa phương tự chủ tài chính Phân quyền hạn có kiểm tra giám sát Quy định rõ trong chính sách pháp luật

Ra hoạt động chế độ chính sách đặc thù cho địa phương tạo cơ chế định hướng mang tính đặc thù. Có nên chăng áp dụng vào cơ chế kinh tế đặc thù.

Tham khảo học tập cách quản lý từ các nước phát triển sao cho phù hợp với Việt Nam.

Tiếp tục ban hành các cơ chế, chính sách đặc thù.

TPTTTU được quyền tự chủ Trung ương quản lý cơ bản bảng chi tiêu trên cơ sở thực tiễn. Địa phương thực hiện khi trên giao, phân chủ động phải có tỉ lệ khá để thúc đẩy hoạt động chi thu phục vụ đời sống phát triển kinh tế, xã hội. Tự chủ nhưng có kiểm soát của trung ương.

Xác định trách nhiệm cân đối thu, chi, điều tiết thông qua xây dựng quy định.

Xây dựng bộ máy có năng lực, các cơ chế chính sách phù hợp với địa phương hơn.

TƯ đã phân cấp thẩm quyền trong thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức bộ máy cho chính quyền TP trực thuộc TƯ

Frequen cy

Percent

Valid Percent

Cumulati ve Percent

Valid

28

7.0

7.2

7.2

136

34.0

34.9

42.1

152

38.0

39.0

81.0

Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát Phân cấp nhiều và kiểm soát Phân cấp một phần và kiểm soát

208

Phân cấp rất ít và kiểm soát Total System

74 390 10 400

18.5 97.5 2.5 100.0

19.0 100.0

100.0

Missing Total

Phân cấp thẩm quyền trong phân loại, xếp hạng tổ chức bộ máy cho chính quyền TP trực thuộc TƯ

Frequenc y

Percent

Valid Percent

Cumula tive Percent

Valid

42

10.5

10.7

10.7

102

25.5

25.9

36.5

182

45.5

46.2

82.7

Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát Phân cấp nhiều và kiểm soát Phân cấp một phần và kiểm soát Phân cấp rất ít và kiểm soát Total System

68 394 6 400

17.0 98.5 1.5 100.0

17.3 100.0

100.0

Missing Total

Thẩm quyền phân cấp QL NN về tuyển dụng CBCC giữa TƯ và CQTP trực thuộc TƯ

Frequenc y

Percent

Valid Percent

Cumula tive Percent

Valid

54

13.5

14.1

14.1

128

32.0

33.3

47.4

134

33.5

34.9

82.3

Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát Phân cấp nhiều và kiểm soát Phân cấp một phần và kiểm soát Phân cấp rất ít và kiểm soát Total System

68 384 16 400

17.0 96.0 4.0 100.0

17.7 100.0

100.0

Missing Total

Phân cấp thẩm quyền về bố trí, sử dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm CBCC giữa TƯ và CQTP

Frequency

Percent

Valid Percent

Cumulati ve Percent

Valid

44

11.2

11.2

11.0

146

37.1

48.2

36.5

186

47.2

95.4

46.5

Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát Phân cấp nhiều và kiểm soát Phân cấp một phần và kiểm soát Phân cấp rất ít và

18

4.6

100.0

4.5

209

kiểm soát Total System

Missing Total

394 6 400

98.5 1.5 100.0

100.0

Phân cấp thẩm quyền về đào tạo, bồi dưỡng CBCC giữa TƯ và CQ

địa phương

Frequenc y

Percent

Valid Percent

Cumulati ve Percent

Valid

48

12.0

12.2

12.2

198

49.5

62.4

50.3

124

31.0

93.9

31.5

24

6.0

6.1

100.0

Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát Phân cấp nhiều và kiểm soát Phân cấp một phần và kiểm soát Phân cấp rất ít và kiểm soát Total System

394 6 400

98.5 1.5 100.0

100.0

Missing Total

Phân cấp thẩm quyền về đánh giá CBCC

Frequency

Percent

Valid Percent

Cumulati ve Percent

Valid

90

22.5

23.2

23.2

176

44.0

68.6

45.4

90

22.5

91.8

23.2

32

8.0

8.2

100.0

Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát Phân cấp nhiều và kiểm soát Phân cấp một phần và kiểm soát Phân cấp rất ít và kiểm soát Total System

388 12 400

97.0 3.0 100.0

100.0

Missing Total

Phân cấp thẩm quyền về chế độ, chính sách đãi ngộ, khen thưởng

CBCC

Valid Percent

Cumulati ve Percent

Frequency

Percent

210

Valid

52

13.0

13.2

13.2

150

37.5

38.1

51.3

172

43.0

43.7

94.9

20

5.0

5.1

100.0

Phân cấp toàn bộ và không kiểm soát Phân cấp nhiều và kiểm soát Phân cấp một phần và kiểm soát Phân cấp rất ít và kiểm soát Total System

394 6 400

98.5 1.5 100.0

100.0

Missing Total

Cơ chế, chính sách phân cấp đặc thù trong QL CBCC cho TP trực

thuộc TƯ

Frequenc y

Percent

Valid Percent

Cumulative Percent

Rất đáp ứng Đáp ứng tương đối Đáp ứng Chưa đáp ứng Total System

Valid Missing Total

16 216 72 86 390 10 400

4.0 54.0 18.0 21.5 97.5 2.5 100.0

4.1 55.4 18.5 22.1 100.0

4.1 59.5 77.9 100.0

Count

Thể chế chính sách chưa hoàn thiện, thống nhất

154

39.1

Hạn chế trong PC thẩm quyền QLNN về tổ chức bộ máy

Column % Count

222

56.3

Column % Count

86

Column %

Total

Tính đạc thù của TPTTTƯ còn hạn chế Năng lực tổ chức bộ máy chưa đáp ứng yêu cầu Count Column %

21.8 394 100.0

Count

132

33.5

Hạn chế PC thẩm quyền NN về CBCC

Column % Count

244

61.9

Column % Count

134

Column %

Total

Chưa xác định được tính đạc thù của CBCC Thể chế chính sách chưa hoàn thiện, chưa đột phá Năng lực, chất lượng CBCC chưa đáp ứng nhu cầu Count Column %

34.0 394 100.0

211

Count

156

39.8

Column % Count

210

53.6

Column % Count

136

Column %

Vẫn còn tư duy "quản lý Nguyên nhân hạn chế trong PCQLNN về tổ chức bộ máy thống nhất" từ TƯ Thể chế chính sách chưa hoàn thiện, chưa đột phá Năng lực tổ chức bộ máy còn hạn chế Count Column %

Total

34.7 392 100.0

Count

146

37.2

Hạn chế trong PC QLNN về CBCC

Column % Count

220

56.1

Column % Count

104

Column %

Vẫn còn tư duy "quản lý thống nhất" từ TƯ Thể chế chính sách chưa hoàn thiện, chưa đột phá Năng lực tổ chức bộ máy còn hạn chế Count Column %

Total

26.5 392 100.0

Count

Thay đổi tư duy phân cấp về tổ chức bộ máy

108

27.6

Giải pháp PC thẩm quyền QL về tổ chức bộ máy

Column % Count

172

43.9

Column % Count

152

38.8

Column % Count

156

Column %

Xây dựng thể chế, chính sách có đột phá Nâng hiệu lực, hiệu quả hoạt động của tổ chức Phân cấp mạnh mẽ, phát huy vai trò người đứng đầu Count Column %

Total

39.8 392 100.0

Count

158

40.3

Giải pháp PC thẩm quyền QL về CBCC

Column % Count

248

63.3

Column % Count

72

Thay đổi tư duy phân cấp về QL CBCC Xây dựng thể chế, chính sách hoàn chỉnh có đột phá Nâng cao hiệu lực thực thi công vụ của CBCC

Column %

18.4

212

Count

98

Column %

Total

Phân cấp nhiều hơn cho người đứng đầu chính quyền Count Column %

25.0 392 100.0

Giải pháp tăng cường phân cấp QL tổ chức bộ máy và CBCC cho chính quyền thành phố TTTƯ

Cần phân cấp mạnh cho thành phố trực thuộc trung ương

Cần thay đổi tư duy, nâng cao năng lực, trẻ hóa đội ngũ quản lý kiên quyết xử lý những người không đủ năng lực.

Cần thể chế hóa, xây dựng chính sách hoàn thiện phân cấp mạnh và có quản lý Giao quyền cho thành phố trực thuộc trung ương về tuyển chọn và quản lý bộ máy và CBCC cho các thành phố trực thuộc trung ương. Giao thêm quyền cho thành phố trực thuộc trung ương Hoàn thiện các quy định từ khâu đầu vào đến bổ nhiệm

Kiểm tra kỹ các quy định, quy trình trong khâu công tác bổ nhiệm đầu vào. Nâng cao năng lực Nâng cao năng lực. Phân cấp và kiểm soát. Hoàn thiện chính sách, thể chế Phân cấp nhiều hơn, trách nhiệm và quyền hạn của vai trò người đứng đầu. Phân cấp toàn bộ có kiểm soát Phân cấp toàn bộ có kiểm soát Tăng cường kiểm tra và đánh giá Thay đổi cơ chế giám sát, định hướng nêu HDND theo hướng đa số đại biểu HDND không kiêm nhiệm quản lý nhà nước. Để giảm sự lệ thuộc và kích thích tư duy sáng tạo thích ứng biến động KT – XH Thay đổi tư duy, xây dựng cơ chế đột phá

Thể chế chính sách, phương hướng, quản lý, tổ chức bổ sung CBCC

Trung ương cần tập trung xây dựng, hoàn thiện hơn hệ thống chính sách về CBCC, trong đó quy định cần có quy định đặc thù riêng, phân cấp mạnh mẽ hơn cho chính quyền thành phố trực thuộc trung ương.

Trước khi thực hiện phân cấp quản lý cần xâyd ựng bộ khung pháp lý mạnh và toàn diện, gắn các đạc thù, nhiệm vụ quy hoạch cho từng địa phương.

Xây dựn thể chế, chính sách hoàn chỉnh và có tính đột phá

Xây dựng thể chế chính sách hoàn chỉnh.

Xây dựng thể chế chính sách hoàn chỉnh và có tính đột phá Xây dựng thể chế chính sách hoàn chỉnh và có tính đột phá, nâng cao năng lực thực thi cộng vụ của CBCC phân cấp nhiều co người đứng đầu chính quyền.

Xây dựng thể chế, chính sách giao địa phương tự chủ, bộ máy tổ chức, CBCC.

213