Luận án Tiến sĩ Luật học: Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách Nhà nước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ

MINH

-----------------

Lương Thị Thu Hương

SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN

VÀO QUY TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2023

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ

MINH

-----------------

Lương Thị Thu Hương

SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN

VÀO QUY TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Chuyên ngành: Luật kinh tế

Mã số: NCS2017036

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

1. PGS.TS. VÕ TRÍ HẢO

2. GS.TS. BÙI NGỌC SƠN

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2023

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận án là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu

trong Luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác, các số liệu, ví

dụ và trích dẫn trong Luận án đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi

xin hoàn toàn chịu trách nhiệm nếu Luận án có sự gian dối.

Nghiên cứu sinh

LƯƠNG THỊ THU HƯƠNG

MỤC LỤC

LỜI CAM ĐOAN i

MỤC LỤC ii

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT iii

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

ĐƯQT Điều ước quốc tế

ĐCSVN Đảng Cộng sản Việt Nam

HĐND Hội đồng nhân dân

IPB International Budget Partnership

MTTQ Mặt trận Tổ quốc

NSNN Ngân sách Nhà nước

OECD The Organisation for Economic Co-operation and Development

QH Quốc hội

Thành phố HCM Thành phố Hồ Chí Minh

TTND Thanh tra nhân dân

UNDP United Nations Development Programme

WB World Bank

XHCN Xã hội chủ nghĩa

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước luôn

là chủ đề được giới nghiên cứu quan tâm. Thúc đẩy sự tham gia của người

dân như một phương thức để cải thiện hiệu quả của khu vực công nói

chung và của quy trình ngân sách nói riêng đã được chứng minh cả về lý

thuyết và thực tiễn.

Đồng thời với việc được xem như một phương thức trong quản trị

ngân sách hiệu quả, tham gia vào quy trình ngân sách của người dân cũng

được nhìn nhận, đánh giá như là một quyền cơ bản của con người được

pháp luật quốc tế ghi nhận.

Hơn thế nữa, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách

nhà nước còn là một dấu hiệu thể hiện bản chất của nhà nước. Một quốc

gia tôn trọng và thể chế hóa sự tham gia của người dân trong lĩnh vực

công được xem là dân chủ, lấy quyền lực nhân dân làm gốc cho tổ chức và

hoạt động của chính quyền, mọi hoạt động của nhà nước đều vì mục tiêu

phát triển của người dân.

Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước dưới

góc độ thực tiễn đã được mô hình và áp dụng ở nhiều quốc gia trên phạm

vi toàn cầu vì các giá trị mà nó mang lại gồm:

Thứ nhất, thúc đẩy phát triển kinh tế, bởi vì sự tham gia của người

dân vào quy trình ngân sách nhà nước liên hệ mật thiết với công khai,

minh bạch và thúc đẩy trách nhiệm giải trình. Các nhân tố này khi được áp

dụng đồng thời sẽ giúp cho ngân sách nhà nước được quản lý và sử dụng

có hiệu quả hơn. Các công trình đầu tư công giảm được lãng phí, tránh đội

vốn trong quá trình thực hiện dự án. Bên cạnh đó, vì sự tham gia thúc đẩy

trách nhiệm giải trình và sự minh bạch, chỉ số tín nhiệm quốc gia tốt sẽ

làm giảm chi phí vay nợ của quốc gia. Đối với các dự án tài trợ quốc tế, sự

tham gia của người dân giúp cho cộng đồng được hưởng các lợi ích vật

chất trực tiếp, trong đó, mục tiêu giảm nghèo cũng được biết đến như là

kết quả của việc người dân tham gia vào quy trình ngân sách dự án.

Thứ hai, sự tham gia vào quy trình ngân sách của người dân giúp

cải thiện và đổi mới quản trị nhà nước. Tham gia của người dân vào quy

trình ngân sách nhà nước trở thành một nguyên tắc trong quản trị nhà

nước trở nên phổ biến khi hệ thống kinh tế kế hoạch hóa tập trung sụp đổ.

Khi ấy các quốc gia chuyển đổi có nhu cầu tìm kiếm mô hình thể chế mới,

cùng thời điểm với làn sóng toàn cầu hóa và nhu cầu mở rộng thị trường

của các nước phát triển phương Tây. Trong bối cảnh đó, quyền tham gia

như một trụ cột trong các nguyên tắc của quản trị tốt đã được thúc đẩy bởi

các tổ chức quốc tế.

Bộ nguyên tắc quản trị tốt trong đó có sự tham gia của người dân

khi áp dụng trong quản trị nhà nước đã giúp: giảm tham nhũng và lợi ích

nhóm trong quá trình ra quyết định ngân sách nhà nước; cải thiện mối

quan hệ nhà nước với người dân; cung cấp đầu vào hiệu quả cho quá trình

ra quyết định.

Thứ ba, tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

đã được chứng minh tạo công bằng trong dịch vụ công. Những minh

chứng áp dụng thành công sự tham gia ngân sách của người dân ở nhiều

quốc gia đã cho thấy rằng, khi nhà nước phân bổ dịch vụ công, sự tham

gia đã mang dịch vụ công tới với những đối tượng vốn bị loại trừ hoặc yếu

thế. Khi từng công dân có cơ hội tham gia với lá phiếu có giá trị như nhau

thì kết quả cung cấp dịch vụ công được cho thấy đến với những người

nghèo hơn thay vì bị ảnh hưởng và phục vụ nhu cầu của tầng lớp tinh hoa.

Tại Việt Nam, sự tham gia của người dân vào khu vực công nói

chung vào quy trình ngân sách nhà nước nói riêng được ghi nhận với tên

gọi là các hình thức dân chủ ở cơ sở, bước đầu được xây dựng trên nền

tảng từ các Nghị quyết trong các kỳ Đại hội của ĐCSVN. Khẩu hiệu: “dân

biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” được nhắc tới từ Đại hội Đảng toàn

quốc lần VI năm 1986. Tuy nhiên, để thúc đẩy và triển khai khẩu hiệu này

thành các quy định của pháp luật phải kể đến Nghị Quyết số 03-

NQ/HNTW ngày 18/6/1997 Hội nghị lần thứ ba BCHTW Đảng khoá VIII

Về phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tiếp tục xây dựng Nhà nước

Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh và đăc biệt,

ĐCSVN ban hành Chỉ thị số 30 CT/TW về xây dựng và thực hiện quy chế

dân chủ ở cơ sở nhận định rằng, để phát huy quyền làm chủ của dân, thu

hút nhân dân tham gia quản lý nhà nước, tham gia kiểm kê, kiểm soát nhà

nước, khắc phục tình trạng suy thoái, quan liêu, mất dân chủ và nạn tham

nhũng. Theo đó, đạt được mục tiêu này, ĐCSVN nhận định nhiệm vụ cấp

bách chính là phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở, nơi trực tiếp

thực hiện mọi chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, là nơi cần

thực hiện quyền dân chủ của nhân dân một cách trực tiếp và rộng rãi nhất

và yêu cầu nhà nước cần ban hành quy chế dân chủ ở cơ sở.

Trước đòi hỏi từ thực tiễn và thúc đẩy của ĐCSVN, vấn đề dân chủ

cơ sở bắt đầu được thể chế hóa từ những năm 1998. Theo dòng ngân sách

nhà nước, quyền tham gia của người dân được chia thành ba nhóm lĩnh

vực khác nhau.

Thứ nhất, ngân sách của chính quyền cấp xã, người dân được quy

định về quyền tham gia bắt đầu bằng Nghị quyết số 54/1998/NQ

-UBTVQH ngày 26 tháng 2 năm 1998 Về Quy chế thực hiện dân chủ ở

xã, thị trấn, phường. Từ Nghị quyết này, Chính phủ ban hành Nghị định số

29/1998/NĐ/CP, ngày 11-5-1998 Về Quy chế thực hiện dân chủ ở xã.

Năm 2003 văn bản này được thay thế bằng Nghị định số 79/2003/NĐ-CP

Quy chế thực hiện dân chủ ở xã. Bốn năm sau, tức năm 2007, quyền tham

gia ngân sách tại chính quyền cơ sở của người dân được điều chỉnh bằng

Pháp lệnh thực hiện dân chủ cơ sở tại xã, phường, thị trấn. Vào tháng 7 tới

đây, quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

chính thức được điều chỉnh bởi Luật Thực hiện dân chủ ở cở sở 2023.

Thứ hai, ngân sách khi được sử dụng tại các doanh nghiệp nhà

nước được điều chỉnh bằng Nghị quyết số 60/1998/NQ - UBTVQH ngày

20 tháng 8 năm 1998, quy chế thực hiện dân chủ ở doanh nghiệp nhà

nước; Nghị định số 07/1999/NĐ-CP ngày 13-2-1999 Quy chế thực hiện

dân chủ ở doanh nghiệp nhà nước.

Và thứ ba, ngân sách nhà nước tại các đơn vị sự nghiệp công lập,

được ghi nhận bằng Nghị quyết số 55/1998/NQ - UBTVQH ngày 30 tháng

8 năm 1998 về Quy chế thực hiện dân chủ của cơ quan; Nghị định số

71/1998/NĐ-CP ban hành ngày 8-9-1998 về Quy chế thực hiện dân chủ

trong hoạt động của cơ quan. Hiện nay, vấn đề ngân sách nhà nước tại các

đơn vị sự nghiệp công lập và cơ quan hành chính nhà nước được điều

chỉnh bởi Nghị định số 04/2015/NĐ-CP ngày 09/01/2015 của Chính phủ.

Năm 2015, lần đầu tiên pháp luật ngân sách nhà nước ở Việt Nam

ghi nhận quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

tại Điều 16 Luật Ngân sách nhà nước 2015 với tên gọi: giám sát ngân sách

nhà nước của cộng đồng.

Như vậy, tính tới thời điểm hiện tại, vấn đề về quyền tham gia của

người dân vào quy trình ngân sách nhà nước đã được chính thức ghi nhận

gần 25 năm, nhưng Việt Nam đang phải đối mặt với tình trạng tham nhũng

ngày càng nghiêm trọng1, các dự án đầu tư công không hiệu quả2, phân bổ

nguồn lực chưa công bằng, chỉ số công khai minh bạch ngân sách được

đánh giá quốc tế còn rất thấp3.

Vậy nguyên nhân thực chất của vấn đề này bắt nguồn từ đâu? Tại

sao quy định pháp luật được thiết kế khá đầy đủ trong một thời gian dài

nhưng chưa mang lại kết quả chưa thực sự? Mâu thuẫn này thôi thúc NCS

1 Báo cáo tổng kết 10 năm công tác phòng, chống tham nhũng của Tổng Bí Thư Nguyễn Phú Trọng đã nhận định: Tham nhũng là hiện tượng xã hội tiêu cực tồn tại ở nhiều quốc gia trên thế giới. Tham nhũng gây thiệt hại nghiêm trọng đến các nguồn lực công, xâm hại đến hoạt động đúng đắn của bộ máy nhà nước, làm sai lệch công lý, công bằng xã hội, làm suy giảm niềm tin, cản trở các nỗ lực giảm nghèo và phát triển đất nước, xã hội. Công tác PCTN được Đảng, Nhà nước ta xác định là nhiệm vụ quan trọng, thường xuyên, vừa cấp bách, vừa khó khăn, phức tạp, lâu dài. Số ngân sách nhà nước được kiến nghị phải thu hồi, xử lý tài chính hơn 975.000 tỉ đồng, gần 76.000 ha đất. Công tác thu hồi tài sản tham nhũng có chuyển biến tích cực; cơ quan thi hành án dân sự các cấp đã thu hồi 61.000 tỷ đồng, đạt 34,7%, trong khi năm 2013, tỷ lệ này chỉ đạt dưới 10%. Riêng các vụ án thuộc diện Ban Chỉ đạo theo dõi, chỉ đạo đã thu hồi được gần 50.000 tỷ đồng, đạt 41,3%. Trong 10 năm qua, cấp ủy, ủy ban kiểm tra các cấp đã thi hành kỷ luật hơn 2.700 tổ chức đảng, gần 168.000 đảng viên, trong đó có hơn 7.390 đảng viên bị kỷ luật do tham nhũng. Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư, Ủy ban Kiểm tra Trung ương đã kỷ luật hơn 170 cán bộ cấp cao diện Trung ương quản lý, trong đó có 33 Ủy viên, nguyên Ủy viên Trung ương Đảng, hơn 50 sĩ quan cấp tướng trong lực lượng vũ trang. Từ 2012 đến 2022, ĐCS Việt Nam ban hành 250 văn bản xây dựng, chỉnh đốn Đảng và phòng, chống tham nhũng. Quốc Hội VN ban hành hơn 300 luật, pháp lệnh, nghị quyết. Chính phủ ban hành hơn 2.600 nghị định, quyết định, chỉ thị. Cấp ủy ở trung ương ban hành hơn 45.000 văn bản, ở địa phương gần 100.000 văn bản cụ thể hóa, hướng dẫn thi hành, tổ chức thực hiện công tác phòng, chống tham nhũng, tiêu cực. Xin xem thêm tại: https://dangcongsan.vn/tieu-diem/10-nam-phong-chong-tham-nhung-quyet- liet-dot-pha-dat-nhieu-ket-qua-toan-dien-614124.html

2 Theo báo cáo của Ủy ban Tài chính, Ngân sách của Quốc Hội. Từ giai đoạn 2016 – 2021 tổng số 3.085 dự án được xác định có thất thoát, gây lãng phí, giảm hiệu quả đầu tư công. dự án chậm tiến độ. Số dự án chậm tiến độ đang có xu hướng tăng lên qua các năm. Tổng hợp báo cáo chưa đầy đủ của các bộ, ngành, địa phương: năm 2016 - 1.448 dự án chậm tiến độ, năm 2017 - 1.609 dự án, năm 2018 - 1.778 dự án, năm 2019 - 1.878 dự án, năm 2020 - 1.867 dự án, năm 2021 - 1.962 dự án gây thất thoát, lãng phí. Xin xem thêm tại: https://vtc.vn/1-300-vu-an-tham-nhung-gay-that-thoat-gan-32-000-ty-dong- r710568.html#:~:text=1.300%20v%E1%BB%A5%20%C3%A1n ngan-sach-trong-5-nam- %20tham%20nh%C5%A9ng%20g%C3%A2y%20th%E1%BA%A5t%20tho %C3%A1t,32.000%20t%E1%BB%B7%20%C4%91%E1%BB%93ng%20ng%C3%A2n%20s %C3%A1ch%20trong%205%20n%C4%83m

3 trong quy trình ngân sách nhà nước tại Việt Nam, người dân được tham gia hạn chế vào tiến trình phê chuẩn ngân sách của Quốc hội. Ít hoặc không được tham gia vào việc lập, thực hiện dự toán và kiểm toán ngân sách. Xin xem thêm tại: https://internationalbudget.org/openbudgetsurvey/country results/2021/vietnam; Báo cáo OBI Việt Nam (ngansachvietnam.net); 2021-01-14-2021-OBS-Guide-and- Questionnaire_Final-ENGLISH.pdf (internationalbudget.org)

lựa chọn nội dung: Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách

nhà nước làm đề tài của Luận án. Với mục tiêu làm rõ nội dung lý thuyết

về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước, đồng thời

phân tích và luận giải các quy định pháp luật về quyền tham gia của người

dân vào quy trình ngân sách nhà nước theo tiến trình Đổi mới ở Việt Nam

cho đến thời điểm hiện tại, tìm ra nguyên nhân thực sự trả lời cho câu hỏi:

vì sao sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách của nhà nước tại

Việt Nam đã được ghi nhận khá đầy đủ trong hệ thống pháp luật nhưng lại

chưa thực sự mang lại hiệu quả? từ những bất cập đó, Luận án đồng thời

đưa ra một số các gợi ý chính sách nhằm hoàn thiện pháp luật về quyền

tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài

2.1. Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của Luận án là luận giải và làm rõ những quy

định pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách

nhà nước được quy định như thế nào trong hệ thống pháp luật của Việt

Nam.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Để thực hiện được mục đích nghiên cứu, tác giả đặt ra các nhiệm vụ

nghiên cứu sau:

Thứ nhất, làm rõ quan điểm của ĐCSVN về quyền tham gia của người

dân vào quy trình ngân sách nhà nước được định hướng và lãnh đạo như

thế nào đối với hệ thống pháp luật Việt Nam.

Thứ hai, phân tích, đánh giá quyền tham gia của người dân vào quy trình

ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật Việt Nam.

Thứ ba, nghiên cứu và phân tích những bất cập của các quy định pháp

luật Việt Nam về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách

nhà nước.

Thứ tư, kiến nghị hoàn thiện pháp luật về sự tham gia của người dân vào

quy trình ngân sách nhà nước tại Việt Nam.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của Luận án này là những vấn đề lý thuyết

pháp lý về nguyên tắc sự tham gia trong lĩnh vực ngân sách nhà nước, các

quy định của pháp luật liên quan tới sự tham gia của người dân vào quy

trình ngân sách và vấn đề thực thi của của các quy định pháp luật.

3.2. Phạm vi nghiên cứu

3.2.1. Về nội dung

Sự tham tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

được ghi nhận là quyền con người cơ bản đồng thời được thiết kế trở

thành một công cụ trong quản trị công. Việc nghiên cứu nội dung này giới

hạn cụ thể như sau:

Thứ nhất, sự tham gia ngân sách nhà nước là quyền con người và

có hai cơ chế thực hiện, gồm tham gia gián tiếp (tức thông qua cơ chế đại

diện), và tham gia trực tiếp, tức người dân tự mình tham gia vào quy trình

ngân sách nhằm tác động hoặc gây ảnh hưởng hoặc quyết định ngân sách

nhà nước. Luận án tập trung làm rõ sự tham gia của người dân vào quy

trình ngân sách nhà nước với cơ chế tham gia trực tiếp.

Thứ hai, ngân sách nhà nước là thuật ngữ được quy định tại khoản

14 Điều 14 Luật Ngân sách nhà nước 2015 gồm toàn bộ các khoản thu chi

của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất

định do cơ quan có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức

năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Dù bất cứ hình thức nào nếu sử dụng ngân

sách nhà nước theo quan điểm của Luận án thì đều phải thiết kế để người

dân tham gia.

Theo đó, nội dung nghiên cứu của đề tài gồm:

Lý thuyết về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước;

Các hình thức tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

theo quy định của pháp luật Việt Nam;

Đánh giá tính hiệu quả của sự tham gia của người dân trong quy trình

ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật Việt Nam;

Một số gợi ý hoàn thiện hệ thống pháp luật về sự tham gia của người dân

trong quy trình ngân sách nhà nước tại Việt Nam.

3.2.2. Về không gian

Luận án tập trung nghiên cứu nguyên tắc tham gia dưới hai góc độ.

Thứ nhất, dưới góc độ là một quyền cơ bản của con người vì vậy

tác giả tiếp cận các văn bản quy phạm liên quan đến quyền tham gia được

quy định và ban hành bởi các tổ chức quốc tế, các văn bản nguồn của

quyền tham gia theo quy định của pháp luật Việt Nam.

Thứ hai, dưới góc độ quyền tham gia được coi là công cụ và

phương tiện trong quản trị nhà nước và phát triển kinh tế, Đề tài tiếp cận

các nguyên tắc tham gia được ban hành trong bộ nguyên tắc về quản trị tốt

của các tổ chức như: OECD; IMF; UNDP…và các quy định liên quan đến

sự tham gia của người dân trong quy trình ngân sách trong hệ thống pháp

luật Việt Nam.

3.2.3. Về thời gian

Luận án tập trung xem xét thực trạng nguyên tắc tham gia của

người dân trong hệ thống pháp luật ở Việt Nam từ sau Đại hội Đảng lần

thứ VII (năm 1991) cho đến nay. Tuy nhiên, trong phần trình bày về bối

cảnh hình thành và phát triển sự tham gia của người dân vào quy trình

ngân sách ở Chương 3, Luận án có khảo cứu lại các tài liệu nghiên cứu về

sự tham gia của người dân được ghi nhận tại các bản Hiến pháp 1946,

1959, 1980, 1992 (sửa đổi 2001) và 2013.

4. Các điểm mới và đóng góp của Luận án cho khoa học pháp lý

Luận án đã đạt được các điểm mới sau đây:

Thứ nhất, Luận án xác định và làm rõ đặc trưng quyền tham gia của

người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam chịu sự định

hướng và lãnh đạo trực tiếp, toàn diện của Đảng Cộng Sản Việt Nam, theo

đó, được định hình là hình thức dân chủ xã hội chủ XHCN.

Người dân được khuyến khích tham gia vào quy trình ngân sách

nhà nước trong khuôn khổ của tập thể (ưu tiên tổ chức trong bộ máy của

nhà nước).

Mức độ tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước còn thấp, chủ

yếu dừng lại ở mức độ được biết thông tin về ngân sách nhà nước.

Hình thức tham gia ngân sách nhà nước được sử dụng phổ biến

nhất tại Việt Nam hiện nay là giám sát ngân sách nhà nước, được định

danh là: giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng.

Thứ hai, Luận án phân tích, đánh giá các quy định về sự tham gia

của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước theo pháp luật Việt Nam,

từ đó chỉ ra được một số nguyên nhân căn bản khiến việc tham gia vào

quy trình ngân sách nhà nước khó mang lại hiệu quả.

Thứ ba, Luận án đưa ra một số các gợi ý nhằm hoàn thiện hệ thống

pháp luật về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

ở Việt Nam.

5. Kết cấu của luận án

Luận án được thiết kế thành 4 chương, cụ thể:

Chương 1: Tổng quan vấn đề nghiên cứu.

Chương 2: Cơ sở lý thuyết về sự tham gia của người dân vào quy trình

ngân sách nhà nước.

Chương 3: Quy định pháp luật Việt Nam về sự tham gia của người dân

vào quy trình ngân sách nhà nước.

Chương 4: Những bất cập và một số gợi ý hoàn thiện Pháp luật về sự tham

gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam.

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

1.1.Tổng quan tình hình nghiên cứu

1.1.1. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài

1.1.1.1. Nhóm công trình nghiên cứu về khái niệm sự tham gia của người dân và

sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

Đã có rất nhiều công trình nghiên cứu quốc tế tiêu biểu, có giá trị

liên quan đến sự tham gia của người dân trong quy trình ngân sách. Năm

2008, Liên Hiệp Quốc (LHQ) xuất bản cuốn sách Participatory

Governance and the Millennium Development Goal (MDGs). Nội dung

chính đề cập tới vấn đề quản trị tốt trong đó có sự tham gia của người dân.

Xuất phát từ nhu cầu xác định lại mối quan hệ giữa Nhà nước với người

dân như là một nhân tố thành công của quá trình phát triển bền vững và

cung cấp một nền tảng với các vấn đề thích hợp liên quan giữa quản trị và

sự tham gia. Phạm vi nghiên cứu là mối quan hệ giữa chính quyền với khu

vực tư nhân trong quá trình phân bổ các nguồn lực công.

Các tác giả cho rằng sự tham gia có hai giá trị, thứ nhất, sự tham

gia của người dân là quyền con người cơ bản, thứ hai, quyền tham gia

được sử dụng như là một công cụ quản trị nhà nước hiệu quả. Theo góc độ

thứ nhất, bản chất cốt lõi của sự tham gia xuất phát từ quyền tự do tham

gia vào các lĩnh vực công là một trong những quyền cơ bản của con người,

tương tự như quyền được tự do chính trị, kinh tế.

Dưới góc độ coi sự tham gia như là một phương thức quản trị,

quyền tham gia được coi là một phương tiện để các chủ thể tham gia gây

ảnh hưởng, tác động đến quy trình nhằm đạt được các kết quả có giá trị.

Khi phân bổ nguồn lực công, lĩnh vực có đặc tính là tính sở hữu chung nên

các hoạt động như phân bổ, sử dụng, giám sát…phải thông qua cơ chế đại

diện, do đó, sự tham gia trở thành một công cụ hữu hiệu để tránh các

quyết định quan liêu, không hiệu quả.

Nội dung của cuốn sách có ý nghĩa rất lớn trong quá trình định

hướng và phát triển của Luận án, đặc biệt khi khai thác để hoàn thiện

Chương 2 của Luận án.

Sách Accountability, Transparency, Participation and Inclusuon. A

New Development Consensus? được viết bởi Thomas Carothers và Saskia

Brechenmacher, xuất bản bởi tổ chức Carnegie Endowment For

International Peace năm 2014. Nội dung chính của cuốn sách trình bày các

nguyên tắc minh bạch, trách nhiệm giải trình, sự tham gia và hòa nhập,

được phát triển và áp dụng bởi các tổ chức viện trợ phát triển quốc tế như

UNDP, IMF, OECD, USAID.

Cuốn sách này chỉ ra rằng, về mặt lý thuyết, nội dung của các

nguyên tắc minh bạch, trách nhiệm giải trình, sự tham gia và hòa nhập có

những giá trị logic và tốt đẹp. Đó là những cách thức cơ bản để tôn trọng

phẩm giá con người và quyền tự chủ của cá nhân. Đây là phương thức gần

như duy nhất để bất kỳ ai cũng có thể đưa ra phản đối hoặc ủng hộ đối với

các hoạt động của nhà nước nhằm đạt được trách nhiệm giải trình cao hơn.

Đây cũng là phương thức để các cơ quan nhà nước minh bạch hơn trong

việc xử lý tài chính công, sự tham gia tích cực của người dân vào các quá

trình phát triển có ảnh hưởng đến hạnh phúc của họ trong đó có cả việc

trao quyền cho các nhóm yếu thế về đời sống kinh tế và xã hội. Theo các

tác giả, các nguyên tắc trong đó có sự tham gia đã vượt lên trên những

tranh luận ngày càng gay gắt trên khắp thế giới về giá trị của nền dân chủ

tự do và liệu nó có phải là hệ thống chính trị hiệu quả nhất và đáng mơ

ước cho mọi quốc gia hay không? Các tác giả cũng thừa nhận sự tham gia

có giá trị nội tại là quyền cơ bản của con người nhưng đồng thời nó cũng

là công cụ và phương tiện trong quản trị khi nhận định “Việc tăng cường

sự tham gia của cộng đồng vào các quá trình quản trị ở cấp địa phương và

quốc gia sẽ cung cấp cho các cơ quan này thông tin đầu vào trực tiếp về

cách đáp ứng tốt nhất nhu cầu của người dân và đưa thêm thông tin về

những bất cập, kém hiệu quả vào các quá trình ra quyết định”.

Sách này có giá trị tham khảo cho Luận án khi cung cấp các minh

chứng về bối cảnh phát triển của nguyên tắc tham gia cũng như vai trò tích

cực của nó dưới góc độ quản trị, thúc đẩy dân chủ, nội dung này sẽ được

trình bày tại Chương 2, ngoài ra, với các kết luận trong bài nguyên cứu đã

một lần nữa khẳng định áp dụng nguyên tắc tham gia vào quy trình ngân

sách nhà nước tại Việt Nam là cần thiết và sẽ được trình bày trong phần

khuyến nghị của Luận án.

Bài nghiên cứu Participation and Development: Perspectives from

the Comprehensive Development Paradigm của tác giả Joseph E. Stiglitz

đăng trên tạp chí Review of Development Economics năm 2002. Theo

Stiglitz, trong bối cảnh sụp đổ của hệ thống XHCN, khoa học công nghệ

phát triển và toàn cầu hóa diễn ra mạnh mẽ. Các quốc gia chuyển đổi thay

thế mô hình phát triển tập trung bằng mô hình phát triển toàn diện. Theo

đó, công dân tham gia vào quá trình lên ý tưởng và quyết định tới các

chính sách phát triển. Sự tham gia được ví như chìa khóa thành công cho

các chính sách phát triển toàn diện, theo tác giả, sự tham gia không chỉ

đơn giản là bỏ phiếu. Các quy trình có sự tham gia phải đòi hỏi đối thoại

cởi mở và sự tham gia tích cực của người dân và nó yêu cầu các cá nhân

có tiếng nói trong các quyết định ảnh hưởng đến họ.

Bài viết đã trình bày về bối cảnh phát triển nguyên tắc tham gia của

các quốc gia chuyển đổi và chứng minh tác động của nguyên tắc này

mang lại hiệu quả cho doanh nghiệp, các dự án, quản trị xã hội và bền

vững chính trị. Các nội dung này có giá trị tham khảo cho Luận án khi

trình bày về vai trò và ý nghĩa của nguyên tắc tham gia trong Chương 1

của Luận án.

Công trình nghiên cứu của World Bank (WB) Participatory

Budgeting xuất bản năm 2007. Theo quan điểm của WB, lập ngân sách có

sự tham gia đã được sử dụng như một công cụ quả trị trên toàn cầu. Khi

tham gia lập ngân sách, người dân sẽ hiểu biết hơn tới các hoạt động vốn

thuộc chức năng của chính phủ, đồng thời, tiếng nói của họ có thể ảnh

hưởng tới các chính sách của chính phủ, ngoài ra, sự tham gia cũng là sợi

dây liên kết nhằm giúp các chính phủ phải chịu trách nhiệm với những

cam kết và trách nhiệm của mình. Cuốn sách với các công trình nghiên

cứu đã phân tích các giá trị cũng như những nhược điểm khi áp dụng thực

hành ngân sách có sự tham gia trên khắp thế giới nhằm cung cấp những

chỉ dẫn và gợi ý tốt nhất cho các nhà quản lý. Tài liệu quan trọng này có

giá trị tham khảo hữu ích cho Luận án, các nghiên cứu thực hành về ngân

sách có sự tham gia trên toàn cầu đã góp phần khẳng định về sự cần thiết

phải áp dụng sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

là hoàn toàn đúng đắn với yêu cầu của thực tiễn tại Việt Nam.

Nghiên cứu Introduction to Participatory Budgeting của tác giả

Brian Walmper, đây là một chương trong cuốn sách Participatory

Budgeting được WB xuất bản năm 2007. Theo Walmper, sự tham gia của

người dân vào quy trình ngân sách nhà nước được định nghĩa là một quá

trình ra quyết định, qua đó công dân cân nhắc và thương lượng về việc

phân bổ các nguồn lực công. Cơ sở nền tảng cho sự phát triển của nguyên

tắc tham gia là hỗ trợ của nhánh hành pháp; sự sẵn có của các tổ chức dân

sự; môi trường chính trị sẵn sàng và ủng hộ; nguồn lực tài chính để người

tham gia lựa chọn dự án. Mặc dù với các địa phương khác nhau và với các

chương trình tham gia ngân sách khác nhau nhưng tác giả đã đưa ra những

nguyên lý chung khi áp dụng nguyên tắc tham gia trong quy trình ngân

sách nhà nước.

Liên quan đến Luận án, công trình này đã cung cấp những hướng

dẫn cụ thể khi áp dụng nguyên tắc tham gia trên thực tế. Các minh chứng

thực nghiệm trong bài viết đã cho thấy sự tham gia vào ngân sách nhà

nước đã được áp dụng từ rất lâu trên thế giới và đạt được những thành tựu

quan trọng như giáo dục và trao quyền cho công dân, thúc đẩy công bằng

xã hội…Tuy nhiên, để đạt được hiệu quả, sự tham gia cũng có những hạn

chế và việc áp dụng chúng cần phải đặt trong mối quan hệ chặt chẽ với

môi trường chính trị, lịch sử quản trị, cấu trúc dân cư …

1.1.1.2. Nhóm công trình nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng đến sự tham gia

của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

Sách The Impacts of Fiscal Openness do Paolo de Renzio và

Joachim Wehner nghiên cứu, xuất bản bởi NXB Đại học Oxford năm

2017. Bài nghiên cứu tổng hợp 38 nghiên cứu thực nghiệm được xuất bản

từ năm 1991 đến đầu năm 2015, gồm các tài liệu làm việc của IMF, WB

và một số tác giả, tổ chức khác đã đóng góp đáng kể vào cuộc tranh luận

lớn liên quan hoặc thường xuyên được trích dẫn trong các nghiên cứu

nhằm hệ thống và đánh giá các bằng chứng đã được công bố về tác động

của tính minh bạch và sự tham gia tới ngân sách nhà nước. Mục đích làm

rõ tác động của 2 yếu tố này có mối quan hệ nhân quả với giảm thiểu tham

nhũng, nâng cao trách nhiệm giải trình trong bầu cử và cải thiện phân bổ

nguồn lực hay không? Theo đó, sự tham gia được nghiên cứu và đánh giá

dưới hai góc độ. Thứ nhất, sự tham gia là công cụ chính, tức là người dân

trực tiếp tham gia. Thứ hai là sự tham gia dưới các hình thức khác như

khảo sát công dân; công dân bỏ phiếu về các ưu tiên ngân sách.

Nghiên cứu sử dụng phương pháp nghiên cứu định lượng, lấy sự

minh bạch và sự tham gia là biến độc lập với 4 biến phụ thuộc gồm: (a)

hiệu quả của ngân sách, (b) phân bổ và cung cấp dịch vụ, (c) quản trị -

tham nhũng và trách nhiệm chính trị đến việc huy động công dân và (d)

kết quả phát triển - các kết quả trong các lĩnh vực như y tế và giáo dục.

Qua đánh giá, sự tham gia hoặc với các cơ chế khác nhau của sự

tham gia có mối tương quan với phân bổ nguồn lực và cung cấp dịch vụ,

nó làm tăng tỷ trọng chi tiêu dành riêng cho các lĩnh vực xã hội - nhiều

hơn so với những nơi mà các tổ chức có sự tham gia chưa được thành lập -

và cải thiện hiệu suất hoàn thành dự án, hoặc sự gia tăng trong các chương

trình y tế và giáo dục, dự án phù hợp và đáp ứng nhu cầu địa phương hơn,

nhiều nhóm thiệt thòi có nhiều khả năng tham dự hơn những người từ các

nhóm khác và những cuộc họp này dường như gắn liền với việc tiếp cận

các nguồn lực và dịch vụ, ghi nhận ở mức độ hài lòng của dân làng, cải

thiện số lượng và chất lượng của các dịch vụ nông nghiệp.

Đối với biến phụ thuộc là quản trị - bao gồm tham nhũng và trách

nhiệm chính trị có mối tương quan với cả hai biến độc lập là minh bạch

ngân sách và sự tham gia của người dân. Sự tham gia có tác động đến

hành vi tham nhũng, lập ngân sách có sự tham gia thúc đẩy hành động tập

thể, huy động công dân và giám sát hành động của nhà nước.

Kết quả phát triển - các kết quả trong các lĩnh vực như y tế và giáo

dục. Sự tham gia cải thiện chỉ số sức khỏe, cải thiện mục tiêu của các

chính sách và chi tiêu. Liên quan đến Luận án, nghiên cứu này đã hệ thống

và phân tích các bằng chứng gồm các bài nghiên cứu được công bố từ

1991 đến 2015. Kết quả cho thấy có mối tương quan giữa minh bạch và sự

tham gia tới chất lượng ngân sách, phân bổ dịch vụ công, quản trị nhà

nước và các lĩnh vực phát triển.

Bài nghiên cứu The Rationalization of Public Budgeting in China:

A Reflection on Participatory Budgeting in Wuxi do hai tác giả Y. Wu và

K. Wang đăng trên tạp chí Public Finance and Management năm 2011.

Các tác giả lựa chọn Vô tích ở tỉnh Tô Giang của Trung Quốc để tiến hành

nghiên cứu do địa phương này thuộc quốc gia đang phát triển, Vô Tích đã

phát triển một mô hình ngân sách có sự tham gia tương đối ổn định liên

tục từ năm 2005, ngoài ra, vấn đề ngân sách có sự tham gia tại đây chưa

từng được nghiên cứu đầy đủ.

Ngân sách có sự tham gia ở Vô tích được thực hiện với quy trình

gồm 4 bước: chuẩn bị dự án; lựa chọn dự án; triển khai dự án và đánh giá.

Cơ quan nhà nước sẽ phụ trách mục tiêu, cách thức và lên kế hoạch sau đó

kêu gọi sự tham gia của công chúng. Lựa chọn dự án nào do người dân

quyết định theo kết quả bình chọn. Triển khai dự án dưới sự tư vấn và

thẩm định của của cơ quan chuyên môn thuộc chính quyền, việc lựa chọn

nhà thầu dựa trên nguyên tắc công khai, minh bạch và người dân giám sát

quá trình thực hiện dự án. Giai đoạn cuối cùng là kiểm toán được thực

hiện bởi cơ quan chuyên môn như kiểm toán nhà nước.

Dựa trên khung lý thuyết về (các nhân tố ảnh hưởng) tính liên quan

(tác động của sự tham gia) tới 4 nhân tố gồm kinh tế; kỹ thuật; chính trị và

pháp lý, nghiên cứu chỉ ra rằng ngân sách có sự tham gia ở Vô Tích có

mối liên quan đến nâng cao phát triển kinh tế, kỹ thuật, tính hợp lý xã hội

và chính trị nhưng không hợp lý về mặt pháp lý bởi không có một cơ chế

pháp lý chính thức nào ghi nhận quá trình này tại Vô Tích. Nghiên cứu chỉ

ra rằng, ngân sách có sự tham gia ở Vô Tích gặp những trở ngại bởi các

nhân tố gồm: không thể chế hóa sự tham gia; chưa áp dụng các phương

tiện và công nghệ hỗ trợ quá trình tham gia; các dự án có sự tham gia

thường có quy mô nhỏ và thời gian thực hiện ngắn; đặc biệt, sự tham gia ở

đây được thực hiện ở giai đoạn chấp hành ngân sách chứ không phải thời

điểm thảo luận về ngân sách. Mặc dù người dân có thể lựa chọn dự án,

tham gia thực hiện dự án, đánh giá dự án thông qua nhiều hình thức khác

nhau nhưng một nội dung quan trọng thể hiện đúng bản chất của ngân

sách có sự tham thì tại Vô Tích không có vì quyền lựa chọn ai là người đại

diện cho dân cư đã không được thực hiện theo đúng bản chất của nguyên

tắc tham gia. Đây là mấu chốt để xác định tham gia thực sự hay chỉ mang

tính hình thức. Do vậy, sự tham gia của người dân tăng lên ở một mức độ

nhất định về mặt hình thức nhưng hiệu quả của nó thực sự đã bị hệ thống

Đảng-nhà nước đương đại của Trung Quốc hạn chế.

Tóm lại, theo các tác giả, sự tham gia có mối tương quan tới kinh

tế, xã hội, chính trị và pháp lý. Cả 4 yếu tố này có mối liên hệ với nhau và

tác động trở lại tới sự tham gia, chỉ một nhân tố không được thiết kế phù

hợp với sự tham gia cũng có thể ảnh hưởng tới hiệu quả của sự tham gia.

Bên cạnh đó, trao quyền lựa chọn đại diện dân cư chính là thể hiện tính

dân chủ thực chất hay hình thức.

Liên quan đến Luận án, nghiên cứu của các tác giả là một trong

những gợi ý quan trọng khi tác giả đề xuất áp dụng nguyên tắc này tại Việt

Nam bởi giữa Trung Quốc và Việt Nam có những mối tương đồng nhất

định.

Nghiên cứu Transparency, participation, and accountability

practices in open government: A comparative study được thực hiện bởi

Teresa M. Harrison và Djoko Sigit Sayogo, xuất bản trên tạp chí

Government Information Quarterly năm 2014. Liên quan đến sự tham gia

của cộng đồng vào ngân sách nhà nước, các tác giả đồng ý rằng hoạt động

này là quan trọng nhất. Ngân sách phải được công khai, minh bạch, có sự

tham gia và trách nhiệm giải trình vì nguồn gốc ngân sách được hình

thành bằng sự đóng góp của cộng đồng và vì thế nó là tài sản công.

Sử dụng phương pháp nghiên cứu định lượng, mẫu nghiên cứu

được lấy từ 98/100 quốc gia đã trả lời Khảo sát Ngân sách Mở năm 2012,

với mục tiêu đặt ra gồm hai vấn đề: một là, khám phá các điều kiện văn

hóa xã hội, chính trị, kinh tế và chính phủ ở cấp quốc gia (dân chủ; GDP;

nguồn lực con người; công khai ngân sách; tham gia điện tử; cam kết

chính phủ mở) có thể dự đoán tính minh bạch, tham gia và trách nhiệm

giải trình ngân sách nhà nước hay không? Hai là, phân tích và đánh giá về

sự khác biệt giữa minh bạch tài khóa, sự tham gia và trách nhiệm giải trình

khi chúng liên quan đến chính phủ mở.

Liên quan điến Luận án, kết quả nghiên cứu cho thấy rằng, dân

chủ là một yếu tố dự đoán tích cực đến minh mạch, sự tham gia và trách

nhiệm giải trình ngân sách nhà nước; Sự tham gia của cộng đồng cùng với

kiểm toán nhà nước có thể tác động tới công khai, minh bạch và trách

nhiệm giải trình ngân sách nhà nước.

Bài viết Citizen Participation in Budgeting: A Trade-Oﬀ between

Knowledge and Inclusiveness? của tác giả Sounman Hong Yonsei thuộc

Trường Đại học South Korea trên tạp chí Public Administration Review

năm 2015. Nghiên cứu đánh giá những tác động của mức độ hòa

nhập/toàn diện được đo lường và khả năng hiểu biết của công dân tham

gia trên hai chỉ số hiệu suất: sự tham gia của người dân và hiệu quả của

quá trình, nhằm chứng minh và tìm đáp án về cho câu hỏi: liệu chính

quyền có cần phải lựa chọn cơ chế đại diện thay vì khuyến khích số lượng

lớn người tham gia và liệu số lượng lớn người tham gia có làm giảm hiệu

quả của quá trình tham gia hay không?

Sử dụng dữ liệu từ các quận tự trị của Seoul, đó là Seodaemun-gu,

nơi mà chính quyền dành 1% ngân sách quận để người dân tham gia đề

xuất các nhu cầu của mình chủ yếu tập trung phân bổ vào cho cơ sở hạ

tầng đô thị. Tác giả sử dụng 2 biến độc lập là tính toàn diện (sự đại diện

thích hợp của các nhóm khác nhau trong một xã hội) và sự hiểu biết (thể

hiện đầy đủ các khía cạnh khác nhau của “kiến thức” cần thiết để ra quyết

định, bao gồm kiến thức về chính sách, chuyên môn về ngân sách, kỹ năng

kỹ thuật, số năm kinh nghiệm…) Các biến phụ thuộc: nhóm 1: mức độ

tham gia và mức độ hiệu. Nhóm 2: liên quan đến môi trường quản lý và xã

hội trong khoảng thời gian 2011–2014. Hầu hết dữ liệu được sử dụng

trong nghiên cứu được thu thập thông qua sáng kiến thông tin công khai

của Hàn Quốc.

Kết quả thu được như sau: thứ nhất, khả năng hiểu biết của người

tham gia đóng góp một cách tích cực vào hiệu quả của quá trình có sự

tham gia. Trung bình, các công dân tham gia càng hiểu biết nhiều hơn thì

tỷ lệ các mục đề xuất cuối cùng được cơ quan lập pháp cấp huyện thông

qua càng lớn. Thứ hai, mức độ hòa nhập phản ánh mức độ tương tác. Số

lượng lớn hơn các công dân tham gia có liên quan tiêu cực với tỷ lệ tham

gia trung bình của các công dân tham gia cũng như số lượng các mục

được đề xuất trên mỗi công dân. Tuy nhiên, khả năng một đề xuất được cơ

quan lập pháp thông qua sẽ cao hơn ở các khu vực có số lượng công dân

tham gia nhiều hơn. Thứ ba, mức độ bao hàm có ý nghĩa tích cực trong

quá trình thực hiện. Khả năng một mục đề xuất nhất định sẽ được cơ quan

lập pháp thông qua sẽ cao hơn ở các quận có số lượng công dân tham gia

nhiều hơn. Việc thiết kế quy trình hành chính cũng được cho là quan trọng

trong việc thúc đẩy hiệu quả của sự tham gia. Các nhà hoạch định chính

sách cũng có thể dựa vào khả năng hiểu biết của người tham gia, vì kiến

thức đầy đủ rất quan trọng để duy trì một quy trình ngân sách hiệu quả.

Tác giả cũng gợi ý rằng công nghệ thông tin và truyền thông mới, chẳng

hạn như mạng xã hội, có thể có tiềm năng cải thiện hơn nữa sự tham gia

của cộng đồng nếu nó được thiết kế và quản lý phù hợp.

Bài viết có giá trị tham khảo cho Luận án khi cung cấp minh

chứng thực nghiệm về sự tham gia của người dân với tính toàn diện và sự

hiểu biết ngày càng cao có liên quan đến mức độ và chất lượng của các

chương trình ngân sách có sự tham gia.

Bài nghiên cứu Participatory Budgeting: Core Principles and Key

Impacts của tác giả Brian Wampler, xuất bản năm 2012 trên tạp chí

Journal of Public Deliberation. Tác giả dùng phương pháp phân tích và

tổng hợp trên bối cảnh về sự tham gia ngân sách tại thành phố Porto

Alegre của Brazil nơi có sự thay đổi lớn về chính trị của các quan chức

chính phủ khi đã thiết kế lại cách thức đưa công dân vào các quá trình

hoạch định chính sách của nhà nước, đặc biệt đối với lĩnh vực công.

Nghiên cứu có hai nhiệm vụ là làm rõ các nguyên tắc của ngân sách có sự

tham gia gồm: Tiếng nói; bỏ phiếu; giám sát; công bằng xã hội và phân

tích sự tác động của 4 nguyên tắc này tới các yếu tố gồm: dân chủ hợp

pháp; phúc lợi xã hội và xã hội dân sự.

Khi áp dụng ngân sách có sự tham gia với 4 nhân tố như đã trình

bày ở trên, tác giả đã chứng minh sự tác động này tới các vấn đề gồm dân

chủ hợp pháp, xã hội dân sự và công bằng xã hội. Nguyên tắc sự tham gia

trong ngân sách khắc phục được những hạn chế của dân chủ đại diện, tác

động của ngân sách có sự tham gia đối với tính hợp pháp của dân chủ có

tương quan trực tiếp với mức độ mà mỗi chương trình cụ thể tuân thủ bốn

nguyên tắc. Ngân sách có sự tham gia tạo cơ hội phân bổ nguồn lực cho

các loại dự án mới hoặc mở rộng các dự án/dịch vụ xã hội hiện có vào các

cộng đồng mới. Lý do chính để thúc đẩy và hỗ trợ ngân sách có sự tham

gia là người tham gia cung cấp phản hồi và hỗ trợ liên tục cho các cơ quan

có thẩm quyền. Đổi lại, cơ quan nhà nước tăng cường hỗ trợ chính trị cho

phép họ phân bổ lại các khoản tiền theo những cách mới. Như vậy, ngân

sách có sự tham gia đã tác động để phân bổ công bằng hơn các dịch vụ

công. Các thể chế có sự tham gia giúp công dân, đặc biệt là những người

từ các cộng đồng nghèo, vượt qua các vấn đề cơ bản về hành động tập thể.

Ngân sách có sự tham gia phụ thuộc vào việc xây dựng các liên minh tập

thể, vì sự thành công của các chương trình phụ thuộc vào việc có một số

lượng lớn công dân sẵn sàng tham gia mỗi năm. Theo thời gian, những

người tham gia sẽ lớn hơn và có khả năng tổ chức các cuộc tranh luận và

giáo dục những người tham gia mới sau này. Nghiên cứu có giá trị tham

khảo cho Luận án khi tiếp cận tới các cơ chế và nguyên tắc của người dân

khi tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước.

Bài nghiên cứu Citizen Participation in Budgeting: Prospects for

Developing Countries được thực hiện bởi Donal P. Moynihan, đây là một

chương trong cuốn sách Participatory Budgeting được WB xuất bản năm

2007. Đối tượng nghiên cứu là sự tham gia của người dân trong quá trình

lập ngân sách tại các quốc gia đang phát triển, với các nội dung chính,

gồm: (1) Xem xét lý do tại sao sự tham gia lại quan trọng và đánh giá triển

vọng tham gia vào môi trường nước đang phát triển. (2) Xác định các cách

thúc đẩy sự tham gia rộng rãi và ý nghĩa vào các nước đang phát triển,

cung cấp các ví dụ tham gia trong các giai đoạn khác nhau của quá trình

ngân sách. (3) Quan điểm của các chính phủ đối với việc áp dụng nguyên

tắc tham gia.

Đối với nội dung thứ nhất, theo tác giả, cộng đồng nghiên cứu đồng

thuận với lập luận rằng sự tham gia có vai trò như một phương tiện cải

thiện và thúc đẩy quản trị ở các nước đang phát triển, nơi mà hiệu quả

hoạt động và trách nhiệm giải trình của bộ máy hành chính đã lỗi thời,

thiếu đại diện và hoạt động kém hiệu quả.

Đối với nội dung thứ hai, theo tác giả, quy trình ngân sách nhà

nước có ba giai đoạn, gồm: Chuẩn bị và phân bổ nguồn lực; chấp hành

ngân sách; đánh giá và đánh giá hiệu suất ngân sách. Và cả ba giai đoạn

này đều có thể áp dụng nguyên tắc tham gia. Tuy nhiên, ở mỗi giai đoạn,

trên thực tế, các quốc gia áp dụng nguyên tắc tham gia dưới những hình

thức khác nhau, ở các quốc gia, nơi mà cơ quan hành pháp giữ vị trí quyết

định thì khả năng rất cao cơ quan lập pháp sẽ không kiên quyết hoặc bác

bỏ hoàn toàn đề xuất của dự thảo dự toán, vì thế, sự tham gia của người

dân ở giai đoạn này là rất quan trọng. Thực tế, ở giai đoạn đề xuất này, tại

Brazil, người dân tham gia một cách trực tiếp từ khi tập hợp các đề xuất

cho đến khi bỏ phiếu lựa chọn các dự án, hoặc áp dụng hội nghị công dân

tại Washington, DC của Hoa kỳ hay giám sát ngân sách của NGO tại Nam

Phi. Bằng cách này hay cách khác, sự tham gia đã mang lại những hiệu

quả có thể đo lường ở nơi áp dụng sự tham gia của người dân.

Đối với giai đoạn 2 của quy trình ngân sách nhà nước, sự tham gia

được sử dụng dưới hình thức theo dõi chi tiêu hoặc khảo sát dân cư, sau

đó sử dụng công cụ truyền thông để tác động tới quá trình sử dụng ngân

sách, cách này cũng mang lại những kết quả và đã được ghi nhận tại

Uganda và Ấn Độ.

Đối với giai đoạn cuối cùng, trên thực tế, một số nước đã dùng

cách thức khảo sát sự hài lòng của người dân khi sử dụng dịch vụ công.

Đối với nội dung cuối cùng, liên quan đến tác động của Chính phủ đối với

sự tham gia, tác giả cho rằng, chủ thể này có nhân tố tác động rất lớn tới

việc áp dụng thành công hay không nguyên tắc tham gia ở các quốc gia

xuất phát từ vai trò và chức năng của chính phủ. Nghiên cứu có giá trị

tham khảo quan trọng cho Luận án, do đối tượng nghiên cứu là các quốc

gia đang phát triển và Việt Nam có bối cảnh tương đồng. Đồng thời, các

tác giả đã chỉ ra việc thiết kế quy trình và yếu tố thể chế trong đó cam kết

và các quyết định của chính phủ ảnh hưởng mạnh mẽ tới hiệu quả của sự

tham gia.

Nghiên cứu Participatory Budgeting in Central and Eastern

Europe của Alta Fölscher, là một chương trong cuốn sách Participatory

Budgeting được WB xuất bản năm 2007, nghiên cứu này lựa chọn các

thành phố thuộc khu vực Trung và Đông Âu, gồm các quốc gia Albania,

Armenia, Bulgaria, Moldova, Ba Lan, Romania, Liên bang Nga và

Ukraine với đặc điểm tương đồng là thể chế xã hội chủ nghĩa nhưng sự

tham gia trực tiếp vào ngân sách nhà nước đã được pháp luật ghi nhận

nhưng còn yếu vì nhiều nguyên nhân, ví dụ công dân thụ động và không

có thói quen tham gia vào các hoạt động quản lý nhà nước và xã hội; các

tổ chức xã hội dân sự chưa có nền tảng vững chắc; chính quyền địa

phương chưa đủ thẩm quyền tự chủ, chưa rõ ràng về chế độ tài khóa; mối

quan hệ giữa chính quyền địa phương lỏng lẻo theo nghĩa người dân

không quan tâm tới các vấn đề của chính quyền, ngay cả đối với những

lĩnh vực liên quan đến đời sống của họ. Theo tác giả, các cơ quan phát

triển và các tổ chức phi chính phủ quốc tế là những người khởi xướng các

cơ chế lập ngân sách có sự tham gia ở khu vực này. Nghiên cứu trình bày

khá cụ thể về bối cảnh áp dụng và phát triển nguyên tắc tham gia ở khu

vực Trung và Đông Âu sau những năm 1980, đồng thời đã chỉ ra các nhân

tố ảnh hưởng tới sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước, vì thế có giá trị tham khảo cho Luận án khi nghiên cứu về lịch sử

phát triển nguyên tắc tham gia.

Bài nghiên cứu: Building Local Democracy: Evaluating the

Impact of Decentralization in Kerala, India của các tác giả Patrick Heller,

K.N Harilal và Shubham Chaudshuri xuất bản năm 2007 bởi tạp chí

Elsevier. Nghiên cứu lựa chọn địa phương thực nghiệm là Kerala của Ấn

Độ. Năm 1993 Hiến pháp thứ 73 của nước này được thông qua đã khắc

phục tình trạng dân chủ xuống cấp bằng cách trao cho các chính quyền địa

phương đặc biệt là chính quyền nông thôn một số quyền hạn nhất định

nhằm tăng tính tự chủ và có trách nhiệm hơn với công dân của họ.

Các nhà nghiên cứu đã sử dụng thu thập dữ liệu trực tiếp từ một

mẫu gồm 72 Hội đồng địa phương (Panchayats) và phỏng vấn 858 người

trả lời chính. Kết quả cho thấy rằng, quá trình cải cách bằng cách trao

quyền tự chủ cho địa phương một cách rõ ràng bằng các quy định của

pháp luật đã cho phép chính quyền địa phương áp dụng quản trị có sự

tham gia của người dân. Panchayats đã chấp sự tham gia trở thành một

yêu cầu cần xem xét khi ban hành chính sách, không phân biệt đó là dự án

hay chương trình được đề xuất bởi các chính trị gia, quan chức hay công

dân, tất cả đều được áp dụng quyền tham gia, không chỉ dùng hình thức

tham vấn mà nhiều hình thức với nhiều cấp độ, đây chính là những nền

tảng để thể chế hóa sự tham gia của cộng đồng ở Kerala. Theo các tác giả,

để củng cố dân chủ, bước đầu tiên và cần thiết đó là thực hành dân chủ có

sự tham gia. Sự tham gia làm tăng đáng kể tính hợp pháp của chính quyền

địa phương dân chủ và mở rộng không gian chính trị cho các chính trị gia

và người dân địa phương. Ngày nay, người dân mong đợi nhiều hơn vào

chính quyền địa phương và những kỳ vọng như vậy là một nguyên nhân

áp dụng và thực hành dân chủ.

Liên quan đến Luận án, nghiên cứu đã cung cấp một minh chứng

thực nghiệm thành công về sự tham gia dưới danh nghĩa là một hình thức

dân chủ trực tiếp với tác động từ các nhân tố trong đó đặc biệt là thể chế.

Tại Kerala, Panchayats đóng vai trò quan trọng trong việc đưa sự tham gia

của người dân vào quy trình chính sách. Áp dụng hình thức này sẽ cải

thiện và khắc phục được hình thức dân chủ đại diện, mở rộng không gian

chính trị cho xã hội dân sự địa phương, tăng sự tin cậy của người dân địa

phương vào chính quyền của họ.

Công trình nghiên cứu của Chris Ansell và Alison Gash có tiêu đề

Collaborative Governance in Theory and Practice được nhà xuất bản của

Đại học Oxford công bố năm 2007. Trong khi chứng minh về quản trị hợp

tác là cần thiết và các chủ thể tham gia các bên liên quan gồm nhà nước;

công dân; các tổ chức dân sự, nhằm cùng đồng thuận phục vụ giải quyết

các chính sách công. Theo các tác giả, sự tham gia là nền tảng để giải

quyết hiệu quả vấn đề hợp tác quản trị, các điều kiện (các nhân tố ảnh

hưởng) quyết định hiệu tới sự tham gia hiệu quả gồm: xác định nguồn lực

và quyền lực cần chia sẻ giữa các bên liên quan; tìm kiếm các cơ chế thu

hút sự tham gia; trong đó, động cơ, kỳ vọng là những nhân tố ảnh hưởng

đến các chủ thể tham gia, ngoài ra, lịch sử/tiền lệ đã có sự tham gia hay

chưa cũng là một nhân tố tác động khá lớn đến sự tham gia. Liên quan đến

Luận án, các tác giả chứng minh các chính sách công trong đó nguồn lực

công là khu vực thu hút sự tham gia và để quá trình này mang lại giá trị

cho tất cả các bên cần một sự đồng thuận, tin tưởng giữa nhà nước và

người dân. Các điều kiện cho sự tham gia được tham khảo, phục vụ cho

tác giả hoàn thiện Chương II của Luận án.

1.1.1.3. Nhóm công trình nghiên cứu liên quan đến các cơ chế tham gia của

người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

Công trình nghiên cứu Participatory Budgeting in Midwestern

States: Democratic Connection or Citizen Disconnection? được thực hiện

bởi 3 tác giả, gồm: Aimee L. Franklin, Alfred T. Ho và Carol Ebdon, xuất

bản năm 2009 trên tạp chí Public Financial Publications. Nội dung chính

của nghiên cứu là đánh giá mức độ và vai trò của nguyên tắc tham gia

dưới góc nhìn của các quan chức chính quyền do người dân trực tiếp bầu

trong phạm vi ở 12 bang miền Trung Tây nước Mỹ. Nghiên cứu đồng thời

phân tích các cơ chế tham gia nhằm xác định lý do thúc đẩy hoặc cản trở

áp dụng các cơ chế này. Theo các tác giả, quá trình dân chủ được thúc đẩy

và phát triển khi chính phủ minh bạch và có các cơ chế giải trình, đồng

thời với đó là thu hút được sự tham gia của người dân vào quy trình ra

quyết định. Ngân sách nhà nước là một lĩnh vực quan trọng, thể hiện mối

quan hệ giữa nhà nước và công dân, nó cũng hé lộ sự đánh đổi và phác

họa lựa chọn lợi ích hay đánh đổi lợi ích của các tầng lớp trong xã hội của

chính phủ.

Nghiên cứu kiểm tra thực nghiệm cách chính quyền địa phương

thu hút người dân và những yếu tố nào ảnh hưởng đến việc lựa chọn cơ

chế có sự tham gia, các tác giả sử dụng 9 cơ chế tham gia khác nhau gồm:

(1) cuộc khảo sát, (2) mô phỏng ngân sách, (3) ủy ban ngân sách công

dân, (4) nhóm tập trung, (5) các cuộc họp ngân sách đặc biệt, (6) bao gồm

tương tác trực tiếp với công dân và các cuộc họp khu phố/quận, (7) các

phiên điều trần công khai thường xuyên và các phiên điều trần công khai

trên truyền hình có tính năng gọi điện, (8) các cuộc họp khu vực lân cận,

(9) công dân trực tiếp tương tác. Với câu hỏi “Trong hai chu kỳ ngân sách

vừa qua (hoặc kinh nghiệm gần đây nhất của bạn nếu bạn không phục vụ

trong hai năm), công dân trong cộng đồng của bạn đã tham gia vào quy

trình ngân sách như thế nào? kiểm tra tất cả (9 cơ chế được liệt kê) những

nội dung phù hợp”, nhằm phân tích từng cơ chế, lý giải vì sao cơ chế đó

lại được hoặc không được chính quyền lựa chọn khi áp dụng nguyên tắc

tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước, đồng thời tìm

kiếm sự tác động và các mối tương quan với 6 mục tiêu khác nhau của sự

tham gia của cộng đồng gồm: giáo dục, giao tiếp hai chiều, cung cấp

thông tin ra quyết định, nhận hỗ trợ ngân sách, xây dựng cộng đồng và

nâng cao lòng tin.

Kết quả nghiên cứu cho thấy rằng, xếp hạng cao nhất trong các

hình thức tham gia được các đại biểu dân cử sử dụng là sự tương tác trực

tiếp của công dân. Bởi theo nhận thức của các chủ thể được khảo sát

(chính quyền) thì hai cơ chế này có ảnh hưởng trực tiếp tới cả 6 mục tiêu

của nguyên tắc tham gia gồm: giáo dục, giao tiếp hai chiều, cung cấp

thông tin ra quyết định, nhận hỗ trợ ngân sách, xây dựng cộng đồng và

nâng cao lòng tin.

Các cuộc khảo sát và cuộc họp ngân sách đặc biệt tập trung vào

toàn cộng đồng ít được các quan chức coi trọng. Kết quả nghiên cứu cho

thấy các cuộc khảo sát không đạt điểm cao cho mục tiêu cung cấp thông

tin cho các quyết định khó và nhiều quan chức lại coi nó là giá trị để giao

tiếp hai chiều với người dân mặc dù thu hút rất ít người tham gia, nhưng

cũng được cho là để nâng cao lòng tin và giáo dục công chúng; các phiên

điều trần qua truyền hình có tính năng gọi điện ít được coi trọng hơn từ

phía chính quyền vì tính năng gọi chỉ cho phép một người gọi tại một thời

điểm có lẽ cũng là một rào cản đối với các quan chức khó nhận dạng tình

huống một cách hiệu quả và hiểu liệu nội dung trình bày bởi một người

gọi chỉ là mối quan tâm của một cá nhân hay được chia sẻ phổ biến bởi

các công dân khác. Tuy nhiên đây lại là kênh yêu thích của người dân khi

được yêu cầu tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước. Các phiên điều

trần công khai là cơ chế được sử dụng phổ biến nhất và cơ chế được đánh

giá cao nhất; cuộc họp ngân sách đặc biệt được coi là tương đối hiệu quả

hơn trong việc nâng cao lòng tin so với việc xây dựng cộng đồng hoặc

trong giao tiếp hai chiều; các cuộc họp khu phố có mối tương quan cao

trong việc nâng cao lòng tin và xây dựng cộng đồng, nhưng ít liên quan

hơn trong mục tiêu hỗ trợ ngân sách hoặc đưa ra các quyết định; ủy ban

ngân sách công dân và mô phỏng ngân sách không mang lại hiệu quả cao

trong mối tương quan với 6 mục tiêu của nguyên tắc tham gia.

Tóm lại, cơ chế phổ biến nhất để thu hút công chúng vào quá trình

ngân sách là các cuộc điều trần công khai, các cuộc họp ngân sách đặc biệt

và tương tác trực tiếp với công dân. Các quan chức được lựa chọn khảo sát

cho thấy họ đánh giá cao hơn đối với các cơ chế có sự tương tác chặt chẽ

hơn với công dân và các cơ quan có hiệu quả hơn trong việc giải quyết các

vấn đề cấp vi mô hoặc cá nhân. Các công cụ khoa học hơn, chẳng hạn như

khảo sát công dân và các cơ chế xem xét các vấn đề ở cấp độ vĩ mô, toàn

cộng đồng, chẳng hạn như ủy ban ngân sách công dân và mô phỏng ngân

sách, ít được coi trọng. Do đó phát hiện này có thể là một mối quan tâm vì

các cơ chế vi mô ít có khả năng bao gồm đầu vào đại diện, như thế sẽ

không phản ánh đúng được bản chất và vai trò tốt đẹp của nguyên tắc

tham gia là vì cộng đồng, đại diện cho cộng đồng. Hệ quả là không có

được quan điểm cân bằng và toàn diện về các ưu tiên ngân sách và do đó,

có thể đưa ra các chính sách tài khóa thiếu thông tin điều đó không phản

ánh đúng nhu cầu thực sự của công chúng.

Liên quan đến Luận án, nghiên cứu phân tích và đánh giá khá rõ về

các cơ chế tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước, hữu

ích cho phần đề xuất kiến nghị tại Việt Nam, vì một số cơ chế có sự tham

gia không có khả năng tạo ra kết quả mà các tài liệu hiện hữu lại thường

mô tả là có giá trị, trong khi một số cơ chế được các quan chức địa

phương đánh giá cao lại không được địa phương sử dụng rộng rãi. Ngoài

ra, quan chức địa phương cần lựa chọn các cơ chế có sự tham gia của

người dân một cách có cân nhắc hơn khi các kết quả mong muốn từ sự

tham gia của người dân vào quá trình ra quyết định ngân sách được định

dạng rõ. Ngoài ra, tăng cường sự tham gia của người dân vào quy trình

ngân sách là không đủ mà cần phải cân nhắc vì nguyên tắc tham gia được

tác động bởi một môi trường gồm các yếu tố như môi trường của chính

phủ và cộng đồng, cách thức cấu trúc sự tham gia, giá trị nhận thức của

các cơ chế khác nhau và các loại kết quả mong muốn và đạt được. Như

vậy, dưới góc độ của chủ thể quản lý (người sử dụng phương pháp tham

gia và áp dụng kết quả của quá trình này cho việc ra quyết định về ngân

sách nhà nước) hầu hết ưa thích và lựa chọn cơ chế tham gia dưới dạng

giải quyết các đề xuất mang tính vi mô, cá nhân hơn là các hình thức

mang tính toàn thể cộng đồng. Như vậy, những mục tiêu mà nguyên tắc

tham gia đạt được như giáo dục và giao tiếp hai chiều là có nhưng lại

mang tính ngắn hạn, trong khi xây dựng ý thức cộng đồng và nâng cao

lòng tin là những tác động lâu dài lại không đạt được, ngoài ra nó cũng

không đảm bảo giải quyết được các mục tiêu và nhu cầu thực sự của cộng

đồng, cũng không mang sắc thái dân chủ vì thiếu tính đại diện và trao

quyền thực sự.

Một nghiên cứu của Archon Fung có tên là Varieties of

Participation in Complex Governance đăng trên Tạp chí Public

Administration Review năm 2006. Không gian thể chế cho sự tham gia

gồm ba khía cạnh chính. Thứ nhất là chủ thể tham gia, thứ hai là cách thức

các chủ thể tham gia giao tiếp với nhau và ra quyết định và thứ ba là phạm

vi và quyền hạn hay là cách thức mà các quyết định của quá trình tham gia

liên kết với các quyết định của chính sách công. Mục tiêu của nghiên cứu

là chỉ ra cách thức hoạt động phù hợp của ba nhân tố này đối với tính hợp

pháp, công lý và quản trị hiệu quả. Theo tác giả, có 8 cơ chế để xác định

và lựa chọn chủ thể tham gia, bao gồm: (1) quản trị viên chuyên nghiệp;

(2) đại diện được bầu; (3) các bên liên quan chuyên nghiệp; (4) bố trí các

bên liên quan; (5) chọn ngẫu nhiên; (6) tuyển dụng mở, có mục tiêu; (7)

mở, tự chọn; (8) phân tán không gian công cộng. Theo tác giả lựa chọn

ngẫu nhiên những người tham gia là đảm bảo tốt nhất cho tính mô tả đại

diện. Về cách thức mà các chủ thể tham gia giao tiếp và ra quyết định,

nghiên cứu chỉ ra 6 hình thức từ thấp nhất đến cao nhất, bao gồm: (1) lắng

nghe như khán giả; (2) bày tỏ nhu cầu; (3) phát triển, xây dựng nhu cầu;

(4) tập hợp và thương lượng; (5) cân nhắc và đàm phán; (6) triển khai kỹ

thuật và chuyên môn. Ba hình thức đầu tiên dừng lại ở nội dung giao tiếp,

về cơ bản không thể hiện quan điểm và nhu cầu của người tham gia,

không cố gắng chuyển quan điểm hoặc sở thích của những người tham gia

thành quan điểm hoặc quyết định chung. Ba hình thức sau là cách thức ra

quyết định của các chủ thể tham gia, các chủ thể tham gia biết họ muốn gì

và phương thức ra quyết định tổng hợp nhu cầu của họ - thường được

trung gian bởi sức mạnh mà họ mang lại - thành một lựa chọn xã hội. Phổ

biến nhất là hình thức tập hợp và thương lượng, với ba hình thức giao tiếp

mạnh mẽ này, cân nhắc và đàm phán cho phép người tham gia tìm ra giải

pháp thay thế tốt nhất hiện có để thúc đẩy các nhu cầu chung mà họ có.

Tóm lại, cách thức mà chủ thể tham gia giao tiếp và ra quyết định bắt đầu

bằng một quá trình tương tác, trao đổi, sau đó những người tham gia thảo

luận nhằm đạt được thỏa thuận với nhau về một nội dung cụ thể. Cuối

cùng, là phương thức mà theo tác giả, nhiều (có lẽ hầu hết) các chính sách

và quyết định công được xác định không phải thông qua tổng hợp hoặc

cân nhắc mà là thông qua chuyên môn kỹ thuật của các chuyên gia có đào

tạo và chuyên môn nghiệp vụ phù hợp với họ để giải quyết các vấn đề cụ

thể. Chế độ này thường không liên quan đến công dân. Đó là lĩnh vực của

các nhà lập kế hoạch, nhà quản lý.

Liên quan đến Luận án, nghiên cứu đã cung cấp kiến thức về các cơ

chế để xác định và lựa chọn chủ thể tham gia và đặc biệt là 6 cách thức mà

các chủ thể sử dụng để giao tiếp và ra quyết định.

1.1.1.4. Nhóm công trình nghiên cứu về các mức độ tham gia của người dân vào

quy trình ngân sách nhà nước.

Công trình nghiên cứu có tên A ladder of citizen participation của

Sherry R. Arnstein. Theo đó, tác giả cho rằng sự tham gia của người dân

được đặt trong mối quan hệ với nhà nước, quá trình người dân tham gia

được coi là hành vi phân phối lại quyền lực nhà nước, từ đó, người dân

trực tiếp tham gia và gây ảnh hưởng tới quá trình ra chính sách của nhà

nước. Sherry R. Arnstein cho rằng, sự tham gia của người dân vào khu

vực công nói chung được chia thành 8 cấp độ tham gia, bao gồm: (1) Vận

động, (2) Liệu pháp, (3) Cung cấp thông tin, (4) Tham vấn, (5) Động viên,

(6) Hợp tác, (7) Ủy quyền, (8) Công dân kiểm soát. Nắm rõ từng mức độ

có thể áp dụng các cơ chế tham gia phù hợp để đạt được những hiệu quả

mong muốn của các chủ thể tham gia. Nghiên cứu đóng vai trò là một

trong những tài liệu nền tảng cho Luận án, cung cấp lý thuyết cơ bản về sự

tham gia, đặc biệt là các mức độ tham gia của người dân vào quy trình

ngân sách.

Trong cùng lĩnh vực quản trị công và xử lý mối quan hệ giữa nhà

nước với người dân, dựa trên nền tảng các bậc thang tham gia của Sherry

R. Arnstein, năm 1994, David Wilcox công bố một nghiên cứu: A guide to

effective participation. Theo đó, sự tham gia cũng được dựa trên nền tảng

của sự hợp tác giữa các bên và được chia thành 5 cấp độ. Bao gồm: (1)

Cấp độ 1 là thông tin (Information); (2) Cấp độ 2 là tham vấn

(consultation); (3) Cấp độ 3 là quyết định cùng nhau (deciding together);

(4) Cấp độ thứ 4 là cùng nhau hành động (acting together); (5) Cấp độ thứ

5 là ủng hộ những hoạt động của địa phương (Supporting local initiatives).

Năm 2003, một nghiên cứu khác liên quan đến các cấp độ tham gia

của người dân đó là tác phẩm The rise of rights do Eyben R công bố. Tác

giả cho rằng chính quyền địa phương đóng vai trò quan trọng trong các

quy trình chính trị. Theo tác giả, quyền tham gia đứng ở vị trí cao nhất, cụ

thể như sau: thứ nhất là các công cụ của sự tham gia (Instrunental

Participate), thứ hai là các Quyền chính trị và dân sự (Civil and Polotical

Liberties), thứ ba là các Quyền kinh tế (Economic rights), thứ tư là các

quyền xã hội (Social rights), thứ năm là các quyền văn hóa (Cultural

rights), thứ sáu và cao nhất là quyền tham gia (Paticipatory right). Theo

quan điểm của tác giả, quyền tham gia giữ vị trí quan trọng bậc nhất bởi vì

sự tham gia có sự khác biệt đối với các quyền cơ bản khác của con người

đó là khả năng ảnh hưởng và tác động tới quy trình. Tất cả các quyền cơ

bản khác đều phải sử dụng quyền tham gia như là một công cụ mới có thể

hiện thực hóa được trên thực tế.

Năm 2012, tác giả André Pierre đã phân loại sự tham gia của người

dân thành 6 cấp độ trong nghiên cứu có tên là Citizen Participation như

sau: 1. Tham gia thụ động (Passive participation); 2.Tham gia thông qua

việc cung cấp thông tin (Participation as contributors; 3. Tham gia tương

tự như nhà tư vấn (Participation as consultants); 4. Tham gia trong việc

thực hiện (Participation in implementation); 5.Tham gia trong quá trình ra

quyết định (Participation in decision – making); 6. Tham gia tự nguyện

(Self-mobilization). Các tác giả cũng định nghĩa sự tham gia theo một

phạm vi rất rộng, có thể cả trong khu vực công và khu vực tư.

1.1.1.5. Nhóm công trình nghiên cứu về vai trò tham gia của người dân vào quy

trình ngân sách nhà nước

Vai trò phân bổ công bằng dịch vụ công

Bài nghiên cứu “Direct democracy and local public goods:

Evidence from a fied experiment in Indonesia.” do tác giả Benjamin A.

Olken thực hiện. Sử dụng phương pháp định lượng và nghiên cứu thực

địa, với khung thời gian thực hiện từ tháng 9 năm 2005 đến tháng 1 năm

2006 với 48 ngôi làng ở Indonesia.

Mục đích nghiên cứu của tác giả là xem xét và đánh giá về cơ chế

tham gia trực tiếp và gián tiếp. Bằng cách thiết kế hai dự án cho một làng.

Một dự án chung cho toàn thể dân làng với quy mô lớn và một dự án dành

riêng cho phụ nữ trưởng thành.

Kết quả nghiên cứu đã xác nhận rằng độ hài lòng của người dân

trong làng được trực tiếp bỏ phiếu cao hơn đối với các làng áp dụng quy

trình cử đại diện tham gia dù nó không tác động nhiều đến kết quả lựa

chọn. Đối với các dự án của phụ nữ, bên cạnh sự hài lòng, kết quả cho

thấy các dự án được tổ chức và thực hiện tại những vị trí nghèo hơn trong

làng.

Đây là một nghiên cứu thực địa được cộng đồng nghiên cứu trong

lĩnh vực tài chính công đánh giá cao, với các kết quả công bố, có ý nghĩa

thống kê, đã cho thấy sự tham gia của cộng đồng vào quy trình ngân sách

mang lại hai kết quả quan trọng. Thứ nhất là tăng tính hợp pháp và giúp

người dân nhận biết được các lựa chọn tối ưu đối với các dịch vụ công.

Thứ hai, sự tham gia làm gia tăng mức độ hài lòng của người dân đặc biệt

với hình thức tham gia áp dụng cơ chế như bỏ phiếu trực tiếp và toàn bộ.

Nó đồng thời thúc đẩy và thực thi sự công bằng xã hội thu hẹp khoảng

cách thụ hưởng dịch vụ công của cộng đồng.

Liên quan đến Luận án, nghiên cứu này đã chứng minh rằng khi áp

dụng cơ chế tham gia trực tiếp đã hạn chế sự can thiệp của các chủ thể có

ảnh hưởng trong một cộng đồng, quan trọng hơn nữa đó là khả năng nhận

thức và quyết định các dịch vụ công của người dân đồng thời nâng cao

tính hợp pháp của các quy trình phân bổ công và mang lại kết quả cung

cấp dịch vụ công bằng và minh bạch hơn.

Bài nghiên cứu Traditional Governance, Citizen Engagement, and

Local Public Goods: Evidence from Mexico được thực hiện bởi Alberto

Di’Az- Cayeros, Beatriz Magaloni và Alexander Ruiz- Euler. Bài viết xuất

bản năm 2013 bởi tạp chí Elsevier. Mục tiêu chính của nghiên cứu là đánh

giá tác động của hình thức quản trị truyền thống (tham gia trực tiếp) đối

với việc cung cấp hàng hóa công ở cấp địa phương. Nghiên cứu thực hiện

tại bang Oaxaca nơi được cho là nghèo nhất ở Mexico. Nghiên cứu đánh

giá về mức độ và tần suất cung cấp dịch vụ công trước và sau năm 1995 ở

cả hai hình thức quản trị trên. Các tác giả áp dụng phương pháp đối sánh

vì Oaxaca áp dụng đồng thời song song hai hình thức quản trị gồm: truyền

thống- tham gia trực tiếp và bắt buộc, hiện đại - với hình thức dân chủ đại

diện được quy định trong Hiến Pháp của Tiểu Bang năm 1995. Tại đây,

các thành phố tự trị ở Oaxaca áp dụng các loại hình quản lý khác nhau,

nhưng vẫn giữ nguyên các thể chế chính thức của thành phố. Đó là, cấu

trúc của chính quyền thành phố, các quy định pháp lý của chính quyền

thành phố, và mối quan hệ tài chính với tiểu bang và liên bang các chính

phủ. Đây là một trường hợp mà theo các tác giả là khá đặc biệt bởi vì dù

có cùng thể chế chính thức nhưng hình thức quản lý lại có thể lựa chọn cơ

chế hoạt động với người dân hoặc là trực tiếp tham gia hoặc là thông qua

đại diện. Kiến thức về ngân sách công cũng dễ dàng lan truyền trong các

thành viên của hội đồng và tham nhũng dễ kiềm chế hơn.

Kết quả nghiên cứu cho thấy việc cung cấp điện tăng nhanh hơn ở

những thành phố áp dụng hình thức quản trị dân chủ trực tiếp (truyền

thống) và cải thiện việc cung cấp giáo dục và hệ thống thoát nước, thu hút

được nhiều tầng lớp ưu tú hơn so với hình thức quản trị áp dụng cơ chế

dân chủ đại diện. Tóm lại, phát hiện của các tác giả cho thấy các hình thức

quản trị truyền thống có sự tham gia trực tiếp của người dân không cản trở

sự phát triển dân chủ. Hơn nữa, nó còn có nhiều khả năng tổ chức các

cuộc họp mở cho phép công dân tham gia vào quá trình ra quyết định. Các

tác giả cho rằng mức độ bao phủ của hàng hóa công tốt hơn là do sự khác

biệt trong quản trị địa phương và thực tiễn ra quyết định tập thể. Các tác

giả đề xuất rằng việc quản trị truyền thống bằng hình thức dân chủ trực

tiếp có thể bị ảnh hưởng và dẫn đến việc ảnh hưởng cung cấp dịch vụ

công ở địa phương. Một kết luận quan trọng khác được rút ra đó là câu hỏi

lớn đối với hình thức dân chủ đại diện ngày nay đang được áp dụng rộng

rãi trên toàn thế giới có thể chứa đựng nguy cơ là mất quyền tự quyết

trong việc ra quyết định của cử tri so với hình thức dân chủ trực tiếp có sự

tham gia. Liên quan đến Luận án, nghiên cứu củng cố thêm nhận định

rằng dân chủ có sự tham gia trực tiếp đã thực sự tác động tới khả năng

cung cấp dịch vụ công, khuyến khích sự tham gia, bên cạnh đó nó cung

cấp thêm nhiều gợi mở cho phần đề xuất của Luận án định hướng áp dụng

nguyên tắc tham gia trong phân bổ và cung cấp nguồn lực công ở Việt

Nam, nơi có truyền thống lâu đời về tính tự quản của cộng đồng làng xã.

Bài viết Improving Social Well Being Through New Democratic

Institutions do hai tác giả là Michael Touchton và Brian Wampler trên tạp

chí Comparative Political Studies năm 2013. Hai tác giả sử dụng phương

pháp định lượng với biến độc lập là sự tham gia và các biến phụ thuộc

gồm: chi tiêu cho sức khỏe và vệ sinh của chính quyền; tỷ lệ các tổ chức

dân sự; tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh. Địa điểm áp dụng nghiên cứu là các

thành phố tự trị tại Brazil với số dân ở mỗi địa phương tối thiểu từ

100.000. Nghiên cứu thu thập dữ liệu và phân tích trong khoảng thời gian

từ năm 1989 đến 2008. Với mục đích tìm kiếm đáp số cho những câu hỏi

lớn là việc áp dụng quy trình ngân sách có sự tham gia có tác động tới sự

gia tăng chi tiêu cho dịch vụ chăm sóc sức khỏe và vệ sinh, có làm tăng số

lượng các tổ chức xã hội dân sự, có giảm tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh? và

một thảo luận nhỏ liệu sự ủng hộ của thành viên Đảng cầm quyền mà cụ

thể là Thị trưởng ở địa phương có tác động tới quá trình áp dụng nguyên

tắc sự tham gia hay không?

Nghiên cứu dựa trên sự đồng thuận trong quan điểm về những hạn

chế của chế độ dân chủ đại diện với những quyết định phần lớn là của tầng

lớp tinh hoa và thiếu vắng sự hiện diện của người nghèo. Bài viết cũng

dựa trên quan điểm của nhà kinh tế học đoạt giải Nobel, Amartya Sen về

việc nâng cao và mở rộng khả năng của con người sẽ thúc đẩy sự phát

triển rộng rãi. Kết quả nghiên cứu cho thấy, sự tham gia của người dân

bằng cách thức dân chủ trực tiếp đối với ngân sách cho dịch vụ công cho

thấy chính quyền đã tăng tỷ lệ chi ngân sách dùng cho các lĩnh vực chăm

sóc sức khỏe tăng cao hơn, các tổ chức dân sự cũng phát triển nhiều hơn

và giảm tỷ lệ tử vong của trẻ sơ sinh. Nghiên cứu có giá trị tham khảo cho

Luận án trong việc phân tích và cung cấp minh chứng về vai trò của sự

tham gia trong lĩnh vực ngân sách sẽ gây ảnh hưởng tích cực đến cung cấp

công bằng dịch vụ công của nhà nước cho người dân.

Bài nghiên cứu The Effects of Participatory Budgeting on

Municipal Expenditures and Infant Mortality in Brazil của Sosnia

Gonçalves trên tạp chí World Development năm 2014. Nghiên cứu tập

trung vào việc cải tiến thể chế trong khuôn khổ quản trị phi tập trung dưới

hình thức tăng cường sự tham gia của cộng đồng để cung cấp một thử

nghiệm về chế độ phân cấp có sự tham gia nhằm điều chính phù hợp các

chính sách đáp ứng nhu cầu của người dân địa phương tại Brazil. Lấy

khung thời gian từ 1990 đến 2004 với một nhóm các thành phố tự trị tại

Brazil, tác giả xây dựng bộ dữ liệu gồm thông tin về thành phố áp dụng

ngân sách có sự tham gia; chi tiêu công và kết quả y tế. Sử dụng tập dữ

liệu này, tác giả xác định các tác động lên chi tiêu công và các kết quả

mức sống liên quan đến việc áp dụng ngân sách có sự tham gia bằng cách

khai thác sự khác biệt phong phú về thời gian áp dụng giữa các thành phố

theo thời gian. Kết quả này cho thấy rằng việc áp dụng ngân sách có sự

tham gia ở cấp thành phố có liên quan đến việc tăng chi tiêu cho các dịch

vụ vệ sinh và y tế cơ bản và cấp bách (các nhu cầu này được thu thập

trong các diễn đàn có sự tham gia). Các dịch vụ này theo đó chiếm tỷ

trọng ngày càng cao trong tổng ngân sách thành phố. Cùng với sự phân bổ

lại nguồn lực này ở cấp thành phố, kết quả nghiên cứu cũng cho thấy tỷ lệ

tử vong ở trẻ sơ sinh giảm đáng kể giữa các thành phố áp dụng ngân sách

có sự tham gia của người dân trong quá trình ra quyết định ngân sách cho

dịch vụ công đã làm tăng mức chi tiêu công cho các dịch vụ. Nghiên cứu

này một lần nữa cung cấp thêm minh chứng thực địa cho Luận án về vai

trò và ý nghĩa của việc áp dụng mô hình ngân sách có sự tham gia đã

mang lại những kết quả tốt hơn cho các bên liên quan. Với chính quyền nó

thúc đẩy sự nhạy bén và minh bạch, đối với người dân nó cung cấp dịch

vụ công công bằng hơn. Tuy nhiên, theo tác giả, để mô hình này thành

công ngoài vấn đề về tài chính thì cam kết chính trị là một trong những

nhân tố quyết định tới sự thành công hay thất bại của chương trình áp

dụng ngân sách có sự tham gia.

Vai trò quản trị nhà nước tốt

Theo Brian Walmper, trong nghiên cứu có tên là Introduction to

Participatory Budgeting xuất bản năm 2007 bởi WB thì sự tham gia của

người dân khi được áp dụng như một công cụ quản trị nhà nước sẽ thúc

đẩy cải cách hành chính, lý do được đưa ra là dưới áp lực về nhu cầu truy

cập thông tin ngân sách, cần có sự hỗ trợ của công nghệ thông tin, quy

trình ngân sách cần được minh bạch và đảm bảo tất cả các bên liên quan

gồm quan chức chính phủ; doanh nghiệp; người dân; chủ đầu tư…đều có

thể dễ dàng truy cập khi có nhu cầu. Sự tham gia của người dân đã đảo

ngược và phá vỡ một số hình thức quản trị truyền thống và thúc đẩy chính

quyền phải cải cách theo hướng áp dụng công nghệ trong quản trị nhiều

hơn, cách thức này đang được Việt Nam nỗ lực để đạt được bằng các

chương trình cải cách hành chính mang cấp quốc gia.

Theo Monyhan Donal trong nghiên cứu Citizen Participation in

Budgeting: Prospects for Developing Countries được biên tập bởi Anwar

Shah, xuất bản bởi World Bank năm 2007 đã khẳng định, sự tham gia là

một nhu cầu thực tế tại các nước đang phát triển, tại đây, sự tham gia đặc

biệt quan trọng bởi vì nó thúc đẩy quản trị tốt, thúc đẩy minh bạch, tăng

công bằng xã hội bằng cách liên kết đến người nghèo và các đối tượng bị

loại trừ, giúp những người xấu trở thành công dân tốt hơn, bởi vì cấu trúc

và các cơ chế quản trị truyền thống đã cho thấy những nhược điểm như

tham nhũng; phân bổ tài nguyên không rõ ràng; không cung cấp được các

dịch vụ cơ bản và cấu trúc quyền lực có tính loại trừ không tạo cơ hội cho

các tầng lớp yếu thế trong xã hội được đưa ra các quan điểm và nhu cầu

của mình.

Công trình nghiên cứu của Chris Ansell và Alison Gash:

Collaborative Governance in Theory and Practice. Các tác giả thực hiện

một nghiên cứu phân tích tổng hợp các tài liệu hiện có về quản trị hợp tác

với mục tiêu xây dựng một mô hình dự phòng của quản trị hợp tác. Đánh

giá 137 trường hợp quản trị hợp tác trên nhiều lĩnh vực chính sách, các tác

giả đã xác định và đưa ra dự đoán rõ ràng rằng nhu cầu hợp tác và phối

hợp tốt hơn giữa chính phủ và các bên liên quan khó có thể suy yếu trong

tương lai gần, theo các tác giả, để quy trình hợp tác này mang lại hiệu quả

cần phải xác định các nhân tố quan trọng sau đây: điều kiện bắt đầu; thiết

kế thể chế; quy trình hợp tác. Nghiên cứu có giá trị tham khảo cho Luận

án khi chứng minh rằng quản trị công của hiện tại và tương lai không thể

thiếu sự hợp tác với sự đóng góp của khu vực tư nhân tham gia giải quyết

các vấn đề công cùng với nhà nước, đây là một hình thức quản trị mang lại

các giá trị khi các bên nhận ra sự liên quan và phụ thuộc lẫn nhau của các

quá trình chính sách công, mà nền tảng để giải quyết quản trị hợp tác hiệu

quả đó chính là sự tham gia trực tiếp của người dân.

Nghiên cứu của Benjamin A. Olken xuất bản năm 2006 có tên là

Direct democracy and local public goods: Evidence from a fied

experiment in Indonesia. Đã phát hiện ra rằng sự tham gia của các cơ sở

thông qua các hội đồng làng chỉ có tác dụng hạn chế trong việc giảm tham

nhũng trong các dự án đường làng ở Indonesia, khi áp dụng sự tham gia

của cộng đồng vào quy trình chi tiêu của thành phố không những hạn chế

tham nhũng hiệu quả hơn mà đồng thời phân bổ dịch vụ công tốt hơn, chỉ

số hài lòng của người dân tăng lên, cung cấp đầu vào cho quá trình sử

dụng ngân sách đã giúp chính quyền thành phố đáp ứng tốt hơn nhu cầu

của cử tri.

Nghiên cứu của Ebdon và cộng sự công bố năm 2006 bởi tạp chí

Public Administration Review, có tên là Citizen Participation in

Budgeting Theory, đã chứng minh vai trò của sự tham gia trong quản trị

đặc biệt là quản trị nhà nước, theo đó, chính quyền các cấp có thể sử dụng

để kết nối với người dân, lắng nghe thực sự để hiểu rõ nhu cầu và mong

đợi của họ. Trước những quyết định về việc cắt giảm chi tiêu và dịch vụ

hoặc tăng thuế và phí thì sự tham gia dường như là phương pháp để công

dân đóng vai trò giúp các cơ quan nhà nước xác định các giải pháp tốt

nhất cho chính phủ và cộng đồng.

Vai trò thúc đẩy phát triển kinh tế

Trong công trình nghiên cứu có tên là Participation and

Development: Perspectives from the Comprehensive Development

Paradigm của tác giả Joseph E. Stiglitz đăng trên tạp chí Review of

Development Economics năm 2002. Tác giả đã khẳng định rằng, sự tham

gia được nghiên cứu và chứng minh là một trong những công cụ thúc đẩy

phát triển, vì sự tham gia có mối liên hệ chặt chẽ với minh bạch và trách

nhiệm giải trình, tất cả những nhân tố này khi áp dụng đồng thời sẽ tác

động tới kinh tế vĩ mô như nâng cao chỉ số cạnh tranh quốc gia, giảm chi

phí đi vay, chỉ số nợ công thấp…Theo tác giả, sự tham gia thúc đẩy tới

minh bạch và trách nhiệm giải trình sẽ tạo ra một thị trường cạnh tranh và

thu hút đầu tư.

Nghiên cứu của Bejamin Goldfrank, tại Châu Mỹ La Tinh có tên là

Lessons from Latin America’s Experience with Participatory Budgeting do

WB xuất bản năm 2007 cũng cho rằng ngân sách có sự tham gia của

người dân, tự nó không làm giảm đáng kể đói nghèo (đặc biệt là nghèo về

thu nhập). Để giảm nghèo, các nguyên tắc cơ bản về lập ngân sách có sự

tham gia cần phải đặt ra các mục tiêu và duy trì kết hợp với minh bạch,

tham gia trực tiếp, phân bổ cho người nghèo trong suốt quá trình và cần

được áp dụng không chỉ cho các cấp chính quyền quốc gia mà còn cho các

cơ quan hoạch định chính sách quốc tế và cân nhắc với tình hình thực tế

của địa phương.

Benjamin A. Olken (2006) trong công trình có tên là Direct

democracy and local public goods: Evidence from a fied experiment in

Indonesia đã chứng minh rằng, thông tin được cung cấp kết hợp với hình

thức tham gia trực tiếp thay vì thông qua đại diện bởi các thành viên của

Hội đồng làng trong quá trình lựa chọn các dự án công cộng tại Indonesia

đã cho kết quả là các dự án được phát triển tốt hơn, giảm được các chi phí

và can thiệp từ các tầng lớp tinh hoa địa phương.

Như vậy, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước không trực tiếp tác động đến và thúc đẩy sự phát triển kinh tế của

các quốc gia. Tuy nhiên, các nghiên cứu đều cho thấy chung một kết quả

rằng, sự tham gia sẽ tác động và thúc đẩy minh bạch và trách nhiệm giải

trình, các gợi ý và các bộ nguyên tắc về quản trị ngân sách nhà nước hiệu

quả đều yêu cầu áp dụng đồng thời sự tham gia, minh bạch thông tin và

tăng cường trách nhiệm giải trình để đạt được hiệu quả tốt nhất.

Sách: Democracy and Civil Society in Asia xuất bản năm 2004 bởi

Palgrave Macmilan. Thực địa nghiên cứu gồm một số quốc gia như Trung

Quốc, Ấn Độ, Thái Lan, Philippines…Nội dung nghiên cứu thảo luận 3

vấn đề. Một là, xem xét xem liệu sự phát triển kinh tế sau khủng hoảng tài

chính những năm 1990 có phải là nguyên nhân thúc đẩy phát triển dân chủ

ở Châu Á, hai là, xem xét các yếu tố cản trở sự phát triển của dân chủ, ba

là, đề xuất và thúc đẩy các hình thức dân chủ phát triển như bình đẳng,

công lý, trao quyền và sự tham gia.

Các tác giả cho rằng, sau khủng hoảng tài chính những năm 1990,

hầu hết các nước Châu Á tham gia vào guồng quay của toàn cầu hóa mặc

dù không đồng đều, đồng thời với sự xuất hiện của các tổ chức viện trợ

quốc tế ở đây hoặc với nội dung tiếp cận thị trường đầu tư hoặc với mục

tiêu phát triển bền vững đã khéo léo lồng vào dòng vốn đầu tư cái gọi là

quản trị tốt với các nguyên tắc trụ cột là trách nhiệm giải trình, minh bạch,

đa nguyên chính trị và sự tham gia chính trị của khu vực tư nhân. Như

vậy, dân chủ đã được sáp nhập với vốn đầu tư chảy vào các quôc gia phát

triển ở Châu Á trong đó có Việt Nam, cung cấp thêm bằng chứng về sự

thúc đẩy và phát triển nguyên tắc tham gia sau Đổi mới được trình bày

trong Luận án.

Tóm lại, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước đã được tiếp cận và nghiên cứu đầy đủ trên nhiều phương diện trong

cộng đồng học thuật quốc tế. Thậm chí, nó đã được áp dụng và đạt được

những thành công trên phạm vi toàn cầu. Tuy nhiên, vẫn còn những vấn

đề chưa được làm rõ. Đó là: Phần lớn nghiên cứu được thực hiện tại các

quốc gia có chế độ đa nguyên về chính trị chứ chưa có một nghiên cứu

thực sự nào về sự tham gia ngân sách tại một quốc gia do một đảng lãnh

đạo như ở Việt Nam. Thứ hai, các nghiên cứu đồng thuận rằng, sự tham

gia của người dân vào các quy trình chính sách công trong đó có ngân

sách nhà nước như là một nguyên tắc quản trị tốt, được thúc đẩy và cấy

ghép vào các quốc gia chuyển đổi và đang phát triển bởi các tổ chức quốc

tế, nhưng chưa được minh chứng cụ thể, đặc biệt là quốc gia vừa tiến hành

chuyển đổi vừa cải cách như Việt Nam.

Quan điểm và nhận thức về sự tham gia của người dân trong khu

vực công và quy trình ngân sách nhà nước, dưới sự dẫn dắt và lãnh đạo

của Đảng Cộng Sản Việt Nam có tương đồng so với thông lệ quốc tế?

Pháp luật Việt Nam quy định về sự tham gia của người dân vào quy trình

ngân sách nhà nước như thế nào? Truyền thống quản trị và môi trường

pháp lý Việt Nam truyền thống có ảnh hưởng tới sự phát triển của nguyên

tắc tham gia? Các tổ chức quốc tế đến với Việt Nam cùng với những

khoản viện trợ khổng lồ có phải là tác nhân thúc đẩy pháp luật về sự tham

gia của người dân phát triển mạnh mẽ sau Đổi Mới? Đây là những vẫn đề

còn bỏ ngỏ cần được nghiên cứu để làm rõ.

1.1.2. Tình hình nghiên cứu trong nước

1.1.2.1. Nhóm công trình nghiên cứu về sự tham gia của người dân trong lịch sử

Việt Nam

Bài viết Quyền tham gia quản lý nhà nước của công dân trong các bản hiến

pháp Việt Nam của tác giả Hồ Ngọc Chung đăng trên Tạp chí Thông tin khoa học xã

hội năm 2015. Bài viết phân tích và làm rõ sự hình thành và phát triển quyền tham

gia quản lý nhà nước của công dân trong các bản hiến pháp Việt Nam. Theo đó, tác

giả nhận định về quyền tham gia quản lý nhà nước của công dân là một trong những

quyền ra đời sớm nhất trong lịch sử lập hiến Việt Nam, hiến định quyền tham gia

quản lý nhà nước của công dân là sự hiện thực hóa quan điểm của Đảng và Nhà

nước ta về quyền làm chủ của nhân dân, về một nền dân chủ đã được ghi nhận trong

nhiều văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam, quyền tham gia quản lý nhà nước của

công dân ngày càng được mở rộng, phát triển và hoàn thiện trong các bản Hiến

pháp Việt Nam. Tuy nhiên, trong các bản Hiến pháp Việt Nam vẫn chưa quy định rõ

ràng, cụ thể cách thức thực hiện quyền tham gia quản lý nhà nước cũng như cơ chế

hữu hiệu bảo đảm thực thi quyền hiến định này của công dân trên thực tế. Bài viết

có giá trị tham khảo cho Luận án khi dẫn chứng về lịch sử phát triển của nguyên tắc

tham gia tại Việt Nam, đồng thời những kết luận đánh giá tính khả thi của nguyên

tắc này có giá trị đóng góp cho Luận án khi đánh giá tính hiệu quả của nguyên tắc

này trong hệ thống pháp luật Việt Nam.

Bài viết Tính tự trị của làng xã Việt Nam qua hương ước của Vũ Duy Mền và

Phan Đăng Thuận trên tạp chí Khoa học Xã hội Việt Nam, 2016. Theo các tác giả,

trước đây, làng xã là nơi cư trú và sinh sống của người dân Việt. Vào những giai

đoạn đầu, trật tự xã hội được điều chỉnh bằng chính những quy chuẩn do người dân

đặt ra thông qua khả năng tự quản – tự trị. Dựa vào sự hình thành và phát triển của

Hương ước của cộng đồng Làng xã của Việt Nam trong lịch sử, các tác giả đã dẫn

chứng tính tự quản trong lĩnh vực kinh tế và gián tiếp minh chứng thông qua chức

năng thu thuế ở thời kỳ này cho thấy sự thừa nhận từ chính quyền trung ương về

những nấc thang đầu tiên của nguyên tắc tham gia của người dân, đơn cử cụ thể

trong lĩnh vực ngân sách, đó là cho người dân được biết về mức thuế và thời gian

nộp thuế được ghi nhận tại Điều thứ 9 liên quan đến niên kỳ sưu thuế, việc thu thuế

có bóng dáng của hình thức công khai và cung cấp thông tin cho người đóng thuế

như niêm yết tại các đình làng trong thời gian bảy ngày và biên lai đóng thuế được

cung cấp người dân lưu.

Như vậy, có thể nhận định rằng việc tham gia vào khu vực công mà cụ thể

trong khu vực phân bổ nguồn lực của người dân thời kỳ này không chỉ dừng lại ở

việc chỉ biết đến thông tin về thời hạn và mức nộp thuế mà còn tham gia vào việc

quyết định phân bổ mức thuế phải nộp thông qua đại diện mà họ đã lựa chọn. Bởi vì

chính quyền Trung ương chỉ giao tổng số thuế mà các làng xã phải nộp còn việc

phân bổ thế nào do hội đồng kỳ mục/tộc biểu họp quyết định. Liên quan đến Luận

án, Đề tài nghiên cứu của 2 tác giả Vũ Duy Mền, Phan Đăng Thuận có giá trị tham

khảo cho Luận án khi trình bày về lịch sử phát triển của nguyên tắc tham gia tại

Việt Nam.

1.1.2.2. Nhóm công trình nghiên cứu về sự tham gia của người dân trong lĩnh

vực công

Năm 2013, cuốn sách Sự tham gia của người dân vào quy trình lập

hiến gồm Đào Trí Úc, Nguyễn Thị Mơ, Nguyễn Văn Thuận, Vũ Công

Giao đồng chủ biên nhằm giải thích vì sao người dân có quyền tham gia

vào các quy trình chính trị. Các tác giả cho rằng, quyền lực nhà nước được

xây dựng trên nền tảng đó là quyền lực của người dân vì vậy mọi hoạt

động liên quan đến chính sách công đều vì người dân. Tuy nhiên, sự tham

gia của người dân là gì và các mức độ của nó như thế nào đã không được

trình bày trong cuốn sách này. Tài liệu có giá trị đối với Luận án khi các

tác giả đều thừa nhận rằng, sự tham gia của người dân là một quyền hợp

pháp và nó xuất phát từ bản chất nhà nước được xây dựng dựa trên nền

tảng quyền lực nhân dân.

Luận án tiến sĩ chuyên ngành chính trị học của Phan Văn Tuấn tại Học Viện

Chính Trị Quốc Gia Hồ Chí Minh có tiêu đề Phương thức tham gia của người dân

vào quá trình chính sách công ở Việt Nam hiện nay. Nội dung chính nghiên cứu và

khảo sát phương thức tham gia của người dân qua các cấp độ gồm: (a) người dân

tham gia quá trình lựa chọn vấn đề chính sách; (b) người dân tham gia bàn và tham

gia vào quá trình ra quyết định chính sách; (c) người dân tham gia thực hiện chính

sách; (d) người dân tham gia giám sát, kiểm tra và đánh giá chính sách. Kết quả

nghiên cứu cho thấy các mức độ và hình thức tham gia tại Việt Nam nói chung còn

nhiều khiếm khuyết và hạn chế. Các quy định pháp luật về sự tham gia đã được ghi

nhận nhưng còn phân mảnh và thiếu hệ thống. Công trình này có tính tham khảo

cho Luận án khi cung cấp minh chứng về tính phân tán chưa đồng bộ của các mức

và hình thức tham gia được ghi nhận trong hệ thống pháp luật của Việt Nam.

Nghiên cứu Sự tham gia của người dân vào chính sách công dưới

ảnh hưởng của mạng xã hội tại Việt Nam - Nghiên cứu từ tình huống điển

hình, tác giả Huỳnh Ngọc Chương, đăng trên tạp chí Phát triển KH và CN,

tập 19, số Q4 – 2016. Sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính cho các

tình huống chặt cây xanh tại Việt Nam, từ đó xem xét tác động của

Facebook đối với sự tham gia của người dân vào chính sách công. Dựa

trên lý thuyết về các bên liên quan trong chính sách công và các bên liên

quan trong quản trị công tác giả phân tích bối cảnh thực tế quy trình ban

hành và thực hiện các chính sách công của Việt Nam cùng với nhận dạng

các bên liên quan hiện nay tại Việt Nam. Kết quả cho thấy, sử dụng

internet thông qua các công cụ mạng xã hội mà điển hình là facebook trở

thành một thực tế không thể đảo ngược ở Việt Nam trong bối cảnh hội

nhập và dân số trẻ. Vì thế, trong thời gian tới, nhà nước cần phải thay đổi

các quy trình chính sách công theo hướng thu hút sự tham gia nhiều hơn

của người dân, mạng xã hội là nguyên nhân khiến nhà nước phải thay đổi,

mạng xã hội cũng trở thành áp lực khiến nhà nước phải công khai, minh

bạch và tăng cường giải trình hoặc “biện bạch” cho những hoạt động của

mình.

Công trình nghiên cứu này có giá trị tham khảo cho Luận án khi

chứng minh công nghệ, mà đặc biệt là mạng internet là một trong những

nguyên nhân thúc đẩy cải cách hành chính, xu hướng tham gia của người

dân vào các quy trình chính sách công trong đó có ngân sách nhà nước sẽ

tăng lên trong thời gian tới.

Nghiên cứu Sự tham gia của người dân trong hoạt động quản lý

nhà nước và xã hội vì mục tiêu phát triển con người do tác giả Trương

Văn Dũng trên Tạp chí Nghiên cứu con người số 5 năm 2008. Bài viết đã

thống kê sự ghi nhận sự tham gia của người dân trong hệ thống pháp luật

Việt Nam. Bài viết đề cập tới quan điểm của Đảng về sự tham gia của

người dân, giới thiệu một số ví dụ điển hình tại các địa phương như

TP.HCM, huyện Nhà Bè, huyện Đô Lương…đã áp dung thành công các

quy định về sự tham gia của người dân dựa trên cơ sở đánh giá là Pháp

lệnh dân chủ cơ sở 2007. Theo đó, dựa vào đường lối của Đảng thông qua

các quy định của pháp luật, trong đó có Hiến pháp 1946; Hiến pháp 1992.

Tác giả cho rằng, sự tham gia đã đạt được một số thành công nhất định.

Luật pháp đã quy định tương đối các hình thức và mức độ tham gia. Tuy

nhiên, bên cạnh những thành tựu cũng còn tồn tại những thách thức như:

phụ thuộc nhiều vào đại biểu dân cử; nguyện vọng của người dân thông

qua các tổ chức xã hội chưa được giải quyết thỏa đáng; tham gia trực tiếp

bằng việc được lấy ý kiến và quyết định nhiều vấn đề ở cấp cơ sở nhưng

đến thời điểm năm 2008 hoạt động lấy ý kiến vẫn chưa được triển khai…

Nghiên cứu có giá trị tham khảo khi trình bày về sự tham gia của người

dân trong lĩnh vực công, cụ thể tại Chương III của Luận án.

Nghiên cứu của Nguyễn Trọng Bình, Nguyễn Thị Ngọc Anh đăng

trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 1(377)- kỳ 1, tháng 1/2019 có tên Sự

tham gia của người dân trong quản lý công. Các tác giả đã trình bày lý

thuyết hai nội dung chính: thứ nhất, ý nghĩa của sự tham gia của người

dân trong quản lý công. Theo đó, sự tham gia của người dân mang lại

nhiều giá trị như sau: (1) là quyền cá nhân và khi tham gia vào quản lý

công người dân đã và đang thực hiện quyền công dân của mình; (2) sự

tham gia của người dân có mang lại ổn định và phát triển cho xã hôi, thúc

đẩy công bằng; (3) sự tham gia có ảnh hưởng tới chính trị; (4) sự tham gia

có ảnh hưởng quan trọng tới quản lý công. Thứ hai, các tác giả đã trình

bày các hình thức tham gia của người dân trong quản lý công dựa trên

mục tiêu của sự tham gia, gồm tham gia nhằm mục đích đối thoại bình

đẳng; tham gia để tiếp nhận thông tin cho quá trình ra chính sách công và

tham gia ủng hộ chính sách. Tài liệu này có giá trị tham khảo cho Luận án

khi cùng đồng thuận rằng, sự tham gia của người dân trong quản lý công

là quyền công dân và khi người dân thực hiện quyền này sẽ mang lại các

giá trị cũng như ý nghĩa như thúc đẩy công bằng xã hội, nâng cao chất

lượng chính sách quản lý công hoặc chất lượng dịch vụ công.

Một nghiên cứu của Oxfam Việt Nam xuất bản năm 2014 với chủ

đề Thúc đẩy sự tham gia của các bên liên quan vào quá trình ra quyết

định giáo dục. Tài liệu khẳng định rằng sự tham gia của các bên liên quan

vào quá trình ra quyết định giáo dục là quyền tham gia, và theo quan điểm

của Oxfam thì Sự tham gia, trong bối cảnh phát triển, là quá trình mà tất

cả các cá nhân trong cộng đồng được tham dự và có ảnh hưởng đến các

quyết định về những hành động phát triển có tác động đến họ. Nghiên cứu

khẳng định rằng sự tham gia của các bên liên quan có giá trị cải thiện chất

lượng giáo dục/quản trị nhà trường, tuy nhiên, hiện nay, sự tham gia của

các bên liên quan (không bao gồm nhà trường) chỉ dừng lại ở mức độ thấp

do chủ thể tham gia không biết mình có quyền được tham gia vào quá

trình ra quyết định hoặc do không tiếp cận được các thông tin. Tài liệu

cũng chứng minh cho thấy, pháp luật giáo dục của Việt Nam đã ghi nhận

tương đối đầy đủ về quyền tham gia, tuy nhiên trên thực tế hệ thống pháp

lý hiện hành chưa thật sự tạo ra cơ hội cho sự tham gia của các bên liên

quan. Hiện hướng dẫn thực hiện “dân chủ” tại nhà trường, các cơ sở giáo

dục, nơi trực tiếp thực hiện các nhiệm vụ giáo dục đang có hiệu lực,

nhưng lại thiếu các quy định hướng dẫn người học được “bàn; kiểm tra”

với các vấn đề ngoài nhà trường liên quan đến các quyết định về phân bổ

nguồn lực công ở cấp huyện, cấp tỉnh. Nguyên nhân được cho rằng, hiện

nay ở Việt Nam chưa có một định nghĩa chính thức nào về sự tham gia của

người dân. Tài liệu đã cung cấp bối cảnh và hiện trạng về sự tham gia nói

chung ở Việt Nam hiện nay, câu hỏi chung là: Pháp luật đã quy định khá

đầy đủ về sự tham gia, tại sao các hiệu quả của nó lại không được tìm thấy

trên thực tế? Nội dung này sẽ được trình bày và phân tích tại Chương III

của Luận án.

Bài nghiên cứu Chính sách, pháp luật Việt Nam về sự tham gia quản lý nhà

nước và xã hội của công dân của Đỗ Thị Kim Tiên - Học viện Hành chính Quốc

gia đăng trên tạp chí Tổ chức nhà nước năm 2018, đã phân tích một cách khá tổng

quát về sự tham gia quản lý nhà nước và xã hội của công dân. Theo đó, tác giả đã

lần lượt thống kê quyền tham gia của người dân theo quy định của pháp luật Việt

Nam dưới các hình thức trực tiếp hoặc gián tiếp đều khá tương đồng với Công ước

quốc tế về các quyền dân sự, chính trị năm 1996 (Điều 25 - ICCPR) và Luật Nhân

quyền quốc tế. Theo tác giả, sự tham gia của công dân có phạm vi khá rộng từ xây

dựng chính sách, pháp luật, tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật, ra quyết

định, khiếu nại, tố cáo, kiến nghị…và sự tham gia, mức độ cống hiến của công dân

trong quản lý nhà nước và xã hội còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Ví dụ, mức độ

sẵn sàng của công dân, hình thức tham gia (trực tiếp hay gián tiếp); năng lực và vị

trí việc làm; các yếu tố thuộc về cá nhân công dân (vốn con người - các giá trị cá

nhân, vốn văn hóa, vốn xã hội, vốn thông tin, vốn kinh tế, vốn chính trị,..), và đặc

biệt là yếu tố thể chế, chính sách của nhà nước. Bài viết đã cung cấp một số đóng

góp cho Luận án khi tổng hợp và phân tích quyền tham gia của công dân dưới góc

độ Hiến Pháp, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Khiếu nại và tố

cáo…đồng thời gián tiếp dẫn chứng sự mâu thuẫn giữa quy định pháp luật và khả

năng thực thi trên thực tế quyền lập đề nghị xây dựng VBQPPL của những công

dân là thành viên của tổ chức xã hội không thuộc thành viên của Mặt trận Tổ quốc

Việt Nam, ngay cả khi họ là đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản.

Bài viết Quản lý xã hội dựa vào sự tham gia: Một số vấn đề lý luận và thực

tiễn của Nguyễn Trung Kiên và Lê Ngọc Hùng đăng trên Tạp chí Xã hội học số 1

(117) năm 2012. Các tác giả tiếp cận nội dung về quyền tham gia quản lý xã hội của

người dân dựa trên hai nội dung một là mối quan hệ giữa chủ thể hành động xã hội

với các nguồn vốn nhất định và thứ hai là các thiết chế chính thức và phi chính thức

đối với cấu trúc xã hội. Từ cách tiếp cận này dựa trên khung lý thuyết về sự tham

gia các tác giả cho thấy những yếu tố tác động đến vấn đề quản lý xã hội của người

dân dựa trên nguyên tắc tham gia gồm các nguồn vốn: con người, tâm lý, thông tin,

xã hội, văn hóa, chính trị và kinh tế nếu không giống nhau thì sẽ tham gia khác nhau

trong hoạt động quản lý nhà nước và xã hội. Bài viết có giá trị tham khảo cho Luận

án khi phân tích về vai trò và ý nghĩa của sự tham gia cũng như đánh giá các yếu tố

tác động tới sự tham gia của người dân ở Việt Nam.

Ấn phẩm Sự tham gia của người dân trong công tác lập quy hoạch đô thị và

quản lý dự án của Trung tâm Dự báo và Nghiên cứu đô thị - PADDI xuất bản năm

2016, nội dung chính là Tài liệu này tổng hợp các bài thuyết trình trong khóa tập

huấn do đại diện của Viện Nghiên cứu phát triển, Viện Quy hoạch xây dựng và Đại

đô thị Lyon trình bày, đồng thời ghi lại những nội dung trao đổi giữa các chuyên gia

và các đại biểu tham dự khóa học. Nhằm hỗ trợ tổ chức khóa tập huấn về sự tham

gia của người dân trong lĩnh vực quy hoạch đô thị. Sau khi trao đổi với Viện NCPT

và Viện Quy hoạch xây dựng với nhu cầu được xác định là tìm ra cách làm phù hợp

với các quy định hiện nay đối với quyền tham gia của người dân và bổ sung cho

cách làm hiện nay: nội dung lấy ý kiến, đối tượng nhắm đến, thời gian, mức độ lấy

ý kiến, phương thức, tài chính và nhân lực...Tài liệu có giá trị tham khảo cho Luận

án trong phần đánh giá hiệu quả của nguyên tắc tham gia trong hệ thống pháp luật

Việt Nam khi cung cấp sơ khảo tổng quan khung pháp lý về sự tham gia của người

dân ở Việt Nam nói chung và trong hoạt động lập quy hoạch đô thị nói riêng, đồng

thời so sánh khung pháp lý quy định về nguyên tắc sự tham gia trong cùng lĩnh vực

tại Pháp và ví dụ cụ thể tại đại đô thị Lyon.

Bài viết Vai trò của Quốc hội đối với quyền tham gia quản lý nhà nước của

công dân của tác giả Phạm Tuấn Anh đăng trên tạp chí Khoa học xã hội Việt Nam,

số 1 – 2018. Theo tác giả, Việt Nam với mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã

hội chủ nghĩa đã có những bước phát triển nổi bật trong hoạt động lập pháp khi ban

hành hàng loạt văn bản quy phạm pháp luật ghi nhận về quyền tham gia của người

dân như: Luật tổ chức QH năm 2014, Luật tổ chức HĐND & UBND 2003, Luật tổ

chức CQĐP năm 2015, Luật bầu cử đại biểu QH và đại biểu HĐND 2015, Luật

Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011, Luật phòng, chống tham nhũng năm

2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2007 và 2012), Luật trưng cầu ý dân năm 2015, Luật

Tiếp cận thông tin năm 2016, Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn

năm 2007... tương ứng với các cơ chế thực thi như: cơ chế pháp lí như bầu cử, ứng

cử, chất vấn, khiếu nại, tố cáo và quy chế dân chủ ở cơ sở.. với các hình thức cụ thể

khi tham gia vào công việc quản lí nhà nước, như: quyền được biết, được bàn, được

làm và được kiểm tra, giám sát …Tuy nhiên, theo tác giả, vai trò của Quốc hội

trong việc bảo đảm và thúc đẩy quyền tham gia quản lí nhà nước của công dân ở

nước ta hiện nay vẫn còn một số hạn chế. Cụ thể là: tổ chức cũng như hoạt động của

Quốc Hội (QH) vẫn chưa đáp ứng được nhu cầu của xã hội về góc độ dân chủ hóa

và hội nhập quốc tế. Bên cạnh đó, pháp luật về quyền tham gia quản lí nhà nước của

công dân hiện tại chưa được đồng bộ thậm chí còn mâu thuẫn lẫn nhau, đặc biệt, khi

nhà nước xây dựng pháp luật, quyền của người dân tham gia xây dựng pháp luật

chưa được nhìn nhận đúng đắn khiến nguyện vọng thực tế của nhân dân chưa được

quan tâm đúng mức. Trong khi đó, vị thế, vai trò của UBTVQH, Hội đồng dân tộc,

các uỷ ban của QH, Đoàn đại biểu QH và cá nhân đại biểu QH trong việc bảo đảm

và thúc đẩy quyền tham gia quản lí nhà nước của công dân còn hạn chế. Liên quan

đến Luận án, bài viết có giá trị tham khảo khi phân tích khá cụ thể về quyền tham

gia quản lý nhà nước của công dân trong các văn bản quy phạm pháp luật đặt trong

mối quan hệ tương ứng với vai trò và sứ mệnh của Quốc hội Việt Nam. Kết luận

của bài viết góp phần củng cố nhận định và phương hướng nghiên cứu của Luận án,

nhất là trong quá trình đánh giá tính hiệu quả của nguyên tắc tham gia trong hệ

thống pháp luật Việt Nam hiện nay.

Bài nghiên cứu Sự tham gia quản lý của người dân trong quản lý

đầu tư công xây dựng nông thôn mới ở vùng đồi núi tỉnh Thừa Thiên Huế

của tác giả Cao Thị Tuyết đăng trên tạp chí Khoa học – Đại học Huế

(ISSN 1859-1388) năm 2017. Nghiên cứu nhằm tìm hiểu và phân tích

thực trạng sự tham gia của người dân, cộng đồng trong quản lý đầu tư

công xây dựng nông thôn mới và các yếu tố ảnh hưởng đến sự tham gia

này. Nghiên cứu được thực hiện tại 2 xã của Thừa Thiên Huế. Quá trình

khảo sát cho ra kết quả thể hiện rằng người dân tham gia họp để lập kế

hoạch xây dựng là 63,35%. Tuy nhiên, khảo sát về hoạt động thiết kế,

chọn bên thi công và giám sát thì hầu như không có, khoảng trên 90%

(95,9; 97,3%; 93,3%). Theo nghiên cứu này, 4 yếu tố chính tác động đến

sự tham gia của người dân trong quản lý đầu tư xây dựng nông thôn mới

(NTM) là: pháp lý chưa rõ; người tham gia còn hạn chế về năng lực baoo

gồm cả cán bộ công chức của xã và thôn. Nghiên cứu này có ý nghĩa tham

khảo cho Chương 4 của Luận án khi phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến

quyền tham gia ngân sách của người dân.

Công trình nghiên cứu của Nguyễn Đoàn Hạnh Dung và Trương

Thị Thu Hà, xuất bản năm 2019 trên tạp chí Khoa học – Đại học Huế

(ISSN 2588–1213), công trình nghiên cứu về Sự tham gia của cộng đồng

địa phương trong phát triển du lịch tại làng Thanh Thủy Chánh, Huế.

Theo các tác giả, sự tham gia ảnh hưởng đến tiến trình hoạch định, thực

hiện và chia sẻ kết quả phát triển du lịch, vậy thì những nhân tố nào ảnh

hưởng tới sự tham gia của người dân làm du lịch? Sử dụng phương pháp

định lượng với địa điểm nghiên cứu thực địa tại làng Thanh Thủy Chánh,

Huế, các tác giả đã điều tra 133 người dân và phỏng vấn sâu 25 đại diện

các bên liên quan. Kết quả cho thấy, bên cạnh các đặc điểm nhân khẩu

học, quyết định tham gia của người dân vào du lịch địa phương chịu sự chi

phối của 6 nhân tố theo mức độ giảm dần là: hiểu biết về du lịch địa

phương, thái độ tích cực tham gia, năng lực phục vụ du lịch, khả năng ra

quyết định, sự tin tưởng các bên liên quan và năng lực tiếp cận du khách

của người dân. Nghiên cứu có giá trị tham khảo cho Luận án khi trình bày

các mức độ tham gia dưới góc độ khác, bên cạnh bậc thang tham gia của

Arnstein thì còn có sự tham gia theo quan điểm của Tosun gồm 3 bậc tham

gia là: (1) Sự tham gia chủ động; Sự tham gia thụ động; Sự tham gia giả

(Spontaneous participation; Induced participation; Coercive participation).

Kết quả cho thấy rằng, dù cùng là một lĩnh vực khoa học – xã hội nhưng

khi nghiên cứu sự tham gia dưới góc độ khoa học pháp lý, các nhân tố ảnh

hưởng tới sự tham gia có thể không trùng lặp, cụ thể, các nhân tố ảnh

hưởng tới sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

rộng hơn, bao gồm môi trường thể chế; thiết kế quy trình; mục đích tham

gia…

Bài nghiên cứu Quy hoạch đô thị với sự tham gia của cộng đồng -

Những vấn đề cần nghiên cứu cho việc áp dụng phương pháp tại Việt Nam

của Tạ Quỳnh Hoa trên tạp chí KHCN Xây dựng- Trường Đại học Xây

dựng số 06, tháng 12-2009. Theo tác giả, quy hoạch đô thị cần thiết có sự

tham gia của cộng đồng vì quy hoạch đô thị có sự tham gia cộng đồng

đảm bảo cho người dân được tham gia vào việc quyết định trong các dự án

quy hoạch đô thị, tăng mức độ cam kết của cộng đồng với dự án và nhờ đó

tăng tính bền vững của dự án. Phương pháp quy hoạch đô thị có sự tham

gia của cộng đồng đã được thể chế hóa từ Châu Âu và Châu Á – theo tác

giả viện dẫn từ những năm 1980 tại Anh sau đó là Pháp, Thụy Điển cho

đến Hàn Quốc, Trung Quốc, Nhật Bản…và đều mang lại hiệu quả tốt

trong lĩnh vực này. Tại Việt Nam, trong quy hoạch đô thị sự tham gia của

cộng đồng chưa được thể chế hóa. Luật xây dựng, Luật Quy hoạch đều

mới chỉ đề cập đến sự tham gia của cộng đồng còn ở mức độ thấp nhất,

tức là cộng đồng mới chỉ được biết thông tin và hoàn toàn không có các cơ

chế cho sự tham gia của cộng đồng trong quy hoạch đô thị. Bài viết có giá

trị tham khảo cho Luận án trong việc nhận diện và đánh giá tính hiệu quả

sự tham gia của người dân trong hệ thống pháp luật Việt Nam.

1.1.2.3. Nhóm nghiên cứu liên quan về sự tham gia của người dân vào quy trình

ngân sách và thực trạng ngân sách nhà nước

Viện Khoa học xã hội Việt Nam năm 2006 đã công bố Tài liệu đối thoại

chính sách 2006/1 có tên gọi Đẩy mạnh chiều sâu dân chủ và tăng cường sự tham

gia của người dân ở Việt Nam. Với mục tiêu là xem xét mức độ tham gia của người

dân và mức độ đáp ứng vấn đề này từ chính quyền tại Việt Nam. Nghiên cứu phân

tích cả hai hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Sự tham gia được tiếp

cận nghiên cứu trong Báo cáo là sự tham gia với ý nghĩa là một quyền cơ bản của

công dân, vì vậy, nó đã được triển khai nghiên cứu ở phạm vi là quyền công dân và

dân chủ.

Báo cáo đồng thời đã đánh giá tổng quát sự tham gia của người dân trong

quy trình ngân sách nhà nước, dựa trên các quy định của pháp luật liên quan, đặc

biệt là Luật ngân sách nhà nước và Nghị định dân chủ cơ cở (nay là Pháp lệnh dân

chủ cở sở 2007) để đo lường sự tham gia ngân sách của người dân trong giai đoạn

trước năm 2006.

Kết quả nghiên cứu của Báo cáo cho thấy, sự tham gia của người dân nói

chung và trong ngân sách nói riêng tại Việt Nam đã được thúc đẩy bởi Đảng Cộng

sản Việt Nam, sự tham gia của người dân được khuyến khích phát triển nhưng theo

hướng đồng thuận và đại diện bởi tổ chức của Đảng chứ không phải sự tham gia

độc lập của từng cá nhân công dân. Báo cáo là một trong số ít nghiên cứu đánh giá

về sự tham gia của người dân vào khu vực ngân sách nhà nước, mặc dù mới dừng

lại ở cấp chính quyền thấp nhất và đo lường bằng Nghị định dân chủ cơ sở nhưng

đã cung cấp khá rõ về quan điểm và định hướng phát triển quyền công dân này tại

Việt Nam trong một giai đoạn lịch sử cụ thể. Đây là những đóng góp quan trọng cho

tác giả khi hoàn thành Chương III của Luận án.

Tài liệu Việt Nam 2035: Hướng tới thịnh vượng, sáng tạo, công bằng và dân

chủ do World Bank và Bộ KHĐT xuất bản năm 2016. Tài liệu đã trình bày một cách

khá toàn diện và khách quan về Việt Nam trên các lĩnh vực sau Đổi mới. Theo đó,

Việt Nam đã đạt được nhiều thành tích khá nổi bật so với các quốc gia có cùng cơ

sở hạ tầng tương đương. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, Việt Nam

cũng đang phải đối mặt với những thực tế nhiều rủi ro như tham nhũng ngày càng

khó dự đoán và nghiêm trọng, hiệu quả và hiệu lực của nhà nước còn chưa cao,

trách nhiệm giải trình trước nhân dân của nhà nước còn thấp, năng lực thực thi

quyền của công dân vẫn còn hạn chế, nhất là khi tham gia vào công việc của nhà

nước…Tài liệu có giá trị đóng góp cho Luận án khi cung cấp và minh chứng các số

liệu và các nhận định khách quan về sự tham gia của người dân vào quy trình ra

quyết định chính sách của nhà nước. Nội dung này sẽ được phân tích và trình bày

tại Chương 3 – Đánh giá tính hiệu quả của nguyên tắc tham gia trong hệ thống

pháp luật Việt Nam.

Báo cáo Đánh giá chi tiêu công Việt Nam: Chính sách tài khóa hướng tới

bền vững, hiệu quả, công bằng do World Bank xuất bản năm 2017. Theo đó, Việt

Nam được đánh giá là đã đạt những thành tựu nhất định sau cải cách bắt đầu từ năm

1986, tuy nhiên, cho đến thời điểm hiện tại, ngân sách nhà nước đang phải đối mặt

với những thách thức lớn trong bối cảnh dư địa tài khóa bị thu hẹp do thời gian trả

nợ gốc các khoản vay ODA và các khoản vay khác trong quá khứ đã đến hạn đồng

thời Việt Nam cũng không còn được nhận những khoản vay với lãi suất ưu đãi như

trước kia. Bên cạnh đó, dưới góc độ hiệu quả thì tính kỷ luật tài khóa, hiệu suất

phân bổ và sử dụng, chất lượng dự toán ngân sách đầu tư công còn chưa cao. Vốn

đầu tư hiện đang bị dàn trải ở quá nhiều dự án nên việc phân bổ hàng năm chỉ đảm

bảo một phần tổng mức đầu tư của dự án, gây ra chậm trễ và vượt dự toán. Hàng

năm, có hàng vạn dự án được phê duyệt với quy mô bình quân tương đối nhỏ. Việc

phê duyệt dự án nhiều khi không phù hợp với khả năng nguồn vốn…Báo cáo có giá

trị cung cấp thông tin chính xác và trung lập về tình hình ngân sách nhà nước của

Việt Nam trong những năm gần đây, đặc biệt là các số liệu và các đánh giá liên quan

đến cung cấp dịch vụ công và đầu tư công. Các kết luận cho thấy khả năng rất lớn,

trong thời gian tới, Việt Nam sẽ phải tích cực thu hút nguồn vốn trong nước cho lĩnh

vực đầu tư công và cung cấp các dịch vụ công cộng. Để đảm bảo tính hiệu quả cũng

như mang lại lợi ích cho tất cả các bên liên quan thì nhu cầu về thiết kế và ghi nhận

quyền tham gia của người dân trong quy trình ngân sách là rất cần thiết. Báo cáo

tổng quan này vì thế không chỉ cung cấp số liệu và thực trạng ngân sách nhà nước

của Việt Nam như đã trình bày ở trên, mà còn cho thấy nhu cầu thật sự và cần thiết

của sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước.

Báo cáo tổng quan Việt Nam năng động:Tạo nền tảng cho một nền kinh tế

thu nhập cao do World Bank xuất bản tháng 5 năm 2020 với mục đích đưa ra những

định hướng cho Việt Nam đang có khát vọng trở thành quốc gia có thu nhập cao vào

năm 2045. Dựa trên nền tảng lý thuyết về quản lý tài sản quốc gia, theo đó, sự giàu

có của một quốc gia phụ thuộc vào cách quản lý các danh mục tài sản gồm: vốn sản

xuất, vốn vật chất, vốn nhân lực, vốn tự nhiên trên nền tảng của khung thể chế phù

hợp và hiệu quả. Báo cáo đã phân tích và đánh giá đồng thời 4 nhóm tài sản quốc

gia với khung thể chế tương ứng, qua đó cho thấy hiệu quả và năng suất của tất cả

các lĩnh vực đều cần được cải thiện. Liên quan đến Luận án, bản Báo cáo đã cung

cấp các minh chứng cần thiết về tính hiệu quả của việc sử dụng và quản lý vốn vật

chất (đầu tư cơ sở hạ tầng) và vốn nhân lực (giáo dục) từ ngân sách nhà nước. Theo

đó, mặc dù đã sử dụng nguồn vốn cao hơn so với mặt bằng chung trên thế giới và

tổng ngân sách quốc gia nhưng đầu tư cho cơ sở hạ tầng hiện nay chưa mang lại

hiệu quả do chất lượng pháp lý liên quan đến đấu thầu và trách nhiệm của chính

quyền địa phương. Đối với giáo dục, học phí thay vì được ngân sách hỗ trợ đã dồn

lên vai người học đặc biệt là sinh viên đại học khiến cơ hội tiếp cận dịch vụ công

trở nên hạn chế đối với những tầng lớp yếu thế. Cùng bối cảnh này, khi so sánh các

chỉ số về quản trị Việt Nam đang đứng sau cùng so với các nước khác ở Đông Á khi

không có xếp hạng tốt trong hầu hết các khía cạnh quản trị, đặc biệt là về kiểm soát

tham nhũng, chất lượng pháp lý, tiếng nói người dân và trách nhiệm giải trình. Mối

quan hệ tương quan giữa quản trị kém với hiệu quả và năng suất thấp trong các lĩnh

vực công từ lâu đã được chứng minh trong các tài liệu và thực tế và Báo cáo có giá

trị tham khảo trong quá trình Luận án thực hiện đánh giá tính hiệu quả của nguyên

tắc tham gia trong hệ thống pháp luật của Việt Nam.

Qua khảo cứu các công trình nghiên cứu của các tác giả nêu trên cho thấy, sự

tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước vẫn còn tồn tại những

vấn đề như: Trong quy định của hệ thống pháp luật Việt Nam, hiện chưa có định

nghĩa cụ thể về sự tham gia của người dân, những nội dung liên quan đến sự tham

gia như: hình thức tham gia; mức độ tham gia; phạm vi tham gia…được bao trùm

bởi khái niệm về dân chủ cơ sở. Các quy định pháp luật về sự tham gia của người

dân đã được quy định trong Hiến pháp các thời kỳ và gần đây, trong một số lĩnh vực

nhưng còn phân tán, chưa có sự thống nhất. Trong hệ thống tài liệu, hiện chưa có

công trình nghiên cứu nào về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách

nhà nước, phần lớn dừng lại ở các nghiên cứu về sự tham gia của người dân trong

quản lý nhà nước hay các quy trình chính sách công.

1.1.3. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu

Qua tìm hiểu về tình hình nghiên cứu ở trong nước và nước ngoài liên quan

đến hướng nghiên cứu của Luận án. NCS đưa ra một số đánh giá sau đây:

1.1.3.1. Những kết quả nghiên cứu đã đạt được

Các công trình nghiên cứu của cộng đồng học giả nước ngoài đã xây dựng

nền móng vững chắc về lý luận và thực tiễn liên quan đến sự tham gia của người

dân vào quy trình ngân sách nhà nước. Những thành tựu này được kế thừa trong

Luận án gồm:

(cid:0) Thứ nhất, khái niệm về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước, những đặc trưng của nó so với sự tham gia trong các quy trình chính sách

công khác.

(cid:0) Thứ hai, lịch sử phát triển và các tác nhân thúc đẩy sự tham gia của người dân

vào quy trình ngân sách trong những năm gần đây.

(cid:0) Thứ ba, mức độ, hình thức, các nhân tố ảnh hưởng tới sự tham gia của người dân

vào quy trình ngân sách nhà nước.

(cid:0) Thứ tư, các giá trị sẽ đạt được khi áp dụng sự tham gia của người dân vào quy

trình ngân sách nhà nước.

(cid:0) Thứ năm, một số ưu điểm và hạn chế khi áp dụng nguyên tắc tham gia nếu

không dựa vào các nhân tố như: môi trường thể chế; thiết kế quy trình; các cơ

chế tham gia; các mục tiêu và kết quả.

Đối với nghiên cứu của của học giả trong nước, các công trình đã cung cấp tài

liệu về sự tham gia của người dân trong các lĩnh vực công, đặc biệt là sự tham gia

của người dân khi nhà nước cung cấp một số dịch vụ công nhất định. Quan điểm

của Đảng về sự tham gia của người dân cũng được nghiên cứu khá sâu sắc dựa trên

cơ sở lý thuyết về dân chủ XHCN.

1.1.3.2. Những vấn đề còn bỏ ngỏ và nhiệm vụ của Luận án

Qua đánh giá tổng quan tài liệu nghiên cứu, có thể phát hiện thấy một số vấn

đề chưa được nghiên cứu hoặc đã được bàn đến nhưng chưa đầy đủ liên quan đến

đề tài Luận án, bao gồm các nhóm vấn đề sau:

Đối với các nghiên cứu ở nước ngoài: Hiện nay, sự tham gia ngân sách của

người dân đã được nghiên cứu và áp dụng rộng rãi trong thực tế, với nhiều kinh

nghiệm thành công như các ví dụ tại Hàn Quốc hoặc Brazil. Theo góc nhìn của các

tổ chức quốc tế, sự tham gia là nguyên tắc quản trị quốc gia tốt, kỳ vọng trở thành

“liều thuốc trị bách bệnh” trong quản trị khu vực công.

Về cơ bản, các giá trị khi áp dụng nguyên tắc tham gia ngân sách của người

dân đã được chứng minh và không còn nhiều bàn cãi trên các diễn đàn học thuật

như phân bổ công bằng dịch vụ công; tăng cường dân chủ; thúc đẩy kinh tế phát

triển... Tuy nhiên, như đã trình bày ở trên, việc áp dụng sự tham gia của người dân

vào quy trình ngân sách cần phải tính đến sự ảnh hưởng của các nhân tố khác nhau,

như thể chế; mục tiêu áp dụng; thiết kế quy trình …vì vậy, khi tham khảo hoặc

quyết định áp dụng cần cân nhắc và nghiên cứu thận trọng bởi việc đưa ra một công

thức chung về sự tham gia của người dân để áp dụng cho tất cả các quốc gia với các

bản sắc và đặc thù chính trị, xã hội khác nhau là không chính xác và cũng không

mang lại hiệu quả.

Đối với các công trình nghiên cứu ở Việt Nam:

(cid:0) Thứ nhất, hiện chưa có đề tài nào trùng lặp với đề tài của Luận án. Đã có một số

nghiên cứu về sự tham gia ngân sách của người dân nhưng chưa được khái quát

và hệ thống đầy đủ.

(cid:0) Thứ hai, sự tham gia của người dân Việt Nam vào quy trình ngân sách chưa

được hệ thống dưới góc độ lịch sử pháp lý.

(cid:0) Thứ ba, đánh giá tính hiệu quả các quy định về sự tham gia của người dân vào

quy trình ngân sách nhà nước tại Việt Nam chưa được thực hiện trong cộng đồng

nghiên cứu trong và ngoài nước.

(cid:0) Thứ tư, chưa có những gợi ý chính sách có tính hệ thống, giải pháp hoàn thiện

một cách tổng thể, dự báo xu hướng phát triển về sự tham gia của người dân vào

quy trình ngân sách trong bối cảnh mới.

Luận án sẽ được thực hiện theo hướng chọn lọc và kế thừa các công trình đã

được công bố, bên cạnh đó, tiếp tục nghiên cứu những vấn đề hiện đang còn bỏ ngỏ

nhằm làm rõ khung lý thuyết và thực tiễn sự tham gia của người dân vào quy trình

ngân sách nhà nước. Từ đó, đưa ra những gợi mở chính sách với mục đích hoàn

thiện hệ quy định pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân

sách nhà nước.

1.2. Câu hỏi nghiên cứu, giả thuyết nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu

1.2.1. Câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu

1.2.1.1. Câu hỏi nghiên cứu

Luận án tập trung trả lời câu hỏi nghiên cứu trọng tâm: Sự tham gia của

người dân vào quy trình ngân sách nhà nước được quy định và tổ chức thực hiện

như thế nào trong hệ thống pháp luật Việt Nam?

Để giải quyết câu hỏi trọng tâm đó, Luận án lần lượt làm sáng tỏ những nội

(cid:0) Một là, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là gì và tại

dung sau:

(cid:0) Hai là, từ kinh nghiệm quốc tế có thể xác định cơ chế tham gia trực tiếp của

sao người dân lại phải tham gia vào quy trình đó?

người dân vào quy trình ngân sách nhà nước hiệu quả như thế nào?

(cid:0) Ba là, pháp luật Việt Nam quy định và tổ chức thực hiện như thế nào về quyền

tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước?

(cid:0) Bốn là, pháp luật Việt Nam có những tồn tại, hạn chế gì cần được cải thiện để

thúc đẩy sự tham gia hiệu quả của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

tại Việt Nam?

1.2.1.2. Giả thuyết nghiên cứu

Luận án được thực hiện dựa trên các giả thuyết khoa học sau đây:

(cid:0) Thứ nhất, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách là quyền cơ bản

của con người, đồng thời là công cụ quản trị ngân sách nhà nước hiệu quả.

(cid:0) Thứ hai, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước tại Việt

Nam chịu sự ảnh hưởng từ sự định hướng và lãnh đạo của Đảng Cộng Sản Việt

Nam về định dạng và mức độ tham gia.

(cid:0) Thứ ba, pháp luật Việt Nam đã ghi nhận quyền tham gia của người dân vào quy

trình ngân sách nhà nước nhưng ở mức độ thấp, chưa phù hợp giữa nội dung và

hình thức tham gia.

(cid:0) Thứ tư, hiệu quả tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước phụ

thuộc vào nhiều nhân tố, đặc biệt là vào sự lãnh đạo của Đảng và thể chế pháp

lý.

1.2.2. Kết quả nghiên cứu và đóng góp mới của Luận án

Luận án có những kết quả và đóng góp cơ bản sau đây cho khoa học pháp

lý:

(cid:0) Thứ nhất, Luận án là một công trình khoa học độc lập, đánh giá được các nghiên

cứu của các tác giả trong với phạm vi trong nước và quốc tế liên quan đến quyền

tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước.

(cid:0) Thứ hai, Luận án xác định được sự ảnh hưởng mạnh mẽ của các quy định pháp

luật của Việt Nam về quyền tham gia cả người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước từ định hướng của ĐCSVN.

(cid:0) Thứ ba, Luận án xác định được đặc trưng quyền tham gia ngân sách nhà nước ở

Việt Nam được định danh là là hình thức dân chủ xã hội chủ nghĩa, đề cao tính

tập thể, người dân được khuyến khích tham gia trong một tổ chức của nhà nước.

(cid:0) Thứ ba, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước tại Việt

Nam ngày càng có sự tương thích với thông lệ quốc tế về hình thức, tuy nhiên,

về bản chất, mức độ tham gia của người dân vào lĩnh vực này còn thấp vì quy

định pháp luật bị phân mảng, chưa được thiết kế phù hợp.

(cid:0) Thứ tư, Luận án xác định được các yếu tố ảnh hưởng tới sự tham gia của người

dân và từ cơ sở này, Luận án đưa ra một số khuyến nghị cải thiện và thúc đẩy sự

phát triển quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước trong

hệ thống pháp luật Việt Nam.

1.2.3. Lý thuyết nghiên cứu

Luận án được thực hiện dựa trên cơ sở của các lý thuyết, học thuyết

pháp lý sau đây:

1.2.3.1. Lý thuyết cấy ghép pháp luật.

Lý thuyết này đi từ thuật ngữ “legal transplant” và được hiểu là sự

tiếp nhận pháp luật nước ngoài của một quốc gia một cách chủ động hoặc

thụ động trong quá trình xây dựng pháp luật. Việc dịch chuyển hay khuếch

tán pháp luật được phát triển và chịu sự ảnh hưởng của các nhà nghiên

cứu pháp lý phương tây như Alan Watson với các tác phẩm như Legal

Transplants: An Approach to Comparative Law xuất bản năm 1974;

Society and Legal Change 1977 và Legal Transplants and Legal Reform

xuất bản năm 1991; và nhà nghiên cứu Otto Kahn-Freund với tác phẩm

On use and misuse of comparative Law và The modern law review xuất

bản năm 1974.

Theo đó, các tác giả cho rằng, pháp luật của một quốc gia có thể dễ

dàng được tiếp nhận bởi một quốc gia khác mặc dù không có nhiều sự

tương đồng. Tuy nhiên, việc tiếp nhận pháp lý này là một hoạt động mang

tính thận trọng và cần cân nhắc bởi các nền tảng truyền thống văn hóa,

lịch sử, kinh tế khi cấy ghép pháp luật.

Tại Việt Nam, lý thuyết về cấy ghép pháp luật được sử dụng bằng

thuật ngữ “tiếp nhận pháp luật nước ngoài4” (Đào Trí Úc và Lê Minh

Thông, 1999); (Phạm Duy Nghĩa, 2002). Theo đó, các học giả đồng thuận

rằng, Việt Nam là một quốc gia chuyển đổi và hệ thống pháp luật được

xây dựng trên nhiều lớp luật (Bùi Ngọc Sơn)5, việc tiếp nhận pháp luật lúc

mang tính cưỡng chế như ở thời kỳ nhà nước phong kiến và thực dân đô

hộ nhưng cũng có những thời điểm, việc tiếp nhận pháp luật mang tính

chủ động như Việt Nam sau thời kỳ Đổi Mới, bắt đầu từ 1986 cho đến nay.

Ban đầu là để khuyến khích khu vực tư nhân phát triển và để thúc đẩy

mục tiêu này đạt đích, hàng loạt các quy định pháp luật ghi nhận quyền sở

hữu tư nhân, tự do kinh doanh, bình đẳng của các thành phần kinh tế tư

nhân …của nước ngoài đã được Việt Nam tiếp nhận.

Bên cạnh những thành tựu này, một kết quả gián tiếp cũng được

thấy xuất hiện ở Việt Nam, đó là sự chuyển đổi khá nhanh ở khu vực công.

Từ những quy định pháp luật nước ngoài được tiếp nhận phục vụ phát

triển kinh tế tư nhân, dần dà, đã tác động và chuyển đổi thể chế pháp lý

khu vực công, theo đó, việc tiếp nhận các tư tưởng về nhà nước trong mối

quan hệ với người dân được nhìn nhận và đánh giá lại, Việt Nam đã tiếp

nhận cấu trúc pháp lý nhà nước pháp quyền trên nền tảng thể chế xã hội

chủ nghĩa thể hiện bắt đầu trong Hiến pháp (2001), động thái này bắt đầu

cho việc tiếp nhận các quy định pháp luật điều chỉnh mối quan hệ giữa nhà

ty của Việt

trong pháp

công

và

thực

tiễn

luật

4 Các nhà nghiên cứu ở VN nghiên cứu về cấy ghép pháp luật gồm có: (1) Đào Trí Úc, Lê Minh Thông. Sự tiếp nhận các giá trị pháp lý phương Đông và phương Tây đối với sự phát triển các tư tưởng pháp lý Việt Nam, xuất bản trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, tháng 5/1999, tr. 3-16; (2) Phạm Duy Nghĩa với bài viết: Tiếp nhận pháp luật nước ngoài-Thời cơ và thách thức mới cho nghiên cứu lập pháp, đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 5/2002, tr. 50-57; (3) Trần Ngọc Đường, Nhu cầu và thực tiễn tham khảo kinh nghiệm pháp luật nước ngoài trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam hiện nay và (4) Bùi Xuân Hải, Tiếp nhận pháp luật nước ngoài, lý Nam thuyết (https://phapluatdansu.edu.vn/2007/09/17/10/50/12423/ ( truy cập ngày 21 tháng 12 năm 2021).

5 Bui Ngoc Son, 2017, The Law of China and Vietnam in Comparative Law, Fordham International Law Journal

nước và người dân ngày càng rộng hơn về phạm vi và nội hàm. Đó là,

trách nhiệm giải trình, công khai và minh bạch là nghĩa vụ của nhà nước

và trở thành các nguyên tắc trong xây dựng và hoạt động của bộ máy nhà

nước. Người dân với các quyền con người và quyền công dân lần đầu

được ghi nhận riêng biệt, đặc biệt là Hiến pháp 2013 được coi là bản Hiến

pháp với các quyền con người và quyền công dân được quy định ở phạm

vi rộng nhất trong lịch sử lập hiến của Việt Nam.

Từ Hiến pháp, các quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của

người dân Việt Nam bắt đầu được thể chế vào các ngành luật độc lập,

ngay cả với Luật ngân sách nhà nước, khu vực vốn được coi là không gian

riêng của nhà nước, năm 2015, Luật Ngân sách Nhà nước cũng đã bắt đầu

mở lối, mặc dù còn là khung cửa hẹp nhưng việc cho rằng ngân sách nhà

nước được giám sát bởi cộng đồng (Điều 16 Luật Ngân sách 2015) cũng

đã cho thấy sự chuyển biến và tiếp nhận pháp luật nước ngoài thực sự đã

hiện diện ở Việt Nam.

1.2.3.2. Lý thuyết về sở hữu và điều hành.

Lý thuyết về sở hữu và điều được thừa nhận và áp dụng rộng rãi

trong lĩnh vực tài chính công truyền thống và hiện đại. Theo đó, giữa nhà

nước và người dân có mối quan hệ đặc biệt, trong đó, nhà nước tồn tại và

vận hành dựa trên nguồn lực được đóng góp và nuôi dưỡng thông qua các

khoản thuế, phí và lệ phí..của người dân. Vì thế, người dân chính là chủ sở

hữu thực thụ của ngân sách nhà nước và các nguồn lực công khác.

Tuy nhiên, do đặc trưng xuất phát từ vai trò và chức năng của nhà

nước, mà người dân sẽ không trực tiếp quản lý và sử dụng nguồn lực

công, quá trình này được ủy quyền cho nhà nước. Chủ sở hữu thực sự

nhưng không sử dụng, quản lý và vận hành tài sản của mình, đây chính là

đặc trưng và cũng là cách thức vận hành phổ biến nhất trên thế giới đối

với nguồn ngân sách của các nhà nước.

Để đảm bảo rằng tài sản công được sử dụng hiệu quả, các cơ chế

quản lý được thiết kế nhưng hiệu quả nhất vẫn là các quy định pháp luật.

Ở đó, nhà nước sử dụng và quản lý ngân sách, người dân, với tư cách là

chủ sở hữu có quyền giám sát, theo dõi và tham gia nhằm đảm bảo rằng

nguồn lực được sử dụng đúng đắn.

Lý thuyết về sở hữu điều hành là cơ sở để khẳng định rằng, sự tham

gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước không chỉ là quyền

con người cơ bản, nó còn xuất phát từ mối quan hệ chủ sở hữu với người

điều hành, vì thế, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách

không còn là vấn đề cần tranh biện, thậm chí, khi các cơ chế đại diện

không phản ánh đúng nguyện vọng và nhu cầu thực sự của cử tri, người

dân có quyền tự mình tham gia trực tiếp vào quy trình ngân sách nhà

nước, đặc biệt là với các hoạt động phân bổ ngân sách cho các mục đích

cung cấp dịch vụ để gây ảnh hưởng và ra quyết định phân bổ nguồn lực

công này cho phù hợp với những nhu cầu thiết thực mà người dân/chủ sở

hữu thực thụ đang thực sự cần thiết.

1.2.3.3. Lý thuyết thông tin bất cân xứng.

Lý thuyết này được Akerlof (1970) giới thiệu, theo đó, thông tin bất

cân xứng là tình trạng trong một giao dịch, một bên có thông tin đầy đủ và

tốt hơn so với (các) bên còn lại. Bất cân xứng thông tin là tình trạng phổ

biến trong xã hội và có thể diễn ra trong mối quan hệ giữa nhà nước với

người dân. Theo đó, nhà nước được người dân ủy quyền quản lý, ví dụ

như quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước. Mối quan hệ giữa chủ sở hữu

ngân sách nhà nước (người dân) với người thừa hành (nhà nước) mang

tính đặc biệt như đã trình bày ở trên nên nhà nước có nhiều lợi thế về

thông tin hơn có thể dẫn đến hậu quả là người được ủy quyền (nhà nước)

vượt quá thẩm quyền hoặc vi phạm các các cam kết (quy định pháp luật

ngân sách nhà nước). Vì vây, để hạn chế và loại trừ các rủi do này lựa

chọn ủng hộ và ghi nhận quyền tham gia của người dân vào quy trình

ngân sách nhà nước vì người dân là chủ sở hữu nên tham gia vào quy trình

ngân sách nhà nước là quyền của người dân, hơn nữa, kiểm soát tham

nhũng, tăng cường ủng hộ nhà nước, phân bổ công bằng dịch vụ công đã

được kiểm chứng bằng các nghiên cứu lý và các nghiên cứu thực địa trên

thế giới.

1.2.4. Phương pháp nghiên cứu

Dựa trên khung khổ lý thuyết ở trên, trong quá trình nghiên cứu đề

tài, tác giả lựa chọn và kết hợp một số phương pháp nghiên cứu cụ thể sau

đây:

Phương pháp lịch sử: nghiên cứu lịch sử phát triển quyền tham gia

ngân sách nhà nước trong hệ thống pháp luật Việt Nam, đặc biệt từ thời

điểm Đổi Mới cho đến nay.

Phương pháp thống kê, mô tả: để tập hợp các tài liệu nghiên cứu về

quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước nhằm

xác định tình hình nghiên cứu quốc tế và Việt Nam.

Sử dụng phương pháp phân tích luật viết trong toàn bộ Luận án làm

sáng tỏ các nội dung từ các quy định pháp luật về sự tham gia của người

dân, từ đó, Luận án cho thấy các hình thức và mức độ tham gia ngân sách

của người dân theo quy định của pháp luật Việt Nam.

Phương pháp tổng hợp: với mục đích tập hợp văn bản và quy phạm

pháp luật liên quan đến quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước

của người dân ở Chương III nhằm đánh giá tính hiệu quả của các quy

phạm pháp luật.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1

Qua khảo cứu tổng quan lý thuyết tại Chương 1, có thể thấy rằng, sự tham

gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là một chủ đề được nghiên cứu

có hệ thống và tương đối đầy đủ trong cộng đồng nghiên cứu trên thế giới. Những

vấn đề lý luận như khái niệm, bản chất, đặc điểm; các mức độ và hình thức tham

gia; vai trò và các giá trị mà sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước đã được chứng minh và nhận được sự đồng thuận rộng rãi. Tuy nhiên, chưa có

một công trình nào nghiên cứu về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân

sách nhà nước tại Việt Nam một cách đầy đủ dựa trên bối cảnh chính trị đặc thù của

Việt Nam.

Tại Việt Nam, nghiên cứu của các học giả trong nước, chủ yếu tập trung vào

sự tham gia của người dân trong lĩnh vực công. Sự tham gia của người dân vào quy

trình ngân sách nhà nước hầu như không có nghiên cứu nào đầy đủ và hệ thống.

Một giả thiết được đặt ra là, gần đây, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân

sách mới được quy định trong pháp luật chuyên ngành, không cởi mở đón nhận vai

trò của người dân trong lĩnh vực này là quan điểm trước đây của nhà nước, việc cố

gắng tiếp cận đối với những thông tin ngân sách chưa được công bố, người dân có

thể phải gánh chịu những hậu quả pháp lý trước nhà nước đã từng là một quy định

bắt buộc. Có thể đây cũng là lý do, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân

sách nhà nước chưa được nghiên cứu đầy đủ và có hệ thống tại Việt Nam. Từ những

vấn đề còn bỏ ngỏ ở trên, Luận án xác định các nhiệm vụ trọng tâm gồm:

(cid:0) Thứ nhất, Luận án góp phần làm rõ những vấn đề lý thuyết về sự tham gia của

người dân vào quy trình ngân sách, đó là: khái niệm và bản chất, các đặc trưng

và vai trò, các hình thức và mức độ, các nhân tố ảnh hưởng tới sự tham gia của

người dân vào quy trình ngân sách nhà nước.

(cid:0) Thứ hai, Luận án góp phần xây dựng các quan niệm đầy đủ về sự tham gia của

người dân nói chung và vào quy trình ngân sách nói riêng, và thể chế hóa chúng

trong quy định của pháp luật. Các hình thức, mức độ và phạm vi tham gia theo

quy định hiện hành được xem như một hình thức thực hiện dân chủ cơ sở. Luận

án có nhiệm vụ làm rõ các đặc thù của sự tham gia của người dân tùy theo ở Việt

Nam.

(cid:0) Thứ ba, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước được cho

là đã có dấu hiệu manh nha từ khá sớm trong lịch sử pháp luật Việt Nam và

được thúc đẩy mạnh mẽ từ thời kỳ Đổi Mới. Luận án sẽ góp phần phân tích quy

định của pháp luật và đánh giá việc tổ chức thực hiện quá trình này.

Thứ tư, hiện chưa có công trình nghiên cứu nào cả trong và ngoài nước nghiên cứu có hệ thống về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước, do đó, đánh giá tính hiệu quả, các giá trị mà sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước mang lại, cũng như các gợi ý về chính sách, các dự báo phát triển sự tham gia của người dân vào quy trình nghiên cứu cũng là một nội dung mà Luận án hướng tới để giải quyết.

CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI

DÂN VÀO QUY TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

2.1. Khái niệm sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

2.1.1. Khái niệm về sự tham gia của người dân trong khu vực công

Khi nghiên cứu về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân

sách cần nghiên cứu về sự tham gia của người dân trong khu vực công.

Với quan điểm cho rằng sự tham gia của người dân là sự phân phối lại

quyền lực, S. Arnstein đã định nghĩa: “tham gia của người dân là sự phân

bổ lại quyền lực, cho phép các công dân không có quyền lực, hiện đang bị

loại trừ khỏi các quá trình chính trị và kinh tế, được cố ý đưa vào trong

tương lai. Đó là chiến lược mà những người không có quyền tham gia

dùng để xác định cách thông tin được chia sẻ, các mục tiêu và chính sách

được đặt ra, nguồn thuế được phân bổ, các chương trình được vận hành

và các lợi ích như hợp đồng và bảo trợ được loại bỏ” (Arnstein, 1969,

trang 216 - 224)6.

Ở một phương diện khác, đặt sự tham gia trong mối liên hệ với sự

phát triển, Stigliz cho rằng: “sự tham gia không chỉ đơn giản là bỏ phiếu.

Các quy trình có sự tham gia phải đòi hỏi đối thoại cởi mở và sự tham gia

tích cực của người dân yêu cầu các cá nhân có tiếng nói trong các quyết

định ảnh hưởng đến họ”. (Stigliz, 2001, trang 163 - 192)7

Ở phạm vi rộng hơn, theo Nabachi: “sự tham gia của người dân có

thể được định nghĩa một cách rộng rãi là các quá trình mà các mối quan

tâm, nhu cầu và giá trị của công chúng được đưa vào quá trình ra quyết

định. Sự tham gia của người dân diễn ra ở nhiều nơi (ví dụ: xã hội dân sự,

6 Sherry R. "A Ladder of Citizen Participation," JAIP, Vol. 35, No. 4, July 1969, pp. 216-224.

7 Stiglitz, Joseph E. (2002). "Participation and Development: Perspectives from the Comprehensive Development Paradigm." Review of Development Economics 6(2): 163- 182. (Participation and Development: Perspectives from the Comprehensive Development Paradigm - Stiglitz - 2002 - Review of Development Economics - Wiley Online Library)

hoạt động bầu cử, lập pháp và hành chính) và có thể dưới nhiều hình thức

(ví dụ: các phương pháp có thể bao gồm từ trao đổi thông tin đến ra quyết

định dân chủ”). (Nabachi, 2012, trang 6)8

Tại Việt Nam, một nghiên cứu của Oxfam năm 2014 đã định nghĩa:

“Sự tham gia, trong bối cảnh phát triển, là quá trình mà tất cả các cá

nhân trong cộng đồng được tham dự và có ảnh hưởng đến các quyết định

về những hành động phát triển có tác động đến họ.(Oxfam Việt Nam,

2014, trang 6).

Một nghiên cứu về Phương thức tham gia của người dân vào quá

trình chính sách công ở Việt Nam hiện nay (qua nghiên cứu chính sách

xây dựng nông thôn mới) của Phan Văn Tuấn năm 2017 9 đã định nghĩa:

“phương thức tham gia của người dân vào quá trình chính sách công

được hiểu là toàn bộ các cách thức, phương pháp mà người dân sử dụng

để tác động vào quá trình chính sách khi chính sách công có ảnh hưởng

đến lợi ích của người dân”. (Phan Văn Tuấn, 2017, trang 28)

Như vậy, đối với khái niệm về sự tham gia của người dân vào khu

vực công nói chung hiện nay được tiếp cận dưới nhiều góc độ và phạm vi

rộng hẹp khác nhau. Tuy nhiên, hầu hết đều có một sự tương đồng chung

cho các nghiên cứu ở Việt Nam và cộng đồng quốc tế, đó là, khi đề cập

đến sự tham gia của người dân là đề cập đến những hoạt động của người

dân nhằm gây ảnh hưởng tới quá trình ra quyết định chính sách công và

liên quan hai chủ thể chính là nhà nước và người dân. Các quan điểm đều

ủng hộ và thúc đẩy các nhà nước ghi nhận và đảm bảo quyền tham gia của

người dân vào các lĩnh vực khác nhau vốn thuộc chức năng và nhiệm vụ

của nhà nước, bởi vì đây là một quyền căn bản của người dân đã được

8 Nabatchi, 2012. A manager's guide to evaluating citizen participation. IBM Center for the Business of Government Washington: p.6. (A Managers Guide to Evaluating Citizen Participation.pdf (businessofgovernment.org)

9 Luận án của Phan Văn Tuấn, 2017, Phương thức tham gia của người dân vào quá trình chính sách công ở Việt Nam hiện nay: qua nghiên cứu chính sách xây dựng nông thôn mới. Học viện chính trị quốc gia Hồ Chí Minh. Trang 28.

pháp luật quốc tế thừa nhận.

2.1.2. Khái niệm sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước có

liên quan chặt chẽ với thuật ngữ Budgeting và được từ điển Oxford

Learner's Dictionaries định nghĩa là: “the process of planning to spend an

amount of money for a particular purpose”10. Tạm dịch: quy trình lập kế

hoạch chi tiêu một số tiền cho một mục đích cụ thể.

Theo quan điểm của World Bank11, tham gia lập ngân sách của

người dân được định nghĩa: là một cách tiếp cận dân chủ trực tiếp để lập

ngân sách. Nó cung cấp cho người dân cơ hội lớn để tìm hiểu và cân nhắc

về hoạt động của chính phủ, tranh luận và ảnh hưởng đến việc phân bổ

các nguồn lực công. Nó là một công cụ để giáo dục, thu hút và trao quyền

cho công dân và tăng cường nhu cầu về quản trị tốt. Tính minh bạch và

trách nhiệm giải trình được nâng cao mà ngân sách có sự tham gia tạo ra

có thể giúp giảm thiểu sự kém hiệu quả của chính phủ và hạn chế chủ

nghĩa khách hàng, bảo trợ và tham nhũng (Anwar Shah, 2007, trang 1 -

20).

Cùng với quan điểm trên, Bejamin Goldfrank12 cho rằng: lập ngân

sách có sự tham gia được hiểu là một quá trình mà công dân, hoặc với tư

cách cá nhân hoặc thông qua các hiệp hội công dân, có thể tự nguyện và

thường xuyên đóng góp cho quyết định đối với ít nhất một phần ngân sách

công hàng năm thông qua một loạt các cuộc họp dự kiến với các cơ quan

chính phủ (Bejamin Goldfrank, 2007, trang 93 - 119).

10 https://www.oxfordlearnersdictionaries.com/definition/english/budgeting?q=budgeting ( Truy cập ngày 21 tháng 3 năm 2021)

11 Phần tiếng anh nguyên gốc: “articipatory budgeting represents a direct-democracy approach to budgeting. It offers citizens at large an opportunity to learn about government operations and to deliberate, debate, and influence the allocation of public resources. It is a tool for educating, engaging, and empowering citizens and strengthening demand for good governance. The enhanced transparency and accountability that articipatory budgeting creates can help reduce government inefficiency and curb clientelism, patronage, and corruption”.

12 Nguyên bản tiếng Anh: Participatory budgeting (PB) is a process of democratic deliberation consisting of organized assemblies through which citizen representatives are able to define and choose among local public investment priorities, which are then funded and implemented by governmen.

Theo Paolo de Renzio và Joachim Wehner : Lập ngân sách có sự

tham gia là một quá trình thảo luận dân chủ bao gồm các cuộc họp có tổ

chức, qua đó các đại diện của công dân có thể xác định và lựa chọn trong

số các ưu tiên đầu tư công của địa phương, sau đó được chính phủ tài trợ

và thực hiện” (Paolo de Renzio và Joachim Wehner, 2017, trang 185 -

210).

Dựa vào quan điểm của (Ansell và Gash, 2008); (Fung, 2006);

(Klijn và Skelcher, 2008); (Nabatchi, 2010), Sounman Hong Yonsei đã

tổng hợp và cho rằng: Sự tham gia của người dân vào việc lập ngân sách

là một phương thức quản trị mới, tập hợp nhiều bên liên quan với các cơ

quan công quyền, tham gia vào quá trình ra quyết định ngân sách trong

môi trường mạng của nền hành chính công hiện đại. (Sounman Hong

Yonsei, 2015, trang 572 - 582).

Ở Châu Á, một nghiên cứu thực địa về lập ngân sách có sự tham

gia tại Trung Quốc hai tác giả Wu, Y., và K. Wang đã định nghĩa: lập

ngân sách có sự tham gia là một quá trình ra quyết định sáng tạo liên

quan đến việc công dân quyết định hoặc giúp quyết định cách xử lý các

nguồn lực công dùng một lần. Nó được coi là một công cụ quan trọng để

một chính phủ toàn diện và có trách nhiệm thực hiện các chính sách của

mình. Công dân sẽ có cơ hội đóng vai trò phân bổ nguồn lực, ưu tiên các

chương trình chính sách xã hội và giám sát việc sử dụng chi tiêu công.

(Wu, Y., and K. Wang, 2011, trang 264)

Ở một phạm vi tham gia được mở rộng hơn, bao gồm cả các giai

đoạn sau của lập dự toán, trong nghiên cứu có tên là The Impacts of

Fiscal Openness: A Review of the Evidence, hai tác giả Paolo de Renzio và

Joachim Wehner13 đã khái niệm tổng quát sự tham gia của người dân vào

quy trình ngân sách như sau: – Tạm dịch: Sự tham gia của người

dân/cộng đồng vào quy trình ngân sách nhà nước, về cơ bản, đề cập đến

13 “Existing definitions of public participation in budget processes are less well developed. In general, it refers to a wide set of possible practices through which citizens, civil society organizations, and other non-state actors interact with public authorities through various means and to influence the design and execution of fiscal policies. This may occur at different stages of the budget cycle or in relation to specific service delivery or public investment issues”

một loạt các thông lệ khả thi mà qua đó công dân, các tổ chức xã hội dân

sự và các tổ chức phi nhà nước khác tương tác với các cơ quan công

quyền thông qua nhiều phương tiện khác nhau và để tác động đến việc

thiết kế và thực thi các chính sách tài khóa. Điều này có thể xảy ra ở các

giai đoạn khác nhau của chu kỳ ngân sách hoặc liên quan đến các vấn đề

cung cấp dịch vụ cụ thể hoặc đầu tư công (Paolo de Renzio và Joachim

Wehner, 2015, trang 9).

Do vậy, dựa vào bản chất và vai trò quyền tham gia của người dân

vào quy trình ngân sách nhà nước, NCS cho rằng: sự tham gia của người

dân vào quy trình ngân sách nhà nước là quyền con người cơ bản, theo

đó, người dân, với nhiều hình thức khác nhau tương tác trực tiếp với nhà

nước nhằm gây ảnh hưởng tới các vấn đề liên quan đến ngân sách nhà

nước.

Về khái niệm quy trình ngân sách, hiện nay, dưới góc độ pháp lý tại

Việt Nam chưa có định nghĩa nào cụ thể, tuy nhiên, trong Luật Ngân sách

nhà nước 2015 đã ghi nhận ba giai đoạn của quy trình này tại Chương 4,

Chương 5 và Chương 6. Trong các tài liệu học thuật, theo thông lệ, cả thực

tiễn áp dụng pháp lý, quy trình này đều được ngầm định gồm ba giai đoạn

là lập; chấp hành và quyết toán ngân sách.

2.2. Một số đặc trưng căn bản về sự tham gia của người dân vào quy trình

ngân sách nhà nước

Thứ nhất, sự tham gia của người dân nói chung, trong quy trình ngân

sách nói riêng là một quyền cơ bản của con người

Tham gia bằng các hình thức khác nhau vào khu vực công để gây

ảnh hưởng hoặc tác động tới các quyết định của chính quyền được thừa

nhận là một quyền cơ bản của con người, được pháp luật quốc tế thừa

nhận. Tại Công ước về các quyền dân sự và chính trị năm 1966, Liên Hiệp

Quốc (LHQ) ghi nhận trong Điều 25 tại điểm a như sau14: “Mọi người dân

đều có quyền và cơ hội để tham gia vào các vấn đề công cộng, trực tiếp

14 Điểm a Điều 25 Công ước về quyền dân sự và chính trị năm 1966: Every citizen shall have the right and the opportunity …To take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives.

hoặc thông qua các đại diện được lựa chọn tự do”.

Không dừng lại ở đó, năm 1986, LHQ trong Tuyên bố về Quyền

phát triển quy định tại Điều 1, sự tham gia của người dân một lần nữa

được ghi nhận như sau15: Tạm dịch: Quyền phát triển là quyền con người

không thể thay đổi bởi vì mọi người và mọi dân tộc đều có quyền tham gia

đóng góp và tận hưởng sự phát triển kinh tế, xã hội, văn hóa và chính trị,

trong đó tất cả các quyền con người và quyền tự do cơ bản đều có thể

được thực hiện đầy đủ”.

Như vậy, tự do tham gia vào khu vực công là một quyền căn bản

bên cạnh các quyền khác như bầu cử; ứng cử; tự do ngôn luận... Điều này

có nghĩa là, nhà nước dù dưới hình thức ở bất kỳ thời đại lịch sử nào, cũng

không phải là nơi tạo ra các quyền đó, nhà nước chỉ đóng góp dưới vai trò

tạo ra thể chế để ghi nhận và bảo vệ những quyền căn bản của công dân,

nói một cách khác, tự do tham gia vào khu vực công ví dụ như tham gia

vào quy trình ngân sách nhà nước để quyết định tới các chính sách liên

quan tới nguồn lực công là quyền công dân chứ hoàn toàn không phải là

đặc ân của nhà nước dành cho người dân.

Thứ hai, sự tham gia của người dân nói chung, vào quy trình ngân

sách nói riêng là nền tảng của chế độ dân chủ

Nếu như sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách là một

quyền căn bản của con người đã được pháp luật quốc tế thừa nhận rộng

rãi, thì quan niệm về dân chủ chưa đạt được sự đồng thuận mạnh mẽ, trừ

một nhận thức rằng, dân chủ và tự do không phải là một, hai khái niệm

này không thể thay thế cho nhau (Economist Intelligence Unit, 2020). Bên

cạnh đó, sự thừa nhận dân chủ là hình thức tổ chức chính trị của xã hội

dựa trên sự công nhận nhân dân như là nguồn gốc của quyền lực, dựa trên

quyền của nhân dân trong việc tham gia giải quyết những vấn đề của quốc

gia và trao cho công dân một loạt các quyền và quyền tự do thực sự (N.M.

Voskresenskaia và N.B. Davletshina, 1995).

15Điều 1, Tuyên bố về Quyền phát triển năm 1986: The right to development is an inalienable human right by virtue of which every human person and all peoples are entitled to participate in, contribute to and enjoy economic, social, cultural and political development, in which all human rights and fundamental freedoms can be fully realised.

Như vậy, liên quan đến ngân sách nhà nước, ngoài việc thừa nhận

nhân dân là nguồn gốc của quyền lực về mặt lý thuyết, nhưng trong thực

tế, ngân sách được hình thành và duy trì cũng bắt nguồn từ sự đóng góp

của người dân tạo nên mối quan hệ pháp lý ràng buộc trách nhiệm giữa

nhà nước và người dân, tức là, sự tham gia vào quy trình ngân sách nhà

nước không phải chỉ xuất phát từ quyền tự do tham gia vào đời sống chính

trị của nhà nước, tham gia quản lý nhà nước mà còn xuất phát từ mối quan

hệ vật chất, người dân tham gia vào các hoạt động của ngân sách bởi họ

chính là chủ sở hữu thực sự của ngân sách nhà nước. Do đó, sự tham gia

nói chung và sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nói riêng

không phải là những đặc ân về quyền mà nhà nước trao cho người dân, mà

ngược lại, nhà nước phải có trách nhiệm ghi nhận và tôn trọng quyền này

của người dân. Như vậy, sự tham gia là nền tảng của chế độ dân chủ và

dân chủ cũng có nghĩa là dựa vào các quyền con người để bảo vệ tự do

của con người.

Như đã trình bày ở trên, sự tham gia của người dân vào quy trình

ngân sách nhà nước là nền tảng của chế độ dân chủ, tuy nhiên, mối liên hệ

giữa dân chủ và sự tham gia của người dân không chỉ dừng lại ở đó, sự

ảnh hưởng, tác động và thúc đẩy giữa dân chủ và sự tham gia còn được

nhận thấy từ phía dân chủ, vì dân chủ có giá trị kiến tạo tới sự tham gia

của người dân, đặc biệt là trong quy trình ngân sách nhà nước. Sự tham

gia vào các vấn đề tài khóa có thể đạt được dưới những hình thức khác

nhau (Teresa M. Harrison, Djoko Sigit Sayogo, 2014) . Có thể bằng các cơ

quan khác ngoài chính phủ như hệ thống cơ quan quyền lực (theo cách gọi

của Việt Nam, gồm Quốc Hội và HĐND) hoặc thông qua cơ quan chuyên

môn độc lập với chính phủ như là Kiểm toán nhà nước, hoặc thông qua

các tổ chức chính trị xã hội như Mặt trận Tổ quốc hoặc mạnh mẽ và trực

diện hơn đó là sự tham gia trực tiếp. Người ta thường lấy ví dụ về người

dân Hy Lạp cổ đại khi quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia để

minh chứng rằng dân chủ có hai cơ chế căn bản: đại diện và trực tiếp. Đều

bắt nguồn từ lý tưởng và xây dựng các hình thức chính trị dựa trên nguồn

gốc quyền lực của nhân dân, mọi chính sách của nhà nước cho đến cùng

đều vì quyền và lợi ích của người dân, nhưng với lập luận rằng, tất cả

không thể cùng điều khiển một chiếc xe nên người ta lựa chọn người lãnh

đạo bằng lá phiếu bình đẳng, những người được bầu hoạt động dựa trên

niềm tin và sự đồng thuận mạnh mẽ của xã hội rằng họ đang làm những

điều đó là vì và cho số đông trong xã hội, đây là cơ chế hoạt động của

hình thức dân chủ đại diện. Ngược lại, khi người dân tự mình hoặc trở

thành thành viên của một tổ chức xã hội nào đó để đưa ra ý kiến, trực tiếp

tham gia vào quy trình công cộng, giám sát hoặc đánh giá…có nghĩa là họ

đang sử dụng cơ chế dân chủ trực tiếp. Sự tham gia của người dân vào quy

trình ngân sách nhà nước là một ví dụ rõ nhất cho việc áp dụng cơ chế dân

chủ trực tiếp. Như vậy, sự tham gia là nền móng của chế độ dân chủ, đặc

biệt là dân chủ trực tiếp, nhưng đồng thời, chính dân chủ cũng là nơi kiến

tạo ra những hình thức tham gia, hoặc là trực tiếp hoặc là gián tiếp cho

người dân.

Thứ ba, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

được sử dụng như một công cụ trong quản trị nhà nước

Sử dụng sự tham gia của người dân và thiết kế nó thành một

nguyên tắc trong quản trị là phát kiến của các tổ chức quốc tế như UNDP;

OECD; WB…theo đó, vào những năm 1990, Bộ nguyên tắc quản trị tốt

được thiết kế trong đó các trụ cột chính gồm: minh bạch, công khai, trách

nhiệm giải trình và sự tham gia. Với quan điểm cho rằng, quản trị nhà

nước tốt là cánh cổng mở ra con đường phát triển bền vững ở các quốc gia

chuyển đổi hoặc đang phát triển, nên nội dung của Bộ nguyên tắc quản trị

tốt trở thành “hy vọng hiện hữu” là giải pháp định hướng con đường tài

trợ phát triển trên thế giới, dưới áp lực đổi mới, hội nhập và những gói tài

trợ khổng lồ, quản trị tốt trong đó có trụ cột là sự tham gia được phân phối

và cấy ghép trên toàn cầu, tạo thành một làn sóng quản trị mới cũng như

cách thức phát triển mới ở rất nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó có

Việt Nam (Đào Trí Úc và Lê Minh Thông, 1999); (Phạm Duy Nghĩa,

2002).

Sự tham gia của người dân có thể thúc đẩy trách nhiệm giải trình,

tính minh bạch và hơn thế nữa phân phối hiệu quả các nguồn lực

(Wampler, 2000, trang 1) Các chương trình này được thiết kế để kết hợp

công dân vào việc hoạch định chính sách xử lý, thúc đẩy cải cách hành

chính và phân phối các nguồn lực công tới mức thấp vùng lân cận thu

nhập. Sự loại trừ xã hội và chính trị bị thách thức, vì các tác nhân chính trị

bị loại trừ theo truyền thống được tạo cơ hội để đưa ra các quyết định

chính sách, đồng thời thúc đẩy học tập của cộng đồng và quyền công dân

tích cực, đạt được công bằng xã hội thông qua cải thiện chính sách và

phân bổ nguồn lực, và cải cách bộ máy hành chính.16

Thứ tư, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

là sự tham gia quan trọng nhất

Vì không có quyết định nào quan trọng bằng các quyết định liên

quan đến kinh tế (Stigliz, 2000), cùng với nhận thức rằng một chính sách

ảnh hưởng tới tất cả mọi người thì cần được thảo luận chung và đạt được

sự đồng thuận mạnh mẽ có sức hút đối với hầu hết các chủ thể trong xã

hội, các học giả Franklin, Alfred T. Ho và Carol Ebdon (2009) từ lâu đã

ủng hộ vai trò quan trọng của công dân trong quá trình ngân sách vì lập

ngân sách có sự tham gia là hình thức mạnh nhất để đưa công dân vào các

quyết định cụ thể về phân bổ ngân sách (Paolo de Renzio và Joachim

Wehner, 2017), cụ thể:

Thứ nhất, tài liệu về ngân sách là tài liệu chính sách quan trọng nhất

của chính phủ (OECD, 2002), mục tiêu phát triển quốc gia, các phướng

hướng và kế hoạch hành động luôn đi kèm với số liệu ngân sách phục vụ

thực hiện nhiệm vụ, vì thế sự tham gia, với các cơ chế của mình có thể tác

động và gây ảnh hưởng tới các chính sách quan trọng đó.

Thứ hai, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước là một hoạt động có ý nghĩa, thông qua các phác thảo sử dụng ngân

sách sẽ thể hiện được trách nhiệm và mối quan hệ của chính phủ với

người dân của mình. Quá trình này cũng thể hiện rất rõ các ưu tiên của

chính phủ khi quyết định lựa chọn đối tượng khai thác nguồn lực và đối

16 Teresa M. Harrison, Djoko Sigit Sayogo, 2014. Transparency, participation, and accountability practices in open government: A comparative study. Government Information Quarterly, 31, 513 – 525.

tượng được cung cấp dịch vụ công. Tức thông qua các quyết định về dòng

chảy ngân sách cho thấy rõ lựa chọn và đánh đổi lợi ích của các lực lượng

trong xã hội của chính phủ.

Thứ ba, sự tham gia thúc đẩy cân bằng quyền lực chính trị, trong

trường hợp vì nhiều nguyên nhân, các đại biểu dân cử cần hỗ trợ về kiến

thức và kỹ thuật kế toán liên quan đến ngân sách, thứ mà luôn được thiết

kế để “chỉ các chuyên gia mới nhận ra nhau”. Bởi vì hiểu rõ dự thảo ngân

sách quốc gia là một việc quan trọng nhất của các đại biểu dân cử, nếu

không đảm bảo được điều này, quyết định bấm nút thông qua dự toán trở

thành một hành động vô nghĩa và thiếu trách nhiệm, đối với cả cử tri của

mình nhưng nghiêm trọng hơn, quyền quyết định ngân sách thực thụ đã bị

bỏ rơi và quyền lực nhà nước, vốn được cân bằng bằng dòng chảy của quy

trình ngân sách đã hoàn toàn phụ thuộc bởi các cơ quan hành pháp.

2.3. Vai trò của sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

2.3.1. Sự tham gia thúc đẩy kinh tế phát triển

Hiện nay, ảnh hưởng của sự tham gia của người dân vào quy trình

ngân sách nhà nước tới lĩnh vực kinh tế vẫn đang được tranh luận. Nhiều

nghiên cứu chỉ ra rằng, sự tham gia có tác động tới kinh tế vĩ mô như chỉ

số minh bạch17 dẫn đến chỉ số về nợ công thấp hơn (Alt, J., and D. D.

Lassen, 2006); uy tín và thu hút đầu tư (Stigliz, 2000); chỉ số xếp hạng tín

dụng quốc gia cao hơn (Hameed. F, (2005) ; chi phí đi vay giảm (Wang,

T., P. Shields, and Y. Wang, 2014); …các nghiên cứu này đều phần lớn chỉ

ra rằng đó là kết quả của quá trình công khai và minh bạch thông tin về

ngân sách. Tuy nhiên, theo quan điểm của tác giả, trong nỗ lực tìm kiếm

và nghiên cứu sâu tài liệu liên quan đã nhận ra rằng, sự tham gia của

người dân thực sự có tác động thúc đẩy kinh tế phát triển, tuy nhiên sự tác

động này là gián tiếp với các lý do sau đây:

Thứ nhất, trong quá trình thiết kế, áp dụng nguyên tắc công khai

minh bạch ngân sách, hầu hết đều áp dụng song song đồng thời cơ chế về

17 Theo IMF, minh bạch tài khóa được hiểu là “tính toàn diện, rõ ràng, đáng tin cậy, kịp thời và phù hợp của báo cáo công khai về tình trạng tài chính công trong quá khứ, hiện tại và tương lai”

sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách.

Đầu tiên, dưới góc độ ban hành pháp luật quốc tế, IMF, khi xây

dựng Bộ luật minh bạch tài khóa năm 2014, trong đó, các tiêu chuẩn về dự

báo, lập và báo cáo, quản lý tài khóa, đã khuyến khích các quốc gia đồng

thời áp dụng cơ chế tham gia để đạt được các kết quả phát triển khả quan.

Bên cạnh đó, năm 2015, OECD thông qua Khuyến nghị về Quản lý ngân

sách đã khẳng định rằng: “Ngân sách nên được thể hiện công khai, minh

bạch và dễ tiếp cận, có sự tham gia thực tế”. Rộng hơn khu vực tài chính

công, LHQ khi ban hành bộ quy tắc quản trị tốt, yêu cầu về minh bạch đi

kèm với sự tham gia. Tất cả đều có một đặc điểm chung đó là ghi nhận

quyền được tiếp cận thông tin về ngân sách và có cơ hội tham gia hoạch

định chính sách hiệu quả, như là cách thức của một quy trình khép kín.

Tinh thần và định hướng này đã dần dà được giới thiệu vào các quốc gia

đang phát triển bằng nhiều cách thức và chính phủ các nước đó đã xây

dựng thành những quy định của pháp luật (Democracy and Civil Society

in Asia, 2004), ví dụ: Bộ Luật Tài khóa Quốc gia của Hàn Quốc năm 2004

(sửa đổi 2006) đã quy định tại Điều 16 như sau: 1. Duy trì sự lành mạnh

về tài khóa; 2. Giảm thiểu gánh nặng cho người dân; 3. Tăng hiệu quả của

chi tiêu tài chính và thuế; 4. Tăng cường tính minh bạch và công khai

tham gia vào quá trình ngân sách; 5. Giới thiệu ngân sách giới. Hay tại

Việt Nam, dù trước đây còn dè dặt (trừ Luật Ngân sách nhà nước 2015, tất

cả các luật ngân sách trước đây đều không quy định về công khai và sự

tham gia ngân sách nhà nước của người dân) nhưng đến năm 2015 đã quy

định về công khai ngân sách và đồng thời quy định các hình thức tham gia

vào ngân sách của cộng đồng tại Điều 15 và Điều 16. Rõ ràng, từ lý thuyết

được thể chế hóa, từ những quy tắc mang tính chuẩn mực quốc tế hay

pháp luật quốc gia, minh bạch và tham gia luôn được kết hợp cùng nhau

để hướng tới những kết quả có giá trị để thúc đẩy kinh tế phát triển.

Thứ hai, khi đặt minh bạch và sự tham gia vào quy trình ngân sách

dưới góc độ phát triển trong mối quan hệ giữa nhà nước (người thu thuế)

với công dân của mình (người đóng thuế) thì theo nghĩa này, nhà nước ghi

nhận, cung cấp thông tin và tạo cơ hội, mở rộng không gian chính trị cho

người dân của mình cùng với các cơ chế trao quyền mạnh mẽ thì có thể

khẳng định minh bạch và sự tham gia thực tế là một nội dung thống nhất,

vì nếu thiếu bất cứ một điều kiện nào, các giá trị đạt được đều không hàm

chứa đầy đủ tính phát triển toàn diện và bền vững. Vì thế những giá trị

mang lại phải là sự kết hợp, thống nhất của hai khái niệm này. Theo

Joseph E. Stiglitz (2000) sự tham gia theo nghĩa rộng nhất bao hàm cả sự

minh bạch, cởi mở và tiếng nói trong khu vực công và thị trường vốn.

Theo ông, “tại các quốc gia không có pháp quyền, minh bạch suy yếu nó

sẽ kéo theo sự suy yếu của cả quá trình tham gia”. Như vây, khi đặt hai

yếu tố này trong nội hàm phát triển, thì sự tham gia và minh bạch ngân

sách nhà nước như là những nhân tố không thể thiếu trong một quy trình

nếu muốn đạt được những thành tựu nền tảng để thúc đẩy kinh tế phát

triển.

Thứ ba, minh bạch và tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước là

mối liên hệ có điều kiện, theo ý này, để đạt được sự tác động và sức ảnh

hưởng tới kinh tế nhằm cải thiện hay thúc đẩy thì cần thêm những tác

nhân về mặt kỹ thuật hoặc công nghệ, pháp lý, truyền thông, trình độ tri

thức… hoặc tất cả các nhân tố trên, một nghiên cứu điển hình ở Hàn Quốc

đã cung cấp bằng chứng cho thấy sự minh bạch liên quan đến trách nhiệm

giải trình và sự tham gia của người dân. Theo nghiên cứu này, thông tin

ngân sách minh bạch đã thu hút được sự tham gia của người dân nước này

vào quy trình ngân sách nhà nước, đồng thời, đạt được những kết quả

khảo sát quốc tế về ngân sách mở và sự tham gia của người dân cao nhất

(Khagram, S., A. Fung và P. de Renzio (2013 - chương 4). Năm 2004,

nước này ban hành Đạo luật Tài khóa Quốc gia. Đồng thời cung cấp hệ

thống Digital Brain với 4 trọng tâm gồm: Điều chỉnh phạm vi báo cáo của

thống kê tài khóa để tuân thủ với tiêu chuẩn quốc tế; Cải cách hệ thống

các chương trình chính sách của chính phủ và quản lý hiệu suất; Giới thiệu

phương pháp ghi sổ kép và kế toán dồn tích hiệu quả hệ thống trong khu

vực chính phủ; Thiết lập hệ thống thông tin Tài khóa Tích hợp Quốc gia.

Kết quả, toàn bộ hệ thống thông tin về ngân sách được cung cấp đầy đủ,

luôn có sẵn, dễ truy cập khiến ngân sách nhà nước trở nên minh bạch dẫn

đến sự tham gia của người dân được mở rộng. Theo đánh giá của IPB

(International Budget Partnership) năm 2012, chỉ số về sự tham gia của

cộng đồng của quy trình ngân sách Hàn Quốc đạt 92/100 vì người dân

nước này có thể tham gia vào ngân sách nhà nước ở tất cả các giai đoạn

của quy trình, điều này được chứng minh bằng chỉ số điểm ngân sách mở

của Hàn Quốc đứng thứ hai ở Đông Á và Thái Bình Dương và thứ 8 trong

số 100 các quốc gia được khảo sát trên toàn thế giới. Một lần nữa chúng ta

thấy rằng để đạt được chỉ số điểm cao về sự tham gia thì chỉ số ngân sách

mở (minh bạch, đầy đủ, sẵn có, dễ dàng) cũng phải đạt ở mức độ cao như

ví dụ của Hàn Quốc.

Một nghiên cứu thực nghiệm khác của (Oklen, 2007) tiến hành thí

điểm tại Mexico cũng chứng minh rằng, thông tin được cung cấp kết hợp

với hình thức tham gia trực tiếp lựa chọn dự án dẫn đến quyết định dự án

phát triển tốt hơn, ít tham nhũng hơn và tránh được sự ảnh hưởng và can

thiệp từ tầng lớp tinh hoa địa phương.

Tại Việt Nam, một tình huống nhỏ tại Hải Phòng, ngày 28/02/2020

các đại biểu dự kỳ họp thứ 12 (kỳ họp bất thường) HĐND TP Hải Phòng

khóa XV thống nhất thông qua chủ trương tặng quà cho tất cả các hộ gia

đình có hộ khẩu trên địa bàn nhân dịp kỷ niệm 65 năm Ngày giải phóng

thành phố, với số tiền trích từ ngân sách lên tới 269 tỉ đồng18. Thông tin và

truyền thông cùng với các diễn đàn công khai phản đối mạnh mẽ tạo thành

áp lực thúc chính quyền Hải Phòng không thực hiện nhiệm vụ chi này. Rõ

ràng, cuối cùng, chính quyền tạm dừng chi mua quà tặng mà không thể

giải thích vì thông tin số tiền sẽ chi được công bố khiến người dân cả nước

phản ứng gây sức ép hay dưới sức ép này khiến thông tin về số tiền được

công bố. Dù sự tác động qua lại giữa hai nhân tố này như thế nào thì

không thể phủ nhận rằng đây là hai điều kiện cần thiết cho một quy trình

và minh bạch không tự nhiên dẫn đến sự tham gia nhưng người dân cũng

không thể tham gia thực sự khi không có thông tin minh bạch. Đặc biệt là

quan hệ giữa nhà nước với người dân liên quan đến ngân sách. Minh bạch

18https://tuoitre.vn/hai-phong-chi-269-ti-dong-mua-qua-tang-cho-toan-bo-hon-580-000-ho-dan- cua-thanh-pho-20200228132940041.htm ( truy cập ngày 23/2/2021)

thông tin là tiền đề, là cơ sở, là nền tảng để sự tham gia dựa vào đó trong

quá trình ra quyết định. Tức là nếu có sự tham gia vào quy trình ngân sách

nhà nước mà thông tin không minh bạch, không sẵn có thì sự tham gia chỉ

mang tính hình thức. Ngược lại, trong trường hợp thông tin minh bạch

nhưng sự tham gia không được thiết kế trong quy trình thì cuối cùng khả

năng ảnh hưởng đến các quyết định ngân sách của người dân là không có,

các mục tiêu phát triển không thể đạt được. Như vây, sự tham gia dựa trên

nền tảng minh bạch thông tin cần có thêm “chất dẫn” ví dụ như thể chế;

kỹ thuật kế toán; công nghệ; truyền thông… để có thể đạt được những giá

trị về cải thiện hoặc thúc đẩy sự phát triển, trong đó có kinh tế.

Thứ tư, theo tác giả, một giả thiết được đặt ra rằng, nếu sự tham gia

không tự nhiên dẫn đến thúc đẩy kinh tế phát triển hơn, không can thiệp

và gây ảnh hưởng tới kinh tế vĩ mô và vì vậy các chỉ số như nợ công hoặc

đầu tư công hoặc chỉ số quốc gia hoặc chi phí đi vay ... không thực sự bị

tác động nào thì có thể đảo ngược vấn đề này, tức là, nhu cầu thực sự của

quốc gia muốn cải thiện các vấn đề trên, chẳng hạn như nhu cầu đầu tư

công hiệu quả hơn, giảm tham nhũng…thì sự tham gia là một phương án

hợp lý và khả thi. Tức là, để người tham gia trở thành một phần của quá

trình, để họ có tiếng nói khi lựa chọn dự án phù hợp với nhu cầu thực tế

của họ, như thế, không chỉ tiêu chí hài lòng được đạt mà thước đo sử dụng

ngân sách hiệu quả cũng hoàn toàn được tìm thấy. Quá trình thực hiện dự

án, từ lựa chọn loại dự án cho tới nhà thầu, giai đoạn thi công, giai đoạn

nghiệm thu, đánh giá và bảo trì, bất kỳ giai đoạn nào của quá trình đều có

thể áp dụng sự tham gia để đạt được mục tiêu về hiệu quả kinh tế.

Như vậy, can thiệp và ảnh hưởng trực tiếp tới kinh tế đặc biệt là

kinh tế vĩ mô của sự tham gia còn cần nhiều thời gian và sức lực của các

nhà nghiên cứu tài chính công trên toàn thế giới, thì một sự thật chúng ta

cần thừa rằng, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước thực sự tác động tới hiệu quả phát triển kinh tế dưới các cơ chế gián

tiếp. Đồng thời, theo quan điểm của tác giả, liên quan đến lĩnh vực ngân

sách nhà nước, hai khái niệm minh bạch và sự tham gia không thể đặt

chúng độc lập ngoài mối liên hệ ràng buộc chúng với nhau, bởi vì thiếu

mất bất cứ một nhân tố nào hoặc minh bạch hoặc sự tham gia thì các kết

quả mà chúng mang lại đều không có giá trị ảnh hưởng tới kinh tế, quản

trị, phân bổ công bằng hay phát triển bền vững.

2.3.2. Vai trò cải thiện và thúc đẩy quản trị nhà nước

Từ cuối thế kỷ 20, khái niệm quản trị nhà nước bắt đầu được nhìn

nhận lại, nó cũng đồng thời được đánh giá là phương tiện để thúc đẩy phát

triển kinh tế và xã hội ở mỗi quốc gia. Nói cách khác, cấu trúc của thể chế

và các thiết chế của hệ thống cơ quan nhà nước, mối quan hệ giữa nhà

nước với người dân được thiết kế và vận hành như thế nào chính là một

cách thức mới để phát triển. Vai trò quan trọng của quản trị nhà nước một

lần nữa được khẳng định sau cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á vào

những năm 1997. Theo đó, quản trị nhà nước hiệu quả được coi là chìa

khóa mở các cánh cửa phát triển đã trở thành một nội dung không cần

tranh luận. Nhận định này được củng cố thêm bởi sự đồng thuận của các

tổ chức quốc tế khi xây dựng các bộ nguyên tắc quản trị công sau đó cấy

ghép và áp dụng vào các quốc gia chuyển đổi có nhu cầu tìm kiếm thể chế

mới sau khi chế độ xã hội chủ nghĩa sụp đổ ở Liên Xô và các nước Đông

Âu hoặc các quốc gia theo mô hình XHCN ở Châu Á, trong đó có Việt

Nam19. Theo chiến lược phát triển toàn cầu này, góc nhìn và quan điểm về

sự phát triển đã được định nghĩa lại, trước đây, chỉ số tăng trưởng là thước

đo phát triển của một nước thì nay mọi chiến lược phát triển phải xoay

quanh vì con người, lấy con người là trung tâm, nghĩa là mọi chiến lược

phải vì mục đích phát triển và sự tiến bộ của con người. Nó giải thích vì

sao trong quản trị công đương đại, các bộ nguyên tắc trong tổ chức và hoạt

động của bộ máy nhà nước được xây dựng dựa vào các trụ cột chính như:

minh bạch; trách nhiệm giải trình và sự tham gia.

Sự tham gia của người dân vào quản trị nhà nước nói chung và quy

trình ngân sách nhà nước nói riêng như là một thực tế không thể phủ nhận.

Trong bối cảnh toàn cầu hóa và phi tập trung nhanh chóng, tốc độ dân trí

19 Ở Việt Nam, quá trình cấy ghép pháp luật này được thực hiện mạnh mẽ sau thời kỳ Đổi Mới bắt đầu bằng Đại hội Đảng lần VI năm 1986 và được gọi là quá trình tiếp nhận pháp luật nước ngoài

được nâng cao hơn kéo theo nhu cầu kiểm soát và giám sát nhà nước của

người dân tăng lên đáng kể, đến một mức độ nào đó nó tạo thành áp lực,

buộc các nhà nước phải phân phối lại quyền lực (Arnstein Sherry, 1969).

Dựa trên nền tảng các bên liên quan trong quản trị công (Chris Ansell và

Alison Gash, 2007), sự tham gia của người dân được coi là một thành

phần trong mạng lưới quản trị, đối với những vấn đề công đặc biệt là

quyết định tới nguồn lực công, thì không một chủ thể nào có đủ thẩm

quyền tự quyết định mà cần sự hợp tác và chia sẻ quyền lực để đi tới một

quyết định cuối cùng nhằm đảm bảo quyền và lợi ích cho tất cả các bên

liên quan. Bên cạnh đó, về lý thuyết, cơ chế đại diện cho phép quyền lực

đặt vào tay người trúng cử và họ là người ra quyết định cuối cùng nhưng

sự tham gia của mạng lưới quản trị như các tổ chức xã hội dân sự, nhóm

cộng đồng dân cư, nhóm chuyên gia…bổ sung kiến thức và năng lực thực

hiện trong quá trình thiết kế và thực thi chính sách công. Quá trình này, về

mặt lý thuyết, nâng cao tính tham gia công dân vào chính sách công và

tăng cường tính đa dạng của hệ thống. Vì vậy, sự tham gia được nhìn nhận

như là một quyền con người được lồng vào quá trình phát triển nhưng

dưới góc độ quản trị nhà nước nó trở thành một công cụ quản trị nhà nước

hiệu quả.

Bên cạnh đó, bầu cử và cơ chế đại diện là một công cụ nhưng

không phải lúc nào cũng đủ lực để giữ các chính trị gia chịu trách nhiệm

cho các hành động cụ thể (UNDP, 2008); (Alberto Di’Az- Cayeros và

Công sự, 2013), vì vậy lá phiếu và bầu cử được cho là một trong những

thành tựu ưu việt so với chế độ chuyên quyền, tuy nhiên, những cam kết

chính trị, những lời hứa về các chiến lược mà các chính trị gia dùng để

đánh bóng và thu hút lá phiếu khi thực thi có thể bị mâu thuẫn với những

lợi ích khác, nó là một áp lực không phổ biến - chỉ những người được bầu

cử hoặc bổ nhiệm mới có thể trải nghiệm. Đây là một trong những khiếm

khuyết của cơ chế tham gia đại diện – khả năng suy yếu về trách nhiệm

chính trị của quan chức chính phủ trước cử tri. Sự tham gia trực tiếp có

thể lấp được khoảng trống này bằng các hình thức như tham gia trực tiếp

vào quá trình ra quyết định, thúc đẩy minh bạch thông tin tạo ra các cơ chế

gây áp lực tăng cường trách nhiệm giải trình và nhắc nhở người đứng đầu

theo đuổi và hoàn thành các cam kết khi tranh cử.

Sự tham gia của người dân trong lĩnh vực ngân sách dưới góc độ

quản trị nhà nước thúc đẩy minh bạch và trách nhiệm giải trình. Sự tham

gia trực tiếp hoặc từ nhóm cộng đồng hoặc từ các tổ chức nghề nghiệp

hoặc dân sự cho phép người dân kết nối trực tiếp với chính phủ hoặc chính

quyền địa phương, bởi vì người dân không thể thảo luận với nhà nước về

những gì họ không biết, kết hợp với trình độ dân trí (Sounman Hong

Yonsei, 2015), công nghệ thông tin…sự tham gia trở thành áp lực khiến

các thông tin về ngân sách được công khai và minh bạch, quá trình này

tiếp diễn quay trở lại thu hút sự tham gia đông đảo và hiệu quả hơn

(Teresa M. Harrison và Djoko Sigit Sayogo, 2014). Cùng với quan điểm

này, theo Joseph E. Stiglitz (2002), dưới sức ép của toàn cầu hóa và nền

kinh tế tri thức được hình thành và đang phát triển mạnh mẽ, sự phát triển

ở các quốc gia hiện nay là sự chuyển đổi từ mô thức phát triển truyền

thống sang mô thức phát triển hiện đại. Không thể áp dụng lý thuyết về

nền kinh tế kép tức là có thể nâng cao năng suất và thậm chí thay đổi tư

duy trong phạm vi nền kinh tế mà không cần đạt được sự chuyển đổi phát

triển thực sự của toàn xã hội. Vì dưới góc độ này nó mâu thuẫn với xu

hướng toàn cầu hóa. Bên cạnh đó, khoa học công nghệ phát triển hiện đại,

hình thành nên một thế hệ công dân có tri thức cao tham gia vào quá trình

hình thành và điều chỉnh các ý tưởng và chính sách. Đây chính là sự tham

gia và dân chủ, điều này đồng nghĩa với kết quả là sự minh bạch và trách

nhiệm giải trình cao hơn trong cả khu vực doanh nghiệp và chính phủ.

Các quy trình thảo luận lập ngân sách có sự tham gia tạo ra sự đổi mới

chính trị (Brian Wampler, 2012), vì các cuộc họp công khai thu hút đông

đảo các tầng lớp dân cư tham gia, giới thiệu tiếng nói của họ, kể cả những

đối tượng bị loại trừ vào các quy trình chính trị, các quy trình thảo luận

mới này cung cấp các cơ chế cho phép họ có cơ hội tiếp cận quyền lực

chính trị. Sự tham gia sử dụng một hình thức thảo luận cởi mở với các ý

tưởng mới và cuối cùng các ý kiến được lắng nghe thực sự bằng các đề

xuất và quyết định chính sách. Sự tham gia càng tích cực của công dân

càng mở rộng khả năng đổi mới chính trị vì khi tham gia, tiếng nói và

quan điểm được dân chúng tranh luận với nhau và với nhà nước về các ưu

tiên công. Thay vì chỉ dừng lại ở hình thức tham vấn và công việc còn lại

trao trọn cho đại diện của cử tri như trong truyền thống.

Sự tham gia của người dân đặc biệt là vào quy trình ngân sách nhà

nước cung cấp đầu vào cho quá trình ra quyết định, với các hình thức

tham gia, người dân trực tiếp tham gia từ giai đoạn đầu tiên của quy trình,

bên cạnh các thành phần phần ưu tú, tầng lớp trung lưu thì còn cả các đối

tượng bị loại trừ như người nghèo, tầng lớp yếu thế, dễ bị tổn thương…

cũng bình đẳng tham gia với lá phiếu có giá trị như nhau. Quá trình giao

tiếp, cung cấp cho nhà nước tài liệu về những nhu cầu thiết yếu, những thứ

tự ưu tiên và các mong đợi…cho phép nhà nước hiểu rõ hơn những nhu

cầu thực sự thì những nhu cầu này sẽ được hiện thực hóa bằng các quyết

định ngân sách. Vòng tròn giao tiếp này mang lại tính hiệu quả cho ngân

sách nhà nước dưới góc độ quyền và trách nhiệm của nhà nước với người

dân của họ - những người đóng thuế và hơn thế nữa nó còn củng cố niềm

tin của người dân với chính quyền của họ (Alta Fölscher, 2007); (Patrick

Heller; K.N Harilal và Shubham Chaudshuri, 2007); (Benjamin A. Olken,

2010). Những nghiên cứu thực địa về sự tham gia vào quy trình ngân sách

tại Brazil; Philippin; Bolivia…(UNDP, 2008) cho chính phủ hoặc chính

quyền địa phương thấy rõ các nhu cầu thực sự, theo đó, người nghèo có xu

hướng chọn các dự án phù hợp theo nhu cầu cấp thiết, cụ thể: thay vì chọn

dự án mạng lưới di động – nhu cầu của người có thu nhập mới sử dụng

được thì đường giao thông, nước sạch hay nhà vệ sinh công cộng là những

dự án được chọn.

Mọi lĩnh vực hành chính công đều tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng

(S.Chiavago- Campo và P.S.A.Sundaram, 2003), vì thế sự tham gia của

người dân vào các giai đoạn của quy trình ngân sách nhà nước là nhân tố

phòng ngừa tham nhũng, như đã trình bày ở trên, các trụ cột trong quản trị

hành chính gồm công khai, minh bạch; thông tin có thể dự đoán được;

trách nhiệm giải trình và sự tham gia có mối liên hệ nội tại và thường diễn

ra trong một chu trình tuần tự, một ví dụ về dự án cải tạo trường học sử

dụng ngân sách nhà nước sẽ làm rõ nội dung này. Theo đó, thông tin sẵn

có, minh bạch và có thể dự đoán được như là một khoảng mở (Lối thoát)

thu hút và thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng các doanh nghiệp, quy

trình được diễn ra theo thứ tự và công bằng, nó cũng đồng nghĩa là loại bỏ

được việc phải “bôi trơn”; “hoa hồng”; “lại quả” của doanh nghiệp đối với

chủ thể có thẩm quyền ra quyết định. Đây cũng có thể là những lý do quan

trọng nhất mà quyền và nghĩa vụ của công chức phải tách khỏi dòng chảy

với các chủ thể khác của các thể chế về các hoạt động kinh doanh, trong

thực tế, các doanh khi bị đưa ánh sáng có bóng dáng thân hữu, không đủ

điều kiện…nhưng lại trúng thầu thì người ta luôn phải đặt ra những câu

hỏi về sự công bằng. Vì thế, tham gia dù trực tiếp hay gián tiếp đều thúc

đẩy công bằng và loại trừ tham nhũng. Lập ngân sách có sự tham gia có

thể làm giảm tham nhũng bằng cách tăng số lượng công dân giám sát việc

phân phối các nguồn lực, (Brian Wampler, 2007) hoặc có khả năng kiềm

chế tham nhũng (Alberto Di’Az- Cayeros, Beatriz Magaloni, Alexander

Ruiz- Euler, 2013).

Liên hệ thực tiễn tại TP.HCM, ngày 03/03/2021, Viện kiểm sát

nhân dân TP.HCM đã quyết định khởi tố bị can là công chức Sở Tài chính

TP.HCM do vi phạm quy định về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước gây

thất thoát, lãng phí. Theo đó, việc cải tạo 7 trường học trên địa bàn huyện

Củ Chi trong thời gian 2016- 2017 dưới sự chủ trì của người này đã không

tuân thủ các quy định về đấu thầu, duyệt thầu, nghiệm thu…toàn bộ quá

trình cải tạo được thực hiện khi doanh nghiệp móc nối với người ra quyết

định, quá trình thực hiện dự án được thực hiện trong một vòng tròn khép

kín, ngay cả các chủ thể sử dụng trực tiếp là các trường mà đại diện là các

hiệu trưởng cũng không được tham gia, hậu quả gây thiệt hại theo kết luận

điều tra lên đến hàng chục tỷ đồng ngân sách nhà nước20.

2.3.4. Vai trò phân bổ công bằng dịch vụ công

Dưới góc độ Luật Ngân sách, quyền và nghĩa vụ giữa nhà nước và

20 https://www.sggp.org.vn/viec-sua-chua-7-truong-hoc-o-huyen-cu-chi-tphcm-bi-ke-khong- nhu-the-nao-post585988.html truy cập lần cuối ngày 01/01/2023.

người dân trong mối quan hệ cung cấp dịch vụ công có thể được giải thích

dựa vào lý thuyết về người đại diện và vấn đề về nguồn lực chung hay còn

gọi là lý thuyết về sở hữu và điều hành. Theo đó, chủ sở hữu thực sự là

người dân vì là chủ thể cung cấp nguồn lực để vận hành bộ máy công

quyền, nhà nước trở thành người đại diện của nguồn lực này vì chỉ duy

nhất nhà nước có quyền quản lý và sử dụng, do chức năng đặc trưng của

mình mà nhà nước tiếp cận và sở hữu thông tin về ngân sách tốt hơn chủ

sở hữu thực thụ và dẫn đến khả năng mất cân bằng về quyền quyết định và

giám sát ngân sách nhà nước. Theo lý thuyết này, nguồn lực chung/nguồn

lực công được thừa nhận gồm các dạng như ngân sách nhà nước, các quỹ

của chính phủ (ở Việt Nam còn vô số các quỹ của nhà nước ngoài ngân

sách cũng thuộc nguồn lực công); tài sản công…việc sử dụng các nguồn

tài nguyên này mang tính đặc thù vì chỉ chủ thể mang quyền lực nhà nước

hoặc được ủy quyền mới được sử dụng…, do đó, người đóng thuế vì thế

không đương nhiên được tiếp cận tới, như vậy, việc sử dụng nguồn lực

chung chỉ giới hạn trong một hoặc nhóm người nhất định nhưng nguồn

gốc hình thành và phát triển cũng như toàn bộ chi phí duy trì lại do toàn

bộ số đông người dân trong xã hội phải chi trả. Kết quả, cũng dẫn đến mất

cân bằng về quyền lực của ngân sách nhà nước. Để giải quyết vấn đề này,

trong quản trị công có hai cách thức như đã trình bày ở trên đó là Lối

Thoát và Tiếng Nói. Trong đó, Tiếng Nói chính là mức độ mà công chúng

có thể tác động đến khả năng tiếp cận một dịch vụ công hoặc chất lượng

của nó thông qua một số hình thức tham gia (S.Chiavago- Campo và

P.S.A.Sundaram, 2003). Tiếng nói là khả năng tiếp cận quyền lực chính trị

(Brian Wampler, 2012), nơi mà người dân được trình bày các ý tưởng và

phát triển nó vào các chương trình ra quyết định, bằng cách này, người dân

yếu thế, dễ tổn thương vốn đã bị loại trừ khi áp dụng cơ chế đại diện có

quyền tiếp cận quyền lực chính trị, họ được trao cho thẩm quyền tương tự

như cách mà chúng ta vẫn gọi là phân phối lại quyền lực. Vì thế, dưới góc

độ nào đó, thiết kế sự tham gia mà công bằng xã hội được thiết lập bao

gồm cả việc sử dụng nguồn lực công cộng như kỹ thuật, chuyên môn và

thẩm quyền của địa phương để cung cấp dịch vụ công cho người nghèo và

cộng đồng của họ.

Trên thế giới, trong những năm vừa qua, sự tham gia của người dân

vào quy trình ngân sách nhà nước đặc biệt thành công khi nhà nước áp

dụng nguyên tắc này vào cung cấp dịch vụ công cộng. Tại Brazil, một

nghiên cứu đã chỉ ra rằng, việc áp dụng ngân sách có sự tham gia ở cấp

thành phố có liên quan đến việc tăng chi tiêu cho các dịch vụ vệ sinh và y

tế cơ bản. Các dịch vụ này chiếm tỷ trọng ngày càng cao trong tổng ngân

sách thành phố (Sosnia Gonçalves, 2014). Một nghiên cứu khác cũng

chứng minh được rằng sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách

kết hợp với sự phân bổ lại nguồn lực này ở cấp thành phố cho thấy tỷ lệ tử

vong ở trẻ sơ sinh giảm đáng kể, đồng thời ngân sách cho dịch vụ công đã

tăng lên so với trước khi chính quyền áp dụng nguyên tắc tham gia, theo

nghiên cứu của Michael Touchton và Brian Wampler (Michael Touchton

và Brian Wampler, 2013).

Một nghiên cứu thực địa khác tại Mexico do Alberto Di’Az-

Cayeros và các cộng sự của mình thực hiện vào năm 2013 cho kết quả về

việc áp dụng nguyên tắc tham gia trong quy trình ngân sách nhà nước đã

thúc đẩy việc cung cấp điện tăng nhanh hơn ở những thành phố áp dụng

hình thức quản trị dân chủ trực tiếp, đồng thời cải thiện cung cấp giáo dục

và hệ thống thoát nước, thu hút được nhiều tầng lớp ưu tú hơn so với hình

thức quản trị áp dụng cơ chế dân chủ đại diện. Đặc biệt, một nghiên cứu

nổi tiếng về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách khi nhà

nước cung cấp dịch vụ công tại Indonesia của Benjamin A. Olken, công

bố năm 2010, đã được cộng đồng nghiên cứu thế giới đồng thuận thừa

nhận kết quả, theo đó, sự tham gia đã thúc đẩy và thực thi công bằng xã

hội, thu hẹp khoảng cách thụ hưởng dịch vụ công của cộng đồng, làm tăng

sự hài lòng của người dân, đặc biệt, địa điểm dự án đã được thực hiện tại

những khu vực nghèo hơn trong các làng tham gia nghiên cứu thực địa.

Tại Afghanistan, nghiên cứu của Andrew Beath, Fotini Christia, Ruben

Enikolopov công bố năm 2012 đã tái khẳng định khi chứng minh sự tham

gia bằng hình thức trực tiếp bỏ phiếu kín làm tăng mức độ hài lòng của

người dân - một khẳng định đã được chứng minh của Benjamin A. Olken,

đồng thời phân bổ nguồn lực phù hợp với nhu cầu và mong đợi của người

dân hơn so với các hình thức tham vấn thông qua cuộc họp làng bởi các

thành viên Hội đồng trong tập quán trước đây. Nghiên cứu cũng kết luận

rằng mức độ bao phủ của hàng hóa công tốt hơn là do sự khác biệt trong

quản trị địa phương và thực tiễn ra quyết định tập thể. Các tác giả đề xuất

rằng việc quản trị truyền thống bằng hình thức dân chủ trực tiếp có thể bị

ảnh hưởng và dẫn đến việc ảnh hưởng cung cấp dịch vụ công ở địa

phương. Một kết luận quan trọng khác được rút ra đó là câu hỏi lớn đối

với hình thức dân chủ đại diện ngày nay đang được áp dụng rãi trên toàn

thế giới có thể chứa đựng nguy cơ là mất quyền tự quyết trong việc ra

quyết định của cử tri so với hình thức dân chủ trực tiếp có sự tham gia.

Như vậy, trong những giá trị mà nguyên tắc tham gia đem lại, cung

cấp công bằng dịch vụ công được thể hiện rõ nét nhất và đã được minh

chứng bằng các chương trình thực nghiệm ở nhiều quốc gia trên thế giới.

2.4. Nội dung về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

Mức độ tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

dựa trên nền tảng mức độ tham gia của người dân trong khu vực công, bởi

vì ngân sách là lĩnh vực quan trọng nhất trong khu vực công.

Theo S. Arnstein (1969, 1971), sự tham gia có vai trò “phân phối

lại quyền lực”. Theo tác giả này, sự tham gia của công dân là một thuật

ngữ phân loại cho quyền lực của công dân. Đó là sự phân bổ lại quyền lực

cho phép các công dân không có quyền lực, hiện đang bị loại trừ khỏi các

quá trình chính trị và kinh tế. Đó là chiến lược mà những người không có

quyền tham gia để xác định cách thông tin được chia sẻ, các mục tiêu và

chính sách được đặt ra, nguồn thuế được phân bổ, các chương trình được

vận hành và các lợi ích như hợp đồng và bảo trợ được loại bỏ. Theo đó, sự

tham gia được xây dựng với 8 bậc tương ứng mức độ tham gia, bao gồm:

Bậc thang thứ nhất – Bị thao túng (Manipulation): Theo tác giả, ở

cấp độ này, chủ thể có quyền lực đã không trung thực khi đã tạo ra một

quy trình tham gia bằng cách thành lập các ủy ban cố vấn, người dân được

tham vấn nhưng ý kiến của họ không được lắng nghe thực sự hoặc các ủy

ban này thay vì thu thập và tiếp nhận ý kiến và nhu cầu lại thực hiện chức

năng ‘sư phạm’ tức là giáo dục người tham gia.

Bậc thang thứ hai – Liệu pháp (Therapy): Đây là hình thức giả mạo

sự tham gia theo cách nói của tác giả, thay vì tham gia thực sự để cải thiện

tình hình thì chủ thể có thẩm quyền lại cố gắng biến người tham gia để họ

tự nhận mình chính là vấn đề, chính là nguyên nhân của thực trạng tồi tệ

đang cần cải thiện.

Bậc thang thứ ba – Thông tin (Infoming): Người tham gia được

cung cấp thông tin một chiều và không được phản hồi, người ta không thể

sử dụng được các thông tin này nếu nó là một quy trình mà thông tin lại

được cung cấp muộn có chủ đích. Người dân khi tham gia quy trình sẽ dễ

dàng nhận ra mình đang được tiếp đón ở bậc thang thứ ba này nếu được

phát cho tờ rơi, áp phích...

Bậc thang thứ tư – Tham vấn (Consultation): Với mục đích tham

khảo, tại đây, người dân được hỏi và đưa ra ý kiến, tuy nhiên, nếu thông

tin mà người tham gia cung cấp không được sử dụng thì giai đoạn này chỉ

đơn giản là hợp pháp hóa sự tham gia và các ý kiến hoàn toàn không có

giá trị.

Bậc thang thứ 5 – Động viên/Xoa dịu (Placation): Nhu cầu của

người dân được lắng nghe và người tham gia thành lập các ủy ban để thể

hiện nhu cầu của mình, đây là bậc thang bắt đầu có sự ảnh hưởng của

người tham gia cũng như là hình thức xoa dịu họ khi chủ thể quyền lực lựa

chọn thủ công một số thành viên tham gia, thường là các đối tượng bị loại

trừ, dễ tổn thương...để trở thành thành viên của Hội đồng của các cơ quan

công quyền tuy nhiên theo Arnstein nếu họ không chịu trách nhiệm trước

một khu vực bầu cử trong cộng đồng và nếu tầng lớp quyền lực truyền

thống nắm giữ đa số ghế, những người không có quyền có thể dễ dàng bị

bỏ phiếu và bị đánh bại. Vì vây, đây là giai đoạn chủ thể nắm giữ quyền

lực bước đầu nhượng bộ trước áp lực của những người tham gia khác,

nhưng mức độ tham gia ở đây chỉ mang tính động viên hoặc xoa dịu bởi

mong muốn thực sự của người tham gia có thể bị từ chối nếu cấu trúc bỏ

phiếu được thiết kế bởi những chủ thể quyền lực truyền thống.

Bậc thang thứ 6 – Hợp tác/Đối tác (Partnership): Tại giai đoạn này,

quyền lực được phân phối lại bằng sự thương lượng giữa người tham gia

( theo cách nói của Arnstein là người dân) với chủ thể quyền lực. Cùng

chia sẻ trách nhiệm và ra quyết định bằng cách thành lập ra các Hội đồng

chính sách chung, ủy ban lập kế hoạch và cơ chế giải quyết những khó

khăn. Theo Arnstein quan hệ đối tác có thể hoạt động hiệu quả nhất khi có

một cơ sở quyền lực có tổ chức trong cộng đồng mà các nhà lãnh đạo

công dân có khả năng giải trình; khi nhóm công dân có đủ nguồn tài chính

để trả cho các nhà lãnh đạo của mình những vinh dự hợp lý cho những nỗ

lực tốn thời gian của họ; và khi nhóm có đủ nguồn lực để thuê (và sa thải)

các kỹ thuật viên, luật sư và người tổ chức cộng đồng của riêng mình. Với

những thành phần này, công dân có một số ảnh hưởng thương lượng thực

sự đến kết quả của kế hoạch (miễn là cả hai bên đều thấy hữu ích để duy

trì quan hệ đối tác).

Bậc thang thứ 7 - Ủy quyền (Delegated Power): Ở cấp độ này, theo

tác giả, bậc thang đã được mở rộng theo đó họ có thể yêu cầu trách nhiệm

giải trình. Sự tham gia với tư cách là quyền lực được trao diễn ra khi các

tổ chức công hoặc chủ thể quyền lực...từ bỏ ít nhất một mức độ nào đó

quyền kiểm soát, quản lý, quyền ra quyết định và trao quyền này cho

người tham gia.

Bậc thag thứ 8 – Người dân kiểm soát (Citizen control): Việc tham

gia với tư cách công dân kiểm soát xảy ra khi chủ thể tham gia có thể

kiểm soát, điều hành, chịu trách nhiệm trước một quy trình, dưới góc độ

khác, theo tác giả: “người ngoài cuộc có thể thay đổi”.

Như vậy, theo quan điểm của Sherry R. Arnstein, sự tham gia của

người dân được chia thành 8 bậc thang với mức độ tham gia từ không có

sự tham gia đến tham gia thực sự (bậc 8), và các bậc tham gia này được

nhóm lại thành 3 cấp độ tham gia. Cấp độ 1 bao gồm bậc thang thứ 1 và 2

- ở đây không có sự tham gia. Cấp độ 2 gồm bậc 3; 4; 5 - ở đây có sự tham

gia nhưng chỉ mang tính hình thức, sự tham gia có thể bị giả mạo. Cấp độ

3 gồm bậc 6; 7; 8, ở những giai đoạn này, người tham gia có thể tham gia

dưới hình thức quan hệ đối tác, cho phép họ đàm phán và tham gia vào

các cuộc đánh đổi với những người nắm giữ quyền lực truyền thống. Hay

ở một bậc cao hơn tức bậc 7 thì quyền lực được ủy quyền và với bậc 8

người tham gia có quyền kiểm soát hay còn gọi là quyền kiểm soát của

công dân, những công dân không có được đa số ghế ra quyết định hoặc

toàn quyền quản lý.

Liên quan đến các mức độ tham gia của người dân và dựa vào mô

hình cấp độ tham gia của Sherry R Arnstein, năm 1994, David Wilcox

công bố nghiên cứu có tên là A guide to effective participation. Theo đó,

sự tham gia cũng được dựa trên nền tảng của sự hợp tác giữa các bên,

được chia thành 5 cấp độ.

Cấp độ 1 là thông tin (Information)

Cấp độ 2 là tham vấn (Consultation)

Cấp độ 3 là quyết định cùng nhau (Deciding together)

Cấp độ thứ 4 là cùng nhau hành động (Acting together)

Cấp độ thứ 5 là ủng hộ những hoạt động của địa phương

(Supporting local initiatives)

Một nghiên cứu khác về sự tham gia của người dân nhưng được

gắn mác hợp tác phát triển của các tổ chức quốc tế, đó là tác phẩm của

Eyben R: The rise of rights. Tác giả cho rằng chính quyền địa phương

đóng vai trò quan trọng trong các quy trình chính trị. Theo tác giả, quyền

tham gia đứng ở vị trí cao nhất, cụ thể như sau:

Đầu tiên là các công cụ của sự tham gia (Instrunental Participate)

Thứ hai là các Quyền chính trị và dân sự (Civil and Polotical

Liberties)

Thứ ba là các Quyền kinh tế (Economic rights)

Thứ tư là các quyền xã hội (Social rights)

Thứ năm là các quyền văn hóa (Cultural rights)

Thứ sáu và cao nhất là quyền tham gia (Paticipatory right)

Theo quan điểm của tác giả, quyền tham gia giữ vị trí quan trọng

bậc nhất bởi vì sự tham gia có sự khác biệt đối với các quyền cơ bản khác

của con người đó là khả năng ảnh hưởng và tác động tới quy trình. Tất cả

các quyền cơ bản khác đều phải sử dụng quyền tham gia như là một công

cụ mới có thể hiện thực hóa được trên thực tế (Eyben R, 2003).

Ngoài các công trình nghiên cứu về các mức độ/cấp độ tham gia

của người dân như đã trình bày ở trên, còn có một số tác giả như Pierre

André (Pierre André, 2012) đã chia thành 6 cấp độ tham gia của người dân

như sau:

1. Sự tham gia thụ động (Passive participation)

2. Tham gia như người hỗ trợ thông tin (Participation as

contributors)

3. Người tham gia như nhà tư vấn (Participation as consultants)

4. Tham gia thực thi (Participation in implementation)

5. Người tham gia ra quyết định (Participation in decision –

making)

6. Tự nguyện tham gia (Self-mobilization)

Khi xem xét sự tham gia, rất hữu ích khi tham khảo “Phổ tham gia

của cộng đồng” của Hiệp hội Quốc tế về sự tham gia của cộng đồng

(International Association for Public Participation - IAP221.), phân loại

các cơ chế khác nhau tùy thuộc vào cường độ tham gia của cộng đồng. Từ

yếu nhất đến mạnh nhất, sự tham gia của công chúng có thể được sử dụng

để: (a) thông báo; (b) tham khảo ý kiến; (c) liên quan đến quá trình; (d)

cộng tác; và (e) trao quyền

Như vậy, sự tham gia của người dân và mức độ tham gia được

;

21https://iap2.org.au/wp-content/uploads/2019/07/IAP2_Public_Participation_Spectrum.pdf (IAP2_Public_Participation_Spectrum.pdf) (Truy cập ngày 17 tháng 3 năm 2021)

nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau. Tuy nhiên, hầu hết các công

trình này đều có một đặc điểm tương đồng đó là chủ thể tham gia thuộc

khu vực tư và các lĩnh vực tham gia ở đây đều thuộc khu vực công. Các

mức độ tham gia cũng khác nhau, phụ thuộc vào quan điểm và góc độ mà

các tác giả nghiên cứu tiếp cận nhưng có một sự đồng thuận rộng rãi hiện

nay trên thế giới về sự tham gia của người dân đó là một quyền cơ bản của

con người và là một công cụ trong quản trị của chế độ dân chủ.

Trên nền tảng lý thuyết về sự tham gia của người dân, Luận án xây

dựng khung lý thuyết về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân

sách nhà nước ở Việt Nam, nhằm làm rõ hơn các mức độ tham gia vào quy

trình ngân sách nhà nước của người dân. Từ đó, tác giả sử dụng khung lý

thuyết này để đánh giá tính hiệu quả của pháp luật Việt Nam quy định về

quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân.

Khung lý thuyết về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân

sách nhà nước của Luận án được xây dựng dựa vào các căn cứ gồm: thể

chế của Việt Nam, nội dung của ngân sách nhà nước, mục đích hay là loại

ngân sách nhà nước được phân bổ. Theo đó, tham gia vào quy trình ngân

sách nhà nước của người dân, ở Việt Nam, được chia thành các bậc tham

gia như sau:

Bậc 1: Biết thông tin về ngân sách nhà nước. Thông tin đến được

với người dân từ nhiều nguồn và nhiều cách thức khác nhau, do người dân

quan tâm và chủ động tìm kiếm, thu thập hoặc do nhà nước có nghĩa vụ

phải cung cấp thông tin theo quy định của pháp luật. Đây là bậc thang đầu

tiên mà người dân tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước với mức độ

thấp nhất vì thời điểm tiếp cận được với thông tin sớm hoặc muộn làm cho

quá trình tham gia không còn hiệu quả.

Bậc 2: Được tham vấn về ngân sách nhà nước. Ở mức độ này,

người dân được nhà nước mời tham gia và trả lời các nội dung được thiết

kế trước về ngân sách nhà nước. Chủ thể có thẩm quyền sử dụng hình thức

tham vấn để hiểu hơn quan điểm cũng như nhận thức của người dân về

ngân sách nhà nước thay vì sử dụng kết quả này để tác động và gây ảnh

hưởng tới quy trình ngân sách nhà nước.

Bậc 3: Thảo luận ngân sách cùng nhà nước, đây là giai đoạn người

dân thể hiện quan điểm của mình về nội dung ngân sách nhà nước hoặc dự

án hoặc chương trình có sử dụng ngân sách nhà nước. Quá trình thảo luận

ngân sách được nhà nước tổ chức, người dân tham gia với tư cách cá nhân

hoặc đại diện hộ gia đình để cung cấp nhu cầu và nó có giá trị cung cấp

các phương án như là gợi ý chính sách cho các chủ thể có thẩm quyền

trong quá trình ra quyết định về ngân sách nhà nước.

Bậc 4: Thực hiện ngân sách cùng nhà nước. Đây là giai đoạn mà

nhà nước và công dân trở thành đối tác hợp tác để thực hiện các nội dung

về ngân sách, các chương trình hay dự án có sử dụng ngân sách nhà nước.

Người dân cùng thực thi ngân sách nhà nước có nghĩa là họ trở thành một

phần của quy trình ngân sách nhà nước, người dân cùng thực hiện và cùng

chịu trách nhiệm với nhà nước.

Bậc 5: Quyết định ngân sách nhà nước. Đây là giai đoạn tham gia

có tính quyền lực mạnh nhất, theo đó, ngân sách được quyết định theo nhu

cầu của người dân. Một số nghiên cứu thực địa về sự tham gia ngân sách

của người dân trên thế giới cho thấy rằng, khi người dân được trao quyền

quyết định ngân sách nhà nước, các dịch vụ công được phân bổ hiệu quả.

Tức là phân phối công bằng, đúng với nhu cầu, giảm tham nhũng, cải

thiện tình trạng quá tải và xuống cấp về giáo dục, y tế, cơ sở hạ tầng giao

thông....

Bậc 6: Giám sát quy trình ngân sách nhà nước. Ở giai đoạn này,

người dân tiến hành theo dõi quá trình thực hiện quy trình ngân sách nhằm

đảm bảo việc tuân thủ theo các nội dung ngân sách đã được quyết định

trước đó. Hoạt động giám sát có thể mang tính cá nhân hoặc thông qua các

tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức dân sự hoặc nghề nghiệp. Việc đa

dạng hóa các chủ thể giám sát quy trình ngân sách nhà nước có giá trị

cung cấp cho nhà nước nhiều nguồn thông tin dưới nhiều góc độ khác

nhau, không chỉ thế, đây là những kênh giám sát hiệu quả quy trình ngân

sách nhà nước, thúc đẩy tuân thủ pháp luật ngân sách nhà nước và đảm

bảo ngân sách, các dự án, các công trình được thực hiện theo đúng cam

kết.

Dựa vào các bậc tham gia ngân sách của người dân như đã phân

loại ở trên, Luận án đánh giá mức độ tham gia, hiệu quả tham gia ngân

sách nhà nước của dân theo quy định của pháp luật Việt Nam với 6 mức

độ sau: (1) Biết thông tin về quy trình ngân sách nhà nước. (2) Được tham

vấn về ngân sách nhà nước; (3) Thảo luận ngân sách cùng nhà nước; (4)

Thực hiện ngân sách cùng nhà nước; (5) Quyết định ngân sách nhà nước

cùng nhà nước; (6) Giám sát quy trình ngân sách nhà nước.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2

Tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước như đã trình bày, được

hiểu là quyền con người cơ bản, theo đó, người dân có thể tham gia trực

tiếp hoặc gián tiếp nhằm gây ảnh hưởng tới quy trình ngân sách nhà nước.

Đồng thời, tác động tới quy trình ngân sách nhà nước đã được thiết kế và

sử dụng như một công cụ quản trị nhà nước hiệu quả. Việc một quốc gia

ghi nhận và bảo vệ quyền tham gia của người dân nói chung, quyền tham

gia ngân sách nói riêng thể hiện bản chất dân chủ của nhà nước đó.

Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách đã được chứng

minh trong lý thuyết và đạt được nhiều thành tựu trên thực tế ở phạm vi

toàn cầu, bởi vì nó có vai trò thúc đẩy kinh tế phát triển, quản trị nhà nước

hiệu quả hơn, tăng cường dân chủ và đặc biệt hiệu quả khi phân bổ công

bằng dịch vụ công.

Dựa vào các cơ sở lý thuyết trên, Luận án xây dựng khung lý

thuyết về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước.

Từ đây, có thể làm rõ hơn tính mức độ và hiệu quả của hoạt động tham gia

vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân theo quy định của pháp

luật Việt Nam.

CHƯƠNG 3: QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ SỰ THAM GIA CỦA

NGƯỜI DÂN VÀO QUY TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

3.1. Cơ sở chính trị cho quy định pháp luật về sự tham gia của người dân vào

quy trình ngân sách nhà nước

Tại Việt Nam, hệ thống Nhà nước và pháp luật được vận hành dưới

sự lãnh đạo của ĐCSVN, đây là một nguyên tắc tổ chức Nhà nước và

pháp luật có tính chất đặc thù trong chế độ một Đảng lãnh đạo. Muốn

đánh giá về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

của người dân ở Việt Nam, cần phải phân tích cơ sở chính trị của pháp

luật, đó chính là các chủ trương của ĐCSVN về sự tham gia của người

dân, đây là cơ sở quan trọng nhất, quyết định tới không gian cho sự tham

gia sẽ được thể chế hóa trong Hiến pháp và hệ thống pháp luật chuyên

ngành. Có thể khái quát định hướng của ĐCSVN về quyền tham gia của

người dân vào quy trình ngân sách nhà nước theo ba giai đoạn, cụ thể như

Giai đoạn trước 1991

Đại hội Đảng lần thứ VII vào năm 1991 đặt dấu mốc quan trọng

cho quá trình đổi mới tư duy của ĐCSVN về sự tham gia của người dân

trong một nền quản trị quốc gia đổi mới. Trước đó, bị ảnh hưởng bởi tư

duy của nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, sự tham gia của người dân

vào quy trình ngân sách nhà nước chưa được ĐCSVN đề cập rõ ràng.

Quyền làm chủ của người dân được diễn giải chung chung là “tất cả quyền

lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể và là người thực hiện

quyền lực chung của xã hội”.

Vào thời điểm trước 1991, sự tham gia của người dân, nếu có được

ghi nhận, cũng dưới khái niệm quyền làm chủ của nhân dân. Quyền làm

chủ của nhân dân được thể hiện trong Tư tưởng Hồ Chí Minh, nhấn mạnh:

“Để thực hiện tốt nhiệm vụ cách mạng, nhà nước ta phải phát triển quyền

làm chủ và sinh hoạt chính trị của toàn dân, để phát huy tính tích cực và

sáng tạo của Nhân dân, làm cho mọi người công dân Việt Nam thực sự

tham gia quản lý công việc của Nhà nước, ra sức xây dựng chủ nghĩa xã

hội” (Hồ Chí Minh toàn tập, NXB Chính trị Quốc gia, T.12, trang 374).

Mức độ tham gia của người dân lần đầu được bàn tới thông qua

khẩu hiệu: dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, theo đó sự tham gia

của người dân về cơ bản được xuất phát từ quyền dân chủ nhân dân và là

nền tảng để xây dựng và vận hành hoạt động cũng như tổ chức của bộ máy

nhà nước và sự tham gia này được thiết kế trên nền tảng của nền kinh tế

kế hoạch hóa tập trung.

Pháp luật Việt Nam thời kỳ trước 1991 không khuyến khích sở hữu

tư nhân, quyền tham gia của người dân nói chung chưa được chính thức đề

cập đến, liên quan đến bản chất của sự tham gia như là quyền con người là

nền tảng dân chủ nhân dân, ĐCSVN có ghi nhận nhưng nhất quán ưu tiên

và ủng hộ sự tham gia được thực hiện thông qua bởi một tổ chức (tập thể)

nhất định: “tăng cường chuyên chính vô sản, phát huy quyền làm chủ tập

thể của nhân dân lao động”. Quyền làm chủ tập thể theo mô hình XHCN

tức là người dân lao động được thực thi quyền của mình trong những tổ

chức mà Nhà nước cho phép.

Giai đoạn 1991-2001

Năm 1991, ĐCSVN thông qua Cương lĩnh xây dựng đất nước trong

thời kỳ quá độ lên CNXH với nhận định sự nghiệp cách mạng của quốc

gia chính là cuộc cách mạng của người dân và vì người dân . Cương lĩnh

gồm 6 trụ cột, trong đó, trụ cột đầu tiên là “Do nhân dân làm chủ” để xây

dựng và hoàn thiện nền dân chủ XHCN, đảm bảo quyền lực thuộc về nhân

dân.

Dân chủ đi đôi với kỷ luật và phải được luật hóa. Đảng nhấn mạnh

vấn đề dân chủ cần phải được thực hiện trên thực tế và ở tất cả các lĩnh

vực. Đặc biệt, phải được thể chế và bảo đảm thực thi bằng pháp luật. Vì

vậy, Đại Hội VII đã đặt ra nhiệm vụ phải sửa đổi Hiến pháp, tăng cường

pháp chế XHCN. Tiếp tục sửa đổi và xây dựng hệ thống pháp luật về kinh

tế, văn hóa, xã hội, về hình sự, dân sự, hành chính, về quyền và nghĩa vụ

công dân. Đồng thời, định hướng xây dựng các đạo luật nhằm xác định

quyền công dân và quyền con người, quyền đi đôi với trách nhiệm cá nhân

(Văn kiện Đảng toàn tập, NXB Chính trị Quốc gia, 2004). Đại hội của

Đảng lần VII cũng nêu rõ một trong những nhiệm vụ trọng tâm là: “Tiếp

tục thực hiện tốt dân chủ ở cơ sở; thể chế hóa và thực hiện tốt phương

châm “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” (Văn kiện Đại hội đại

biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. Chính trị quốc gia, 2016, tr.168, 38, 169,

39).

Để thúc đẩy và triển khai khẩu hiệu này thành các quy định của

pháp luật phải kể đến Nghị Quyết số 03 ngày 18/6/1997, Hội nghị lần thứ

ba BCHTW Đảng khoá VIII về phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tiếp

tục xây dựng Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch,

vững mạnh (Nghi quyết 03) và Chỉ thị số 30 CT/TW về xây dựng và thực

hiện quy chế dân chủ ở cơ sở (Chỉ thị số 30). Nội dung của hai văn bản

quan trọng này chính là cơ sở để nhà nước xây dựng các quy định pháp

luật đầu tiên ngoài Hiến pháp quy định chi tiết về sự tham gia của người

dân vào quy trình ngân sách nhà nước.

Khi ban hành Nghị Quyết 03 và Chỉ thị số 30, ĐCSVN đã cho thấy,

bối cảnh Việt Nam trong nhưng năm 1997 sau gần 10 năm Đổi mới, đang

phải đối diện với nhiều vấn đề liên quan kinh tế và quản trị nhà nước. Đó

là nạn quan liêu, lòng tin vào Đảng và nhà nước của nhân dân bị giảm sút.

Liên quan đến ngân sách nhà nước, ĐCSVN khẳng định đất đai, vốn và tài

sản nhà nước chưa được quản lý chặt chẽ dẫn đến lãng phí, tham nhũng

nghiêm trọng. Để giải quyết những vấn đề này, ĐCSVN lấy vấn đề dân

chủ nhân dân mà cụ thể là phát huy và mở rộng quyền làm chủ của nhân

dân, mở rộng dân chủ xã hội chủ nghĩa, phát huy quyền làm chủ của nhân

dân trong xây dựng và quản lý nhà nước, củng cố và cải thiện dân chủ đại

diện, đồng thời nghiên cứu thực hiện từng bước chế độ dân chủ trực tiếp,

trước hết ở cấp cơ sở.

Từ Nghị Quyết 03, Chỉ thị số 30 cho thấy rằng, vấn đề về sự tham

gia của người dân như là một hình thức dân chủ trực tiếp bắt đầu được

thực hiện và nơi áp dụng đầu tiên là cấp chính quyền thấp nhất trong bộ

máy nhà nước Việt Nam.

Về mục đích, nhằm khai thác những giá trị mà sự tham gia của

người dân mang lại như cải thiện quản trị nhà nước và phát triển kinh tế.

Trước bối cảnh phân cấp quản lý tài chính nói riêng và phân cấp quản lý

nói chung còn chưa rõ, chưa cụ thể, sử dụng ngân sách nhà nước còn chưa

hiệu quả, tham nhũng thành vấn nạn, quan liêu nghiêm trọng, vì thế,

ĐCSVN đã đặt vấn đề dân chủ nhân dân trong đó khuyến khích và mở

rộng quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của người dân là ưu tiên

hàng đầu trong những phương hướng cải thiện và đổi mới quản trị nhà

nước. Như vậy, sự tham gia của người dân trở thành phương hướng

nhưng cũng đồng thời được sử dụng như một công cụ để cải thiện những

vấn đề phát triển kinh tế và quản trị nhà nước.

Về phạm vi tham gia, Nghị Quyết 03 và Chỉ thị số 30 định hướng

xây dựng pháp luật theo hướng khuyến khích sự tham gia gồm tất cả

những vấn đề quan trọng có ảnh hưởng đến đông đảo nhân dân ở cấp cơ

sở, đó là các vấn đề tác động trực tiếp đến đời sống và sinh kế của người

dân tại cơ sở. Lĩnh vực tài chính ngân sách nhà nước được đặc biệt chú

trọng và chia thành hai mảng theo chủ thể sử dụng ngân sách:

Thứ nhất, đối với HĐND và UBND, Nghị quyết 03 yêu cầu nghiên

cứu và từng bước thực hiện dân chủ trực tiếp đối với những quyết định

quan trọng sử dụng nguồn vốn có sự đóng góp của người dân hoặc những

công trình phúc lợi.

Việc xác định được phạm vi và lĩnh vực khuyến khích tham gia của

ĐCSVN cho thấy sự định hướng này là đúng. Bắt đầu từ cấp cơ sở, nơi

tiếp xúc trực tiếp với người dân sẽ nhận được những phản hồi nhanh và

chính xác đối với các chính sách của nhà nước. Đồng thời khẳng định

những vấn đề liên quan đến trực tiếp đến đời sống của phần lớn người dân

như hạ tầng, các công trình phúc lợi là những lĩnh vực liên quan đên sử

dụng ngân sách nhà nước, đặc biệt, nếu nguồn vốn thực hiện có sự đóng

góp của người dân thì pháp luật cần thiết kế phù hợp để nhân dân bàn và

quyết định, thậm chí để người dân tham gia ở mức độ cao nhất.

Thứ hai, cơ chế báo cáo về tài sản và hoạt động liên quan đối với

tài chính ngân sách của các cơ quan hành chính nhà nước, các đơn vị sự

nghiệp công lập và doanh nghiệp của nhà nước.

Như vậy, Nghị quyết 03, Chỉ thị số 30 đặt trọng tâm áp dụng hình

thức dân chủ trực tiếp vào các lĩnh vực liên quan đến sử dụng ngân sách

nhà nước, điều này gián tiếp khẳng định rằng đây là lĩnh vực quan trọng

nhất vì nó ảnh hưởng đến đông đảo quần chúng nếu đặt trọng phạm vi

hoạt động của chính quyền. Đối với doanh nghiệp hoặc các đơn vị sự

nghiệp công lập thì dòng lưu chuyển của vốn ngân sách là nội dung cần

phải được công khai và minh bạch.

Về cơ chế tham gia, Nghị quyết 03, Chỉ thị số 30 không xác định rõ

mà yêu cầu khi nhà nước ban hành pháp luật cần phải đưa ra những

phương án phù hợp để báo cáo và có thể báo báo cáo tại các kỳ họp liên

quan.

Thời gian tham gia, không được định hướng rõ, các mốc thời gian

như 6 tháng; 1 năm hoặc tại Đại hội đoàn thể cán bộ ở những cơ quan nhà

nước hoặc các đơn vị sự nghiệp công lập chỉ là định hướng cho chế độ báo

cáo chứ chưa phải là khoảng thời gian cụ thể để người dân tham gia.

Về mức độ tham gia quy trình ngân sách, các văn bản đã thiết kế

bám sát theo khẩu hiệu “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Theo

đó, dựa vào khung tham gia được xây dựng tại Chương II cho thấy quyền

tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước theo quan điểm

của ĐCSVN trong giai đoạn này được thiết kế ở ba bậc, gồm được biết

thông tin về NSNN, được thảo luận và giám sát ngân sách nhà nước.

Thông qua Nghị quyết 03 và Chỉ thị số 30 cho thấy giai đoạn này,

khi Việt Nam phải đổi mới phương thức quản trị nhà nước, ĐCSVN đã

nhận thấy rõ vai trò của sự tham gia của người dân vào quy trình chính

sách công, trong đó có quy trình ngân sách nhà nước. Việc nhìn nhận và

đánh giá lại cũng như đưa ra giải pháp cải thiện quản trị quốc gia bằng

việc thúc đẩy và định hướng tăng cường pháp luật và đồng thời có các cơ

chế bảo đảm thực thi quyền tham gia đã cho thấy sự đổi mới trong nhận

thức của ĐCSVN về quyền tham gia. Đây là cơ sở để quyền tham gia của

người dân vào quy trình ngân sách nhà nước bước đầu được pháp luật ghi

nhận tại Việt Nam mặc dù được định dạng với tên gọi pháp luật về dân

chủ tại cấp cơ sở.

Giai đoạn từ sau 2001

Trong giai đoạn phát triển thứ ba về quyền tham gia của người dân

vào quy trình ngân sách nhà nước, định hướng của ĐCSVN thể hiện rõ hai

vấn đề. Thứ nhất, sự tham gia của người dân nói chung vào quy trình ngân

sách nhà nước nói riêng cần được ghi nhận bằng thể chế tương thích với

pháp luật toàn cầu về hình thức. Thứ hai, giữ vững nền tảng pháp luật

XHCN về các cơ chế tham gia. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, về mặt tương thích và hội nhập quốc tế, ĐCSVN yêu cầu

cần tôn trọng ĐƯQT về quyền con người mà Việt Nam đã ký kết. Nghị

quyết đại hội Đảng IX (2001); XI (2011); XIII (2021) ghi nhận các bậc

tham gia gồm: sáng kiến; thảo luận; tranh luận và giám sát và nhà nước

cần tập trung xây dựng những văn bản pháp luật liên quan trực tiếp đến

quyền làm chủ của nhân dân. Để cụ thể hóa định hướng này, ĐCSVN

quyết định hai nội dung quan trọng, một là, yêu cầu bổ sung quyền tham

gia của người dân vào các lĩnh vực pháp lý cụ thể, bắt đầu trong các bản

Hiến pháp thời kỳ Đổi Mới phân định rõ quyền con người và quyền công

dân đồng thời cam kết cung cấp thông tin (điều kiện cần thiết để người

dân tham gia hiệu quả hơn) thuộc trách nhiệm của nhà nước. Từ cơ sở này,

pháp luật chuyên ngành đã quy định về quyền tham gia của người dân, ví

dụ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Khoản 2 Điều 1 Luật Sửa

đổi, bổ sung một số Điều của Luận Ban hành văn ban quy phạm pháp luật

2020); Luật Ngân sách nhà nước 2015 (Điều 16). Hai là, ĐCSVN cũng

yêu cầu tạo điều kiện thực hành dân chủ trực tiếp và đặc biệt nhấn mạnh

tới các hình thức dân chủ trực tiếp, đồng thời nhận định người dân là trung

tâm của mọi chính sách phát triển, vì vậy cần tạo điều kiện cho người dân

phát triển tự do và toàn diện. (Nghị Quyết Đại hội lần XI (2001); XII

(2016); XIII (2021). Yêu cầu này cho thấy sự tương thích cũng như hội

nhập mạnh mẽ về các quyền con người cơ bản của luật pháp Việt Nam với

quốc tế, đặc biệt là tư tưởng và nền tảng của hệ thống pháp luật toàn cầu,

con người là trọng tâm của sự phát triển toàn diện, các chính sách phát

triển đến cuối cùng phải phụng sự mục tiêu vì sự phát triển của con người.

Đây là cơ sở và tiền đề cho Hiến pháp 2013 tách bạch giữa quyền con

người với quyền công dân thay vì gộp chung như những bản Hiến pháp

trước đây của Việt Nam.

Thứ hai, định hướng nhà nước giữ vững quan điểm phát triển

quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước trên cơ

sở pháp luật XHCN được biểu hiện thông qua yêu cầu và đặt ra nhiệm vụ

đối với nhà nước đó là yêu cầu ban hành pháp luật liên quan đến quyền

làm chủ của người dân bên cạnh yêu cầu tăng quyền mạnh hơn cho

MTTQVN các cấp. Việc ĐCSVN yêu cầu phải trao thêm các quyền cho

MTTQVN và nâng cao vị trí của tổ chức chính trị này và khẩu hiệu:

“Đảng lãnh đạo, nhà nước quản lý, MTTQ và các TCCT- XH làm nòng

cốt để nhân dân làm chủ”. Ở hầu hết các lĩnh vực tài chính công cho thấy

vấn đề “dân chủ xã hội chủ nghĩa” tức là sự tham gia của người dân vào

quy trình chính sach công nói chung, ngân sách nhà nước nói riêng từ Đổi

Mới bắt đầu tính từ 1986 cho tới nay, sau hơn 36 năm vẫn được duy trì về

bản chất xã hội chủ nghĩa, tham gia tập thể trong một tổ chức do nhà nước

thành lập, nhà nước không khuyến khích tham gia trực tiếp bởi vì để sử

dụng quyền này, người dân phải áp dụng nhiều quy định của nhiều ngành

luật khác nhau.

Tóm lại, liên quan đến quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà

nước của người dân theo quan điểm và định hướng của ĐCSVN có những

điểm căn bản như sau:

Một là, dựa trên nền tảng pháp luật XHCN, quyền tham gia vào

quy trình ngân sách nhà nước của người dân được định dạng là một hình

thức “dân chủ xã hội chủ nghĩa”. Người dân là chủ thể quyền lực nhà

nước vì thế người dân có quyền tham gia, tuy nhiên, tại VN, quyền này

được khuyến khích áp dụng các cơ chế tham gia tập thể, thông qua một tổ

chức chính trị xã hội do nhà nước thành lập. Đây là trụ cột quan trọng

được ĐCSVN kiên định giữ lại mặc dù chịu ảnh hưởng và bị tác động từ

nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan khác nhau, thông qua định

hướng hiện tại, quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước dù dưới tác động của môi trường thể chế toàn cầu với mức độ hội

nhập sâu sắc nhưng việc trao và củng cố vai trò của MTTQVN các cấp đã

cho thấy Việt Nam sẽ giữ vững quan điểm và nhận thức về dân chủ

XHCN, từ lý luận này, quyền tham gia của người dân nói chung, vào quy

trình ngân sách nhà nước nói riêng sẽ vẫn duy trì và khuyến khích tham

gia trong một tập thể nhất định, đây cũng là nhân tố ảnh hưởng quan trọng

tới hiệu quả khi áp dụng quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân

sách nhà nước ở Việt Nam mà việc phân tích các quy định phap pháp luật

liên quan sẽ củng cố thêm nhận định này của Luận án.

Hai là, dưới sức ép của hội nhập và nhu cầu đổi mới tự thân,

ĐCSVN đã linh hoạt thừa nhận và sử dụng mô hình tham gia trong đó có

quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân và định

hướng nhà nước xây dựng pháp luật tương thích với pháp luật quốc tế, ví

dụ, quy định các điều kiện tham gia hiệu quả (công khai thông tin), sử

dụng thuật ngữ tham gia trực tiếp, thừa nhận người dân là trung tâm của

mọi chiến lược phát triển…

Bà là, quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước được định hướng và khuyến khích tham gia gián tiếp nên hình thức

tham gia trực tiếp dừng lại ở mức độ thấp, có những hình thức tham gia

mang đặc trưng ở Việt Nam nhưng không rõ ràng về mức độ tham gia, ví

dụ hình thức kiểm tra và giám sát hoặc thuật ngữ “dân thụ hưởng” làm cho

các thang đo về sự tham gia trở thành khẩu hiệu mang tính định hướng.

3.2. Ghi nhận sự tham gia của người dân trong các bản hiến pháp Việt Nam

3.2.1. Theo Hiến pháp 1946

Các bản Hiến pháp Việt Nam thể chế hóa đường lối của ĐCSVN.

Hiến pháp năm 1946 của Việt Nam được ra đời như một tuyên bố với thế

giới về một quốc gia độc lập, ghi nhận quyền và nghĩa vụ của công dân tại

Chương II. Liên quan đến sự tham gia của người dân, Hiến pháp 1946 ghi

nhận những quyền cơ bản của con người, thông qua đó, gián tiếp khẳng

định khả năng bắt kịp xu hướng quốc tế về xây dựng luật khi nhận định

rằng: “nền tảng quyền lực nhà nước là của nhân dân, do nhân dân và vì

nhân dân”, thể hiện rõ về quyền tham gia chính quyền của người dân

(Điều 7). Hiến pháp năm 1946 ghi nhận những nguyên lý về dân chủ

(nguyên lý chủ quyền nhân dân) và nhiều tư tưởng tiến bộ có thể sánh

ngang các bản hiến pháp tiên tiến thời kỳ đó.22 Những nội dung này được

thể hiện qua mấy ý cơ bản sau đây:

Thứ nhất, sự tham gia được quy định nhưng bên cạnh đó, các điều

kiện để tham gia hiệu quả cũng đồng thời được ghi nhận, đó là các quyền

22 https://khpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=102#_ftnref52

tự do ngôn luận, tự do hội họp, tự do xuất bản…tại Điều 10 Hiến pháp

1946. Như đã trình bày tại Chương II, sự tham gia sẽ mang lại giá trị và

hiệu quả cao hơn nếu cùng đồng thời kết hợp với sự công khai và minh

bạch, tăng cường trách nhiệm giải trình, những nhân tố này chỉ có thể thực

hiện được khi quyền tự do ngôn luận, tự do hội họp….được nhà nước thừa

nhận.

Thứ hai, theo nhận thức của tác giả Luận án, “sự tham gia chính

quyền” được quy định trong Hiến pháp 1946, dù chủ thể tham gia được

định danh là “công dân” nhưng vẫn mang tính cá thể hóa nhiều hơn, bởi

vì, chỉ có cá thể hóa mới phụ thuộc vào “tài năng và đức hạnh” của chủ

thể đó. Nếu sự tham gia được đặt trong một môi trường và khuôn khổ một

tổ chức, một tập thể, tính cá nhân hay cá thể này cần phải lược bớt, để tạo

một sự đồng thuận rộng rãi hơn.

Tuy nhiên, việc Hiến pháp 1946 quy định “công dân có quyền tham

gia chính quyền” đã thể hiện một tư tưởng và quan điểm nhất quán cho

đến tận ngày nay về cách thức tổ chức dân chủ trong đó có sự tham gia

của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước, đó là, không tách rời

quyền con người với quyền công dân. Đây là bản sắc riêng của Việt Nam

khi thừa nhận về các quyền cơ bản của người dân. Nó không chỉ được

biểu hiện về mặt câu chữ, các quyền con người và quyền công dân luôn

được đặt thành một chương trong các bản hiến pháp, mà quan điểm này

còn thể hiện rất rõ trong từng quy định của Hiến pháp hay pháp luật

chuyên ngành. Ví dụ, theo thông lệ trên thế giới, quyền tự do ngôn luận,

đó là quyền con người, hay quyền tham gia đóng góp và tận hưởng sự phát

triển kinh tế, xã hội, văn hóa và chính trị là một quyền phát triển nhưng

cũng đồng thời là quyền con người căn bản, nhưng theo tư duy pháp lý ở

Việt Nam, đây là một quyền công dân, chẳng hạn, theo Điều 10 Hiến pháp

1946, công dân có quyền tự do ngôn luận; công dân có quyền tham gia

chính quyền (Điều 7).

Bên cạnh đó, dựa trên nền tảng của quyền tham gia chính quyền

của công dân trong Điều 7, các quyền cơ bản khác gồm quyền tham gia

bầu cử (Điều 18); quyền bãi miễn đại biểu và cử tri (Điều 20); quyền phúc

quyết Hiến pháp (Điều 21) trong đó, nhân dân có quyền bày tỏ ý kiến của

mình để quyết định những vấn đề có liên quan đến vận mệnh của đất nước

và quyết định việc sửa đổi Hiến pháp lần lượt được xác định.

Hiến pháp 1946 không tách rời quyền con người với quyền công

dân. Theo tác giả Luận án, đây là mấu chốt dẫn đến cách tiếp cận và góc

nhìn khác nhau giữa pháp luật Việt Nam với các tiêu chuẩn đánh giá theo

thông lệ quốc tế. Bởi như đã trình bày ở Chương II, sự tham gia của người

dân là một quyền tự do dân sự và chính trị, là một quyền cơ bản của con

người. Tuy nhiên, tại Việt Nam, Hiến pháp 1946 đã minh định sự tham gia

chính quyền là một quyền của công dân, tức đây là dân quyền chứ không

phải nhân quyền như thông lệ mà thế giới đã thừa nhận.

Như vậy, theo các bậc thang của sự tham gia nói chung, pháp luật

thời kỳ này đã trực tiếp hoặc gián tiếp ghi nhận nhưng có một đặc điểm

chung là chưa cụ thể về cơ chế thực thi, mức độ tham gia thấp, ví dụ như

quyền phúc quyết đối với những vấn đề liên quan đến vận mệnh đất nước

và Hiến pháp, quyền tham gia được ghi nhận nhưng dừng ở mức độ được

tham vấn, đưa ra ý kiến, chưa được quyết định.

3.2.2. Theo Hiến pháp 1959

Cùng với công cuộc xây dựng miền Bắc theo định hướng XHCN,

hệ thống pháp luật XHCN được du nhập vào Việt Nam trong thời gian

này. Nền tảng tư tưởng của hệ thống pháp luật XHCN là cơ sở cho các bản

Hiến pháp 1959; Hiến pháp 1980, và sau đó là Hiến pháp 1992, mặc dù

bản Hiến pháp 1992 được ban hành cho thời kỳ đổi mới và hội nhập. Tư

tưởng và nền tảng pháp luật XHCN được biểu hiện gồm: nhà nước giữ vị

trí chủ đạo trong các thành phần kinh tế; nền kinh tế kế hoạch tập trung;

quyền lãnh đạo duy nhất thuộc về ĐCSVN; nhà nước sở hữu đất đai; tinh

thần pháp luật được dùng để cai trị. Bản Hiến pháp 1959 ghi nhận các các

đặc trưng này.

Liên quan đến sự tham gia của người dân, Hiến pháp 1959 đặt

những ưu tiên khác lên trên, minh chứng là quyền và nghĩa vụ của công

dân được đặt tại Chương III, khái niệm tham gia kiến quốc của công dân

không được giữ lại mà sự tham gia của người dân chủ yếu thông qua cơ

chế dân chủ đại diện bởi các đại biểu, Điều 4 đã quy định rằng quyền lực

nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa là thuộc về người dân, thông qua

Quốc hội và HĐND, đồng thời, các chủ thể này phải chịu trách nhiệm

trước người dân.

Việc người dân tham gia chính quyền được phản ánh gián tiếp

thông qua Điều 23, theo đó, không phân biệt, từ đủ mười tám tuổi công

dân Việt Nam có quyền bầu cử, ứng cử khi đủ hai mốt tuổi. Hoặc tại Điều

29 quy định về quyền khiếu nại cơ quan công quyền và phải được nhà

nước giải quyết, nếu bị thiệt hại thì có quyền được bồi thường.

Như vậy, trong Hiến pháp 1959 không quy định cụ thể về các hình

thức thực hiện dân chủ nhân dân, các điều kiện thực sự để bảo đảm tính

khả thi. Nên các kết quả đạt được về thực thi dân chủ, trong đó có sự tham

gia của người dân vào lĩnh vực công hay khu vực ngân sách là hạn chế.

Tính cá thể hóa, các quyền cơ bản và dân chủ trong các lĩnh vực kinh tế

không có vì nhà nước chỉ thừa nhận sở hữu tập thể: Nhà nước nghiêm cấm

việc lợi dụng tài sản tư hữu để làm rối loạn sinh hoạt kinh tế của xã hội,

phá hoại kế hoạch kinh tế Nhà nước (Điều 17 Hiến pháp 1959). Do vậy, so

với Hiến pháp 1946, sự tham gia của người dân trong giai đoạn này có sự

tương đồng là quyền con người và quyền công dân vẫn không tách rời mà

được ghi nhận chung. Sự khác biệt mà chúng ta có thể dễ dàng nhận thấy

đó là không khuyến khích sự tham gia trực tiếp, bởi sự tham gia trực tiếp

dựa trên những yếu tố mang tính cá thể như Hiến pháp 1946 đã chỉ rõ, đó

là “tài năng và đức hạnh”. Sự khác biệt này, có thể xuất phát từ bối cảnh

chưa thống nhất, sự độc lập chưa trọn vẹn, vì thế, hoàn cảnh thực tế và đòi

hỏi của thực tiễn là cần một sự nhất trí ở mức độ cao, việc tham gia vào

tập thể, được đại diện bởi các cử tri trong công cuộc xây dựng và bảo vệ

đất nước được ưu tiên cũng là điều có thể giải thích được trong bối cảnh

lịch sử của Hiến pháp 1959.

3.2.3. Theo Hiến pháp 1980 Một điểm nổi bật trong Hiến pháp 1980 so với Hiến pháp 1946 và

Hiến pháp 1959 được quy định tại Điều 12: “Nhà nước quản lý xã hội theo

pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế XHCN”. Đây là một bước

chuyển giao về nhận thức của ĐCSVN và Nhà nước Việt Nam. Liên quan

đến sự tham gia, sự chuyển đổi nhận thức này là tiền đề để các hình thức

dân chủ trực tiếp phát triển hơn nữa, bởi vì pháp luật chính là một công cụ

quan trọng nhất, bảo đảm thực thi trên thực tế các quyền tham gia của

người dân trở nên hợp pháp.

Theo (Đỗ Ngọc Hải, 200623) nguyên tắc pháp chế XHCN áp dụng

tại Việt Nam trong thời gian này được cấu tạo bởi 4 nhân tố, gồm: tính

thống nhất; tính hợp lý; tính không có ngoại lệ; tính liên quan giữa pháp

chế và văn hóa và cuối cùng nhưng đặc biệt quan trọng là tính gắn liền với

dân chủ. Thuộc tính gắn liền với dân chủ thể hiện nội dung căn bản như

mọi công dân đều có quyền bình đẳng khi tham gia quản lý và tham gia

công việc của nhà nước, dân chủ là chế độ chính trị của nhà nước XHCN

với sự tham gia đông đảo của quần chúng nhân dân lao động vào công

việc nhà nước, dân chủ có mối quan hệ không tách rời, với pháp chế xã

hội chủ nghĩa, không thể có dân chủ chân chính bên ngoài xã hội chủ

nghĩa. Ghi nhận tại Điều 12 là cơ sở để sự tham gia quản lý công việc của

nhà nước được quy định tại Điều 56 về quyền tham gia quản lý công việc

của nhà nước, khái niệm về sự tham gia đã được ghi nhận lại như một sự

kế thừa Hiến pháp 1946, ngoài ra, thời điểm này, Hiến pháp 1980 khi quy

định về sự tham gia của người dân có thêm một bước tiến mới đó là quy

định thêm quyền tự do lập hội bên cạnh các quyền tự do ngôn luận, tự do

báo chí như Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959, tự do lập hội thể hiện tầm

nhìn đầy đủ hơn của các nhà lập hiến ở Việt Nam đối với vấn đề tham gia

của người dân, bởi vì, điều kiện để phát triển của sự tham gia đó chính là

sự tồn tại của các tổ chức như tổ chức chính trị xã hội; các tổ chức dân

sự... Hiến pháp 1980 đã tạo thêm các điều kiện thuận lợi cho sự tham gia

được phát triển một cách chính danh trong hệ thống pháp luật của Việt

Nam.

23 Đỗ Ngọc Hải, 2006. Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND các cấp ở nước ta hiện nay. Đề tai khoa học cấp Bộ năm 2006, Học viện Chính trị quốc gia HCM.

Tuy nhiên, vào những năm 1986, Việt Nam phải đối diện với một

cuộc khủng hoảng toàn diện. Nguyên nhân được chỉ ra gồm các yếu tố

như: sự suy yếu dẫn đến sụp đổ của hệ thống các nước XHCN là nhân tố

bên ngoài, nhưng những nhân tố nội tại có thể kể đến từ nhiều nguyên

nhân khác nhau đã được chứng minh và đánh giá nhưng có lẽ chủ yếu đến

từ sự không phù hợp của thể chế, pháp luật mang tính hình thức, không

có tính khả thi, cấu trúc bộ máy và các quy định pháp lý xã hội chủ nghĩa

dập khuôn, bỏ qua sự tương thích của môi trường/ hiện trạng kinh tế - xã

hội nội tại là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến khủng hoảng.

Trong bối cảnh đó, sự tham gia của người dân, dù được quy định

trong văn bản pháp luật, song thực tế triển khai còn hạn chế, như (Phạm

Văn Đức, 2017, trang 63 – 64) đã nhận định: dân chủ không thực chất dẫn

đến làm chủ tập thể không thực hiện được, bị biến dạng thành vô chủ,

quan liêu hóa, hành chính hóa nặng nề. Từ đó, kìm hãm sự phát triển. Đất

nước lâm vào khủng hoảng kinh tế - xã hội trầm trọng, đời sống nhân dân

sa sút cả về vật chất lẫn tinh thần.

3.2.4. Theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001)

Sau 6 năm tiến hành Đổi Mới, bắt đầu từ Đại Hội Đảng lần 6 năm

1986, Việt Nam tiến hành sửa đổi hiến pháp lần thứ 4, đó là Hiến pháp

năm 1992, Hiến pháp đầu tiên của tiến trình Đổi Mới. Liên quan đến sự

tham gia của người dân, trong lần sửa đổi hiến pháp này, một số quan

điểm và tư tưởng vẫn được kế thừa và duy trì, cụ thể như việc kế thừa tư

duy về quyền con người và quyền cơ bản của công dân không tách rời. Sự

tham gia của công dân dù không còn được tuyên bố là dân chủ XHCN và

làm chủ tập thể như trước đây nhưng về cơ bản, việc thừa nhận và tăng

cường pháp chế xã hội chủ nghĩa tại Điều 12 vẫn cho thấy quan điểm rất

rõ là nhà nước khuyến khích các quyền dân chủ nhân dân được đặt trong

một khuôn khổ hoặc dưới một tổ chức hoặc cộng đồng nhất định, cụ thể là

các tổ chức chính trị - xã hội như MTTQ là một ví dụ.

Tuy nhiên, dưới tác động của Đổi Mới, cùng với những thiết chế

được ban hành trước khi Hiến pháp 1992 được công bố để phục vụ phát

triển kinh tế đặc biệt là các bộ luật để phục vụ thu hút hoạt động đầu tư

nước ngoài, mà nội dung của những bộ luật này, chịu sự tác động và ảnh

hưởng mạnh mẽ của pháp luật ở các nước phát triển, vốn coi pháp luật là

công cụ để phát triển kinh tế và trong quá trình phát triển kinh tế, con

người phải được đặt vào trọng tâm, sự phát triển của con người là trung

tâm của mọi chiến lược phát triển. Vì thế, các chương trình phát triển cũng

như các tổ chức quốc tế như WB, OECD, UNDP…và các quốc gia có nhu

cầu mở rộng thị trường đã tiên phong xây dựng các bộ nguyên tắc trong

quản trị, và đặt vào trong đó, những quyền căn bản của con người như

quyền được thông tin; quyền được tham gia và nhà nước có trách nhiệm

công khai, minh bạch và có nghĩa vụ phải giải trình.

Chính vì thế, pháp luật phục vụ thu hút đầu tư và phục vụ mục đích

phát triển kinh tế của Việt Nam thời kỳ sau Đổi Mới chịu sự ảnh hưởng

của tư tưởng hội nhập, xây dựng pháp luật để thúc đẩy phát triển. Các quy

định liên quan đến quyền tham gia của người dân trong Hiến pháp 1992 đã

khẳng định điều này. Cụ thể:

Thứ nhất, sự tham gia trong Hiến pháp cho thấy tư duy về phân cấp

phân quyền đã bắt đầu và trở nên mạnh mẽ, tại Điều 11 ghi nhận công dân

tham gia công việc của nhà nước đồng nghĩa là thực hiện quyền làm chủ

của mình. Phạm vi tham gia trong Hiến pháp 1992 chỉ rõ người dân có

quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội nhưng ở cấp cơ sở. Phân cấp

được định dạng rõ hơn trong Điều 56, khi quy định rằng quyền quản lý

nhà nước và xã hội của công dân, có quyền thảo luận vấn đề chung, quyền

được biểu quyết khi NN trưng cầu dân ý, như vậy, sự tham gia quản lý nhà

nước và xã hội vẫn được quy định, nhưng khi nằm trong phạm vi cấp

chính quyền, thì sự tham gia được “khoanh vùng” rất rõ. Sự tham gia vào

công việc ở cấp cơ sở và những công việc này có thể nhiều loại nhưng

trong đó có ảnh hưởng đến đời sống của công dân và cộng đồng. Ở cấp độ

trung ương và địa phương, sự tham gia chỉ dừng lại ở mức độ được thảo

luận hoặc được tham vấn, tức là mức độ thấp nhất.

Thứ hai, Hiến pháp 1992 vẫn kế thừa các điều kiện để tham gia

hiệu quả liên quan đến các quyền tự do về ngôn luận, báo chí hoặc hội họp

hoặc lập hội…nhưng có sự ảnh hưởng mạnh từ hệ thống pháp luật Luật và

phát triển. Cụ thể, khi quy định công dân “có quyền được thông tin” tại

Điều 69 cùng với các quyền về tự do ngôn luận, tự do báo chí, tự do hội

họp… đã khẳng định điều này.

Thứ ba, việc quy định về sự tham gia trong Hiến pháp 1992 và

“khoanh vùng” tham gia ở cấp cơ sở đã gián tiếp chứng minh sự ảnh

hưởng của quan điểm: pháp luật là công cụ phục vụ phát triển kinh tế

nhưng người dân và doanh nghiệp được đặt là trọng tâm, bởi vì, để thu hút

doanh nghiệp đầu tư vào Việt Nam, các thông tin liên quan đến các thủ tục

hành chính, mối quan hệ giữa nhà nước và người dân và doanh nghiệp cần

được minh bạch, cần được công khai…đồng thời đáp ứng kịp thời quá

trình chuyển đổi và phân cấp và phân quyền của Việt Nam trong thời gian

này. Tạo điều kiện cho địa phương quyền chủ động cũng như khả năng

cạnh tranh bằng con đường cải cách hành chính, và vì tiếp cận thông tin là

quyền của công dân thì đồng thời cung cấp thông tin, công khai thông tin,

minh bạch thông tin, trách nhiệm giải trình lại trở thành nghĩa vụ của nhà

nước.

Năm 2001, trước sức ép ngày càng mạnh mẽ của quá trình hội

nhập, Hiến pháp 1992 tiếp tục được sửa đổi. Điểm mới nhất và quan trọng

nhất được quy định tại Điều 2. Cụ thể như sau: “Nhà nước Cộng hoà xã

hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của

nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về

nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp

nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự

phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các

quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.

Tuyên bố Việt Nam là nhà nước theo chế độ pháp quyền XHCN,

trong đó, quyền lực nhà nước có sự phân công thành các khối lập pháp,

hành pháp và tư pháp đã chứng minh sự đổi mới sâu sắc của Việt Nam

dưới góc nhìn thể chế. Liên quan đến sự tham gia của người dân nói chung

và sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nói riêng, dự báo sẽ

có những đột phá mới, xuất phát từ những lý do sau đây:

Thứ nhất, nhà nước được xây dựng theo chế độ pháp quyền là nhà

nước lấy quyền lực nhân dân làm nền tảng cho toàn bộ hoạt động và tổ

chức, trong đó, các quyền cơ bản của nhân dân được ghi nhận, tôn trọng

và bảo đảm thực hiện. Trong đó, quyền tham gia của người dân nói chung

và tham gia vào quy trình ngân sách nói riêng là quyền tự do quan trọng

và căn bản nhất.

Thứ hai, quy định tại Điều 2 Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2001) cho

thấy quan điểm mới của VN về mối quan hệ giữa nhà nước với người dân.

Theo đó, người dân được mở rộng quyền tới mức người dân được làm tất

cả những gì mà pháp luật không cấm, đổi lại, khu vực nhà nước “chỉ được

làm những gì mà pháp luật cho phép”.

Thứ ba, tuyên bố Việt Nam là nhà nước pháp quyền XHCN, dự báo

sự đổi mới ngày càng sâu sắc của quốc gia ở tất cả các lĩnh vực, đặc biệt là

thể chế. Tuy nhiên, chính khái niệm “pháp quyền XHCN” cũng khẳng

định một sự linh hoạt và uyển chuyển trong chiến lược phát triển của Việt

Nam. Theo đó, nền tảng pháp luật XHCN vẫn được giữ lại như một trục

chính vững chắc, dựa trên đó, các thiết chế pháp luật mới được cài đặt vào

đó, tạo thành các khung định hướng cho thị trường tạo nền cho sự phát

triển kinh tế. Cũng chính từ những thay đổi của thị trường đã dần dà kéo

theo sự thay đổi thực sự mối quan hệ giữa nhà nước với người dân.

Như vậy, so với sự tham gia được quy định trong các bản hiến pháp

trước thời kỳ Đổi Mới, gồm Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 thì sự

tham gia trong Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) đã có thay đổi đáng

kể. Mặc dù vẫn dựa trên nền tảng pháp luật XHCN nhưng có chuyển biến

tích cực tới quyền tham gia của người dân. Ghi nhận này đánh dấu sự khởi

đầu cho những chuyển đổi mạnh mẽ sau này của Việt Nam, đặc biệt dưới

góc độ của thể chế.

3.2.5. Theo Hiến pháp 2013

Sau Đại hội Đảng lần thứ XI, Việt Nam tiến hành sửa đổi Hiến

pháp lần 5, đó là Hiến pháp 2013. Liên quan đến quyền tham gia của

người dân, Hiến pháp lần này ghi nhận rõ ràng, đầy đủ nhưng đồng thời

cũng thể hiện sự uyển chuyển, linh hoạt trong hội nhập toàn cầu nhưng

đồng thời kiên quyết giữ lại truyền thống pháp luật xã hội chủ nghĩa mang

bản sắc riêng, đó là hệ thống pháp luật pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt

Nam. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, khẳng định Việt Nam là nhà nước pháp quyền XHCN

của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân tại khoản 1 Điều 2 cho thấy

rằng, sự nhất quán cao trong việc xây dựng nhà nước theo hình thức dân

chủ, bởi vì toàn bộ hệ thống thể chế được kiến tạo trên nền tảng quyền lực

nhân dân, và nhà nước pháp quyền chính là một bảo đảm để các quyền tự

do của người dân được tôn trọng và bảo đảm thực hiện. Việc khẳng định

chắc chắn về nhà nước pháp quyền XHCN cho thấy sự đổi mới về mối

quan hệ giữa nhà nước với người dân, nó dự báo về không gian dành cho

các quyền cơ bản của người dân sẽ được quy định cụ thể hơn, rõ hơn với

phạm vi rộng rãi hơn, đặc biệt là quyền tham gia của người dân trong khu

vực công và cả lĩnh vực vốn có truyền thống khép kín như là ngân sách

nhà nước. Tuy nhiên, nhà nước pháp quyền ở Việt Nam là nhà nước pháp

quyền XHCN, và vì thế, nó mang bản chất pháp luật của pháp luật XHCN,

trên đó, các lớp luật toàn cầu được cấy ghép một cách linh hoạt để tương

thích với xu thế toàn cầu và chiến lược hội nhập ngày càng sâu sắc, nhưng

trụ đỡ căn bản cho các thiết chế mang dáng dấp pháp luật toàn cầu lại

chính là hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa. Điều này thể hiện ở việc các

quyền con người và quyền công dân được tách khá độc lập thành những

điều luật riêng trong Hiến pháp 2013 và nhà nước vẫn luôn tôn trọng việc

tham gia quản lý nhà nước và xã hội của người dân nhưng khuyến khích

tham gia thông qua các tổ chức và đoàn thể được tổ chức hợp pháp, đặc

biệt là các tổ chức chính trị; chính trị xã hội; nghề nghiệp nằm trong hệ

thống của bộ máy nhà nước.

Thứ hai, sự uyển chuyển và linh hoạt tiếp nhận các làn sóng pháp

luật mới khi hội nhập được thể hiện tại Điều 6 khi Hiến pháp 2013 lần đầu

tiên chỉ rõ cơ chế tham gia của người dân có thể lựa chọn đó là dân chủ

trực tiếp hoặc dân chủ gián tiếp. Trong các bản hiến pháp trước đây, khái

niệm dân chủ được quy định khái quát và chung chung, tuy nhiên, lần này,

Hiến pháp 2013 đã tách bạch rõ dân chủ trực tiếp và dân chủ gián tiếp.

Đây là một bước tiến mới, một sự bứt phá để pháp luật của Việt Nam phù

hợp và tương thích với thông lệ quốc tế. Bởi vì, sự tham gia của người dân

được thế giới đồng thuận công nhận là một hình thức dân chủ trực tiếp của

người dân.

Thứ ba, việc định dạng rõ dân chủ trực tiếp và gián tiếp làm căn cứ

để lần đầu tiên trong hiến pháp của Việt Nam, các quyền con người và

quyền cơ bản của công dân được tách bạch thay vì được gộp lại như

những bản Hiến pháp trước đây.

Tại Chương II của Hiến pháp 2013, các quyền con người và quyền

công dân được khéo léo ghi nhận, trong đó, quyền tham gia của người dân

trong khu vực công được quy định tại Điều 28. Cụ thể tại khoản 1 như

sau: “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia

thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa

phương và cả nước”.

Như vậy, so với Điều 56 Hiến pháp 1992, sự tham gia của người

dân vào quản lý nhà nước có một số thay đổi, đó là, Hiến pháp 2013 mặc

dù vẫn ghi nhận sự tham gia của người dân trong quản lý nhà nước và xã

hội vẫn chỉ dừng lại ở mức độ được kiến nghị và thảo luận nhưng có sự

phân bậc rõ ràng khi tham gia vào quản lý nhà nước và xã hội trong cấu

trúc bộ máy nhà nước, thể hiện sự phân cấp ngày càng rõ cũng như

phương pháp quản trị áp dụng mô hình từ dưới lên, bắt đầu từ cấp cơ sở,

sau đó đến địa phương và trên cùng là phạm vi cả nước, khía cạnh “cả

nước” thể hiện hai nghĩa, đó là sự tham gia ở cấp trung ương vì thẩm

quyền của những cơ quan nhà nước có thể tác động tới phạm vi cả nước,

thứ hai, tức là người dân có thể tham gia vào khu vực công, ngay cả đối

với quy trình ngân sách nhà nước ở các địa phương khác chứ không chỉ

khoanh vùng trong phạm vi địa giới hành chính của địa phương mình.

Tại khoản 2 Điều 28 Hiến pháp 2013 thể hiện cam kết của nhà

nước về mối quan hệ giữa nhà nước và công dân khi ghi nhận rằng công

dân được khuyến khích tham gia quản lý nhà nước, đồng thời, nhà nước

cần phải minh bạch khi nhận hoặc phản hồi ý kiến, kiến nghị của người

dân. Không những thế, đây là sự ghi nhận lại nhằm thể hiện để chứng

minh rằng Việt Nam là nhà nước pháp quyền, vì thế, các quyền cơ bản của

công dân đều được cam kết tôn trọng và bảo đảm thực hiện và quá trình

này yêu cầu phải công khai và minh bạch.

Sự tham gia của người dân trước tiên là một quyền con người căn

bản. Nhưng ở Việt Nam, quyền này được định hình là một quyền cơ bản

của công dân. Như vậy, về lý thuyết, có một độ chênh giữa pháp luật quốc

gia với pháp luật quốc tế về quyền con người. Tất nhiên, các nguyên tắc

áp dụng quyền con người có tính phổ biến nhưng cũng có tính đặc thù,

việc áp dụng quyền con người phụ thuộc vào nhiều nhân tố của quốc gia

áp dụng. Vì vậy, khi Việt Nam đặt quyền tham gia quản lý nhà nước và xã

hội của người dân thành một quyền cơ bản của công dân có nghĩa là quyền

này sẽ được thực hiện phụ thuộc vào quan điểm của nhà nước Việt Nam ở

mỗi một giai đoạn lịch sử nhất định.

Độ chênh giữa pháp luật quốc gia với pháp luật quốc tế về quyền

tham gia của người dân đã tạo nên những đặc trưng căn bản về quyền

tham gia quản lý nhà nước và xã hội trong đó có quyền tham gia vào quy

trình ngân sách của người dân tại Việt Nam, nhân tố quan trọng này sẽ

quyết định tới bản chất, nội dung, các cơ chế, các hình thức và phạm vi

tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam. Cụ

thể, nhà nước đã định hình sẵn về các mức độ tham gia đó là kiến nghị và

thảo luận chứ không được áp dụng các nấc thang của sự tham gia như

thông lệ của pháp luật quốc tế.

Thứ tư, sự tương thích pháp lý phù hợp với hệ thống pháp luật toàn

cầu còn được thể hiện tại Điều 25 Hiến pháp 2013 liên quan đến sự tham

gia của người dân, đó là thay vì được quy định công dân có quyền được

thông tin như trước đây thì thay vào đó quyền này được địnhh nghĩa lại

thành “quyền tiếp cận thông tin”, thể hiện sự chủ động hơn cho người dân

khi muốn khai thác thông tin để tham gia hiệu quả. Như đã trình bày ở

phần trên, thông tin là một nhân tố quan trọng tác động tới hiệu quả của

quá trình tham gia, các chủ thể tham gia chỉ có thể đưa ra được ý kiến

hoặc quyết định tới vấn đề khi họ có đầy đủ thông tin. Việc cung cấp

thông tin là trách nhiệm của nhà nước khi nhà nước phải có nghĩa vụ minh

bạch và công khai hoạt động quả lý. Quyền tiếp cận thông tin cũng gián

tiếp cho chúng ta thấy trách nhiệm công khai và minh bạch thông tin từ

phía nhà nước, bởi vì, chỉ khi thông tin sẵn có và dễ dàng truy cập thì mới

có thể tiếp cận thông tin trong thực tế. Sự quy định này hoàn toàn phù hợp

với thông lệ quốc tế về các nguyên tắc quản trị tốt.

Như vậy, Hiến pháp 2013 đã thể hiện rõ nét quan điểm của Việt

Nam về đường lối và định hướng phát triển thông qua việc quy định các

quyền con người và các quyền cơ bản của công dân. Theo đó, sự linh hoạt

trong việc tiếp cận pháp luật quốc tế để đổi mới và kiến tạo quốc gia đã

được thể hiện trong việc tách bạch quyền con người với quyền công dân,

nhà nước có nghĩa vụ cung cấp các điều kiện và đảm bảo các quyền đó

được thực thi trong thực tế. Tuy nhiên, sự khoanh vùng và giới hạn quyền

tham gia của người dân vào khu vực công nói chung và vào quy trình

ngân sách nhà nước nói riêng vẫn từng bước được cân nhắc và thận trọng.

Sự tham gia trong Hiến pháp 2013 mới chỉ dừng lại ở những mức độ đầu

tiên và nhà nước không khuyến khích sự tham gia có tính cá thể mà ủng

hộ sự tham gia quy trình được vận hành trong những tổ chức thuộc bộ

máy nhà nước. Quy định này được thể hiện rõ trong Điều 16 của Luật

Ngân sách nhà nước 2015 là một minh chứng rất rõ về thái độ kiên quyết

giữ lại nền tảng pháp luật chủ nghĩa nhưng không rập khuôn mà có thể

uyển chuyển linh hoạt để thể chế cũng như quyền tham gia mang bản sắc

XHCN Việt Nam một cách đặc trưng và riêng biệt.

3.3. Thực trạng quy định pháp luật về sự tham gia của người dân vào quy trình

ngân sách nhà nước

Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách được quy định khá phân tán bởi nhiều văn bản pháp luật khác nhau, trong đó có pháp luật thực hiện dân chủ cơ sở, pháp luật ngân sách, pháp luật đầu tư, pháp luật quản lý tài sản công, pháp luật thanh tra, pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền các cấp và Mặt trận tổ quốc. Với các mức độ tham gia cụ thể như sau:

3.3.1. Được biết thông tin về ngân sách nhà nước.

Quyền tham gia của người dân nói chung, ngân sách nhà nước nói

riêng ở Việt Nam hiện được quy định đầy đủ nhất tại cấp cơ sở dưới tên

gọi “thực hiện dân chủ”, trước đây được điều chỉnh bởi Pháp lệnh số 34,

mới đây được xây dựng thành Luật Thực hành dân chủ ở cơ sở năm 2022.

Theo đó, quyền tham gia được ghi nhận với các mức độ gồm: Được biết

thông tin thể hiện với quy định là Công khai ngân sách nhà nước; Nhân

dân bàn và quyết định; Nhân dân tham gia ý kiến; Nhân dân kiểm tra giám

sát. trong đó có lĩnh vưc ngân sách được sửa đổi và ghi nhận khá cụ thể.

Đối với mức độ thấp nhất, được biết thông tin về ngân sách được

quy định dưới tên gọi: Công khai ngân sách. Cụ thể như sau:

Theo quy định chung tại điểm a khoản 1 Điều 15 Luật Ngân sách

nhà nước 2015, người dân được biết thông tin về ngân sách nước khi nhà

nước công khai, với các nội dung chủ yếu gồm: Dự toán ngân sách nhà

nước trình Quốc hội, Hội đồng nhân dân; dự toán ngân sách nhà nước đã

được cấp có thẩm quyền quyết định; báo cáo tình hình thực hiện ngân sách

nhà nước; quyết toán ngân sách nhà nước được Quốc hội, Hội đồng nhân

dân phê chuẩn; dự toán, tình hình thực hiện, quyết toán ngân sách của các

đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ và

các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách

nhà nước.

Theo quy định này, ngân sách nhà nước được công khai được phân

loại thành những nội dung khác nhau: Thứ nhất là công khai ngân sách

của các cấp ngân sách; Thứ hai là công khai ngân sách của các đơn vị dự

toán, các tổ chức được ngân sách nhà nước tài trợ; Thứ ba là các chương

trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Cụ

thể như sau:

Thứ nhất, đối với các cấp ngân sách nhà nước - Ngân sách trung

ương, căn cứ vào điểm a khoản 1 Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước 2015,

Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 343/2016/TT-BTC Hướng dẫn thực

hiện công khai ngân sách nhà nước đối với các cấp ngân sách nhà nước

(Thông tư 343/2016), có bốn nội dung ngân sách trung ương phải công

khai gồm:

1, Công khai chỉ tiêu, biểu mẫu, thuyết minh làm căn cứ trình Quốc

hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung

ương

2, Công khai số liệu dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân

sách trung ương đã được Quốc hội quyết định;

3, Công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán

ngân sách nhà nước quý (06 tháng, năm) đã được báo cáo Chính phủ;

4, Công khai số liệu và thuyết minh quyết toán ngân sách nhà nước

đã được Quốc hội phê chuẩn.

Đối với ngân sách cấp tỉnh, theo Điều 7 Thông tư 343/2016, bốn

nội dung ngân sách cần phải công khai gồm:

1, Công khai chỉ tiêu, biểu mẫu, thuyết minh làm căn cứ trình Hội

đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định dự toán ngân sách địa phương và phân

bổ ngân sách cấp tỉnh;

2, Công khai số liệu dự toán ngân sách địa phương và phân bổ ngân

sách cấp tỉnh đã được Hội đồng nhân dân quyết định;

3, Công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán

ngân sách địa phương quý (06 tháng, năm) đã được báo cáo Ủy ban nhân

dân cấp tỉnh;

4, Công khai số liệu và thuyết minh quyết toán ngân sách địa

phương đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phê chuẩn.

Đối với ngân sách cấp huyện, theo Điều 11 Thông tư 343/2016,

bốn nội dung ngân sách cần phải công khai gồm:

1, Công khai chỉ tiêu, biểu mẫu, thuyết minh làm căn cứ trình Hội

đồng nhân dân cấp huyện quyết định dự toán ngân sách huyện và phân bổ

ngân sách cấp huyện;

2, Công khai số liệu dự toán ngân sách huyện và phân bổ ngân sách

cấp huyện đã được Hội đồng nhân dân cấp huyện quyết định;

3, Công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán

ngân sách huyện quý (06 tháng, năm) đã được báo cáo Ủy ban nhân dân

cấp huyện;

4, Công khai số liệu và thuyết minh quyết toán ngân sách huyện đã

được Hội đồng nhân dân cấp huyện phê chuẩn.

Đối với ngân sách cấp xã, theo Điều 15 Thông tư 343/2016, bốn

nội dung ngân sách cần phải công khai gồm:

1, Công khai chỉ tiêu, biểu mẫu và thuyết minh làm căn cứ trình

Hội đồng nhân dân cấp xã quyết định dự toán ngân sách xã và kế hoạch

hoạt động tài chính khác ở xã;

2, Công khai số liệu dự toán ngân sách xã và kế hoạch hoạt động

tài chính khác ở xã đã được Hội đồng nhân dân cấp xã quyết định;

3, Công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán

ngân sách xã quý (06 tháng, năm);

4, Công khai quyết toán ngân sách xã và kết quả thực hiện các hoạt

động tài chính khác ở xã đã được Hội đồng nhân dân cấp xã phê chuẩn.

Về hình thức công khai của các cấp ngân sách nhà nước:

Hiện được quy định chung tại điểm b khoản 1 Điều 15 Luật Ngân

sách nhà nước 2015 gồm: công bố tại kỳ họp, niêm yết tại trụ sở làm việc

của cơ quan, tổ chức, đơn vị; phát hành ấn phẩm; thông báo bằng văn bản

đến các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có liên quan; đưa lên trang

thông tin điện tử; thông báo trên các phương tiện thông tin đại chúng. Phụ

thuộc vào từng cấp ngân sách mà hình thức công khai có sự điều chỉnh

cho phù hợp, tuy nhiên, với ngân sách cấp trung ương thì hình thức bắt

buộc là công bố trên Cổng thông tin điện tử của Bộ Tài chính, đối với cấp

tỉnh hình thức bắt buộc là công bố trên Cổng/Trang thông tin điện tử của

Ủy ban nhân dân tỉnh và Cổng/Trang thông tin điện tử của Sở Tài chính,

đối với cấp huyện hình thức công khai bắt buộc là thông báo trên các

phương tiện thông tin đại chúng, niêm yết tại trụ sở Ủy ban nhân dân

huyện ít nhất là 30 ngày.

Đối với cấp xã, hiện được điều chỉnh đồng thời bởi nhiều quy định

khác nhau, theo đó, tại Thông tư số 343/2016 thì quy định, đối với công

khai chỉ tiêu, biểu mẫu và thuyết minh làm căn cứ trình Hội đồng nhân

dân cấp xã quyết định dự toán ngân sách xã và kế hoạch hoạt động tài

chính khác ở xã và công khai số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự

toán ngân sách xã quý (06 tháng, năm) thì hình thức công khai áp dụng là

niêm yết công khai tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã ít nhất trong thời

hạn 30 ngày, kể từ ngày niêm yết; thông báo trên hệ thống truyền thanh

của xã (nếu xã có hệ thống truyền thanh). Đối với công khai số liệu dự

toán ngân sách xã và kế hoạch hoạt động tài chính khác ở xã đã được Hội

đồng nhân dân cấp xã quyết định và công khai quyết toán ngân sách xã và

kết quả thực hiện các hoạt động tài chính khác ở xã đã được Hội đồng

nhân dân cấp xã phê chuẩn) thì hình thức công khai là niêm yết công khai

tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã ít nhất trong thời hạn 30 ngày, kể từ

ngày niêm yết; thông báo trên hệ thống truyền thanh của xã (nếu xã có hệ

thống truyền thanh); thông báo bằng văn bản cho Đảng ủy, các tổ chức

chính trị - xã hội ở xã và trưởng các thôn, làng, ấp, bản, buôn, sóc ở xã và

tổ dân phố ở phường, thị trấn.

Cùng là nội dung về công khai ngân sách nhà nước tại cấp xã, tại

Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở thống nhất bốn nội dung cần phải công

khai theo Thông tư số 343/2016 đồng thời bổ sung thêm nội dung kết quả

thực hiện các kiến nghị của Kiểm toán nhà nước (nếu có) (Khoản 2 Điều

11 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở). Tương ứng với các nội dung này, các

hình thức công khai bắt buộc là đăng tải trên trang thông tin điện tử, cổng

thông tin điện tử của chính quyền địa phương tại nơi đã thiết lập trang

thông tin điện tử, cổng thông tin điện tử. Song song với hình thức này,

UBND cấp xã phải có trách nhiệm niêm yết thông tin tại trụ sở Hội đồng

nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã, tại nhà văn hóa và các điểm sinh hoạt

cộng đồng ở thôn, tổ dân phố.

Về thời điểm công khai:

Phụ thuộc vào từng nội dung công khai ngân sách pháp luật quy

định cụ thể về thời gian công khai. Đối với dự thảo dự toán trình cơ quan

quyền lực của Chính phủ và UBND thì thời điểm công khai là 05 ngày

làm việc kể từ ngày Chính phủ hoặc UBND trình cơ quan quyền lực nhà

nước. Đối với dự toán và quyết toán ngân sách được thông qua, thời điểm

công khai chậm nhất là 30 ngày kể từ ngày văn bản được ban hành. Báo

cáo tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước hằng quý, 06 tháng

phải được công khai chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày kết thúc quý và 06

tháng. Báo cáo tình hình thực hiện ngân sách nhà nước hằng năm được

công khai khi Chính phủ trình Quốc hội UBND trình HĐND.

Về chủ thể chịu trách nhiệm công khai: được giao cho cơ quan tài

chính trung ương và địa phương, đối với cấp xã giao UBND mà cụ thể là

Chủ tịch UBND cấp xã chịu trách nhiệm công khai.

Thứ hai, đối với đơn vị dự toán ngân sách, tổ chức được ngân

sách nhà nước hỗ trợ

Về nội dung công khai

Dựa vào Điều 15 Luật Ngân sách nhà nước 2015, Bộ Tài chính ban

hành Thông tư số 61/2017/TT-BTC Hướng dẫn công khai ngân sách đối

với đơn vị dự toán ngân sách, tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ.

Theo đó, các chủ thể trên phải công khai các nội dung gồm: Dự toán ngân

sách; Số liệu và thuyết minh tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà

nước (quý, 6 tháng, năm) và Công khai quyết toán ngân sách nhà nước.

Đối với tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ cần phải công khai

kinh phí ngân sách nhà nước hỗ trợ; Công khai số liệu và thuyết minh tình

hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước hỗ trợ (quý, 6 tháng, năm);

Công khai quyết toán ngân sách nhà nước hỗ trợ

Về chủ thể chịu trách nhiệm công khai: thuộc về Thủ trưởng đơn

vị dự toán chịu trách nhiệm thực hiện công khai; Thủ trưởng tổ chức được

ngân sách nhà nước hỗ trợ chịu trách nhiệm thực hiện công khai.

Về hình thức công khai: được thực hiện bằng một hoặc một số

hình thức quy định tại điểm b khoản 1 Điều 15 của Luật Ngân sách nhà

nước, đối với đơn vị có Cổng thông tin điện tử thì phải thực hiện công

khai ngân sách qua Cổng thông tin điện tử của đơn vị mình.

Về thời điểm công khai: Đối với báo cáo dự toán ngân sách nhà

nước phải được công khai chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày được đơn vị

dự toán cấp trên hoặc cấp có thẩm quyền giao đầu năm và điều chỉnh giảm

hoặc bổ sung trong năm (nếu có). Tổ chức được ngân sách nhà nước hỗ

trợ phải côn khai là 15 ngày kể từ ngày được tổ chức cấp trên hoặc cấp có

thẩm quyền giao đầu năm và điều chỉnh giảm hoặc bổ sung trong năm

(nếu có) ; Đối với báo cáo tình hình thực hiện dự toán ngân sách nhà nước

hằng quý, 6 tháng phải được công khai chậm nhất là 15 ngày, kể từ ngày

kết thúc quý và 06 tháng. Đối với báo cáo tình hình thực hiện ngân sách

nhà nước hàng năm được công khai chậm nhất là 05 ngày làm việc, kể từ

ngày đơn vị báo cáo đơn vị dự toán cấp trên trực tiếp. Và đối với báo cáo

quyết toán ngân sách nhà nước phải được công khai chậm nhất là 15 ngày,

kể từ ngày được đơn vị dự toán cấp trên hoặc cấp có thẩm quyền phê

duyệt.

Thứ ba, đối với các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ

bản sử dụng vốn ngân sách nhà nước.

Nội dung công khai: Theo quy định tại khoản 1 Điều 15 Luật Ngân

sách nhà nước 2015, các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử

dụng vốn ngân sách nhà nước được công khai dự toán đã được cấp có

thẩm quyền quyết định, tình hình thực hiện ngân sách nhà nước và quyết

toán ngân sách nhà nước; kết quả thực hiện các kiến nghị của Kiểm toán

nhà nước; trừ số liệu chi tiết, báo cáo thuyết minh thuộc lĩnh vực quốc

phòng, an ninh, dự trữ quốc gia. Bên cạnh đó, Luật Tiếp cận thông tin

2016 đồng thời quy định tại Điểm đ khoản 1 Điều 17 về thông tin phải

công khai đối với các chương trình, dự án đầu tư xây dựng cơ bản sử dụng

vốn ngân sách nhà nước gồm: dự toán, tình hình thực hiện và quyết toán

ngân sách. Cụ thể tại Điều 14 Luật Đầu tư công 22019 quy định về các nội

dung công khai minh bạch trong đầu tư công gồm 11 nội dung, theo trình

tự từ pháp luật đầu tư công cho đến kế hoạch, các nguyên tắc, tình hình

và tiến độ thực hiện cho tới khi quyết toán vốn đầu tư công

Hình thức công khai : Được thực hiện theo điểm b khoản 1 Điều 15

Luật Ngân sách nhà nước, bao gồm nhiều hình thức khác nhau: công bố

tại kỳ họp, niêm yết tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị; phát

hành ấn phẩm; thông báo bằng văn bản đến các cơ quan, tổ chức, đơn vị,

cá nhân có liên quan; đưa lên trang thông tin điện tử; thông báo trên các

phương tiện thông tin đại chúng. Điểm đ khoản 1 Điều 17 Luật Tiếp cận

thông tin bổ sung thêm các hình thức công khai như thông qua việc tiếp

công dân, họp báo, thông cáo báo chí, hoạt động của người phát ngôn của

cơ quan nhà nước theo quy định của pháp luật; hoặc các hình thức khác

thuận lợi cho công dân do cơ quan có trách nhiệm công khai thông tin xác

định.

Chủ thể công khai đối với các chương trình, dự án đầu tư công theo

quy định tại khoản 2 Điều 14 Luât Đầu tư công 2019 do người đứng đầu

cơ quan, tổ chức, đơn vị phải thực hiện việc công khai các nội dung đầu tư

công theo quy định của pháp luật.

Về thời điểm công khai áp dụng theo quy định của pháp luật ngân

sách nhà nước, pháp luật về tiếp cận thông tin và Luật Thực hiện dân chủ

tại cơ sở.

3.3.2. Được tham vấn ngân sách cùng nhà nước

Về lý thuyết, ở mức độ này, người dân được nhà nước mời tham gia

và trả lời các nội dung được thiết kế trước về ngân sách nhà nước. Qua đó,

nhà nước hiểu hơn quan điểm cũng như nhận thức của người dân về ngân

sách nhà nước.

Hiện nay, Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở có giải thích về thuật ngữ

dân chủ ở cơ sở trong đó lý giải rằng đó là cách thức để người dân làm

chủ thông qua việc thảo luận, tham gia ý kiến, quyết định và kiểm tra,

giám sát các vấn đề ở cơ sở theo quy định của Hiến pháp và pháp luật.

Qua rà soát và đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật liên quan cho

thấy, hiện nay, tại Việt Nam chưa quy định về nội dung người dân được

tham vấn ngân sách cùng nhà nước.

3.3.3. Thảo luận ngân sách cùng nhà nước Đây là giai đoạn người dân thể hiện quan điểm của mình về nội

dung ngân sách nhà nước hoặc dự án hoặc chương trình có sử dụng ngân

sách nhà nước. Quá trình thảo luận ngân sách được nhà nước tổ chức,

người dân tham gia với tư cách cá nhân hoặc đại diện hộ gia đình để cung

cấp nhu cầu và nó có giá trị cung cấp các phương án như là gợi ý chính

sách cho các chủ thể có thẩm quyền trong quá trình ra quyết định về ngân

sách nhà nước.

Nội dung thảo luận: Qua đánh giá mức độ tham gia này tương ứng

với hình thức Tham gia ý kiến, được quy định tại Mục 3 Luật Thực hiện

dân chủ tại cơ sở 2022, liên quan đến ngân sách nhà nước được cụ thể như

Đối với các cấp ngân sách nhà nước, thảo luận ngân sách cùng nhà

nước của người dân chưa được quy định.

Đối với các đơn vị dự toán, các tổ chức được ngân sách nhà nước

hỗ trợ, hiện pháp luật cũng không quy định về vấn đề thảo luận với người

dân.

Đối với các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước

được quy định về thảo luận với người dân tại khoản 3 Điều 25 Luật Thực

hiện dân chủ ở cơ sở 2022, theo đó, phạm vi thảo luận gồm các nội dung

về chủ trương, chính sách đầu tư, xây dựng, đất đai, xử lý chất thải và bảo

vệ môi trường, đền bù, giải phóng mặt bằng và phương án di dân, tái định

canh, định cư đối với việc quyết định đầu tư công dự án quan trọng quốc

gia, dự án nhóm A, dự án có quy mô di dân, tái định canh, định cư lớn, dự

án có nguy cơ tác động xấu đến môi trường, dự án có ảnh hưởng trực tiếp

đến đời sống kinh tế - xã hội của cộng đồng dân cư nơi thực hiện dự án.

Hình thức thảo luận: Bao gồm các hình thức như: hội nghị trao

đổi, đối thoại giữa Ủy ban nhân dân cấp xã với Nhân dân; Tổ chức cuộc

họp của cộng đồng dân cư; Phát phiếu lấy ý kiến của hộ gia đình; Thông

qua hòm thư góp ý, đường dây nóng (nếu có); Thông qua Ban công tác

Mặt trận ở thôn, tổ dân phố và các tổ chức chính trị - xã hội ở cơ sở;

Thông qua cổng thông tin điện tử, trang thông tin điện tử của chính quyền

địa phương cấp xã; Thông qua mạng viễn thông, mạng xã hội hoạt động

hợp pháp theo quy định của pháp luật, bảo đảm phù hợp với mức độ ứng

dụng công nghệ thông tin tại cấp xã, tại thôn, tổ dân phố.

Chủ thể tiến hành thảo luận: UBND cấp xã chịu trách nhiệm lên

kế hoạch và tổ chức lấy ý kiến của người dân, quy trình này phải thông

báo tới HĐND cùng cấp và MTTQVN cùng cấp. Tại khoản 2 Điều 28

Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở 2022 cũng đồng thời quy định Chủ tịch

UBND cấp xã chịu trách nhiệm chỉ đạo việc tiếp nhận, tổng hợp ý kiến,

thông tin phản hồi của người dân dân; nghiên cứu tiếp thu, giải trình ý

kiến tham gia của người dân về các nội dung thuộc thẩm quyền quyết định

của cấp xã để quyết định theo thẩm quyền hoặc báo cáo HĐND, UBND

cấp xã quyết định và thực hiện việc công khai kết quả tổng hợp ý kiến của

người dân, nội dung giải trình, tiếp thu đến người dân.

Việc thảo luận hay còn được quy định là Tham gia ý kiến của người

dân liên quan đến ngân sách nhà nước được ghi nhận khá phù hợp và

tương thích với các bậc thang tham gia nói chung. Trong trường hợp ý

kiến của người tham gia không được sử dụng cho quá trình ra quyết định

chính sách, pháp luật cũng ghi nhận về việc chịu trách nhiệm của các chủ

thể có thẩm quyền nếu đưa ra phương án và quyết định khác với các ý

kiến của đa số người dân.

3.3.4. Thực hiện ngân sách cùng nhà nước Đây là giai đoạn mà nhà nước và công dân trở thành đối tác hợp tác

để thực hiện các nội dung về ngân sách, các chương trình hay dự án có sử

dụng ngân sách nhà nước. Người dân cùng thực hiện ngân sách nhà nước

có nghĩa là họ trở thành một phần của quy trình ngân sách nhà nước,

người dân cùng thực hiện và cùng chịu trách nhiệm với nhà nước.

Hiện nay, Luật Ngân sách nhà nước 2015 cùng Luật Thực hiện dân

chủ ở cơ sở 2022 và các quy định thuộc các lĩnh vực liên quan như pháp

luật về đầu tư, pháp luật về quản lý tài sản công…không quy định rõ về

nội dung người dân cùng thực hiện ngân sách với nhà nước.

Tuy nhiên, trong thực tế tại Việt Nam hiện nay, thuật ngữ “nhà

nước và nhân dân cùng làm” đang được áp dụng ở hầu hết các địa phương

đã cho thấy sự tồn tại của mức độ tham gia này nhưng chưa được xây

dựng thành luật. Cụ thể

Đối với ngân sách nhà nước của các cấp chính quyền không quy

định mức độ tham gia này.

Đối với các đơn vị dự toán/chương trình được ngân sách nhà nước

hỗ trợ vốn không quy định về mức độ tham gia này.

Đối với các chương trình/ dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước

được quy định cụ thể như sau:

Về phạm vi áp dụng: chỉ áp dụng tại chính quyền cấp xã

Về mục đích: theo quy định tại Điều 5 Nghị định số 24/1999/NĐ-

CP Về việc ban hành quy chế tổ chức huy động, quản lý và sử dụng các

khoản đóng góp tự nguyện của nhân dân để xây dựng cơ sở hạ tầng của

các xã, thị trấn đã quy định về mục đích huy động nguồn lực của người

dân để bổ sung vào vốn đầu tư cho các mục đích xây dựng mới, nâng cấp

sửa chữa các công trình cơ sở hạ tầng của xã và công trình cơ sở hạ tầng

liên thôn trong xã (gọi chung là công trình cơ sở hạ tầng của xã) gồm:

công trình điện, giao thông, trường học, trạm xá xã, các công trình văn

hoá, thể thao, hệ thống nước sạch, kênh, mương nội đồng và các công

trình công ích khác.

Về nội dung ngân sách người dân cùng thực hiện với nhà nước

được quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 15 Luật Thực hiện dân chủ ở

cơ sở 2022 gồm: (1) Chủ trương và mức đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng,

các công trình công cộng trong phạm vi địa bàn cấp xã, ở thôn, tổ dân phố

do người dân đóng góp toàn bộ hoặc một phần kinh phí, tài sản, công sức;

(2) Việc thu, chi, quản lý các khoản đóng góp của người dân tại cộng đồng

dân cư ngoài các khoản đã được pháp luật quy định; việc thu, chi, quản lý

các khoản kinh phí, tài sản do cộng đồng dân cư được giao quản lý hoặc

được tiếp nhận từ các nguồn thu, tài trợ, ủng hộ hợp pháp khác.

Về hình thức tham gia ở mức độ Thực hiện ngân sách cùng nhà

nước bao gồm: Tổ chức cuộc họp của cộng đồng dân cư; Phát phiếu lấy ý

kiến của từng hộ gia đình; Biểu quyết trực tuyến nếu phù hợp với mức độ

ứng dụng công nghệ thông tin và được cộng đồng dân cư thống nhất lựa

chọn. UBND cấp xã có thể áp dụng 1 hoặc một số hình thức tham gia dựa

vào tình hình thức tế của địa phương.

Hình thức đóng góp được quy định gồm: Tiền; Ngày công lao động

và hiện vật theo quy định tại Mục I Thông tư số 85/1999/TT-BTC Hướng

dẫn thực hiện quy chế tổ chức huy động, quản lý và sử dụng các khoản

đóng góp tự nguyện của nhân dân để xây dựng cơ sở hạ tầng của các xã,

thị trấn.

Hình thức này hiện được mặc định với tên gọi Nhà nước và nhân

dân cùng làm. Theo đó, sau khi xác định đươc nội dung, UBND cấp xã

chủ trì việc lựa chọn và tổ chức quy trình thực hiện. Việc đóng góp của

người dân phải được lấy ý kiến với sự đồng thuận cao, sau khi đa số người

dân đồng ý thì UBND xã tổ chức huy động nhân dân đóng góp, nhân dân

có nghĩa vụ chấp hành nghiêm chỉnh các quyết định được đa số đồng ý.

Tức là người dân phải chịu trách nhiệm và tôn trọng với các ý kiến đã

được thông qua.

Trong quá trình thực hiện chương trình/dự án, người dân tại địa bàn

được ưu tiên hợp tác như là một đối tác thực hiện dự án. Theo quy định tại

khoản 1 Điều 15 Nghị định số 24/1999/NĐ-CP thì việc thi công công

trình phải ưu tiên sử dụng lao động và lực lượng thi công tại xã, chỉ mời

thầu và tổ chức đấu thầu với các lực lượng thi công ngoài địa bàn xã trong

trường hợp công trình đòi hỏi kỹ thuật cao, tính chất thi công phức tạp mà

lực lượng thi công tại xã không đảm nhận được. Việc tổ chức đấu thầu

phải thực hiện theo đúng các quy định hiện hành của Nhà nước. Như vậy,

người dân không chỉ chịu trách nhiệm với quyết định khi bỏ phiếu, với tư

cách là đối tác thực hiện dự án, họ phải chịu trách nhiệm trước người dân,

chính quyền và pháp luật đối với các hạng mục mà họ được mời hợp tác

thực hiện.

Đối với các hình thức tham gia của người dân vào quy trình ngân

sách nhà nước, mức độ thực hiện ngân sách cùng nhà nước được thiết kế

chi tiết và đầy đủ hơn so với các mức độ tham gia khác.

3.3.5. Người dân quyết định ngân sách nhà nước Đây là mức độ tham gia cao nhất của người dân vào quy trình ngân

sách nhà nước, theo đó, ngân sách được quyết định theo nhu cầu của

người dân, đồng thời người dân kiểm soát, điều hành, chịu trách nhiệm ra

quyết định trước một quy trình ngân sách nhà nước.

Đối với các cấp ngân sách nhà nước hiện chưa có quy định về mức

độ tham gia này.

Đối với các đơn vị dự toán/các tổ chức được nhà nước hỗ trợ ngân

sách hiện chưa quy định về mức độ tham gia này.

Đối với các dự án/chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước

hiện chưa có quy định pháp luật về mức độ tham gia này.

3.3.6. Giám sát ngân sách nhà nước Ở mức độ này, người dân tiến hành theo dõi quá trình thực hiện quy

trình ngân sách nhằm đảm bảo việc tuân thủ theo các nội dung ngân sách

đã được quyết định trước đó. Hoạt động giám sát có thể mang tính cá nhân

hoặc thông qua các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức dân sự hoặc nghề

nghiệp. Việc đa dạng hóa các chủ thể giám sát quy trình ngân sách nhà

nước có giá trị cung cấp cho nhà nước nhiều nguồn thông tin dưới nhiều

góc độ khác nhau.

Theo dòng ngân sách nhà nước liên quan tới các quy định của Luật

Ngân sách nhà nước 2015, Luật Đầu tư công 2019, Luật Đầu tư theo

phương thức đối tác công tư 2020; Luật quản lý vốn nhà nước…khu vực

ngân sách của các cấp chính quyền, các đơn vị dự toán/các tổ chức được

ngân sách nhà nước hỗ trợ hay các chương trình/dự án sử dụng vốn ngân

sách nhà nước đều được áp dụng chung cơ chế giám sát với tên gọi: Giám

sát ngân sách nhà nước của cộng đồng và chủ thể chủ trì quy trình này là

MTTQVN các cấp.

Theo quy định tại Điều 9 Hiến pháp 2013 và Điều 1 và khoản 5

Điều 3 Luật MTTQVN 2015, chức năng giám sát của MTTQVN được ghi

nhận cùng với các thành viên của mình và các tổ chức chính trị - xã hội là

chủ thể đại diện để bảo về quyền và lợi ích hợp pháp của người dân trong

đó có hoạt động giám sát ngân sách nhà nước.

Mục đích giám sát: Hoạt động giám sát nói chung và giám sát ngân

sách nhà nước của cộng đồng nói riêng nhằm mục đích như theo ghi nhận

tại khoản 2 Điều 25 Luật MTTQVN 2015, đó là đại diện để bảo vệ quyền

cho người dân, đồng thời đưa ra các phương án xử lý vi phạm. Đây là

chức năng đại diện quyền tham gia gián tiếp của người dân với các mục

tiêu phát huy quyền lực nhân dân và đồng lòng xây dựng nhà nước trong

sạch, phát triển toàn diện.

Nội dung giám sát

Đối với các cấp ngân sách nhà nước và các đơn vị dự toán/các tổ

chức được ngân sách nhà nước hỗ trợ: theo khoản 1 Điều 16 Luật Ngân

sách nhà nước 2015 ghi nhận hoat động giám sát ngân sách nhà nước của

cộng đồng gồm các nội dung sau: Việc chấp hành các quy định của pháp

luật về quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước; Tình hình thực hiện dự toán

ngân sách nhà nước hằng năm; Việc thực hiện công khai ngân sách nhà

nước.

Đối với dự án/ chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước và dự

án PPP, khoản 3 Điều 74 Luật Đầu tư công 2019 quy định hoạt động giám

sát của cộng đồng gồm các nội dung sau: (1) Việc chấp hành quy định của

pháp luật về đầu tư, xây dựng, đất đai, xử lý chất thải và bảo vệ môi

trường;( 2) Công tác đền bù, giải phóng mặt bằng và phương án tái định

canh, định cư bảo đảm quyền lợi của Nhân dân; (3) Các chương trình, dự

án sử dụng một phần vốn đóng góp của người dân; (4) Tình hình triển khai

và tiến độ thực hiện các chương trình, dự án;( 5) Việc thực hiện công khai,

minh bạch trong đầu tư công theo quy định; (6) Phát hiện những việc làm

tổn hại đến lợi ích của cộng đồng; những tác động tiêu cực của dự án đến

môi trường sinh sống của cộng đồng trong quá trình thực hiện đầu tư và

vận hành dự án; những việc làm gây lãng phí, thất thoát vốn, tài sản thuộc

dự án.

Hình thức giám sát gồm: Nghiên cứu, xem xét văn bản của cơ

quan nhà nước có thẩm quyền về lĩnh vực ngân sách nhà nước liên quan

đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân; Tổ chức đoàn

giám sát; Tham gia giám sát với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền; Thông

qua hoạt động của Ban thanh tra nhân dân được thành lập ở cấp xã, Ban

giám sát đầu tư cộng đồng.

Do pháp luật ngân sách nhà nước không quy định một trình tự

riêng về giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng mà chỉ ghi nhận việc

giám sát ngân sách theo kế hoạch và quy định của pháp luật một cách

chung chung nên có thể hiểu, quy trình giám sát ngân sách nhà nước sẽ áp

dụng quy trình giám sát nói chung của MTTQVN theo quy định của Luật

MTTQVN 2015. Cụ thể như sau:

Bước 1: Dựa vào các căn cứ giám sát quy định tại khoản 1 Điều 2

Nghị quyết liên tịch số 403/2017/NQLT-UBTVQH-CP-

DCTUBMTTQVN, gồm các chương trình hàng năm của MTTQ các cấp

hoặc phối hợp với các cơ quan nhà nước khác cùng cấp trên địa bàn hoặc

dựa trên đơn khiếu nại, tố cáo…hoặc các nội dung ngân sách mà người

dân quan tâm để xây dựng kế hoạch và phương án giám sát.

Bước 2: theo định kỳ, hàng năm vào khoảng quý 4, kế hoạch giám

sát được ban hành sau khi có sự đồng thuận của các chủ thể liên quan.

Bước 3: Phụ thuộc vào hình thức giám sát ngân sách nhà nước nào

được lựa chọn mà quy trình sẽ được tiến hành, cụ thể như sau:

Đối với hình thức nghiên cứu, xem xét văn bản thuộc lĩnh vực ngân

sách nhà nước liên quan đến quyền và lợi ích của người dân. UBMTTQ

chủ trì hoặc đề xuất nghiên cứu lại văn bản hoặc có thể tổ chức hội nghị

cũng như tham vấn lấy ý kiến…nếu thấy cần thiết. Quy trình chủ yếu là

các bên trình bày ý kiến và chủ thể chủ trì đưa ra kết luận.

Đối với việc lấy ý kiến chuyên gia được thực hiện chủ yếu thông

qua hình thức gián tiếp bằng văn bản cho ý kiến, UBMTTQ chịu trách

nhiệm tổng kết.

Đối với hình thức tổ chức đoàn giám sát: UBMTTQ xây dựng kế

hoạch cũng như tổ chức đoàn tham gia giám sát. Dựa vào nội dung và đối

tượng giám sát UBMTTQ mời chủ thể tham gia khác tham gia cùng giám

sát. Cuối cùng, đơn vị chủ trì ban hành quyết định thành lập đoàn giám

sát. Chậm nhất là 15 ngày trước khi tiến hành giám sát, đơn vị chủ trì

giám sát buộc phải gửi thông báo cùng các thông tin liên quan cho các chủ

thể tham gia giám sát, thời gian là 7 ngày phải thông tin và tài liệu phải

được gửi tới chủ thể được giám sát. Trình tự giám sát được tiến hành như

sau: (1) Trưởng đoàn thông tin kế hoạch giám sát ; (2) Chủ thể có thẩm

quyền được giám sát báo cáo nội dung liên quan; (3) Trao đổi ý kiến giữa

chủ thể được giám sát và chủ thể giám sát; (4) Chủ thể giám sát trình bày

rõ hơn các nội dung liên quan, đồng thời có thể nêu ý kiến với đoàn giám

sát.; (5) Đại diện chủ thể giám sát đưa ra kết luận.

Giai đoạn sau giám sát, chậm nhất 15 ngày kể từ ngày kết thúc

giám sát, chủ thể giám sát phải báo cáo kết quả tới UBMTTQ và các chủ

thể liên quan, có thể tổ chức các cuộc họp nếu thấy cần thiết, cuối cùng,

dựa vào kết quả đã được giám sát, chủ thể chủ trì giám sát ban hành văn

bản kết luận đồng thời có thể có kiến nghị tới các chủ thể có thẩm quyền.

Đối với hình thức giám sát ngân sách nhà nước qua hoạt động của

Ban thanh tra nhân dân.

Một là, xây dựng phương án, trước 05 ngày tiến hành giám sát, Ban

TTND phải đủ phương án trình Thường trực UBMTQ và người đứng đầu

cơ quan hành chính cấp xã.

Hai là, quá trình giám sát, chủ thể chủ trì giám sát, tức là Ban

TTND có quyền yêu cầu chủ thể được giám sát cung cấp các thông tin cần

thiết, các ý kiến, nguyện vọng, nhu cầu cụ thể liên quan đến NSNN.

Ba là, trên cơ sở số liệu thu thập được, việc phân tích và theo dõi

các dữ liệu và minh chứng cho phép Ban TTND đánh giá được tình hình

tuân thủ pháp luật NSNN, trường hợp phát hiện hành vi vi phạm, Ban

TTND ban hành văn bản kiến nghị tới các chủ thể có thẩm quyền. Việc

giải quyết đơn kiến nghị này được tình thời hạn từ 15 ngày kể từ ngày các

chủ thể nhận được đơn kiến nghị của Ban TTND

Cuối cùng, Ban TTND phải thông báo kết quả thực hiện kiến nghị

cũng như quá trình chấp hành pháp luật NSNN của các đối tượng được

giám sát cho người dân tại địa phương.

Hình thức giám sát NSNN với cơ quan tổ chức có thẩm quyền: Khi

giám sát NSNN cùng với các cơ quan tổ chức khác theo quy định của

pháp luật, MTTQVN cử đại diện tham gia, đồng thời cùng lên phương án

thực hiện, xem xét văn bản hoặc hành vi của chủ thể được giám sát và đưa

ra quan điểm của MTTQ đối với nội dung được giám sát. Khi có hành vi

vi phạm pháp luật, MTTQ đồng thời hoặc tự mình kiến nghị và đưa ra các

hình thức xử lý vi phạm tới các chủ thể có thẩm quyền giải quyết.

Chủ thể giám sát: Theo quy định tại Điều 16 Luật Ngân sách nhà

nước 2015; Nghị định 163/2016; Luật Đầu tư công 2019; Nghị định

29/2021; Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam 2015 đều thống nhất giao

MTTQVN các cấp chủ trì, phối hợp với các thành viên của Mặt trận tổ

chức việc giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng đối với tất cả các

nguồn lực từ ngân sách nhà nước. Luật Ngân sách nhà nước 2015 và Nghị

định 163/2016 chỉ định rõ là MTTQVN; Ban thanh tra nhân dân ở cấp xã,

Ban giám sát đầu tư của cộng đồng như quy định tại điểm đ khoản 4 Điều

52 Nghị định 163/2016 thì chủ thể tham gia còn có mặt của người dân

được bầu bởi các thiết chế tự quản ở địa phương.

Tóm lại, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước ở VN hiện còn rất thấp, thông qua hoạt động đánh giá trong nước và

kết quả khảo sát quốc tế đã chứng mình điều này.

Theo đó, đánh giá của Bộ Nội Vụ năm 2020 khi thực hiện xây

dựng Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở 2022 đã cho thấy ở từng mức độ

tham gia khi áp dụng Pháp lệnh 34 như sau: Đối với nội dung thông báo

công khai cho dân biết còn hạn chế, đối với nội dung dân bàn và quyết

định trực tiếp việc áp dụng pháp luật còn mang tính hình thức, nội dung

nhân dân bàn, biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định được thực hiện

chủ yếu thông qua Ban GSĐTcủa cộng đồng và Ban TTND còn nhiều hạn

chế do hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư cộng

đồng ở một số địa phương, cơ sở chưa phát huy được vai trò, chất lượng

thực hiện còn thấp…Kết quả thực hiện những nội dung nhân dân tham gia

ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định, dung còn chung

chung, chưa sát với thực tiễn cơ sở. Đồng thời chính quyền chưa tập hợp

đầy đủ ý chí, nguyện vọng chính đáng và ý kiến xác đáng của các tầng lớp

nhân dân. Một số nơi cán bộ lãnh đạo chưa sâu sát với nhân dân, vẫn còn

hiện tượng khoán trắng cho cán bộ, công chức cấp dưới triển khai thực

hiện, nội dung để đưa ra nhân dân tham gia ý kiến chưa rõ ràng, phù hợp

với thực tế, nhân dân chưa thật sự tin tưởng24.

Bên cạnh đó, theo khảo sát công khai ngân sách (OBS)25 chỉ số

công khai ngân sách (OBI) được xây dựng dựa trên 3 trụ cột gồm: Mức độ

minh bạch; Sự tham gia của công chúng; Giám sát ngân sách. Khảo sát

OBS đánh giá cơ chế và cơ hội chính thức để công chúng tham gia vào

24 Bộ Nội Vụ, Báo cáo kết quả thi hành pháp luật về thực hiện dân chủ ở cơ sở, tháng 8 ăm 2020

25 Khảo sát công khai ngân sách (OBS), được xây dựng trên các tiêu chí quốc tế của Quỹ Tiền Tệ Quốc Tế (IMF), Tổ chức Phát triển và Hợp tác Kinh tế (OECD), Tổ chức Kiểm toán Quốc tế (INTOSAI) và các tiêu chuẩn về sự tham gia của tổ chức Sáng kiến toàn cầu về Minh bạch tài khoá (GIFT), là khảo sát duy nhất hiện nay xếp hạng các quốc gia theo chỉ số công khai minh bạch ngân sách (OBI). Cho tới năm 2021, OBS đã có 120 quốc gia tham gia khảo sát và thực hiện tới lần thứ 8. Tại Việt Nam, Tổ chức Đối tác Ngân sách Quốc tế (IBP) phối hợp với Trung tâm Phát triển và Hội nhập (CDI) để thực hiện đánh giá xếp hạng OBI 2012, OBI 2015, OBI 2017, OBI 2019 và OBI 2021

quy trình ngân sách. Khảo sát xem xét các hoạt động mà Chính phủ, cơ

quan lập pháp (Quốc hội) và cơ quan kiểm toán tối cao (Kiểm toán nhà

nước) thông qua 18 chỉ số có trọng số tương đương, áp dụng các nguyên

tắc về sự tham gia của công chúng trong các chính sách tài khóa của tổ

chức Sáng kiến toàn cầu về minh bạch tài khóa và đánh giá từng quốc gia

theo thang điểm từ 0 đến 100. Theo đó, trong quy trình ngân sách nhà

nước tại Việt Nam, người dân được tham gia hạn chế vào tiến trình phê

chuẩn ngân sách của Quốc hội. Ít hoặc không được tham gia vào việc lập,

thực hiện dự toán và kiểm toán ngân sách.

Bảng 3.1: Cơ hội tham gia của công chúng trong quy trình ngân sách (số

Năm khảo sát

Lập ngân sách (cơ quan hành pháp )

Phê duyệt ngân sách (cơ quan lập pháp )

Thực hiện ngân sách (cơ quan hành pháp )

Kiểm toán ngân sách (cơ quan kiểm toán nhà nước )

56 56 8

2021 2019 2017

27 0 9

0 0 0

liệu NCS tổng hợp)

Năm khảo sát

Trụ cột 1 – Mức độ minh bạch

Chỉ số công khai ngân sách -

Trụ cột 2 – Sự tham gia của công

Trụ cột 3 – Giá m sát ngân

26 https://internationalbudget.org/openbudgetsurvey/country results/2021/vietnam; Báo cáo OBI Việt Nam (ngansachvietnam.net); 2021-01- 14-2021-OBS-Guide-and-Questionnaire_Final-ENGLISH.pdf (internationalbudget.org)

Bảng 3.2: Chỉ số công khai ngân sách của Việt Nam - Số liệu do tác giả tổng hợp từ số liệu của CDI và IBP26:

IBO

sách

chún g

44 38 15

2021 2019 2017

44 38 15

17 11 7

80 74 72

(Ít: 0 – 20; Tối thiểu: 21 – 40; Hạn chế:: 21 – 60; Đáng kể: 61 – 80; Đầy đủ: 81 – 100)

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3

Chương 3 đã tổng hợp, phân tích, đánh giá các chủ trương, định hướng của

Đảng về sự tham gia của người dân, nhất là trong giai đoạn từ Đại hội VII năm

1991 cho đến nay. Đường lối của Đảng được thể chế hóa trong các quy định trong

các bản Hiến pháp và pháp luật chuyên ngành, các quy định này luôn phát triển và

được sửa đổi bổ sung qua thời gian. Hiện nay, Luật Thực hiện dân chủ sơ sở 2022

(thay thế Pháp lệnh 34/2007), Luật Ngân sách nhà nước 2015, Luật Mặt Trận Tổ

Quốc Việt Nam, Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư,

Luật Thanh tra và nhiều đạo luật khác đều có quy định về sự tham gia của người

dân liên quan đến ngân sách nhà nước.

Sau khi phân tích, tại Chương 3, Luận án có thể rút ra các kết luận chính sau

đây:

Thứ nhất, thể chế hóa đường lối của Đảng, quyền tham gia của người dân

vào quy trình ngân sách nhà nước đã được ghi nhận trong hệ thống pháp luật Việt

Nam ngày càng rõ hơn, nhất là sau Hiến pháp 2013. Về hình thức, quyền tham gia

vào lĩnh vực ngân sách nhà nước đang tiến dần và có sự tương thích với pháp luật

quốc tế. Tuy vậy, cơ chế tham gia được nhấn mạnh và định hướng thông qua các

thiết chế đại diện như MTTQVN hoặc Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng hoặc

Ban Thanh tra nhân dân tại cấp cơ sở. Thiết kế pháp luật về quyền tham gia vào quy

trình ngân sách nhà nước của người dân cho thấy quan điểm nhất quán có từ trước

đây của truyền thống pháp luật XHCN ở Việt Nam, ưu tiên thúc đẩy sự tham gia

của người dân thông qua hình thức dân chủ XHCN dưới sự lãnh đạo của Đảng, và

để sử dụng quyền này người dân phải thông qua các tổ chức của Nhà nước hoặc do

Nhà nước định hướng. Đây chính là đặc trưng về quyền tham gia vào quy trình

ngân sách nhà nước của người dân trong nhà nước do một Đảng lãnh đạo ở Việt

Nam.

Thứ hai, quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

được quy định phân mảng ở nhiều ngành luật khác nhau và mức độ tham gia thấp,

hầu hết chỉ dừng lại ở quyền được biết thông tin về ngân sách nhà nước. Ngay cả

khi thông tin được công khai thì các hình thức công khai ngân sách cũng không phù

hợp dẫn đến thông tin không đầy đủ toàn diện.

Thứ ba, quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước phổ

biến ở Việt Nam hiện nay là hình thức giám sát được pháp luật ngân sách nhà nước

định danh là: Giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng, được trao quyền chủ trì

cho MTTQVN các cấp. Hình thức giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng

được áp dụng cho tất cả các lĩnh vực sử dụng ngân sách nhà nước. Chính việc định

danh quyền tham gia là hình thức “dân chủ XHCN” và trao quyền chủ trì cho một

tổ chức thuộc nhà nước là yếu tố quyết định tới hiệu quả tham gia của người dân

vào quy trình ngân sách nhà nước. Nếu muốn khuyến khích và thúc đẩy quyền tham

gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân ở Việt Nam trong thời gian tới

thì đây chính là vấn đề cần được thiết kế lại cho phù hợp với thực trạng quản trị nhà

nước trong thời kỳ hội nhập ngày càng sâu sắc.

CHƯƠNG 4: NHỮNG BẤT CẬP VÀ MỘT SỐ GỢI Ý HOÀN

THIỆN PHÁP LUẬT VỀ SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN VÀO

QUY TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

4.1. Bất cập từ cơ sở chính trị và định hướng hoàn thiện quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước Kể từ thời điểm tuyên bố độc lập, ĐCSVN là tổ chức chính trị duy

nhất giữ vị trí lãnh đạo ở Việt Nam. Vì vậy, quan điểm của ĐCSVN về vấn

đề sự tham gia của người dân như thế nào sẽ ảnh hưởng trực tiếp tới sự

phát triển cũng như thực trạng pháp luật về quyền tham gia của người dân

vào quy trình ngân sách nhà nước. Theo đó, dưới sự lãnh đạo của

ĐCSVN, quyền tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân

đã được ghi nhận và có xu hướng phát triển hơn, nội dung này đã được

trình bày cụ thể tại phần thứ nhất thuộc Chương III của Luận án.

Tuy nhiên, trong bối cảnh không thuận lợi về quản trị, mối quan hệ

giữa nhà nước với người dân trước những thử thách hiện nay cho thấy

định hướng sử dụng cơ chế tham trong bối cảnh hiện này là chưa hiệu quả,

thực trạng về tham nhũng, thất thoát tài sản công, phản ứng tiêu cực của

người dân với các loại phí từ các dự án có sử dụng vốn ngân sách nhà

nước… đã phần nào cho thấy giá trị thực sự về sự tham gia của người dân

vào quy trình ngân sách nhà nước tại Việt Nam là chưa đủ để tạo ra sự

thay đổi như kỳ vọng của ĐCSVN. Những bất cập hiện hữu này, theo

quan điểm của NCS xuất phát từ nguyên nhân chính sau đây:

Thứ nhất và là nguyên nhân quan trọng nhất, đó là, ĐCSVN

khuyến khích và định hướng áp dụng hình thức tham gia gián tiếp (thông

qua cơ chế đại diện) ở hầu hết các quy trình ngân sách nhà nước.

Mặc dù nhận thức rõ được vai trò quan trọng về quyền tham gia

của người dân khi nhà nước phải đối mặt với tình trạng quan liêu, mệnh

lệnh, cửa quyền, tham nhũng…nên ngay từ những ngày đầu Đổi Mới,

ĐCSVN đã chỉ ra phương thức cải thiện là phải phát huy quyền làm chủ

của dân, thu hút nhân dân tham gia quản lý nhà nước, tham gia kiểm kê,

kiểm soát nhà nước, khắc phục tình trạng suy thoái, quan liêu, mất dân

chủ và nạn tham nhũng (Chỉ Thị số 30/1998 của Bộ Chính trị).

Tuy nhiên, như đã trình bày tại Chương III của Luận án, quan điểm

và định hướng về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách

nhà nước ở Việt Nam được ĐCSVN kiên định duy trì là hình thức dân chủ

xã hội chủ nghĩa và được diễn giải là: tất cả quyền lực nhà nước thuộc về

nhân dân, nhân dân là chủ thể và là người thực hiện quyền lực chung của

xã hội. Sự tham gia được thể chế trong Hiến pháp và pháp luật chuyên

ngành dưới sự ảnh hưởng từ quan điểm chỉ đạo của Đảng Cộng sản Việt

Nam và tư tưởng của Hồ Chí Minh về quyền dân chủ của nhân dân. Cụ

thể, HCM đã khẳng định rằng: “Để thực hiện tốt nhiệm vụ cách mạng,

Nhà nước ta phải phát triển quyền làm chủ và sinh hoạt chính trị của toàn

dân, để phát huy tính tích cực và sáng tạo của Nhân dân, làm cho mọi

người công dân Việt Nam thực sự tham gia quản lý công việc của Nhà

nước, ra sức xây dựng chủ nghĩa xã hội”.

Xuất phát từ nền tảng này, đã tạo nên những đặc trưng riêng biệt và

cơ bản tới nội dung, các hình thức, các cơ chế và phạm vi tham gia của

người dân Việt Nam vào khu vực công. Nghĩa là, sự tham gia của người

dân về cơ bản được xuất phát từ quyền dân chủ nhân dân và là nền tảng để

xây dựng và vận hành hoạt động cũng như tổ chức của bộ máy nhà nước.

Tuy nhiên, sự tham gia này được thiết kế trên nền tảng của hệ

thống pháp luật xã hội chủ nghĩa, ở đó, người dân được khuyến khích

tham gia trong một tập thể nhất định. Quan điểm này được thể hiện rõ nét

thông qua các văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam, bắt đầu từ năm

1976 tại Đại hội Đảng toàn quốc lần IV; lần V năm 1980, kể cả khi Việt

Nam đã tiến hành Đổi Mới năm 1986, thì sự tham gia của người dân vẫn

được nhất quán theo quan điểm là : “xây dựng chế độ làm chủ tập thể”, ở

đó, quyền lực nhà nước là quyền lực của nhân dân lao động có tổ chức.

Cho đến sau Đổi Mới, sự tham gia của người dân không được gắn kèm với

khái niệm “làm chủ tập thể”, người ta cũng không còn thấy khái niệm này

xuất hiện từ Đại hội Đảng toàn quốc lần VII năm 1991, nhưng sự tham gia

trong một khuôn khổ của tổ chức hoặc tập thể vẫn được duy trì cho đến

ngày nay, bằng những quy định của pháp luật, đặc biệt là sự tham gia

trong khu vực công, đơn cử như sự tham gia của người dân tại cở sở đều

được tổ chức thực hiện bởi UBND; HĐND và MTTQVN, đặc biệt hình

thức kiểm tra, giám sát đối với vốn ngân sách nhà nước đều được

MTTQVN chủ trì đại diện với tên gọi giám sát của cộng đồng theo quy

định của Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư;

Luật quản lý, sử dụng tài sản công, Pháp lệnh 34 nay được thay thế bằng

Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở (2022), Luật Ngân sách nhà nước 2015

ghi nhận tại Điều 16 việc giám sát cũng phải được định nghĩa là của cộng

đồng và cộng đồng tham gia giám sát thông qua MTTQVN các cấp.

Ngoài ra, do các quy trình tham gia, cụ thể trong lĩnh vực ngân

sách nhà nước đều được chủ trì bởi MTTQVN, thậm chí, ngay cả đối với

những vấn đề ảnh hưởng trực tiếp tới địa bàn nơi người dân sinh sống

cũng phải thông qua các thiết chế tập thể đó là Ban Thanh tra nhân dân

hoặc Ban giám sát đầu tư của cộng đồng. Các thiết chế này đều được giám

sát, kiểm duyệt về nội dung, tổ chức, nhân lực, nguồn lực của tổ chức

Đảng và chính quyền địa phương.

Tại Việt Nam, theo khảo sát quốc tế về công khai ngân sách nhà

nước đã cho thấy, các chỉ số tham gia của người dân từ 2011, 2019, 2021

theo khảo sát của IBP ngày càng tăng nhưng chỉ số công khai và minh

bạch ngân sách nhà nước của Việt Nam vẫn nằm trong danh sách các nước

không công khai hoặc công khai ít nhất về ngân sách nhà nước. Tức là

thông tin về ngân sách là có, ngày càng có xu hướng mở rộng phạm vi nội

dung công khai ngân sách nhà nước, nhưng các nội dung này không thể sử

dụng được vì người dân là chủ thể nằm ngoài quy trình ngân sách nhà

nước. Sự tham gia hình thức bởi hai ý: Một là số liệu khó có thể dùng

được vì không có cơ chế. Hai là, toàn bộ quy trình này, phần lớn đều áp

dụng hình thức tham gia gián tiếp – thông qua các đại diện dân cử.

Đây cũng chính là lý do vì sao VN đang phải đối mặt với thực trạng

mà trong đó tham nhũng là vấn nạn quốc gia, phân bổ dịch vụ công chưa

công khai và minh bạch khiến người dân phản ứng tiêu cực với các dự án

đầu tư công.

Gợi ý hoàn thiện quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

Định hướng linh hoạt áp dụng tham gia trực tiếp và gián tiếp

Như đã trình bày tại Chương II của Luận án, hai cơ chế dân chủ đại

diện và dân chủ trực tiếp được cộng đồng quốc tế chấp nhận rộng rãi trong

việc thực thi các quyền dân chủ của người dân. Quyết định ngân sách

được thông qua Quốc Hội và HĐND là hình thức tham gia gián tiếp qua

hình thức dân chủ đại diện. Ngược lại, khi người dân tự mình hoặc trở

thành thành viên của một tổ chức xã hội nào đó để đưa ra ý kiến hoặc

quyết định nội dung ngân sách tức là sử dụng cơ chế dân chủ trực tiếp.

Trực tiếp, tự mình tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước đã

được chứng minh có thể cải tạo những khiếm khuyết cơ chế dân chủ đại

diện, ví dụ như mất kết nối với công dân từ nhà nước; loại trừ tầng lớp yếu

thế ra khỏi phát triển; tham nhũng và lợi ích nhóm; không công bằng trong

phân phối và hưởng thụ dịch vụ công… Mặc dù không tham vọng biến sự

tham gia của người dân thành phương thuốc chữa lành tất cả các vấn đề

của quản trị công, nhưng rõ ràng, những nghiên cứu thực nghiệm về việc

áp dụng cơ chế dân chủ trực tiếp trong lĩnh vực ngân sách nhà nước tại

nhiều quốc gia trên thế giới, bao gồm cả các nước phát triển, đang phát

triển đều cho thấy rằng, tham gia trực tiếp quy trình ngân sách mang lại

giá trị về quyền lực, trao quyền hợp pháp mạnh mẽ, phân phối công bằng

dịch vụ công; cải thiện mối quan hệ giữa nhà nước với công dân… bằng

cách này, quyền lực nhà nước được “phân phối” lại một cách hợp pháp,

thu hút đông đảo người dân tham gia vào quá trình chính sách công nói

chung và quy trình ngân sách nhà nước nói riêng, người dân trở thành một

phần của quá trình và cùng gánh trách nhiệm, cung cấp cho nhà nước

thông tin cần thiết trước khi ban hành quyết định như thế tính hiệu quả,

công bằng trong sử dụng vốn ngân sách được bảo toàn, đồng thời niềm tin

của người dân với chính quyền cũng được tăng cường.

Do vậy, đối với quy trình ngân sách nhà nước, cần định hướng áp

dụng cân bằng, phù hợp đồng thời cả hai chế tham gia trực tiếp và gián

tiếp cụ thể:

Đối với hình thức dân chủ đại diện - cần tăng cường sự độc lập của

MTTQVN.

Hiện nay, tại Việt Nam, MTTQVN được trao quyền chủ trì giám sát

ngân sách nhà nước của cộng đồng, được tổ chức và hoạt động ở mỗi cấp

chính quyền. Tuy nhiên, do tính độc lập về nguồn lực chưa đủ, đồng thời

thẩm quyền chưa tương xứng với nhiệm vụ khiến thiết chế này hoạt động

chưa mang lại hiệu quả, khả năng tác động hoặc gây ảnh hưởng trực tiếp

tới quy trình ngân sách khi tiến hành hoạt động giám sát chưa cao, hiện

MTTQVN chỉ được quyền kiến nghị sau quá trình giám sát ngân sách nhà

nước. Do vậy, cần tạo các cơ chế về mặt pháp lý để MTTQVN độc lập về

nguồn lực và nội dung hoạt động, từ đó có thể gây ảnh hưởng tới quy trình

ngân sách nhà nước.

Bên cạnh đó, tăng cường vai trò của các tổ chức xã hội chịu sự

giám sát của HĐND và Cấp ủy cùng cấp như Ban Thanh Tra nhân dân;

Ban giám sát đầu tư cộng đồng, thu hút và kết nạp các thành viên có

chuyên môn cũng đồng thời tạo thành các mạng lưới để người dân có

nhiều lựa chọn cũng như cơ hội tham gia được mở rộng hơn. Đồng thời

mở rộng phạm vi chủ thể đại diện quyền tham gia của người dân vào quy

trình ngân sách bằng việc cho phép các tổ chức nghề nghiệp như kế toán,

kiểm toán được cùng tham gia vào quy trình giám sát ngân sách nhà nước

của cộng đồng.

Đối với hình thức dân chủ trực tiếp – người dân quyết định đối với

các dự án/ chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước có tác động trực

tiếp tới đời sống và sinh kế.

Theo quan điểm của NCS, người dân cần được biết thông tin đầy

đủ về ngân sách tại các cấp chính quyền cũng như các đơn vị dự toán, các

tổ chức được tài trợ ngân sách.

Tuy nhiên, đối với các dự án/ chương trình sử dụng nguồn vốn

ngân sách nhà nước nhằm cung cấp cơ sở hạ tầng hoặc cung cấp dịch vụ

công liên quan đến các lĩnh vực như y tế; giáo dục; văn hóa, sinh kế …

thực hiện tại địa bàn sinh sống và có tác động trực tiếp thì người dân cần

được tham gia ở mức độ cao hơn thay vì chỉ được biết thông tin và giám

sát như hiện nay. Mức độ tham gia có thể được xây dựng và ở mức cao

nhất, đó là quyền quyết định.

Hiện nay, quyền quyết định ngân sách nhà nước ở Việt Nam chưa

được ghi nhận bằng các quy định pháp luật.

Hình thức được bàn và quyết định trực tiếp chỉ khi người dân đóng

góp một phần hoặc toàn bộ nguồn lực có thể gây nhầm lẫn với quyền được

quyết định ngân sách nhà nước, bởi các nội dung được bàn và quyết định

trực tiếp có thể bị chính quyền địa phương, MTTQ không đồng ý theo quy

định tại khoản 2 Điều 21 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở 2022.

Chỉ được coi người dân có quyền quyết định ngân sách khi người

dân được tham gia quyết định ở tất cả các khâu của từng giai đoạn của quy

trình ngân sách, đó phải là kết quả của quá trình được cung cấp thông tin,

người dân được tham vấn về nhu cầu, lựa chọn mục tiêu, lựa chọn nhà

thầu, tham gia thực hiện, tham gia giám sát, tham gia nghiệm thu và bảo

trì đối các dự án.

Sự cần thiết về quyền quyết định của người dân đối với dự

án/chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà nước vì các lý do sau đây:

Thứ nhất, người dân địa phương là đối tượng chịu tác động trực tiếp từ các

dự án /công trình có sử dụng vốn ngân sách nhà nước. Theo nghĩa rộng

nhất, họ là chủ thể đóng thuế nên có quyền được biết thông tin và quyết

định tham gia vào quy trình này. Ở góc độ hẹp hơn, người dân địa phương

là đối tượng chịu tác động trực tiếp từ các công trình dự án, họ là chủ thể

thụ hưởng vì vậy, lựa chọn dịch vụ hay công trình nào phù hợp với nhu

cầu còn thể hiện tính hiệu quả trong quản lý và sử dụng ngân sách. Hàng

loạt nhà văn hóa được xây ở mỗi thôn và bỏ không trong khi cả xã vẫn

phải lựa chọn đi đò hoặc phà để phục vụ hoạt động kinh tế hay học tập đã

phần nào cho thấy người dân đã bị loại ra khỏi quy trình sử dụng vốn ngân

sách.

Thứ hai, chia sẻ trách nhiệm và áp lực với nhà nước. Bởi khi được

trở thành một phần của quy trình ngân sách với vai trò chủ thể quyết định

lựa chọn loại dự án, hạn mức, nhà thầu, tham gia giám sát, nghiệm thu và

bảo trì…vô hình chung tạo ra áp lực cũng như trách nhiệm đối với người

dân tham gia vào quy trình ngân sách đối với chính dự án/công trình mà

người dân tham gia.

Thứ ba, mối quan hệ giữa người dân và chính quyền địa phương

được cải thiện và tăng cường. Khi nhu cầu và nguyện vọng được lắng

nghe thực sự và trở thành đầu vào cho quá trình lựa chọn và ra quyết định

chính sách công, người dân có xu hướng tin tưởng hơn và kết quả, họ có

khả năng ủng hộ cao hơn đối với các chính sách khác của chính quyền.

Như vậy, cả quy trình ngân sách nhà nước với nhiều giai đoạn khác

nhau, việc sử dụng linh hoạt từng cơ chế tham gia hoặc là đại diện hoặc là

trực tiếp sẽ mang lại hiệu quả cao hơn trong quản lý và sử dụng ngân sách

nhà nước.

Các tuyên bố chính trị của ĐCSVN dưới hình thức các Nghị

quyết cần được cam kết và hiện thực hóa bằng các quy định của pháp

luật

Trong bối cảnh chính trị ở Việt Nam, lãnh đạo chiến lược qua từng

giai đoạn và từng thời kỳ của ĐCSVN được thể hiện bằng các Nghị quyết.

Đây chính là hình thức chính danh thể hiện quan điểm và đường lối của

ĐCSVN.

Tuy nhiên, để đảm bảo rằng quyền tham gia của người dân được

thực thi trên thực tế thì bắt buộc phải được thể chế thành các quy định của

pháp luật. Với các chức năng đặc trưng, pháp luật là công cụ duy nhất đảm

bảo cam kết về chính trị tránh được tư duy nhiệm kỳ và được thực hiện

hóa trong đời sống xã hội.

Tóm lại, trong bối cảnh hiện nay tại Việt Nam, cởi mở và định

hướng linh hoạt áp dụng các hình thức tham gia đồng thời cam kết ban

hành bằng quy định pháp luật sẽ mang lại những lợi thế về lãnh đạo của

ĐCSVN như sau:

Một là, củng cố niềm tin vào sự lãnh đạo của ĐCSVN, với sự đồng

thuận toàn dân về sự lãnh đạo của ĐCSVN, Đảng chính là đại diện cho hệ

thống quyền lực công tại Việt Nam, vì thế, khi tình hình quản trị công

được cải thiện, tham nhũng được hạn chế tối thiểu, niềm tin vào chính

quyền và ĐCSVN sẽ được củng cố, duy trì.

Hai là, người dân được trao quyền quyết định ngân sách sẽ trở

thành trụ cột tăng cường kiểm tra giám sát tổ chức và hoạt động của các

cơ quan nhà nước – đảm bảo vốn ngân sách được sử dụng hiệu quả. Khi

nhà nước cung cấp dịch vụ và trùng với nhu cầu thiết thực của người dân,

đây chính là hình thức sử dụng ngân sách nhà nước hiệu quả nhất. Quyền

quyết định gắn chặt với tính chịu trách nhiệm sẽ đảm bảo các bên tham gia

độc lập, đây cũng chính là ưu tiên tính hiệu quả của ngân sách nhà nước.

Ba là, ĐCSVN đảm bảo duy trì và phát triển mạnh hơn vài trò lãnh

đạo nhà nước tại Việt Nam. Quyền quyết định ngân sách đối với vốn ngân

sách nhà nước không làm thay đổi bản chất quyền lực nhà nước mà

ĐCSVN đã thiết lâp: Đảng lãnh đạo – nhà nước quản lý – nhân dân làm

chủ.

4.2. Bất cập từ quy định pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước và gợi ý hoàn thiện pháp luật.

4.2.1. Bất cập từ quy định pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước trong Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn 2007.

Tính đến thời điểm hiện tại, trong vòng 16 năm vừa qua tính từ khi

nội dung quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

được điểu chỉnh bởi Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn

2007. Vì vậy, việc nghiên cứu và phân tích các quy định về quyền tham

gia vào quy trình ngân sách nhà nước của người dân tại Pháp lệnh thực

hiện dân chủ tại xã, phường, thị trấn 2007 là cần thiết nhằm làm sáng tỏ

nội dung này được quy định như thế nào trong hệ thống pháp luật Việt

Nam. Bên cạnh đó, việc làm rõ và đánh giá các quy định tại Pháp lệnh 34

cũng gián tiếp cho thấy tại sao vào thời điểm hiện tại, VN đang phải đối

mặt với nhiều hậu quả nghiêm trọng trong quản lý và sử dụng ngân sách

nhà nước như đã được dẫn chứng trong phần mở đầu của Luận án.

Trước tiên, sự ra đời của pháp luật dân chủ cơ sở cho thấy những

chuyển biến trong hành động và nhận thức của Việt Nam về sự tham gia

của người dân, đặc biệt là trong lĩnh vực ngân sách nhà nước.

Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đã đạt được, thông qua Pháp

lệnh, một số quy định về sự tham gia của người dân vào quy trình ngân

sách cũng cho thấy khả năng áp dụng trên thực tế khó mang lại hiệu quả,

cụ thể là:

Ở mức độ được biết thông tin

Số liệu ngân sách đã cơ bản được công bố nhưng ít có giá trị sử

dụng.

Theo thiết kế tại Điều 5, Chương II của Pháp lệnh, chính quyền

phải công khai thông tin liên quan đến ngân sách nhà nước, gồm có: dự

toán và quyết toán ngân sách hàng năm; các vấn đề ảnh hưởng đến người

dân của các công trình, dự án trên địa bàn của địa phương, quản lý và sử

dụng các loại quỹ, khoản đầu tư, tài trợ theo chương trình, dự án đối với

cấp xã; các khoản huy động nhân dân đóng góp; vốn vay của địa phương

phục vụ các hoạt động sinh kế cho nhân dân hoặc xây dựng các công trình

phúc lợi; phí, lệ phí và các khoản thu khác do cấp xã thu.

Tuy nhiên, ở mức độ này, hình thức tham gia, thời điểm, thời

gian…được thiết kế nhưng không tương thích với nhau, tức là khi áp dụng

nội dung được công khai với các hình thức, thời điểm, khoảng thời gian

công khai thì rất khó mang lại hiệu quả, cụ thể:

Về hình thức công khai, Pháp lệnh 43/2007 quy định tại khoản 2

Điều 6, chủ thể có nghĩa vụ công khai có thể lựa chọn đồng thời cả ba

hình thức gồm: niêm yết tại trụ sở cơ quan ; Công khai trên hệ thống

truyền thanh của cấp xã; Công khai thông qua Trưởng thôn, Tổ trưởng tổ

dân phố để thông báo đến nhân dân.

Pháp lệnh quy định ngân sách và các nội dung liên quan đến ngân

sách không bắt buộc phải niêm yết tại trụ sở cơ quan như những nội dung

khác.

Dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách hàng năm hoặc việc sử

dụng các loại quỹ trong đó có cả các loại quỹ cho nhân dân đóng góp…

buộc phải sử dụng hình thức truyền thanh hoặc thông qua đại diện thôn,

khu phố (Điều 7; Điều 8 Pháp lệnh 34/2007).

Ngân sách nhà nước là một lĩnh vực đặc thù với các con số, pháp

luật buộc phải công khai qua truyền thanh hoặc đại diện của tổ dân phố

hoặc khu phố là khó mang lại hiệu quả, thậm chí gây khó khăn cho hoạt

động tiếp cận thông tin của người dân, vì thông tin không trong tình trạng

có sẵn.

Ngược lại, đối với những chủ thể có trách nhiệm công khai có thể

dễ dàng “lách” và có thể cung cấp thông tin không hiệu quả một cách có

chủ đích, ví dụ chọn thời điểm phát thanh, chất lượng của các công cụ

phát thanh, hoặc không quy định cơ chế phản hồi khi áp dụng hình thức

công khai qua đại diện là Trưởng thôn hay tổ trưởng tổ dân phố…sẽ khiến

số liệu ngân sách nhà nước trở nên khó tiếp cận, cản trở động lực tham gia

và nếu có tham gia sẽ không mang lại hiệu quả.

Về thời điểm công khai, Pháp lệnh 34/2007 quy định các nội dung

ngân sách mà người dân được biết đều là những thông tin đã được quyết

định và có hiệu lực thi hành (khoản 2 Điều 7; khoản 2 Điều 8) vì vậy,

thông tin mà người dân nhận được không có giá trị sử dụng.

Theo đó, dự toán ngân sách là một giai đoạn của quy trình ngân

sách hàng năm. Đây là thời điểm dự thảo các chính sách, các dự án. Đây

cũng là thời điểm tham gia của người dân gây ảnh hưởng đến các chính

sách sử dụng ngân sách, đặc biệt đối với cấp cơ sở, nơi mà các dự án hay

chính sách có tác động trực tiếp tới sinh kế của người dân, sự tham gia của

người dân trong giai đoạn này chính là tiếng nói, để các chính sách được

cân nhắc, phân bổ cho phù hợp với nhu cầu của họ. Nhưng việc quy định

dự toán sau khi được HĐND cấp xã thông qua mới được công khai, hoặc

số liệu của dự án sau khi đã được chủ thể có thẩm quyền quyết định, đã

chứng minh rằng tiếng nói hay sự tham gia của người dân đã bị loại ra

ngoài quy trình, thông tin dù có tiếp cận được cũng không mang lại giá trị.

Việc sử dụng ngôn ngữ không thống nhất cũng có thể gây khó khăn

khi áp dụng, có những nội dung Pháp lệnh 34 /2007 quy định “phải được

công khai” (khoản 1 Điều 7), tuy nhiên, cũng với tinh thần bắt buộc này,

tại khoản 1 Điều 8, pháp lệnh lại sử dụng khái niệm “được công khai”.

Tương tự như vậy, khi quy định về thời gian công khai, pháp lệnh quy

định những nội dung có khoảng thời gian công khai cụ thể, tuy nhiên, có

những nội dung, Pháp lệnh dùng khái niệm “niêm yết thường xuyên” gây

ra sự không đồng nhất, đặc biệt khó khăn khi áp dụng trong thực tế vì

không biết “thường xuyên” cụ thể là bao lâu.

Bên cạnh đó, việc quy định không thống nhất về thời điểm công

khai thông tin, ví dụ như đối với nội dung dự toán và quyết toán ngân sách

của cấp xã thì quy định rõ thời hạn phải công khai sau khi văn bản có hiệu

lực là hai ngày, nhưng lại không quy định thời gian công khai. Trong khi

đó, các nội dung khác của ngân sách nhà nước như dự án, mức phí…thì

quy định rõ thời gian công khai nhưng lại không quy định thời điểm bắt

đầu phải công khai, gây ra những khó khăn khi thi hành và áp dụng.

Ở mức độ thảo luận ngân sách cùng nhà nước,

Pháp lệnh 34 mô tả và ghi nhận mức độ này với tên gọi những vấn

đề ngân sách nhà nước nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có

thẩm quyền ra quyết định, liên quan đến ngân sách nhà nước, đó là nội

dung dự thảo kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của cấp xã (khoản 1 Điều

19), các hình thức tham gia được áp dụng gồm có: họp cử tri hoặc cử tri

đại diện hộ gia đình theo địa bàn từng thôn, tổ dân phố; phát phiếu lấy ý

kiến cử tri hoặc cử tri đại diện hộ gia đình; thông qua hòm thư góp ý (Điều

20). Trong đó, các chủ thể có trách nhiệm tổ chức thực hiện là UBND cấp

xã, cụ thể là Chủ tịch UBND xã.

Tuy nhiên, điểm lưu ý là tại khoản 3 Điều 20 quy định, trong

trường hợp chính quyền cấp xã quyết định các nội dung được lấy ý kiến

tham vấn của người dân, nhưng khác với ý kiến của đa số thì phải nêu rõ

lý do và chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Như vậy, lấy ý kiến của

người dân là bắt buộc đối với chính quyền cấp xã, tuy nhiên, kết quả của

quy trình lấy ý kiến dù có đa số phiếu nhưng cũng không đương nhiên có

giá trị thi hành.

Ngoài ra, vấn đề chịu trách nhiệm về quyết định của các bên tham

gia cũng không được quy định rõ. Theo quan điểm của NCS, từ quy định

này cho thấy, định hướng của nhà nước về thứ tự ưu tiên lựa chọn chủ thể

ra quyết định, đồng thời cũng cho thấy thái độ chưa cởi mở, còn dè chừng

đối với hoạt động tham gia quản lý nhà nước và xã hội của người dân,

chưa thể hiện được hết kỳ vọng và mục tiêu của ĐCSVN về vấn đề dân

chủ cơ sở, thúc đẩy sự tham gia quản lý nhà nước và xã hội của người dân.

Ở mức độ quyết định ngân sách nhà nước

Pháp lệnh 34 quy định mức độ tham gia mà nhân dân quyết định

trực tiếp đối với chủ trương và mức đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng, các

công trình phúc lợi công cộng trong phạm vi cấp xã, thôn, tổ dân phố do

nhân dân đóng góp toàn bộ hoặc một phần kinh phí và các công việc khác

trong nội bộ cộng đồng dân cư phù hợp với quy định của pháp luật (Điều

10) cho thấy, đây là hình thức tham gia cao nhất trong các nội dung ngân

sách mà người dân tham gia hiện nay. Tuy nhiên, còn một số vấn đề cần

thảo luận, đó là, nguồn vốn mà người dân được bàn và quyết định trực tiếp

thì ngân sách nhà nước chỉ chiếm một phần hoặc không có mà hoàn toàn

do sự đóng góp của người dân. Nên việc người dân có quyền quyết định là

hoàn toàn hợp lý.

Tuy nhiên, khái niệm bàn và quyết định trực tiếp được dùng trong

Pháp lệnh số 34 có thể gây nhầm lẫn, lý do vì, phạm vi tham gia bàn,

quyết định trực tiếp chỉ dừng lại ở chủ trương và mức đóng góp vốn cho

dự án, công trình mà không phải là toàn bộ quy trình, người dân không

kiểm soát, điều hành và chịu trách nhiệm, nên đây không phải là mức độ

cao nhất.

Thực tế, ở nội dung này có thể xảy ra hai trường hợp, phụ thuộc

vào hình thức tham gia. (1), nếu tổ chức cuộc họp lấy ý kiến trực tiếp hợp

pháp và có người tham quá 50% tổng số đại diện cử tri (khoản 2 Điều 10

Pháp lệnh số 34) tán thành thì có giá trị thi hành. (2), Pháp lệnh không quy

định cách thức giải quyết nếu trong trường hợp nếu tổ chức họp lại hoặc

phát phiếu lấy ý kiến nếu vẫn không đạt đươc sự thống nhất theo tỷ lệ bắt

buộc thì sẽ xử lý như thế nào. Pháp luật cũng không quy định cụ thể chủ

trương hay mức đóng góp do nhà nước đề xuất hay người dân tự dự tính.

Trong trường hợp kế hoạch, chủ trương và mức đóng góp cho dự án được

lập bởi cơ quan nhà nước và trong trường hợp các hình thức tham gia của

người dân không có giá trị thi hành thì toàn bộ quy trình sử dụng ngân

sách cho xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình phúc lợi công cộng trong

phạm vi cấp xã, thôn, tổ dân phố do nhân dân đóng góp toàn bộ hoặc một

phần kinh phí và các công việc khác là không có sự tham gia của người

dân. Toàn bộ nội dung này chỉ dừng lại ở mức độ tham vấn.

Đối với mức độ cùng thực hiện quy trình ngân sách nhà nước

Pháp lệnh 34 chưa quy định nội dung này, mặc dù khẩu hiệu “dân

làm” đã được đề cập trong Pháp lệnh.

Ở mức độ giám sát quy trình ngân sách nhà nước

Đây là hình thức tham gia cuối cùng được ghi nhận trong Pháp lệnh

thực hiện dân chủ tại xã, phường, thị trấn 2007. Theo Pháp lện 34, người

dân được quyền giám sát ở tất cả các nội dung mà người dân đã tham gia,

đó là các vấn đề dân được biết; được trực tiếp bàn và quyết định; được

tham gia góp ý trước khi cơ quan nhà nước ra quyết định (Điều 23; 24).

Tuy nhiên, Pháp lệnh không định nghĩa về hoạt động giám sát,

không quy định cụ thể các hành vi giám sát, vì thế, để sử dụng quyền này,

các chủ thể tham gia phải đồng thời áp dụng thêm các quy định ở các văn

bản quy phạm pháp luật khác, ví dụ, các nội dung và hình thức giám sát

phải dựa vào Điều 26; 27 Luật Mặt trận tổ quốc 2015, hoặc khi sử dụng

hình thức giám sát trực tiếp, chủ thể tham gia phải áp dụng quy trình theo

quy định của pháp luật về quyền khiếu nại và tố cáo…đây là những rào

cản khiến cho việc tiếp cận và sử dụng quyền giám sát của người dân trở

nên khó khăn, đồng thời làm giảm tính khả thi khi áp dụng trong thực tế.

Để hiểu rõ quy định về quyền giám sát của người dân, được sử

dụng như một hình thức tham gia ngân sách ở Việt Nam, cần phải nghiên

cứu, phân tích và đánh giá sâu hơn trong các quy định của pháp luật liên

quan đến việc sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước được quy định

trong pháp luật về đầu tư, xây dựng, đầu tư công, đầu tư theo hình thức

đối tác công tư.

Tóm lại, trong một thời gian dài ở Việt Nam, ở mức độ tham gia

thấp nhất - được biết thông tin và tham vấn về quy trình ngân sách nhà

nước đã được quy định bởi Pháp lệnh 34. Tuy nhiên, như đã phân tích ở

trên, việc cung cấp thông tin và hình thức cung cấp thông tin; thời điểm

cung cấp thông tin ít có giá trị sử dụng vì :

Thứ nhất, các quy định không rõ ràng, như đã trình bày ở trên, nội

dung của ngân sách hàng năm có quy định thời điểm công khai nhưng

không quy định khoảng thời gian công khai. Những nội dung khác liên

quan đến ngân sách nhà nước tại cấp xã như dự án, phí, xây dựng cơ sở hạ

tầng…thì quy định khoảng thời gian nhưng lại không quy định thời điểm

bắt đầu công khai.

Thứ hai, khả năng gây ảnh hưởng tới ngân sách nhà nước ở cấp cơ

sở của người dân là rất thấp, bởi vì các văn bản về dự toán hoặc quyết toán

sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, HĐND thông

qua, tức là đã có hiệu lực pháp lý thì mới được công khai, và vì thế, pháp

luật trở thành rào cản vì đã không thiết kế quy trình tham gia cho người

dân. Toàn bộ quy trình ngân sách nhà nước là một quy trình khép kín và

chỉ có một chủ thể duy nhất tiếp cận, quyết định và sử dụng, đó chính là

nhà nước.

Thứ ba, người dân có thêm một hình thức tham gia đặc thù của Việt

Nam, đó là quyền giám sát, trước đây, người dân còn có thêm quyền kiểm

tra cùng với giam sát. Tuy nhiên, về cơ bản, quyền giám sát cũng không

mang lại sức ảnh hưởng tới quyết định cuối cùng của nội dung của ngân

sách nhà nước. Bởi vì quyền giám sát theo Pháp lệnh quy định cũng chưa

quy định rõ giám sát khi nào, bao lâu và cách thức giám sát. Việc giám sát

ngân sách nhà nước cũng quy định rất chung chung, ngoài ra, người dân

nếu muốn trực tiếp giám sát lại cần phải tuân thủ theo các quy định của

lĩnh vực pháp luật khác như khiếu nại, tố cáo…

4.2.2. Bất cập từ quy định pháp luật về quyền tham gia của người dân

vào quy trình ngân sách nhà nước trong các quy định pháp luật ngân

sách nhà nước

Đối với hình thức được biết thông tin ngân sách nhà nước

Theo quy định của pháp luật ngân sách nhà nước tại Việt Nam, sự

tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước đang áp dụng

phổ mức độ tham gia được biết thông tin ngân sách nhà nước và giám sát

ngân sách ngân sách nhà nước

Đối với hình thức được biết thông tin về ngân sách nhà nước, được

quy định bằng tên gọi: Công khai ngân sách nhà nước.

Hình thức này áp dụng đối với các nội dung gồm: Ngân sách của

các cấp chính quyền; Các đơn vị dự toán hoặc tổ chức được ngân sách nhà

nước hỗ trợ và các chương trình, dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước.

Do vậy, khi áp dụng hình thức tham gia này dẫn đến bất cập là làm

mất kết nối giữa nhà nước và công dân vì đây là mối quan hệ một chiều.

Đặc biệt, khi người dân muốn biết thêm thông tin (vì ngân sách nhà nước

là lĩnh vực đặc thù) từ phía chủ thể công khai là không khả thi vì theo quy

định tại Điều 28 của Luật tiếp cận thông tin 2016, người dân không được

yêu cầu cung cấp thông tin đã công khai. Quy định này dẫn đến hạn chế

khả năng tìm hiểu và nghiên cứu thêm về ngân sách nhà nước của người

dân và không thu hút sự quan tâm và tham gia của công chúng đối với

ngân sách nhà nước.

Ngoài ra, đối với dự án/ chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà

nước chỉ công khai thông tin sau khi được thông qua (Điều 15 Luật Ngân

sách nhà nước 2015) khiến thông tin dù được công khai nhưng không có

giá trị sử dụng. Bởi vì, thời điểm tham gia của người dân mang tính quyết

định và người dân chỉ có thể gây ảnh hưởng tích cực đến các chính sách

sử dụng ngân sách, đặc biệt đối với các dự án hay chính sách có tác động

trực tiếp tới sinh kế của người dân, sự tham gia của người dân trong giai

đoạn này chính là tiếng nói, để các chính sách được cân nhắc, phân bổ cho

phù hợp với nhu cầu của họ. Nhưng việc quy định dự toán sau khi được

chủ thể có thẩm quyền thông qua mới được công khai, hoặc số liệu của dự

án sau khi đã được chủ thể có thẩm quyền quyết định, đã chứng minh rằng

tiếng nói hay sự tham gia của người dân đã bị loại ra ngoài quy trình,

thông tin dù có tiếp cận được cũng không mang lại giá trị.

Đối với hình thức giám sát ngân sách nhà nước Theo quy định hiện nay, người dân được quyền giám sát ở tất cả

các nội dung mà người dân đã tham gia.

Tuy nhiên, hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng

còn tồn tại những vấn đề sau:

Thứ nhất, hiện chưa có định nghĩa về hoạt động giám sát ngân sách

của cộng đồng, pháp luật không quy định cụ thể các hành vi giám sát, vì

thế, để sử dụng quyền này, các chủ thể tham gia phải đồng thời áp dụng

thêm các quy định ở các văn bản quy phạm pháp luật khác, ví dụ, các nội

dung và hình thức giám sát phải dựa vào Điều 26; Điều 27 Luật Mặt trận

tổ quốc Việt Nam 2015, hoặc khi sử dụng hình thức giám sát trực tiếp, chủ

thể tham gia phải áp dụng quy trình theo quy định của pháp luật về quyền

khiếu nại và tố cáo…đây là những rào cản khiến cho việc tiếp cận và sử

dụng quyền giám sát của người dân trở nên khó khăn, đồng thời làm giảm

tính khả thi khi áp dụng trong thực tế.

Việc pháp luật không giải thích về khái niệm và bản chất về hoạt

động giám sát ngân sách của cộng đồng gây khó cho quá trình áp dụng.

Nếu vay mượn quy trình giám sát của MTTQVN cũng không thể hiện

đúng bản chất hoạt động giám sát ngân sách của cộng đồng, bởi vì MTTQ

hiện là một tổ chức chính trị xã hội, hoạt động và vận hành dựa vào nguồn

ngân sách nhà nước, tổ chức bộ máy phụ thuộc vào cấp chính quyền địa

phương. Việc bỏ ngỏ quy định giám sát ngân sách của cộng đồng khiến

cho quá trình giám sát ngân sách của người dân khó có thực thi trong thực

tế.

Thứ hai, hoạt động giám sát ngân sách của cộng đồng hiện chưa có

hiệu lực pháp luật đủ mạnh vì chủ thể giữ vị trí chủ trì chưa đủ năng lực

đại diện cho cộng đồng. Hiện MTTQVN là một tổ chức công, sử dụng

nguồn lực từ ngân sách nhà nước, hoạt động giám sát mang tính chất định

kỳ tức là tiền hành hàng năm và dựa vào quy trình hoạt động của chính

quyền địa phương.

Thứ ba, các kết quả giám sát chỉ có tính tham khảo, vì MTTQVN

chỉ có thẩm quyền kiến nghị, nên chưa đủ sức can thiệp hoặc gây ảnh

hưởng tới các quy trình ngân sách nhà nước.

Thứ tư, quá trình lựa chọn người dân vào Ban GSDT của cộng

đồng còn bị kiểm soát chưa được độc lập. Việc lựa chọn để một người dân

trở thành thành viên Ban Thanh tra nhân dân và Ban Giám sát đầu tư của

của cộng đồng tại Việt Nam được quy định. Tại Điều 12 Luật Thanh tra

2010 quy định về Ban thanh tra nhân dân, nội dung này được hướng dẫn

bằng Nghị định số 159/2016/NĐ-CP ngày 29/11/2016 của Chính phủ quy

định chi tiết và biện pháp thi hành một số điều của Luật Thanh tra về tổ

chức và hoạt động của Ban TTND. Cụ thể, tại Thông tri số 25/TTr-

MTTW-BTT ngày 10/8/2017 của Ban Thường trực Ủy ban Trung ương

MTTQ Việt Nam hướng dẫn về tổ chức và hoạt động của Ban Thanh tra

nhân dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng tại xã, phường, thị trấn.

Như vậy, thành viên tham gia Ban Thanh tra nhân dân từ cộng đồng chỉ là

một phần của đoàn giám sát. Ngoài ra, việc bầu các thành viên của Ban

Thanh tra nhân dân phải được kiểm duyệt từ phía cơ quan của Đảng cùng

cấp. Vì vậy, quá trình giám sát này, dù với danh nghĩa giám sát ngân sách

của cộng đồng nhưng vẫn phải thông qua một tổ chức chính trị- xã hội

trong cấu trúc của bộ máy nhà nước.

Như vậy, dù được quy định là hình thức tham gia của người dân,

nhưng giám sát ngân sách của cộng đồng lại sử dụng trình giám sát của

MTTQVN cũng không thể hiện đúng bản chất hoạt động giám sát ngân

sách của cộng đồng, bởi vì MTTQ hiện là một tổ chức chính trị xã hội,

hoạt động và vận hành dựa vào nguồn ngân sách nhà nước, tổ chức bộ

máy phụ thuộc vào cấp chính quyền địa phương. Việc bỏ ngỏ quy định

giám sát ngân sách của cộng đồng khiến cho quá trình giám sát ngân sách

của người dân khó có thực thi trong thực tế.

Tóm lai, về phương diện pháp lý, quyền tham gia của người dân

vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay có một số vấn đề

cần xem xét, đó là:

Thứ nhất, nhà nước áp dụng cơ chế tham gia đại diện ở hầu hết quy

trình ngân sách nhà nước.

Thứ hai, mức độ tham gia thấp, hầu hết sự tham gia của người dân

vào quy trình ngân sách nhà nước dừng lại ở mức độ được biết thông tin

ngân sách. Đặc biệt, đối với dự án/ chương trình sử dụng vốn ngân sách

nhà nước chỉ được công khai sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm

quyền thông qua nên dù có tham gia cũng không mang lại hiệu quả.

Thứ ba, quy định pháp luật bị phân mảng, để áp dụng quyền tham

gia vào quy trình ngân sách nhà nước, người dân đồng thời phải sử dụng

tới nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau.

4.2.3. Một số gợi ý hoàn thiện pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

Qua quá trình phân tích và đánh giá các quy định pháp luật cùng

với các số liệu đạt được của Việt Nam trong các cuộc khảo sát quốc tế đã

củng cố thêm rằng, hệ thống pháp luật quy định về quyền tham gia của

người dân vào quy trình ngân sách nhà nước hiện đã được ghi nhận, tuy

nhiên, hiệu quả của nó chưa đủ sức tạo nên đột phá trong quản trị công,

đặc biệt là mối quan hệ giữa nhà nước với người dân. Dưới đây là một số

gợi ý hướng tới hoàn thiện hệ thống pháp luật về quyền tham gia của

người dân vào quy trình ngân sách nhà nước tạiViệt Nam.

Đối với cấp độ được biết thông tin về ngân sách nhà nước Thứ nhất, quy định chi tiết hơn hoặc ban hành hướng dẫn sử dụng

khoản 4 Điều 23 Luật Tiếp cận thông tin 2016. Bởi theo quy định tại Điều

23, các nội dung thông tin được quyền yêu cầu cung cấp thêm tại khoản 1;

khoản 2; khoản 3 đều không hiệu quả đối với ngân sách nhà nước. Đó là

thông tin chưa công khai mà phải công khai, hoặc đã quá hạn công khai…

Theo đó, tại khoản 4 nên quy định rõ nội dụng “thông tin khác” là những

thông tin nào, và trong đó phải ghi nhận “thông tin ngân sách nhà nước” là

một trong những thông tin khác để các chủ thể công khai ngân sách nhà

nước có thể cung cấp thêm thông tin cho người dân.

Trường hợp nếu không giải thích rõ trong khoản 4 Điều 23 Luật

Tiếp cận thông tin thì cần sửa lại điểm b khoản 1 Điều 28 của Luật này,

theo hướng, các thông tin cho phép được cung cấp thông tin về ngân sách

nhà nước. Cụ thể như sau:

b) Thông tin được công khai theo quy định tại Điều 17 của Luật

này, trừ trường hợp quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 17 và khoản 1 Điều

23 của Luật này.

Thứ hai, đối với nội dung ngân sách nhà nước của các cấp chính

quyền và các đơn vị dự toán, các tổ chức được hỗ trợ đã được hướng dẫn

công khai ngân sách nhà nước đầy đủ tại Thông Tư 346/2016 của Bộ Tài

chính. Tuy nhiên, hiện chưa có văn bản hướng dẫn công khai minh bạch

thông tin đối với nhóm dự án/chương trình sử dụng vốn ngân sách nhà

nước. Đề xuất sớm ban hành văn bản này nhằm thống nhất hình thức công

khai, minh bạch thông tin liên quan đến nguồn vốn ngân sách nhà nước và

quy định công khai từ thời điểm dự thảo của chương trình.

Thứ ba, đề xuất bổ sung thêm nội dung liên quan đến hình thức

công khai thông tin vốn đầu tư công tại Điều 14 Luật Đầu tư công 2019

hoặc ban hành văn bản hướng dẫn nội dung này tương tự Thông Tư

346/2016 của Bộ Tài chính.

Đối với cấp độ được quyền quyết định ngân sách nhà nước

Quyết định ngân sách nhà nước là hình thức tham gia ở mức độ cao

nhất, theo đó, ngân sách được lựa chọn sử dụng theo nhu cầu thực tế của

người dân. Ở mức độ này, người dân tham gia vào cả quy trình ngân sách

nhà nước.

Tuy nhiên, khi ghi nhận mức độ tham gia này, đồng nghĩa với việc

người dân được sử dụng quyền lực nhà nước, người dân có toàn quyền

quyết định, không chỉ thế, ngân sách nhà nước là lĩnh vực quan trọng và

có tính đặc thù, vì vậy, bước đầu cần một quá trình chuyển giao cẩn trọng,

thí điểm ở một số địa phương và ở cấp chính quyền thấp nhất.

Bên cạnh đó, nên thí điểm áp dụng khi nhà nước cung cấp các dịch

vụ công, các chương trình, dự án có ảnh hưởng trực tiếp tới sinh kế của

người dân.

Cụ thể, cần ban hành văn bản bổ sung thêm nội dung “Dự án,

chương trình sử dụng vốn đầu tư công trong phạm vi địa bàn ở cấp xã, ở

thôn, tổ dân phố” tại khoản 1 Điều 15 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở.

Đồng thời bổ sung nội dung tại khoản 2 Điều 21 như sau: “Chậm

nhất là 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được quyết định của cộng đồng

dân cư, Ủy ban nhân dân cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp

xã phải ban hành quyết định công nhận đối với nội dung thuộc khoản 1

Điều 15 của Luật này; trường hợp không công nhận đối với nội dung các

khoản 2,3,4,5,6,thì phải trả lời bằng văn bản và nêu rõ lý do”.

Để tạo điều kiện thuận lợi thực thi hiệu quả quyền quyết định ngân

sách nhà nước tại cấp cơ sở, cần đồng thời thực hiện các nội dung sau:

Thứ nhất, phân quyền mạnh hơn cho các địa phương về ngân sách

nhà nước, theo hướng đủ để chính quyền địa phương có thể mở rộng

không gian tham gia của người dân vào quy trình ngân sách khi nhà nước

cung cấp các dịch vụ công. Một sự thật đã được đồng thuận và thừa nhận

rộn rãi, đó là, chính quyền địa phương là nơi hiểu rõ nhu cầu thật sự của

người dân địa phương hơn các chủ thể khác. Đồng thời, khi các nhu cầu

thật sự của người dân được lắng nghe cẩn trong và đưa vào quá trình ra

quyết định sẽ giúp củng cố sự tin cậy của người dân với chính quyền địa

phương.

Thứ hai, song song với phân cấp, phân quyền mạnh hơn cho các địa

phương cần đẩy mạnh và nhân rộng mô hình chính quyền đô thị. Ví dụ

điển hình tại TP.HCM, khi áp dụng mô hình đô thị một cấp, không tổ chức

HĐND tại các phường và các quận đã tạo môi trường thuận lợi hơn để

Về cơ hội cho sự tham gia ngân sách của người dân. Tháo bỏ cấp

hình thức tham gia trực tiếp phát triển.

trung gian tức là lược bỏ một hình thức dân chủ đại diện cho quyền và lợi

ích liên quan đến ngân sách nhà nước của người dân ở cấp cơ sở. Khoảng

trống này tạo cho cơ chế dân chủ trực tiếp cơ hội thay thế và lấp đầy bằng

các hình thức và cơ chế tham gia trực tiếp. Một số nội dung liên quan đến

dự án/công trình hoặc phân bổ nguồn lực cho các dịch vụ công, trước đây,

phải được thông qua và quyết định bởi HĐND thì nay được thống nhất ở

cấp cao nhất là HĐND Thành Phố, còn lại, tại cấp cơ sở, người đứng đầu

dựa vào hướng dẫn của cấp trên để ra quyết định. Đứng trước trách nhiệm

được xác định rõ ràng, chủ thể có thẩm quyền phải lựa chọn sự tham gia

của người dân để hợp thức hóa chính sách đồng thời tạo được ủng hộ và

chia sẻ áp lực cho các chủ thể tham gia

Thứ ba, khi áp dụng chính quyền đô thị, cần nhanh chóng đầu tư

xây dựng và áp dụng sớm chính quyền điện tử/chính quyền số. Hình thức

này, cho phép các địa phương bắt kịp làn sóng 4.0 về công nghệ, cung cấp

các dịch vụ công nhanh hơn, tạo lợi thế cạnh tranh, chi phí tham gia của cả

nhà nước và người dân thấp hơn.

Đối với hình thức giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng Hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng dưới sự chủ trì của

MTTQVN các cấp cần được hoàn chỉnh theo hướng sau:

Thứ nhất, bổ sung định nghĩa “giám sát ngân sách của cộng đồng” tại Điều

52 Nghị định 163/2016 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà

nước 2015.

Thứ hai, bổ sung chủ thể cùng tham gia giám sát ngân sách của cộng đồng

cần có các tổ chức nghề nghiệp đặc thù như kế toán hoặc kiểm toán, quy định đây là

các chủ thể bắt buộc.

Thứ ba, quy trình lựa chọn đầu vào nguồn lực cho các tổ chức như Ban

TTND, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng chịu sự kiểm duyệt duy nhất là ĐCSVN

cùng cấp.

Thứ tư, thiết kế thể chế nhằm tạo sự độc lập về tổ chức và hoạt động của

MTTQVN theo hướng không chịu sự phụ thuộc về tài chính, nguồn lực và nội dung

giám sát của chín quyền địa phương.

Thứ năm, trao quyền mạnh hơn, không chỉ có quyền kiến nghị, MTTQVN

cần được trao quyền để có thể được phép tạm dừng thực hiện dự án/chương trình

nếu có minh chứng về sự vi phạm pháp luật của dự án.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 4

Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước theo

quy định của pháp luật Việt Nam chịu ảnh hưởng rất lớn từ định hướng và

lãnh đạo của ĐCSVN, vì vậy, để hoàn thiện pháp luật về vấn đề này, trước

nhất cần cân nhắc và đánh giá lại cẩn trọng của ĐCSVN về quyền tham

gia của người dân. Theo đó, cần mở rộng hình thức dân chủ xã hội chủ

nghĩa theo hướng sử dụng cân bằng, linh hoạt cả hai cơ chế tham gia trực

tiếp và gián tiếp trong quy trình ngân sách nhà nước.

Qua nội dung trình bày tại Chương IV cho thấy rằng: sự tham gia

của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước đã được ghi nhận, nhưng

hơn 16 năm vừa qua, tính từ thời điểm văn bản pháp luật chính thức về

quyền tham gia được ban hành, quyền tham gia của người dân vào quy

trình ngân sách nhà nước chỉ dừng lại ở mức độ thấp nhất – được biết

thông tin về ngân sách nhà nước.

Bên cạnh đó, nội dung ngân sách được công khai không phù hợp

với các hình thức, thời gian, thời điểm công khai. Thông tin ngân sách

không có sẵn dẫn đến khó khăn khi người dân muốn tiếp cận thông tin

ngân sách. Sẽ không thể tham gia nếu người dân không hoặc khó tiếp cận

thông tin ngân sách.

Trường hợp người dân có thể tiếp cận được thông tin ngân sách nhà

nước thì giá trị sử dụng cũng rất thấp vì thông tin ngân sách công khai là

ngân sách đã được quyết định. Do vậy, khả năng tác động, gây ảnh hưởng

tới quy trình là không có.

Hiện nay, theo dòng ngân sách nhà nước, quyền tham gia cũng

được quy định theo hướng tham gia vào quy trình ngân sách nhà nước của

các cấp chính quyền; các đơn vị dự toán, các tổ chức được hỗ trợ; dự án,

công trình sử dụng được ngân sách nhà nước nhưng cũng dừng lại ở mức

độ thấp.

Đối với các quy định của pháp luật, cần tăng cường cung cấp thông

tin theo hướng công khai rộng hơn, minh bạch hơn và đáp ứng nhu cầu

thông tin của người dân về ngân sách nhà nước.

Bên cạnh đó, các kiến nghị quy định hình thức tham gia mạnh nhất

– quyền quyết định ngân sách nhà nước đối với vốn ngân sách nhà nước

cho các chương trình/dự án thí điểm trước tiên trên phạm vi xã, thôn nơi

có địa bàn thực hiện dự án/chương trình tác động trực tiếp tới đời sống và

sinh kế của người dân.

Đối với hình thức tham gia là giám sát được trao cho MTTQVN,

tuy nhiên với năng lực chưa đủ như hiện nay thì quyền chủ trì giám sát

ngân sách của cộng đồng của MTTQVN sẽ khó có thể mang lại hiệu quả.

Do vậy, bên cạnh những gợi ý về việc cần thay đổi nhận thức và

định hướng về sự thamg gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước từ tổ chức đảng lãnh đạo tại Việt Nam thì các quy định pháp luật cần

được ghi nhận rõ ràng hơn, cụ thể hơn theo hướng tăng mức độ tham gia,

để người dân được quyền quyết định ngân sách dùng cho mục đích phân

bổ dịch vụ công.

Tăng quyền mạnh hơn cho MTTQVN không chỉ dừng lại ở quyền

kiến nghị, MTTQVN cần được độc lập về tài chính và nhân sự, hoạt động

tuân theo pháp luật và chỉ chịu quản lý trực tiếp từ tổ chức Đảng cộng sản

Việt Nam.

KẾT LUẬN CỦA LUẬN ÁN

Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước là

quyền con người cơ bản, được ghi nhận và tôn trọng toàn cầu. Bên cạnh

đó, dưới sự sáng tạo và được sự đồng thuận rộng rãi của cộng đồng quốc

tế, quyền tham gia ngân sách nhà nước của người dân còn được thiết kế để

trở thành một công cụ quản trị công hiệu quả, nó thúc đẩy và cải thiện

phát triển toàn diện, thay đổi và sắp xếp lại mối quan hệ giữa nhà nước với

người dân và đặc biệt khiến quá trình phân bổ nguồn lực công trở nên

công bằng và hiệu quả hơn.

Từ thực tiễn của Việt Nam, qua nỗ lực nghiên cứu, Luận án đã nhận

thấy rằng, từ sau Đổi Mới, quyền tham gia của người dân dù mang những

đặc trưng khác biệt, ngay cả tên gọi cũng chưa có sự tương thích so với

pháp luật quốc tế, thế nhưng, dưới các hình thức và khẩu hiệu về dân chủ

và dân chủ cơ sở: dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân thụ hưởng

đã cho thấy quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước đã được ghi nhận. Đặc biệt, từ khi Hiến pháp 2013 có hiệu lực, với

một số thay đổi mang tính đột phá về việc quy định quyền tham gia quản

lý nhà nước và xã hội của người dân, tách một số quyền con người với

quyền công dân, tạo điều kiện cho môi trường tham gia hiệu quả khi bắt

buộc công khai thông tin là trách nhiệm của nhà nước đã tạo đà cho Luật

Ngân sách nhà nước 2015 ghi nhận quyền tham gia giám sát ngân sách

của cộng đồng.

Tuy nhiên, một vấn đề đặt ra là: Tại sao pháp luật đã được quy định

khá đầy đủ về mặt hình thức nhưng các giá trị mà sự tham gia vẫn chưa

thực sự hiệu quả tại Việt Nam? Bối cảnh hiện nay cho thấy, mối quan hệ

giữa trung ương và địa phương; người dân với chính quyền địa phương

chưa có kết nối thực sự, quản lý ngân sách không hiệu quả dẫn đến tham

nhũng ngày càng nghiêm trọng, hiệu quả sử dụng ngân sách trong các hoạt

động đầu tư công chưa cao, quá trình giải vốn đầu tư công gần như không

thể thực hiện được….

Dựa trên các công trình nghiên cứu đã công bố của các tác giả

khác, cùng với nỗ lực nghiên cứu nội dung của tác giả Luận án, Luận án

này đưa ra các nhận định sau đây:

Thứ nhất, sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước tại Việt Nam từ Đổi Mới (1986) cho đến nay có đặc trưng riêng,

được định danh dưới hình thức dân chủ XHCN. Theo đó, người dân tham

gia vào quy trình ngân sách nhà nước hầu hết thông qua cơ chế đại diện,

dưới hình thức tập thể, thông qua các tổ chức của nhà nước hoặc do nhà

nước quản lý. Trong khi đó, quy trình ngân sách gồm nhiều giai đoạn cùng

với nhiều nội dung khác biệt nhưng chỉ áp dụng chung một cơ chế tham

gia đại diện.

Thứ hai, thông qua nội dung của các văn kiện chính trị của Đảng về

quyền tham gia của người dân cho thấy rằng, nhận thức về vai trò quan

trọng của người dân trong cấu trúc quyền lực cũng như quản trị công của

Đảng Cộng sản Việt Nam là đúng và thậm chí luôn có một khoảng cách

lớn về việc định hướng trao cho người dân mức độ tham gia cao hơn vào

quy trình ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, trong quá trình xây dựng pháp

luật, định hướng này chưa được tuân thủ triệt để dẫn đến quyền tham gia

của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay mới

dừng lại ở mức độ tương đối thấp, gồm được biết thông tin về ngân sách

nhà nước và giám sát ngân sách của cộng đồng. Cùng với thiết kế quy

trình, nội dung và hình thức tham gia không phù hợp, kết hợp với các chủ

thể có quyền đại diện chủ trì hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của

người dân không đủ thẩm quyền độc lập khiến khả năng gây ảnh hưởng

tới quy trình ngân sách nhà nước là không đáng kể dẫn đến hoạt động

tham gia của người dân vào quy trình ngân sách tại Việt Nam vẫn mang

tính hình thức và chưa mang lại hiệu quả.

Thứ ba, việc hoàn thiện và thúc đẩy phát triển quyền tham gia quy

trình ngân sách nhà nước của người dân Việt Nam cần phải đảm bảo dựa

vào các nhân tố căn bản, đó là, cần linh hoạt áp dụng phù hợp cả hai cơ

chế tham giav đại diện và cơ chế tham gia trực tiếp. Đây chính là khả

năng nhận thức lại về quan điểm áp dụng các hình thức dân chủ tại Việt

Nam. Từ nền tảng này, môi trường thể chế tại Việt Nam cũng cần được

xem xét cẩn trọng, đó là trao quyền cho địa phương theo các mô hình quản

trị mới nhưng đồng thời phải thiết kế các hình thức tham gia thay thế, ví

dụ như mô hình chính quyền đô thị một cấp tại TP.HCM. Bên cạnh đó, các

quy định pháp luật cần được xây dựng đảm bảo tính phù hợp giữa các yếu

tố mang tính kỹ thuật như hình thức tham gia phải phù hợp nội dung mà

người tham gia được tiếp cận, các nội dung công khai cần phù hợp với các

hình thức công khai để người dân có thể sử dụng nguồn lực thông tin đảm

bảo quá trình tham gia hiệu quả.

Tóm lại, với những nhận định này, Luận án đã giải quyết đầy đủ

các giả thuyết nghiên cứu của Luận án đưa ra, đồng thời đã lý giải câu hỏi

nghiên cứu là sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước đã được quy định và thực thi như thế nào trong hệ thống pháp luật

Việt Nam? Từ quá trình giải quyết câu hỏi này, Luận án cho thấy rõ vai trò

cần thiết áp dụng quyền tham gia quy trình ngân sách nhà nước của người

dân trước bối cảnh hội nhập sâu sắc cùng với công cuộc cải cách quản trị

công đang diễn ra ngày càng quyết liệt và mạnh mẽ ở Việt Nam.

A. CÁC VĂN BẢN CHÍNH TRỊ

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Chỉ thị số 30-CT/TW ngày 18 tháng 2 năm 1998 về xây dựng và thực hiện

quy chế dân chủ cơ sở.

Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đảng toàn tập, NXB. Chính trị quốc gia,

Hà Nội, 2004, t.37, tr. 988-989.

Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đảng toàn tập, NXB. Chính trị quốc gia,

Hà Nội, 2004, t.51, tr. 130, 145.

Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà

Nội, 2016, tr.168, 38, 169, 39

Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII,

NXB. Chính trị Quốc Gia, 1996, tr.80.

Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội Đảng thời kỳ đổi mới ( Đại hội

VI; VII; VIII; IX), Nxb. Chính tri quốc gia, Hà Nội, 2005, tr.508)

Nghị quyết số 03-NQ/HNTW, ngày 18-6-1997, Hội nghị Trung ương 3 khóa

VIII, về phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tiếp tục xây dựng Nhà nước

Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh.

Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X,

NXB. Chính trị quốc Gia, 2006, tr.72, 125.

Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII,

10.

NXB. Chính trị quốc Gia Sự thật, 2016, tr.169.

Nghị quyết số 03-NQ/HNTW ngày 18/6/1997 Hội nghị lần thứ ba BCHTW

Đảng (khoá VIII) Về chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa,

hiện đại hóa đất nước phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tiếp tục xây

B. CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT

dựng Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong sạch, vững mạnh.

Quốc Hội (1946), Hiến pháp số không số/1980, ngày 09 tháng 11 năm 1946.

Quốc Hội (1959), Hiến pháp số không số/1959/QH1 ngày 31 tháng 12 năm

1959.

Quốc Hội (1980), Hiến pháp số không số/1980/QH6 ngày 18 tháng 12 năm

1980.

Quốc Hội (1992), Hiến pháp số không số/2001/QH8 ngày 15 tháng 04 năm

1992.

Quốc Hội (2013), Hiến pháp số không số/2013/QH13 ngày 28 tháng 11 năm

2013.

Quốc Hội (2015), Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 ngày 25

tháng 06 năm 2015.

Quốc Hội (2015), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số

80/2015/QH13 ngày 22 tháng 6 năm 2015.

Quốc Hội (2010), Luật Thanh tra số 56/2010/QH12 ngày 15 tháng 11 năm

2010.

Quốc Hội (2015), Luật Mặt trận tổ quốc Việt Nam số 75/2015/QH13 ngày 09

10.

tháng 6 năm 2015.

Quốc Hội (2019), Luật Đầu tư công số 39/2019/QH14 ngày 13 tháng 6 năm

11.

2019.

Quốc hội (2022), Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở được Quốc hội thông qua

12.

ngày 10/11/2022 (Luật số 10/2022/QH15)

Ủy Ban Thường Vụ Quốc Hội, Chính phủ, ĐCTUBTWMTTQVN (2017),

Nghị quyết liên tịch quy định chi tiết các hình thức giám sát, phản biện xã

hội của Mặt trận tổ quốc Việt Nam số 403/2017/NQLT – UBTVQH14-CP-

13.

ĐCTUBTWMTTQVN ngày 15 tháng 6 năm 2017.

Ủy Ban Thường Vụ Quốc Hội (1998), Nghị quyết số 54/ 1998/NQ -

UBTVQH ngày 26 tháng 2 năm 1998 ban hành quy chế thực hiện dân chủ ở

14.

xã, thị trấn, phường.

Ủy Ban Thường Vụ Quốc Hội (1998), Nghị quyết số 55/ 1998/NQ -

UBTVQH ngày 30 tháng 8 năm 1998 Về việc ban hành quy chế thực hiện

15.

dân chủ trong hoạt động của cơ quan.

Ủy Ban Thường Vụ Quốc Hội (1998), Nghị quyết số 60/1998/NQ -

UBTVQH ngày 20 tháng 8 năm 1998 Về quy chế thực hiện dân chủ ở doanh

16.

nghiệp nhà nước.

UBTVQH (2007), Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn số

17.

34/2007/PL-UBTVQH11 ngày 20 tháng 4 năm 2007.

Chính phủ (1998), Nghị định số 71/1998/NĐ-CP, ngày 8 tháng 9 năm 1998

18.

về Quy chế thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan.

Chính phủ (1999), Nghị định số 07/1999/NĐ-CP ngày 13 tháng 2 năm 1999

19.

về Quy chế thực hiện dân chủ ở doanh nghiệp nhà nước.

Chính phủ (2003), Nghị định số 79/2003/NĐ-CP ngày 07 tháng 7 năm 2003

20.

của Chính phủ ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã.

Chính phủ (2015), Nghị định số 04/2015/NĐ-CP ngày 09/01/2015 của Chính

phủ về thực hiện quy chế dân chủ cơ sở trong có quan hành chính nhà nước

21.

và đơn vị sự nghiệp công lập.

Chính phủ (2016), Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21 tháng 12 năm

2016 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ngân

22.

sách nhà nước 2015.

Chính phủ (2016), Nghị định số 159/2016/NĐ-CP ngày 29 tháng 11 năm

2016 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành thi hành một số

điều của Luật Thanh tra về tổ chức và hoạt động của Ban thanh tra nhân

23.

dân.

Chính phủ (2021), Nghị định số: 29/2021/NĐ-CP Quy định về trình tự, thủ

24.

tục thẩm định dự án quan trọng quốc gia và giám sát, đánh giá đầu tư

Bộ Tài Chính (2017), Thông tư 63/2017/TT-BTC ngày 19 tháng 6 năm 2017

của Bộ Tài chính quy định về lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán

kinh phí bảo đảm hoạt động của Ban thanh tra nhân dân.

25.

26.

Bộ Tài chính (2017), Thông tư số 63/2017/TT-BTC ngày 19/6/2017 của Bộ Tài chính quy định về lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân. Trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam (2017), Thông tri số 25/TTr-MTTW-

BTT ngày 10/8/2017 của Ban Thường trực Ủy ban Trung ương MTTQ Việt

Nam hướng dẫn về tổ chức và hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân, Ban

C. TÀI LIỆU SÁCH

Giám sát đầu tư của cộng đồng tại xã, phường, thị trấn.

1. Đào Trí Úc - Nguyễn Thị Mơ - Nguyễn Văn Thuận - Vũ Công Giao, 2013.

Sự tham gia của nhân dân vào quy trình lập Hiến - Những vấn đề lý luận và

thực tiễn trên thế giới và ở Việt Nam, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội.

2. Đảng Cộng sản Việt Nam, 2004. Văn kiện Đảng toàn tập, NXB. Chính trị

quốc gia Hà Nội.

3. NXB Chính trị quốc gia, 2011. Hồ Chí Minh toàn tập. Hà nội: NXB Chính trị

quốc gia: T.12, tr.374.

4. Phạm Văn Đức, 2017. Thực hành dân chủ trong điều kiện một Đảng duy

nhất cầm quyền, Hà Nội: NXB Chính trị quốc gia sự thật.

5. S. Chiavago- Campo và P.S.A. Sundaram, 2003. Phục vụ và duy trì – Cải

thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh. NXB Chính trị Quốc

Gia, Hà Nội.

6. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, 2016. Nxb. Chính trị quốc

gia, Hà Nội

7. Viện Khoa học xã hội Việt Nam, 2006. Văn Kiện Đối thoại Chính sách

2006/1: Đẩy mạnh chiều sâu dân chủ và tăng cường sự tham gia của người

dân ở Việt Nam.

8. Anwar Shah, 2007. Overview, Participatory Budgeting. Washington, D.C:

The World Bank.

9. Donal P. Moynihan, 2007. Citizen Participation in Budgeting: Prospects for

Developing Countries. In: Edited by Anwar Shah, ed. 2007. Participatory

Budgeting. Washington, D.C.: The World Bank. Ch.2.

10. N.M. Voskresenskaia, N.B. Davletshina, 1995. Chế độ dân chủ - Nhà nước

và xã hội. Dịch từ tiếng Nga. Người dịch Phạm Nguyên Trường, 2009. Hà

nội: Nhà xuất bản Tri thức.

11. Wilcox D, 1994 The Guide to Effective Participation (Partnership Books,

D. TÀI LIỆU TIẾNG VIỆT

Brighton, Sussex)

Đinh Dũng Sỹ, 2020. Hệ thống pháp luật Việt Nam trong tiến trình đổi mới

và phát triển đất nước, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 01 (401), tháng

01/2020

Đỗ Ngọc Hải, 2006. Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND các cấp ở nước ta hiện nay. Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2006, Học viện Chính trị quốc gia HCM. Huỳnh Ngọc Chương, 2016. Sự tham gia của người dân vào chính sách công

dưới ảnh hưởng của mạng xã hội tại Việt Nam: Nghiên cứu từ tình huống

điển hình, tạp chí Phát triển KH và CN, tập 19, số Q4 - 2016.

Nguyễn Đoàn Hạnh Dung, Trương Thị Thu Hà, 2019. Sự tham gia của cộng

đồng địa phương trong phát triển du lịch tại làng Thanh Thủy Chánh, Huế.

Tạp chí Khoa học – Đại học Huế: Khoa học Xã hội Nhân văn, (ISSN 2588–

1213).

Nguyễn Thế Kỷ, 2018. Phòng, chống tham nhũng: Những bài học lịch sử và

hành động của chúng ta hôm nay. http://tuyengiao.vn/dien-dan/van-de-quan-

tam/phong-chong-tham-nhung-nhung-bai-hoc-lich-su-va-hanh-dong-cua-

chung-ta-hom-nay-112979

Nguyễn Trọng Bình, Nguyễn Thị Ngọc Anh, 2019. Sự tham gia của người

dân trong quản lý công. Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 1(377)- kỳ 1.

Oxfam Việt Nam, 2014. Thúc đẩy sự tham gia của các bên liên quan vào quá

trình ra quyết định giáo dục.

Phạm Duy Nghĩa, 2008. Cải cách thể chế ở Việt Nam từ góc nhìn trách nhiệm giải trình, Tạp chí Khoa học Pháp lý, ĐH Luật TP HCM, số 2 (45), tr. 3-8 Phan Văn Tuấn, 2017. Luận án: Phương thức tham gia của người dân vào

quá trình chính sách công ở Việt Nam hiện nay: qua nghiên cứu chính sách

xây

10.

Trương Văn Dũng, 2008. Sự tham gia của người dân trong hoạt động quản lý

nhà nước và xã hội vì mục tiêu phát triển con người, Tạp chí Nghiên cứu con

11.

người số 5.

UNDP, 2009. Cải cách hành chính và chống tham nhũng. Loạt báo cáo

nghiên cứu thảo luận chính sách - Cải cách thể chế quản lý hành chính công

12. World Bank, 2020, Tổng quan Việt Nam.

E. TÀI LIỆU TIẾNG ANH

ở Việt Nam hiện nay.

Alberto Di’Az- Cayeros, Beatriz Magaloni, Alexander Ruiz- Euler, 2013.

Traditional Governance, Citizen Engagement, and Local Public Goods:

Evidence from Mexico, Elsevier, 53: 80-93.

Benjamin A. Olken, 2010. Ditect democracy and local public goods:

Evidence from a fied experiment in Indonesia. American Political Science

Review 104(2): 243-267

Bui Ngoc Son, 2017, The Law of China and Vietnam in Comparative Law,

Fordham International Law Journal

Brian Wampler, 2012. Participatory Budgeting: Core Principles and Key

Impacts, Journal of Public Deliberation, 8, Art 12.

Carol Ebdon, Aimee L. Franklin, 2006. Citizen Participation in Budgeting

Theory. Public Administration Review, 66(3): 437–47

https://tuoitre.vn/hai-phong-chi-269-ti-dong-mua-qua-tang-cho-toan-bo-hon-

580-000-ho-dan-cua-thanh-pho-20200228132940041.htm ( truy cập ngày

23/2/2021)

https://www.eiu.com/n/campaigns/democracy-index-2020/ (truy cập ngày 29

tháng 3 năm 2021)

https://www.oxfordlearnersdictionaries.com/definition/english/budgeting?

q=budgeting ( Truy cập ngày 21 tháng 3 năm 2021)

Sounman Hong Yonsei, 2015. Citizen Participation in Budgeting: A Trade-

Oﬀ between Knowledge and nclusiveness. Public Administration Review,

75, 572- 582.

10.

Alberto Di’Az- Cayeros, Beatriz Magaloni, Alexander Ruiz- Euler, 2013.

Traditional Governance, Citizen Engagement, and Local Public Goods:

11.

Evidence from Mexico, Elsevier, 53: 80-93.

Alberto Di’Az- Cayeros, Beatriz Magaloni, Alexander Ruiz- Euler, 2013.

Traditional Governance, Citizen Engagement, and Local Public Goods:

12.

Evidence from Mexico, Elsevier, 53: 80-93.

Pierre André, 2012. Citizen Participation, Encyclopedic Dictionary of Public

Administration, tại trang www.dicti onnaire.enap.ca, [truy cập ngày

13.

14/12/2014].

Teresa M. Harrison, Djoko Sigit Sayogo, 2014. Transparency, participation,

and accountability practices in open government: A comparative study.

14.

Government Information Quarterly, 31, 513 – 525.

Andrew Beath, Fotini Christia, Ruben Enikolopov, 2012. Direct Democracy

and Resource Allocation: Experimental Evidence from Afghanistan. World

15.

Bank Policy Research Working Paper 6133.

Archon Fung, 2006. Varieties of Participation in Complex Governance.

16.

Public Administration Review, Special Issue: 66-75.

Bejamin Goldfrank, 2007. Lessons from Latin America’s Experience with

Participatory Budgeting. In: Edited by Anwar Shah, ed. 2007. Participatory

17.

Budgeting. Washington, D.C.: The World Bank. Ch.3.

Benjamin A. Olken, 2010. Ditect democracy and local public goods:

Evidence from a fied experiment in Indonesia. American Political Science

18.

Review 104(2): 243-267

19.

Participatory Budgeting. Washington, D.C.: The World Bank. Ch.3.

Brian Wampler, 2012. Participatory Budgeting: Core Principles and Key

20.

Impacts, Journal of Public Deliberation, 8, Art 12.

Brian Wampler, 2012. Participatory Budgeting: Core Principles and Key

21.

Impacts, Journal of Public Deliberation, 8, Art 12.

Brian Wampler, 2012. Participatory Budgeting: Core Principles and Key

22.

Impacts, Journal of Public Deliberation, 8, Art 12.

Kathe Callahan, 2002. The Utilization and Eff ectiveness of Citizen Advisory

Committees in the Budget Process

23.

Ruth Carlitz, 2013. Improving transparency and accountability in the budget

process: an assessment of recent initiatives. Development Policy Review,

24.

31(s1), S49–S67.

Carol Ebdon, AimeeL. Franklin, 2006. Citizen Participation in Budgeting

25.

Theory. Public Administration Review, 437 – 447.

Chris Ansell, Alison Gash, 2007. Collaborative Governance in Theory and

Practice, Published by Oxford University Press on behalf of the Journal of

26.

Public Administration Research and Theory, 543-571.

Jayant Lele ahimul Quadir (eds), 2004. Democracy and Civil Society in Asia,

27.

2004, Palgrave Macmilan.

Carol Ebdon, 2000. The Relationship between Citizen Involvement in the

Budget Process and City Structure and Culture . Public Productivity and

28.

Management Review 23 ( 3 ): 383 – 93.

Carol Ebdon, Aimee L. Franklin, 2006. Citizen Participation in Budgeting

29.

Theory. Public Administration Review, 66(3): 437–47

30.

Eyben R, 2003. The rise of rights, IDS Policy Briefing 17, May

Ferris , James M, 1982 . A Th eoretical Framework for Surveying Citizens ’

31.

Fiscal Preferences. Public Administration Review 42 ( 3 ): 213 – 19 .

https://www.eiu.com/n/campaigns/democracy-index-2020/ ( truy cập ngày 29

32.

tháng 3 năm 2021)

Lyn Kathlene, John A. Martin, 1991 . Enhancing Citizen Participation: Panel

Designs, Perspectives, and Policy Formation . Journal of Policy Analysis and

33.

Management 10 ( 1 ): 46 – 63 .

King, Cheryl Simrell, Kathryn M. Feltey, and Bridget O’Neill Susel. 1998.

The Question of Participation: Toward Authentic Public Participation in

34.

Public Administration. Public Administration Review 58(4): 317−26.

Kweit , Mary G. , and Robert W . Kweit, 1981. Implementing Citizen

35.

Participation in a Bureaucratic Society . New York : Praeger .

Local Governments . Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial

36.

anagement 14 ( 2 ): 295 – 319

Local Governments . Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial

Management 14 ( 2 ): 295 – 319

37.

Nabatchi, 2012. A manager's guide to evaluating citizen participation. IBM

38.

Center for the Business of Government Washington.

OECD, 2002. Best practices for budget transparency. Paris: OECD

39.

(http://refhub.elsevier.com/S0740-624X(14)00127-0/rf0195)

Oxfam Việt Nam, 2014. Thúc đẩy sự tham gia của các bên liên quan vào các

của-các-bên-liên-quan-vào-các-quá-trình-ra-quyết-định-giáo-dục_0.pdf (oxfam.org)

40.

quá trình ra quyết định giáo dục (Tóm-lược-chính-sách-Thúc-đẩy-sự-tham-gia-

Paolo de Renzio, Joachim Wehner (The World Bank Research Observer,

Volume 32, Issue 2, 2017. The Impacts of Fiscal Openness. Oxford

World Bank Research Observer | Oxford Academic (oup.com).

41.

University Press Oxford. (1): 185 – 210 (Impacts of Fiscal Openness | The

Openness:

Paolo de Renzio, Joachim Wehner, 2015. The Impacts of Fiscal Openness: A

(internationalbudget.org)

42.

Review of the Evidence (The Impacts of Fiscal

T. Aimee L. Franklin, Alfred Ho và Carol Ebdon, 2009. Participatory

Budgeting in Midwestern States: Democratic Connection or Citizen

43.

Disconnection?”. Public Financial Publications

Sosnia Gonçalves, The Effects of Participatory Budgeting on Municipal

Expenditures and Infant Mortality in Brazil, World Development, 53: 94-

110.; Michael Touchton, Brian Wampler,2013. Improving Social Well Being

Through New Democratic Institutions, Comparative Political Studies,

44.

47(10): 1442-1469.

Sounman Hong Yonsei, 2015. Citizen Participation in Budgeting: A Trade-

Oﬀ between Knowledge and Inclusiveness. Public Administration Review,

45.

Volum 75, Trang 572- 582.

Joseph E.Stiglitz, (2002). "Participation and Development: Perspectives from

the Comprehensive Development Paradigm." Review of Development

46.

Economics 6(2): 163- 192.

Teresa M. Harrison, Djoko Sigit Sayogo, 2014. Transparency, participation,

and accountability practices in open government: A comparative study.

Government Information Quarterly, 31, 513 – 525.

47.

Thomas, John Clayton. 1995. Public Participation in Public Decisions. San

48.

Francisco: Jossey-Bas

UNDP, 2009. Cải cách hành chính và chống tham nhũng. Loạt báo cáo

nghiên cứu thảo luận chính sách - Cải cách thể chế quản lý hành chính công

49. Wu, Y., and K. Wang. 2011. “The Rationalization of Public Budgeting in

ở Việt Nam hiện nay, (trang 7)

China: A Reflection on Participatory Budgeting in Wuxi.” Public Finance

and Management Volum.11, No. 3: 262-283.

1. Lương Thị Thu Hương (2015), Nâng cao vai trò của Quốc Hội trong quy trình ngân

sách, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 12 (292).

2. Lương Thị Thu Hương (2016), Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách,

Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 11(315) tháng 6 năm 2016.

3. Tran Van Long; Luong Thi Thu Huong (2020), The Principle of Public Participation in

the Constitution of Vietnam. ICBF 2020, 7-28 August 2020 (Trần Vân Long; Lương

Thị Thu Hương. Sự tham gia của người dân trong Hiến Pháp Việt Nam, Hội thảo quốc

tế ICBF, tháng 8 năm 2020, Đại Học Kinh Tế TP.HCM.

4. Lương Thị Thu Hương (2021), Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước trong bối cảnh xây dựng chính quyền đô thị tại TP.HCM. Định hướng phát triển

TP.HCM thời kỳ 2021 – 2030 tầm nhìn 2045. Kỷ yếu Hội thảo khoa học. UBND

TP.HCM, Tháng 4 năm 2021.

5. Lương Thị Thu Hương (2021), Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà

nước – nhân tố đổi mới quản trị quốc gia hiệu quả theo định hướng Nghị Quyết XIII

của Đảng Cộng sản Việt Nam, Kỷ yếu Hội Thảo trọng điểm: Diễn Đàn Luật Học và

Phát Triển – Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XIII và những vấn đề đặt ra cho việc xây

dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Đại học Luật Hà

Nội, tháng 6 năm 2021.

6. Lương Thị Thu Hương (2022), Sự tham gia của người dân TP.HCM vào quy trình ngân

sách nhà nước trong bối cảnh áp dụng chính quyền đô thị, Tạp chí Nghiên cứu Lập

pháp, số 06 tháng 3 năm 2022.

7. Lương Thị Thu Hương (2022), Hoàn thiện mô hình chính quyền đô thị tại TP.HCM đáp

ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Kỷ yếu Hội

Thảo trọng điểm: Diễn Đàn Luật Học và Phát Triển – Những vấn đề tổ chức, hoạt động

của bộ máy nhà nước trong nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay,

Đại Học Luật Hà Nội, tháng 5 năm 2022.

DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ

Luận án Tiến sĩ Luật học: Sự tham gia của người dân vào quy trình ngân sách Nhà nước

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ

MINH

Lương Thị Thu Hương

SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN

VÀO QUY TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2023

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ

MINH

Lương Thị Thu Hương

SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN

VÀO QUY TRÌNH NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Chuyên ngành: Luật kinh tế

Mã số: NCS2017036

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Tp. Hồ Chí Minh – Năm 2023

Gợi ý hoàn thiện quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

4.2.3. Một số gợi ý hoàn thiện pháp luật về quyền tham gia của người dân vào quy trình ngân sách nhà nước

Có thể bạn quan tâm

Bình luận bản án tranh chấp hợp đồng mua bán hàng hóa và kinh nghiệm nghiên cứu giảng dạy

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển nguồn nhân lực du lịch trong các cơ sở lưu trú tại Hà Nội

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển nguồn nhân lực du lịch trong các cơ sở lưu trú tại Hà Nội

Luận án Tiến sĩ: Giáo dục đạo đức sinh thái cho sinh viên các trường đại học tại Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Giáo dục đạo đức sinh thái cho sinh viên các trường đại học tại Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Công tác hoằng pháp và hoạt động của đạo tràng Phật giáo tỉnh Lào Cai hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Hành vi nguy cơ ảnh hưởng đến sức khỏe tâm thần của học sinh trung học phổ thông tại Hà Nội hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Hành vi nguy cơ ảnh hưởng đến sức khỏe tâm thần của học sinh trung học phổ thông tại Hà Nội hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Đảng bộ tỉnh Đồng Nai lãnh đạo công tác bảo tồn và phát huy giá trị các di tích lịch sử - văn hóa từ năm 1996 đến năm 2015

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Đảng bộ tỉnh Đồng Nai lãnh đạo công tác bảo tồn và phát huy giá trị các di tích lịch sử - văn hóa từ năm 1996 đến năm 2015

Luận án Tiến sĩ: Thực hiện Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn vùng dân tộc thiểu số tỉnh Quảng Nam hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Thực hiện Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn vùng dân tộc thiểu số tỉnh Quảng Nam hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Công tác hoằng pháp và hoạt động của đạo tràng Phật giáo tỉnh Lào Cai hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu chất lượng dịch vụ viễn thông di động tại Tổng công ty viễn thông Viettel

Luận án Tiến sĩ: Nâng cao chất lượng cơ sở vật chất các trường đại học tư thục trên địa bàn thành Hà Nội

Luận án Tiến sĩ: Năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp nhỏ và vừa trên địa bàn tỉnh Phú Thọ

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng tới sự thành công trong khởi sự kinh doanh của phụ nữ khu vực miền Bắc

Luận án Tiến sĩ: Kiểm soát nội bộ tại Tập đoàn xăng dầu Việt Nam

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Kiểm soát nội bộ tại Tập đoàn xăng dầu Việt Nam

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu giải pháp phát triển trung tâm logistics quốc tế cho khu vực kinh tế trọng điểm phía Bắc

Tài liêu mới

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu xây dựng thuật toán thích nghi và học tăng cường cấu trúc Actor - Critic điều khiển bám quỹ đạo cho robot di động đa hướng mecanum

Luận án Tiến sĩ: Cơ cấu bệnh tim mạch và chất lượng cuộc sống của người cao tuổi mắc suy tim, rung nhĩ điều trị tại Bệnh viện Thống Nhất, thành phố Hồ Chí Minh

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu hiện tượng nứt dăm đê sông vùng đồng bằng sông Hồng và dự báo khả năng bị nứt của một số đoạn đê

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu xây dựng giải pháp đảm bảo an toàn thông tin cho quá trình học liên kết dựa trên mật mã

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Phát triển năng lực đánh giá công nghệ cho học sinh trong dạy học môn Công nghệ 11 ở trường trung học phổ thông

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu phân loại chi cầu diệp – Bulbophyllum Thouars (Orchidaceae) ở vùng Tây Nguyên bằng phương pháp hình thái và phân tử

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu đặc điểm phân bố và dinh dưỡng của các loài lưỡng cư ở Vườn Quốc gia Bến En và Khu bảo tồn thiên nhiên Pù Luông, tỉnh Thanh Hóa

Luận án Tiến sĩ: Tổng hợp luật dẫn và điều khiển cho một lớp tên lửa đối hải trên cơ sở ứng dụng mạng nơ ron và hệ mờ

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu tổng hợp hệ điều khiển góc Pitch tua bin gió trong điều kiện có nhiễu tác động

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu hóa học lipid của hai loài san hô thủy tức Millepora dichotoma và Millepora platyphylla ở Việt Nam

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu kiểm soát phân phối công suất kéo trên cầu chủ động của ô tô con bằng ABS

Luận án Tiến sĩ: Ứng dụng phản ứng Domino vào tổng hợp các dẫn xuất Podophyllotoxin, Pyrimidine và đánh giá hoạt tính sinh học của các chất tổng hợp được

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu thành phần hóa học và một số hoạt tính sinh học của cây chùm ngây (Moringa oleifera)

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu thành phần hóa học và ứng dụng ức chế ăn mòn cho thép của cao chiết xuất từ cây Lộc vừng thuộc họ Lecythidaceae

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu hiện tượng nứt dăm đê sông vùng đồng bằng sông Hồng và dự báo khả năng bị nứt của một số đoạn đê

AI tóm tắt

Giới thiệu tài liệu

Đối tượng sử dụng

Từ khoá chính

Nội dung tóm tắt

Giới thiệu

Về chúng tôi

Việc làm

Quảng cáo

Liên hệ

Chính sách

Thoả thuận sử dụng

Chính sách bảo mật

Chính sách hoàn tiền

DMCA

Hỗ trợ

Hướng dẫn sử dụng

Đăng ký tài khoản VIP

093 303 0098

support@tailieu.vn

Phương thức thanh toán

Theo dõi chúng tôi