Luận văn thạc sĩ Luật học: Thanh tra cấp huyện – Từ thực tiễn huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk

Chia sẻ: Hinh Duyệt | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:128

Thêm vào BST

Báo xấu

59
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn này nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt động thanh tra, trong đó tập trung nghiên cứu, phân tích và đánh giá hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp huyện; nghiên cứu, đánh giá và phân tích thực trạng về tổ chức và hoạt động của Thanh tra huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk nhằm đánh giá đƣợc những ƣu điểm và những hạn chế, bất cập của quy định hiện hành, từ đó kiến nghị phƣơng hƣớng và giải pháp sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về thanh tra và các văn bản có liên quan để phù hợp với tình hình thực tế, nâng cao chất lƣợng hoạt động của thanh tra cấp huyện.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn thạc sĩ Luật học: Thanh tra cấp huyện – Từ thực tiễn huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ………../……… ..…../…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN ĐÌNH QUANG THANH TRA CẤP HUYỆN – TỪ THỰC TIỄN HUYỆN BUÔN ĐÔN, TỈNH ĐĂK LĂK LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH ĐĂK LĂK – NĂM 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ………../…………. ..…../…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN ĐÌNH QUANG THANH TRA CẤP HUYỆN – TỪ THỰC TIỄN HUYỆN BUÔN ĐÔN, TỈNH ĐĂK LĂK LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH MÃ SỐ: 60 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TIẾN SĨ TRẦN ĐỨC LƢỢNG ĐĂK LĂK – NĂM 2017
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn với tiêu đề “Thanh tra cấp huyện – Từ thực tiễn huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk” hoàn toàn là kết quả nghiên cứu của chính bản thân tôi và chƣa từng đƣợc công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào của ngƣời khác. Trong quá trình thực hiện luận văn, tôi đã thực hiện nghiêm túc các quy tắc đạo đức nghiên cứu; các kết quả trình bày trong luận văn là sản phẩm nghiên cứu, khảo sát của riêng cá nhân tôi; tất cả các tài liệu tham khảo sử dụng trong luận văn đều đƣợc trích dẫn tƣờng minh, theo đúng quy định. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về tính trung thực của số liệu và các nội dung khác trong luận văn của mình. Đăk Lăk, ngày 15 tháng 02 năm 2017 Tác giả Luận văn Nguyễn Đình Quang
MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA CẤP HUYỆN ........................................................................... 9 1.1. Thanh tra cấp huyện ............................................................................. 9 1.2. Tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra cấp huyện ...................... 29 1.3. Mối quan hệ giữa thanh tra cấp huyện với cơ quan, tổ chức khác ...... 33 1.4. Những yếu tố tác động đến tổ chức và hoạt động của Thanh tra huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk ............................................................................ 37 Chƣơng 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ VIỆC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT QUY ĐỊNH VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA CẤP HUYỆN- TỪ THỰC TIỄN HUYỆN BUÔN ĐÔN, TỈNH ĐĂK LĂK 45 2.1. Thực trạng pháp luật và việc thực hiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp huyện ..................................................................... 45 2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động của Thanh tra huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk từ năm 2011 đến nay ................................................................... 49 Chƣơng 3. PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT QUY ĐỊNH VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA CẤP HUYỆN NHẰM NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA HUYỆN BUÔN ĐÔN, TỈNH ĐĂK LĂK ............................................. 73 3.1. Phƣơng hƣớng hoàn thiện pháp luật quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp huyện .............................................................................. 73 3.2. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp huyện ..................................................................... 78 3.3. Giải pháp nâng cao chất lƣợng hoạt động của Thanh tra huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk ...................................................................................... 93 KẾT LUẬN …………………………………………………………………………………………… 107
DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1. Kết quả thanh tra kinh tế - xã hội từ năm 2011 đến năm 2016 ..... 56 Bảng 2.2. Tổng số đơn các cơ quan chức năng từ huyện đến xã tiếp nhận từ năm 2011 đến năm 2016 ................................................................................ 63 Bảng 2.3. Kết quả tham mƣu giải quyết khiếu nại, tố cáo của Thanh tra huyện Buôn Đôn từ năm 2011 đến năm 2016 .......................................................... 64
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn Trong Văn kiện Đại hội lần thứ XII Đảng Cộng sản Việt Nam ghi: “Xây dựng nền hành chính hiện đại, chuyên nghiệp, kỷ cương, năng động, hiệu lực, hiệu quả” [9, tr. 309]. Để xây dựng nền hành chính Nhà nƣớc hiện đại, chuyên nghiệp, kỷ cƣơng, năng động, có hiệu lực và hiệu quả, đòi hỏi phải thực hiện tốt nhiều chức năng, nhiệm vụ trong quản lý nhà nƣớc, trong đó có công tác thanh tra. Vì công tác thanh tra là một trong những nội dung cơ bản của hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc, là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nƣớc. Thanh tra chỉ xuất hiện khi có nhà nƣớc và ở đâu có quản lý nhà nƣớc thì ở đó có thanh tra. Thực hiện có hiệu lực và hiệu quả công tác thanh tra sẽ góp phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý hành chính nhà nƣớc; bảo đảm trật tự, kỷ cƣơng trong hoạt động quản lý nhà nƣớc và trong xã hội; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc. Tổ chức và hoạt động thanh tra Việt Nam ra đời và hoạt động từ rất sớm. Sau khi thành lập Nhà nƣớc Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, ngày 23/11/1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh thành lập Ban Thanh tra đặc biệt, Ban Thanh tra này là tiền thân của các tổ chức Thanh tra Việt Nam ngày nay. Đến năm 2004 lần đầu tiên Quốc hội khóa XI thông qua Luật Thanh tra. Năm 2010 Quốc hội khóa XII thông qua Luật Thanh tra năm 2010 thay thế Luật Thanh tra năm 2004. Kể từ khi tổ chức và hoạt động thanh tra đƣợc chính thức quy định trong luật, công tác thanh tra đã góp phần rất quan trọng trong việc phòng ngừa, phát hiện và xử lý các sai phạm trong quản lý hành chính nhà nƣớc; đã kiến nghị xử lý và đề xuất nhiều biện pháp để chấn chỉnh công tác quản lý nhà nƣớc; đồng thời kiến nghị với cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách, pháp luật nhằm khắc phục những khiếm 1
khuyết, sơ hở trong công tác quản lý, góp phần phát triển kinh tế - xã hội và tăng cƣờng trật tự, kỷ cƣơng xã hội. Luật Thanh tra năm 2010 đã tạo lập khung pháp lý quan trọng trong việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động thanh tra. Hàng năm, các cơ quan thanh tra đã phát hiện, kiến nghị xử lý nhiều hành vi vi phạm pháp luật, kiến nghị sửa đổi, bổ sung cơ chế, chính sách ph hợp với yêu cầu thực tiễn, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc. Song trong những năm qua, tổ chức và hoạt động thanh tra cũng còn bộc lộ nhiều yếu kém, bất cập nhƣ: Tổ chức, bộ máy các cơ quan thanh tra chƣa đáp ứng yêu cầu của quản lý nhà nƣớc; quan hệ chỉ đạo, điều hành giữa cơ quan quản lý với cơ quan thanh tra, giữa cơ quan thanh tra với nhau chƣa thực sự hợp lý; tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của cơ quan thanh tra chƣa đƣợc phát huy; quyền hạn của cơ quan thanh tra chƣa tƣơng xứng với chức năng, nhiệm vụ đƣợc pháp luật quy định. Hoạt động thanh tra còn chồng chéo, trùng lặp cả về phạm vi, đối tƣợng; các kết luận, kiến nghị thanh tra chƣa đƣợc thực thi một cách nghiêm chỉnh và còn thiếu những biện pháp cứng rắn, chế tài đủ mạnh. Những hạn chế, yếu kém, bất cập trên đã ảnh hƣởng không nhỏ đến chất lƣợng, hiệu quả công tác thanh tra, làm cho công tác thanh tra chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu của quản lý nhà nƣớc và mong muốn của nhân dân trong công cuộc đổi mới đất nƣớc trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội ở nƣớc ta. Cùng với tiến trình cải cách bộ máy nhà nƣớc, phục vụ yêu cầu phát triển kinh tế -xã hội, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nƣớc nói chung và thanh tra cấp huyện nói riêng là một yêu cầu cấp thiết đƣợc Đảng và Nhà nƣớc quan tâm chỉ đạo thực hiện. Để làm đƣợc điều đó cần phải đánh giá đầy đủ tình hình thực tiễn của công tác thanh tra cấp huyện trong thời gian qua, cũng nhƣ những vấn đề vƣớng mắc đang đặt ra về tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp huyện hiện nay, để từ đó đề ra các giải 2
pháp thích hợp hoàn thiện pháp luật về thanh tra, góp phần nâng cao hơn nữa hiệu lực, hiệu quả của hoạt động thanh tra cấp huyện trong thời gian tới. Xuất phát từ những lý do nêu trên tác giả chọn đề tài: “Thanh tra cấp huyện - từ thực tiễn huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk” làm đề tài luận văn tốt nghiệp cao học, chuyên ngành luật Hiến pháp và Luật hành chính. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Trong những năm qua đã có nhiều công trình nghiên cứu khoa học, nhiều bài viết chuyên khảo trên các Báo thanh tra, Tạp chí thanh tra và các Báo, Tạp chí chuyên ngành khác đề cập đến tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nƣớc ở những khía cạnh và mức độ khác nhau, trong đó có đƣa ra những đánh giá, nhận xét về thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nƣớc, trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nƣớc. Thứ nhất, về các đề tài nghiên cứu khoa học: - “Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nƣớc”, đề tài khoa học cấp nhà nƣớc độc lập do tiến sĩ Trần Đức Lƣợng làm chủ nhiệm. Đề tài đã nghiên cứu những vấn đề cơ bản, chung nhất về các thiết chế, khái niệm, đặc điểm, vai trò, mối quan hệ giữa các thiết chế thanh tra, kiểm tra, giám sát ở Việt Nam. Từ đó đề xuất các giải pháp trƣớc mắt cũng nhƣ lâu dài nhằm hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát ở Việt Nam phù hợp với yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý kinh tế - xã hội và tiến trình hội nhập quốc tế của Việt Nam [40]. - “Đổi mới hệ thống tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra trong cơ chế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa – Luận cứ khoa học phục vụ sửa đổi Luật thanh tra và hoàn thiện pháp luật về thanh tra”, đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, năm 2007 do đồng chí Trần Văn Truyền – Tổng Thanh tra Chính phủ, làm chủ nhiệm. Đề tài đã tập trung làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở 3
thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra trong điều kiện phát triển cơ chế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa. Trên cơ sở phân tích thực trạng và những hạn chế trong tổ chức và hoạt động của Ngành, đề tài đã đề xuất những định hƣớng và giải pháp nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động của Ngành trong cơ chế kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa mang tính toàn diện, khả thi, trong đó có các kiến nghị về sửa đổi và bổ sung Luật thanh tra [41]. - “Cơ sở xác định trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng” đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ, năm 2010 do đồng chí Nguyễn Tuấn Khanh - Trƣởng phòng nghiên cứu và đào tạo, Viện khoa học Thanh tra làm chủ nhiệm. Đề tài nêu lên một số cơ sở lý luận của vấn đề trách nhiệm pháp lý của Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng; đánh giá thực trạng thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, thực trạng thanh tra trách nhiệm, đƣa ra định hƣớng giải quyết, hệ thống giải pháp và một số kiến nghị cụ thể [21]. Thứ hai, về các đề tài luận án, luận văn đã bảo vệ: - Luận án tiến sỹ “Tổ chức và hoạt động của các tổ chức Thanh tra ở nƣớc ta trong giai đoạn hiện nay – thực trạng và giải pháp” của nghiên cứu sinh Trịnh Xuân Thiện; Luận án tiến sỹ “Hoàn thiện pháp luật thanh tra trong giai đoạn hiện nay” của Nguyễn Thị Thƣơng Huyền... Các luận án đã đề cập đến những vấn đề bất cập trong tổ chức và hoạt động của các tổ chức thanh tra, phƣơng hƣớng, giải pháp hoàn thiện pháp luật thanh tra. - Luận văn thạc sỹ “Nâng cao hiệu quả hoạt động của thanh tra chuyên ngành” của Nguyễn Thị Kim Ngọc; “Vai trò của thanh tra Nhà nƣớc trong quản lý việc thực hiện dự án ở nƣớc ta hiện nay” của Nguyễn Thanh Hải; 4
“Đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh tra chuyên ngành giáo dục” của B i Ngọc Âu; … Các đề tài này chỉ tập trung phân tích thực trạng về hoạt động thanh tra chuyên ngành hoặc vai trò của thanh tra nhà nƣớc trong lĩnh vực cụ thể. Hầu hết các công trình chỉ nghiên cứu về tổ chức và hoạt động nói chung của các tổ chức thanh tra, chƣa có công trình nào nghiên cứu một cách cơ bản và hệ thống chuyên sâu về tổ chức và hoạt động thanh tra cấp huyện nói chung và Thanh tra huyện Buôn Đôn nói riêng. Vì vậy, đề tài của luận văn không tr ng với các công trình đã công bố trƣớc đây. Trên cơ sở kết quả các nghiên cứu trƣớc đây và các quy định của pháp luật hiện hành quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra, tác giả cho rằng việc chọn nghiên cứu đề tài này sẽ góp phần làm phong phú và sâu sắc thêm những luận cứ khoa học, cũng nhƣ cơ sở thực tiễn cho việc đổi mới tổ chức, hoạt động thanh tra cấp huyện mà nhu cầu thực tiễn đang đặt ra. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu - Mục đích nghiên cứu Luận văn này nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về tổ chức và hoạt động thanh tra, trong đó tập trung nghiên cứu, phân tích và đánh giá hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp huyện; nghiên cứu, đánh giá và phân tích thực trạng về tổ chức và hoạt động của Thanh tra huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk nhằm đánh giá đƣợc những ƣu điểm và những hạn chế, bất cập của quy định hiện hành, từ đó kiến nghị phƣơng hƣớng và giải pháp sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về thanh tra và các văn bản có liên quan để phù hợp với tình hình thực tế, nâng cao chất lƣợng hoạt động của thanh tra cấp huyện. Đồng thời kiến nghị các giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động và 5
chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức cơ quan Thanh tra huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk. - Nhiệm vụ nghiên cứu Luận văn có nhiệm vụ làm rõ khái niệm, đặc điểm, vai trò, nguyên tắc hoạt động và chức năng, nhiệm vụ thanh tra cấp huyện; quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp huyện; thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk. Trên cơ sở đó kiến nghị các giải pháp hoàn thiện pháp luật về thanh tra và các giải pháp nâng cao chất lƣợng hoạt động của cơ quan Thanh tra huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu + Các văn bản pháp luật quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp huyện. + Tổ chức và hoạt động của Thanh tra huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk. - Phạm vi nghiên cứu Nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của các tổ chức thanh tra nhà nƣớc nói chung là vấn đề rất rộng, phức tạp, có tầm bao quát lớn. Trong khuôn khổ của luận văn này, tác giả tập trung nghiên cứu các vấn đề sau: - Nghiên cứu, phân tích và đánh giá hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp huyện. - Nghiên cứu, phân tích và đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động của Thanh tra huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk từ năm 2011 đến nay. - Trên cơ sở những nhận xét về ƣu điểm và hạn chế, những bất cập của những quy định hiện hành, tác giả đề xuất các giải pháp phù hợp nhằm nâng cao chất lƣợng hoạt động của thanh tra cấp huyện. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 6
- Phương pháp luận: Luận văn đƣợc thực hiện trên cơ sở phƣơng pháp luận của Chủ nghĩa Mác-Lênin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về nhà nƣớc và pháp luật nói chung và công tác thanh tra nói riêng. - Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể nhƣ: Phƣơng pháp phân tích, phƣơng pháp tổng hợp, phƣơng pháp thống kê, phƣơng pháp so sánh và một số phƣơng pháp khác để làm sáng tỏ bản chất của vấn đề. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Ý nghĩa lý luận Luận văn này nghiên cứu có hệ thống về tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp huyện và từ thực tiễn huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk. Luận văn đề xuất phƣơng hƣớng và các giải pháp phù hợp góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về thanh tra, đặc biệt là về tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp huyện. - Ý nghĩa thực tiễn Luận văn góp phần làm rõ tính đặc thù về tổ chức và hoạt động của Thanh tra huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk. Trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động và chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức cơ quan Thanh tra huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk. Các giải pháp mà luận văn nêu ra có thể vận dụng để nâng cao chất lƣợng, hiệu quả về tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp huyện. Luận văn có thể là tài liệu có giá trị để tham khảo, nghiên cứu và vận dụng trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra cấp huyện. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục luận văn đƣợc chia làm 3 chƣơng nhƣ sau: 7
Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp huyện. Chƣơng 2: Thực trạng pháp luật và việc thực hiện pháp luật quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp huyện – Từ thực tiễn huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk. Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng, giải pháp hoàn thiện pháp luật quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp huyện nhằm nâng cao chất lƣợng hoạt động của Thanh tra huyện Buôn Đôn, tỉnh Đăk Lăk. 8
Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA CẤP HUYỆN 1.1. Thanh tra cấp huyện 1.1.1. Khái niệm thanh tra cấp huyện 1.1.1.1. Khái niệm thanh tra Thanh tra (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ nguồn gốc La tinh (Inspectare), có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tƣợng nhất định. Có rất nhiều khái niệm về thanh tra. Theo Từ điển pháp luật Anh – Việt năm 1994, thanh tra là “sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra” [ 19, tr.203]. Theo Đại từ điển Tiếng Việt năm 2008 do Nguyễn Nhƣ Ý làm chủ biên thì thanh tra có nghĩa là “điều tra, xem xét để làm rõ sự việc” [18, tr.1465]. Với nghĩa này thì thanh tra bao hàm cả nghĩa điều tra. Theo từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học năm 2016 thì thanh tra có nghĩa là “kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [51, tr.1156]. Với nghĩa này thì thanh tra bao hàm cả nghĩa kiểm soát. Trong cuốn sách “Thuật ngữ pháp lý phổ thông” do Nhà xuất bản pháp lý in năm 1986 định nghĩa: “thanh tra được xem là một biện pháp (phương pháp) của kiểm tra. Nhiệm vụ thanh tra được uỷ quyền cho các cơ quan nhà nước có trách nhiệm” [20, tr.453]. Theo nghĩa này, thanh tra hẹp hơn kiểm tra, thanh tra gắn liền với chức năng pháp lý trong quản lý nhà nƣớc. Nhiệm vụ của thanh tra cũng là kiểm tra, nhƣng chỉ là kiểm tra quyền sở hữu nhà nƣớc, sở hữu tập thể có đƣợc thực hiện đúng, có đƣợc bảo vệ hay không, thẩm tra tính hợp pháp của các hoạt động kinh tế, xã hội, tài chính… Ở nƣớc ta, thuật ngữ “thanh tra” lần đầu tiên xuất hiện tại Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký thành lập Ban thanh tra 9
đặc biệt. Sắc lệnh nêu rõ: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ” [6, tr.1]. Từ Sắc lệnh này, quyền thanh tra đƣợc xác lập và đƣợc giao cho Chính phủ thực hiện. Sau đó khái niệm “thanh tra” đƣợc đề cập trong các bản Hiến pháp của nƣớc ta và các văn bản pháp luật khác, khẳng định thanh tra là một hoạt động đặc biệt không thể thiếu trong quản lý nhà nƣớc. Trong bài nói chuyện tại Hội nghị cán bộ thanh tra toàn miền Bắc năm 1961, Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định thanh tra là hoạt động “theo dõi, xem xét việc chấp hành đúng đắn đường lối, chính sách, nghị quyết, chỉ thị của Đảng và Chính phủ” [11, tr.275]. Hiến pháp Việt Nam năm 1946 chƣa sử dụng thuật ngữ “thanh tra”. Hoạt động thanh tra, kiểm tra chƣa đƣợc giao cho một cơ quan chuyên trách nào mà đƣợc giao cho Ban thƣờng vụ của Nghị viện [22]. Hiến pháp năm 1959 đã đề cập đến một số nội dung về kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý nhà nƣớc [23]. Hiến pháp năm 1980 thuật ngữ thanh tra đƣợc sử dụng với nội dung là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nƣớc [24]. Khoản 7 Điều 112 Hiến pháp năm 1992 quy định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân” [25, tr.63]. Khoản 5 Điều 96 Hiến pháp 2013 quy định Chính phủ “tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống quan liêu tham nhũng trong bộ máy nhà nước” [26, tr.51]. Theo kết quả nghiên cứu Đề tài khoa học cấp nhà nƣớc độc lập “Hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nƣớc” do tiến sỹ Trần Đức Lƣợng làm chủ nhiệm thì khái niệm thanh tra đƣợc xác định: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, là 10
hoạt động kiểm tra, xem xét việc làm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân; thường được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, nhằm kết luận đúng, sai, đánh giá ưu điểm, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân” [40]. Tóm lại, thanh tra là hoạt động kiểm tra, xem xét, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật của nhà nƣớc, việc thực hiện chức năng nhiệm vụ đƣợc giao của các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức và cá nhân do các cơ quan thanh tra có thẩm quyền thực hiện nhằm phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nƣớc, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhà nƣớc, của cơ quan, tổ chức và cá nhân. Văn bản pháp lý đầu tiên xác lập một cách đầy đủ và toàn diện về tổ chức và hoạt động thanh tra là Pháp lệnh thanh tra năm 1990. Pháp lệnh đã cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp và khẳng định thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nƣớc. Điều 1 Pháp lệnh Thanh tra quy định: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa” [13, tr.1]. Khái niệm thanh tra lần đầu tiên đƣợc định nghĩa trong Luật Thanh tra năm 2004 dƣới khái niệm thanh tra nhà nƣớc. Theo đó “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành” [27, tr.1]. 11
Luật Thanh tra năm 2010 thay thế Luật Thanh tra 2004 tiếp tục khẳng định vai trò to lớn của công tác thanh tra và có những quy định mới nhằm nâng cao vị trí và vai trò của các tổ chức thanh tra và tăng cƣờng hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra, cũng đƣa ra định nghĩa tƣơng tự về thanh tra đƣợc quy định tại Khoản 1 Điều 3 Luật Thanh tra 2010: “Thanh tra Nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”[28, tr.8]. Nhƣ vậy, theo Luật Thanh tra năm 2010 thì nội hàm của khái niệm Thanh tra nhà nƣớc gồm mục đích của hoạt động thanh tra, chủ thể tiến hành thanh tra, nội dung thanh tra và đối tƣợng thanh tra. 1.1.1.2. Khái niệm thanh tra cấp huyện Thanh tra cấp huyện là tổ chức cơ sở trong hệ thống các cơ quan Thanh tra Nhà nƣớc. Thanh tra cấp huyện gồm có Thanh tra huyện, thanh tra quận, thanh tra thị xã, thanh tra thành phố thuộc tỉnh, gọi chung là thanh tra huyện. Theo Luật Thanh tra năm 2010 thì Thanh tra cấp huyện là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, có trách nhiệm giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện quản lý nhà nƣớc về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật. Thanh tra cấp huyện có Chánh Thanh tra, Phó Chánh Thanh tra và Thanh tra viên. Chánh Thanh tra cấp huyện do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Chánh Thanh tra cấp tỉnh. Phó Chánh Thanh tra cấp huyện giúp Chánh Thanh tra cấp huyện thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của Chánh Thanh tra cấp huyện [28]. Thanh tra cấp huyện có tƣ cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản riêng; chịu sự chỉ đạo, 12
quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của Ủy ban nhân dân cấp huyện; đồng thời chịu sự hƣớng dẫn, kiểm tra về chuyên môn, nghiệp vụ của Thanh tra cấp tỉnh. Nhƣ vậy, cơ quan thanh tra nhà nƣớc cấp huyện hiện nay đƣợc xác định là đơn vị của cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp huyện. 1.1.2. Đặc điểm, vai trò, mục đích và nguyên tắc hoạt động thanh tra cấp huyện 1.1.2.1. Đặc điểm của hoạt động thanh tra cấp huyện Thanh tra cấp huyện là tổ chức cơ sở trong hệ thống các cơ quan Thanh tra Nhà nƣớc. Giống nhƣ đặc điểm chung của thanh tra, hoạt động thanh tra cấp huyện có những đặc điểm sau: Thứ nhất, hoạt động thanh tra cấp huyện luôn gắn với hoạt động quản lý nhà nƣớc ở cấp huyện. Quản lý nhà nƣớc và thanh tra đều có điểm chung là nhân danh quyền lực nhà nƣớc để thực hiện sự tác động lên các đối tƣợng quản lý. Với tƣ cách là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nƣớc, hoạt động thanh tra cấp huyện gắn liền với hoạt động quản lý nhà nƣớc ở cấp huyện. Quản lý nhà nƣớc và thanh tra có mối quan hệ mật thiết với nhau. Thanh tra chỉ xuất hiện khi có nhà nƣớc và ở đâu có quản lý nhà nƣớc thì ở đó có thanh tra. Trong mối quan hệ này, quản lý nhà nƣớc giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra (thể hiện ở việc xác định đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách, quy định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra; sử dụng các kết quả, thông tin từ phía cơ quan thanh tra). Hơn nữa, hoạt động chấp hành của quản lý nhà nƣớc thƣờng bao hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá trình chấp hành các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Tuy nhiên, xét về mặt cơ cấu, 13
chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là phƣơng tiện, công cụ để quản lý nhà nƣớc [12]. Ngoài ra, với tƣ cách là một khâu trong chu trình quản lý, thanh tra bị ràng buộc, chế ƣớc bởi quản lý nhƣng đồng thời lại tác động trở lại, góp phần điều chỉnh cách thức, phƣơng pháp quản lý của chủ thể quản lý. Nhờ có thanh tra mà mục đích của quản lý đƣợc đảm bảo. Thực tế cho thấy, một thể chế hành chính và cơ chế quản lý nhà nƣớc sẽ không đầy đủ và kém hiệu quả nếu thiếu thanh tra. Hoạt động có tính hiệu quả của thanh tra sẽ ngăn chặn đƣợc nguy cơ biến dạng, tùy tiện, thiếu kỷ cƣơng trong hoạt động của bộ máy nhà nƣớc [12]. Thứ hai, hoạt động thanh tra cấp huyện mang tính quyền lực nhà nƣớc ở cấp huyện. Thanh tra là một chức năng của quản lý nhà nƣớc, thể hiện quyền lực nhà nƣớc của chủ thể quản lý đối với đối tƣợng quản lý. Tính quyền lực nhà nƣớc của hoạt động thanh tra gắn bó chặt chẽ với tính quyền uy – phục tùng, một đặc tính quan trọng của quản lý nhà nƣớc. Tính quyền lực nhà nƣớc trong hoạt động thanh tra đƣợc biểu hiện thông qua tính chất nhà nƣớc của tổ chức thanh tra. Vì vậy, thanh tra phải đƣợc nhà nƣớc sử dụng nhƣ một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý. Lênin đã viết “Thanh tra mà thiếu quyền lực là thanh tra suông” [50, tr.34]. Tính quyền lực nhà nƣớc của hoạt động thanh tra đƣợc thể hiện ở những mặt: Có quyền yêu cầu đối tƣợng thanh tra thực hiện những vấn đề thuộc nội dung thanh tra và những kiến nghị thanh tra; ra các quyết định bắt buộc thực hiện đối với đối tƣợng thanh tra về những vấn đề đã bị thanh tra; trong quá trình thanh tra, trực tiếp áp dụng các biện pháp cƣỡng chế nhà nƣớc khi cần thiết; yêu cầu cấp có thẩm quyền giải quyết đề nghị của thanh tra; yêu cầu truy cứu 14
trách nhiệm pháp lý đối với những ngƣời vi phạm pháp luật; kiến nghị cấp có thẩm quyền giải quyết các vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra… Thứ ba, hoạt động thanh tra cấp huyện có tính khách quan. Bản chất của thanh tra là xem xét, đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm đƣa ra kết luận đúng, sai, đánh giá ƣu điểm, khuyết điểm, “phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” [28, tr.7,8]. Vì thế, hoạt động thanh tra nói chung, hoạt động thanh tra cấp huyện nói riêng phải mang tính khách quan. Tính khách quan của hoạt động thanh tra đƣợc biểu hiện ở chỗ mọi hoạt động thanh tra đều dựa trên cơ sở pháp luật và phải tuân theo pháp luật. Không một cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đƣợc can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra. Mọi nhận xét, đánh giá trong quá trình thanh tra và đƣa ra kết luận thanh tra phải dựa trên chứng cứ có thật, khách quan. Tính khách quan đảm bảo hoạt động thanh tra đƣợc minh bạch, khách quan, đúng pháp luật [12]. Thứ tƣ, hoạt động thanh tra cấp huyện có tính độc lập tƣơng đối. Đây là đặc điểm vốn có của thanh tra, nó xuất phát từ bản chất của thanh tra. Khác với hoạt động kiểm tra thƣờng do bản thân các cơ quan quản lý nhà nƣớc tự tiến hành, hoạt động thanh tra thƣờng đƣợc tiến hành bởi một cơ quan chuyên trách có nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định. Vì vậy, khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, ngoài việc đảm bảo sự phối kết hợp nhịp nhàng với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nƣớc, hoạt động 15