Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu ảnh hưởng của một số chính sách đất đai đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Nam Định

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

NGUYỄN TUẤN HÙNG

NGHIÊN CỨU ẢNH HƯỞNG CỦA MỘT SỐ

CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI ĐẾN QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG

ĐẤT NÔNG NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NAM ĐỊNH

LUẬN ÁN TIẾN SĨ

NHÀ XUẤT BẢN HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP - 2019

HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

NGUYỄN TUẤN HÙNG

NGHIÊN CỨU ẢNH HƯỞNG CỦA MỘT SỐ

CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI ĐẾN QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG

ĐẤT NÔNG NGHIỆP TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NAM ĐỊNH

Ngành:

Quản lý đất đai

Mã số:

9 85 01 03

Người hướng dẫn khoa học:

PGS.TS. Hoàng Thái Đại

TS. Thái Thị Quỳnh Như

HÀ NỘI - 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên

cứu được trình bày trong luận án này là trung thực, khách quan và chưa từng dùng bảo

vệ để lấy bất kỳ học vị nào.

Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận án đã được cám

ơn, các thông tin trích dẫn trong luận án này đều được chỉ rõ nguồn gốc.

Hà Nội, ngày tháng năm 2019

Tác giả luận án

Nguyễn Tuấn Hùng

LỜI CẢM ƠN

Trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận án, tôi đã nhận được sự

hướng dẫn, chỉ bảo tận tình của các thầy cô giáo, sự giúp đỡ, động viên của bạn bè, đồng

nghiệp và gia đình.

Nhân dịp hoàn thành luận án, cho phép tôi được bày tỏ lòng kính trọng và biết

ơn sâu sắc PGS.TS. Hoàng Thái Đại và TS. Thái Thị Quỳnh Như đã tận tình hướng dẫn,

dành nhiều công sức, thời gian và tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình học tập và

thực hiện đề tài.

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành tới Lãnh đạo Học viện, Ban Quản lý đào tạo,

Bộ môn Quản lý đất đai, Khoa Quản lý đất đai - Học viện Nông nghiệp Việt Nam đã tận

tình giúp đỡ tôi trong quá trình học tập, thực hiện đề tài và hoàn thành luận án.

Tôi xin chân thành cảm ơn lãnh đạo UBND tỉnh Nam Định; các sở: Tài nguyên và

Môi trường, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Cục Thống kê; UBND các huyện,

Phòng Tài nguyên và Môi trường, Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn các

huyện và nhân dân các huyện Hải Hậu, Nam Trực và Ý Yên đã tạo điều kiện giúp tôi

trong quá trình thực hiện nghiên cứu tại địa phương.

Xin chân thành cảm ơn gia đình, người thân, bạn bè, đồng nghiệp đã tạo mọi điều

kiện thuận lợi và giúp đỡ tôi về mọi mặt, động viên khuyến khích tôi hoàn thành luận án./.

Hà Nội, ngày tháng năm 2019

Nghiên cứu sinh

Nguyễn Tuấn Hùng

MỤC LỤC

Trang

Lời cam đoan .................................................................................................................... i

Lời cảm ơn ....................................................................................................................... ii

Mục lục ........................................................................................................................... iii

Danh mục chữ viết tắt .................................................................................................... vii

Danh mục bảng ............................................................................................................... ix

Danh mục hình ............................................................................................................... xii

Danh mục biểu đồ ......................................................................................................... xiii

Trích yếu luận án .......................................................................................................... xiv

Thesis abstract ............................................................................................................... xvi

Phần 1. Mở đầu ............................................................................................................... 1

1.1. Tính cấp thiết của đề tài ........................................................................................ 1

1.2. Mục tiêu nghiên cứu ............................................................................................. 3

1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ........................................................................ 3

1.3.1. Đối tượng nghiên cứu ........................................................................................... 3

1.3.2. Phạm vi nghiên cứu .............................................................................................. 4

1.4. Những đóng góp mới của luận án ......................................................................... 4

1.5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài .............................................................. 4

1.5.1. Ý nghĩa khoa học .................................................................................................. 4

1.5.2. Ý nghĩa thực tiễn ................................................................................................... 5

Phần 2. Tổng quan tài liệu ............................................................................................. 6

2.1. Cơ sở lý luận về ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quản lý và sử dụng

đất nông nghiệp ..................................................................................................... 6

2.1.1. Đất nông nghiệp và vai trò của đất nông nghiệp .................................................. 6

2.1.2. Quản lý và sử dụng đất nông nghiệp .................................................................... 8

2.1.3. Chính sách đất đai ............................................................................................... 13

2.1.4. Đánh giá chính sách đất đai ................................................................................ 24

2.2. Cơ sở thực tiễn về ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quản lý và sử

iii

dụng đất nông nghiệp .......................................................................................... 27

2.2.1. Ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp

ở một số nước trên thế giới ................................................................................. 27

2.2.2. Ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp

ở Việt Nam .......................................................................................................... 36

2.3. Một số nghiên cứu về ảnh hưởng của chính sách và chính sách đất đai đến

quản lý và sử dụng đất nông nghiệp ................................................................... 43

2.4. Định hướng nghiên cứu của đề tài ...................................................................... 49

Phần 3. Nội dung và phƣơng pháp nghiên cứu .......................................................... 52

3.1. Nội dung nghiên cứu ........................................................................................... 52

3.1.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội liên quan đến quản lý và sử dụng đất

nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Nam Định ............................................................ 52

3.1.2. Kết quả thực hiện chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng

lúa trên địa bàn tỉnh Nam Định ........................................................................... 52

3.1.3. Đánh giá ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất

trồng lúa đến quản lý đất nông nghiệp tỉnh Nam Định ....................................... 52

3.1.4. Đánh giá ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất

trồng lúa đến sử dụng đất nông nghiệp tỉnh Nam Định ...................................... 53

3.1.5. Một số giải pháp nhằm tăng cường ảnh hưởng tích cực của chính sách dồn

điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa đến quản lý và sử dụng đất nông

nghiệp tỉnh Nam Định ......................................................................................... 53

3.2. Phương pháp nghiên cứu .................................................................................... 53

3.2.1. Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu thứ cấp .................................................... 53

3.2.2. Phương pháp chọn điểm nghiên cứu ................................................................... 54

3.2.3. Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu sơ cấp ..................................................... 56

3.2.4. Phương pháp xử lý và phân tích số liệu .............................................................. 57

3.2.5. Phương pháp đánh giá hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp ................................. 59

3.2.6. Phương pháp chuyên gia ..................................................................................... 60

3.2.7. Phương pháp theo dõi mô hình ........................................................................... 60

Phần 4. Kết quả và thảo luận ....................................................................................... 61

4.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội liên quan đến quản lý và sử dụng đất

nông nghiệp tỉnh Nam Định ................................................................................ 61

4.1.1. Điều kiện tự nhiên ............................................................................................... 61

4.1.2. Các nguồn tài nguyên ......................................................................................... 64

4.1.3. Điều kiện kinh tế - xã hội .................................................................................... 67

4.1.4. Đánh giá chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội liên quan đến quản

lý và sử dụng đất nông nghiệp tỉnh Nam Định ................................................... 78

4.2. Tình hình thực hiện chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng

lúa tại tỉnh Nam Định .......................................................................................... 79

4.2.1. Tình hình thực hiện chính sách dồn điền đổi thửa tỉnh Nam Định ..................... 79

4.2.2. Tình hình thực hiện chính sách chuyển đổi đất trồng lúa tỉnh Nam Định .......... 85

4.3. Ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa

đến công tác quản lý đất nông nghiệp tại tỉnh Nam Định ................................... 90

4.3.1. Ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa

đến công tác chỉnh lý bản đồ địa chính ............................................................... 90

4.3.2. Ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa

đến công tác đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ......... 93

4.3.3. Ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa

đến hỗ trợ tài chính ............................................................................................. 97

4.3.4. Ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa

đến công tác quy hoạch vùng sản xuất nông nghiệp ......................................... 100

4.3.5. Nhận xét chung về ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển

đổi đất trồng lúa đến quản lý đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Nam Định ..... 102

4.4. Ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa

đến sử dụng đất nông nghiệp tại tỉnh Nam Định .............................................. 105

4.4.1. Ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa

đến phát triển các vùng sản xuất tập trung, cánh đồng lớn ............................... 105

4.4.2. Ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa

đến phát triển cơ giới hóa ................................................................................. 109

4.4.3. Ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa

đến đầu tư phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất nông nghiệp ... 112

4.4.4. Ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa

đến hình thức và phương thức tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp ........................ 115

4.4.5. Ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa

đến đa dạng hóa kiểu sử dụng đất nông nghiệp, phát huy lợi thế so sánh ........ 118

4.4.6. Ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa

đến hiệu quả sử dụng đất .................................................................................. 122

4.4.7. Kiểm chứng ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và đất trồng lúa

đến sử dụng đất nông nghiệp qua một số mô hình sản xuất nông hộ ............... 134

4.4.8. Nhận xét chung về ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển

đổi đất trồng lúa đến sử dụng đất nông nghiệp của tỉnh Nam Định ................. 140

4.5. Một số giải pháp nhằm tăng cường ảnh hưởng tích cực của chính sách dồn

điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa đến quản lý và sử dụng đất nông

nghiệp trên địa bàn tỉnh Nam Định ................................................................... 142

4.5.1. Giải pháp về hoàn thiện chính sách đất nông nghiệp ....................................... 142

4.5.2. Giải pháp về tổ chức thực hiện chính sách đất nông nghiệp ............................ 143

4.5.3. Giải pháp về quản lý đất nông nghiệp .............................................................. 144

4.5.4. Giải pháp về sử dụng đất nông nghiệp.............................................................. 145

4.5.5. Giải pháp về đầu tư, tài chính và thị trường nông sản ...................................... 146

Phần 5. Kết luận và kiến nghị .................................................................................... 149

5.1. Kết luận ............................................................................................................. 149

5.2. Kiến nghị ........................................................................................................... 150

Danh mục công trình đã công bố liên quan đến luận án ............................................... 151

Tài liệu tham khảo ........................................................................................................ 152

Phụ lục .......................................................................................................................... 162

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

Từ viết tắt Nghĩa tiếng Việt

BĐĐC Bản đồ địa chính

BVTV Bảo vệ thực vật

CAQ Cây ăn quả

CĐ Chuyển đổi

CĐL Cánh đồng lớn

CLC Chất lượng cao

CNH-HĐH Công nghiệp hóa - hiện đại hóa

CPTG Chi phí trung gian

ĐBSH Đồng bằng sông Hồng

DĐĐT Dồn điền đổi thửa

DN Doanh nghiệp

DT Diện tích

DTTN Diện tích tự nhiên

FAO Tổ chức Nông lương thế giới

(Food and Agriculture Organization)

GCNQSDĐ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

GPS Định vị toàn cầu

GTGT Giá trị gia tăng

GTNC Giá trị ngày công

GTSP Giá trị sản phẩm

GTSX Giá trị sản xuất

HQĐV Hiệu quả đồng vốn

HTX Hợp tác xã

KCN Khu công nghiệp

KTXH Kinh tế xã hội

LUS Loại sử dụng đất

LUT Kiểu sử dụng đất

LX-LM Lúa xuân - lúa mùa

vii

NS Năng suất

NTM Nông thôn mới

NTTS Nuôi trồng thủy sản

SDĐ Sử dụng đất

SL Sản lượng

UBND Ủy ban nhân dân

UNESCO Tổ chức Văn hóa khoa học và giáo dục Liên hợp quốc

(The United Nations Educational, Scientific and Cultural organization)

VAC Vườn ao chuồng

viii

VSATP Vệ sinh an toàn thực phẩm

DANH MỤC BẢNG

TT Tên bảng Trang

3.1. Phân bổ số mẫu điều tra nông hộ tại các huyện .................................................. 56

3.2. Phân bổ số phiếu điều tra cán bộ ........................................................................ 57

4.1. Một số yếu tố khí tượng của tỉnh Nam Định ...................................................... 63

4.2. Các hệ thống sông chính trên địa bàn tỉnh Nam Định ........................................ 63

4.3. Các loại đất tỉnh Nam Định ................................................................................ 64

4.4. Biến động diện tích các loại đất nông nghiệp tỉnh Nam Định giai đoạn

2010 - 2017 ......................................................................................................... 65

4.5. Chuyển dịch cơ cấu kinh tế tỉnh Nam Định ........................................................ 68

4.6. Biến động diện tích, năng suất, sản lượng một số nhóm cây trồng chính

tỉnh Nam Định giai đoạn 2010 - 2017 ................................................................ 70

4.7. Số lượng và sản phẩm chăn nuôi gia súc, gia cầm năm 2010 - 2017 tỉnh

Nam Định ............................................................................................................ 72

4.8. Biến động diện tích, năng suất, sản lượng nuôi trồng thủy sản tỉnh Nam

Định 2010 - 2017 ................................................................................................ 73

4.9. Một số chỉ tiêu về dân số, lao động tỉnh Nam Định ........................................... 75

4.10. Kết quả dồn điền đổi thửa tại tỉnh Nam Định giai đoạn 1 (2002- 2004) ............ 80

4.11. Quỹ đất công ích và quỹ đất hộ gia đình, cá nhân sau thực hiện dồn điền

đổi thửa giai đoạn 2 (2011-2015) ....................................................................... 82

4.12. Đánh giá của người dân về tình hình thực hiện dồn điền đổi thửa tỉnh

Nam Định ............................................................................................................ 84

4.13. Diện tích chuyển đổi đất trồng lúa tỉnh Nam Định giai đoạn 2010 - 2017 ......... 87

4.14. Kết quả đánh giá của người dân về chuyển đổi đất trồng lúa ............................. 89

4.15. Kết quả chỉnh lý bản đồ địa chính sau thực hiện dồn điền đổi thửa và

chuyển đổi đất trồng lúa tại tỉnh Nam Định ........................................................ 90

4.16. Ảnh hưởng của chính sách đất đai đến công tác chỉnh lý, đo đạc bản đồ

địa chính .............................................................................................................. 92

4.17. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp sau dồn diền đổi thửa

cần cấp đổi tại tỉnh Nam Định ............................................................................ 93

4.18. Kết quả cấp đổi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp sau dồn

điền đổi thửa đến 2017 tại tỉnh Nam Định .......................................................... 94

4.19. Đánh giá của người dân về công tác cấp đổi giấy chứng nhận quyền sử

dụng đất ............................................................................................................... 96

4.20. Kết quả thực hiện hỗ trợ để bảo vệ và phát triển đất trồng lúa theo giai

đoạn 2015-2017 .................................................................................................. 98

4.21. Kinh phí dành cho công tác cấp đổi giấy chứng nhần quyền sử dụng đất

sau dồn điền đổi thửa tại tỉnh Nam Định ............................................................ 99

4.22. Đánh giá của cán bộ về kinh phí thực hiện cấp đổi giấy chứng nhận và một

số công việc liên quan ....................................................................................... 100

4.23. Quy hoạch các vùng sản xuất nông nghiệp tại tỉnh Nam Định sau dồn điền

đổi thửa ............................................................................................................. 101

4.24. Đánh giá của cán bộ về việc thực hiện theo quy hoạch, kế hoạch các vùng

sản xuất ............................................................................................................. 102

4.25. Diễn biến số lượng và quy mô diện tích cánh đồng lớn trên địa bàn tỉnh

Nam Định .......................................................................................................... 105

4.26. Kết quả điều tra nông hộ tham gia cánh đồng lớn và vùng sản xuất

tập trung ............................................................................................................ 106

4.27. Một số chỉ tiêu tương quan với quy mô đất nông nghiệp tham gia cánh

đồng lớn của các hộ điều tra phân theo 2 vùng ................................................. 108

4.28. Tỷ lệ hộ sử dụng máy cơ giới hóa nông nghiệp trước và sau dồn điền đổi

thửa và chuyển đổi đất trồng lúa tỉnh Nam Định .............................................. 110

4.29. Một số chỉ tiêu tương quan của tỷ lệ diện tích được cơ giới hóa sản xuất

phân theo vùng .................................................................................................. 111

4.30. Đánh giá của người dân về hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất nông

nghiệp sau dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa................................ 113

4.31. Một số chỉ tiêu tương quan đến chất lượng cơ sở hạ tầng phân theo vùng ...... 114

4.32. Một số mô hình liên kết sản xuất - tiêu thụ nông sản ở tỉnh Nam Định ........... 116

4.33. Kết quả điều tra về hình thức và phương thức tiêu thụ nông sản ..................... 117

4.34. Một số chỉ tiêu về tương quan giá trị sản phẩm hàng hóa tiêu thụ trong

năm của hộ với các yếu tố về chính sách đất đai tỉnh Nam Định ..................... 117

4.35. Một số mô hình chuyển đổi sử dụng đất phổ biến vùng nội đồng tỉnh

Nam Định .......................................................................................................... 119

4.36. Một số mô hình chuyển đổi sử dụng đất tiểu vùng ven biển tỉnh Nam Định ... 120

4.37. Một số chỉ tiêu tương quan số kiểu sử dụng đất của nông hộ vùng nội đồng .. 121

4.38. Một số chỉ tiêu tương quan số kiểu sử dụng đất của nông hộ vùng ven biển ... 122

4.39. Hiệu quả một số kiểu sử dụng đất vùng nội đồng tỉnh Nam Định ................... 124

4.40. Hiệu quả một số kiểu sử dụng đất vùng ven biển tỉnh Nam Định .................... 126

4.41. So sánh giá trị ngày công các kiểu sử dụng đất vùng nội đồng ........................ 128

4.42. So sánh giá trị ngày công các kiểu sử dụng đất vùng ven biển ........................ 129

4.43. Một số chỉ tiêu môi trường trong nông nghiệp của tỉnh Nam Định ................. 131

4.44. Một số chỉ tiêu tương quan đến thu nhập của các nông hộ vùng điều tra

(phân theo các LUT sử dụng đất) ..................................................................... 133

4.45. Kết quả theo dõi mô hình chuyển đối sử dụng đất nông nghiệp....................... 137

DANH MỤC HÌNH

TT Tên hình Trang

2.1. Sơ đồ nghiên cứu của đề tài ................................................................................ 51

3.1. Sơ đồ phân vùng tỉnh Nam Định ........................................................................ 54

3.2. Các huyện đại diện địa bàn nghiên cứu .............................................................. 55

xii

4.1. Sơ đồ ví trí tỉnh Nam Định ................................................................................. 61

DANH MỤC BIỂU ĐỒ

TT Tên biểu đồ Trang

4.1. Cơ cấu nhóm đất nông nghiệp ............................................................................... 66

4.2. Thực trạng bản đồ địa chính đến 2017................................................................... 91

xiii

4.3. Tỷ lệ cấp giấy chứng nhận đến 2017 ..................................................................... 95

TRÍCH YẾU LUẬN ÁN

Họ tên NCS: Nguyễn Tuấn Hùng

Tên luận án: Nghiên cứu ảnh hưởng của một số chính sách đất đai đến quản lý và sử

dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Nam Định.

Chuyên ngành: Quản lý đất đai; Mã số: 9.85.01.03

Tên cơ sở đào tạo: Học viện Nông nghiệp Việt Nam

Mục đích nghiên cứu của luận án

Đánh giá ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chính sách chuyển đổi

đất trồng lúa (chuyển đất trồng lúa sang các mục đích nông nghiệp khác và chuyển đổi

cơ cấu cây trồng trên đất trồng lúa) đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn

tỉnh Nam Định. Trên cơ sở kết quả đánh giá này, đề xuất một số giải pháp nhằm tăng

cường ảnh hưởng tích cực của hai chính sách đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp

của tỉnh Nam Định.

Phƣơng pháp nghiên cứu

- Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu thứ cấp: thu thập số liệu đã được công bố

từ các cơ quan nghiên cứu, Sở, ban, ngành trong tỉnh, các đơn vị có liên quan.

- Phương pháp chọn điểm nghiên cứu: Chọn 3 huyện đại diện cho 2 tiểu vùng để

điều tra số liệu sơ cấp: Nam Trực, Ý Yên (vùng nội đồng), Hải Hậu (vùng ven biển).

- Phương pháp thu thập tài liệu, số liệu sơ cấp: Phỏng vấn 1.050 hộ của 3 huyện

đại diện theo bộ câu hỏi soạn sẵn. Phỏng vấn bằng phương pháp KIP 150 cán bộ quản lý

Nhà nước, cán bộ chuyên môn có liên quan.

- Phương pháp xử lý và phân tích số liệu: sử dụng Thang đo Likert theo 5 mức

độ đánh giá ảnh hưởng của 2 chính sách đến quản lý đất nông nghiệp; Dùng phương

pháp bình phương nhỏ nhất OLS (Ordinary Least Square) để phân tích ảnh hưởng của 2

chính sách đối với sử dụng đất nông nghiệp.

- Phương pháp đánh giá hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp: Đánh giá hiệu quả sử

dụng đất nông nghiệp qua các mặt: kinh tế, xã hội, môi trường.

- Phương pháp chuyên gia.

- Phương pháp theo dõi mô hình.

Kết quả chính và kết luận

- Tỉnh Nam Định có tiềm năng về điều kiện tự nhiên và có truyền thống phát

xiv

triển nông nghiệp. Tuy nhiên, Nam Định vẫn là tỉnh đất chật người đông, đất nông

nghiệp ngày càng thu hẹp. Những năm qua, tỉnh Nam Định duy trì tốc độ tăng trưởng

kinh tế cao; cơ cấu kinh tế chuyển dịch tích cực; Thu nhập bình quân đầu người những

năm qua liên tục được cải thiện.

- Chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa đã có những ảnh

hưởng đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh.

Về quản lý đất nông nghiệp: Hệ thống BĐĐC của địa phương được đo vẽ hoặc

chỉnh lý lại nên có chất lượng cao, công tác cấp đổi GCNQSDĐ được quan tâm giúp cho

việc quản lý thửa đất chặt chẽ, đồng thời giúp địa phương tiến hành công tác quy hoạch

NTM rất thuận tiện. Công tác quy hoạch vùng sản xuất nông nghiệp tập trung tại các địa

phương được đẩy mạnh, các vùng sản xuất tập trung hình thành. Bên cạnh việc thực hiện

chính sách đất đai, địa phương còn có những chính sách về tài chính như chính sách hỗ

trợ bảo vệ đất lúa, các hỗ trợ trong sử dụng đất và sản xuất nông nghiệp…

Về sử dụng đất nông nghiệp: Phân tích 5 yếu tố ảnh hưởng (Diện tích sau dồn

đổi/chuyển đổi; Số loại hình sử dụng đất; Sự quan tâm cộng đồng về chính sách Trình

tự thủ tục thực hiện chính sách; Vị trí thửa đất) với 6 tiêu chí sử dụng đất cho thấy:

DĐĐT và chuyển đổi đất trồng lúa đã thúc đẩy việc hình thành các vùng sản xuât tập

trung, cánh đồng lớn; tỷ lệ cơ giới hóa trong sản xuất nông nghiệp tăng; tạo sự ổn định

và bền vững của thị trường tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp; phát huy lợi thế so sánh và

đa dạng hóa loại sử dụng đất; nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp và thu nhập

của hộ nông dân.

Bên cạnh những ảnh hưởng tích cực đến công tác quản lý và sử dụng đất, trong

quá trình thực hiện, còn một số hạn chế sau: Tiến độ thực hiện công tác đo đạc, cấp

GCNQSDĐ cũng như kinh phí thực hiện chính sách còn chậm. Nhiều nơi chưa thực hiện

tốt việc chuyển đổi cơ cấu cây trồng theo phương án đã đề ra. Việc hình thành những

vùng chuyên canh nhằm hợp tác với doanh nghiệp tổ chức sản xuất hàng hóa chưa nhiều.

Trình tự thủ tục và triển khai thực hiện chính sách còn có những bất cập như thủ tục

giấy tờ, hành chính, tính minh bạch, mâu thuẫn quyền lợi về chuyển đổi đất đai...

Một số giải pháp chủ yếu để tăng ảnh hưởng tích cực của 2 chính sách đối với

quản lý và SDĐ nông nghiệp trên địa bàn tỉnh là: Giải pháp hoàn thiện chính sách đất

nông nghiệp; Giải pháp về tổ chức thực hiện chính sách đất nông nghiệp; Giải pháp về

quản lý đất nông nghiệp; Giải pháp về sử dụng đất nông nghiệp; Giải pháp về đầu tư, tài

chính và thị trường nông sản.

THESIS ABSTRACT

PhD Candidate: Nguyen Tuan Hung

Thesis title: Studying the effects of land policies on management and use of

agricultural land in Nam Dinh province.

Major: Land management; Code: 9.85.01.03

Educational Organization: Vietnam National University of Agriculture (VNUA)

Research Objectives

To assess the effects of implementing the policy of land consolidation and

converting rice land (shifting rice land to other agricultural purposes and restructure

crops on rice cultivation land) to the management and use of agricultural land in Nam

Dinh Province. Based on this assessment, propose some solutions to enhance the

positive influence of land policy on the management and use of agricultural land in the

province.

Materials and Methods

- Method of collecting secondary data: collecting published data from research

agencies, departments, offices in the province and related organizations.

- Method of selecting study sites: selecting 3 districts representing for 2 sub-

regions to survey primary data including: Nam Truc, Y Yen (dental area) and Hai Hau

(coastal area).

- Method of collecting primary data: interviewing 1,050 households in 3

representative districts according to the prepared questionnaires. Interviewing 150 State

management staff and relevant professionals by KIP method.

- Method of processing and analyzing data: using Likert scale according to 5

levels of assessing the impact of 2 policies on agricultural land management; Using

OLS (Ordinary Least Square) method to analyze the impact of two policies on

agricultural land use.

- Method of evaluating the efficiency of agricultural land use: Evaluating the

efficiency of agricultural land use in the following aspects: economy, society,

environment.

- Expert method.

- Model - based tracking method.

Main findings and conclusions

- Nam Dinh province has potential in natural conditions and tradition of

xvi

agricultural development. However, Nam Dinh is still a densely populated province

with a narrowing of agricultural land. In recent years, Nam Dinh province has

maintained a high economic growth rate; economic structure shifted positively; Income

per capita has been continuously improved over the years.

- The policy of land consolidation and agricultural land conversion has had

impacts on the management and use of agricultural land in the province.

Regarding the management of agricultural land: The system of local cadastral

map was newly measured or revised with high quality, paying attention in the issuance of

land use right certificates helped to manage the land closely as well as helping the province

to carry out the planning of new rural commune in a convenient way. The work on

agricultural land use planning in the localities has been promoted with concentrated

production areas. In addition to implementing land policies, the province also has financial

policies such as policies to support rice land protection, support in land use and agricultural

production, etc.

Regarding the use of agricultural land: Analysis of 5 affecting factors (Area after

incremental change / conversion; Number of land use types; Community awareness in

policies and procedures for implementing policies; Position of land) with land use

criteria shows that the consolidation and exchange of agricultural land has promoted the

formation of concentrated production areas and large fields; mechanization rate in

agricultural production increased; creating the stability and sustainability of the market

for agricultural products; promoting comparative advantages and diversifying land use

types; improving the efficiency of agricultural land use and farmers‟ income.

However, the measurement work and granting land use right certificates are still

slow. Funding for policy implementation is still slow. Many regions have not done well

the crop restructuring according to the proposed plan. There is not much in the planning of

implementing specialized areas to cooperate with enterprises to organize goods production.

Procedures and policy implementation also have inadequacies such as paperwork,

administration, transparency, conflicts of interest on land conversion, etc.

Some key solutions to increase the positive impact of the two policies on the

management and use of agricultural land in the province are: Solutions to improve

agricultural land policy; Solution on organizing the implementation of agricultural land

policy; Solutions for agricultural land management; Solutions for agricultural land use;

xvii

Solutions for investment, finance and agricultural markets.

PHẦN 1. MỞ ĐẦU

1.1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI

Đất đai là nguồn tài sản lớn của quốc gia, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là điều

kiện tối thiểu đảm bảo cho quá trình tái sản xuất giúp xã hội tồn tại và phát triển. Việc đổi mới trong chính sách đất đai trong những năm qua đã đưa đến những kết

quả tích cực, góp phần thúc đẩy kinh tế phát triển. Tổng sản phẩm trong nước

(GDP) tăng trưởng trung bình 7,4 trong những năm 1990 và 6,8 trong những

năm 2000. Điều này đã góp phần làm tăng GDP bình quân đầu người thực tế lên 3

lần trong vòng hai thập kỷ, tăng trưởng 5,7 trong những năm 2010-2014, đây là mức khá cao so với hầu hết các nền kinh tế mới nổi (Tổ chức hợp tác và Phát triển

kinh tế OECD, 2015). Chính sách đất đai có tầm quan trọng thiết yếu đối với tăng trưởng bền vững, quản trị quốc gia hiệu quả, phúc lợi và các cơ hội kinh tế mở ra

cho người dân (Ngân hàng Thế giới, 2004). Chính sách đất đai từ năm 1988 đến nay đã được sửa đổi, bổ sung, hướng tới đầy đủ các mặt kinh tế, chính trị xã hội,

bảo đảm an ninh lương thực quốc gia và môi trường sinh thái. Nghị quyết Đại hội

VI (1986) và các nghị quyết Bộ Chính trị Khóa VI (năm 1998) cũng nhấn mạnh

theo hướng coi trọng vị trí đặc biệt của nông nghiệp, chủ trương đổi mới cơ chế

quản lý trong các hợp tác xã nông nghiệp, phát huy triệt để vai trò chủ động của hộ

nông dân. Nghị quyết Số 19-NQ/TW ngày 31/10/2012 về tiếp tục đổi mới chính

sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới.

Thể chế hóa chính sách đất đai của Đảng, pháp luật đất đai từ Luật Đất đai 1987

đến Luật Đất đai 2013 đã từng bước được hoàn thiện theo hướng mở rộng các

quyền sử dụng đất cho hộ gia đình cá nhân, mở rộng thời hạn sử dụng đất và hạn

mức nhận chuyển quyền sử dung đất, khuyến khích, tạo điều kiện tập trung, tích tụ

ruộng đất.

Trong những năm gần đây, quá trình công nghiệp hóa và đô thị hóa diễn ra với tốc độ nhanh, diện tích đất nông nghiệp ngày càng bị thu hẹp. Bên cạnh đó

là một loạt vấn đề có tính thời sự cần phải xem xét như biến đổi khí hậu, an ninh lương thực, xây dựng nông thôn mới... Nhiệm vụ đặt ra cho ngành sản xuất nông

nghiệp là đạt được hiệu quả kinh tế tối ưu trên một đơn vị diện tích nhưng phải

đảm bảo an sinh xã hội và bảo vệ môi trường. Sản xuất nông nghiệp phải theo

hướng nông nghiệp tập trung, quy mô lớn, ứng dụng công nghệ cao. Một trong

những yêu cầu tiên quyết để đạt được mục tiêu trên là chính sách đối với đất nông nghiệp cũng cần phải được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với yêu cầu của

thực tiễn. Để ứng dụng được công nghệ cao trong sản xuất, giảm chi phí thì cần

phải có những chính sách liên quan đến dồn điền đổi thửa, tích tụ, tập trung đất

đai. Số liệu điều tra trên 508 mảnh của 188 nông hộ trên miền bắc Việt Nam cho thấy số mảnh ruộng của một hộ tăng lên có ảnh hưởng ngược chiều đối với năng

suất cây trồng. Ngoài ra, nó còn làm tăng chi phí sử dụng lao động gia đình và

các chi phí khác (Sally và cs., 2007). Để tăng hiệu quả kinh tế trên một đơn vị

diện tích đất nông nghiệp thì phải có các chính sách chuyển đổi cây trồng kém

hiệu quả sang các loại cây trồng mang lại hiệu quả cao hơn; ngoài ra còn cần các

chính sách hỗ trợ về cơ sở hạ tầng, lao động, tín dụng, thị trường tiêu thụ sản

phẩm, giống, phân bón… Chính vì vậy, có thể khẳng định trong các chính sách đối với đất nông nghiệp, chính sách dồn điền đổi thửa và chính sách chuyển đổi

đất trồng lúa (chuyển đất trồng lúa sang các mục đích nông nghiệp khác và

chuyển đổi cơ cấu cây trồng trên đất trồng lúa/chuyển đổi linh hoạt đất lúa) là các

chính sách quan trọng nhằm đưa sản xuất nông nghiệp phát triển theo hướng hiệu

quả và bền vững.

Nam Định là tỉnh nằm ở phía nam châu thổ sông Hồng, có 3 mặt tiếp giáp

với các tỉnh Hà Nam, Thái Bình, Ninh Bình và một mặt giáp biển Đông. Tỉnh

Nam Định có tổng diện tích tự nhiên là 166.854,02 ha, trong đó có 112.692,02 ha

đất nông nghiệp (chiếm 67,54 ) (UBND tỉnh Nam Định, 2018c). Diện tích đất nông nghiệp bình quân đầu người thấp (chỉ đạt 608 m2 /người). Việc giao đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh cho các hộ dân sản xuất được thực hiện theo Nghị

định 64/NĐ-CP năm 1993 của Chính phủ với phương châm có gần, có xa, có tốt,

có xấu; số lượng đất nông nghiệp của hộ nhiều hay ít phụ thuộc vào số nhân khẩu

của mỗi hộ và diện tích đất nông nghiệp của từng địa phương. Với kết quả giao đất nông nghiệp cho các hộ dân như trên, hộ có số thửa ít nhất là 1 và nhiều nhất là 20 gây nhiều khó khăn trong sản xuất. Nhằm khắc phục tình trạng manh mún đất đai, Ban chấp hành Đảng bộ tỉnh Nam Định đã có chủ trương dồn điền đổi thửa trên phạm vi toàn tỉnh. Cho đến nay, việc dồn điền đổi thửa tại Nam Định đã được thực hiện với 2 giai đoạn: 2002 - 2004 và 2011 - 2015. Kết quả của công

tác dồn điền đổi thửa đã tạo điều kiện cho người dân thực hiện chuyển đổi đất trồng lúa, là cơ sở hình thành các vùng sản xuất hàng hóa, làm tăng hiệu quả sử dụng đất, tăng thu nhập cho các nông hộ và có những chuyển biến tích cực về

môi trường trong sản xuất.

Tuy nhiên, ngoài những tác động tích cực nêu trên, việc dồn điền đổi thửa và chuyển đổi cơ cấu cây trồng cũng có những hạn chế trong quá trình thực hiện

như: một số địa phương chưa nhận thức đầy đủ về lợi ích của công tác dồn điền đổi thửa làm ảnh hưởng đến phong trào; có địa phương lập phương án dồn đổi

nhưng chưa có sự thống nhất của người dân; một số vấn đề tiêu cực xảy ra trong

quá trình dồn đổi ruộng đất; việc đo đạc cấp GCNQSDĐ cho người dân còn

chậm; chuyển đổi cơ cấu cây trồng tự phát dẫn đến tình trạng sản xuất theo

phong trào, phá vỡ quy hoạch; phát sinh một số vấn đề cần giải quyết trong chuyển đổi cơ cấu cây trồng mà văn bản pháp luật chưa đề cập tới… Chính vì

vậy, việc nghiên cứu ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chính sách chuyển đổi đất trồng lúa (chuyển đất trồng lúa sang các mục đích nông nghiệp

khác và chuyển đổi cơ cấu cây trồng trên đất trồng lúa/chuyển đổi linh hoạt đất

lúa) đến việc quản lý và sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Nam Định là

rất cần thiết.

1.2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU

- Đánh giá ảnh hưởng của chính sách DĐĐT và chính sách chuyển đổi đất

trồng lúa đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Nam Định.

- Đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường ảnh hưởng tích cực của

chính sách DĐĐT và chuyển đổi đất trồng lúa đến quản lý và sử dụng đất

nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Nam Định.

1.3. ĐỐI TƢỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU

1.3.1. Đối tƣợng nghiên cứu

- Hai chính sách có ảnh hưởng lớn đến quản lý và sử dụng đất nông

nghiệp tỉnh Nam Định: chính sách dồn điền đổi thửa và chính sách chuyển đổi

đất trồng lúa.

- Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Nam

Định.

- Cán bộ (công chức, viên chức) công tác tại ngành Nông nghiệp, Tài nguyên Môi trường… có liên quan đến thực hiện chính sách nông nghiệp nông

thôn trên địa bàn Nam Định.

- Các loại sử dụng đất, các kiểu sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh

Nam Định.

1.3.2. Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi không gian: Đề tài nghiên cứu tại tỉnh Nam Định, chọn 3 huyện Nam Trực, Ý Yên (đại diện vùng nội đồng), huyện Hải Hậu (đại diện vùng ven biển) làm điểm nghiên cứu.

- Phạm vi thời gian: Số liệu thứ cấp được tổng hợp trong giai đoạn 2010 -

2017. Điều tra kinh tế hộ về tình hình sử dụng đất được thực hiện năm 2015.

- Phạm vi nội dung: Đề tài lựa chọn 2 chính sách dồn điền đổi thửa và

chuyển đổi đất trồng lúa đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp tỉnh Nam Định.

Trong đó, ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng

lúa đến quản lý đất nông nghiệp được đánh giá theo 4 nội dung gồm: (i) công tác chỉnh lý bản đồ địa chính; (ii) công tác đăng ký đất đai và cấp GCNQSDĐ; (iii)

hỗ trợ tài chính (kinh phí hỗ trợ bảo vệ và phát triển đất trồng lúa và kinh phí cấp

đổi GCNQSDD sau DĐĐT); (iv) công tác quy hoạch vùng sản xuất nông nghiệp.

Ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa đến sử

dụng đất nông nghiệp tỉnh Nam Định được đánh giá theo 6 nội dung gồm: phát

triển các vùng sản xuất tập trung, cánh đồng lớn; phát triển cơ giới hóa; (iii) đầu

tư phát triển hệ thống CSHT phục vụ sản xuất nông nghiệp; (iv) hình thức và

phương thức tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp; (v) đa dạng hóa kiểu SDĐ, phát huy

lợi thế so sánh; (vi) Hiệu quả sử dụng đất.

1.4. NHỮNG ĐÓNG GÓP MỚI CỦA LUẬN ÁN

- Xác định được ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa đến quản lý đất nông nghiệp tỉnh Nam Định thông qua lượng hóa một số tiêu chí, nội dung quản lý Nhà nước về đất đai.

- Xác định được ảnh hưởng của chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa đến sử dụng đất nông nghiệp tỉnh Nam Định bằng cách sử dụng phương trình hồi quy đa biến Yi = α0 + α1iX1 + α2iX2 + α3iX3 + α4i X4 + α5i X5 để phân tích mối tương quan giữa việc thực hiện chính sách đất đai DĐĐT và chuyển đổi đất trồng lúa đến sử dụng đất nông nghiệp tỉnh Nam Định.

1.5. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI

1.5.1. Ý nghĩa khoa học

Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần bổ sung và làm sáng tỏ cơ sở khoa học cho việc đánh giá ảnh hưởng của chính sách DĐĐT và chuyển đổi đất trồng lúa đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp, làm cơ sở cho đổi mới và hoàn thiện chính sách đất đai ở nước ta.

1.5.2. Ý nghĩa thực tiễn

- Kết quả nghiên cứu của luận án là căn cứ để các nhà quản lý tham

khảo trong quá trình xây dựng và hoạch định chính sách đất đai liên quan đến

công tác dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa.

- Kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần nâng cao hiệu quả quản lý và sử

dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Nam Định và các địa phương có điều kiện tương đồng.

PHẦN 2. TỔNG QUAN TÀI LIỆU

2.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ẢNH HƢỞNG CỦA CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI ĐẾN QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP

2.1.1. Đất nông nghiệp và vai trò của đất nông nghiệp 2.1.1.1. Khái niệm về đất nông nghiệp

- Khái niệm về đất: Ngay từ xa xưa, trong quá trình lao động sản xuất,

con người đã có những hiểu biết nhất định về đất. Đô-cu-trai-ep (1886) đã đưa ra

khái niệm về đất. Theo ông, đất là một thể tự nhiên được hình thành do tác động tổng hợp của 5 yếu tố: khí hậu, sinh vật, đá mẹ, địa hình và tuổi địa phương (dẫn

theo Cao Liêm và cs., 1975).

Wiliam cũng đưa ra khái niệm về đất theo hướng gắn với cây trồng.

Theo ông, đất là lớp mặt tơi xốp của lục địa có khả năng sản xuất ra những sản

phẩm của cây trồng. Cũng theo Wiliam, độ phì của đất là khả năng cung cấp cho

cây trồng nước, thức ăn, khoáng chất và các yếu tố cần thiết khác để cây trồng

sinh trưởng và phát triển bình thường (dẫn theo Ngô Đức Cát, 2000).

Theo FAO (1976), đất đai (land) được nhìn nhận là một nhân tố sinh thái.

Với khái niệm này, đất đai bao gồm tất cả các thuộc tính sinh học và tự nhiên của bề mặt trái đất có ảnh hưởng nhất định đến tiềm năng và hiện trạng sử dụng đất.

Đất theo nghĩa đất đai bao gồm: khí hậu, dáng đất, địa hình địa mạo, thổ nhưỡng,

thuỷ văn, thảm thực vật tự nhiên bao gồm cả rừng, cỏ dại trên đồng ruộng, động

vật tự nhiên, những biến đổi của đất do các hoạt động của con người.

Trong Hội nghị quốc tế về môi trường ở Rio de Janerio, Brazil năm 1992,

về mặt thuật ngữ khoa học được hiểu theo nghĩa rộng, đất đai là “diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của môi trường sinh thái ngay

trên và dưới bề mặt đó, bao gồm: khí hậu bề mặt, thổ nhưỡng, dạng địa hình, mặt nước (hồ, sông, suối, đầm lầy), các lớp trầm tích sát bề mặt, cùng với nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất, tập đoàn thực vật và động vật, trạng thái định cư của con người, những kết quả hoạt động của con người trong quá khứ và hiện tại

để lại (san nền, hồ chứa nước, đường xá, nhà cửa…) (FAO, 1993).

Về phương diện luật pháp, theo Luật Đất đai Việt Nam năm 1993 “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư,

xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng; Trải qua nhiều thế hệ, nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu mới tạo lập, bảo vệ

được vốn đất đai như ngày nay” (Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam,

1993. Căn cứ vào mục đích sử dụng, đất đai được chia thành 3 nhóm: đất nông

nghiệp, đất phi nông nghiệp, đất chưa sử dụng. Trong đó, nhóm đất nông nghiệp gồm: Đất trồng cây hàng năm (đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác); Đất

trồng cây lâu năm; Đất rừng sản xuất; Đất rừng phòng hộ; Đất rừng đặc dụng; Đất

nuôi trồng thủy sản; Đất làm muối; Đất nông nghiệp khác (Quốc hội nước Cộng hoà

XHCN Việt Nam, 2013).

Đất đai có đặc điểm là: vị trí cố định, diện tích có hạn, độ phì có thể tăng

lên nếu sử dụng hợp lý cho nên trong sản xuất nông nghiệp cần phải: (a) Quản lý đất đai một cách chặt chẽ theo luật định; (b) Phân loại đất đai một cách chính

xác; (c) Bố trí sử dụng đất trong sản xuất nông nghiệp một cách hợp lý; (d) Thực

hiện chế độ canh tác thích hợp để tăng năng suất đất đai, giữ gìn và bảo vệ tài

nguyên đất (Phạm Vân Đình và cs., 1997). Như vậy, đất nông nghiệp có sự khác

biệt rõ rệt với các loại đất khác, nó có vai trò quan trọng trong sự phát triển ngành

nông nghiệp, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng của môi trường

sống, là nơi tạo ra giá trị sản xuất và thu nhập của các hộ dân.

2.1.1.2. Vai trò của đất nông nghiệp

Đất đai luôn là tư liệu sản xuất đặc biệt vô cùng quý giá của mỗi quốc gia.

Đất đai nói chung và đất sản xuất nông nghiệp nói riêng, là tư liệu sản xuất trực

tiếp không thể thay thế, bởi tất cả các sản phẩm nông nghiệp đều được hình thành

từ đất. Năng suất cao hay thấp phụ thuộc vào sự phù hợp giữa cây trồng và tính

chất của đất (Vũ Năng Dũng, 2015).

Có thể thấy, đất đai đóng vai trò quyết định đến sự tồn tại và phát triển của

xã hội loài người, là cơ sở tự nhiên, là tiền đề của mọi quá trình sản xuất. Đất đai vừa là đối tượng lao động vừa là tư liệu lao động trong quá trình sản xuất nông nghiệp. Đất đai là đối tượng lao động bởi lẽ nó là nơi để con người thực hiện các hoạt động của mình tác động vào cây trồng, vật nuôi để tạo ra sản phẩm. Bên cạnh đó, đất đai còn là tư liệu lao động thông qua việc con người đã biết lợi dụng một cách ý thức các đặc tính tự nhiên của đất như lý học, hóa học, sinh vật học

và các tính chất khác để tác động và giúp cây trồng tạo nên sản phẩm.

Đất đai là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống (Trần

Quang Toản, 2013) tạo nên môi trường sống cho người, động vật, thực vật, vi

sinh vật. Với tính chất đặc thù, đất đai cũng tác động không nhỏ vào quá trình sinh trưởng, phát triển của sinh vật thông qua đất nhằm đạt được những lợi ích

của cá nhân và xã hội. Với sinh vật, đất đai không chỉ là môi trường sống mà nó

là nơi cung cấp nguồn dinh dưỡng cho cây trồng. Chất lượng đất quyết định năng

suất và sản lượng của cây trồng. Nếu sử dụng đất không hợp lý sẽ làm ảnh hưởng đến môi trường sống, làm mất cân bằng hệ sinh thái đất và ảnh hưởng đến sự

sinh trưởng phát triển của sinh vật, thực vật sống.

2.1.2. Quản lý và sử dụng đất nông nghiệp 2.1.2.1. Quản lý đất nông nghiệp

Quản lý đất đai là một khái niệm đa nghĩa. Theo nghĩa rộng, quản lý đất đai bao hàm cả việc bảo vệ lẫn việc kiểm soát sử dụng đất đai sao cho đất đai

phục vụ con người tốt nhất trong hiện tại và tương lai. Theo nghĩa này, quản lý đất đai bao gồm nhiều việc như bảo vệ lãnh thổ chủ quyền quốc gia, chống lại

mọi sự xâm phạm; kiểm kê, đo vẽ, lập bản đồ địa chính; phân bổ đất đai cho các

ngành, nghề lĩnh vực khác nhau; sử dụng đất đai hiệu quả, bền vững; tổ chức

không gian trên đất một cách hợp lý, phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng

đất, phong tục, vùng miền; khuyến khích đầu tư vào đất và bảo vệ đất. Quản lý

đất đai theo nghĩa hẹp là công việc của ngành quản lý đất đai trong lĩnh vực quản

lý nhà nước. Theo nghĩa này, quản lý đất đai là quá trình thu thập, điều tra mô tả

những tài liệu chi tiết về thửa đất; xác định hoặc điều chỉnh các quyền và các

thuộc tính khác của đất; lưu giữ, cập nhật và cung cấp những thông tin về sở hữu,

giá trị, sử dụng đất cũng như các nguồn thông tin khác liên quan đến thị trường

bất động sản và giao dịch có tính thị trường về đất đai. Tùy theo quy định của các

quốc gia khác nhau, hệ thống quản lý đất đai có thể bao gồm những đối tượng,

đơn vị cơ bản khác nhau, nhưng dù ở nước nào thì thửa đất vẫn là đối tượng quản

lý cơ bản nhất, phổ biến nhất (Nguyễn Đình Bồng và cs., 2012). Như vậy, có thể

thấy, quản lý đất nông nghiệp là công việc của cơ quan quản lý Nhà nước về đất nông nghiệp, cụ thể là: quản lý chi tiết về thông tin thửa đất nông nghiệp (vị trí, diện tích, chủ sử dụng, loại đất nông nghiệp…), xác định hoặc điều chỉnh câc

quyền của đất và chủ sử dụng, tình hình sử dụng đất…

Theo Luật Đất đai năm 2013, quy định công tác quản lý nhà nước về đất

đai bao gồm các nội dung sau: Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó; Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính; Khảo sát, đo

đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất; Quản lý

quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất,

chuyển mục đích sử dụng đất; Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu

hồi đất; Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; Thống

kê, kiểm kê đất đai; Xây dựng hệ thống thông tin đất đai; Quản lý tài chính về đất

đai và giá đất; Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử

dụng đất; Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy

định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai; Phổ biến,

giáo dục pháp luật về đất đai; Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu

nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai; Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai

(Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, 2013).

Như vậy, quản lý nhà nước về đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói

riêng là tổng hợp các hoạt động của cơ quan Nhà nước về đất đai. Hoạt động này

bao gồm việc nắm và quản lý tình hình sử dụng đất đai, việc phân bố đất đai vào

các mục đích sử dụng theo chủ trương của Nhà nước và việc kiểm tra, giám sát

quá trình sử dụng đất.

2.1.2.2. Sử dụng đất nông nghiệp a. Một số khái niệm liên quan

Sử dụng đất nông nghiệp: là hành vi lấy đất kết hợp với sức lao động, vốn

để sản xuất nông nghiệp tạo ra lợi ích, tùy vào mức độ phát triển kinh tế, xã hội, ý thức của loài người về môi trường sinh thái được nâng cao, phạm vi sử dụng

đất nông nghiệp được mở rộng ra các mặt sản xuất, sinh hoạt, sinh thái (Nhan Ái Tĩnh, 1999).

Hệ thống sử dụng đất: Hệ thống sử dụng đất là một loại SDĐ cụ thể thực hiện trên một đơn vị đất đai và liên quan đến đầu tư, thu nhập và khả năng cải tạo (FAO, 1983). Sử dụng đất trong sản xuất nông nghiệp phản ánh các hoạt động khác nhau như các hệ thống (Land Use System - LUS). Những hệ thống SDĐ như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản, lâm nghiệp… có mối quan hệ chặt chẽ với các yếu tố liên quan đến sản xuất như kỹ thuật công nghệ, điều kiện tự

nhiên, kinh tế - xã hội, tổ chức sản xuất, thị trường... (Tôn Thất Chiểu và Đỗ Đình Thuận, 1998).

Loại sử dụng đất đai chính: Đất đai có nhiều phương thức sử dụng (Đào Châu Thu và Nguyễn Khang, 2002): sử dụng trên cơ sở sản xuất trực tiếp (làm

đất canh tác để trồng trọt, làm đồng cỏ, trồng rừng lấy gỗ...); sử dụng trên cơ sở

sản xuất gián tiếp (như làm bãi chăn thả, chuồng trại chăn nuôi); sử dụng vì mục

đích bảo vệ (chống suy thoái đất, bảo tồn đa dạng sinh học, bảo vệ các loài quý hiếm). Các hình thức SDĐ vừa nêu được coi như là loại sử dụng đất chính.

Loại sử dụng đất và kiểu sử dụng đất (Land Use Type - LUT): Loại sử dụng

đất đai là bức tranh mô tả thực trạng SDĐ của một vùng với những phương thức

quản lý sản xuất trong các điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội và kỹ thuật được xác định (Đào Châu Thu và Nguyễn Khang, 2002). Các thuộc tính loại SDĐ bao gồm

quy trình sản xuất, các đặc tính về quản lý đất đai như kỹ thuật canh tác, sức kéo trong làm đất, đầu tư kỹ thuật và các đặc tính về kinh tế - xã hội như định hướng thị

trường, vốn, lao động, vấn đề sở hữu đất đai... Có thể liệt kê một số loại SDĐ trong

nông nghiệp khá phổ biến hiện nay như: chuyên để trồng lúa; chuyên màu; lúa -

màu; cây lâu năm; đất đồng cỏ; đất lâm nghiệp; nuôi trồng thuỷ sản...

Cánh đồng lớn: là cách thức tổ chức sản xuất trên cơ sở hợp tác, liên kết

giữa người nông dân với doanh nghiệp, tổ chức đại diện của nông dân trong sản xuất gắn với chế biến và tiêu thụ nông sản trên cùng địa bàn, có quy mô ruộng

đất lớn, với mục đích tạo ra sản lượng nông sản hàng hóa tập trung, chất lượng

cao, tăng sức cạnh tranh của nông sản trên thị trường nhằm nâng cao hiệu quả

sản xuất, tăng thu nhập cho nông dân và các đối tác tham gia (Chính phủ, 2013).

Vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa tập trung: Là vùng sản xuất tập trung

của một hay một nhóm sản phẩm nông nghiệp cùng loại có quy mô phù hợp với từng loại hình sản xuất và điều kiện của mỗi địa phương, tuân thủ các quy định

của Nhà nước về an toàn thực phẩm, an toàn dịch bệnh, bảo vệ môi trường, có

liên kết gắn sản xuất với tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp (Chính phủ, 2018).

Hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp: Một cách tổng quát, hiệu quả được hiểu là sự phản ánh mối tương quan giữa giá trị thu về với nguồn lực đã bỏ ra, có thể đo bằng giá trị tuyệt đối hay tương đối. Với quan điểm phát triển hiện đại, hiệu quả còn cần được đánh giá một cách toàn diện trên 3 góc độ đó là kinh tế, xã hội và môi trường (Lê Thanh và Trần Huệ Chi, 1993). Về phương diện kinh tế,

hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp phản ánh mức độ sinh lời của nguồn lực đất đai như tạo ra thu nhập, lợi nhuận trên đơn vị diện tích đất trong chu kỳ sản xuất

nhất định; Về phương diện xã hội, hiệu quả sử dụng đất phản ánh mức độ giải quyết những vấn đề xã hội như xóa đói giảm nghèo, giải quyết việc làm, nâng

cao dân trí... Ngày nay, khi đất đai ngày càng thu hẹp, hiệu quả xã hội còn mang

ý nghĩa tiết kiệm đất nông nghiệp; Về hiệu quả môi trường, chính là thông qua sử

dụng đất, góp phần cải thiện chất lượng đất đai, nâng cao độ phì, giảm xói mòn và tăng độ che phủ của đất...

b. Xu hướng phát triển nông nghiệp

Đất đai luôn là tư liệu sản xuất đặc biệt vô cùng quý giá của mỗi quốc gia. Đất đai nói chung và đất sản xuất nông nghiệp nói riêng là tư liệu sản xuất trực tiếp không thể thay thế, bởi tất cả các sản phẩm nông nghiệp đều được hình thành từ đất (Vũ Năng Dũng, 2015). Tuy nhiên, đất nông nghiệp đang đứng trước nguy cơ bị thoái hóa, ô nhiễm chưa từng có do hoạt động phát triển kinh tế của con người, do phá rừng, do tác động của biến đổi khí hậu toàn cầu... nhiều diện tích đất bị hoang mạc hóa, sa mạc hóa (Vũ Năng Dũng, 2015). Không ít quốc gia đã thúc đẩy sản xuất tới mức nếu cứ tiếp tục duy trì các biện pháp chăn nuôi và canh tác như hiện nay, thì có thể sẽ xuất hiện trạng thái không thể tiếp tục tăng trưởng được nữa. Điều đó đòi hỏi các quốc gia phải tính đến việc lựa chọn một mô hình phát triển nông nghiệp theo hướng bảo tồn được môi trường, nghĩa là việc tiếp tục tăng trưởng các hoạt động sản xuất nông nghiệp không dẫn tới giảm năng suất trong tương lai gần (Chu Tiến Quang và Lê Xuân Đình, 2007). Do vậy, để hạn chế được những tại họa này con người cần có cách thức sử dụng đất nông nghiệp hợp lý và bền vững. Việc sử dụng đất hiệu quả và bền vững được đặt ra như một yêu cầu tất yếu (Lê Thái Bạt và Phạm Quang Khánh, 2015).

Trên thế giới, mặc dù phát triển sản xuất nông nghiệp của các nước không giống nhau nhưng hầu hết các nước đều coi nông nghiệp là cơ sở, nền tảng của sự phát triển. Khi dân số ngày một tăng nhanh thì nhu cầu lương thực, thực phẩm là một sức ép rất lớn đối với SDĐ nông nghiệp. Trong khi đó, quỹ đất nông nghiệp lại có xu hướng giảm do chuyển sang các mục đích phi nông nghiệp, để đảm bảo an ninh lương thực con người phải tăng cường các biện pháp khai thác, khai hoang đất đai phục vụ cho mục đích nông nghiệp (Rosemary, 1994).

Trong nhiều năm qua, nông nghiệp thế giới phát triển theo dạng tổng hợp

với các xu hướng đan xen nhau, cụ thể:

- Vào những năm 60 của thế kỷ trước, các nước đang phát triển ở Châu Á,

Mỹ La tinh đã thực hiện cuộc “cách mạng xanh”. Cuộc cách mạng này chủ yếu

dựa vào việc áp dụng các giống cây lương thực có năng suất cao (lúa nước, lúa mì, ngô, đậu…), xây dựng hệ thống thuỷ lợi, sử dụng nhiều phân bón hoá học,

thuốc trừ sâu, bảo vệ thực vật và các thành tựu trong công nghiệp.

- Cuộc “cách mạng trắng” được thực hiện dựa vào việc tạo ra các giống gia súc có tiềm năng cho sữa cao, những tiến bộ của khoa học trong việc tăng

năng suất cây trồng, chất lượng các loại thức ăn gia súc và các phương thức chăn

nuôi mang tính chất công nghiệp.

Vì tính chất thiếu toàn diện nên 2 cuộc cách mạng trên gặp nhiều trở ngại,

đặc biệt là trở ngại trong quan hệ sản xuất và trong hiệu quả kinh tế.

- Cuộc “cách mạng nâu” diễn ra trên cơ sở giải quyết tốt mối quan hệ giữa

nông dân với ruộng đất, khuyến khích tính cần cù của người nông dân để tăng

năng suất và sản lượng trong nông nghiệp (Đường Hồng Dật, 1994).

Nhìn chung, cả 3 cuộc cách mạng này chỉ mới giải quyết phiến diện, tháo

gỡ những khó khăn nhất định chưa thể là cơ sở cho một chiến lược phát triển

nông nghiệp lâu dài và bền vững.

Bước vào thế kỷ XXI với những thách thức về an ninh lương thực, dân số,

môi trường sinh thái thì nông nghiệp vẫn đóng vai trò quan trọng đối với loài người. Nhu cầu của con người ngày càng tăng đã gây sức ép nặng nề lên đất, đặc

biệt là đất nông nghiệp. Đất nông nghiệp bị suy thoái, biến chất và ảnh hưởng lớn

đến năng suất, chất lượng nông sản (Vũ Năng Dũng, 2004).

Ngày nay, với sự phát triển của khoa học công nghệ, đã xuất hiện nền

nông nghiệp trí tuệ, nắm bắt và vận dụng các quy luật tự nhiên và xã hội, ứng

dụng khoa học công nghệ tiến bộ trong mọi hoạt động của hệ thống nông nghiệp phong phú. Nông nghiệp trí tuệ là bước phát triển mới ở mức cao, phát triển toàn

diện và bền vững. Sử dụng đất trong nông nghiệp đã kết hợp các thành tựu sinh học, công nghiệp, kinh tế, quản lý, vận dụng hợp lý vào điều kiện cụ thể trên cơ sở khai thác tốt hơn lợi thế so sánh của từng vùng (Viện Quy hoạch và Thiết kế

Nông nghiệp, 2008).

Theo Hiệp hội Máy Nông nghiệp châu Âu (European Agricultural Machinery), nông nghiệp trên thế giới đến nay trải qua một số giai đoạn phát

triển. Nông nghiệp 1.0 xuất hiện mạnh vào khoảng năm 1910, ở giai đoạn này chủ yếu dựa vào sức lao động thủ công; khai thác sử dụng đất đai “theo chiều rộng” và phụ thuộc thiên nhiên do đó năng suất lao động thấp. Nông nghiệp 2.0,

đó là Cách mạng xanh, bắt đầu vào những năm 1950, là giai đoạn mà SDĐ trong nông nghiệp kết hợp hóa học hóa trong phân bón và thuốc bảo vệ thực vật; cơ khí

phục vụ nông nghiệp phát triển. Nông nghiệp 3.0 diễn ra vào khoảng năm 1990

đã tạo bước đột phá về công nghệ nhờ áp dụng các thành tựu khoa học về công

nghệ sinh học, công nghệ vật liệu mới, thiết bị định vị toàn cầu (GPS), cơ giới hóa làm đất, công nghệ sau thu hoạch sử dụng rộng rãi trên toàn cầu và từng

bước áp dụng các công nghệ điều khiển tự động và cảm biến, giao dịch nông sản

thương mại điện tử, từ đó đã góp phần nâng cao năng suất, chất lượng nông sản;

căn cứ vào lợi thế so sánh các quốc gia đã chủ động tham gia chuỗi nông sản

toàn cầu. Nông nghiệp 4.0, sự phát triển diễn ra đồng thời với phát triển của thế

giới về công nghiệp 4.0 là giai đoạn ứng dụng mạnh mẽ các thiết bị cảm biến kết

nối internet (IoT), công nghệ đèn LED, các thiết bị bay không người lái, robot

nông nghiệp và quản trị tài chính trang trại thông minh... (Phạm S, 2017).

Cũng tương tự nhiều nước đang phát triển trên thế giới và khu vực Đông -

Nam Á, đến nay Việt Nam chưa có các mô hình nông nghiệp 4.0 hoàn chỉnh theo

khái niệm nêu trên. Song thực tế hiện nay, cũng có những nhà cung cấp công

nghệ IoT và những trang trại, doanh nghiệp nông nghiệp ứng dụng IoT trong

nông nghiệp thông minh, đây là những cơ sở hạ tầng quan trọng để Việt Nam

tiến hành nông nghiệp 4.0 với thời gian ngắn trong tương lai.

2.1.3. Chính sách đất đai 2.1.3.1. Khái niệm chung về chính sách

Chính sách là thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong đời sống kinh tế -xã hội (KTXH), với nhiều cách thể hiện khác nhau. Chính sách là một hành động mang tính quyền lực nhà nước nhằm để thúc đẩy một giá trị ưu tiên (Considine, 1994). Chính sách là những gì mà chính phủ làm, lý do làm, và sự khác biệt nó tạo ra (Dye 1972). Chính sách là quá trình mà một xã hội tạo ra và quyết định có tính bắt buộc những hành vi nào được chấp nhận và hành vi nào không (Wheelan, 2011).

Theo Từ điển tiếng Việt thì “chính sách” là “sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra” (Viện Ngôn ngữ học, 2018). Chính sách là các chủ trương và các biện pháp của một đảng phái, một chính phủ trong các lĩnh vực chính trị, xã hội, là chương trình hành động do các nhà lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra để giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của mình (Trần Thị Minh Châu, 2007). Chính sách là đường lối cụ thể của một chính đảng hoặc một chủ thể quyền lực

về một lĩnh vực nhất định cùng các biện pháp, kế hoạch thực hiện đường lối ấy.

Chủ thể ban hành chính sách có thể là một chính đảng, cơ quan quản lý nhà

nước, đơn vị, công ty… Thomas định nghĩa, chính sách công là bất cứ những điều gì

mà Chính phủ lựa chọn làm hoặc không làm (Thomas, 2007).

Chính sách có thể phân loại theo mục tiêu chính sách (chính sách đối ngoại

của quốc gia, chính sách xóa đói giảm nghèo, chính sách công nghiệp hóa, chính sách khoa học và công nghệ…), theo phương tiện thực hiện chính sách (chính

sách tài chính, chính sách tiền lương, chính sách lao động…), theo tầm hạn quản lý (chính sách vĩ mô, chính sách vi mô), theo thời hạn tác động của chính sách

(chính sách dài hạn, chính sách trung hạn, chính sách ngắn hạn, chính sách nhất

thời), theo chủ thể ban hành chính sách (chính sách của một quốc gia, của từng

địa phương, chính sách của một chính đảng…)… (Vũ Cao Đàm, 2011).

Tùy theo cấp có thẩm quyền ban hành; hình thức văn bản, cơ quan ban

hành, chính sách có thể mang tính định hướng hay cụ thể. Các chính sách mang

tính định hướng như các Nghị quyết của Trung ương Đảng, Bộ Chính trị, Quốc

hội... thể hiện những chủ trương đường lối, định hướng lớn về phát triển KTXH

đất nước (Lê Chi Mai, 2009).

Các chính sách có thể được đề ra và thực hiện ở những tầng nấc khác nhau. Lấy ví dụ, chính sách của Liên hiệp quốc, của một đảng, của Chính phủ, chính

sách của chính quyền địa phương, của một bộ, của một tổ chức, đoàn thể, hiệp hội,

chính sách của một doanh nghiệp… Các tổ chức, doanh nghiệp, các hiệp hội, đoàn

thể… có thể đề ra những chính sách riêng biệt để áp dụng trong phạm vi một tổ

chức, doanh nghiệp, hiệp hội hay đoàn thể đó. Các chính sách này nhằm giải quyết

những vấn đề đặt ra cho mỗi tổ chức, chúng chỉ có hiệu lực thi hành trong tổ chức

đó, vì vậy, chúng mang tính chất riêng biệt và được coi là những "chính sách tư",

tuy trên thực tế khái niệm "chính sách tư" hầu như không được sử dụng. Những chính sách do các cơ quan hay các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước ban hành nhằm giải quyết những vấn đề chung có tính cộng đồng được gọi là chính

sách công. Khoa học chính sách nghiên cứu các chính sách nói chung, nhưng tập trung chủ yếu vào việc nghiên cứu các chính sách công nhằm mục tiêu nâng cao

hiệu lực và hiệu quả quản lý của Nhà nước (Lê Chi Mai, 2009).

Có thể thấy, khái niệm chính sách đề cập theo nhiều khía cạnh khác nhau, nhưng cơ bản nhất thì phạm trù chính sách phải làm rõ: chính sách gì, ai là người

tạo ra chính sách, chính sách đó tác động đến ai, đến cái gì? Và từ đó có thể hiểu rằng: chính sách là tập hợp các chủ trương và hành động về phương diện nào đó

của Chính phủ; nó bao gồm các mục tiêu mà Chính phủ muốn đạt được và cách

làm để thực hiện các mục tiêu đó. Những mục tiêu này bao gồm sự phát triển

toàn diện trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội và môi trường.

Vai trò cơ bản của chính sách thể hiện ở chỗ là công cụ hữu hiệu chủ yếu để

nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, duy trì sự tồn tại và phát triển

của nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội và phục vụ người dân. Dưới góc độ quản

lý, quản trị quốc gia, nhà nước sử dụng chính sách như một công cụ quan trọng tác động vào các lĩnh vực đời sống xã hội để đạt được mục tiêu định hướng của

nhà nước. Ngoài vai trò cơ bản này, chính sách còn có vai trò cụ thể sau: định hướng mục tiêu cho các chủ thể tham gia hoạt động kinh tế - xã hội; tạo động lực

cho các đối tượng tham gia hoạt động kinh tế - xã hội theo mục tiêu chung; phát huy mặt tích cực, đồng thời khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường; tạo lập các cân đối trong phát triển; kiểm soát và phân bổ các nguồn lực trong xã

hội; tạo môi trường thích hợp cho các hoạt động kinh tế - xă hội; thúc đẩy sự

phối hợp hoạt động giữa các cấp, các ngành (Văn Tất Thu, 2017).

Ở phạm vi quốc gia, chính sách có ý nghĩa chính trị, xã hội, pháp lý, khoa

học và thực tiễn ở chỗ nó là chính sách của nhà nước, phản ánh ý chí, quan điểm,

thái độ, cách xử sự của nhà nước để phục vụ cho mục đích và lợi ích của nhà

nước. Chính sách là công cụ quản trị, quản lý của nhà nước, phản ánh bản chất,

tính chất của nhà nước và chế độ chính trị trong đó nhà nước tồn tại. Nếu chính trị

của nhà nước thay đổi, tất yếu dẫn đến sự thay đổi về chính sách. Tính pháp lý hay

ý nghĩa pháp lý của chính sách ở chỗ, chính sách của nhà nước được ban hành trên

cơ sở pháp luật. Chính sách dựa trên cơ sở của pháp luật cũng chính là dựa trên ý

chí của nhà nước, chuyển tải ý chí của nhà nước thành chính sách, công cụ quan trọng để nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Ngược lại, chính

sách cũng có mối liên hệ và tác động trở lại với pháp luật, là nguồn khơi dậy sức sống của các quy phạm pháp luật. Các sáng kiến pháp luật đều xuất phát, bắt nguồn từ thực tiễn triển khai thực hiện chính sách. Thực tiễn cho thấy chính sách chỉ có thể được thực hiện hiệu quả khi được thể chế hóa thành những nội dung,

quy định cụ thể, áp dụng cụ thể như áp dụng các quy định của pháp luật. Từ chính sách có thể thể chế hóa thành các quy định của pháp luật và ngược lại, từ các quy

định của pháp luật có thể cụ thể hóa thành các nguyên tắc, yêu cầu trong xây dựng

chính sách. Tính chất xã hội hay ý nghĩa xã hội của chính sách thể hiện ở chức năng xã hội của chính sách. Chính sách được ban hành để thực hiện chức năng xã hội của

nhà nước, ngoài phục vụ lợi ích của nhà nước còn để phục vụ xã hội, phục vụ quảng

đại quần chúng nhân dân, tạo điều kiện và định hướng cho xã hội phát triển.

Chính sách có tính khoa học hay có ý nghĩa lý luận và thực tiễn thiết thực. Tính khoa học của chính sách thể hiện ở tính khách quan, công bằng tiến bộ và sát với thực tiễn. Nếu chính sách mang tính chủ quan duy ý chí của nhà nước sẽ trở thành rào cản kìm hãm sự phát triển của xã hội. Để đảm bảo ý nghĩa thực tiễn, chính sách không thể cao hơn hay thấp hơn trình độ phát triển KT-XH của đất nước. Trình độ phát triển KT-XH của đất nước đến đâu thì đề ra mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp, công cụ của chính sách đến đó (Văn Tất Thu, 2017).

Nếu nhìn nhận chính sách như một hiện tượng tĩnh và tương đối độc lập thì chính sách được hiểu là những tư tưởng, những định hướng, những mong muốn cần hướng tới, cần đạt được. Còn chiến lược, kế hoạch hay pháp luật là hình thức, là phương tiện để chuyển tải, để thể hiện chính sách. Chính sách là cơ sở nền tảng để chế định nên pháp luật. Hay nói cách khác, pháp luật là kết quả của sự thể chế hóa chính sách. Có thể có chính sách chưa được luật pháp hóa (thể chế hóa), hoặc cũng có thể không bao giờ được luật pháp hóa vì nó không được lựa chọn để luật pháp hóa khi không còn phù hợp với tư tưởng mới hay sự thay đổi của thực tiễn. Nhưng sẽ không có pháp luật phi chính sách hay pháp luật ngoài chính sách. Theo nghĩa đó, chính sách chính là linh hồn, là nội dung của pháp luật, còn pháp luật là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách khi nó được thừa nhận, được “nhào nặn” bởi “bàn tay công quyền”, tức là được ban hành bởi nhà nước theo một trình tự luật định (Đinh Dũng Sỹ, 2008).

Có thể chỉ ra những đặc trưng và cũng là sự khác biệt giữa chính sách và pháp luật ở những điểm sau: (i) Nếu chính sách là những tư tưởng, định hướng, những mong muốn chính trị được thể hiện trong các nghị quyết, các văn kiện của Đảng thì pháp luật được thể hiện bằng các quy tắc xử sự mang tính pháp lý, được ban hành bởi Nhà nước theo những trình tự và thủ tục nghiêm ngặt (hình thức, thẩm quyền, quy trình soạn thảo và ban hành); (ii) Nếu chính sách (khi chưa được luật pháp hóa) chỉ là những cái đích mà người ta cần hướng tới, chưa phải là những quy tắc xử sự có tính rằng buộc chung hay tính bắt buộc phải thực hiện, thì pháp luật lại là những chuẩn mực có giá trị pháp lý bắt buộc chung và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước; (iii) Tuy nhiên, khi đã được thể chế hóa thì, vì chính sách là nội dung, pháp luật là hình thức nên

chính sách có vai trò chi phối, quyết định đối với pháp luật. Khi tư tưởng chính sách thay đổi thì pháp luật phải thay đổi theo. Ngược lại, pháp luật lại là công cụ thực tiễn hóa chính sách. Chính sách muốn đi vào cuộc sống một cách thực sự hiệu quả thì phải đựợc luật pháp hoá, nếu không được thể chế hóa thành pháp luật thì rất có thể chính sách sẽ chỉ là một thứ “bánh vẽ” khó có thể đi vào và phát huy hiệu quả trong cuộc sống (Đinh Dũng Sỹ, 2008).

2.1.3.2. Khái niệm chính sách đất đai

Chính sách đất đai là một bộ phận trong hệ thống chính sách nói chung, chính sách đất đai là hệ thống các nguyên tắc, pháp lý, KTXH xác định việc quản

lý và sử dụng đất, cùng những lợi ích thu được từ đất đảm bảo công bằng giữa

khai thác, sử dụng và bảo vệ đất đai cho sự phát triển bền vững của nhân loại (Đỗ

Hậu và Nguyễn Đình Bồng, 2012). Chính sách đất đai là tổng thể quan điểm, chủ trương, đường lối, phương pháp và công cụ mà Nhà nước sử dụng để tác động

vào lĩnh vực đất đai nhằm thực hiện các mục tiêu mà Nhà nước mong muốn

(Trần Thị Minh Châu, 2007). Đó là các phương thức hành động được cơ quan

Nhà nước ban hành và thực hiện nhằm chi phối cấu trúc, quan hệ, sự vận hành

của đất đai trong thực tiễn (Nguyễn Văn Sửu, 2010).

Tại Việt Nam, chính sách đất đai được coi như các đường hướng, chỉ dẫn

các hành động và hoạt động mà thông qua đó Chính phủ Việt Nam xác định cho

các cá nhân và nhóm trong xã hội về quyền và nghĩa vụ của họ đối với đất đai.

Những chính sách đất đai chính thức của Việt Nam được cụ thể hóa thông qua

những tài liệu, văn bản như Luật Đất đai, các nghị định, chỉ thị, quyết định và

thông tư... Những chính sách này do chính quyền Trung ương đề ra và do các bộ

ngành, chính quyền địa phương và những cơ quan có liên quan các cấp triển khai

thực hiện. Trong Luật Đất đai 2013, Điều 22 đã quy định 15 nội dung liên quan

đến quản lý nhà nước về đất đai, trong đó có thể nói nội dung quan trọng nhất được đặt ở Khoản 1 của Điều này là: Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó. Chỉ khi Nhà nước thực hiện tốt nội dung quản lý này thì các nội dung khác mới có cơ sở thực hiện và

hoàn thành được như tiêu chí đã đề ra.

Trong hệ thống các chính sách phát triển nông nghiệp, nông thôn ở Việt

Nam, chính sách đất đai giữ vị trí vai trò đặc biệt quan trọng, khi mà phần lớn dân số hiện nay sống ở nông thôn và trong đó lao động làm nông nghiệp chiếm tỷ

lệ cao nhất.

Trong quản lý và sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam, chính sách đất đai đề cập các nội dung quan trọng như: Thời hạn giao quyền sử dụng đất nông

nghiệp; phân loại đất theo mục đích sử dụng; mức hạn điền; quyền và nghĩa vụ

của người sử dụng đất nông nghiệp; khung giá đất nông nghiệp. Ngoài ra, các

chính sách khác của Chính phủ cũng có ảnh hưởng đến việc sử dụng đất như: chính sách tín dụng nông nghiệp, nông thôn, đầu tư cơ sở hạ tầng nông thôn, giá

cả thị trường, thương mại và lưu thông hàng hoá, giáo dục và đào tạo, khoa học

và công nghệ. Bên cạnh những chính sách này thì các yếu tố khác cũng có ảnh

hưởng đến việc linh hoạt trong quản lý và sử dụng đất đai, đó là: Việc quy hoạch

sử dụng đất đai của các cấp; Quy hoạch chuyên ngành như quy hoạch hệ thống

thuỷ lợi, hệ thống giao thông... Các hệ thống dịch vụ hỗ trợ như dịch vụ cung

ứng đầu vào, dịch vụ làm đất, bảo vệ thực vật, ứng dụng khoa học kỹ thuật mới

của nông dân (Sally và cs., 2007).

2.1.3.3. Một số chính sách, pháp luật đất đai liên quan đến phát triển nông nghiệp

Chính sách đất nông nghiệp hiện nay ở nước ta là kết quả của quá trình

xây dựng trên quan điểm đổi mới trong một thời gian dài. Khởi điểm của quá

trình đổi mới đó là Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị năm 1988 về giao quyền tự

chủ cho hộ nông dân, Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung

ương (khóa VI) tháng 11-1988 về giao đất cho hộ nông dân. Cụ thể hóa các chủ

trương của Đảng, Nhà nước đã xây dựng và ban hành nhiều văn bản pháp lý xác

định chế độ, chính sách đối với đất nông nghiệp, trong đó nổi bật là Luật Đất đai

1987, Luật Đất đai 1993, Luật sửa đổi bổ sung một số Điều của Luật Đất đai (1998, 2001); Luật Đất đai 2003, Luật Đất đai 2013, Luật sửa đổi bổ sung một số

điều của 37 luật có liên quan đến quy hoạch. Nội dung cơ bản của chính sách đất

nông nghiệp của Nhà nước Việt Nam hiện nay thể hiện qua chế độ sở hữu đất

nông nghiệp, chính sách giá đất của Nhà nước, chính sách tích tụ và tập trung đất

nông nghiệp, chính sách bồi thường khi thu hồi đất nông nghiệp…

- Về chế độ sở hữu đất đai

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản và hàng hoá đặc biệt, nhưng

không phải là quyền sở hữu, được xác định cụ thể phù hợp với từng loại đất, từng đối tượng và hình thức giao đất, cho thuê đất. Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu thông qua việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cho phép

chuyển mục đích sử dụng và quy định thời hạn sử dụng đất; quyết định giá đất; quyết định chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không phải do người

sử dụng đất tạo ra; trao quyền sử dụng đất và thu hồi đất để sử dụng vào các mục

đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự

án phát triển kinh tế, xã hội theo quy định của pháp luật.

Người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận

quyền sử dụng đất để sử dụng ổn định lâu dài hoặc có thời hạn và có các quyền

chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp,

góp vốn bằng quyền sử dụng đất và được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, tuỳ theo từng loại đất và nguồn gốc sử dụng đất theo quy định của pháp luật.

Người sử dụng đất có nghĩa vụ phải đăng ký quyền sử dụng đất, sử dụng đất đúng mục đích, tuân thủ quy hoạch, trả lại đất khi Nhà nước có quyết định thu

hồi đất, chấp hành pháp luật về đất đai (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2012).

Như vậy, chính sách đất đai luôn giữ vững quan điểm cơ bản về chế độ sở

hữu toàn dân về đất đai. Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

năm 1980, 1992, 2013 và Luật Đất đai năm 1987, 1993, 2003, 2013 đều đã

khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và

thống nhất quản lý.

- Chính sách giao đất, cho thuê đất nông nghiệp

Trước Hiến pháp năm 1980, đất đai thuộc sở hữu Nhà nước, tập thể và tư

nhân, do vậy người sử dụng đất có quyền sở hữu và định đoạt đối với đất đai của

mình (người sử dụng đất có quyền giao đất của mình cho người khác sử dụng,

bán, cho mượn, cho thuê đất…). Khi Hiến pháp năm 1980 ra đời, từ ba hình thức

sở hữu đất đai trước đó, Nhà nước chỉ quy định còn một hình thức sở hữu về đất

đai đó là “sở hữu toàn dân”.

Trên tinh thần Hiến pháp năm 1980, Luật Đất đai năm 1987 ra đời tiếp tục khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân. Giao đất và cho thuê đất là các khái

niệm xuất hiện cùng với sự ra đời của Luật Đất đai, tuy nhiên khái niệm giao đất có sớm hơn, nó xuất hiện đầu tiên trong Luật Đất đai 1987, còn khái niệm cho thuê đất được đưa vào từ Luật Đất đai 1993. Giao đất, cho thuê đất là một nội

dung quan trọng của công tác quản lý nhà nước về đất đai, được hình thành trên

cơ sở chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu.

Nhà nước thực hiện trao quyền sử dụng đất cho các đối tượng có nhu cầu thông

qua hình thức giao đất và cho thuê đất. So sánh với các nước có sự tương đồng về chế độ sở hữu đất đai với nước ta cho thấy, khái niệm giao đất là sự khác biệt,

đặc thù trong hệ thống pháp luật đất đai của Việt Nam. Trong khi đó, khái niệm

cho thuê đất hầu như đều có trong hệ thống pháp luật của các nước khác, không

phụ thuộc vào chế độ sở hữu đất đai (chế độ đa sở hữu hay sở hữu tư nhân, sở hữu nhà nước, sở hữu toàn dân về đất đai).

Theo quy định tại Khoản 7 Điều 3 Luật Đất đai 2013: “Nhà nước giao

quyền sử dụng đất (Nhà nước giao đất) là việc Nhà nước ban hành quyết định

giao đất để trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất”. Như vậy, giao đất là căn cứ pháp lý phát sinh quyền sử dụng đất, xác lập quan hệ pháp

luật đất đai giữa Nhà nước với người sử dụng đất, làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của các bên. Quyết định giao đất là quyết định hành chính của cơ quan có thẩm

quyền nên quan hệ pháp luật về giao đất mang tính mệnh lệnh.

Theo quy định tại Khoản 8, Điều 3 Luật Đất đai 2013: “Nhà nước cho thuê

quyền sử dụng đất là việc Nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất cho đối

tượng có nhu cầu sử dụng đất thông qua hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất”.

Như vậy, cho thuê đất là một trong những hình thức Nhà nước trao quyền cho người sử dụng đất bằng hợp đồng. Kinh nghiệm trong nước và quốc tế cho thấy,

thực hiện chế độ thuê đất phải trả tiền đã tạo cho người sử dụng đất có động lực

để đầu tư hiệu quả vào đất đai, khắc phục tình trạng sử dụng đất kém hiệu quả,

lãng phí. Đồng thời, thể hiện việc đổi mới quan điểm quản lý đất đai, phù hợp

với cơ chế thị trường, tạo nguồn thu cho ngân sách từ đất, huy động được nguồn

vốn để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ sự nghiệp CNH-HĐH đất nước.

Chính sách giao đất, cho thuê đất là chủ trương chính sách lớn của Đảng

và Nhà nước ta từ nhiều năm nay, nhằm gắn lao động với đất đai, xây dựng

phát triển cơ sở hạ tầng tạo thành động lực phát triển sản xuất, từng bước ổn

định và phát triển tình hình kinh tế xã hội, tăng cường an ninh quốc phòng,

bảo vệ môi trường.

- Chính sách bồi thường khi thu hồi đất nông nghiệp

Đất là tư liệu sản xuất chủ yếu của người nông dân, tuy nhiên vì các lý do

như mục đích quốc phòng an ninh, phát triển KT-XH, thu hồi do vi phạm quy

định về đất đai, hoặc do tự nguyện chấm dứt hay đe dọa đến tính mạng, sức khỏe

thì Nhà nước sẽ quyết định thu hồi đất nông nghiệp. Khi đất nông nghiệp bị thu

hồi, Nhà nước sẽ có các phương án bồi thường phù hợp, bao gồm bồi thường đối

với đất và tài sản trên đất đồng thời hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp.

Điều 74 Luật Đất đai 2013 quy định việc bồi thường được thực hiện bằng

việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi

do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất.

Ngoài những khoản bồi thường về đất và tài sản trên đất, hộ gia đình, cá nhân

còn được hỗ trợ theo quy định tại Điều 83 Luật Đất đai năm 2013 như: hỗ trợ ổn

định sản xuất, hỗ trợ ổn định đời sống.

- Về chính sách dồn điền đổi thửa

Trong sản xuất nông nghiệp, sự manh mún đất đai là một trong những nút

thắt chủ yếu cản trở tiến trình đi lên sản xuất lớn theo hướng hiện đại. Manh mún

đất đai có thể được hiểu là sự dàn trải phân tán đất sản xuất nông nghiệp trên

nhiều ô thửa/mảnh ruộng với quy mô diện tích nhỏ hẹp trên một đơn vị sản xuất

(chủ yếu là nông hộ). Từ đó dẫn đến hệ quả là lãng phí chi phí nguồn lực (nhất là

đất đai), năng suất lao động và hiệu quả sản xuất thấp, gây cản trở cho quy hoạch

lại đồng ruộng và áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật.

Khái niệm manh mún ruộng đất được hiểu trên hai khía cạnh: một là sự

manh mún về mặt ô thửa, trong đó một đơn vị sản xuất (thường là nông hộ) có

quá nhiều mảnh ruộng với kích thước quá nhỏ và bị phân tán ở nhiều xứ đồng.

Hai là sự manh mún thể hiện trên quy mô đất đai của các đơn vị sản xuất, diện

tích ruộng đất quá nhỏ không tương thích với số lượng lao động và các yếu tố sản

xuất khác (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, 1998).

Để khắc phục tình trạng manh mún đất đai, hướng đến nền nông nghiệp sản

xuất lớn và hiện đại, các quốc gia trên thế giới đã có những giải pháp chính sách

để tích tụ, tập trung đất đai. Từ “Dồn điền đổi thửa” (DĐĐT) xuất hiện trong quá

trình phát triển của đất nước, quá trình CNH - HĐH nông nghiệp. Tùy vào từng

địa phương có thể có các tên gọi khác nhau, có nơi thì gọi là “Dồn đất đổi ruộng”

có nơi thì gọi là “Dồn điền đổi thửa” nhưng chung quy lại mục đích chính của nó

là sắp xếp lại ruộng đất, dồn đổi ruộng đất từ nhiều thửa nhỏ thành những thửa

lớn nhằm khắc phục tình trạng ruộng đất phân tán, manh mún, tổ chức lại đồng

ruộng; đẩy mạnh thực hiện chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng

sản xuất hàng hóa, phát triển kinh tế hộ và trang trại, củng cố quan hệ sản xuất,

thực hiện CNH - HĐH nông nghiệp nông thôn. Dồn điền đổi thửa giúp tăng DT

trên một thửa ruộng, tạo thuận lợi cho hộ canh tác, áp dụng cơ giới hóa nông

nghiệp, chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nông thôn theo hướng CNH -

HĐH; từng bước phân công lao động trong từng địa bàn, tăng giá trị thu nhập

trên một đơn vị diện tích sản xuất (Quang Đăng, 2016).

Dồn điền đổi thửa cũng là một phương thức của tập trung đất đai. Tham gia

vào DĐĐT, nông dân vẫn sở hữu đất nhưng có thay đổi về DT, vị trí và số thửa,

thường là có thửa ruộng lớn hơn, để thuận lợi trong sản xuất, kinh doanh nông

nghiệp. Việc này liên quan đến quy hoạch và thiết kế lại ô thửa, giao thông và

thủy lợi nội đồng. Khác với hoạt động đổi ruộng, DĐĐT thường do một cộng

đồng tiến hành. Căn cứ chủ yếu để DĐĐT là giá trị làm ra trên các thửa ruộng

khác nhau, giá trị này được tính theo thị trường, trên nguyên tắc ngang giá. Việc

DĐĐT đòi hỏi phải có sự đầu tư công khá lớn như đo đạc lại bản đồ, vẽ lại các

trích lục bản đồ cho các hộ dân. Đây là một phương thức khá phổ biến hiện nay ở

nước ta, nhất là các tỉnh phía Bắc (Đỗ Kim Chung, 2018).

Nghị quyết số 26/NQ-TW ngày 12/3/2003 tại hội nghị lần thứ 7 BCH

Trung ương Đảng (khóa IX) đã nêu rõ: “Khuyến khích tích tụ đất đai, sớm khắc

phục tình trạng đất sản xuất nông nghiệp manh mún...”; Quyết định số

68/2002/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về Chương trình hành động của

Chính phủ thực hiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ Năm BCH Trung ương Đảng

khóa IX: “Về đất đai: điều chỉnh các cơ chế, chính sách để tạo điều kiện cho

nông dân thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ đối với đất đai như khuyến

khích nông dân DĐĐT; cho phép nông dân sử dụng giá trị quyền sử dụng đất để

góp vốn, liên doanh, liên kết sản xuất kinh doanh”; Nghị quyết số 26/NQ-TW

ngày 5/7/2008 của Ban chấp hành Trung ương về nông nghiệp, nông dân và nông

thôn có nêu “Phát triển ngành trồng trọt, hình thành vùng sản xuất hàng hoá tập

trung, thực hiện đầu tư thâm canh, áp dụng các giống và quy trình sản xuất mới

có năng suất, chất lượng cao…”. Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI (2011) đã

khẳng định “khuyến khích tập trung ruộng đất, phát triển trang trại, doanh nghiệp

nông nghiệp phù hợp về quy mô và điều kiện của từng vùng”. Chủ trương này

tiếp tục được khẳng định trong văn kiện Đại hội XII của Đảng (2016).

- Về chính sách chuyển đổi đất trồng lúa

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, đất nông nghiệp được phân ra

các loại đất theo mục đích sử dụng là đất sản xuất nông nghiệp, đất lâm nghiệp,

đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối và đất nông nghiệp khác (Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 2013); trong từng loại đất lại được đưa vào

sử dụng với những mục đích khác nhau. Chuyển đổi mục đích sử dụng đất chính

là việc phát huy lợi thế đồng thời đáp ứng nhu cầu phát triển KT-XH của quốc

gia cũng như địa phương.

Chuyển đổi đất trồng lúa theo 2 hình thức: (i) chuyển mục đích sử dụng đất

trồng lúa sang các mục đích nông nghiệp khác: người dân có thể chuyển đổi nội

bộ đất nông nghiệp (Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 2013).

Trường hợp phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong các trường

hợp: Chuyển đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng, đất nuôi

trồng thủy sản, đất làm muối; chuyển đất trồng cây hàng năm khác sang đất nuôi

trồng thủy sản nước mặn, đất làm muối, đất nuôi trồng thủy sản dưới hình thức

ao, hồ, đầm; chuyển đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất

sang sử dụng vào mục đích khác trong nhóm đất nông nghiệp. Trường hợp không

phải xin phép cơ quan Nhà nước: Thông tư 02/2015/TT-BTNMT quy định chi

tiết một số điều của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Nghị định số 44/2014/NĐ-

CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định các trường hợp chuyển

mục đích sử dụng đất không phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền

nhưng phải đăng ký biến động, trong đó có chuyển đất trồng cây hàng năm sang

xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại động vật khác được

pháp luật cho phép; (ii) Bên cạnh đó, Nghị định số 35/NĐ-CP ngày 13/4/2015 có

quy định về chuyển đổi cơ cấu cây trồng trên đất trồng lúa. Việc chuyển đổi từ

trồng lúa sang trồng cây hàng năm hoặc trồng lúa kết hợp nuôi trồng thủy sản

không làm mất đi các điều kiện phù hợp để trồng lúa trở lại (hay còn gọi là

chuyển đất đất lúa linh hoạt). Trong trường hợp này, đất trồng lúa không chuyển

mục đích sang các loại đất nông nghiệp khác. Nguyên tắc chuyển đổi cơ cấu cây

trồng trên đất trồng lúa sang trồng cây lâu năm hoặc trồng lúa kết hợp nuôi trồng

thủy sản được nêu rõ tại Thông tư 19/2017/TT-BNNPTNT. Thông tư này sửa

đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 19/2016/TT-BNNPTNT ngày

27/6/2016.

Có thể thấy, chuyển cơ cấu sử dụng đất thực chất là sự thay đổi mục đích sử

dụng từ nhóm đất này sang nhóm đất khác hoặc thay đổi mục đích sử dụng trong

nội bộ từng nhóm đất nhằm tăng hiệu quả của việc sử dụng đất hoặc phục vụ quá

trình phát triển nền nông nghiệp bền vững (Lê Thị Giang, 2012). Như vậy, việc

chuyển đổi đất trồng lúa theo hình thức nào thì cũng nhằm mục đích tăng hiệu

quả sử dụng đất trồng lúa, tăng thu nhập cho người nông dân.

2.1.4. Đánh giá chính sách đất đai 2.1.4.1. Khái niệm, nội dung cơ bản liên quan đánh giá chính sách đất đai

Đánh giá chính sách là việc xem xét, nhận định giá trị các kết quả đạt được khi ban hành và thực thi một chính sách. Để có thể đi vào cuộc sống, chính sách được thể chế hóa thành các quy định pháp luật. Việc nhìn nhận và đánh giá chính sách do đó thường gắn với sự đánh giá những quy định pháp luật này có phù hợp với những yêu cầu của cuộc sống hay không và chúng được vận hành như thế nào trên thực tế (Bộ Tư pháp, 2017). Đánh giá chính sách là đánh giá tính toàn vẹn, tính thống nhất, tính khả thi và hiệu quả của chính sách nhằm điều chỉnh chính sách cho phù hợp với mục tiêu và thực tế.

Chính sách không chỉ được cụ thể trong các quy định pháp luật, chúng còn được thể hiện trong các chương trình, kế hoạch và hoạt động thực tiễn của nhà nước. Do đó, đánh giá chính sách sẽ bao quát việc xem xét tổng thể các quyết định của nhà nước (chính phủ trung ương và chính quyền địa phương) trong việc giải quyết một vấn đề cấp thiết đặt ra trong thực tiễn quản lý nhà nước. Đánh giá chính sách cho phép xem xét, nhận định không chỉ về nội dung chính sách, mà còn về quá trình thực thi chính sách, từ đó có biện pháp điều chỉnh phù hợp với đòi hỏi thực tế để đạt các mục tiêu đã đặt ra (Nguyễn Đăng Thành, 2012).

Trong quá trình đánh giá chính sách, cần tiến hành phân tích, đánh giá tác động/ảnh hưởng của chính sách, bao gồm: (i) Đánh giá kết quả (tích cực và tiêu cực) của việc thực thi chính sách; (ii) Tìm hiểu mức độ đạt được mục tiêu; nguyên nhân thành công và thất bại khi thực hiện chính sách để từ đó đưa ra những đều chỉnh chính sách hoặc đề xuất chính sách mới.

Đánh giá tác động của chính sách nhằm làm rõ ảnh hưởng của chính sách đối

với các đối tượng khác nhau trong xã hội và đối với sự phát triển của xã hội nói chung. Việc đánh giá này gồm cả nội dung phân tích trước khi thực hiện chính sách (dự báo) và phân tích hiệu quả đạt được sau khi thực hiện chính sách. Các đối tượng

chịu tác động của chính sách được phân ra: chịu tác động trực tiếp và chịu tác động

gián tiếp (Đặng Ngọc Dinh, 2015).

Đánh giá tác động là đánh giá những thay đổi gắn với những tác động của

chính sách. Những thay đổi đó có thể được dự định trước hoặc không như dự định, nhằm trả lời câu hỏi: “Nếu không có tác động của chính sách thì tình hình

sẽ như thế nào”? Với cách hiểu như trên, đánh giá tác động được xem là một

công việc nhằm tìm ra những lý do dẫn đến sự thay đổi tình hình (như mong đợi

hoặc không mong đợi) do tác động từ chính sách. Hiểu một cách đơn giản, đó là

một sự so sánh kết quả giữa việc có chính sách và không có chính sách (Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, 2014). Trong quá trình đánh giá chính sách liên

quan đến những vấn đề kinh tế - xã hội, có những hoạt động kiểm tra dựa trên các tiêu chí cụ thể nhằm so sánh việc thực hiện chính sách giải quyết những vấn

đề kinh tế - xã hội (Đỗ Phú Hải, 2014).

Tác động của chính sách được đánh giá gồm những nội dung đối tượng mà

chính sách điều chỉnh như: (i) Tác động về kinh tế, được đánh giá trên cơ sở

phân tích chi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung như: Ở phạm vi rộng

đối với nền kinh tế quốc gia phải kể đến cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc

địa phương, chi tiêu công, đầu tư công và các vấn đề khác có liên quan đến toàn nền

kinh tế; đối với phạm vi hẹp doanh nghiệp là sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi

trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổ chức và cá

nhân; (ii) Tác động về xã hội đối với một số nội dung về dân số, việc làm, tài sản,

sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống,

gắn kết cộng đồng, giới và các vấn đề khác có liên quan đến xã hội; (iii) Tác động

đến bảo vệ môi trường. Bên cạnh những nội dung vừa nêu, việc đánh giá tác

động chính sách hiện nay phải kể đến những tiêu chí quan trọng như cải cách thủ

tục hành chính, tác động đối với hệ thống pháp luật được đánh giá trên cơ sở

phân tích, dự báo khả năng về thi hành và tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tổ

chức, cá nhân; tác động đối với tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và

tuân thủ của Việt Nam đối với các điều ước quốc tế (Chính phủ, 2016).

Ở nước ta những năm gần đây, việc đánh giá tác động chính sách đã có

những chuyển biến tích cực, các bộ, ngành, địa phương đã tiến hành đánh giá tác

động chính sách theo quy định pháp luật. Tuy nhiên, công tác này vẫn còn nhiều

hạn chế, có khi còn mang tính hình thức, đánh giá chưa sát thực tế, còn phụ thuộc

tư duy chủ quan của người xây dựng cũng như thực hiện chính sách rất cần được

khắc phục. Tình trạng đó xuất phát từ các lý do sau đây: nhận thức về đánh giá

chính sách còn đơn giản; các cơ quan chức năng thường không quan tâm tổ chức

đánh giá chính sách; việc xem xét lại chính sách đôi khi chỉ được thực hiện khi

xuất hiện “vấn đề”; thiếu các tiêu chí để đánh giá chính sách một cách khoa học;

đánh giá chính sách đôi khi mang tính một chiều, chỉ phản ánh nhận xét của các

cơ quan nhà nước mà không quan tâm đến sự phản hồi từ xã hội, từ những đối

tượng mà chính sách hướng vào; thiếu kinh phí dành cho việc đánh giá chính

sách (Nguyễn Đăng Thành, 2012).

Như vậy, có thể đưa ra: đánh giá chính sách đất đai là đánh giá kết quả của

việc thực thi chính sách đất đai; tìm hiểu mức độ mà chính sách đất đai đạt được

mục tiêu; nguyên nhân thành công hoặc thất bại của chính sách nhằm hoàn thiện

chính sách.

2.1.4.2. Phương pháp đánh giá chính sách đất đai

Kết quả đánh giá chính sách cần phải được chính xác, mang tính khoa học

và khách quan; qua thực tế cho thấy kết quả đánh giá chính sách phụ thuộc nhiều

yếu tố, trong đó quan trọng nhất vẫn là những phương pháp áp dụng và các tiêu chí

được lựa chọn để đánh giá. Tiêu chí đánh giá chính sách có ý nghĩa như bộ lọc

thông tin, tạo ra giá trị cho mục tiêu đánh giá. Tùy thuộc vào đối tượng, mục tiêu

chính sách, chủ thể đánh giá chính sách có thể xây dựng, lựa chọn và sử dụng các

tiêu chí khác nhau. Trong đó, các tiêu chí cũng cần xác định tiêu chí chính và các

chỉ tiêu phục vụ cho tiêu chí chính (Đỗ Thị Kim Tiên, 2017).

Đối với việc đánh giá tác động chính sách thường sử dụng những phương

pháp định lượng và định tính, trong trường hợp không thể áp dụng phương pháp

định lượng thì trong báo cáo đánh giá tác động của chính sách phải nêu rõ lý do

(Chính phủ, 2016).

Theo Ngân hàng Thế giới (2010), các phương pháp đánh giá tác động

(ĐGTĐ) gồm: phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên (Randomization), phương

pháp so sánh điểm xu hướng (Propensity Score Matching - PSM); phương pháp

sai biệt kép (Double Difference - DD), phương pháp biến công cụ (Instrumental

Variables), phương pháp gián đoạn hồi quy (Regression Discontinuity) - xác định

hiệu quả phân bổ chương trình (Measuring Distributional Program Effects),

phương pháp sử dụng mô hình kinh tế trong đánh giá chính sách. Ngoài các

phương pháp định lượng nêu trên, cũng có thể sử dụng một số phương pháp định

tính trong ĐGTĐ như: phương pháp chuyên gia (lấy ý kiến đánh giá của chuyên

gia, người hưởng lợi chính sách về tác động của chính sách); phương pháp có sự

tham gia (trao đổi với nhóm chuyên gia, nhóm dân cư, nhóm hưởng lợi chính

sách về tác động của chính sách và quan hệ nhân quả của tác động chính sách);

phương pháp thống kê mô tả (so sánh các chỉ tiêu phản ánh tác động của chính

sách giữa các nhóm đối tượng, giữa các thời điểm).

Tóm lại: Đánh giá tác động/ảnh hưởng của chính sách nói chung và chính

sách đất đai nói riêng đã và đang rất được coi trọng và sẽ trở thành những hoạt

động cần thiết trong nghiên cứu, xây dựng, thực hiện, điều chỉnh chính sách cho

phù hợp với đối tượng thụ hưởng chính sách cũng như thời gian áp dụng. Tiếp

đến, vấn đề quan trọng của hoạt động đánh giá tác động của chính sách là chọn

phương pháp và lập quy trình đánh giá, chọn các chỉ tiêu đánh giá. Mỗi phương

pháp đánh giá có những mặt mạnh mặt hạn chế, do vậy khi tiến hành đánh giá tác

động của chính sách đến một đối tượng nào đó cần lựa chọn hoặc phối hợp các

phương pháp để kết quả đánh giá được chính xác, có độ tin cậy.

2.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN VỀ ẢNH HƢỞNG CỦA CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI ĐẾN QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP

2.2.1. Ảnh hƣởng của chính sách đất đai đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp ở một số nƣớc trên thế giới 2.2.1.1. Ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp ở Trung Quốc

Nông nghiệp Trung Quốc chiếm địa vị quan trọng trong cách mạng cũng

như trong xây dựng đất nước. Sau Hội nghị Trung ương 3 khóa XI (1978), Trung

Quốc bắt tay vào công cuộc cải cách mở cửa, mở đầu từ nông thôn với việc thực

hiện khoán sản lượng đến hộ gia đình. Với việc để cho người nông dân được tự

chủ làm ăn và được hưởng toàn bộ sản phẩm sau khi nộp cho nhà nước một số phần trăm thu hoạch, nhờ đó tạo tính tích cực sản xuất đối với nông dân và sức sản xuất trong nông nghiệp đã được giải phóng mạnh mẽ. Trong khi ruộng đất ngày càng khan hiếm thì số người lại tăng nhanh, nhất là dân số nông thôn tăng rất nhanh. Chính vì thế, “an ninh lương thực vẫn là vấn đề vĩnh hằng” của Trung Quốc (Đỗ Tiến Sâm, 2008). Chỉ trong thời gian ngắn, với diện tích canh

tác chỉ chiếm 7 thế giới nhưng Trung Quốc đã nuôi được 22 dân số thế

giới. Cho đến nay, có thể nói đây là bước cải cách mang tính đột phá, là thành

tựu lớn nhất trong cải cách chính sách đối với quản lý và sử dụng đất trong

nông nghiệp ở Trung Quốc.

Tuy nhiên, tình trạng manh mún đất đai vẫn được coi là rào cản lớn cho

phát triển nông nghiệp mà nguyên nhân lịch sử dẫn đến tình trạng manh mún đất đai là hệ thống tự quản lý hộ (Household Responsibility System) ban hành vào

những năm cuối thập kỷ 70, đầu thập kỷ 80. Một cuộc điều tra do Bộ Nông

nghiệp Trung Quốc tiến hành cho thấy năm 1986, trong số 7.983 làng ở 29 tỉnh

được điều tra, diện tích canh tác bình quân trên 1 hộ là 0,46ha, được chia thành

5,85 mảnh khác nhau, mỗi mảnh có diện tích bình quân chỉ khoảng 0,08ha (Thanh Tùng, 2008). Cơ cấu canh tác manh mún và phân tán đã làm hạn chế việc

sử dụng các thiết bị canh tác tiên tiến và xây dựng cơ sở hạ tầng nông nghiệp. Đến giữa thập niên 80, Trung Quốc bắt đầu tiến hành Chương trình tích

tụ đất đai. Chương trình này đã tích tụ ruộng đất manh mún và đất ít sử dụng,

chuyển đất hoang hóa thành đất sản xuất nhằm mang lại hiệu quả kinh tế xã hội,

bảo vệ tài nguyên thiên nhiên.

Về chính sách quản lý và sử dụng đất đối với đất nông nghiệp, Trung

Quốc rất coi trọng vấn đề bảo vệ đất nông nghiệp. Luật Quản lý đất đai năm 1998, sửa đổi vào năm 2004 quy định: Lấy bao nhiêu đất canh tác nông nghiệp

thì phải khai hoang bù bấy nhiêu; các cấp chính quyền địa phương phải có biện

pháp bảo đảm tổng số đất canh tác trong khu vực hành chính của mình không bị

giảm. Bên cạnh đó, việc lập quy hoạch tổng thể về quản lý và sử dụng đất phải

thực hiện theo nguyên tắc: bảo vệ nghiêm ngặt đất canh tác nông nghiệp cơ bản,

khống chế việc sử dụng đất nông nghiệp làm đất xây dựng; nâng cao hệ số sử

dụng đất; nâng cao ý thức trách nhiệm bảo vệ và cải thiện môi trường sinh thái,

bảo đảm sử dụng đất bền vững; khống chế nghiêm ngặt chuyển đất canh tác

thành đất phi canh tác. Chính quyền nhân dân các cấp ở địa phương từ cấp huyện trở lên phải đưa công tác bảo hộ đất canh tác cơ bản vào trong kế hoạch phát

triển kinh tế xã hội, coi đó là một nội dung của mục tiêu trách nhiệm trong nhiệm

kỳ công tác lãnh đạo chính quyền của mình (Phùng Văn Dũng, 2011).

Trung Quốc có nhiều quy định cụ thể về bảo vệ độ màu mỡ của đất

nông nghiệp, đất canh tác. Chính quyền nhân dân cấp huyện, hương (xã), trấn

(thị trấn) phải tổ chức cho các tổ chức kinh tế tập thể nông dân thực hiện theo

quy hoạch sử dụng đất đai tổng thể, nâng cao chất lượng đất canh tác, cải

thiện điều kiện sinh thái nông nghiệp (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2009).

Để hạn chế tình trạng lấy đất nông nghiệp, Trung Quốc quy định việc thu hồi đất nông nghiệp rất ngặt nghèo. Nếu chuyển đổi mục đích sử dụng đất, phải

đúng với chiến lược lâu dài của vùng và phải nằm trong chỉ giới đỏ. Hiện ở

Trung Quốc, nhiều địa phương thu hồi đất nông nghiệp để phát triển công nghiệp

đã phải trả lại cho nông dân để sản xuất nông nghiệp (Lê Xuân Cử, 2015).

Bên cạnh đó, chính sách giảm thuế sử dụng đất, phát triển các khu công

nghiệp, khu công nghệ cao cũng được Trung Quốc quan tâm. Điều này đã tác

động tích cực và tạo động lực cho phát triển kinh tế nông nghiệp theo hướng

hàng hóa đồng thời phát triển công nghiệp với quy mô lớn. Hiện nay, Trung Quốc đã xây dựng 4.139 khu công nghiệp tiêu chuẩn hóa cấp tỉnh và quốc gia;

làm bùng nổ phát triển nông nghiệp, nông thôn chuyên sâu theo cách “Nhất thôn,

nhất phẩm” (Mỗi thôn có một sản phẩm) (Lê Xuân Cử, 2015).

Song song với những đổi mới về chính sách đất đai, chính sách “Tam

nông” trong xây dựng nông thôn mới ở Trung Quốc với tiêu chí “hai mở, một

điều chỉnh”: Chính phủ Trung Quốc đã mạnh tay hỗ trợ tài chính cho Tam nông

với ba mục tiêu: “Nông nghiệp gia tăng sản xuất, nông thôn phát triển và nông

dân tăng thu nhập.” Định hướng hỗ trợ tài chính cho Tam nông ở Trung Quốc hiện nay là: “Nông nghiệp hiện đại, nông thôn đô thị hóa, nông dân chuyên

nghiệp hóa”. Để tăng thu nhập cho nông dân, Trung Quốc đã tăng đầu tư hỗ trợ

về giá thu mua giống, hỗ trợ mua lương thực không thấp hơn giá thị trường, mua

máy móc thiết bị đi cùng với chính sách xây dựng cơ chế hướng nghiệp, đào tạo

kỹ năng làm việc. Trung Quốc cũng ban hành những chính sách giúp nông dân

được thế chấp, cầm cố quyền sử dụng đất để vay vốn ngân hàng hoặc góp vốn

vào công ty nông nghiệp. Kết quả là, những quy định đó đã tạo điều kiện cho sự

ra đời của các nông trại quy mô lớn canh tác công nghệ cao (Lê Xuân Cử, 2015).

2.2.1.2. Ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp ở Nhật Bản

Sau thế chiến thứ II, Nhật Bản thực hiện cải cách ruộng đất triệt để. Đây được xem là một trong những dự án thành công nhất trong lịch sử cải cách nông nghiệp. Cuộc cải cách diễn ra với khẩu hiệu thịnh hành là “người cày có ruộng” (Toshihiko Kawagoe, 2014). Nhật Bản cũng triển khai biện pháp “hợp nhất

ruộng đất” (tương tự như dồn điền đổi thửa) - trao đổi quyền sở hữu các thửa ruộng nằm cách xa nhau để các chủ đất chỉ sở hữu một mảnh đất với diện tích lớn; và “ủy thác sản xuất” - các hộ sản xuất quy mô nhỏ sẽ ủy thác ruộng vườn và các

tư liệu sản xuất cho hộ sản xuất quy mô lớn… (Nguyễn Quang Thuấn, 2018).

Để duy trì, bảo vệ những vùng đất tốt dùng cho mục đích nông nghiệp,

năm 1969 Nhà nước đã ban hành Luật Cải tạo và phát triển những vùng đất có

khả năng mở rộng sản xuất nông nghiệp. Đến năm 1970, Luật Đất đai nông nghiệp và Luật Hợp tác xã nông nghiệp được sửa đổi bổ sung đã nới rộng quyền

hạn cho thuê, phát canh đất sản xuất nông nghiệp cũng như quyền quản lý cho

các tập đoàn và các HTX nông nghiệp. Năm 1975, Nhật Bản quyết định thực

hiện chính sách phát triển nông nghiệp toàn diện, bao gồm: đảm bảo an toàn

lương thực; xem xét lại chính sách giá cả; hoàn thiện cơ cấu sản xuất, đẩy mạnh các công trình phúc lợi trong các làng xã. Đồng thời, chương trình "Đẩy mạnh sử

dụng đất nông nghiệp" được triển khai. Chương trình này được bổ sung vào năm 1980, và nhờ vậy nó giữ vai trò quan trọng trong việc hoàn thiện cơ cấu sản xuất

nông nghiệp. Năm 1995 số lượng nông trại giảm 791 nghìn (giảm 18,7 ) so với

năm 1985. Quy mô ruộng đất bình quân của một nông trại có sự thay đổi theo

hướng tích tụ ruộng đất vào các trang trại lớn để tăng hiệu quả sản xuất. Xu

hướng này thể hiện rõ nhất trong giai đoạn 1990-1995, qui mô đất lúa bình quân/hộ tăng từ 7.180m2 lên 8.120m2 (Nguyễn Sinh Cúc, 2008).

Mô hình hợp tác xã làm tăng quy mô sản xuất, các hộ có thể kết hợp sản

xuất một phần hay toàn bộ quy trình để có thể tăng quy mô chung, nhiều làng

phá bỏ các bờ phân chia ruộng làm tăng DT đất đai lên rất lớn, sử dụng máy móc,

thiết bị, vật tư chung. Một biện pháp mà Nhật Bản thực hiện làm tăng quy mô đất

sản xuất nông nghiệp là việc ủy thác sản xuất, các hộ có DT đất lúa nhỏ hơn 0,5

ha ủy thác cho các hộ lớn thực hiện một phần hay toàn bộ quy trình sản xuất lúa

bằng máy móc, lao động, quản lý của các hộ quy mô lớn này (Việt Quân, 2015).

Nhật Bản coi an ninh lương thực là mục tiêu số một, nên ngành nông

nghiệp được bảo hộ rất cao và được khuyến khích theo kiểu tự cung tự cấp thông

qua việc hạn chế nhập khẩu một cách tối đa. Điều đó dẫn tới mức giá nông phẩm cao và khuyến khích sản xuất trong nước. Nhà nước can dự rất sâu trong kiểm soát chặt chẽ việc cung cấp và ấn định các mức giá cho một số loại hàng hoá nông

phẩm ở thị trường nội địa.

Chính sách “ly nông bất ly hương”: Hai nhóm chính sách chính là: phát triển doanh nghiệp nông thôn và đưa công nghiệp lớn về nông thôn để tạo sự gắn bó hài hoà phát triển nông thôn với phát triển công nghiệp, xoá bỏ khoảng cách về mức sống giữa đô thị và nông thôn. Ở Nhật Bản, năm 1950 thu nhập phi nông

nghiệp đóng góp gần 30 tổng thu nhập của cư dân nông thôn, năm 1990 tăng lên tới 85 (Việt Quân, 2015).

Ở Nhật Bản, không chỉ các ngành công nghiệp chế biến nông sản mà cả

các ngành cơ khí, hoá chất đều được phân bố trên toàn quốc. Từ khi bắt đầu công nghiệp hoá (năm 1883), 80 nhà máy lớn ở Nhật đã được xây dựng ở nông thôn;

30 lao động nông nghiệp tham gia hoạt động phi nông nghiệp; năm 1960 tỷ lệ

này tăng lên 66 . Nhờ chủ trương này mà công nghiệp sử dụng được một nguồn

lao động rẻ, dân cư nông thôn có điều kiện cải thiện thu nhập (Việt Quân, 2015).

Theo Luật Hợp tác xã nông nghiệp, năm 1972 Liên hiệp các HTX nông nghiệp quốc gia Nhật Bản chính thức được thành lập và được Chính phủ giao thực hiện các mục tiêu về phát triển nông nghiệp và nông thôn. Hệ thống HTX nông nghiệp Nhật Bản được phân làm 3 cấp, hoạt động với tôn chỉ dựa vào sự nỗ lực hợp tác giữa các HTX nông nghiệp cấp cơ sở, các liên đoàn cấp tỉnh và cấp trung ương tạo thành một bộ máy thống nhất hoàn chỉnh từ trung ương đến địa phương. Vai trò của các HTX và tổ chức kinh tế HTX dịch vụ đã thúc đẩy quá trình tích tụ, tập trung ruộng đất và chuyên môn hóa sâu theo hướng thương mại hóa trong nông nghiệp nước này (Nguyễn Sinh Cúc, 1998). Hợp tác xã nông nghiệp được xây dựng trên nền tảng làng xã nông thôn Nhật Bản. Trong mỗi làng xã, những mối quan hệ nhiều chiều đa dạng đã tồn tại từ rất lâu giữa các gia đình, giữa những người nông dân. Lợi dụng ưu điểm này, hợp tác xã nông nghiệp được xây dựng trên cơ sở cộng đồng nông thôn để tạo quan hệ cộng đồng mới vững chắc được bắt nguồn từ bên trong cộng đồng làng xã. Do vậy, hợp tác xã cũng rất chú trọng đến các hoạt động mang tính cộng đồng để làm cho cuộc sống ở nông thôn tốt đẹp hơn (Việt Quân, 2015).

2.2.1.3. Ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp ở Hàn Quốc

Hàn Quốc là một trong số ít quốc gia thực hiện thành công quá trình công nghiệp hóa để trở thành nước công nghiệp mới. Đến nay, Hàn Quốc đã tạo được

ảnh hưởng lớn đối với kinh tế toàn cầu và có nhiều mặt hàng cạnh tranh khá mạnh với hàng hóa của Mỹ và Nhật (Bộ Tài nguyên và Môi trường, 2012). Tại Hàn Quốc, chính quyền địa phương quản lý đất đai thông qua các việc như định giá đất, quản lý các phiên giao dịch đất đai, quản lý và lập kế hoạch sử dụng đất,

và các dịch vụ dân sự (Đặng Tiến Sỹ, 2017).

Hàn Quốc có 3 hình thức sở hữu đất đai gồm: quốc hữu, công hữu và tư

hữu. Hình thức tư hữu chiếm trên 70 diện tích đất. Người dân có toàn quyền trên mảnh đất thuộc sở hữu của mình, kể cả bán hoặc cho người nước ngoài thuê.

Tuy nhiên, nếu người dân sở hữu đất vào mục đích nông nghiệp thì không được

chuyển mục đích nếu không phù hợp với quy hoạch sử dụng đất (Lê Thanh

Khuyến, 2009).

Về chính sách đất đai, Chính phủ khuyến khích và tạo điều kiện sử dụng

tối đa quỹ đất hiện có, đồng thời đảm bảo duy trì độ màu mỡ của đất và nguyên

tắc “Người cày có ruộng”. Đất đai thuộc sở hữu tư nhân. Chủ sở hữu đất nông

nghiệp bắt buộc phải sử dụng đất cho sản xuất nông nghiệp, không được để hoang hóa quá một năm. Người sở hữu đất nông nghiệp có thể cho thuê đất. Khi

ủy quyền cho thuê, chủ sở hữu đất sẽ được miễn các loại thuế có liên quan. Hàn Quốc bỏ hạn điền đất nông nghiệp từ năm 1999 để tạo điều kiện mở rộng quy mô

sản xuất. Tuy nhiên, diện tích đất canh tác hiện nay cũng chỉ ở mức 1,54 ha/hộ

(Nguyễn Xuân Định, 2017).

Nhà nước có chính sách đền bù thỏa đáng cho nông dân khi thu hồi đất.

Việc đền bù được thực hiện theo hai phương thức. Một là, Nhà nước và người

nông dân thỏa thuận với nhau về mức giá đến bù theo giá thị trường. Hai là, nếu hai bên không thống nhất được mức giá đền bù sẽ có hai đơn vị thẩm định giá

độc lập. Ngoài tiền đền bù đất đai, nông dân còn nhận tiền đền bù thiệt hại hoa

màu trong 02 năm, tiền vận chuyển hoa màu đi nơi khác và tiền trồng lại hoa

màu, được giảm thuế lợi tức chuyển nhượng từ 20 - 50 nếu mua đất ở nơi khác

phục vụ sản xuất nông nghiệp, được học nghề miễn phí để chuyển nghề. Nhà

nước hỗ trợ từ 30 - 100 cho nông dân ứng dụng công nghệ mới, công nghệ

thông tin, năng lượng tái tạo trong nông nghiệp, triển khai các hoạt động xúc tiến

thương mại, sản xuất nông nghiệp bền vững… Hỗ trợ 100 kinh phí xây dựng

hạ tầng phục vụ sản xuất nông nghiệp, chuyển giao tiến bộ khoa học kỹ thuật, bình ổn giá cho nông dân, khảo sát, nghiên cứu, dự báo, cung cấp thông tin thị

trường 35 loại nông sản cho nông dân. Ngoài khoản hỗ trợ, Nhà nước cho nông dân vay vốn với lãi suất ưu đãi. Nông dân có thể vay vốn ưu đãi tới 70 , thậm chí 100 vốn đầu tư ứng dụng công nghệ cao, mua máy móc, thiết bị sản xuất nông nghiệp, làm nhà kính, xây dựng cơ sở bảo quản sản phẩm. Nhà nước đầu tư

tới 6 GDP cho phát triển nông nghiệp, mặc dù nông nghiệp chỉ đóng góp khoảng 2 GDP. Đầu tư xây dựng các chợ đầu mối ở các địa điểm thuận lợi cho

giao dịch hàng hóa nông sản (Nguyễn Xuân Định, 2017).

Về vấn đề tích tụ đất đai, Nhà nước Hàn Quốc đã tiến hành rất nhiều

chương trình cụ thể. Cộng đồng nông thôn và Hiệp hội nông nghiệp Hàn Quốc là

một tổ chức phi lợi nhuận đóng vai trò quan trọng trong quá trình này. Một

chương trình lớn của tổ chức này là hỗ trợ tài chính bằng các khoản vay ưu đãi

cho những người muốn thuê và mua đất nông nghiệp, chú trọng đến các hộ trẻ

thuần nông. Từ năm 1995 đến 2004, khoảng 85 nghìn hộ trồng lúa được vay ưu

đãi, tổng số 3 nghìn tỷ won (tương đương 2,7 tỷ USD) và quy mô trung bình của

nhóm này đã tăng từ 2,2ha lên 4,3ha. Nhà nước còn khuyến khích mở rộng quy

mô sản xuất nông nghiệp bằng nhiều biện pháp khác như trợ cấp trực tiếp cho

các hộ nông dân lớn tuổi sẵn sàng nghỉ hưu; khuyến khích sản xuất theo nhóm;

khuyến khích các mô hình nông nghiệp tổ chức sản xuất theo hợp đồng. Với mục

đích giảm thiểu manh mún đất đai và khuyến khích các hộ trẻ thuần nông nghiệp

mở rộng quy mô sản xuất, một hệ thống ngân hàng đất nông nghiệp được thành

lập vào năm 2005. Hệ thống này cung cấp thông tin cho những người muốn mua

hoặc thuê đất và những người muốn bán hoặc cho thuê đất và đóng vai trò trung

gian trên thị trường đất nông nghiệp. Năm 2006, tổ chức Cộng đồng nông thôn

và Hiệp hội nông nghiệp Hàn Quốc có chương trình mua đất của các hộ có các

khoản vay nợ lớn và cho họ thuê lại nếu thích hợp nhằm mục đích cân bằng thị

trường đất nông nghiệp và hỗ trợ các hộ nông nghiệp gặp khó khăn tài chính tạm

thời (Ngân hàng thế giới, 2008).

Hàn Quốc đã đạt được những thành tựu vượt bậc trong nông nghiệp,

nhưng vẫn còn những hạn chế cần phải tiếp tục giải quyết, như quy mô sản xuất

nhỏ lẻ, sản xuất lúa gạo dư thừa đang phải điều chỉnh chính sách hỗ trợ để

khuyến khích chuyển sang cây trồng khác có hiệu quả kinh tế cao hơn, dân số

làm nông nghiệp đang giảm dần và bị già hóa nhanh chóng, với 98 nông dân

trên 60 tuổi… Chính phủ Hàn Quốc đã và đang nỗ lực đầu tư cho nông nghiệp,

nông dân, nông thôn để người dân nông thôn được tiếp cận với các tiện ích như ở

thành phố (Nguyễn Xuân Định, 2017).

2.2.1.4. Ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp ở Thái Lan

Trong giai đoạn 1945-1960, nông nghiệp vẫn đóng vai trò quan trọng

trong hoạt động kinh tế - xã hội của Thái Lan. Tuy nhiên, trồng trọt phát triển

theo xu hướng độc canh về cây lúa, các loại cây lương thực khác chiếm một tỷ

trọng rất nhỏ. Chăn nuôi không phát triển và phụ thuộc vào trồng trọt. Chính phủ

Thái Lan đã có nhiều biện pháp nâng cao hiệu quả sản xuất nông nghiệp. Từ

những năm 1970, nền kinh tế Thái Lan đã phát triển với tốc độ cao. Trong quá

trình đó, nông nghiệp có vị trí đặc biệt quan trọng. Từ một nền nông nghiệp lạc

hậu, chỉ trong vài thập kỷ, nông nghiệp Thái Lan đã phát triển nhanh chóng, đa

dạng hóa hướng về xuất khẩu. Thái Lan được coi là một trong những nước thành

công nhất trong thực hiện chiến lược phát triển nông nghiệp, để chuyển đổi cơ

cấu kinh tế nông nghiệp, hội nhập kinh tế với thế giới. Chính phủ Thái Lan đã sử

dụng chính sách tín dụng trong nông nghiệp, chính sách giá cả marketing, chính

sách ruộng đất và chính sách đầu vào đối với nông nghiệp (Lê Tố Hoa, 2003).

Về chính sách ruộng đất: Cho tới năm 1970, tại Thái Lan, số nông dân thiếu ruộng và không có ruộng tăng lên; đa số tá điền phải thuê ruộng đất trong một thời gian ngắn; mức tô phải nộp cho chủ đất quá cao, trung bình chiếm một nửa sản lượng thu hoạch. Tình hình sử dụng ruộng đất như vậy đã có tác động tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế nói chung và đa dạng hóa nông nghiệp nói riêng. Mặt khác, những người sở hữu ruộng đất cũng như những người đi thuê đất không chú trọng cải tiến kỹ thuật và đầu tư dài hạn cho sản xuất nông nghiệp đã ảnh hưởng tới năng suất và tăng trưởng của nông nghiệp (Lê Tố Hoa, 2003).

Để hạn chế số lượng tá điền tăng lên, giảm tiền thuê đất, nâng cao mức sống cho nông dân, thúc đẩy tăng sản lượng và giá cả nông nghiệp, từ năm 1975 đến 1996, chính phủ Thái Lan đã thực hiện cải cách với mục tiêu là: Biến tá điền thành người sở hữu ruộng đất; Sản xuất nông nghiệp dựa trên cơ sở nông nghiệp gia đình; Người trực tiếp sản xuất phải là người sở hữu ruộng đất. Trong quá trình cải cách ruộng đất, nhà nước sẽ mua lại một phần đất của các chủ đất lớn và chuyển giao cho tá điền, đất được trưng mua có thể bán cho nông dân, hợp tác xã nông nghiệp, Liên đoàn hợp tác xã hay do Nhà nước sở hữu và trực tiếp kinh doanh. Mức giới hạn ruộng đất cho mỗi gia đình không quá 4ha (đối với đất trồng trọt) hay 16ha (đất để chăn nuôi). Đối với đất thuộc Nhà nước sở hữu nếu trên 160ha, có thể cho nông dân hoặc cá nhân thuê. Để giải quyết tốt vấn đề ruộng đất, Chính phủ đã giới hạn mức tô không được vượt quá ¼ sản lượng, bảo đảm việc cải tạo đất đai, khuyến khích nông dân đầu tư trên đất phát canh để hình thành những vùng chuyên canh tập trung (Lê Tố Hoa, 2003).

Tuy nhiên, cải cách ruộng đất đến năm 1975 còn nhiều hạn chế, bước đầu mới chỉ được triển khai ở một số vùng, nhưng cải cách ruộng đất đã giảm bớt quyền lực của địa chủ trong nông nghiệp, tạo điều kiện cho các gia đình nông

dân nghèo không có ruộng đất hoặc có ít ruộng đất được chia ruộng, đầu tư phát triển nông nghiệp. Nhờ vậy mà họ chủ động hơn trong kế hoạch sản xuất, sử dụng tốt hơn nguồn lực, phát triển nhiều loại cây trồng. Năm 1985, chính phủ Thái Lan tiếp tục thực hiện chính sách cải cách ruộng đất mới để ngăn chặn nạn phá rừng đang diễn ra trên quy mô lớn và khôi phục lại một phần đất rừng bị tàn phá nhằm kiểm soát đất rừng đã bị chiếm giữ bất hợp pháp và phát triển các loại cây công nghiệp như cao su, cà phê, đáp ứng nhu cầu đang tăng lên về các loại sản phẩm này cho tiêu dùng và xuất khẩu. Cho đến đầu những năm 1990, cải cách ruộng đất vẫn tiếp tục được thực hiện ở Thái Lan, trong thời gian này, chủ yếu nhấn mạnh cấp không những khoảnh đất nhỏ cho nông dân nghèo. Đồng thời, Chính phủ bắt đầu triển khai dự án mới về ruộng đất được dựa trên chương trình ký kết 4 bên: Chính phủ, các chủ đất, nông dân và giới đầu tư nhằm chia sẻ quyền lợi về ruộng đất thông qua các công trái ruộng đất. Ưu điểm nổi bật của chương trình này là: Chính phủ tiết kiệm được tiền mua đất của chủ đất, làm dịu sự chống đối của các chủ đất lớn, số hộ nông dân nghèo có ruộng tăng lên, đồng thời khuyến khích đầu tư vốn, kỹ thuật phát triển vùng chuyên canh nông nghiệp.

Chính nhờ những chính sách cải cách trong quản lý và sử dụng ruộng đất

được thực hiện ở Thái Lan đã ảnh hưởng tích cực thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu

nông nghiệp theo hướng đa dạng hóa phục vụ cho xuất khẩu. Giữa những năm 1980 và 1990, giá lúa, sắn, cà phê hay hạt tiêu giảm, để hạn chế bớt rủi ro do giá

hạ, nông dân Thái Lan đã chuyển đổi mục đích sử dụng đất để chăn nuôi hoặc

trồng các cây trồng khác. Như ở vùng đồng bằng miền Trung, nông dân đã

chuyển từ sản xuất lúa sang nuôi cá, tôm có thu nhập cao hơn so với trồng lúa.

Trong khi đó ở một số nơi khác, nông dân đã chuyển một phần diện tích trồng

lúa sang trồng cây ăn quả như xoài, dừa, hồng xiêm, chuối… Mặt khác, nông dân

cũng được vay vốn của ngân hàng để đầu tư lâu dài cho việc làm đất và cung cấp

thức ăn cho động vật. Đồng thời, Chính phủ cũng đưa ra một số biện pháp để hỗ

trợ cho nông dân thực hiện chuyển đổi cơ cấu sản xuất, đa dạng hóa cây trồng, vật nuôi phục vụ cho nhu cầu trong nước và xuất khẩu. Cải cách ruộng đất của Thái Lan có tác dụng trực tiếp làm giảm bớt bất bình đẳng về ruộng đất và thu nhập ở nông thôn, tạo cơ sở để thực hiện chuyên môn hóa các sản phẩm có thế

mạnh, trên cơ sở đảm bảo tiêu dùng trong nước và các mặt hàng xuất khẩu chủ

lực theo yêu cầu thị trường thế giới (Lê Tố Hoa, 2003).

Ngoài ra, các chính sách tín dụng trong nông nghiệp, chính sách giá cả

marketing, chính sách đầu vào đối với nông nghiệp được áp dụng cũng góp phần khuyến khích sử dụng đất đai theo hướng tăng lợi ích cho nông dân đồng thời sử

dụng các chính sách đầu vào để sử dụng nguồn tài nguyên, cơ sở vật chất, tiến bộ

khoa học kỹ thuật cho tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp

nhanh hơn và hiệu quả hơn (Lê Tố Hoa, 2003).

2.2.2. Ảnh hƣởng của chính sách đất đai đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam 2.2.2.1. Ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam thời kỳ trước năm 1945 đến 1975

Trước khi khai sinh nước Việt Nam độc lập (năm 1945), đất nông nghiệp được phân chia thành 2 loại chính: Đất sở hữu cộng đồng và đất tư hữu. Khu vực nông thôn được phân chia làm 2 tầng lớp dựa trên tính chất sở hữu của đất đai: Địa chủ và tá điền. Tầng lớp địa chủ chiếm khoảng 2 tổng dân số nhưng chiếm hữu trên 50 tổng diện tích đất, trong khi đó 59 hộ nông dân là tá điền không đất và đi làm thuê cho tầng lớp địa chủ (Nguyễn Sinh Cúc, 1995).

Sau năm 1945, Chính phủ có những thay đổi trong chính sách phát triển kinh tế, bao gồm cả chính sách nông nghiệp. Trong giai đoạn đầu, tính đến khoảng năm 1952, Chính phủ đă thực hiện phân chia lại ruộng đất và giảm bớt thuế cho nông dân nghèo và tá điền.

Sau khi kết thúc chiến tranh với thực dân Pháp (năm 1954), miền Bắc thực hiện Chương trình cải cách ruộng đất cơ bản. Mục đích là để công hữu hoá ruộng đất của địa chủ người Việt và người Pháp và tiến hành phân chia lại cho hộ nông dân ít đất hoặc không có đất với khẩu hiệu “người cày có ruộng”. Và kết quả là khoảng 1/4 diện tích ruộng đất được phân chia lại cho người nông dân với mục tiêu công bằng dù ít dù nhiều, đem lại lợi ích cho khoảng 73 người dân ở nông thôn (Nguyễn Sinh Cúc, 1995; Kerkvliet, 2000).

Giai đoạn tiếp theo của chính sách cải cách ruộng đất đó là miền Bắc bước sang giai đoạn sở hữu tập thể đất nông nghiệp dưới hình thức hợp tác xã từng khâu (bậc thấp) và hợp tác xã toàn phần (bậc cao). Đến năm 1960, khoảng 86 hộ nông dân và 68 tổng diện tích đất nông nghiệp đă vào hợp tác xã bậc thấp. Trong hợp tác xã này người nông dân vẫn sở hữu đất đai và tư liệu sản xuất. Ở hình thức hợp tác xã bậc cao, nông dân góp chung đất đai và các tư liệu sản xuất khác (trâu, bò, gia súc và các công cụ khác) vào hợp tác xã dưới sự quản lý chung. Từ năm 1961 đến năm 1975 có khoảng 20 nghìn hợp tác xã bậc cao ra đời với sự tham gia

của khoảng 80 hộ nông dân (Nguyễn Sinh Cúc, 1995; Nakachi, 2001).

Ở miền Nam, Chính quyền Sài Gòn cũ thực hiện Chương trình cải cách điền địa dưới hình thức khác, thông qua việc quản lý thuê đất; quy định về mức hạn điền (năm 1956) và Chương trình phân chia lại đất đai (năm 1970). Kết quả là khoảng 1,3 triệu hecta đất nông nghiệp được phân chia lại cho hơn 1 triệu hộ nông dân vào năm 1970, và quá trình này được biết đến với khẩu hiệu “ruộng đất về tay người cày” và hoàn thành vào cuối năm 1974 (Pingali and Xuan, 1992).

2.2.2.2. Ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam thời kỳ từ 1975 - 1986

Sau khi thống nhất đất nước năm 1975, Chính phủ Việt Nam tiếp tục phát triển xa hơn nữa theo hướng tập thể hoá. Ở miền Bắc các hợp tác xã (HTX) nông nghiệp mở rộng quy mô từ HTX toàn thôn đến HTX toàn xã. Ở miền Nam, nông dân vẫn hoạt động dưới hình thức thị trường tự do đến tận năm 1977-1978, sau đó cũng từng bước đi theo hướng tập thể hoá. Kết quả thực hiện mô hình kinh tế tập thế khác nhau ở các vùng, cụ thể ở vùng đồng bằng sông Cửu Long, chỉ có không đến 6 số hộ nông dân tham gia HTX nông nghiệp (Pingali and Xuan, 1992). Khác với miền Bắc, ở miền Nam hộ nông dân vẫn là đơn vị sản xuất cơ bản mặc dù họ tham gia HTX nông nghiệp. Họ sử dụng chung lao động và các nguồn lực sản xuất nhưng họ tự quyết định trong vấn đề sử dụng các đầu vào sản xuất và áp dụng công nghệ.

Sau năm 1975, nền kinh tế Việt Nam nói chung và nông nghiệp nói riêng phải gánh chịu những hậu quả nặng nề của cuộc chiến tranh để lại và những hậu quả từ những chính sách trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hoá tập trung và thời kỳ kinh tế tập thể trong nông nghiệp. Trong thời kỳ sở hữu tập thể trong nông nghiệp, sản xuất giảm do người nông dân thiếu động cơ làm việc, sản lượng nông nghiệp tăng hàng năm ở mức rất thấp 2 . Cùng thời điểm này dân số tăng rất nhanh (2,2-2,35 / năm) đã dẫn đến việc phải nhập khẩu bình quân hơn một triệu tấn lương thực mỗi năm trong suốt thời kỳ sau chiến tranh. Điều đó đã dẫn đến một bộ phận lớn dân số sống trong tình trạng nghèo và đói.

Cải cách trong lĩnh vực nông nghiệp bắt đầu bằng Chỉ thị 100 của Ban Bí thư Trung ương Đảng hay còn gọi là Khoán 100. Dưới chính sách Khoán 100, các HTX giao đất nông nghiệp đến nhóm người lao động và trách nhiệm trong ba khâu của quá trình sản xuất. Sản xuất vẫn dưới sự quản lý của HTX, cuối vụ hộ nông dân được trả thu nhập bằng thóc dựa trên sản lượng sản xuất ra và ngày

công đóng góp trong 3 khâu của quá trình sản xuất. Đất đai vẫn thuộc sở hữu của Nhà nước và dưới sự quản lý của HTX. Mặc dù còn đơn giản nhưng Khoán 100 đă trở thành bước đột phá trong quá trình hướng tới nền kinh tế thị trường. Sự ra đời của Khoán 100 đã có những ảnh hưởng đáng kể đến sản xuất nông nghiệp, đặc biệt đối với sản xuất lúa gạo, tăng 6,3 /năm trong suốt giai đoạn 1981-1985. Tuy nhiên, sau năm 1985, tăng trưởng trong sản xuất nông nghiệp bắt đầu giảm, cụ thể, tốc độ tăng trưởng của tổng sản lượng nông nghiệp trong giai đoạn 1986- 1988 chỉ là 2,2 /năm. Đầu năm 1988, sản xuất lương thực không đáp ứng được cầu dẫn đến sự thiếu ăn ở 21 tỉnh, thành trên miền Bắc. Ở miền Nam một loạt các mâu thuẫn cũng gia tăng trong khu vực nông thôn, đặc biệt là mối quan hệ đất đai bởi sự “cào bằng” về phân chia và điều chỉnh đất đai (Nguyễn Sinh Cúc, 1995; Pingali and Xuan, 1992). Điều này hiển nhiên đặt ra yêu cầu một cuộc cải cách mới trong chính sách đất đai.

2.2.2.3. Ảnh hưởng của chính sách đất đai đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam thời kỳ từ 1986 đến nay

Thực hiện các nghị quyết của Đại hội VI, ngày 05/4/1988, Bộ Chính trị

ban hành Nghị quyết số 10 về “Đổi mới quản lý nông nghiệp hay còn gọi là Khoán 10) là dấu mốc quan trọng, một bước đột phá trong tư duy quản lý kinh tế khi lần đầu tiên hộ gia đình được công nhận là đơn vị kinh tế tự chủ, khi người

nông dân được trao quyền sử dụng đất và mức khoán lâu dài. Kết quả chỉ một

năm thực hiện Nghị quyết 10, Việt Nam từ một nước thiếu lương thực triền miên,

đến năm 1989 sản lượng lúa gạo đạt con số 21,5 triệu tấn và lần đầu tiên xuất

khẩu được 1,2 triệu tấn lúa gạo.

Luật Đất đai ra đời năm 1993 nhằm thể chế hóa các chính sách đất đai đã

ban hành, đồng thời, qui định và điều chỉnh các quan hệ kinh tế - xã hội theo

hướng dài hạn. Nhờ những đột phá quan trọng trong các chính sách đất đai đã

mang lại những thành tựu to lớn trong nông nghiệp, nông thôn và tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam trong những năm qua góp phần giữ vững ổn định chính trị -

xã hội (Nguyễn Tấn Phát, 2009).

Sau khi thực hiện Nghị định 64/NĐ - CP ngày 27/9/1993 về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sử

dụng đất nông nghiệp, ngành nông nghiệp đã có bước nhảy vọt về năng suất, chất lượng, thu nhập và đời sống của nông dân tăng lên rõ rệt. Tuy nhiên, việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình theo phương châm “có gần, có xa, có tốt, có

xấu” bộc lộ một số hạn chế như ruộng đất được giao manh mún, quy mô thửa đất nhỏ, gây trở ngại cho cơ giới hóa, khó áp dụng các tiến bộ kỹ thuật, không thể

sản xuất tập trung... khó huy động được một khối lượng sản phẩm lớn có chất

lượng đồng đều đáp ứng nhu cầu của thị trường (dẫn theo Xuân Thị Thu Thảo và

cs., 2015). Mặt khác ruộng đất manh mún, ô thửa nhỏ còn gây khó khăn cho việc lập hồ sơ địa chính, quản lý đất đai. Qui mô sản xuất nhỏ lẻ khiến cho việc tổ

chức sản xuất, tổ chức ngành hàng và liên kết chuỗi giá trị gặp nhiều khó khăn,

không tạo được quy mô sản xuất lớn hàng hóa đồng đều, gây phức tạp cho quản

lý chất lượng, an toàn thực phẩm và kiểm soát dịch bệnh, tăng chi phí sản xuất và

chi phí giao dịch (Nguyễn Đỗ Anh Tuấn và Đặng Kim Sơn, 2012).

Việc thực hiện chính sách dồn điền đổi thửa: dựa trên quy định tại điều 78 Nghị định 43/2014/NĐ-CP, trong đó có một số nội dung như sau: (1) Hộ gia

đình, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp tự thỏa thuận với nhau bằng văn bản về

việc chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp; (2) Ủy ban nhân dân cấp xã lập

phương án chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp chung cho toàn xã,

phường, thị trấn (bao gồm cả tiến độ thời gian thực hiện chuyển đổi) và gửi

phương án đến Phòng Tài nguyên và Môi trường; (3) Phòng Tài nguyên và Môi

trường có trách nhiệm thẩm tra phương án trình Ủy ban nhân dân cấp huyện phê

duyệt và chỉ đạo Ủy ban nhân dân cấp xã tổ chức cho các hộ gia đình, cá nhân

chuyển đổi ruộng đất theo phương án được duyệt; (4) Sở Tài nguyên và Môi

trường chỉ đạo thực hiện việc đo đạc lập, chỉnh lý bản đồ địa chính... Có thể nói,

bản chất của "dồn điền đổi thừa" là đổi ruộng đất giữa những hộ gia đình với

nhau phục vụ cho mục đích sản xuất thuận lợi.

Trước những năm giữa thập kỷ 90, dồn điền đổi thửa đã xuất hiện ở một số

tỉnh. Quá trình này được thực hiện ở quy mô hộ gia đình. Trình tự thực hiện của

quá trình này là: trước hết, các hộ gia đình thảo luận với nhau về việc dồn đổi ruộng đất, sau đó họ nộp đơn lên UBND xã. Sau khi được xét duyệt, UBND xã tổ

chức cho các hộ dồn đổi. Quá trình này có ưu điểm là phù hợp với nhu cầu thực tiễn của một bộ phận nhỏ dân cư, nhưng nhược điểm là không giải quyết được tình trạng manh mún đất đai ở các địa phương. Hiện nay, quá trình DĐĐT diễn ra ở hầu hết các địa phương theo hướng tiếp cận từ trên xuống. Quá trình này diễn

ra qua các bước như sau: Thứ nhất, UBND tỉnh ban hành hướng dẫn DĐĐT bao gồm mục đích, nguyên tắc và trình tự tiến hành. Thứ hai, hướng dẫn này và các

văn bản pháp luật liên quan được cụ thể hóa ở các cấp chính quyền cơ sở, cụ thể

là thực hiện ở cấp xã với đơn vị cơ bản là thôn. Từ năm 1998 đến nay, hầu hết các tỉnh, đặc biệt là vùng đồng bằng sông Hồng thực hiện chương trình DĐĐT

theo nguyên tắc này (Trần Anh Tuấn, 2005).

Dồn điền đổi thửa là việc tập hợp dồn đổi các thửa ruộng nhỏ thành thửa ruộng lớn. Có hai cơ chế chủ yếu để thực hiện DĐĐT. Một là, để cho thị trường

ruộng đất và các nhân tố phi tập trung tham gia vào, nhà nước chỉ hỗ trợ sao cho

cơ chế này vận hành tốt hơn. Hai là, thực hiện các biện pháp can thiệp hành

chính, tổ chức phân chia lại ruộng đất, thực hiện các quy hoạch có chủ định (Bộ

Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, 2003a). Biện pháp thực hiện còn có quy hoạch lại giao thông, thuỷ lợi nội đồng, đưa cơ giới hoá, ứng dụng khoa học công

nghệ tiên tiến vào sản xuất, chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nông thôn theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa; từng bước phân công lao động, nhằm

tăng năng suất lao động, tăng giá trị thu nhập trên một đơn vị diện tích sản xuất.

Theo chủ trương này, các hộ nông dân được chia lại đất, đồng thời nhà nước cấp

mới cho họ Giấy chứng nhận quyền sở hữu đất để có thể vay vốn ngân hàng,

ngoài ra họ còn được nhà nước hỗ trợ một phần kinh phí.

Cùng với sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế theo hướng công nghiệp hóa và hiện đại hóa, sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế và phân công lại lao động đã

làm tăng nhu cầu chuyển đổi sử dụng đất đai. Cơ cấu sử dụng đất của cả nước và

các vùng có sự chuyển biến tích cực, tương ứng với sự biến động về kinh tế - xã

hội của cả nước và các vùng trong cùng giai đoạn. Cơ cấu đất chưa sử dụng

giảm, tăng diện tích đất nông nghiệp và phi nông nghiệp. Trong nhóm đất nông

nghiệp, tỷ trọng đất trồng lúa giảm, các loại đất như đất lâm nghiệp, đất nuôi

trồng thủy sản tăng nhiều nhất (Lê Thị Giang, 2012).

Trước tình hình diện tích đất trồng lúa có nguy có bị thu hẹp, Chính phủ ban hành nghị định số 42/2012/NĐ-CP để quản lý và sử dụng có hiệu quả đất

trồng lúa và hỗ trợ cho các địa phương trồng lúa nhằm bảo vệ, phát triển đất trồng lúa trên cả nước. Nghị quyết số 19-2016/NQ-CP ngày 28/4/2016 của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu cải thiện môi trường kinh doanh, nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia hai năm 2016 - 2017, định hướng đến năm

2020, trong đó giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường “xây dựng chính sách

khuyến khích tập trung, tích tụ đất đai để sản xuất nông nghiệp theo mô hình tập

trung quy mô lớn”. Nghị quyết số 63/NQ-CP ngày 22/7/2016 của Chính phủ ban

hành chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết của Quốc hội

về kế hoạch phát triển KT-XH 5 năm 2016 - 2020. Trong đó có nêu “Tiếp tục tập trung nghiên cứu, hoàn thiện cơ chế, chính sách, tạo động lực mới cho phát triển

nông nghiệp, nông dân, nông thôn thực hiện các mục tiêu tại Nghị quyết 26/NQ-

TW của Trung ương 7, Khóa X và Kết luận số 97-KL/TW ngày 09 tháng 5 năm

2014 của Bộ Chính trị. Xây dựng, hoàn thiện chính sách phát triển thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp” và giao cho Bộ Tài nguyên và Môi trường xây

dựng Đề án “nghiên cứu cơ chế chính sách khuyến khích tích tụ, tập trung đất

đai, phát huy tiềm năng đất đai cho phát triển KT-XH”.

Công tác DĐĐT, tập trung đất đai đã đạt được những kết quả tích cực ở nhiều địa phương. Tại tỉnh Ninh Bình, nhiều gia đình đã tự giác chủ động hoán

đổi diện tích cho nhau, làm giảm số thửa trên hộ trung bình từ 4,5 đến 5 thửa xuống còn 2 thửa từ đó đã tạo ra những ô thửa lớn, tạo điều kiện cho các hộ gia

đình cá nhân có cơ hội đầu tư thâm canh, chuyển đổi cơ cấu cây trồng, xây dựng

mô hình sản xuất lớn, tập trung, áp dụng cơ giới hóa và các tiến bộ khoa học kỹ

thuật vào sản xuất, mang lại hiệu quả kinh tế cao. Tỉnh Quảng Nam đã thực hiện

DĐĐT lên đến 18,5 nghìn ha ở 9 huyện, 92 xã, 455 thôn; diện tích đo đạc, chỉnh

lý biến động ruộng đất được 15,6 nghìn ha, đạt 84,5 so với diện tích thực hiện;

diện tích cấp đổi GCNQSDĐ gần 7.042 ha, đạt 45,1 so với diện tích đã đo đạc.

Công tác DĐĐT trên địa bàn tỉnh đã đóng vai trò quan trọng, là động lực thúc

đẩy sản xuất nông nghiệp, kích thích nông dân tham gia sản xuất hàng hoá, góp

phần thực hiện thành công Chương trình MTQG xây dựng nông thôn mới. Tỉnh

Hải Dương đã thực hiện DĐĐT gắn với chỉnh trang đồng ruộng với mục tiêu

giảm số thửa mỗi hộ gia đình chỉ còn từ 01 đến 02 thửa ruộng. Qua 2 lần triển

khai thực hiện DĐĐT theo chủ trương của tỉnh, đến nay, Hải Dương đã khắc

phục dần sự manh mún về ruộng đất, mở đường cho quá trình phát triển sản xuất

hàng hóa trong nông nghiệp…

- Về chính sách chuyển đổi cơ cấu cây trồng trên đất trồng lúa: Nghị định số 35/2015/NĐ-CP ngày 13/4/2015 và có hiệu lực ngày 01/7/2015, Chính phủ ban hành việc quản lý, sử dụng đất trồng lúa. Nghị định quy định cụ thể 3 điều kiện chuyển đổi từ trồng lúa sang trồng cây hàng năm hoặc trồng lúa kết hợp nuôi trồng thủy sản: (1) Không làm mất đi các điều kiện phù hợp để trồng lúa trở lại: Không làm biến dạng mặt bằng, không gây ô nhiễm, thoái hóa đất trồng lúa; không làm hư hỏng công trình giao thông, công trình thủy lợi phục vụ trồng lúa. (2) Phù hợp với kế hoạch chuyển đổi cơ cấu cây trồng từ trồng lúa sang trồng cây

hàng năm hoặc trồng lúa kết hợp nuôi trồng thủy sản trên đất trồng lúa của cấp xã. (3) Trường hợp trồng lúa đồng thời kết hợp với nuôi trồng thủy sản, cho phép sử dụng tối đa 20 diện tích đất trồng lúa để hạ thấp mặt bằng cho nuôi trồng thủy sản, nhưng phục hồi lại được mặt bằng khi chuyển trở lại để trồng lúa. Người sử dụng đất đăng ký chuyển đổi cơ cấu cây trồng trên đất trồng lúa với UBND cấp xã. UBND cấp xã xem xét sự phù hợp với các điều kiện quy định khi tiếp nhận bản đăng ký và thống kê theo dõi việc sử dụng đất trồng lúa. Đất trồng lúa được chuyển đổi cơ cấu cây trồng đáp ứng các quy định nêu trên vẫn được thống kê là đất trồng lúa, trừ diện tích đất trồng lúa được chuyển đổi hoàn toàn sang trồng cây hàng năm hoặc nuôi trồng thủy sản.

Nhìn lại những năm cuối thập niên 90, thực hiện chủ trương chuyển đổi cơ cấu sản xuất nông lâm nghiệp và thủy sản cả nước đến năm 2010 và tầm nhìn 2020 của Chính phủ, ngành thủy sản phát triển mạnh việc chuyển đổi nhiều diện tích đất

ngập mặn, đất sản xuất nông nghiệp 1 vụ lúa kém hiệu quả, đất sản xuất thường

xuyên bị ngập lụt, năng suất thấp sang NTTS (Ngô Hữu Toàn và cs., 2008).

Nguyên tắc chuyển đổi cơ cấu cây trồng trên đất trồng lúa sang trồng cây

lâu năm hoặc trồng lúa kết hợp nuôi trồng thủy sản đã được nêu rõ tại Thông tư

19/2017/TT-BNNPTNT. Thông tư này sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 19/2016/TT-BNNPTNT ngày 27/6/2016. Thông tư nêu rõ nguyên tắc

chuyển đổi cơ cấu cây trồng trên đất trồng lúa sang trồng cây lâu năm như sau:

(1) Chuyển đổi phải theo vùng để hình thành các vùng sản xuất tập trung và đảm

bảo phục hồi lại được mặt bằng khi chuyển trở lại để trồng lúa; (2) Việc chuyển

đổi phải bảo đảm khai thác hiệu quả cơ sở hạ tầng sẵn có; phù hợp với định

hướng hoàn thiện cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất nông nghiệp của địa phương;

(3) Việc chuyển đổi phải bảo đảm công khai, minh bạch. Về nguyên tắc chuyển

đổi đất trồng lúa sang trồng lúa kết hợp nuôi trồng thủy sản, Thông tư 19/2017/TT-BNNPTNT có nêu, cho phép sử dụng tối đa 20 diện tích đất trồng lúa để hạ thấp mặt bằng cho NTTS; độ sâu của mặt bằng hạ thấp không quá 120

cm, nhưng phục hồi lại được mặt bằng khi chuyển trở lại để trồng lúa.

Những năm gần đây, do thực hiện việc chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất, cơ cấu cây trồng vật nuôi, đưa các giống cây trồng mới, giá trị kinh tế cao vào sử

dụng nên đời sống của nhân dân ngày càng được nâng cao. Đạt được kết quả đó

là do các địa phương đã triển khai các mô hình, công thức luân canh tăng vụ với

các loại cây trồng có kinh tế cao như mô hình lúa - cá được thực hiện ở nhiều nơi

như Hải Dương, Nam Định, Bắc Giang, Thanh Hóa…; mô hình cao su trên Tây

Bắc; mô hình vải ở Bắc Giang… (Lê Thị Giang, 2012).

2.3. MỘT SỐ NGHIÊN CỨU VỀ ẢNH HƢỞNG CỦA CHÍNH SÁCH VÀ CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI ĐẾN QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP

Đến nay đã có những nghiên cứu đánh giá tác động chính sách đất đai nói

chung và chính sách đất nông nghiệp nói riêng bằng việc áp dụng những phương

pháp, kỹ thuật đánh giá khác nhau, nhưng ưu tiên hơn cả là những phân tích,

đánh giá theo phương pháp định lượng.

- Một số nghiên cứu trên thế giới

Nghiên cứu về Chương trình tài chính vi mô thực hiện tín dụng (các khoản

vay nhỏ) cho các hộ gia đình nghèo sở hữu dưới 0,5 ha đất bởi Ngân hàng

Gramen ở Bănglađét thực hiện tín dụng cho hộ nghèo có đất đai dưới 0,5 ha đất.

Chương trình này đã phục vụ cho trên 4 triệu người nghèo ở Bănglađét và thu

được khá nhiều thành công. Để đánh giá tác động của Chương trình, nhóm

chuyên gia nghiên cứu đánh giá đã sử dụng một kỹ thuật điều tra và các kỹ thuật

kinh tế lượng. Đầu vào cho mô hình là số liệu của 87 làng được điều tra trong 3

đợt ở 3 năm (1991, 1992, 1993), số liệu ngẫu nhiên, có đối chứng. Kết quả đi đến

nhận định tác dụng của Chương trình là rất có ý nghĩa đối với việc hỗ trợ nông

dân xoá đói giảm nghèo nhưng cũng chỉ ra những sai lệch trong quá trình thực

hiện đó là có khoảng 20 - 30 những người đi vay sở hữu nhiều hơn 0,5ha đất

theo như tiêu chí quy định của Chương trình (Ngân hàng Thế giới, 2002).

Trong nghiên cứu “Đất nông nghiệp và phát triển quản lý nông trại” ở

vùng Đồng bằng Saga Plain Area - Nhật Bản, Masao Tsuji, giáo sư trường Đại

học Kyushu, Nhật Bản có nhận xét: xét về quy mô đất sản xuất, quy mô nông trại

lớn từ 210 Acre trở lên có hiệu quả GTSX, GTGT tính trên đơn vị diện tích và

thu nhập ngày công cao hơn so với các nông trại quy mô trung bình (đến 150

Acre) và nông trại nhỏ (đến 90 Acre). Việc mở rộng quy mô nông trại một cách

hợp lý là cần thiết ở các nước châu Á, tác giả đưa ra 3 phương pháp để đạt được

việc tăng quy mô đất nông trại đó là: chuyển nhượng (mua bán), trao đổi, thuê

quyền sử dụng đất. Tuy nhiên việc mua bán đất đối với nông dân là khó khăn khi

đất đai có hạn và giá cả sẽ ngày càng tăng; Việc trao đổi sẽ khó khăn khi xác

định giá trị ngang bằng của việc trao đổi đất; Việc thuê quyền sử dụng đất là giải

pháp hữu dụng và hiệu quả cho việc mở rộng quy mô đất nông trại và ở Việt

Nam có thể phù hợp (Tsuji, 2000).

Trong việc phân tích các chính sách và nguyên tắc quản lý đất đai theo lưu

vực ở Nepal, 2 tác giả Mohan Prasad Wagley và Rabin Bogati nhận định: sự

xuống cấp, suy kiệt của nguồn tài nguyên đất đai của các lưu vực nói riêng và

trên toàn quốc đã đến lúc phải lo ngại. Chính phủ đã có những chính sách và các

giải pháp trong các lĩnh vực quy hoạch đất đai, sử dụng đất, phát triển rừng, bảo

tồn đất, xây dựng cơ sở hạ tầng, phòng chống dịch hại... Tuy nhiên, các tác giả

nhận xét: các chính sách cần đơn giản hóa, dễ hiểu; kết nối với nhau... Chính phủ

cần ủng hộ các chương trình nhằm đáp ứng các nhu cầu thiết yếu của người dân

bao gồm cả sản xuất lương thực thực phẩm; phát triển lâm nghiệp đáp ứng củi

đốt, gỗ nguyên liệu, gỗ xây dựng... (Wagley and Bogati, 1999).

Một số tổ chức quốc tế lớn như Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng Phát

triển châu Á (ADB), Chương trình Môi trường của Liên Hợp Quốc (UNEP), Tổ

chức Nông lương thế giới (FAO)... đã tập trung nghiên cứu chính sách chuyển

đổi đất đai hợp lý để trợ giúp cho các nước đang phát triển. Các chính sách này

đã được thử nghiệm tại một số dự án đầu tư thủy điện, chỉnh trang đô thị, phát

triển kinh tế trang trại... Các đề xuất chính sách và các kinh nghiệm từ thực hiện

các dự án này sẽ trở thành những bài học quý giá cho quá trình đổi mới chính

sách về chuyển đổi đất đai ở Việt Nam (Ngân hàng thế giới, 2009).

Chính sách phát triển nông nghiệp bền vững của Trung Quốc được đánh

giá trên 3 cách tiếp cận chính đó là: Quan điểm, chiến lược phát triển nông

nghiệp của Trung Quốc; Chinh sách phát triển nông nghiệp bền vững và Kết quả

thực thi chính sách: Thành tựu và hạn chế. Thông qua các nghiên cứu có liên

quan đến chính sách quản lý và sử dụng đất; chính sách thu hút đầu tư phát triển

nông nghiệp; chính sách phát triển khu nông nghiệp công nghệ cao; hỗ trợ tài chính cho nông nghiệp nhằm khuyến khích thị trường tín dụng nông nghiệp; phát triển thị trường bảo hiểm nông nghiệp. Các nhà khoa học đã chỉ ra được các thành tựu và hạn chế trong chính sách phát triển nông nghiệp của Trung Quốc, trong đó đặc biệt nhấn mạnh đến các nguyên nhân của những hạn chế đó là: (i).

Do quá trình quản lý đất chưa tốt; (ii). Thủ phạm của việc xói mòn đất là việc sử

dụng phân bón tổng hợp khiến đất bị chua, mặn và cản trở hoạt động của nấm, vi

khuẩn rễ cây giúp lưu trữ các bon; (iii). Do dân số tăng và áp lực về nhu cầu tiêu

thụ thực phẩm ngày càng lớn. Qua đó các tác giả khẳng định, là một quốc gia đông dân, dân cư chủ yếu sống tại vùng nông thôn. Trung Quốc rất quan tâm đến

phát triển nông nghiệp thâm canh với trình độ kĩ thuật cao, nhất là sản xuất các

loại giống cây trồng, vật nuôi mới có năng suất và chất lượng cao cùng với kĩ

thuật canh tác tiên tiến. Nhằm phát triển môi trường bền vững trong nông nghiệp, chính phủ đã lập lại chính sách thuế đánh vào thuốc trừ sâu và phân bón. Đồng

thời, áp dụng nhiều biện pháp khuyến khích, hỗ trợ người nông dân, nhờ vậy, thu

nhập của người nông dân luôn được cải thiện (Phạm Thị Thanh Bình, 2018).

Trong nghiên cứu Những thay đổi sử dụng đất và các yếu tố chi phối quy

mô chính sách ở Trung Quốc: hiện tại, xu hướng và tương lai, các tác giả đã sử

dụng dữ liệu thu được từ các cuộc điều tra đất đai quốc gia từ năm 1996 và khảo

sát thay đổi SDĐ từ năm 1997 đến 2008, để phân tích những thay đổi trong SDĐ

và các yếu tố thúc đẩy chính sách liên quan đến những thay đổi, đặc biệt là đất

canh tác, đất lâm nghiệp, đồng cỏ, cũng như đất phát triển (đất dành cho các dự

án phát triển). Kết quả nghiên cứu chỉ ra rằng, mặc dù sự thay đổi tổng thể trong

SDĐ không lớn, nhưng diện tích đất canh tác đã giảm đáng kể và diện tích đất

phát triển tăng nhanh. Một số lượng lớn đất canh tác chất lượng cao đã được

chuyển đổi thành đất phát triển và đất canh tác chất lượng thấp được tạo ra từ đất

chưa sử dụng, dẫn đến một mối đe dọa nghiêm trọng đối với nguồn cung cấp

lương thực ở Trung Quốc. Dự đoán sử dụng phương pháp ngoại suy tuyến tính

và phương pháp mạng lưới thần kinh trở lại (Back Propagation Neural Network)

chỉ ra rằng trong tương lai không thể giữ mục tiêu 0,12 tỷ ha đất canh tác theo

phương thức phát triển kinh tế đã được sử dụng từ năm 1996 đến năm 2008. Việc

thực thi luật pháp và các quy định về kiểm soát đất phát triển và bảo tồn đất canh

tác có tác động đáng kể đến những thay đổi trong SDĐ, đặc biệt là đất canh tác

và đất phát triển. Kết quả cho thấy những thay đổi trong SDĐ có liên quan mật

thiết đến biến động kinh tế và thực thi các chính sách đất đai này có một chút

chậm trễ trong việc bảo vệ đất canh tác. Trung Quốc cần sử dụng tài nguyên đất

hạn chế một cách hiệu quả và hiệu quả hơn bằng cách ban hành hoặc thực thi lại

luật pháp và các quy định về bảo vệ tài nguyên đất và phát triển kinh tế, không

chỉ cho dân số ngày càng tăng mà cả thế giới. Do đó, cần phải xây dựng chiến

lược cho bảo vệ và sử dụng bền vững đất nông nghiệp (Wang et al., 2012).

Công trình Những xung đột trong sử dụng đất và Chính sách nông nghiệp

chung: B ng chứng t Ba Lan. Nghiên cứu thể hiện vai trò tiềm ẩn của Chính

sách nông nghiệp chung (CAP- Common Agricultural Policy) trong SDĐ xung

đột cấp khu vực ở Ba Lan. Với việc sử dụng mô hình Cân bằng tổng thể tính toán

(CGE), các tác giả đã xác định làm thế nào CAP, thông qua những biến dạng giá

đất nông nghiệp, ảnh hưởng đến thị trường đất đai Ba Lan trong các năm 2004-

2013. Các tác giả đã kết luận: trong trường hợp các vùng ít đô thị hóa nhất với

các trang trại nhỏ, sự đóng góp của CAP vào việc tăng giá đất nông nghiệp là rất

cao và do đó, CAP đã hoàn toàn cản trở doanh thu đất nông nghiệp, từ đó dẫn

đến xung đột kinh tế. Trong trường hợp các vùng đô thị hóa nhiều nhất, đóng góp

của CAP vào giá đất nông nghiệp tương đối thấp so với các yếu tố khác liên quan

đến các quá trình đô thị hóa. Do đó, nông dân đã có động cơ cao để bán đất của

họ cho mục đích phi nông nghiệp. Hậu quả là, ở những vùng đó, xung đột không

gian nảy sinh từ việc đất nông nghiệp bị chuyển đổi sang mục đích phi nông

nghiệp cao, gây ra xung đột giữa nông dân và lao động phi nông nghiệp

(Dominika et al., 2018).

Các nhà khoa học chỉ ra được các thành tựu, hạn chế cũng như nguyên

nhân của những tồn tại trong nông nghiệp của Israel là do công nghệ nông nghiệp

phát triển ngày càng hiện đại, sản lượng nông nghiệp tăng đã dẫn đến sự sụt giảm

số lượng lao động nông nghiệp; do điều kiện tự nhiên của Israel vô cùng khắc

nghiệt, không thuận lợi cho canh tác nông nghiệp; do nông nghiệp Israel không

tránh khỏi việc sử dụng thuốc bảo vệ thực vật. Mặc dù vậy, đây vẫn là quốc gia

có chính sách nông nghiệp đồng bộ; Sự hợp tác mật thiết và liên tục giữa các nhà

nghiên cứu và nhà nông cùng các ngành dịch vụ và công nghiệp liên quan tới

nông nghiệp đã giúp cho năng suất lao động nông nghiệp tăng cao. Hoạt động

nghiên cứu và phát triển theo hướng ứng dụng đã được tiến hành ở Israel từ rất

sớm, giúp ngành nông nghiệp phát triển dựa vào khoa học và công nghệ và trở

thành quốc gia có nền nông nghiệp phát triển nhất thế giới (Phạm Thị Thanh

Bình, 2018).

- Một số nghiên cứu ở Việt Nam

Theo nghiên cứu của Đào Thế Tuấn (1978): Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong sản xuất nông nghiệp nhằm đáp ứng cho chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi, áp dụng các thành tựu khoa học kỹ thuật để thâm canh, nâng cao năng suất, chất lượng sản phẩm, nâng cao hiệu quả sử dụng đất và đã diễn ra

mạnh mẽ ở hầu khắp các địa phương trong cả nước. Chuyển đổi cơ cấu cây trồng đã làm thay đổi theo tỷ lệ diện tích gieo trồng, nhóm cây trồng, của cây trồng trong nhóm hoặc trong tổng thể và nó chịu sự tác động, thay đổi của yếu tố tự nhiên, kinh tế - xã hội. Quá trình chuyển đổi cơ cấu cây trồng nhờ sự chuyển đổi mục đích sử dụng đất đã tác động mạnh đến thay đổi hiện trạng cơ cấu cây trồng cũ sang cơ cấu cây trồng mới phù hợp với nền sản xuất nông nghiệp hàng hóa.

Nguyễn Duy Tính (1995) cho rằng, chuyển đổi cơ cấu cây trồng là cải tiến hiện trạng cơ cấu cây trồng có trước sang cơ cấu cây trồng mới nhằm đáp ứng những yêu cầu của sản xuất. Thực chất của chuyển đổi cơ cấu cây trồng là thực hiện hàng loạt các biện pháp (kinh tế, kỹ thuật, chính sách xã hội) nhằm thúc đẩy cơ cấu cây trồng phát triển, đáp ứng những mục tiêu của xã hội. Như vậy, chuyển đổi cơ cấu cây trồng chính là phá vỡ thế độc canh để hình thành một cơ cấu cây trồng mới phù hợp và có hiệu quả kinh tế cao, dựa vào đặc tính sinh học của từng loại cây trồng và điều kiện cụ thể của từng vùng.

Dự án ACIAR ADP 1/1997/092 “Ảnh hưởng của một số chính sách chủ

yếu đến lĩnh vực nông nghiệp ở Việt Nam” do Trung tâm Nghiên cứu nông

nghiệp Quốc tế Australia thực hiện. Mục tiêu chính của dự án là đánh giá ảnh

hưởng của các chính sách của Chính phủ Việt Nam đến nông nghiệp và xây dựng

các mô hình kinh tế tích hợp cho việc phân tích chính sách. Bằng việc phân tích

các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực thi các chính sách đất đai, các tác giả đã nêu

lên hàng loạt phát hiện. Ví dụ về chính sách sử dụng linh hoạt đất nông nghiệp

phụ thuộc nhiều yếu tố như: Luật và những quy định của Chính phủ về sử dụng

đất đai; Nhận thức của người dân về các cơ hội và khả năng sử dụng đất; Khả

năng ứng xử của người dân với các cơ hội thị trường; Khả năng tiếp cận tài chính

và các nguồn lực khác để chuyển đổi mục đích sử dụng đất. Chính sách đất đai

đóng vai trò quan trọng trong việc quyết định mức độ linh hoạt trong sử dụng đất ở Việt Nam, bao gồm các chính sách về: (i) Thời hạn giao quyền sử dụng đất nông nghiệp; (ii) Phân loại theo mục đích sử dụng; (iii) Mức hạn điền; (iv) Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất nông nghiệp; (v) Khung giá đất nông nghiệp. Ngoài ra, các chính sách khác của Chính phủ cũng có ảnh hưởng đến việc sử dụng đất như: chính sách tín dụng nông nghiệp, nông thôn, đầu tư cơ sở

hạ tầng nông thôn, giá cả thị trường, thương mại và lưu thông hàng hóa, giáo dục

và đào tạo, khoa học và công nghệ… (Trung tâm Nghiên cứu nông nghiệp Quốc

tế Australia, 2007).

Dự án Phân tích chính sách đất cho phát triển KTXH (2009 - 2010) đánh giá toàn diện tác động KTXH của chính sách đất đai với phát triển nông thôn và

đề xuất chính sách mới nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững ở nông thôn

của Viện Chính sách và Chiến lược Phát triển Nông nghiệp Nông thôn (2009).

Nghiên cứu Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam của

Sally và cs. (2007) có đánh giá ảnh hưởng của các chính sách đến nông nghiệp và

xây dựng các mô hình kinh tế thích hợp cho việc phân tích chính sách.

Các dự án đường bộ nông thôn Việt Nam do Ngân hàng Thế giới tài trợ

với mục đích là nâng cao mức sống của các vùng nông thôn nghèo bằng cách tái

thiết các con đường và cầu đang tồn tại và nâng cao khả năng tiếp cận thị trường

cho nông sản. Để đánh giá tác động của các dự án, nghĩa là phải đánh giá sự tác

động (sự ảnh hưởng) đến phúc lợi của các hộ gia đình, phúc lợi thay đổi như thế

nào tại các xã có dự án đường giao thông nông thôn so với các xã không có.

Nhóm chuyên gia đánh giá đã dùng kỹ thuật so sánh tương hợp. Dữ liệu cơ sở

cho phép so sánh với các xã thuộc nhóm đối chứng (Ngân hàng Thế giới, 2002).

Tác giả Trần Thị Minh Châu (2011) có nhận xét, theo chế độ sở hữu đất

nông nghiệp ở nước ta, người nông dân ở vào vị thế yếu trong giao dịch đất nông nghiệp, thể hiện qua các khía cạnh: Do mức sinh lợi của ngành nông nghiệp thấp nên giá trị chuyển quyền SDĐ nông nghiệp thành tiền không lớn, không khuyến khích người nông dân chuyển quyền sử dụng này cho người khác; Trường hợp

Nhà nước thu hồi đất sẽ làm xuất hiện mặt bằng giá quyền SDĐ phi nông nghiệp,

thường cao hơn giá đất nông nghiệp nhiều lần; hạn mức và thời hạn giao đất

nông nghiệp cho nông dân theo quy định của pháp luật hiện hành là quá ngắn.

Liên quan đến chính sách chuyển đổi đất nông nghiệp vùng ven biển miền

Trung, trong nghiên cứu đánh giá tác động môi trường đối với nuôi tôm công

nghiệp trên cát, tác giả Nguyễn Tuấn Anh và cộng sự đã áp dụng phương pháp

đánh giá chỉ số ngư trại bền vững (ASI) để đánh giá mức độ bền vững của các ao

nuôi tôm trên cát ở trong vùng. Cơ sở khoa học của chỉ số đánh giá độ bền vững

của nuôi tôm trên cát dựa trên nguyên tắc xây dựng chỉ số bền vững BS của

IUCN (1996), nhưng có sự điều chỉnh một số chỉ tiêu để phù hợp với đặc điểm

của vùng (Viện Quy hoạch và Thiết kế Nông nghiệp, 2009).

Kết quả nghiên cứu tác động của chính sách đất đai đến phát triển KT-XH

huyện Vân Đồn của Đặng Tiến Sỹ (2017) cho thấy: chính sách quy hoạch sử

dụng đất có tác động ở mức độ rất cao đến mức độ phát triển cơ sở hạ tầng, đô thị

hóa và công nghiệp hóa. Chính sách giao đất, cho thuê đất và cấp GCNQSDĐ có

tác động ở mức độ rất cao đến thực hiện quyền bình đẳng, thu nhập và mức sống

của người dân; có tác động ở mức độ cao đến sự hình thành và phát triển thị

trường bất động sản, thu hút vốn đầu tư, đô thị hóa và công nghiệp hóa. Chính

sách thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư có tác động ở mức độ cao đến

sự hình thành và phát triển thị trường bất động sản, thu hút vốn đầu tư; đô thị hóa

và công nghiệp hóa, thu nhập và mức sống của người dân…

2.4. ĐỊNH HƢỚNG NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI

Chính sách được hiểu là những tư tưởng, những định hướng, những mong

muốn cần hướng tới, cần đạt được. Mỗi chính sách vận động theo một quy trình,

bao gồm 3 giai đoạn cơ bản: hoạch định chính sách, thực thi chính sách và đánh giá chính sách. Trong thời gian qua, chúng ta đã chú trọng nhiều đến khâu hoạch

định và thực thi chính sách, song việc đánh giá chính sách chưa được quan tâm

thích đáng. Đánh giá chính sách là việc xem xét, nhận định về giá trị các kết quả

đạt được khi ban hành và thực thi một chính sách. Để có thể đi vào cuộc sống,

chính sách được thể chế hóa thành các quy định pháp luật. Việc nhìn nhận và

đánh giá chính sách do đó thường gắn với sự đánh giá những quy định pháp luật

này có phù hợp với những yêu cầu của cuộc sống hay không và chúng được vận

hành như thế nào trên thực tế. Tác động của chính sách có thể được đánh giá theo

phương pháp định lượng và định tính. Trong trường hợp không thể áp dụng

phương pháp định lượng thì báo cáo tác động của chính sách phải nêu rõ lý do.

Nam Định thuộc trong số những tỉnh đất chật, người đông của vùng đồng

bằng sông Hồng với nhiều tiềm năng và những khó khăn thách thức đan xen

trong phát triển. Đến nay, nông nghiệp vẫn được coi là ngành kinh tế chủ đạo.

Nhiều năm qua, tỉnh Nam Định đã thuộc vào nhóm những địa phương đi đầu

trong chuyển đổi kinh tế nông nghiệp, nhất là một số lĩnh vực có thế mạnh (sản

xuất lúa chất lượng cao, đặc sản; giống lúa lai F1; sản xuất kinh doanh cây cảnh,

cây dược liệu, phát triển trang trại...). Cùng với việc thực hiện những chính sách

đổi mới trong nông nghiệp, nông thôn của Đảng và Chính phủ, tỉnh Nam Định đã

có những hướng đi riêng cho phát triển nông nghiệp, nông thôn, xây dựng nông

thôn mới. Trong những yếu tố quan trọng nhất cho xây dựng và phát triển KT-

XH nói chung và nông nghiệp nói riêng, ngoài yếu tố con người, tỉnh Nam Định

xác định nguồn tài nguyên đất đai là một trong những yếu tố quan trọng hàng

đầu. Trong lĩnh vực quản lý và SDĐ nông nghiệp, tỉnh đã tiến hành 2 đợt DĐĐT;

Song song với đó là chuyển đổi đất trồng lúa theo hướng sản xuất hàng hóa, nâng

cao giá trị và bảo vệ tài nguyên. Hai chính sách trên đã có tác động đến công tác

quản lý và SDĐ nông nghiệp trên địa bàn tỉnh. Nhiều mô hình xây dựng cánh

đồng lớn, trang trại, trồng cây hàng hóa... đã chứng minh tiềm năng giá trị và

hiệu quả của tài nguyên đất đai là rất lớn, tuy nhiên vẫn còn tiềm ẩn cần được

khai thác. Trong đó, sự dẫn dắt và tạo xung lực mới cho phát triển nông nghiệp

trong giai đoạn hiện nay, yếu tố chính sách nói chung và chính sách DĐĐT nhằm

hướng tới tích tụ tập trung đất nông nghiệp nói riêng cùng với chuyển đổi đất

trồng lúa theo hướng hiệu quả cao và bền vững vẫn được coi là khâu then chốt.

Từ những vấn đề đã nêu, tác giả định hướng nội dung nghiên cứu của đề tài

vào 2 nhóm chính sách ảnh hưởng trực tiếp đến quản lý và sử dụng đất nông

nghiệp trên địa bàn tỉnh Nam Định là: DĐĐT và chuyển đổi đất trồng lúa. Trên

địa bàn tỉnh Nam Định, DĐĐT được coi là khâu đột phá để tháo gỡ những khó

khăn trong sản xuất nông nghiệp, tạo tiền đề cho xây dựng nông thôn mới và là

cơ sở để thực hiện chuyển đổi cơ cấu cây trồng trên đất trồng lúa.

Khung phân tích của đề tài được thể hiện tại sơ đồ 2.1. Để đánh giá ảnh

hưởng của chính sách DĐĐT và chuyển đổi đất trồng lúa đến quản lý đất nông

nghiệp tỉnh Nam Định, tác giả lựa chọn các tiêu chí thuộc nội dung quản lý Nhà

nước về đất đai là: Công tác chính lý BĐĐC; Công tác đăng ký đất đai và cấp

GCNQSDĐ; Hỗ trợ tài chính; Công tác quy hoạch vùng sản xuất nông nghiệp.

Để đánh giá ảnh hưởng của chính sách DĐĐT và chuyển đổi đất trồng lúa

đến SDĐ nông nghiệp tỉnh Nam Định, xác định các biến độc lập, mang tính chất

đại diện cho 2 chính sách trên gồm: DT đất nông nghiệp sau DĐĐT/chuyển đổi của hộ; Số loại sử dụng đất của hộ; Sự quan tâm của cộng đồng về 2 chính sách; Đánh giá của hộ về trình tự thủ tục thực hiện 2 chính sách; Vị trí thửa đất của hộ sau DĐĐT/chuyển đổi của hộ. Các biến phụ thuộc được xác định thông qua các tiêu chí: Phát triển các vùng sản xuất tập trung, cánh đồng lớn (DT đất nông nghiệp của hộ tham gia vùng sản xuất tập trung, cánh đồng lớn); Phát triển cơ

giới hóa (DT đất nông nghiệp được cơ giới hóa); Đầu tư phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất nông nghiệp (Đánh giá của người dân về chất lượng CSHT phục vụ sản xuất sau khi thực hiện 2 chính sách); Hình thức và phương

thức tiêu thụ sản phẩm (Giá trị nông sản hàng hóa trong năm của hộ); Đa dạng hóa kiểu SDĐ, phát huy lợi thế so sánh (Số kiểu sử dụng đất của hộ); Ảnh hưởng

đến hiệu quả SDĐ và thu nhập của hộ (GTSX/ha/năm).

Công tác quản lý đất nông nghiệp tỉnh Nam Định: 1. Công tác chính lý bản đồ địa chính;

Ảnh hưởng

2. Công tác đăng ký đất đai và cấp GCNQSDĐ;

1. Chính sách dồn điền đổi thửa 2. Chính sách chuyển đổi đất trồng lúa

3. Hỗ trợ tài chính (Kinh phí hỗ trợ bảo vệ và phát triển đất trồng lúa; Kinh phí cấp đổi GCNQSDD); 4. Công tác quy hoạch vùng sản xuất

nông nghiệp.

BIẾN ĐỘC LẬP Chính sách dồn điền đổi thửa

1. Diện tích đất NN sau

và chuyển đổi đất trồng lúa

DĐĐT/ chuyển đổi - X1; 2. Số loại sử dụng đất của hộ -

Ảnh hưởng

về 2 chính sách - X3; 4. Đánh giá của hộ về trình tự

X2; 3. Sự quan tâm của cộng đồng

thủ tục thực hiện 2 chính sách - X4;

5. Vị trí thửa đất của hộ - X5.

BIẾN PHỤ THUỘC Ảnh hƣởng đến sử dụng đất nông nghiệp tại tỉnh Nam Định 1. Phát triển các vùng sản xuất tập trung, cánh đồng lớn: Y- Diện tích đất nông nghiệp của hộ tham gia vùng sản xuất tập trung, cánh đồng lớn. 2. Phát triển cơ giới hóa: Y- Diện tích đất nông nghiệp được cơ giới hóa. 3. Đầu tư phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất nông nghiệp: Y- Đánh giá của người dân về chất lượng CSHT phục vụ sản xuất sau khi thực hiện 2 chính sách. 4. Hình thức và phương thức tiêu thụ sản phẩm: Y- Giá trị nông sản hàng hóa trong năm của hộ. 5. Đa dạng hóa kiểu SDĐ, phát huy lợi thế so sánh: Y- Số kiểu sử dụng đất của hộ. 6. Ảnh hưởng đến hiệu quả SDĐ: Y- GTSX/ha/năm.

Sơ đồ 2.1. Sơ đồ nghiên cứu của đề tài

PHẦN 3. NỘI DUNG VÀ PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

3.1. NỘI DUNG NGHIÊN CỨU

3.1.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội liên quan đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Nam Định

- Đánh giá về điều kiện tự nhiên gồm các yếu tố: Vị trí địa lý, địa hình, địa

mạo; khí hậu thủy văn; tài nguyên đất đai; tài nguyên nước.

- Đánh giá về điều kiện kinh tế - xã hội qua các chỉ tiêu: Tốc độ tăng

trưởng kinh tế và chuyển dịch cơ cấu kinh tế 2010 - 2017 (ngành nông nghiệp,

thủy sản; công nghiệp, xây dựng; thương mại, du lịch, dịch vụ); thực trạng dân số

và lao động; thực trạng phát triển cơ sở hạ tầng (giao thông, thủy lợi…).

- Đánh giá chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội liên quan đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp tỉnh Nam Định: Trên cơ sở đánh giá về điều kiện

từ nhiên, kinh tế - xã hội, rút ra những nhận xét chung (tích cực, hạn chế) liên

quan đến quản lý và sử dụng đất nông nghiệp.

3.1.2. Kết quả thực hiện chính sách dồn điền đổi thửa và chuyển đổi đất trồng lúa trên địa bàn tỉnh Nam Định

- Kết quả thực hiện chính sách DĐĐT trên địa bàn tỉnh Nam Định; - Kết quả thực hiện chính sách chuyển đổi đất trồng lúa trên địa bàn tỉnh

Nam Định.