Luận án tiến sĩ Luật học: Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam

9

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

TP. HỒ CHÍ MINH - 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

MÃ SỐ:

62.38.01.07 Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. ĐỖ VĂN ĐẠI

PGS. TS. PHẠM HỮU NGHỊ

TP. HỒ CHÍ MINH - 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu nêu trong

luận án là trung thực. Kết quả nghiên cứu nêu trong luận án chưa từng được ai công bố

trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả luận án

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU 1

Tính cấp thiết đề tài 1. 1

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2. 2

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3. 2

Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án 4. 3

Những điểm mới của luận án 5. 3

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ NHỮNG VẤN ĐỀ NGHIÊN 5

CỨU CỦA LUẬN ÁN

1.1. Tình hình nghiên cứu và đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu 5

1.1.1. Tình hình nghiên cứu 5

1.1.2. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu 15

1.2. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu 17

1.2.1. Cơ sở lý thuyết 17

1.2.2. Phương pháp nghiên cứu 19

1.3. Kết cấu của luận án 20

CHƯƠNG 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT 21

THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP

2.1. Lý luận về thu hồi đất nông nghiệp 21

2.1.1. Khái niệm, vai trò của đất nông nghiệp 21

2.1.2. Đặc điểm của việc Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 25

2.1.3. Khái niệm thu hồi đất nông nghiệp 36

2.2. Lý luận pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp 39

2.2.1. Cơ sở xây dựng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp 39

2.2.2. Nội dung của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp 41

2.3. Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở nước ta trong giai đoạn từ 47

năm 1945 đến trước ngày 01/7/2004

2.3.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1980 47

2.3.2. 49 Giai đoạn từ năm 1980 đến trước ngày 01/7/2004

Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp của một số nước và những 2.4 55

gợi mở đối với Việt Nam

2.4.1. Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp của Cộng hòa Pháp 55

2.4.2. Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp của Úc 56

2.4.3. Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp của Cộng hòa nhân dân Trung 58

Hoa

2.4.4. Một số gợi mở đối với Việt Nam trong quá trình xây dựng và hoàn 59

thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp

Kết luận Chương 2 60

CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT 61

NÔNG NGHIỆP Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1. Quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất - Cơ sở pháp lý ban 61

đầu để Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

3.1.1. Quy định về vai trò của quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất 61

3.1.2. Quy định về nguyên tắc lập, công bố quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch 61

sử dụng đất

3.1.3. Quy định về thẩm quyền quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 63

3.2. Quy định về nội dung; trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp 67

3.2.1. Quy định về các trường hợp thu hồi đất nông nghiệp 67

3.2.2. Quy định về thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp 80

3.2.3. Quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp 83

3.3. Quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông 90

nghiệp

3.3.1. Quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 90

3.3.2. Quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 100

3.4. Quy định về khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 111

Kết luận Chương 3 112

CHƯƠNG 4: PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN 114

PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP

LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP Ở VIỆT NAM

4.1. Quan điểm và những yêu cầu đặt ra về hoàn thiện pháp luật thu 114

hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam

4.1.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam 114

4.1.2. Những yêu cầu đặt ra trong việc hoàn thiện pháp luật thu hồi đất nông 116

nghiệp ở nước ta hiện nay

4.2. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông 123

nghiệp

4.2.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 123

4.2.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về nội dung; trình tự, thủ tục thu hồi 124

đất nông nghiệp

4.2.3. Hoàn thiện quy định pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất 138

nông nghiệp

4.2.4. Hoàn thiện quy định pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất 145

nông nghiệp

4.2.5. Hoàn thiện quy định pháp luật về khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất 148

nông nghiệp

4.3. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về 150

thu hồi đất nông nghiệp

Kết luận Chương 4 153

Kết luận 155

Những công trình liên quan đến luận án đã được công bố 157

Danh mục Tài liệu tham khảo 158

Phần Phụ lục 175

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN

BLDS Bộ Luật Dân sự

GCN Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

HĐND Hội đồng nhân dân

HP Hiến pháp

HVHC Hành vi hành chính

LĐĐ Luật Đất đai

NĐ Nghị định

NQ Nghị quyết

NSDĐ Người sử dụng đất

QĐ Quyết định

QĐHC Quyết định hành chính

QH, KHSDĐ Quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất

QSDĐ Quyền sử dụng đất

UBND Ủy ban nhân dân

VPĐKQSDĐ Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất

Đỗ Mai Thành (2015), Vấn đề nông nghiệp, nông dân, nông thôn Việt Nam: Lý luận và thực tiễn, truy cập tại địa

chỉ:

http://dangcongsan.vn/tu-lieu-van-kien/tu-lieu-ve-dang/lich-su-dang/doc-593020159515846.html,

ngày

30/01/2017.

Thanh tra Chính phủ (2010), Báo cáo số 2280/BC-TTCP Tổng kết việc thi hành Luật khiếu nại, tố cáo (từ năm

2005 đến tháng 6/2009), ngày 04/8, tr. 1.

Nguyễn Thanh Hải - Thảo Trang (2014), Một số vấn đề về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong

lĩnh vực đất đai, truy cập tại địa chỉ: http://noichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/201404/mot-so-van-de-ve-khieu-nai-to-

cao-va-giai-quyet-khieu-nai-to-cao-trong-linh-vuc-dat-dai-294276/, ngày 13/02/2017.

Quốc hội (2013), Hiến pháp, Khoản 3 Điều 54.

PHẦN MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài

Sau ba mươi năm tiến hành công cuộc đổi mới, để đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa,

hiện đại hóa đất nước, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách,

pháp luật để cải thiện cuộc sống, thu hút vốn đầu tư từ các thành phần kinh tế. Đất đai đã

được coi là một trong những nguồn vốn quan trọng, được đưa vào tham gia vốn liên

doanh với một bên là doanh nghiệp Nhà nước và bên kia là đối tác tham gia vốn lưu động,

thiết bị, khoa học công nghệ, tiêu thụ sản phẩm,…

Đất đai là nguồn tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt

không có gì thay thế được, là thành phần quan trọng của môi trường sống và là địa bàn

phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa xã hội, an ninh quốc phòng.

Trong những năm qua, đất đai đã đóng góp đáng kể trong quá trình hội nhập và xây dựng

phát triển kinh tế xã hội đất nước. Đặc thù ở nước ta có khoảng 70% dân số sống bằng

nghề nông, họ đã gắn bó đất đai với cả đời người ; do vậy việc Nhà nước tiến hành thu

hồi đất nông nghiệp để sử dụng cho dù với mục đích gì, với lý do gì cũng là vấn đề dẫn

đến đảo lộn sinh kế, tập quán canh tác, sinh hoạt,… của một cộng đồng dân cư không nhỏ,

cần được các nhà hoạch định chính sách quan tâm, nhằm đảm bảo an sinh xã hội.

Theo thống kê, trong tổng số các đơn khiếu nại, ước tính có khoảng 80% số vụ việc

liên quan đến lĩnh vực quản lý và sử dụng đất, trong đó có liên quan đến việc thu hồi đất .

Mặc dù ở nước ta, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song QSDĐ cơ bản thuộc về các tổ

chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất. Bên cạnh đó, QSDĐ lại có nguồn gốc hình thành

từ nhiều nguồn khác nhau; trong đó có việc Nhà nước công nhận QSDĐ. Ngoài ra NSDĐ

còn được giao đất có thu tiền hay không thu tiền sử dụng đất hoặc nhận chuyển QSDĐ từ

phía Nhà nước, từ các chủ thể sử dụng đất khác. Việc Nhà nước thu hồi đất chính là thu

hồi quyền tài sản, và cũng là tài sản của người sử dụng đất - điều chưa được quy định

trong Hiến pháp năm 1992 trở về trước, chỉ đến khi thông qua Hiến pháp năm 2013 mới

đề cập với nội dung: “Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong

trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế

- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và

được bồi thường theo quy định của pháp luật.” .

Nhằm góp phần vào việc hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp - vấn đề

tương đối bức xúc trong giai đoạn hiện nay, đáp ứng yêu cầu sử dụng đất cho các mục

đích khác nhau của Nhà nước và của các thành phần kinh tế; tăng cường công tác quản lý

nhà nước về đất đai; đồng thời thỏa mãn nguyện vọng, quyền và lợi ích hợp pháp của các

bên: Nhà nước, nhà đầu tư, đảm bảo đời sống, sinh kế của người đang sử dụng đất nông

nghiệp bị thu hồi; tác giả chọn đề tài: “Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở Việt

Nam” để thực hiện luận án Tiến sĩ của mình.

2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1. Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu là trên cơ sở làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và phân tích

thực trạng pháp luật Việt Nam về thu hồi đất nông nghiệp, đề tài đề xuất phương hướng

và giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp, đáp ứng yêu cầu phát triển

kinh tế - xã hội của đất nước, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của NSDĐ nông nghiệp

bị thu hồi đất và các bên có liên quan.

2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu

Để thực hiện được mục đích nêu trên, luận án đặt ra những nhiệm vụ cụ thể sau đây:

- Nghiên cứu một số nội dung lý luận về thu hồi đất nông nghiệp: Luận giải để làm

rõ khái niệm, vai trò của đất nông nghiệp trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa

đất nước; đặc điểm, khái niệm thu hồi đất nông nghiệp; cũng như lý luận về pháp luật thu

hồi đất nông nghiệp như: Cơ sở xây dựng pháp luật, nội dung pháp luật thu hồi đất nông

nghiệp; nội dung pháp luật có liên quan đến thu hồi đất nông nghiệp qua các giai đoạn;

tìm hiểu pháp luật của một số quốc gia về thu hồi đất nông nghiệp.

- Phân tích thực trạng các quy định của pháp luật Việt Nam về thu hồi đất nông

nghiệp và thực tiễn trong quá trình áp dụng; những kết quả đã đạt được cũng như những

bất cập trong các quy định của pháp luật nước ta liên quan đến nội dung Nhà nước thu

hồi đất nông nghiệp.

- Trên cơ sở quan điểm và những yêu cầu đặt ra về hoàn thiện pháp luật thu hồi đất

nông nghiệp ở Việt Nam, luận án đã đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp

luật về thu hồi đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay.

3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1. Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài bao gồm những vấn đề sau:

- Quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất

đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới; trong đó có nội dung liên quan

đến thu hồi đất nông nghiệp.

- Một số công trình nghiên cứu khoa học về thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp

đã được công bố trong thời gian qua.

- Pháp luật đất đai hiện hành và các quy định pháp luật có liên quan đến nội dung

Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Luận án cũng nghiên cứu pháp luật về thu hồi đất

nông nghiệp của một số quốc gia trên thế giới như: Cộng hòa Pháp, Úc, Trung Quốc.

- Các số liệu, vụ việc áp dụng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở nước ta hiện

nay của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.

3.2. Phạm vi nghiên cứu

Thu hồi đất nông nghiệp là vấn đề rất rộng. Trong phạm vi của luận án, tác giả tập

trung nghiên cứu những vấn đề là: Các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy

định về nội dung, trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp; quy định về bồi thường, hỗ trợ

và khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.

Ngoài ra, trong phạm vi nghiên cứu của Luận án, tác giả không có điều kiện nghiên

cứu việc thu hồi các loại đất trong nhóm đất nông nghiệp: đất đồng cỏ dùng vào chăn

nuôi, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất làm muối. Bên cạnh đó, do LĐĐ năm

2013 mới có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2014 nên những phân tích pháp luật thực

định, cũng như thực tiễn áp dụng pháp luật, tác giả có so sánh, đề cập tình huống đã xảy

ra trong thời gian áp dụng LĐĐ năm 2003, song những bất cập đó vẫn chưa được giải

quyết trong LĐĐ năm 2013.

4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án

Về phương diện lý luận, luận án đã góp phần làm sáng tỏ những vấn đề có liên quan

đến thu hồi đất nông nghiệp, pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp bao gồm: cơ sở xây

dựng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp, nội dung của pháp luật về thu hồi đất nông

nghiệp

Về phương diện thực tiễn, nội dung kiến nghị của luận án sẽ góp phần nâng cao việc

bảo đảm thực hiện pháp luật đối với cả cơ quan nhà nước có thẩm quyền, người được nhà

nước trao quyền và người bị thu hồi đất nông nghiệp. Kết quả nghiên cứu mà luận án đưa

ra có thể được sử dụng làm tài liệu nghiên cứu, giảng dạy chuyên ngành luật đất đai trong

các trường đào tạo về luật, quản lý đất đai hoặc có thể sử dụng trong việc xem xét, áp

dụng pháp luật của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền liên quan đến công tác thu hồi

đất nông nghiệp.

5. Những điểm mới của luận án

Luận án là công trình khoa học nghiên cứu tương đối toàn diện pháp luật về thu hồi

đất nông nghiệp ở Việt Nam hiện nay. Luận án có những điểm mới sau đây:

Thứ nhất, luận án là công trình nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề lý

luận về thu hồi đất nông nghiệp; trong đó đã luận giải, làm rõ bản chất của việc thu hồi

đất nông nghiệp là thu tài sản của NSDĐ.

Thứ hai, luận án phân tích một cách cụ thể về pháp luật thu hồi đất nông nghiệp ở

Việt Nam theo các nội dung là: Các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy

định về nội dung, trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp; quy định về bồi thường, hỗ trợ

và khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.

Qua đó tìm ra những điểm hợp lý và chưa hợp lý, xác định tính khả thi của các quy

phạm pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp hiện hành nhằm đảm bảo quyền và lợi ích của

Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi. Đồng thời cần tăng cường việc giám sát

của cơ quan quyền lực nhằm phát huy hiệu quả của thiết chế dân chủ đại diện.

Thứ ba, cần thiết phải đặt việc xây dựng các quy định về bồi thường cây trồng, đất

đai trong mối quan hệ với các quy luật sinh học, nhằm đảm bảo quyền lợi của NSDĐ.

Bên cạnh đó cần quan tâm tới sự biến đổi môi trường, gìn giữ giá trị văn hóa của cả cộng

đồng dân cư do tác động của việc thu hồi đất nông nghiệp với diện tích lớn gây ra.

Thứ tư, trên cơ sở phân tích các quy định pháp luật về hỗ trợ được áp dụng tại các

địa phương trong phạm vi cả nước cho thấy bản chất của việc bồi thường khi Nhà nước

thu hồi đất nông nghiệp không những phải đảm bảo nguyên tắc ngang giá mà còn là việc

hướng đến sự cân bằng lợi ích giữa Nhà nước và người có đất nông nghiệp bị thu hồi, thể

hiện ở kinh phí hỗ trợ đôi khi gấp nhiều lần giá trị tài sản bị thiệt hại.

Thứ năm, qua phân tích, tham khảo nội dung có liên quan trong pháp luật của một

số nước, kết hợp với việc đánh giá thực trạng pháp luật nêu trên, luận án đề xuất phương

hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật Việt Nam về thu hồi đất nông nghiệp.

CHƯƠNG 1

TỔNG QUAN VỀ NHỮNG VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN

1.1. Tình hình nghiên cứu và đánh giá tỏng quan tình hình nghiên cứu

1.1.1. Tình hình nghiên cứu

Theo tổng hợp của nghiên cứu sinh, đã có nhiều công trình nghiên cứu ở cấp độ

Tiến sĩ, các công trình khoa học thuộc nhiều cấp khác nhau đã được in thành sách, cũng

như các bài viết khoa học được đăng trên các tạp chí chuyên ngành đề cập nội dung có

liên quan đến thu hồi đất nông nghiệp với các nội dung sau:

Thứ nhất, về mặt lý luận có liên quan đến chế độ sở hữu đất đai, về quyền sử dụng

đất, các khái niệm pháp lý, quyền được tiếp cận thông tin đã được một số tác giả đề cập

đến trong các công trình nghiên cứu sau:

- Bài viết: “Quyền sử dụng đất - một khái niệm pháp lý, một khái niệm kinh tế” của

tác giả Lê Văn Tứ, đăng trên Tạp chí Nghiên cứu kinh tế số 232, tháng 9/1997. Trên cơ

sở nghiên cứu các quy định của Luật Đất đai 1993 và các văn bản có liên quan, tác giả đã

nhận xét nội dung QSDĐ với tư cách là một khái niệm pháp lý rộng hơn nghĩa của từ

QSDĐ rất nhiều, còn với tư cách là một khái niệm kinh tế, QSDĐ là một tài sản của

NSDĐ hợp pháp. Đây là khái niệm rất quan trọng, tạo cơ sở để nhận thức và giải quyết

nhiều vấn đề thực tế có liên quan đến QSDĐ như chuyển nhượng, thế chấp, cho thuê,

thừa kế,…

- Cuốn sách: “Chuyên khảo Luật Kinh tế”của tác giả Phạm Duy Nghĩa, Nxb. Đại

học Quốc gia Hà Nội năm 2004, trong phần “Pháp luật tài sản” đã nêu, QSDĐ của tổ

chức, cá nhân là quyền tài sản tư cần được nhà nước tôn trọng và bảo hộ. QSDĐ là một

khái niệm sở hữu kép, một khái niệm sở hữu đa tầng, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song

QSDĐ lại thuộc về cá nhân hoặc tổ chức. Trong giáo trình “Luật Kinh tế”, Nxb. Công an

nhân dân năm 2011 của cùng tác giả, đã khẳng định, QSDĐ tuy chưa đạt tới quyền sở

hữu tư, song đã trở thành một quyền tài sản quan trọng.

- Luận án Tiến sĩ chuyên ngành Xã hội học: “Xung đột xã hội về đất đai ở nông

thôn thời kỳ đổi mới (Nghiên cứu trường hợp tỉnh Hà Tây)” (năm 2008) của Phan Văn

Tân, Học viện Chính trị Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh. Trong Luận án, tác giả đã đề

cập đến tình trạng xung đột đòi công bằng trong đền bù, đòi hỗ trợ kinh tế khi Nhà nước

tổ chức thu hồi đất, phân tích và đề xuất: (i) Công tác quy hoạch các khu công nghiệp

phải gắn liền với an ninh lương thực; (ii) Công tác đền bù phải đảm bảo tính công bằng,

công khai, minh bạch; (iii) Cần gắn quy hoạch khu công nghiệp với việc tạo việc làm cho

nông dân; (iv) Tạo dựng mối quan hệ tự nguyện giữa người dân với doanh nghiệp; (v)

Xung đột về đất đai chủ yếu liên quan đến thu hồi đất nông nghiệp để xây dựng cơ sở hạ

tầng, khu công nghiệp, khu đô thị. Tác giả đưa ra dự báo, sẽ xuất hiện loại hình xung đột

mới là xung đột giữa cơ quan quản lý nhà nước với các doanh nghiệp tư nhân thuê đất tại

địa phương về “quyền sở hữu” và “sử dụng” đất đai.

- Bài viết: “Vấn đề lí luận xung quanh khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi

đất” được đăng trên Tạp chí Luật học, số tháng 1/2009 của tác giả Nguyễn Quang Tuyến.

Trên cơ sở phân tích khái niệm bồi thường theo Luật Đất đai năm 2003, tác giả đã phân

biệt giữa “bồi thường” với “đền bù” khi Nhà nước thu hồi đất; phân biệt “bồi thường thiệt

hại” khi Nhà nước thu hồi đất với “bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng” trong pháp luật

dân sự; phân biệt giữa “bồi thường thiệt hại” khi Nhà nước thu hồi đất với khái niệm “bồi

thường nhà nước” trong Dự thảo Luật bồi thường nhà nước. Quan điểm của tác giả, sử

dụng thuật ngữ “bồi thường” là phù hợp.

- Công trình nghiên cứu “Báo cáo khảo sát tình hình công khai thông tin trong quản

lý đất đai” của nhóm nghiên cứu thuộc Trung tâm Nghiên cứu Chính sách và Phát triển

(DEPOCEN) theo yêu cầu của World Bank (Ngân hàng Thế giới) và Bộ Phát triển Quốc

tế Vương quốc Anh (DFID), Hà Nội, 2011. Trên cơ sở thu thập dữ liệu về thông tin liên

quan đến đất đai cần công bố trên trang web, đối chiếu với số liệu khi đi kiểm tra thực tế;

tác giả đã phát hiện những vướng mắc trong việc công khai, tạo điều kiện cho người dân

tiếp cận thông tin và đưa ra các khuyến nghị: (i) Cần phổ biến cho người dân biết các

quyền của mình về tiếp cận thông tin trong lĩnh vực đất đai; (ii) Thực hiện việc công bố

thông tin một cách toàn diện cả cấp huyện và cấp xã; (iii) Tăng cường đầu tư nguồn lực

vật chất và con người cho chính quyền địa phương để hỗ trợ cho việc công khai thông tin.

Kết quả nghiên cứu với việc triển khai điều tra và tổng hợp số liệu thứ cấp là tài liệu

quan trọng cho nghiên cứu sinh trong việc kế thừa, đề nghị hoàn thiện quy định pháp luật

có liên quan.

- Bài viết: “Vấn đề đất đai trong quá trình thực hiện Hiến pháp năm 1992” được

đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế, số 105, tháng 2/2012 của Vũ Tiến Anh. Tác giả đã

đề nghị: (i) Việc đổi mới chính sách phát triển kinh tế xã hội hiện nay trước hết phải bao

hàm đổi mới quan điểm về chế độ sở hữu đối với đất đai, chuyển từ quan điểm và hệ

thống quản lý dựa trên hình thức sở hữu duy nhất và một tầng sang hệ thống sở hữu nhiều

hình thức, nhiều tầng; (ii) Để điều tiết việc sử dụng đất, Nhà nước không cần phải nắm

quyền sở hữu, mà sử dụng công cụ quy hoạch, kế hoạch và các công cụ quản lý hành

chính, pháp lý và kinh tế khác; (iii) Tiến trình chuyển mục đích sử dụng đất, “hàng hóa

hóa” và “vốn hóa” đất đai trong kinh tế thị trường và công nghiệp hóa đất nước phải luôn

đi liền với việc đảm bảo lợi ích hợp pháp của nông dân. Do vậy, lối suy nghĩ “thu hồi” và

“cưỡng chế’ phải được thay thế bằng tư duy “trao đổi bình đẳng” và “đồng thuận”, nhằm

đảm bảo cho tiến trình phát triển bền vững cả về kinh tế và xã hội ở mỗi địa phương và

trên phạm vi cả nước.

- Bài viết: “Quyền sử dụng đất - Một số quan điểm tiếp cận và đề xuất hướng giải

quyết trong khoa học pháp lý của Việt Nam” được đăng trên Tạp chí Khoa học Pháp lý,

số 04/98 năm 2016 của Nguyễn Thùy Trang. Tác giả đã phân tích ba cách tiếp cận quyền

sử dụng đất trong khoa học pháp lý Việt Nam: là một quyền năng trong quyền sở hữu, là

vật quyền, là tài sản hoặc được nhận định tùy thuộc vào từng điều kiện hoàn cảnh cụ thể.

Từ đó tác giả đề xuất: (i) Quy định về “quyền sở hữu đối với quyền sử dụng đất”; (ii) Sửa

đổi đăng ký đất đai thành đăng ký quyền sử dụng đất; (iii) Xây dựng cơ chế quản lý

quyền sử dụng đất trên cơ sở tách biệt quản lý hoạt động sử dụng đất và quản lý quyền sử

dụng đất với tư cách là tài sản.

Thứ hai, về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cơ sở pháp lý ban đầu để Nhà nước

tiến hành thu hồi đất đã được một số tác giả đề cập đến trong các công trình nghiên cứu

- Bài viết: “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo pháp luật đất đai Việt Nam: Thực

trạng và kiến nghị” được đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 10/2008 của tác giả

Phạm Hữu Nghị - Viện Nhà nước Pháp luật. Trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá những bất

cập của các quy định hiện hành về QH, KHSDĐ như: Tính tương thích, gắn kết giữa các

loại QH, chưa tập trung giải quyết những vấn đề có ý nghĩa chiến lược đối với phát triển

kinh tế - xã hội của mỗi cấp, chưa đảm bảo tính bền vững, minh bạch, tính dự báo chưa

cao; quản lý quy hoạch kém, còn có tình trạng lợi ích cục bộ;…; tác giả đã đề xuất

phương hướng hoàn thiện. Kết quả nghiên cứu trên có ý nghĩa trong việc xem xét, sửa

đổi luật đất đai, bởi lẽ, quy hoạch sử dụng đất là nền tảng cơ bản trong việc thực hiện

nhiệm vụ quản lý đất đai của cơ quan Nhà nước các cấp, trong đó có nội dung quản lý

Nhà nước về công tác thu hồi đất nói chung và thu hồi đất nông nghiệp nói riêng.

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “Nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn và đề

xuất việc sửa đổi, bổ sung hoàn thiện luật đất đai” (năm 2011) của Viện Chiến lược

Chính sách Tài nguyên và Môi trường (thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường). Các tác giả

đã đề nghị sửa đổi, bổ sung các nội dung có liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, giải

phóng mặt bằng như sau: (i) LĐĐ cần quy định rõ mục đích, vai trò và vị trí của QH,

KHSDĐ trong tổng thể quy hoạch, kế hoạch phát triển của cả nước, ngành, vùng và cấp

địa phương, có thời hạn đủ dài (25 - 50 năm), có tính đến các kịch bản biến đổi khí hậu

và các dự báo khác; (ii) Ban hành Luật Quy hoạch để điều chỉnh mối quan hệ giữa quy

hoạch phát triển kinh tế xã hội - QHSDĐ - quy hoạch các ngành; (iii) Đề nghị bỏ QH,

KHSDĐ cấp huyện.

- Bài viết: “Đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất trong công tác quy hoạch sử

dụng đất” được đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 4/2012 của tác giả Đặng Anh

Quân. Từ cách tiếp cận, mục đích của QH SDĐ không chỉ nhằm định hướng cho việc sử

dụng đất được hiệu quả, bền vững, mà hơn hết là vì lợi ích của người dân - chủ sở hữu

Lưu Quốc Thái (2015), Triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 với vấn đề hoàn thiện pháp luật đất đai, Tạp chí

Nhà nước và Pháp luật, số 1(321)/2015, tr. 27-34.

đất đai, tác giả đã đề xuất: (i) Đảm bảo quyền được thông tin đóng góp ý kiến đối với QH

SDĐ của người dân bằng cách quy định về quy trình lấy ý kiến, cũng như cơ chế tiếp thu,

xem xét, phản hồi; (ii) Đảm bảo cuộc sống của người dân khi quy hoạch bằng cách Nhà

nước không giới hạn quyền lợi của người có đất thuộc khu QH trong việc khai thác, sử

dụng bất động sản trên đất; (iii) Cho phép và đảm bảo NSDĐ có quyền khiếu nại đối với

công tác QH, KHSDĐ khi quyền lợi của họ bị xâm hại.

- Bài viết: “Triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 với vấn đề hoàn thiện pháp

luật đất đai”, được đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 1/2015 của tác giả Lưu

Quốc Thái. Trên cơ sở đánh giá những nội dung mới của pháp luật đất đai thể hiện tinh

thần Hiến pháp năm 2013, tác giả đã nêu một số vấn đề đặt ra cho pháp luật đất đai hiện

nay; trong đó có nội dung: Pháp luật chưa quy định về việc sử dụng ý kiến đóng góp của

nhân dân về QH, KHSDĐ trong trường hợp đa số người dân trong khu vực lấy ý kiến

không đồng tình với QH, KHSDĐ dự kiến của Nhà nước .

Thứ ba, về nội dung, trình tự thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp đã được một

số tác giả đề cập đến trong các công trình nghiên cứu sau:

- Bài viết: “Cơ sở hiến định về thu hồi đất vì mục đích công cộng ở Việt Nam” được

đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 12(128), tháng 8/2008 và “Pháp luật về thu

hồi đất khi thực hiện quy hoạch và chế định trưng dụng đất trong pháp luật Việt Nam”

đăng trên Tạp chí Luật học số 3/2011 của cùng tác giả Phan Trung Hiền đã đề nghị quy

định việc thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia trong Hiến pháp;

đồng thời cần thiết phải xây dựng một đạo luật về thể thức thu hồi vì mục đích quốc

phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.

- Cuốn sách “Land in transition: Reform and Poverty in Rural Vietnam” (Đất đai

trong thời kỳ chuyển đổi: Cải cách và Nghèo đói ở Nông thôn Việt Nam) của World

Bank (Ngân hàng Thế giới), Nxb. Văn hóa Thông tin năm 2008 đã chỉ ra rằng, đối với

người nghèo ở các nước đang phát triển, đất đai là một phương tiện quan trọng nhất để

tạo ra sinh kế, và là phương tiện chính cho đầu tư, tích lũy của cải và chuyển giao giữa

các thế hệ. Đất đai cũng là một yếu tố chính trong tài sản của hộ gia đình. Do vậy, thu hồi

đất nông nghiệp liên quan trực tiếp đến sinh kế của người dân.

- Luận án Tiến sĩ Luật học: “Pháp luật về thị trường quyền sử dụng đất - Thực

trạng và hướng hoàn thiện” của nghiên cứu sinh Lưu Quốc Thái (năm 2009), Trường Đại

học Luật thành phố Hồ Chí Minh đã đề cập đến quan hệ thu hồi đất và bồi thường khi

Nhà nước thu hồi đất; trong đó có nội dung: (i) Thu hồi đất về cơ bản là việc Nhà nước

“tước quyền sử dụng đất” của người đang sử dụng đất bằng một QĐHC; (ii) QSDĐ là

quyền tài sản; do vậy trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất, để đảm bảo thị trường của

quan hệ đất đai, quyền và lợi ích của hai bên: Nhà nước và NSDĐ cần phải được đảm

bảo. Ngoài ra tác giả còn đề cập về giá đất bồi thường phải được hình thành trên cơ sở

thương lượng giữa hai bên, có sự tham khảo thực tế và giá đất đưa ra của các tổ chức dịch

vụ về tư vấn giá đất. Đây là những cơ sở lý luận nhằm xây dựng pháp luật về bồi thường

khi Nhà nước thu hồi đất đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của NSDĐ.

- Bài viết: “Pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt

bằng và những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng” được đăng trên Tạp chí

Luật học số 11/2010 của tác giả Nguyễn Thị Nga. Sau khi nghiên cứu quy định pháp luật

trong lĩnh vực nói trên, tác giả đề nghị: (i) Quy định quyền khiếu nại, tố cáo của người

dân được thực hiện ở tất cả các công đoạn của quá trình thu hồi đất; (ii) Cần quy định

việc giải quyết khiếu nại ở quy trình, công đoạn nào thì phải được giải quyết dứt điểm

ngay trong thời hạn luật định ở quy trình công đoạn đó, sau đó mới thực hiện các trình tự,

thủ tục tiếp theo của việc thu hồi đất, bồi thường và giải phóng mặt bằng.

- Công trình nghiên cứu: “Báo cáo rà soát Luật Đất đai” của tác giả Trần Quang

Huy và Công ty Luật LEADCO được công bố trên website http://www.vibonline.com.vn.

năm 2011. Trên cơ sở rà soát các quy định pháp luật có liên quan dựa trên các tiêu chí:

tính minh bạch, tính thống nhất, tính hợp lý và tính khả thi, các tác giả đã khuyến nghị

các vấn đề liên quan đến công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư như sau: (i)

UBND cấp tỉnh ban hành QĐ thu hồi đất đối với tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng

đất để thực hiện các dự án đầu tư sau khi QH, KHSDĐ đã được cấp có thẩm quyền xét

duyệt và giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất quản lý, kêu gọi đầu tư để thực hiện quy

hoạch. Trên cơ sở đó, UBND cấp huyện QĐ thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân; (ii)

Cần quy định sự tham gia bắt buộc của Nhà nước vào việc thu hồi đất trong trường hợp

doanh nghiệp đã thỏa thuận bồi thường từ 70% - 80% các hộ dân trong khu đất quy

hoạch và gặp khó khăn trong các hộ dân còn lại; (iii) Cần có hướng dẫn để UBND cấp

tỉnh xác định và công khai giá đất cho từng giai đoạn thu hồi đất, bao gồm giá đất theo

mục đích ban đầu, giá đất sau khi QH, giá đất sau khi QH vào mục đích khác và giá đất

sau khi đầu tư cơ sở hạ tầng.

- Cuốn sách “Compulsory land acquisition and voluntary land conversion in

Vietnam: The conceptual approach, land valuation and grience redress mechanisms”

(Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam: Phương

pháp tiếp cận, Định giá đất và Giải quyết khiếu nại của dân) do The World Bank (Ngân

hàng Thế giới) xuất bản năm 2011, trong đó có đề cập đến nội dung chuyển dịch đất đai

bắt buộc (Nhà nước thu hồi đất và giao đất), chuyển dịch đất đai tự nguyện (các nhà đầu

tư trực tiếp nhận chuyển nhượng QSDĐ của người đang sử dụng đất) ở Việt Nam. Cuốn

sách đã có khuyến nghị về hoàn thiện chính sách Nhà nước thu hồi đất và cơ chế chuyển

dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam với các nội dung: Đề xuất đổi mới, điều chỉnh cơ chế

chuyển dịch đất đai tự nguyện, bắt buộc; Xác định giới hạn cơ chế chuyển dịch đất đai

bắt buộc và chuyển dịch đất đai tự nguyện; Các biện pháp tăng hiệu quả của triển khai

thực tế.

- Cuốn sách: “Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất đai” của tác giả

Phạm Văn Võ, Nxb. Lao động năm 2012 đã đề cập việc thực hiện chế độ sở hữu toàn dân

đối với đất đai, thu hồi đất và những vấn đề đặt ra; trong đó nội dung: (i) Các trường hợp

thu hồi đất như quy định từ Khoản 2 đến Khoản 12 Điều 38 Luật Đất đai năm 2003 là

hợp lý, phù hợp với quản lý và sử dụng đất đai hiện nay; (ii) Khó có thể chấp nhận đối

với trường hợp thu hồi đất vào mục đích phát triển kinh tế để giao QSDĐ cho các doanh

nghiệp thực hiện các dự án đầu tư kinh doanh. Ngoài ra, tác giả còn đề cập đến một số

vấn đề bất cập trong việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất như:

đối tượng được bồi thường thiệt hại; đơn giá để tính thiệt hại về đất, tài sản có trên đất và

chính sách hỗ trợ, tái định cư. Những nội dung có liên quan đến công tác thu hồi đất được

tác giả đưa ra là cơ sở của việc tiếp tục nghiên cứu, nhằm góp phần vào việc hoàn thiện

pháp luật đất đai.

- Giáo trình: “Luật Đất đai” của Trường Đại học Luật Hà Nội, Nxb. Tư pháp năm

2013. Trong nội dung “Các quy định về thu hồi đất”; tác giả đã lần lượt trình bày các vấn

đề: (i) Đưa ra định nghĩa về thu hồi đất; (ii) Trên cơ sở Điều 38, Điều 40 LĐĐ năm 2003,

dưới giác độ khoa học, tác giả đã phân chia thành 4 loại: Thu hồi đất do nhu cầu Nhà

nước; Nhà nước thu hồi vì lý do đương nhiên; Thu hồi do vi phạm pháp luật đất đai và

thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế; (iii) Các quy định về bồi thường, tái định cư

cho người bị thu hồi đất; quy định về thẩm quyền thu hồi đất. Đây là tài liệu cần thiết cho

nghiên cứu sinh trong quá trình nghiên cứu thực hiện Luận án.

- Luận án Tiến sĩ chuyên ngành Quản lý đất đai: “Nghiên cứu thực trạng và đề xuất

đổi mới pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư” (năm 2014) của

nghiên cứu sinh Đào Trung Chính, Trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội. Theo tác giả,

quy định của LĐĐ năm 2003 về thu hồi đất để sử dụng vào các mục đích: “mục đích

quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng”, “mục đích phát triển kinh tế”

chưa được rõ ràng trong các trường hợp vì mục đích phát triển kinh tế dẫn tới sự không

đồng thuận của người dân vì họ cho rằng đã không được quan tâm đến quyền lợi chính

đáng, Nhà nước đang đứng về phía doanh nghiệp. Do vậy cần đảm bảo công bằng cho

NSDĐ.

- Bài viết: “Bản chất, vai trò của hoạt động thu hồi đất trong điều kiện kinh tế thị

trường”, được đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 15/2015 của Lưu Quốc Thái;

trong đó tác giả khẳng định, thu hồi đất là một quan hệ của thị trường bất động sản, tuy

nhiên nội dung này chưa được pháp luật đất đai giải quyết thỏa đáng bởi các lý do: (i) Cơ

Lưu Quốc Thái (2015), Bản chất, vai trò của hoạt động thu hồi đất trong điều kiện kinh tế thị trường, Tạp chí

Nghiên cứu Lập pháp, số 15/2015, tr. 19 - 24.

chế xác định giá đất tính tiền bồi thường chưa phù hợp; (ii) Trách nhiệm bồi thường chưa

được quy định hợp lý; (iii) Thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế - xã

hội chưa có cơ chế bảo vệ quyền lợi nhà đầu tư .

- Bài viết: “Trình tự, thủ tục thu hồi đất và giải phóng mặt bằng theo Luật Đất đai

năm 2013” được đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 2(322)/2015 của tác giả

Nguyễn Quang Tuyến và Nguyễn Vĩnh Diện. Sau khi đánh giá những thành công các quy

định về trình tự, thủ tục thu hồi đất và giải phóng mặt bằng, các tác giả đã đưa ra những

hạn chế như: (i) Việc thông báo thu hồi đất; (ii) Việc bồi thường, hỗ trợ tái định cư của

một số địa phương dựa vào thông báo, công văn của UBND cấp tỉnh, cấp huyện; (iii)

Việc tham vấn, đối thoại khi xây dựng và thực hiện kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo

sát, đo đạc, kiểm đếm chỉ tiến hành qua quýt, chiếu lệ; (iv) Không ban hành QĐ thu hồi

đất đến từng người sử dụng đất; (v) Việc lấy ý kiến của người bị thu hồi đất. Trên cơ sở

đó, các tác giả có kiến nghị với từng lĩnh vực như đã nêu trên.

Thứ tư, về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp đã

được một số tác giả đề cập đến trong các công trình nghiên cứu sau:

- Cuốn sách: “Thu nhập, đời sống, việc làm của người có đất bị thu hồi để xây dựng

các khu công nghiệp, các khu đô thị, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, các công trình phúc

lợi công cộng phục vụ lợi ích quốc gia” do tác giả Lê Du Phong (Chủ biên), Nxb. Chính

trị Quốc gia xuất bản năm 2007. Các tác giả đã kiến nghị: (i) Chính phủ nên chuyển một

bộ phận đáng kể đất đai, trong đó có đất nông nghiệp sang làm công nghiệp, phát triển đô

thị và kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Bên cạnh đó cần nghiên cứu nâng cao năng suất

sản xuất của đất nông nghiệp; (ii) Kiên quyết chuyển một bộ phận lao động gắn với đất

đai này sang làm công nghiệp và dịch vụ ở các thành phố và khu công nghiệp, không để

họ quay trở về với con đường làm nông nghiệp; (iii) Kết quả điều tra cho thấy, có tới trên

73% những người lao động có đất bị thu hồi chưa được đào tạo dưới bất kỳ một hình thức

nào; do vậy các tác giả đã kiến nghị: một số giải pháp thu hồi đất phải để chính quyền các

cấp làm, kiên quyết không giao cho các chủ dự án; thành lập Quỹ hỗ trợ đào tạo nghề cho

dân có đất bị thu hồi.

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “Vấn đề bồi thường trong thu hồi đất nông

nghiệp ở Việt Nam: Thực trạng chính sách và giải pháp hoàn thiện” (năm 2009) của

Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (thuộc Bộ Kế hoạch đầu tư) do tác giả

Nguyễn Mạnh Hải - Chủ nhiệm đề tài. Trên cơ sở nghiên cứu, đánh giá những bất cập

trong công tác thu hồi, bồi thường khi thu hồi đất nông nghiệp; các tác giả đã đề xuất một

số nội dung chính sau: (i) Thành lập Tòa án riêng để giải quyết các tranh chấp phát sinh

trong lĩnh vực thu hồi đất; (ii) Xác định rõ tiêu chí “giá chuyển nhượng trên thị trường

trong điều kiện bình thường” đối với đất nông nghiệp; (iii) Xây dựng phương án chi tiết

về đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp đối với từng đối tượng; thời gian hỗ trợ phải bằng 2 -

3 chu kỳ sản xuất nông nghiệp để người dân có thời gian điều chỉnh cho việc tìm sinh kế

mới.

- Luận án Tiến sĩ chuyên ngành Kinh tế chính trị: “Quan hệ tổ chức - Quản lý đất

đai trong nông nghiệp và phát triển nông thôn thời kỳ chuyển đổi kinh tế ở Việt Nam”

(năm 2010) của nghiên cứu sinh Nguyễn Tấn Phát, Trường Đại học Kinh tế - Luật. Trong

Luận án, tác giả đã kiến nghị: (i) Nâng cao hiệu quả về công tác bồi thường, hỗ trợ và tái

định cư đối với nông dân có đất bị thu hồi để thực hiện dự án; (ii) Hạn chế sự tác động

của việc phát triển các khu chế xuất, khu công nghiệp, khu dân cư dẫn đến việc thu hẹp

đất nông nghiệp; các địa phương nên chủ động quy hoạch các khu chế xuất, khu công

nghiệp ở những vùng đất hoang hóa, đồi núi và lộ trình xây dựng để nhận được sự hỗ trợ

của Nhà nước và cam kết hỗ trợ các doanh nghiệp; (iii) Bỏ quy định về thời hạn sử dụng

đất nông nghiệp của nông dân; đồng thời xem xét bỏ hoặc mở rộng hạn điền để nông dân

có thể tích tụ và tập trung ruộng đất phát triển sản xuất hàng hóa; (iv) Xem xét ban hành

Luật chống đầu cơ đất nông nghiệp và chống lãng phí đất nông nghiệp; (v) Kỳ QHSDĐ

là 50 năm, nhằm hạn chế các địa phương tùy tiện trong việc điều chỉnh QH, dẫn đến thu

hồi đất tràn lan; (vi) Xem xét lại thẩm quyền thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất

cấp tỉnh, cấp huyện.

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ: “Nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn và đề

xuất việc sửa đổi, bổ sung hoàn thiện luật đất đai” (năm 2011) của Viện Chiến lược

Chính sách Tài nguyên và Môi trường (thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường). Các tác giả

đã đề nghị nội dung có liên quan đến công tác bồi thường là: (i) Định hướng tổ chức phát

triển quỹ đất là loại hình doanh nghiệp nhà nước; (ii) Cho phép các doanh nghiệp thuộc

các thành phần kinh tế được tham gia dịch vụ thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ và tái định cư

trên cơ sở ký hợp đồng với Tổ chức phát triển quỹ đất, với nhà đầu tư; (iii) Nhà nước

thành lập quỹ bồi thường, hỗ trợ và tái định cư từ ngân sách nhà nước, từ quyên góp xã

hội để thực hiện tốt hơn trong việc hỗ trợ dài hạn cho các cộng đồng, người dân bị thiệt

hại trong quá trình chuyển đổi đất đai; (iv) Thực hiện chặt chẽ quy trình định giá đất theo

giá thị trường do các tổ chức định giá cung cấp dịch vụ để làm căn cứ cho cơ quan nhà

nước QĐ giá trị bồi thường, hỗ trợ và tái định cư;…

- Cũng trong cuốn sách “Compulsory land acquisition and voluntary land

conversion in Vietnam: The conceptual approach, land valuation and grience redress

mechanisms” đã đề xuất về hoàn chỉnh quy định của pháp luật định giá đất áp dụng cho

bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, bao gồm: (i) Quy định về phương pháp định giá đất phù

hợp với thị trường; (ii) Hoàn chỉnh hệ thống khung pháp luật cho hoạt động cung cấp

dịch vụ định giá đất; (iii) Bổ sung quy định về trình tự, thủ tục thực hiện định giá đất, QĐ

về giá đất phục vụ tính bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

- Luận án Tiến sĩ Kinh tế chính trị: “Tác động của đô thị hóa đối với lao động, việc

làm ở nông thôn ngoại thành Hà Nội” (năm 2012) của nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Hải

Vân, Học viện Khoa học Xã hội. Trong luận án, tác giả đã phân tích thực trạng của đô thị

hóa tới lao động, việc làm ở nông thôn ngoại thành Hà Nội; từ đó, tác giả đã đề ra các

giải pháp cơ bản điều tiết tác động của đô thị hóa tới việc làm ở nông thôn ngoại thành

Hà Nội; trong đó có nội dung hoàn thiện các chính sách về đất đai, đền bù thu hồi đất

nông nghiệp trong quá trình đô thị hóa.

- Văn bản số: 193/BC-TNMT ngày 06/9/2012 của Bộ Tài nguyên và Môi trường

“Tổng kết tình hình thi hành LĐĐ 2003 và định hướng sửa đổi luật đất đai” đã đề cập

đến những vướng mắc, bất cập và nguyên nhân trong việc thu hồi đất; trong đó có nội

dung: (i) Thẩm quyền thu hồi đất đã phân cấp cho UBND cấp tỉnh, cấp huyện, trong đó

có dự án thu hồi diện tích lớn, thu hồi đất trồng lúa, đất rừng để chuyển sang đất phi nông

nghiệp ảnh hưởng đến đời sống và việc làm của nhiều hộ dân, nhưng thực hiện còn thiếu

cân nhắc, tính toán, trong khi việc kiểm tra, giám sát của cơ quan cấp trên còn thiếu chặt

chẽ; (ii) Trong trường hợp nhà đầu tư thực hiện cơ chế tự thỏa thuận đã tạo ra sự chênh

lệch lớn về giá đất so với dự án do Nhà nước thu hồi trong cùng khu vực, việc giải phóng

mặt bằng chậm do người có đất trong khu vực không hợp tác với nhà đầu tư; (iii) Các

quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thường xuyên thay đổi, dẫn tới tình trạng so

bì, khiếu nại của người có đất bị thu hồi qua các dự án hoặc trong một dự án nhưng việc

thực hiện thu hồi đất qua nhiều năm; (iv) Việc chuẩn bị phương án bồi thường, hỗ trợ, tái

định cư chưa được các cấp chính quyền quan tâm đúng mức, nhất là phương án giải quyết

việc làm cho người bị thu hồi đất; một số nơi chưa chú trọng tạo việc làm mới, chuyển

đổi nghề cho người có đất bị thu hồi; (v) Giá đất bồi thường chủ yếu thực hiện theo bảng

giá nên còn thấp so với giá đất thị trường, có tình trạng chưa có sự thống nhất về cơ chế

bồi thường giữa các dự án đầu tư có nguồn vốn trong nước và dự án từ vốn vay của các

ngân hàng nước ngoài; (vi) Nhà nước chưa thu được đầy đủ phần giá trị tăng thêm từ đất

do chuyển mục đích sử dụng đất mà không do nhà đầu tư mang lại để điều tiết chung; (vii)

Bất cập trong việc giải quyết khiếu kiện về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư,

trong đó có vướng mắc trong thực hiện cưỡng chế thu hồi đất.

- Bài viết: “Hoàn thiện các quy định của Luật Đất đai về Nhà nước điều tiết phần

giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại” được đăng

trên Tạp chí Luật học, số 7(146)/2012 của các tác giả: Nguyễn Quang Tuyến và Đỗ Xuân

Trọng. Tác giả đã kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật về điều tiết phần giá trị tăng

thêm từ đất đai không do người sử dụng đất tạo ra như sau: (i) Sửa đổi, bổ sung quy định

về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; trong đó chú trọng đến quy

định điều tiết phần chênh lệch về địa tô do việc chuyển mục đích sử dụng đất tạo ra; (ii)

Người dân, tổ chức được hưởng lợi từ địa tô chênh lệch phải thực hiện nghĩa vụ tài chính

đối với Nhà nước ngay sau khi địa tô chênh lệch xuất hiện để điều tiết cho người có đất

bị thu hồi; (iii) Bổ sung cơ chế, chính sách khuyến khích, tạo điều kiện cho người sử

dụng đất góp đất cùng Nhà nước đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và được hưởng lợi theo

tỷ lệ vốn góp từ việc tăng giá trị của đất đai mang lại; (iv) Giao nhiệm vụ xác định giá đất

do các tổ chức tư vấn về giá đất chuyên nghiệp thực hiện, UBND cấp tỉnh lựa chọn, QĐ

bảng giá đất phù hợp làm cơ sở để điều tiết phần giá trị địa tô chênh lệch trong bồi

thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất hoặc trong việc xây dựng chính

sách tài chính về đất đai;...

- Luận án Tiến sĩ Luật học: “Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông

nghiệp ở Việt Nam” (năm 2014) của nghiên cứu sinh Phạm Thu Thủy, Trường Đại học

Luật Hà Nội. Trên cơ sở đưa ra cơ sở lý luận có liên quan đến bồi thường khi Nhà nước

thu hồi đất nông nghiệp và các quy định pháp luật của LĐĐ năm 2003, tác giả đã đưa ra

một số giải pháp hoàn thiện cơ bản như sau: (i) Bổ sung quy định về cơ chế tham vấn

cộng đồng ngay từ lúc lập phương án bồi thường; (ii) Giá bồi thường khi Nhà nước thu

hồi đất nông nghiệp là giá đất xác định tại thời điểm người bị thu hồi đất được nhận tiền

bồi thường; (iii) Hoàn thiện quy định pháp luật về cơ chế xác định giá đất bồi thường khi

Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp; (iv) Hoàn thiện quy định pháp luật về cơ chế chuyển

dịch đất đai bắt buộc và tự nguyện; (v) Bổ sung quy định xác định cụ thể và đồng bộ cơ

chế đào tạo, chuyển đổi nghề nghiệp cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp bị thu hồi

đất nông nghiệp.

- Cuốn sách: “Pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai ở Việt Nam”do tác giả Phan

Trung Hiền chủ biên, Nxb. Đại học Cần Thơ, năm 2016. Trong nội dung liên quan đến

xác định thiệt hại, bồi thường thiệt hại, giá đất, điều tiết lợi ích khi Nhà nước thu hồi đất,

tác giả đã nêu: (i) Thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất là những thiệt hại mà người dân

phải gánh chịu có nguồn gốc trực tiếp hoặc gián tiếp từ hoạt động thu hồi đất; (ii) Thu hồi

đất nông nghiệp không chỉ đơn thuần là gây thiệt hại đối với diện tích của một nông hộ

nào đấy, mà quan trọng hơn là tác động trực tiếp đến tư liệu sản xuất của người nông dân;

(iii) Thiệt hại đối với cây trồng không chỉ là giá trị vườn cây tại thời điểm phải bàn giao

đất, mà trong một số trường hợp nhất định chính là thiệt hại đối với hoạt động sản xuất

nông nghiệp của người nông dân; (iv) Xác định thiệt hại và bồi thường thiệt hại khi Nhà

nước thu hồi đất mang nhiều mục đích và ý nghĩa sau: Bảo đảm tính công bằng; xác định

đúng, đủ các thiệt hại; có phương cách bồi thường thiệt hại có hiệu quả, có tính khả thi;

tạo tiền đề cho các dự án thu hồi đất sau này được tiến hành thuận lợi hơn; (v) Việc xác

định giá đất tính bồi thường phải có sự tham gia của người dân cùng với sự kiểm tra,

giám sát của bên thứ ba độc lập về định giá đất,…; (vi) Xây dựng một đạo luật riêng về

bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nhằm điều tiết lợi ích, đảm bảo

công bằng xã hội và đánh giá hiệu quả của từng dự án thu hồi đất.

Thứ năm, về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp đã được một số tác giả đề

cập đến trong các công trình nghiên cứu sau:

- Bài viết: “Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất” được đăng trên Tạp chí

Luật học số 10/2010 của tác giả Trần Quang Huy. Sau khi trình bày sự cần thiết xây dựng

chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp; đồng thời đánh

giá các quy định cụ thể về hỗ trợ NSDĐ khi bị thu hồi đất; tác giả đã kiến nghị: (i) Đối

với hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp là suất đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp

cần phải có cam kết của người được hỗ trợ về quá trình sử dụng đất không được chuyển

nhượng trong thời gian 10 năm kể từ ngày được giao đất, tránh tình trạng NSDĐ chuyển

nhượng ngay sau khi nhận được suất hỗ trợ và không còn tư liệu để sản xuất; (ii) Cần

kiểm soát quỹ đất nông nghiệp trong khu dân cư và đất ao, vườn không được công nhận

là đất ở.

- Bài viết: “Vấn đề hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất trong Luật Đất đai năm 2013”

được đăng trên Tạp chí Luật học số 1/2015 của tác giả Phạm Văn Võ; trong đó tác giả

nhấn mạnh, hỗ trợ là trách nhiệm được xác lập trên cơ sở thiện chí của Nhà nước để hỗ

trợ cho chính sách bồi thường và đặt trong mối quan hệ không thể tách rời chính sách bồi

thường. Bên cạnh đó, tác giả cũng đã đề cập đến các nội dung: (i) Sự cần thiết của chính

sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất; (ii) Về đối tượng được hỗ trợ; (iii) Các khoản được

hỗ trợ; trong đó tác giả đã đề nghị không nên theo chế độ bản vị lương thực lỗi thời, mà

nên quy định mức hỗ trợ hàng tháng trên cơ sở mức lương tối thiểu.

1.1.2. Đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu

Những vấn đề các công trình nêu trên đã nghiên cứu là:

(i) QSDĐ là quyền tài sản, có tác giả còn khẳng định đó là tài sản. Do vậy, việc Nhà

nước thu hồi đất phải đảm bảo quyền của NSDĐ, điều này chưa được quy định trong

Hiến pháp năm 1992 trở về trước. Tuy nhiên, các tác giả chưa lý giải cụ thể nội dung

QSDĐ là quyền tài sản.

(ii) Từ khi LĐĐ năm 2003 quy định phân cấp thẩm quyền thu hồi đất cho chính

quyền địa phương trong bối cảnh chưa đánh giá toàn diện cơ sở lý luận cũng như thực

tiễn áp dụng, đã cho thấy việc lạm quyền trong công tác thu hồi đất cũng như vi phạm

quy hoạch trong việc giao đất; nhất là cùng với việc phân cấp ngân sách cho địa phương

được sử dụng có khi đến 100% nguồn thu từ đấu giá hoặc giao QSDĐ có thu tiền. Các

nội dung có liên quan đến việc thu hồi đất chưa được công khai các thông tin theo quy

định pháp luật.

(iii) Một số công trình còn đề cập, phân tích trong việc sử dụng thuật ngữ “bồi

thường” hay “đền bù” khi Nhà nước thu hồi đất; trong đó các nhà khoa học không thuộc

chuyên ngành pháp lý thường sử dụng thuật ngữ “đền bù” hơn là “bồi thường” theo quy

định pháp luật, hoặc có khi sử dụng cả hai thuật ngữ này.

Thực tiễn hiện nay, công tác bồi thường chưa phù hợp với giá thị trường; hình thành

nhiều cơ chế giá bồi thường phụ thuộc vào nguồn vốn của dự án, hoặc mục đích thu hồi

đất. Giá đất do Nhà nước xây dựng để áp dụng trong việc bồi thường khi Nhà nước thu

hồi đất thường thấp hơn so với giá thị trường, tạo bất bình trong nhân dân. Bên cạnh đó,

cần đặt ra trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp khi được giao đất để thực hiện dự án

trong việc đào tạo nghề, tiếp nhận lao động bị mất đất nông nghiệp để ổn định cuộc sống.

(iv) Đề xuất về điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người

sử dụng đất mang lại theo những tỷ lệ nhất định giữa nhà nước, nhà đầu tư và người có

đất bị thu hồi. Bên cạnh đó, một số tác giả cũng đề cập đến việc khó thích ứng trong điều

kiện thay đổi nghề nghiệp của người bị thu hồi đất, công tác bồi thường, hỗ trợ cần phải

xem xét đến nội dung phục hồi thu nhập, đảm bảo tính ổn định lâu dài.

(v) Đất đai là phương tiện sinh sống của đại đa số người dân ở nông thôn; do vậy,

việc thu hồi đất sẽ dẫn đến sự xáo trộn, thay đổi đời sống và là nguyên nhân tạo sự bất ổn

trong xã hội, cần xem xét, dự báo để có biện pháp quản lý sao cho phù hợp. Điều này cần

đặt ra trong việc xem xét thu hồi đất nông nghiệp với việc đảm bảo an ninh lương thực.

(vi) Cần quy định cụ thể về quyền khiếu nại của người có đất bị thu hồi, tránh sự

xung đột pháp luật giữa pháp luật đất đai và pháp luật về khiếu nại tố cáo.

Như vậy, các công trình khoa học nói trên chủ yếu đi sâu vào việc nghiên cứu, phân

tích các quy định pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, về sự bất cập

của giá đất. Tuy nhiên các tác giả chủ yếu nghiên cứu LĐĐ năm 2003, chưa phân tích các

trường hợp thu hồi đất; trong đó có đất nông nghiệp chính là một trong những cơ sở pháp

lý trực tiếp làm phát sinh thẩm quyền của cơ quan nhà nước; sự hạn chế của việc áp dụng

phương pháp định giá đất; các thủ tục hành chính khi tiến hành thu hồi đất; chưa đi sâu

vào vấn đề “cốt lõi”, đó là bản chất của việc thu hồi QSDĐ; sự chia sẻ lợi ích giữa Nhà

nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi trên cơ sở tiếp cận từ việc đánh giá thực tế bị

thiệt hại của NSDĐ, lợi ích được thụ hưởng trên phạm vi rộng, không giới hạn ở từng địa

phương riêng lẻ,...

Trên cơ sở kế thừa có chọn lọc kết quả các công trình đã nghiên cứu, luận án cần

tiếp tục nghiên cứu các nội dung sau:

Thứ nhất, về mặt lý luận luận án cần tập trung nghiên cứu các khái niệm về đất đai,

đất nông nghiệp, thu hồi đất nông nghiệp, vai trò của đất nông nghiệp; những đặc trưng

pháp lý của việc thu hồi đất nông nghiệp trong bối cảnh đất đai thuộc sở hữu toàn dân

còn NSDĐ chỉ có quyền sử dụng.

Thứ hai, luận án cần nghiên cứu về thực trạng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp

ở nước ta, phát hiện những bất cập trong các quy định pháp luật gián tiếp và trực tiếp tác

động đến cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cũng như NSDĐ; thực tiễn áp dụng pháp luật

trên cơ sở nghiên cứu các QĐHC của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và

các nội dung khác như: bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.

Thứ ba, trên cơ sở kết quả nghiên cứu và những định hướng chính sách đất đai của

Đảng, và yêu cầu thực tế, luận án sẽ đưa ra phương hướng, đề xuất giải pháp hoàn thiện,

cũng như việc sửa đổi, bổ sung pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp và một số chế định

pháp luật có liên quan ở nước ta hiện nay; trong đó có quy định pháp luật về hỗ trợ khi

Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp như là trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là người

đại diện chủ sở hữu trong việc cân bằng lợi ích.

Như vậy, việc kế thừa, tiếp tục phát triển các kết quả nghiên cứu về thu hồi đất nông

nghiệp dưới giác độ lý luận, đánh giá thực trạng của các quy định về nội dung này và đề

xuất những giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam là hết

sức cần thiết và chưa trùng lặp với bất kỳ công trình nghiên cứu nào đã thực hiện trước

đây.

1.2. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

1.2.1. Cơ sở lý thuyết

1.2.1.1. Câu hỏi nghiên cứu

Luận án được triển khai với những câu hỏi nghiên cứu như sau:

- Về khía cạnh lý luận

+ Câu hỏi nghiên cứu (1): Thu hồi đất nông nghiệp là gì? Đặc trưng của việc thu hồi

đất nông nghiệp.

+ Câu hỏi nghiên cứu (2):

Nội dung của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp và sự tác động của nó đến kinh

tế - xã hội nước ta cũng như các đối tượng có liên quan như thế nào? Vai trò của Nhà

nước được thể hiện ra sao thông qua chính sách hỗ trợ liên quan đến việc ổn định đời

sống, sản xuất, việc làm,… với tư cách là người đại diện sở hữu đất đai.

- Về khía cạnh pháp luật thực định

+ Câu hỏi nghiên cứu: Nội dung và thực tiễn áp dụng pháp luật về thu hồi đất nông

nghiệp có vướng mắc, bất cập gì cần được tiếp tục sửa đổi, bổ sung?

- Về đề xuất, kiến nghị

+ Câu hỏi nghiên cứu: Với những hạn chế, bất cập nêu trên thì cần phải có những

phương hướng và giải pháp gì để sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế để góp phần hoàn thiện

pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp phù hợp trong giai đoạn hiện nay?

1.2.1.2. Lý thuyết nghiên cứu

Luận án được thực hiện dựa trên những quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư

tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các chủ trương, đường lối của Đảng Cộng

sản Việt Nam về bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp về tài sản của tổ chức, cá nhân. Ngoài

ra, luận án cũng dựa trên quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam và Nhà nước Cộng

hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về chính sách phát triển kinh tế - xã hội, xây dựng nhà

nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, trong đó có

pháp luật đất đai nhằm phục vụ các tổ chức, cá nhân và đáp ứng nhu cầu hội nhập.

Bên cạnh đó, tác giả còn sử dụng lý thuyết hạn chế quyền lực trong việc thu hồi đất,

trong đó có đất nông nghiệp; lý thuyết vốn hóa thu nhập để luận giải về phương pháp

định giá đất nông nghiệp; lý thuyết sinh lý thực vật để phân tích, đề xuất sửa đổi, bổ sung

quy định pháp luật về bồi thường tài sản trên đất nông nghiệp, cũng như giải quyết khiếu

nại trong trường hợp thu hồi đất để xây dựng công trình thủy lợi, thủy điện.

1.2.1.3. Các giả thuyết nghiên cứu

Luận án được triển khai với giả thuyết nghiên cứu như sau:

- Về khía cạnh lý luận

+ Giả thuyết nghiên cứu: Sự tác động của chế độ Nhà nước đại diện chủ sở hữu và

thống nhất quản lý đất đai đối với việc thu hồi đất nông nghiệp chưa được nghiên cứu

một cách đầy đủ.

+ Giả thuyết nghiên cứu: Tính tất yếu khách quan phải điều chỉnh bằng pháp luật

đối với lĩnh vực này chưa được luận giải rõ ràng, đầy đủ và các đề tài nghiên cứu trước

đây chưa phản ảnh một cách có hệ thống.

Hiện nay, các vấn đề lý luận về thu hồi đất nông nghiệp chưa được nghiên cứu một

cách đầy đủ, tổng thể; chưa đánh giá được tác động của pháp luật về thu hồi đất nông

nghiệp đến các chủ thể khi tham gia quan hệ pháp luật đất đai.

- Về khía cạnh pháp luật thực định

+ Giả thuyết nghiên cứu: Các quy định của pháp luật Việt Nam về thu hồi đất nông

nghiệp được quy định trong LĐĐ năm 2013 và các văn bản quy phạm pháp luật hướng

dẫn, thi hành có liên quan. Nhiều quy định trong đó đã, đang bộc lộ những hạn chế và bất

cập khi áp dụng so với điều kiện kinh tế - xã hội trong nước.

- Về đề xuất, kiến nghị

+ Giả thuyết nghiên cứu: Hiện nay mặc dù LĐĐ năm 2013 đã được Quốc hội thông

qua và các văn bản hướng dẫn thi hành của Chính phủ vừa được ban hành, có hiệu lực

thực thi kể từ ngày 01/7/2014. Tuy nhiên vẫn chưa khắc phục được những hạn chế đã bộc

lộ trong LĐĐ năm 2003 và yêu cầu thực tiễn đang đặt ra, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích

hợp pháp của các bên trong thực hiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp cần được phân

tích và kiến nghị phương hướng, giải pháp phù hợp nhằm hoàn thiện các quy định pháp

luật và nâng cao hiệu quả thực hiện, đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội

nước ta.

1.2.2. Phương pháp nghiên cứu

Để làm rõ các vấn đề nghiên cứu, tác giả vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa

duy vật biện chứng, duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin. Đây là phương pháp luận

khoa học được vận dụng nghiên cứu trong toàn bộ luận án để đánh giá khách quan sự thể

hiện của các quy định của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp. Luận án cũng được

nghiên cứu dựa trên đường lối, chính sách phát triển kinh tế - xã hội, chính sách đất đai

của Đảng và Nhà nước ta.

Để hoàn thành mục đích nghiên cứu, tác giả sử dụng kết hợp giữa các phương pháp

nghiên cứu trong từng chương, mục của luận án, trong đó phương pháp phân tích và tổng

hợp được sử dụng nhiều nhất. Cụ thể là:

Chương 1: Tác giả sử dụng phương pháp hệ thống hóa, phương pháp phân tích,

phương pháp tổng hợp, phương pháp so sánh luật học để đưa ra những vấn đề đã được

các tác giả trước đây nghiên cứu và chỉ ra những vấn đề còn bỏ ngỏ. Đây cũng là nhiệm

vụ nghiên cứu của luận án.

Chương 2:

Mục 2.1.: Tác giả chủ yếu sử dụng phương pháp lịch sử, phương pháp phân tích và

tổng hợp, phương pháp hệ thống hóa để làm rõ những vấn đề lý luận liên quan đến pháp

luật về thu hồi đất nông nghiệp như: khái niệm, đặc trưng pháp lý và nội dung của pháp

luật về thu hồi đất nông nghiệp.

Mục 2.2.: Tác giả sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp và so sánh để xây dựng

các nhóm vấn đề có liên quan cần hoàn thiện trong pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp.

Mục 2.3., 2.4.: Tác giả sử dụng phương pháp phân tích, phương pháp so sánh luật

học để rút ra những bài học kinh nghiệm về pháp luật thu hồi đất nông nghiệp của một số

quốc gia, có thể vận dụng vào thực tiễn trong việc xây dựng pháp luật ở Việt Nam.

Chương 3: Tác giả sử dụng phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, phương

pháp luật học so sánh và phương pháp thống kê để làm rõ thực trạng các quy định của

pháp luật hiện hành về thu hồi đất nông nghiệp và thực tiễn áp dụng pháp luật ở Việt

Nam. Ngoài ra, tác giả còn sử dụng phương pháp khoa học liên ngành, phương pháp

chuyên gia, điều tra xã hội học để đánh giá một số quy định pháp luật có liên quan đến

các trường hợp thu hồi đất, bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.

Các phân tích trong chương 3 của luận án, tác giả sử dụng hệ thống văn bản quy

phạm pháp luật Việt Nam có hiệu lực hiện hành, có đối chiếu với LĐĐ năm 2003 để

phân tích, bình luận và góp phần làm rõ những nội dung đã đặt ra.

Chương 4: Tác giả sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp hệ

thống, đối chiếu, đề ra giải pháp cụ thể cho việc hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông

nghiệp; đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao việc đảm bảo thực hiện pháp luật về thu

hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam.

1.3. Kết cấu của luận án

Ngoài phần mở đầu, kết luận, những công trình liên quan đến luận án đã được công

bố, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội dung luận án gồm bốn chương:

Chương 1: Tổng quan về những vấn đề nghiên cứu của luận án.

Chương 2: Những vấn đề lý luận về pháp luật thu hồi đất nông nghiệp

Chương 3: Thực trạng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam hiện nay

Chương 4: Phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực

thi pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam.

Hồ Thị Lam Trà (Chủ biên) (2008), Giáo trình Định giá đất, Tài liệu sử dụng cho lớp Cao học Quản lý Đất đai tại

Đắk Lắk khóa 2008 - 2010 (trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội tuyển sinh), tr. 1 - 2.

CHƯƠNG 2

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP

2.1. Lý luận về thu hồi đất nông nghiệp

2.1.1. Khái niệm, vai trò của đất nông nghiệp

2.1.1.1. Khái niệm về đất nông nghiệp

Trước khi đề cập đến khái niệm đất nông nghiệp, chúng ta cần nghiên cứu đến nội

dung đất đai. Vấn đề này đã được các nhà khoa học tiếp cận dưới nhiều giác độ như sau:

Thứ nhất, đất đai là một loại tài nguyên tự nhiên, một loại tài nguyên sản xuất, bao

gồm cả lục địa và mặt nước trên bề mặt trái đất. Theo quan điểm kinh tế học thì đất đai

không chỉ bao gồm mặt đất mà còn bao gồm cả tài nguyên trong lòng đất, tất cả mọi thứ

sinh sôi trên mặt đất và trong lòng đất không do lao động và con người làm ra, tức là bao

gồm nước mặt đất và nước ngầm, thổ nhưỡng, thực vật và động vật.

Với nghĩa chung nhất, đất đai là lớp bề mặt của trái đất, bao gồm đồng ruộng, đồng

cỏ, bãi chăn thả, cây rừng, bãi hoang, mặt nước, đầm lầy và bãi đá... Còn với nghĩa hẹp

thì đất đai biểu hiện bằng quyền lợi của một người đối với đất. Nó có thể bao gồm lợi ích

trên đất về mặt pháp lý cũng như những quyền theo tập quán không thành văn.

Thứ hai, đất đai là tài sản, vì nó có thuộc tính của một tài sản như: đáp ứng được

nhu cầu nào đó của con người tức là có giá trị sử dụng; con người có khả năng chiếm hữu

và sử dụng; là đối tượng trao đổi mua bán (tức là có tham gia vào giao dịch dân sự)... Đất

đai còn được coi là tài sản quốc gia vô cùng quý giá, được chuyển tiếp qua các thế hệ, và

được coi là một dạng tài sản trong phương thức tích lũy của cải vật chất của xã hội.

Đất đai còn được coi là một tài sản đặc biệt, vì bản thân nó không do lao động làm

ra, mà lao động tác động vào đất đai để biến nó từ trạng thái hoang hóa trở thành tài sản

có ích được sử dụng vào nhiều mục đích khác nhau. Đất đai cố định về vị trí, có giới hạn

về không gian và vô hạn về thời gian sử dụng. Ngoài ra, đất đai còn có khả năng sinh lợi

vì trong quá trình sử dụng, nếu ta biết sử dụng và sử dụng một cách hợp lý thì giá trị của

đất (đã được khai thác sử dụng) không những không mất đi mà có xu hướng tăng lên .

Tùy theo mục đích sử dụng, đất đai được chia thành các loại đất khác nhau, trong đó

có đất nông nghiệp, đôi khi còn gọi là đất canh tác hay đất trồng trọt là những vùng đất,

khu vực thích hợp cho sản xuất, canh tác nông nghiệp, bao gồm cả trồng trọt và chăn

nuôi. Đây là một trong những nguồn lực chính trong nông nghiệp.

Tổ chức Nông lương của Liên Hợp Quốc (FAO: Food and Agriculture

Organization) đã phân chia đất nông nghiệp như sau:

Truy cập tại địa chỉ: http://vi.wikipedia.org/wiki/%C4%90%E1%BA%A5t_n%C3%B4ng_nghi%E1%BB%87p,

ngày 10/4/2013.

Ngô Đức Cát (Chủ biên) (2000), Kinh tế tài nguyên đất, Nxb. Nông nghiệp, tr. 92 - 93.

Nguyễn Như Ý (Chủ biên) (1999), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb. Văn hóa - Thông tin, tr. 1255.

(i) Đất canh tác như đất trồng cây hàng năm, chẳng hạn như: Ngũ cốc, bông, khoai

tây, rau, dưa hấu, loại hình này cũng bao gồm cả đất sử dụng được trong nông nghiệp

nhưng tạm thời bỏ hoang (đất hoang hóa, đất thoái hóa).

(ii) Vườn cây ăn trái và những vườn nho hay cánh đồng nho (thông dụng ở châu

Âu).

(iii) Đất trồng cây lâu năm, ví dụ như trồng cây ăn quả.

(iv) Cánh đồng, thửa ruộng và đồng cỏ tự nhiên cho chăn thả gia súc.

Tùy thuộc vào việc sử dụng hệ thống tưới tiêu nhân tạo, đất nông nghiệp được chia

thành đất có tưới tiêu và không tưới tiêu (thường xuyên). Ở các nước đang khô hạn và

bán khô hạn đất nông nghiệp thường được giới hạn trong phạm vi đất tưới tiêu .

Theo quan điểm của các nhà nông học, đất đai được sử dụng hầu hết vào các ngành

sản xuất, các lĩnh vực của đời sống, và trên cơ sở đó, đất đai được phân thành các loại

khác nhau và gọi tên theo ngành và lĩnh vực nó được sử dụng.

Đất nông nghiệp là đất được sử dụng chủ yếu vào sản xuất của các ngành nông

nghiệp như trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản hoặc sử dụng để nghiên cứu thí

nghiệm về nông nghiệp. Ngoài tên gọi đất nông nghiệp, đất sử dụng vào sản xuất nông

nghiệp còn được gọi là ruộng đất .

Kế thừa Điều 13 LĐĐ năm 2003, Điều 10 LĐĐ năm 2013 cũng căn cứ vào mục

đích sử dụng, đất đai được phân loại thành 3 nhóm: nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi

nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng; trong đó nhóm đất nông nghiệp bao gồm:

(i) Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa, đất đồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất

trồng cây hàng năm khác; (ii) Đất trồng cây lâu năm; (iii) Đất rừng sản xuất; (iv) Đất

rừng phòng hộ; (v) Đất rừng đặc dụng; (vi) Đất nuôi trồng thủy sản; (vii) Đất làm muối;

(viii) Đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ.

Về tên gọi các loại đất trong LĐĐ năm 2003, LĐĐ năm 2013 so với LĐĐ năm

1993 có sự khác nhau. Đó là việc phân chia thành 3 nhóm đất: nhóm đất nông nghiệp,

nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng, thay vì chia ra thành 6 loại đất như

trước đây: Đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư nông thôn, đất đô thị, đất

chuyên dùng và đất chưa sử dụng. Theo tác giả, khi các nhà lập pháp đề cập yếu tố

“nhóm” là muốn nhấn mạnh đến việc tập hợp những cá thể lại với nhau theo những

nguyên tắc nhất định . Tuy nhiên, khi xét đến yếu tố tần suất của các cụm từ phân loại đất

trong LĐĐ năm 2003 và LĐĐ năm 2013 (Phụ lục 1), chúng ta thấy rằng:

Trong LĐĐ năm 2003 có: (1) 42 lần xuất hiện cụm từ: “nhóm đất nông nghiệp” và

“đất nông nghiệp”; trong đó có 1 lần xuất hiện cụm từ “nhóm đất nông nghiệp”, chiếm tỷ

lệ 2,43% và 41 lần xuất hiện cụm từ “đất nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là

“nhóm đất nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 97,57%; (2) 20 lần xuất hiện cụm từ: “nhóm đất phi

nông nghiệp” và “đất phi nông nghiệp”; trong đó có 1 lần xuất hiện cụm từ “nhóm đất phi

nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 5% và 19 lần xuất hiện cụm từ “đất phi nông nghiệp” được sử

dụng với nghĩa như là “nhóm đất phi nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 95%.

Cũng tương tự như vậy, trong LĐĐ năm 2013 có: (1) 101 lần xuất hiện cụm từ:

“nhóm đất nông nghiệp” và “đất nông nghiệp”; trong đó có 1 lần xuất hiện cụm từ “nhóm

đất nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 0,009% và 100 lần xuất hiện cụm từ “đất nông nghiệp”

được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 99,99%; (2) 29 lần

xuất hiện cụm từ: “nhóm đất phi nông nghiệp” và “đất phi nông nghiệp”; trong đó có 1

lần xuất hiện cụm từ “nhóm đất phi nông nghiệp”, chiếm tỷ lệ 0,03% và 28 lần xuất hiện

cụm từ “đất phi nông nghiệp” được sử dụng với nghĩa như là “nhóm đất phi nông

nghiệp”, chiếm tỷ lệ 99,97%.

Các số liệu phân tích nêu trên cho thấy, các cụm từ: “nhóm đất nông nghiệp”,

“nhóm đất phi nông nghiệp” chỉ xuất hiện trong điều luật định danh cho việc phân loại

đất; còn khi sử dụng ở những nội dung khác, cụm từ “đất nông nghiệp” được sử dụng với

nghĩa như là “nhóm đất nông nghiệp”, và cụm từ “đất phi nông nghiệp” được sử dụng với

nghĩa như là “nhóm đất phi nông nghiệp”.

Như vậy, so với quan điểm của FAO, và các nhà khoa học, khái niệm đất nông

nghiệp theo quy định pháp luật cũng dựa trên tiêu chí chung, đó là căn cứ vào mục đích

sử dụng đất để phân loại. Tuy nhiên, khái niệm được mở rộng hơn, ngoài đất sản xuất

nông nghiệp còn có đất sử dụng vào mục đích lâm nghiệp, đất làm muối và cả loại đất

nông nghiệp khác.

Từ đó tác giả có thể đưa ra khái niệm như sau:

Đất nông nghiệp là tập hợp các loại đất phù hợp với việc sản xuất vào mục đích

nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối, được cơ quan nhà nước có thẩm

quyền quyết định mục đích sử dụng thông qua công cụ quy hoạch sử dụng đất.

2.1.1.2. Vai trò của đất nông nghiệp

Đất đai là tài nguyên thiên nhiên của mỗi quốc gia, có vai trò QĐ sự tồn tại và phát

triển của xã hội loài người. Nó là cơ sở tự nhiên, là tiền đề cho mọi quá trình sản xuất,

nhưng vai trò của đất đối với mỗi ngành sản xuất có tầm quan trọng khác nhau. Theo

Đỗ Hậu - Nguyễn Đình Bồng (2010), Quản lý đất đai và bất động sản đô thị, Nxb. Xây dựng, tr. 5.

Ngô Hữu Phước - Lê Đức Phương (2013), Văn bản Luật Quốc tế và văn bản pháp luật Việt Nam phục vụ học tập,

nghiên cứu môn Khái luận chung về Luật Quốc tế, Nxb. Lao động, Hà Nội, tr. 7.

Williams Petty: “Lao động là cha, đất là mẹ sinh ra mọi của cải vật chất của thế giới

này” .

Trong LĐĐ năm 1993 đã khẳng định “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý

giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống,

là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh

và quốc phòng”. Trong sản xuất nông nghiệp, đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu và đặc

biệt không thể thay thế, đóng vai trò quan trọng. Ngoài ra, đất đai là thành phần không

thể thiếu được trong việc hình thành quốc gia, thể hiện ở những điểm sau:

Thứ nhất, dưới giác độ chính trị, pháp lý: lãnh thổ xác định (trong đó có đất đai, đất

nông nghiệp) cùng với dân cư ổn định, chính quyền và khả năng tham gia vào mối quan

hệ quốc tế là một trong những bộ phận hợp thành các yếu tố cấu thành quốc gia theo Điều

1 Công ước Montevideo 1933 . Nhà nước là đại diện cho chủ quyền quốc gia có quyền

và trách nhiệm thực hiện các biện pháp quản lý, bảo vệ đất đai, trong đó đất nông nghiệp

đóng vai trò quan trọng và là một trong những điều kiện đảm bảo cho sự ổn định, tồn tại

và phát triển của đất nước.

Thứ hai, đất đai là nguồn lực quan trọng trong bất kỳ ngành sản xuất nào. Nếu như

trong sản xuất công nghiệp, đất đai chỉ là nơi để xây dựng cơ sở hạ tầng, các công trình

nhà, xưởng và việc sản xuất các sản phẩm công nghiệp hầu như không phụ thuộc đến các

yếu tố gắn với thuộc tính của đất,...; trong khi đó, sản xuất nông nghiệp có liên quan mật

thiết đến các yếu tố đặc thù của đất nông nghiệp như tính chất lý hóa của đất, độ phì

nhiêu, khí hậu... đóng vai trò quan trọng, quyết định đến sản lượng, chất lượng sản phẩm

của cây trồng, vật nuôi.

Thứ ba, cho dù khoa học kỹ thuật ngày càng trên đà phát triển, nhưng chỉ tác động

qua việc nâng cao chất lượng giống cây trồng, vật nuôi, đưa ra các biện pháp kỹ thuật

trong quá trình nuôi trồng nhằm nâng cao năng suất sinh học và hiệu quả kinh tế, chứ khó

có thể sản xuất, tạo ra các sản phẩm nông nghiệp mà không cần đến đất đai.

Thứ tư, thông qua đất đai, và lao động, con người đã sản xuất ra các sản phẩm nông

nghiệp, để nuôi sống chính mình. Sản xuất nông nghiệp là ngành sản xuất được ra đời

tương đối lâu nhất trong xã hội loài người, và ngày càng có ý nghĩa quan trọng trong bối

cảnh biến đổi khí hậu toàn cầu, đảm bảo an ninh lương thực.

Thứ năm, đối với nước ta, tỷ lệ nông dân chiếm hơn 70% dân số; do vậy đất đai còn

là nguồn tài sản quan trọng, không những là thành phần không thể thiếu được trong việc

sản xuất ra của cải vật chất nuôi sống loài người, là phương tiện để tạo việc làm cho

Bộ Tài nguyên và Môi trường (2016), Quyết định số 2712/QĐ-BTNMT Phê duyệt và công bố kết quả kiểm kê diện

tích đất đai năm 2014, ngày 25/11.

Phạm Văn Võ (2012), Chế độ pháp lý về sở hữu & quyền tài sản đối với đất đai, Nxb. Lao động, tr. 116.

chính họ, mà còn là tài sản để lại cho con cháu, truyền qua các thế hệ mà người dân coi

như là “loại tài sản đặc biệt”. Ngoài yếu tố tài sản, đất đai, trong đó có đất nông nghiệp

còn là không gian sống, là yếu tố tinh thần không thể thiếu được trong đời sống văn hóa

nông thôn.

Thứ sáu, tổng diện tích đất nông nghiệp cả nước tính đến 31/12/2014 là: 27.281.040

ha/33.123.056 ha tổng diện tích đất tự nhiên, chiếm tỷ lệ 82,36% . Đây là nguồn lực

quan trọng để cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành việc chuyển mục đích sử dụng

đất, xây dựng cơ sở hạ tầng cũng như các khu công nghiệp, khu chế xuất,… phục vụ cho

mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

2.1.2. Đặc điểm của việc Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

2.1.2.1. Những nét đặc thù của chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam

HP năm 1946 không đề cập đến quyền sở hữu đất đai, mà chỉ quy định chung ở

Điều thứ 11: “Quyền tư hữu tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm”. Điều 11 HP

1959 quy định sự đa dạng sở hữu về tư liệu sản xuất, trong đó có sở hữu về đất đai: “Ở

nước Việt Nam dân chủ cộng hòa trong thời kỳ quá độ, các hình thức sở hữu chủ yếu về

tư liệu sản xuất hiện nay là: hình thức sở hữu của Nhà nước tức là của toàn dân, hình thức

sở hữu của hợp tác xã tức là hình thức sở hữu tập thể của nhân dân lao động, hình thức sở

hữu của người lao động riêng lẻ, và hình thức sở hữu của nhà tư sản dân tộc.”.

Điều 19 HP năm 1980, Điều 17 HP năm 1992 quy định: “Đất đai … thuộc sở hữu

toàn dân”. Trên cơ sở đó, LĐĐ năm 1987, LĐĐ năm 1993 đều quy định, đất đai thuộc sở

hữu toàn dân do Nhà nước quản lý. Nội dung này đã được làm rõ hơn trong LĐĐ năm

2003, LĐĐ năm 2013, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu.

Tuy nhiên, do đặc thù của quan hệ sở hữu đất đai nên Nhà nước thường không trực tiếp

sử dụng đất đai của mình mà phải thông qua các chủ thể sử dụng đất bằng cách trao

QSDĐ cho họ, để họ trực tiếp khai thác sử dụng theo quy định pháp luật với tư cách là

người sử dụng đất .

Thuật ngữ “quyền sử dụng đất” hiện hành lần đầu tiên được đưa ra trong LĐĐ năm

1987 với tên gọi là quyền sử dụng đất đai. Mặc dù, LĐĐ năm 1987 ra đời trong bối cảnh

đất nước ta thực hiện Nghị quyết Đại hội lần thứ VI của Đảng (năm 1986) với nhiều nội

dung đổi mới, nhất là trong lĩnh vực kinh tế; tuy nhiên vẫn còn hạn chế do Hiến pháp

năm 1980 chưa được sửa đổi. Do vậy, nội hàm của QSDĐ mới chỉ mang tính “sơ khai”,

bước đầu ghi nhận một số quyền của NSDĐ. Theo đó, NSDĐ chỉ được chuyển QSDĐ

Quốc hội (1987), Luật Đất đai, Điều 16.

Quốc hội (1987), Luật Đất đai; Điều 3, Điều 17.

Quốc hội (1987), Luật Đầu tư nước ngoài ở Việt Nam; Điều 7, Điều 8 .

trong các trường hợp sau do UBND cấp xã hay cấp huyện QĐ tùy thuộc vào đất ở nông

thôn hay đất ở thành thị:

(i) Khi hộ nông dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm

nghiệp;

(ii) Khi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất nông nghiệp và cá nhân thỏa thuận đổi đất cho

nhau để tổ chức lại sản xuất;

(iii) Khi người được giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong

hộ của người đó vẫn còn tiếp tục sử dụng đất đó, thì NSDĐ mới được chuyển QSDĐ .

Ngoài ra, Nhà nước còn bảo đảm cho NSDĐ được hưởng những quyền lợi hợp pháp

trên đất được giao, bao gồm quyền chuyển, nhượng, bán thành quả lao động, kết quả đầu

tư trên đất được giao khi không còn sử dụng đất và đất đó được giao cho người khác sử

dụng theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định; hoặc người được thừa kế nhà ở hoặc

người chưa có chỗ ở, khi được người khác chuyển nhượng nhà để ở, sau khi được cơ

quan Nhà nước có thẩm quyền công nhận quyền sở hữu đối với nhà ở, thì được QSDĐ ở

có ngôi nhà đó . Những quy định này cho thấy, Nhà nước công nhận QSDĐ như quyền

phái sinh từ quyền tài sản trên đất như nhà ở, hay các loại tài sản khác.

Tuy vậy, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 1987 lại cho phép bên Việt

Nam có thể dùng QSDĐ như một loại tài sản để đầu tư, góp vốn tham gia xí nghiệp liên

doanh. Giá trị phần vốn góp này được xác định trên cơ sở giá thị trường quốc tế và được

ghi vào văn bản thành lập bằng tiền Việt Nam hoặc tiền nước ngoài do hai bên thỏa

thuận . QSDĐ không còn ở trạng thái “tĩnh” như cách quy định trong LĐĐ năm 1987,

mà đã chuyển sang trạng thái “động”, đã trở thành một trong những nguồn lực tham gia

vào việc đầu tư để thành lập xí nghiệp liên doanh với đối tác nước ngoài. QSDĐ đã được

định giá bằng tiền. Như vậy, lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp nước ta, việc công nhận

đất đai có giá không phải được quy định trong LĐĐ, mà trên cơ sở pháp luật về đầu tư.

Người đang sử dụng đất bị thu hồi để giao cho người khác trong các trường hợp: (i)

Tổ chức sử dụng đất bị giải thể, chuyển đi nơi khác, hoặc bị thu hẹp mà giảm nhu cầu sản

xuất; (ii) Tất cả số người trong hộ sử dụng đất đã chuyển đi nơi khác hoặc đã chết; (iii)

Người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất được giao thì được đền bù thiệt hại thực tế, được

bồi hoàn thành quả lao động, kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất đó theo quy định

của pháp luật.

Khi đất đang sử dụng bị thu hồi vì nhu cầu của Nhà nước hoặc xã hội thì NSDĐ

được đền bù thiệt hại thực tế.

Quốc hội (1987), Luật Đất đai;Điều 48, Điều 49.

Hội đồng Bộ trưởng (1990), Quyết định số 186-HĐBT Về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi

chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, ngày 31/5; Điều 5, Khoản 2 Điều 3.

Hội đồng Bộ trưởng (1990), Quyết định số 186-HĐBT Về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi

chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, ngày 31/5, Điều 10.

Người được giao đất có nghĩa vụ phải đền bù thiệt hại thực tế cho người đang sử

dụng đất bị thu hồi để giao cho mình, bồi hoàn thành quả lao động và kết quả đầu tư đã

làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của pháp luật .

Như vậy, nội dung về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang

sử dụng vào mục đích khác được nhìn nhận dưới giác độ: về phía Nhà nước và đối với

người được sử dụng đất. Tùy theo trường hợp cụ thể, mà giá trị đền bù thiệt hại sẽ được

hiểu theo những cách khác nhau.

- Đối với Nhà nước: Đây là khoản tiền đền bù do người được sử dụng đất nộp vào

ngân sách, để sử dụng vào việc khai hoang, phục hóa trồng rừng, cải tạo đất nông nghiệp,

đất có rừng và định canh, định cư cho nhân dân vùng lấy đất. Tùy thuộc vào tính chất

phục vụ của từng công trình như: giao thông sắt và bộ (bao gồm tỉnh lộ và huyện lộ),

thủy lợi (công trình cố định loại lớn, trung bình, nhỏ) mà mức tiền nộp đền bù của người

được giao đất được giảm từ 20 - 50%. Còn đối với công trình sử dụng đất tạm thời có

thời hạn sử dụng đất không quá 10 năm thì mức đền bù trên một đơn vị diện tích trong

một năm bằng 5% định mức đền bù trên một diện tích cùng hạng, cùng vị trí địa lý của

các công trình sử dụng đất lâu dài .

- Đối với người được giao đất (người được sử dụng đất): Bản chất khoản tiền đền bù

thiệt hại về đất nông nghiệp, đất có rừng mà người được sử dụng đất phải nộp cho Nhà

nước khi được giao đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác là tiền sử

dụng đất. Tuy nhiên, do trong LĐĐ năm 1987 chưa công nhận QSDĐ, đất đai chưa có

giá, nên chế định pháp luật “tiền sử dụng đất” chưa được quy định. Vấn đề này còn được

Nhà nước gián tiếp ghi nhận qua một số nội dung sau:

(i) Các cá nhân người nước ngoài, các tổ chức liên doanh giữa Việt Nam và nước

ngoài, các tổ chức kinh tế nước ngoài đầu tư vào Việt Nam được giao đất nông nghiệp,

đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác không áp dụng Quyết định số 186-HĐBT

ngày 31/5/1990 của Hội đồng Bộ trưởng Về đền bù thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng

khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, mà nộp các khoản thu khác do Hội đồng Bộ

trưởng quyết định . Quy định này không đề cập đến tiền đền bù, mà sử dụng thuật ngữ:

“các khoản thu khác”, bản chất đó là “tiền sử dụng đất”.

(ii) Nội dung trên tiếp tục được ghi nhận tại Điểm 1 Mục III Thông tư số

14/2008/TTLT/BTC-BTNMT ngày 31/01/2008 Hướng dẫn thực hiện một số điều của

Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc

Quốc hội (1993), Luật Đất đai; Điều 1 , Điều 3, Điều 12, Điều 78a, Điều 78b, Điều 78c, Điều 78g.

Quốc hội (1993), Luật Đất đai, Khoản 1 Điều 27.

cấp Giấy chứng nhận QSDĐ, thu hồi đất, thực hiện QSDĐ, trình tự, thủ tục bồi thường,

hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai có quy định,

việc cấp Giấy chứng nhận trong trường hợp đất đã được giao không đúng thẩm quyền

trước ngày 01/7/2004, nhưng NSDĐ đã nộp tiền để được sử dụng đất; NSDĐ phải chứng

minh về việc đã nộp tiền cho cơ quan, tổ chức, trong đó có Biên lai (phiếu thu, hóa đơn)

thu tiền để được sử dụng đất, thu tiền đền bù theo Quyết định số 186/HĐBT ngày

31/5/1990 của Hội đồng Bộ trưởng. Hay nói cách khác, nhà nước đã gián tiếp công nhận

sự tồn tại khái niệm “tiền sử dụng đất” trong giai đoạn trước khi LĐĐ 1993 ra đời.

Các nội dung trên cho thấy rằng, mặc dù quyền của NSDĐ có một số hạn chế; tuy

nhiên trong LĐĐ năm 1987 và một số văn bản quy phạm pháp luật khác đã ghi nhận, họ

có quyền được chuyển QSDĐ trong một số trường hợp nhất định; quyền được đền bù

thiệt hại thực tế và được giao đất khác khi Nhà nước thu hồi vì nhu cầu của Nhà nước hay

của xã hội, và điều quan trọng hơn hết là QSDĐ đã được tham gia vào thị trường vốn khi

pháp luật cho phép, NSDĐ có quyền đưa QSDĐ của mình được định giá bằng tiền Việt

Nam hay nước ngoài để góp vốn vào xí nghiệp liên doanh với bên nước ngoài trên cơ sở

giá thị trường quốc tế.

LĐĐ năm 1993 (đã được sửa đổi, bổ sung qua các năm: 1998, 2001) tiếp tục khẳng

định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý. Là người thay mặt

cho nhân dân quản lý đất đai, Chính phủ có quyền quy định khung giá các loại đất cho

từng vùng, theo từng thời gian và nguyên tắc, phương pháp xác định giá các loại đất.

Trên cơ sở đó, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định giá các loại đất

phù hợp với tình hình thực tế tại địa phương để tính thuế chuyển QSDĐ; thu tiền khi giao

đất, chuyển mục đích sử dụng đất, tiền thuê đất, lệ phí trước bạ; tính giá trị tài sản khi

giao đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Do được giao quyền quản lý nên chỉ có

Nhà nước mới có quyền giao đất, cho thuê đất đối với tổ chức, cá nhân; còn NSDĐ thì

được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, góp vốn QSDĐ theo quy

định pháp luật . Ngoài ra, khi Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của NSDĐ trong

trường hợp thật cần thiết để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia,

lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được bồi thường hoặc hỗ trợ theo quy định của

Chính phủ .

Như vậy, cho dù phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước, không tuân theo giá cả thị

trường, nhưng đất đai vẫn được xác định giá, và QSDĐ đã được tham gia vào thị trường

vốn, thông qua các hành vi của NSDĐ được pháp luật cho phép.

Quốc hội (1993), Luật Đất đai; Khoản 23, Khoản 24 Điều 4.

Quốc hội (2003), Luật Đất đai, Điều 106. Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Điều 167.

Chính phủ (2004), Nghị định 181/2004/NĐ-CP Về thi hành Luật Đất đai, ngày 29/10, từ Điều 59 đến Điều 67.

Lê Anh Xuân (chủ biên) (2009), Từ điển Từ Hán Việt, Nxb. Đại học Quốc gia thành phố Hồ Chí Minh, tr. 403.

Lê Anh Xuân (chủ biên) (2009), Sách đã dẫn, tr. 381.

LĐĐ năm 2003 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2009, 2010), LĐĐ năm 2013 xác

định cụ thể địa vị pháp lý của Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai

và thống nhất quản lý về đất đai. Hàng loạt khái niệm pháp lý đã được làm rõ; trong đó

giá QSDĐ đã được định nghĩa là số tiền tính trên đơn vị diện tích đất do Nhà nước quy

định hoặc được hình thành trong giao dịch QSDĐ, còn giá trị QSDĐ là giá trị bằng tiền

của QSDĐ đối với một diện tích đất xác định trong thời hạn sử dụng đất xác định . Giao

dịch QSDĐ được xác định thông qua hành vi pháp lý của các chủ thể trong quan hệ pháp

luật đất đai, như: (i) Việc chuyển nhượng QSDĐ của các hộ gia đình, cá nhân, tổ chức; (ii)

Nhận QSDĐ trong trường hợp bên nhận thế chấp tổ chức đấu giá để đảm bảo việc thực

hiện nghĩa vụ của bên thế chấp, hoặc nhận QSDĐ trong trường hợp Nhà nước tổ chức

đấu giá để tạo vốn đầu tư theo mục đích đề ra; (iii) Góp vốn bằng QSDĐ mà hình thành

pháp nhân mới. Như vậy, giá đất hay giá QSDĐ do Nhà nước quy định, song giá trị của

nó đã mang yếu tố thị trường do sự xác định của những người muốn nhận QSDĐ đó.

Ngoài các quyền đã được quy định trong LĐĐ năm 1993 như: Chuyển đổi, chuyển

nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, góp vốn QSDĐ theo quy định pháp luật, được bồi

thường khi Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp thật cần thiết để sử dụng vào mục đích

quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; trong LĐĐ năm 2003, LĐĐ

năm 2013 còn quy định, NSDĐ có thêm các quyền: cho thuê lại, tặng cho QSDĐ . Hàng

hóa QSDĐ đã được tham gia thị trường bất động sản, đáp ứng nhu cầu sản xuất, đầu tư,

phát triển kinh tế của các chủ thể trong quan hệ pháp luật đất đai . Bên cạnh đó, quyền

của Nhà nước cũng được mở rộng hơn trong việc thu hồi đất trong trường hợp nhu cầu sử

dụng vào mục đích kinh tế, điều mà trong các văn bản HP 1992 trở về trước chưa quy

định thẩm quyền này. Chỉ đến khi HP năm 2013 được ban hành, nội dung QSDĐ và thẩm

quyền thu hồi đất của Nhà nước mới được ghi nhận tại Khoản 2, Khoản 3 Điều 54; tuy

nhiên lại không giải thích, làm rõ nội hàm của QSDĐ.

2.1.2.2. Đất nông nghiệp, quyền sử dụng đất nông nghiệp là tài sản của người sử

dụng đất

Về mặt nguồn gốc và ngữ nghĩa, tài sản là từ có nguồn gốc Hán Việt, là của cải vật

chất dùng vào mục đích sản xuất hoặc tiêu dùng (tài: của cải, sản: của cải được sinh ra) .

Quyền là điều mà pháp luật hoặc xã hội công nhận cho được hưởng, được làm, được đòi

hỏi . Như vậy, quyền tài sản là việc pháp luật hoặc xã hội công nhận cho người chủ sở

hữu được định đoạt đối với tài sản của mình.

Viện Khoa học Pháp lý thuộc Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, Nxb. Từ điển Bách khoa - Nxb. Tư pháp, tr.

656.

Quốc hội (2003), Luật Đất đai, Khoản 23 Điều 4. Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Điểm c Khoản 1 Điều 112 .

Theo Từ điển Luật học, quyền tài sản, đó là quyền của chủ thể đối với tài sản, một

khối tài sản trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao dịch dân sự. Quyền

tài sản bao gồm cả quyền sở hữu trí tuệ được quy định bởi pháp luật về sở hữu trí tuệ .

Như vậy, về mặt lý luận, để được coi là quyền tài sản phải đáp ứng các yêu cầu sau:

- Quyền tài sản phải được trị giá bằng tiền;

- Quyền tài sản có thể chuyển giao được trong giao dịch dân sự.

Xét dưới giác độ pháp lý, QSDĐ đã thể hiện các yếu tố sau :

(i) Quyền sử dụng đất được trị giá bằng tiền

Như tác giả đã phân tích ở trên, từ năm 1987, pháp luật đầu tư nước ngoài ở Việt

Nam đã cho phép bên Việt Nam (tức là một bên gồm một hoặc nhiều tổ chức kinh tế Việt

Nam có tư cách pháp nhân; các tư nhân Việt Nam có thể chung vốn với tổ chức kinh tế

Việt Nam thành Bên Việt Nam để hợp tác kinh doanh với Bên nước ngoài) có thể dùng

QSDĐ như một loại tài sản để đầu tư, góp vốn tham gia xí nghiệp liên doanh. Giá trị

phần vốn góp này được xác định trên cơ sở giá thị trường quốc tế và được ghi vào văn

bản thành lập bằng tiền Việt Nam hoặc tiền nước ngoài do hai bên thỏa thuận. Giá trị

QSDĐ còn được thể hiện trong Quyết định 186/HĐBT quy định nghĩa vụ của NSDĐ khi

được giao đất hoặc chuyển mục đích sử dụng đất phải có nghĩa vụ nộp tiền đền bù cho

Nhà nước. LĐĐ năm 1993 đã thừa nhận đất đai có giá, do Nhà nước đơn phương quy

định để tính thuế chuyển QSDĐ; thu tiền khi giao đất, chuyển mục đích sử dụng đất, tiền

thuê đất, lệ phí trước bạ; tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường khi Nhà nước thu hồi

đất. Điểm mới của LĐĐ năm 2003, LĐĐ năm 2013 là chấp nhận yếu tố thị trường tham

gia vào việc xác định giá QSDĐ. Giá này do Nhà nước quy định hoặc được hình thành

trong giao dịch QSDĐ, hoặc phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có

cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng hoặc giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất .

Đây là căn cứ để tính thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển QSDĐ; tính tiền sử dụng

đất và tiền thuê đất khi giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá QSDĐ hoặc đấu

thầu dự án có sử dụng đất; tính giá trị QSDĐ khi giao đất không thu tiền sử dụng đất, lệ

phí trước bạ, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; tính tiền bồi thường đối với người có

hành vi vi phạm pháp luật về đất đai mà gây thiệt hại cho Nhà nước.

(ii) Quyền sử dụng đất có thể được chuyển giao trong giao dịch dân sự

Tuy có sự khác nhau về cách diễn đạt, sắp xếp trật tự câu chữ, song Bộ Luật Dân sự

năm 1995 và Bộ Luật Dân sự năm 2005, Bộ Luật Dân sự năm 2015 đều quy định, giao

dịch dân sự là hợp đồng hoặc hành vi pháp lý đơn phương làm phát sinh, thay đổi hoặc

Quốc hội (1995), Bộ Luật Dân sự, Điều 130; Quốc hội (2005), Bộ Luật Dân sự, Điều 121; Quốc hội (2015), Bộ

Luật Dân sự, Điều 112.

Chính phủ (1999), Nghị định số 17/1999/NĐ-CP Về thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại,

thừa kế quyền sử dụng đất và thế chấp, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất, ngày 29/3, Điều 11.

chấm dứt quyền, nghĩa vụ dân sự . QSDĐ đã được chuyển giao trong giao dịch dân sự

qua các nội dung sau:

- Quyền sử dụng đất được chuyển giao bằng cách xác lập hợp đồng

LĐĐ năm 1987 chỉ cho phép chuyển quyền sử dụng đất đai cũng như tài sản trên

đất trong một số trường hợp cụ thể. Điều này cho thấy QSDĐ như là quyền phái sinh từ

quyền tài sản trên đất được chuyển quyền hợp pháp. LĐĐ năm 1993 đã cho phép NSDĐ

hợp pháp có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, góp vốn bằng QSDĐ

theo trình tự, thủ tục, và theo những điều kiện cụ thể do pháp luật quy định. Để hợp pháp

hóa hành vi pháp lý của các chủ thể, các hợp đồng phải được cơ quan Nhà nước có thẩm

quyền hoặc người được Nhà nước trao quyền thẩm tra, xác nhận và đồng ý cho phép .

LĐĐ năm 2003, LĐĐ năm 2013 đã cho phép mở rộng các giao dịch dân sự của

người có QSDĐ. Ngoài các quyền đã được quy định nêu trên, người có QSDĐ còn được

quyền cho thuê lại, tặng cho theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định; song các điều

kiện để được thực hiện quyền của mình không còn ràng buộc chặt chẽ bởi ý chí của Nhà

nước, mà chủ yếu do họ tự quyết định, tự chịu trách nhiệm và bảo đảm các nguyên tắc

giao kết hợp đồng hoặc xác lập văn bản theo quy định của pháp luật về dân sự. Mẫu hợp

đồng do Nhà nước đưa ra chỉ có giá trị tham khảo, không quy định bắt buộc, miễn là nội

dung hợp đồng phải bảo đảm không vi phạm điều cấm của pháp luật, không trái đạo đức

xã hội, và được quyền lựa chọn UBND cấp xã chứng thực hoặc cơ quan công chứng theo

quy định pháp luật để công chứng hợp đồng, và đây là cơ sở pháp lý để phát sinh quyền

và nghĩa vụ của các bên.

- Quyền sử dụng đất được chuyển giao bằng hành vi pháp lý đơn phương

Hành vi pháp lý đơn phương trong giao dịch dân sự chuyển QSDĐ thể hiện ý chí

của một bên - người có QSDĐ, và đây là cơ sở pháp lý làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt

quyền và nghĩa vụ dân sự. Điều này có thể thấy qua việc lập di chúc, để lại di sản thừa kế

là QSDĐ. Tuy nhiên, ý chí của người có hành vi pháp lý đơn phương có phát sinh quan

hệ pháp luật hay không, cũng còn phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước, bởi lẽ QSDĐ thuộc

về NSDĐ, còn quyền định đoạt thuộc về chủ sở hữu.

Bên cạnh đó, khi đề cập đến quyền tài sản dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ, nếu

như trong Bộ Luật Dân sự năm 1995 còn giới hạn khi quy định, QSDĐ có thể được dùng

để thế chấp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự theo quy định của Bộ luật này và pháp

luật về đất đai, thì trong Bộ Luật Dân sự năm 2005 đã khẳng định, QSDĐ được dùng để

bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự theo quy định của Bộ luật này và pháp luật về đất đai.

Quốc hội (1995), Bộ Luật Dân sự, Điều 328; Quốc hội (2005), Bộ Luật Dân sự, Điều 322.

Lê Ngọc Thạnh (2013), Đảm bảo tài sản là quyền sử dụng đất của người có đất bị thu hồi - Nhìn từ quy định trong

các bản Hiến pháp và pháp luật đất đai, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 3 (299), tr. 66 - 71.

Hồ Thị Lam Trà (Chủ biên) (2008), Tài liệu đã dẫn, tr. 5 - 7.

Điều này cho thấy, QSDĐ đã không bị giới hạn trong biện pháp thế chấp để bảo đảm

thực hiện nghĩa vụ dân sự, mà còn được mở rộng hơn bằng các biện pháp như: bảo lãnh,

tín chấp (thường được sử dụng trong trường hợp tổ chức chính trị xã hội vay vốn để phục

vụ sản xuất cho các hội viên của mình).

Như vậy, cho đến nay, pháp luật chưa trực tiếp thừa nhận rằng, QSDĐ là quyền tài

sản của mọi chủ thể sử dụng đất; mặc dù khi đề cập đến việc dùng quyền tài sản để bảo

đảm việc thực hiện nghĩa vụ dân sự, pháp luật đã cho phép, QSDĐ có thể được dùng để

thế chấp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự theo quy định của pháp luật dân sự và pháp

luật về đất đai . Tuy nhiên, qua phân tích các quyền của NSDĐ hợp pháp cho thấy rằng,

QSDĐ là quyền đã được trị giá được bằng tiền và có thể chuyển giao trong giao dịch dân

sự, qua cách thể hiện bằng hợp đồng, hay hành vi pháp lý đơn phương. Qua các đặc trưng

pháp lý nêu trên, chúng ta có thể đưa ra nhận xét, QSDĐ là quyền tài sản cả về mặt lý

luận cũng như trong sự thể hiện quyền của NSDĐ trong khi thực hiện các quan hệ pháp

luật dân sự .

QSDĐ là quyền tài sản, ngoài các nội dung như đã phân tích, còn có một số đặc

điểm sau:

Thứ nhất, khác với các loại tài sản khác chủ yếu do chủ sở hữu tạo lập qua quá trình

sản xuất, kinh doanh hoặc thông qua các giao dịch dân sự, QSDĐ được hình thành chủ

yếu thông qua hành vi công nhận của Nhà nước; còn đối với các giao dịch dân sự mà một

bên không phải là Nhà nước mà là các chủ thể khác, để giao dịch có hiệu lực pháp luật

phải được Nhà nước đồng ý thông qua việc đăng ký quyền của NSDĐ.

Thứ hai, do đặc trưng tính cố định của vị trí đất đai, yêu cầu NSDĐ tại chỗ, không

thể chuyển dịch được. Do vậy mỗi mảnh đất có đặc điểm riêng về vị trí, tính chất đất, khả

năng sử dụng vào mục đích khác nhau, nên về mặt lý thuyết, giá của QSDĐ không thể

giống nhau (không thể có 2 thửa đất giống nhau về vị trí, các đặc trưng thổ nhưỡng, nông

hóa,...).

Thứ ba, chỉ có Nhà nước mới có quyền cung ứng QSDĐ lần đầu thông qua việc

giao đất (có thu tiền hay không thu tiền sử dụng đất), cho thuê đất đối với các tổ chức, hộ

gia đình, cá nhân làm phát sinh thị trường sơ cấp; còn sau đó các chủ thể thực hiện quyền

của NSDĐ theo quy định pháp luật như chuyển nhượng, chuyển đổi, cho thuê, cho tặng,

góp vốn, thế chấp,... bằng các giao dịch dân sự hay hành vi pháp lý đơn phương, làm phát

sinh thị trường thứ cấp .

Phạm Duy Nghĩa (2011), Giáo trình Luật Kinh tế, Nxb. Công an nhân dân, tr.114.

Quốc hội (2013), Hiến pháp, Điều 53.

Đảng Cộng sản Việt Nam (2012), Văn kiện Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng

(khóa XI) (Nghị quyết 19-NQ/TW), Nxb. Chính trị Quốc gia.

Thứ tư, người có tài sản là QSDĐ không đồng thời là người có quyền sở hữu đất

đai vì quyền sở hữu thuộc về Nhà nước do nhân dân ủy quyền làm người đại diện. Tuy

nhiên, NSDĐ có các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế,

tặng cho QSDĐ; quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng QSDĐ; quyền được bồi thường

khi Nhà nước thu hồi đất. QSDĐ tuy chưa đạt tới sở hữu tư nhân tuyệt đối, song đã trở

thành quyền tài sản quan trọng .

Thứ năm, trong một số trường hợp cụ thể, QSDĐ lại là quyền phái sinh quyền tài

sản trên đất. Điều này thể hiện ở chỗ, khi QSDĐ đã hết thời hạn sử dụng, mà NSDĐ

không làm thủ tục hoặc đã làm thủ tục nhưng không được cơ quan Nhà nước có thẩm

quyền QĐ gia hạn thì sẽ không được bồi thường tài sản trên đất khi Nhà nước tiến hành

thu hồi đất theo quy định pháp luật.

Thứ sáu, thông qua việc được công nhận hoặc nhận chuyển nhượng quyền tài sản là

QSDĐ, NSDĐ mới tiếp cận được đất đai để sản xuất theo yêu cầu của mình. Hay nói

cách khác, QSDĐ như là “phương tiện pháp lý” để NSDĐ được quyền sử dụng đối với

tài sản là đất đai, trong đó có đất nông nghiệp. Như vậy, đất nông nghiệp có thể được

xem như là tài sản của NSDĐ.

Khoản 1 Điều 105 BLDS năm 2015 quy định: “Tài sản là vật, tiền, giấy tờ có giá và

quyền tài sản”; Điều 115 BLDS năm 2015 quy định: “Quyền tài sản là quyền trị giá được

bằng tiền, bao gồm quyền tài sản đối với đối tượng quyền sở hữu trí tuệ, quyền sử dụng

đất và các quyền tài sản khác.”. Như vậy, ở nước ta, mặc dù đất đai thuộc sở hữu toàn

dân ; nhưng theo BLDS năm 2015 thì QSDĐ lại là quyền tài sản. Hay nói cách khác,

QSDĐ, trong đó có QSDĐ nông nghiệp là tài sản của NSDĐ. Thu hồi đất nông nghiệp

đối với NSDĐ chính là thu hồi tài sản của họ.

Nội dung phân tích nêu trên cũng phù hợp với quan điểm của Đảng ta hiện nay, đã

được khẳng định trong Nghị quyết 19-NQ/TW: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà

nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Quyền sử dụng đất là một loại tài sản

và hàng hóa đặc biệt, nhưng không phải là quyền sở hữu” .

2.1.2.3. Nội dung đảm bảo quyền sử dụng đất của tổ chức, cá nhân qua các bản

hiến pháp

HP năm 1946 - Hiến pháp đầu tiên của nhà nước ta được ban hành sau khi giành

được chủ quyền đất nước, tự do cho nhân dân và lập ra nền dân chủ cộng hòa đã không

đề cập đến việc Nhà nước thu hồi tài sản của nhân dân trong từng trường hợp cụ thể, mà

chỉ ghi nhận những nghĩa vụ và quyền lợi cơ bản của công dân; trong đó có quyền được

Quốc hội (1946), Hiến pháp; Điều thứ 11, Điều thứ 12.

Quốc hội (1959), Hiến pháp, Điều 20.

Quốc hội (1980), Hiến pháp; Điều 18, Điều 25, Điều 27, Điều 28.

bảo vệ nhà ở, quyền tư hữu tài sản, hay nói cách khác, quyền sở hữu cá nhân được pháp

luật bảo đảm .

HP năm 1959, HP của thời kỳ ở miền Bắc nước ta tiến lên chủ nghĩa xã hội và tiếp

tục đấu tranh để mang lại hòa bình thống nhất cho nước nhà, hoàn thành nhiệm vụ cách

mạng dân tộc dân chủ nhân dân trong cả nước. Trong thời kỳ này, do có các hình thức sở

hữu chủ yếu về tư liệu sản xuất là sở hữu của Nhà nước, sở hữu của hợp tác xã, sở hữu

của người lao động riêng lẻ và sở hữu của nhà tư sản dân tộc, nên tương ứng với từng

hình thức sở hữu, Hiến pháp cũng quy định cách thức bảo vệ. Nhà nước tiến hành trưng

mua, trưng dụng hoặc trưng thu các tư liệu sản xuất trong trường hợp cần thiết vì lợi ích

chung, có bồi thường thích đáng theo phạm vi và những điều kiện do pháp luật quy

định .

Nhằm thể chế hóa Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IV của Đảng, HP

năm 1980 được ban hành trong bối cảnh Nhà nước ta tiến hành cách mạng về quan hệ sản

xuất, cải tạo các thành phần kinh tế phi xã hội chủ nghĩa, thiết lập và củng cố chế độ sở

hữu xã hội chủ nghĩa về tư liệu sản xuất chủ yếu có hai thành phần: thành phần kinh tế

quốc doanh và thành phần kinh tế hợp tác xã. Đất đai - tư liệu sản xuất đặc biệt không có

gì thay thế được trong quá trình sản xuất thuộc sở hữu toàn dân, thay vì đa loại hình sở

hữu như HP năm 1959 đã quy định. Do vậy, việc bảo vệ quyền tài sản đã có những thay

đổi rõ nét; đó là: (i) Những cơ sở kinh tế của địa chủ phong kiến và tư sản mại bản đều bị

quốc hữu hóa không bồi thường; (ii) Nhà nước bảo hộ quyền sở hữu của công dân về thu

nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, những công cụ sản xuất dùng

trong những trường hợp được phép lao động riêng lẻ; (iii) Quyền thừa kế tài sản của công

dân được pháp luật bảo hộ; (iv) Khi thật cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước có thể trưng

mua, trưng dụng hoặc trưng thu có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc của tập thể theo

quy định pháp luật .

Thực hiện công cuộc đổi mới toàn diện đất nước do Đảng ta khởi xướng và lãnh đạo

theo nội dung của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, Quốc hội đã QĐ sửa đổi HP

năm 1980 vào năm 1992 (sau này đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) để đáp ứng yêu

cầu của tình hình mới. Với mục tiêu, Nhà nước phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều

thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội

chủ nghĩa, với cơ cấu kinh tế nhiều thành phần dựa trên các chế độ sở hữu: toàn dân, tập

thể, tư nhân, trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng; chế định bảo vệ tài

sản đã có những đổi thay cơ bản. Đó là: (i) Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không

Quốc hội (1992), Hiến pháp, Điều 23.

Điều 5 Luật Trưng mua trưng dụng tài sản năm 2008 quy định: “Việc trưng mua, trưng dụng tài sản chỉ được thực

hiện khi Nhà nước có nhu cầu sử dụng tài sản mà các biện pháp huy động khác không thực hiện được, thuộc một

trong các trường hợp sau đây:

1. Khi đất nước trong tình trạng chiến tranh hoặc trong tình trạng khẩn cấp về quốc phòng theo quy định

của pháp luật về quốc phòng và pháp luật về tình trạng khẩn cấp;

2. Khi an ninh quốc gia có nguy cơ bị đe dọa theo quy định của pháp luật về an ninh quốc gia;

3. Khi mục tiêu quan trọng về an ninh quốc gia có khả năng bị xâm phạm hoặc cần được tăng cường bảo vệ

theo quy định của pháp luật về quốc phòng và pháp luật về an ninh quốc gia;

4. Khi phải đối phó với nguy cơ hoặc để khắc phục thảm họa do thiên tai, dịch bệnh gây ra trên diện rộng

hoặc nếu không ngăn chặn kịp thời sẽ gây hậu quả nghiêm trọng đến tính mạng, sức khỏe và tài sản của nhân dân,

tài sản của Nhà nước.”.

bị quốc hữu hóa; (ii) Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì

lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân

hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. (iii) Thể thức trưng mua, trưng dụng do pháp luật

quy định .

Như vậy, cả HP năm 1959 và HP năm 1980 đều quy định ba hình thức Nhà nước

QĐ đối với tài sản của cá nhân, tổ chức có liên quan khi sử dụng vì lợi ích chung trong

trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia; đó là: trưng mua,

trưng dụng hoặc trưng thu. Tuy nhiên, để làm rõ nội dung, cũng như trình tự, thủ tục áp

dụng đối với từng hình thức QĐ, trong thời gian dài, pháp luật thực định chưa làm rõ.

Đến HP 1992, chỉ quy định hai hình thức; đó là trưng mua và trưng dụng; còn trưng thu

không được đề cập đến.

Như đã trình bày, tất cả các bản HP đều ghi nhận việc bảo hộ quyền tài sản hợp

pháp của công dân, tổ chức, cho dù cách diễn đạt trong từng giai đoạn lịch sử có khác

nhau. Theo Điều 23 HP năm 1992: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc

hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia,

Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức

theo thời giá thị trường…”. Khác với quy định trong các Hiến pháp trước về thủ tục trưng

dụng, trưng mua hoặc trưng thu theo pháp luật quy định, thì trong Điều 23 nói trên đã

khẳng định, thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định. Đây là cơ sở pháp lý quy định

chỉ có Quốc hội mới có quyền ban hành, tránh sự lạm quyền của các cơ quan hành chính

được ủy quyền lập quy. Pháp luật hiện hành đã quy định điều kiện nghiêm ngặt khi trưng

mua, trưng dụng tài sản chỉ được thực hiện trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc

phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia .

Như vậy, việc Nhà nước “thu hồi đất” hoặc “thu hồi đất nông nghiệp” là nội dung

chưa được các bản HP trước năm 1992 điều chỉnh, cho dù sử dụng vào mục đích gì. Trên

cơ sở kế thừa và sửa đổi, bổ sung HP năm 1992 cho phù hợp với điều kiện của đất nước,

bảo hộ QSDĐ, cũng như thẩm quyền thu hồi đất của Nhà nước trong trường hợp thật cần

thiết vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công

Trần Quang Huy (Chủ biên) (2006), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb. Tư pháp, tr. 141.

Tập thể tác giả Liên Xô (1987), Thuật ngữ pháp lý phổ thông Tập II, (Người dịch: Nguyễn Quốc Việt, Đinh Thế

Công, Nguyễn Bình, Dịch từ nguyên bản tiếng Nga của Nhà xuất bản “Sách pháp lý” Matxcơva 1973), Nxb. Pháp

lý, Hà Nội, tr. 275-276.

cộng phải được luật định đã được ghi nhận tại Khoản 2 Điều 54 HP năm 2013. Ngoài ra,

việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo quy định của pháp

luật.

Đây là những cơ sở hiến định nhằm đảm bảo quyền tài sản, trong đó có QSDĐ của

tổ chức, cá nhân và ứng xử của Nhà nước khi thực hiện thẩm quyền của mình do pháp

luật quy định.

2.1.3. Khái niệm thu hồi đất nông nghiệp

Dưới giác độ khoa học, một số tác giả đã đưa ra khái niệm thu hồi đất như sau:

“Là văn bản hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một

quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ lợi ích của Nhà nước, của xã hội hoặc xử lý hành

chính hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất” .

Qua khái niệm trên, chúng ta có thể thấy một số đặc trưng của việc thu hồi đất như

Thứ nhất, cơ sở pháp lý để chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà nước và

các chủ thể có liên quan là văn bản hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.

Theo quan điểm một số nhà khoa học Liên Xô thì văn bản hành chính là văn bản

pháp luật của cơ quan quản lý nhà nước đề ra những chỉ thị cụ thể như: lệnh bổ nhiệm,

QĐ của ban chấp hành Xô viết địa phương về việc cấp đất, QĐ phạt tiền của ban hành

chính, làm phát sinh, xác lập, thay đổi hoặc đình chỉ những quan hệ pháp luật nhất định:

quan hệ pháp luật lao động, quan hệ pháp luật dân sự, quan hệ pháp luật tài chính, v.v…

Khác với các văn bản quy phạm, văn bản hành chính không đặt ra các quy phạm pháp

luật, tức là những quy tắc có tính bắt buộc chung, mà chỉ nhằm giải quyết những công

việc cụ thể, những vấn đề trước mắt của công tác quản lý .

Như vậy, nếu theo cách tiếp cận trên thì khi đề cập đến văn bản hành chính đã bao

hàm cả QĐHC.

Thứ hai, Nhà nước thu hồi đất vì các lý do: (i) Phục vụ lợi ích của Nhà nước; (ii)

Phục vụ lợi ích xã hội; (iii) Do hành vi vi phạm pháp luật của NSDĐ phải bị xử lý hành

chính bằng biện pháp thu hồi đất.

Tuy nhiên, trong thực tế việc chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai không phải lúc nào

cũng hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí của Nhà nước, mà còn do điều kiện khách quan, và

cả do ý chí chủ quan của cả NSDĐ trong một số trường hợp nhất định.

Nguyễn Như Ý (Chủ biên) (1999), Đại Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Văn hóa Thông tin, Hà Nội, tr. 1593.

Về mặt ngữ nghĩa, “thu hồi” là lấy lại cái đã đưa ra, đã cấp phát ra hoặc bị người

khác lấy, ví dụ như thu hồi vốn, thu hồi giấy kinh doanh, thu hồi tài sản bị lấy cắp . Như

vậy, thu hồi đất là việc Nhà nước lấy lại QSDĐ đã giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng,

hoặc lấy lại QSDĐ hiện do người khác lấn, chiếm đất của Nhà nước. Nếu theo cách hiểu

như vậy, thì việc Nhà nước thu hồi đất chỉ phù hợp trong trường hợp các tổ chức được

Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất; còn trong các trường hợp QSDĐ được

hình thành từ việc Nhà nước công nhận, giao đất có thu tiền sử dụng đất, nhất là qua cơ

chế đấu giá QSDĐ hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất, thì thuật ngữ “thu hồi đất” tỏ ra

chưa phù hợp, bởi lẽ, QSDĐ vốn dĩ là của họ, Nhà nước thừa nhận sự thật hiển nhiên đó

thôi, hoặc hàng hóa QSDĐ mà người ta đã “mua” của Nhà nước qua cơ chế đấu giá, hoặc

giá được hình thành trên cơ sở ý chí của Nhà nước mà NSDĐ không được thỏa thuận,

đưa ra giá theo ý muốn của mình.

Dưới giác độ pháp lý, thuật ngữ thu hồi đất đã được giải thích tại Khoản 5 Điều 4

LĐĐ 2003, sau đó là Khoản 11 Điều 3 LĐĐ năm 2013: “Nhà nước thu hồi đất là việc

Nhà nước QĐ thu lại QSDĐ của người được Nhà nước trao QSDĐ hoặc thu lại đất của

NSDĐ vi phạm pháp luật về đất đai”.

Trên thực tế chỉ có cơ quan nhà nước có thẩm quyền, có thể là UBND cấp xã hoặc

là đơn vị sự nghiệp công lập được giao quản lý đối với diện tích đất mà Nhà nước đã thu

hồi trong một số trường hợp cụ thể. Khi nào Nhà nước sử dụng theo kế hoạch sử dụng đất

được phê duyệt thì sẽ QĐ thu lại diện tích đất đã giao nói trên. Các trường hợp khác, Nhà

nước chỉ thu hồi QSDĐ, chứ không phải là thu hồi đất, bởi lẽ, đất đai thuộc sở hữu toàn

dân, các chủ thể sử dụng đất chỉ có QSDĐ. Như vậy, “thu lại đất của người sử dụng đất

vi phạm pháp luật về đất đai” là nội dung chưa phù hợp với bản chất sở hữu đất đai hiện

hành. Bên cạnh đó, ngoài việc được Nhà nước trao QSDĐ, NSDĐ còn được công nhận,

chuyển QSDĐ theo quy định pháp luật. Như vậy, cách giải thích nêu trên trong LĐĐ

2013 chưa phù hợp với thực tế.

Như trên đã phân tích, QSDĐ là tài sản của NSDĐ; do vậy, kế thừa các quan điểm

trên, đồng thời cũng nhằm phù hợp về mặt ngữ nghĩa và cả về mặt pháp lý, tác giả đưa ra

khái niệm về thu hồi đất nông nghiệp như sau:

Thu hồi đất nông nghiệp là việc Nhà nước ban hành quyết định hành chính để thu

tài sản là quyền sử dụng đất nông nghiệp của người sử dụng đất hoặc thu lại đất nông

nghiệp đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân cấp xã quản lý trong những trường hợp cụ

thể và Nhà nước có trách nhiệm bồi thường giá trị thiệt hại, hỗ trợ nhằm đảm bảo cuộc

sống của người sử dụng đất theo quy định của pháp luật.

Phạm Sỹ Liêm (2009), Chính sách trưng dụng đất ở một số quốc gia, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số

11(73) tháng 6/2009, tr. 30 - 33.

Việc Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thể hiện ở những khía cạnh pháp lý và thực

tiễn như sau:

Thứ nhất, ý chí của cơ quan nhà nước có thẩm quyền định đoạt tài sản là QSDĐ của

NSDĐ, hoặc là đất mà Nhà nước đã giao cho các cơ quan nhà nước phải được thể hiện

bằng QĐHC. Đây là hành vi pháp lý đơn phương của người đại diện chủ sở hữu nhằm

chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai giữa Nhà nước và NSDĐ, không phụ thuộc vào ý chí

của NSDĐ. Điều này khác với trường hợp Nhà nước quyết định trưng dụng đất trong

trường hợp thật cần thiết để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình

trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai, NSDĐ chỉ bị dừng quyền

sử dụng đất trong thời gian nhất định theo quy định pháp luật.

Thứ hai, bên cạnh việc thể hiện quyền của chủ sở hữu trong việc thu hồi đất nông

nghiệp mà bất cứ Nhà nước nào cho dù là sở hữu toàn dân về đất đai như ở nước ta hoặc

là đa sở hữu về đất đai như các quốc gia khác trên thế giới cũng đều có quyền năng này

với tư cách là người được nhân dân ủy quyền để thực hiện quyền lực công. Hay nói cách

khác, đây là quyền lực đương nhiên của Nhà nước, nhằm phục vụ lợi ích cộng đồng. Tuy

nhiên, có sự khác nhau về việc sử dụng thuật ngữ pháp lý như truất hữu vì lợi ích công

cộng đối với pháp luật của Cộng hòa Pháp, trưng thu hay trưng dụng đất đai đối với pháp

luật của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa, trưng dụng đất đối với pháp luật của Hoa Kỳ,

Nhật Bản,...

Thứ ba, khác với việc chuyển QSDĐ giữa các chủ thể, sau khi các bên thực hiện

quyền và nghĩa vụ theo nội dung đã cam kết theo quy định pháp luật thì đương nhiên

chấm dứt quan hệ pháp luật dân sự; còn trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất nông

nghiệp, ngoài việc bồi thường giá trị thiệt hại, Nhà nước còn có trách nhiệm trong việc hỗ

trợ, đảm bảo đời sống của NSDĐ trong trường hợp NSDĐ không vi phạm pháp luật,

ngoại trừ trường hợp đương nhiên bị thu hồi đất do bị chết, không có nhu cầu sử dụng,....

Như vậy quan hệ giữa Nhà nước và người có đất nông nghiệp bị thu hồi không thực sự

thể hiện việc trao đổi ngang giá.

Thứ tư, cho dù là người đại diện chủ sở hữu đất đai, nhưng Nhà nước không toàn

quyền định đoạt “tài sản” của mình như đối với những loại tài sản công khác. Trong

trường hợp này, NSDĐ có quyền khiếu nại với người có thẩm quyền của cơ quan Nhà

nước, hoặc khởi kiện ra Tòa án về những nội dung của QĐHC, khi họ cho rằng quyền và

lợi ích hợp pháp của họ bị xâm phạm do sự tác động của QĐHC đó theo quy định pháp

luật. Điều này cho thấy, quyền năng của chủ sở hữu đất đai đã bị hạn chế bởi quyền của

người sử dụng.

C. Mác, Ph. Ăngghen (1993), Toàn tập Tập 6, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tr. 332 - 333.

Thứ năm, Nhà nước thu hồi QSDĐ trong trường hợp NSDĐ nông nghiệp vi phạm

các quy định về quản lý đất đai, mà bản chất là tịch thu tài sản là QSDĐ của NSDĐ;

trong khi đó, hành vi vi phạm pháp luật ấy lại không xuất phát từ ý chí chủ quan của họ,

như trong trường hợp sử dụng đất để đất bị lấn chiếm chẳng hạn. Điều này cần được xem

xét nhằm đảm bảo sự phù hợp giữa pháp luật đất đai với các quy định khác trong hệ

thống pháp luật nước ta hiện hành.

Thứ sáu, đời sống của đa số người dân ở nông thôn chủ yếu dựa vào sản xuất nông

nghiệp. Việc Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp chính là thu hồi phương tiện sinh sống

của họ. Do vậy, cần phải đánh giá tác động của việc thu hồi đất, trong đó có đất nông

nghiệp với hiệu quả kinh tế dự báo sẽ mang lại. Bên cạnh đó, nếu Nhà nước chưa có

phương án đào tạo nghề, phân bố lại lao động hợp lý, hỗ trợ trong việc tìm việc làm mới

thì nguồn lao động bi dôi dư ra sau khi bị thu hồi đất nông nghiệp ở nông thôn sẽ tự điều

chỉnh bằng cách chuyển dịch về các địa phương cần lực lượng lao động phổ thông, hoặc

ở các thành phố lớn. Điều này sẽ gây sức ép về dân số, yêu cầu đảm bảo an sinh xã hội,

vệ sinh môi trường... đối với những địa phương, đơn vị lân cận, phá vỡ quy hoạch phát

triển.

2.2. Lý luận pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp

2.2.1. Cơ sở xây dựng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp

Về mặt lý luận, pháp luật có vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã

hội mà Nhà nước xét thấy cần phải điều chỉnh, nhằm đảm bảo mối quan hệ hài hòa giữa

các chủ thể; đồng thời việc ban hành pháp luật cũng nhằm mục đích định hướng các hoạt

động xã hội theo các tiêu chí nhất định. Các Mác đã từng viết: “Pháp luật phải lấy xã hội

làm cơ sở, pháp luật phải là sự biểu hiện của lợi ích và nhu cầu chung của xã hội”,

“chừng nào bộ luật không còn thích hợp với xã hội nữa thì nó sẽ biến thành mớ giấy

lộn” . Hay nói cách khác, với tư cách là phạm trù thuộc kiến trúc thượng tầng, pháp luật

phải phản ánh phù hợp với cơ sở hạ tầng đang tồn tại. Như vậy, thu hồi đất nông nghiệp

cho dù với mục đích gì và trong trường hợp nào thì bản chất của nó cũng thể hiện mối

quan hệ có liên quan đến tài sản giữa một bên là Nhà nước và một bên là NSDĐ, cần

thiết phải được điều chỉnh bằng pháp luật nhằm đảm bảo quyền lợi của các bên.

Dưới giác độ kinh tế, đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng là loại tài sản

đặc biệt, đóng vai trò quan trọng trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Đặc biệt, đất nông nghiệp là loại đất chiếm tỷ trọng lớn trong toàn bộ diện tích đất cả

nước hiện nay, và lẽ đương nhiên đó là loại đất bị thu hồi nhiều nhất, ảnh hưởng lớn đến

bộ phận dân cư sống chủ yếu bằng nghề nông. Bên cạnh đó, do thời hạn sử dụng đất nông

nghiệp bị giới hạn trong khoảng thời gian nhất định, nên giá QSDĐ thường thấp hơn so

với đất phi nông nghiệp - loại đất có thời hạn sử dụng đất ổn định, lâu dài gấp nhiều lần.

Chính vì vậy, bằng ý chí của Nhà nước trong việc thay đổi QH, KHSDĐ, tự bản thân giá

trị của đất nông nghiệp đã thay đổi, tăng lên rất lớn mà không nhất thiết phải qua quá

trình đầu tư nào cả. Điều này đã tạo nên sự xung đột lợi ích giữa người có đất bị thu hồi,

Nhà nước và nhà đầu tư nếu như pháp luật điều chỉnh không “tiệm tiến” với lợi ích của

các bên. Đó là chưa xem xét đến, NSDĐ ít khi muốn thay đổi nơi sinh sống và sinh kế

hiện tại, bởi lẽ, đất nông nghiệp đã gắn bó với người nông dân từ ngàn xưa và nghề nông

của họ đã được đào tạo, truyền nghề qua kinh nghiệm tích lũy được của biết bao thế hệ.

Ngoài ra, đất nông nghiệp không chỉ là tài sản của NSDĐ, mà còn là phương tiện để

sinh sống, tạo việc làm, tạo sản phẩm để nuôi sống cho gia đình họ, và hơn thế nữa, nó

đảm bảo điều kiện sống của cả xã hội. Điều đó cho thấy, khác với các loại tài sản thường

yêu cầu trao đổi ngang giá; còn đối với đất nông nghiệp, khi thu hồi cần phải xem xét

dưới các khía cạnh: (i) Đó là loại tài sản, nhưng là loại tài sản đặc biệt không có gì thay

thế được; (ii) Là loại phương tiện để người nông dân sinh sống, làm việc; (iii) Đất nông

nghiệp còn đóng vai trò đảm bảo lương thực, thực phẩm không chỉ cho chính người sản

xuất, mà còn đối với cả cộng đồng, hay nói cách khác đảm bảo an ninh lương thực toàn

cầu trong bối cảnh số lượng và kim ngạch xuất khẩu gạo của nước ta đứng vào hàng nhất,

nhì thế giới.

Khi nào pháp luật đáp ứng được những yêu cầu khách quan nói trên, chắc rằng

người có đất bị thu hồi sẽ đồng tình với chủ trương, chính sách của Nhà nước vì ngoài

việc được bồi thường giá trị tài sản, họ còn được bù đắp thu nhập và làm việc tại chính

vùng đất họ đã từng sinh sống. Ngược lại, thu nhập của một bộ phận dân cư chịu tác động

của việc thu hồi đất sẽ bị giảm sút, ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế - xã hội đất nước

khi nguồn ngân sách phải đảm bảo chi cho công tác xã hội tăng lên.

Bên cạnh đó, pháp luật còn là công cụ đặc biệt quan trọng, là hình thức chủ yếu để

thực hiện chức năng xã hội của Nhà nước, tạo cơ sở pháp lý để thực hiện công bằng xã

hội, giữ gìn và phát huy bản sắc văn hóa dân tộc,... Như vậy, việc Nhà nước thu hồi đất

nông nghiệp không được xâm phạm đến quyền lợi hợp pháp của người có đất bị thu hồi.

Nếu chúng ta xét NSDĐ trong mối quan hệ: Nhà nước, nhà đầu tư, NSDĐ thì rõ ràng,

NSDĐ ở vào nhóm yếu thế nhất trên tất cả các lĩnh vực: trình độ học vấn, sự am hiểu

pháp luật; khả năng kinh tế và cả về mặt quyền lực, dẫu rằng về mặt lý luận, tất cả quyền

lực thuộc về nhân dân, nhưng trên thực tế có thể bị các nhóm lợi ích chi phối. Lúc này,

tính khách quan của pháp luật thu hồi đất nông nghiệp thể hiện ở chỗ, nó là phương tiện

ghi nhận, bảo đảm và bảo vệ các quyền lợi hợp pháp của các tổ chức, công dân, và để

Hoàng Thị Kim Quế (Chủ biên), (2007), Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật, Nxb. Đại học Quốc

gia Hà Nội, Hà Nội, tr. 352 - 357.

pháp luật thực sự làm được điều này thì yêu cầu tất cả các hành vi xâm phạm quyền và

lợi ích hợp pháp cần phải được phát hiện, xử lý nghiêm minh .

Điều đó có nghĩa là, việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cần được nhìn nhận từ

phía Nhà nước - người đại diện cho chủ sở hữu đất đai và phía tổ chức, hộ gia đình, cá

nhân - người bị thu hồi đất. Việc xử lý mối quan hệ đất đai thiên về phía bên nào đều

không đảm bảo yêu cầu pháp chế xã hội chủ nghĩa, sẽ làm cho vai trò của đất đai với tư

cách là nguồn lực quan trọng để phát triển đất nước không được phát huy nếu sự chấp

hành pháp luật của NSDĐ chưa đảm bảo các quy định pháp luật; hoặc việc áp dụng pháp

luật của cơ quan của Nhà nước, của người được Nhà nước trao quyền đã vượt quá giới

hạn cho phép. Những vụ việc bồi thường, cưỡng chế để thu hồi đất trong thời gian gần

đây như vụ Văn Giang (Hưng Yên), Tiên Lãng (Hải Phòng) cho thấy, bên cạnh trách

nhiệm của chính quyền địa phương trong việc thực hiện thẩm quyền của mình, nghĩa vụ

chấp hành của NSDĐ, còn có cả sự tồn tại của những quy định pháp luật đã lỗi thời, chưa

phản ánh đúng đắn yêu cầu của nền kinh tế thị trường. Từ sự xung đột lợi ích của một số

NSDĐ có đất bị thu hồi với doanh nghiệp, đã trở thành sự xung đột giữa người dân với

chính quyền, làm cho tình hình an ninh nông thôn bị mất ổn định, mà việc khôi phục

những mối quan hệ đó không thể hoàn thành được trong thời gian ngắn.

Từ những phân tích trên cho thấy, sự hiện hữu của pháp luật về thu hồi đất nông

nghiệp mang tính cấp thiết và cũng là yêu cầu khách quan, nhằm đảm bảo lợi ích của đất

nước, của NSDĐ và cho cả người bỏ vốn đầu tư. Cả lý luận và thực tiễn đều cho thấy,

đây là nội dung vừa mang tính hành chính, vì đất đai thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước

là người đại diện chủ sở hữu; đồng thời nó còn có yếu tố thị trường chi phối vì nguồn gốc

hình thành QSDĐ nông nghiệp phần lớn từ việc Nhà nước công nhận, còn việc giao đất

không thu tiền sử dụng đất chưa phải là hình thức phổ biến đối với hộ gia đình, cá nhân

nếu xét đến yếu tố lịch sử. Bên cạnh việc điều chỉnh bằng các quy phạm pháp luật, còn

cần xem xét áp dụng cả những quy phạm đạo đức, tập quán sinh hoạt văn hóa,...; trong đó

quy phạm pháp luật là chủ yếu.

2.2.2. Nội dung của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp

Thu hồi đất nông nghiệp có liên quan đến nhiều chế định pháp luật quy định về cơ

sở pháp lý để thu hồi đất, các nội dung đảm bảo thẩm quyền của Nhà nước và quyền lợi

của người có đất bị thu hồi. Theo tác giả các nội dung cần xem xét, hoàn thiện trong pháp

luật về thu hồi đất nông nghiệp như sau:

(i) Quy định về quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp - cơ sở

pháp lý để thu hồi đất nông nghiệp;

Trần Quang Huy (Chủ biên) (2006), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb. Tư pháp, tr 112 - 113.

Lưu Quốc Thái (Chủ biên), (2012), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb. Hồng Đức Hội Luật gia Việt Nam, tr. 125.

(ii) Quy định về nội dung, trình tự thủ tục thu hồi đất nông nghiệp;

(iii) Quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp;

(iv) Quy định về khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

2.2.2.1. Quy định về quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp - cơ

sở pháp lý để thu hồi đất nông nghiệp

Cho đến thời điểm trước khi LĐĐ năm 2013 được thông qua, trong các văn bản

pháp luật đất đai, chưa có định nghĩa nào về QH, KHSDĐ. QH, KHSDĐ được tiếp cận

dưới nhiều giác độ khác nhau, có thể nêu ra một số quan điểm sau:

Thứ nhất, quy hoạch đất đai là sự tính toán, phân bổ đất đai cụ thể về số lượng chất

lượng, vị trí, không gian cho các mục tiêu kinh tế xã hội, bảo đảm cơ sở khoa học và mục

tiêu kinh tế - xã hội để việc sử dụng đất phù hợp với các điều kiện về đất đai, khí hậu, thổ

nhưỡng và từng ngành sản xuất.

Quy hoạch đất đai bao giờ cũng gắn liền với kế hoạch đất đai. Bởi vì kế hoạch hóa

đất đai chính là việc xác định các biện pháp, thời gian để sử dụng đất theo quy hoạch, do

vậy, trong một số trường hợp, quy hoạch hóa đất đai đã bao hàm kế hoạch hóa đất đai .

Thứ hai, quy hoạch sử dụng đất có thể hiểu là việc khoanh định mục đích sử dụng

các loại đất trên những tính toán khoa học về số lượng, vị trí theo nhu cầu của đời sống

kinh tế - xã hội. Kế hoạch sử dụng đất là biện pháp, thời gian cụ thể để sử dụng đất theo

quy hoạch .

Thứ ba, theo quan điểm của các nhà lập pháp lần đầu tiên được đưa ra tại Khoản 2,

Khoản 3 Điều 3 LĐĐ năm 2013 với giải thích:

Quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử

dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường

và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các

ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng

thời gian xác định.

Kế hoạch sử dụng đất là việc phân chia quy hoạch sử dụng đất theo thời gian để

thực hiện trong kỳ quy hoạch sử dụng đất.

Như vậy, cho dù tiếp cận dưới giác độ nào đi nữa thì QH SDĐ cũng được nhìn

nhận, đó là ý chí của Nhà nước được xây dựng dựa trên cơ sở khoa học, là công cụ pháp

lý trong việc quản lý đất đai, nhằm phục vụ mục tiêu kinh tế xã hội. Đây là cơ sở phát

sinh việc xây dựng KH SDĐ, nhằm cụ thể hóa việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất và

phân kỳ sử dụng đất trong một khoảng thời gian nhất định.

Thu hồi đất, trong đó có thu hồi đất nông nghiệp, suy cho cùng, đó cũng chỉ là việc

triển khai thực hiện QH, KHSDĐ của Nhà nước. QH, KHSDĐ do Nhà nước xây dựng,

phê duyệt, rồi cũng do chính Nhà nước triển khai, tổ chức thực hiện trong bối cảnh đặc

thù của nước ta hiện nay là đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở

hữu. Điều này cần đặt ra việc tăng cường vai trò giám sát của nhân dân, của các thiết chế

dân chủ đại diện, mà trực tiếp nhất, gắn bó nhất với người dân tại địa phương; đó là thẩm

quyền của HĐND trong việc tham gia xây dựng, xét duyệt QH và giám sát cả quá trình

triển khai thực hiện KHSDĐ. Xem xét sự vận hành của cơ quan dân cử thực hiện việc

nhân dân ủy quyền trong lĩnh vực này, cũng như nội dung, trình tự, thủ tục lập, phê duyệt

QH, KHSDĐ; quyền tham gia của NSDĐ với vai trò vừa là chủ thể của quyền sở hữu đất

đai, vừa là đối tượng bị tác động bởi chính sách đất đai chính là điều kiện tiên quyết,

quan trọng để đảm bảo quyền lợi của NSDĐ.

2.2.2.2. Quy định về nội dung, trình tự thủ tục thu hồi đất nông nghiệp

Nếu như QH, KHSDĐ là quy phạm pháp luật gián tiếp làm phát sinh quyền định

đoạt của Nhà nước đối với đất đai, cũng như nghĩa vụ chấp hành của NSDĐ khi Nhà

nước ban hành QĐ thu hồi đất nói chung, và thu hồi đất nông nghiệp nói riêng thì những

quy định về nội dung, trình tự thủ tục thu hồi đất chính là quy phạm pháp luật trực tiếp để

Nhà nước thực hiện thẩm quyền của mình.

Như đã phân tích, QSDĐ đã là quyền tài sản, và chính là tài sản, nên thu hồi đất

nông nghiệp là thu tài sản của NSDĐ không những cần phải được điều chỉnh bởi pháp

luật nước ta, phù hợp với Điều 54 HP năm 2013: “Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo

hộ”, mà còn phải tương thích với các quy định của pháp luật quốc tế mà nước ta đã cam

kết thực hiện, như Điều 17 Tuyên ngôn toàn thế giới về quyền con người, quyền công

dân năm 1948 (được Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc thông qua và công bố theo Nghị quyết

số 217A (III) ngày 10/12/1948) quy định rằng, mọi người đều có quyền sở hữu tài sản

của riêng mình hoặc tài sản sở hữu chung với người khác, cũng như không ai bị tước đoạt

tài sản một cách tùy tiện.

Để đảm bảo quyền tài sản của người dân, yêu cầu đặt ra là phải xây dựng các quy

định pháp luật, kể cả nội dung và hình thức đáp ứng được yêu cầu, nguyện vọng của cả

hai bên: Nhà nước và NSDĐ khi tham gia quan hệ pháp luật đất đai.

Về quy phạm nội dung, các trường hợp thu hồi đất phải được xem xét, xuất phát từ

yêu cầu của lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng hay phát triển kinh tế, để Nhà nước có

cách ứng xử phù hợp: áp dụng biện pháp hành chính hay bằng biện pháp thỏa thuận. Khi

chưa xác định ranh giới giữa lợi ích công, tư, hay đan xen cả lợi ích công và tư một cách

cụ thể thì sẽ dẫn đến phiến diện trong đánh giá, và vai trò của Nhà nước với tư cách

người đại diện cho quyền lợi của nhân dân sẽ không còn thể hiện tính khách quan, dễ bị

lợi ích nhóm chi phối.

Nguyễn Ngọc Hiến (Chủ biên) (2003), Hành chính công, Nxb. Thống kê, tr. 313 - 314.

V.I. Lênin: Toàn tập, Nxb. Tiến bộ, Matxcơva, 1974, t.1, tr.670.

Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội (2010), Quyền con người (Tập hợp những bình luận/khuyến nghị chung của

các Ủy ban Công ước của Liên hiệp quốc), Nxb. Công an nhân dân, tr. 56 - 57.

Về quy phạm hình thức, tức là những thủ tục được quy định khi tiến hành thu hồi

đất nông nghiệp, cách thức để thực hiện thẩm quyền của từng cơ quan Nhà nước, cũng

như cá nhân được trao quyền và trách nhiệm của cả NSDĐ đều phải tuân theo, nhằm đảm

bảo cho các quy phạm nội dung được thực hiện có hiệu lực và hiệu quả theo yêu cầu đặt

ra. Đây cũng chính là điều kiện để bảo đảm cho pháp chế được giữ vững, mở rộng dân

chủ và thể hiện tính công khai trong hoạt động quản lý nhà nước .

2.2.2.3. Điều chỉnh bằng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất

nông nghiệp

Bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp được xem

như là một trong những nội dung trọng tâm, phát sinh nhiều khiếu nại nhất trong quá

trình thu hồi đất. Xây dựng các quy định pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi

đất nông nghiệp “tiệm tiến” với lợi ích của các bên khi tham gia quan hệ pháp luật đất đai

sẽ là nhân tố quan trọng trong việc góp phần ổn định xã hội.

Cho dù có những cách nhìn khác nhau về lợi ích, song các nhà triết học đều cho

rằng, lợi ích là nguồn gốc, động lực của hoạt động con người và trở thành nguyên nhân

của mọi biến cố xã hội. Các cuộc đấu tranh giai cấp, cách mạng xã hội,…; suy cho cùng

đều hướng đến việc giải quyết vấn đề lợi ích của con người trong mối quan hệ với những

người khác và trong toàn xã hội. Về vấn đề này, V.I. Lênin đã từng cho rằng, phải “tìm

nguồn gốc của những hiện tượng xã hội ở trong những quan hệ sản xuất, và phải quy

những hiện tượng ấy vào lợi ích của những giai cấp nhất định” .

Hiến pháp hiện hành nước ta đã khẳng định, QSDĐ được pháp luật bảo hộ và việc

thu hồi đất phải công khai, minh bạch, được bồi thường theo quy định của pháp luật.

Pháp luật quốc tế cũng quy định rằng, tất cả các cá nhân liên quan có quyền được đền bù

một cách thỏa đáng đối với bất kỳ tài sản nào, cả động sản và bất động sản mà bị thiệt

hại... Điều 2(3) Công ước quốc tế các quyền dân sự và chính trị cũng yêu cầu các Quốc

gia thành viên Công ước đảm bảo “sự đền bù hiệu quả” cho những người có quyền lợi bị

tổn hại và xác định nghĩa vụ của “nhà chức trách có thẩm quyền trong việc bảo đảm

những đền bù đó được thực hiện” .

Như vậy, Nhà nước sẽ có trách nhiệm bồi thường tài sản của NSDĐ như thế nào khi

thu hồi đất nông nghiệp với cách tiếp cận là chia sẻ lợi ích, giải quyết mối quan hệ hài

hòa về lợi ích giữa: Nhà nước, nhà đầu tư và người bị thu hồi đất nông nghiệp để sử dụng

vào mục đích công hoặc đảm bảo quyền tài sản của NSDĐ trong trường hợp vi phạm

pháp luật về đất đai. Đây là nội dung vừa mang tính lý luận, với các phân tích nêu trên về

Phạm Duy Nghĩa (2011), Giáo trình Luật Kinh tế, Nxb. Công an nhân dân, tr. 116.

lợi ích cũng như vai trò của nó trong phát triển xã hội; đồng thời điều này cũng mang tính

thực tiễn, đó là: (i) Hiệu quả kinh tế mà nhà đầu tư kỳ vọng đạt được sau khi thực hiện dự

án được thể hiện trong Báo cáo đầu tư khi đệ trình cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền,

và (ii) Hiệu quả cả về kinh tế và xã hội của một cộng đồng dân cư nào đó được thụ hưởng

khi Nhà nước thu hồi đất để đầu tư dự án vì mục đích công cộng. Ví dụ như khi xây dựng

công trình thủy lợi để phục vụ cho việc phát triển vùng chuyên canh cây cà phê thì đời

sống người dân sẽ được cải thiện cả về kinh tế lẫn môi trường sống; hoặc phục vụ cho

vùng chuyên canh lúa. Điều này sẽ làm tăng hệ số sử dụng đất từ 1 vụ thành 2 vụ lúa

nước do chủ động tưới tiêu,… thì kỳ vọng của Nhà nước hướng đến là sẽ tăng hiệu quả

sử dụng đất, tăng thu nhập của người dân, giảm tỷ lệ hộ nghèo. Điều đó cũng đồng nghĩa

với việc Nhà nước sẽ giảm chi ngân sách để trợ cấp xã hội cho khu vực được đầu tư xây

dựng công trình.

Bên cạnh đó, sự gánh chịu các hậu quả bất lợi khi Nhà nước thu hồi đất để xây dựng

công trình cần phải được cả nước chia sẻ, chứ không thể để một số hộ gia đình, cá nhân,

tổ chức sử dụng đất hay địa phương có liên quan - nơi xây dựng công trình phải “gồng

lên” để hy sinh lợi ích của mình cho sự phát triển của đất nước. Liên quan đến nội dung

trên, có tác giả đã từng nhận định, so với đất ở, nhất là đất ở đô thị, quyền tài sản của các

nông hộ đối với đất nông nghiệp được bảo hộ kém hơn, QSDĐ của nông dân dễ bị thu

hồi với mức giá do nhà nước ấn định. Nông dân đã gánh chịu phần đáng kể của quá trình

công nghiệp hóa .

Như vậy, cho dù lợi nhuận được thể hiện như trong dự án đưa ra của nhà đầu tư,

hay hiệu quả của dự án phục vụ cho cộng đồng trong trường hợp Nhà nước đầu tư vốn,

thì Nhà nước với vị trí của mình, phải có trách nhiệm “lượng hóa” lợi ích mà dự án mang

lại, thể hiện qua việc tăng nguồn thu ngân sách, giảm các chi phí về đảm bảo xã hội do

việc sử dụng có hiệu quả của công trình tác động đến các đối tượng được thụ hưởng. Qua

đó, Nhà nước xác định khoản bù đắp mang tính chia sẻ lợi ích, hỗ trợ cho người bị thu

hồi đất, sau khi giữ lại nguồn thu cho ngân sách và khoản lợi nhuận hợp lý của nhà đầu tư.

Xác định được nội dung trên, pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

nông nghiệp phải đáp ứng quyền lợi của người bị thu hồi đất nông nghiệp; quyền lợi của

nhà nước với tư cách là chủ sở hữu trong việc thực hiện quyền điều tiết phần giá trị tăng

thêm từ đất mà không do đầu tư của NSDĐ mang lại; và đảm bảo cho khả năng sinh lợi

của nhà đầu tư khi bỏ vốn thực hiện dự án; hay nói cách khác, các quy định pháp luật về

bồi thường, hỗ trợ phải phản ảnh hài hòa lợi ích của các bên.

2.2.2.4. Quy định về khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Đại hội đồng Liên Hiệp Quốc, Tuyên ngôn quốc tế nhân quyền năm 1948, bản dịch của Trung tâm Nghiên cứu

Pháp luật về Quyền con người và Quyền công dân, trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, truy cập tại địa

chỉ:

http://hcrc.hcmulaw.edu.vn/index.php?option=com_content&view=article&id=39:tuyen-ngon-quc-t-nhan-quyn-

1948&catid=7:cac-vn-kin-nhan-quyn-quc-t-c-bn-&Itemid=19, ngày 18/11/2011.

Nguyễn Cửu Việt (Chủ biên), Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật, Nxb. Đại học Quốc gia Hà

Nội, 2003, tr. 373.

Điều 30 HP năm 2013 quy định, mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan,

tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá

nhân; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố

cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh

dự theo quy định của pháp luật. Như vậy, khiếu nại là quyền hiến định. Khi NSDĐ nông

nghiệp cho rằng, quyền và lợi ích hợp pháp của họ bị tác động bởi các QĐHC của cơ

quan Nhà nước có thẩm quyền, hoặc người được trao quyền có liên quan đến việc thu hồi

đất, xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ, thì họ được thực hiện quyền khiếu

nại. Suy cho cùng, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo quyền lợi của

người dân trong mối quan hệ với Nhà nước, trong đó có liên quan đến QSDĐ. Về lĩnh

vực này, trong Tuyên ngôn quốc tế nhân quyền năm 1948 cũng đã quy định: “Ai cũng có

quyền yêu cầu tòa án quốc gia có thẩm quyền can thiệp chống lại những hành động vi

phạm những quyền căn bản được hiến pháp và luật pháp thừa nhận” .

Quá trình giải quyết khiếu nại chính là hoạt động áp dụng pháp luật của cơ quan

Nhà nước có thẩm quyền, người được Nhà nước trao quyền. Đó là việc xem xét những

nội dung, tình tiết, cơ sở pháp lý cũng như cơ sở thực tiễn của việc khiếu nại. Trên cơ cở

đó, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, người có thẩm quyền sẽ lựa chọn quy phạm pháp

luật để áp dụng, ban hành văn bản áp dụng pháp luật và tổ chức thực hiện văn bản đã ban

hành. Khi xem xét lại QĐHC do chính mình ban hành theo hướng: giữ nguyên; sửa đổi,

bổ sung một phần hay hủy bỏ toàn bộ nội dung đều ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của

các bên (Nhà nước hay tổ chức, cá nhân). Do vậy yêu cầu đặt ra là người giải quyết khiếu

nại không thể xuất phát từ quan điểm cá nhân, quan hệ riêng tư, hoặc của một nhóm lợi

ích nào đó chi phối, thể hiện tính khách quan không được tôn trọng, mà việc áp dụng

pháp luật phải phù hợp với lợi ích và mệnh lệnh của Nhà nước được thể hiện trong các

văn bản pháp luật . Việc giải quyết khiếu nại đảm bảo nội dung, trình tự, thủ tục do pháp

luật quy định; xác định việc khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của NSDĐ, tổ chức bị

xâm hại, sẽ góp phần vào việc củng cố niềm tin của nhân dân đối với chính quyền. Đồng

thời, cũng thông qua hoạt động này, Nhà nước phát hiện những hành vi vi phạm của các

chủ thể đặc biệt để xử lý theo quy định pháp luật. Như vậy, ngoài việc đáp ứng nhu cầu

khôi phục các quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại khi bị xâm hại, hoạt động

áp dụng pháp luật thông qua công tác giải quyết khiếu nại còn hướng đến: (i) Việc kiểm

soát hoạt động quản lý từ phía bên trong của bộ máy hành chính nhà nước, nhằm hạn chế

sự tha hóa quyền lực; việc sử dụng quyền lực công phải đảm bảo đúng thẩm quyền, quy

định pháp luật cả về nội dung lẫn hình thức; (ii) Phát hiện những bất cập, xung đột các

quy định pháp luật điều chỉnh cùng lĩnh vực trong hệ thống pháp luật để đề nghị cơ quan

Nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với yêu cầu đổi mới, xây dựng

nhà nước pháp quyền của đất nước; (iii) Tuyên truyền ý thức pháp luật đối với đội ngũ

cán bộ, công chức, viên chức, người lao động và nhân dân trong việc thực hiện quyền và

nghĩa vụ của mình.

2.3. Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp giai đoạn từ năm 1945 đến trước

ngày 01/7/2004

2.3.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1980

* Theo Luật Cải cách ruộng đất năm 1953

Bản chất của đạo luật này là tiến hành cuộc cách mạng về ruộng đất, diễn ra trong

bối cảnh chuẩn bị chấm dứt cuộc kháng chiến chống Pháp, khác với việc thu hồi đất nông

nghiệp giai đoạn sau này.

* Theo Nghị định 151/TTg ngày 04/01/1959 của Hội đồng Chính phủ Quy định tạm

thời về trưng dụng đất và Quyết định số 201/CP ngày 01/7/1980 của Hội đồng Chính phủ

Về việc thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý trong cả nước

Thứ nhất, quy định về quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất

Trong NĐ 151/TTg, thuật ngữ “trưng dụng đất” được sử dụng với nội dung như là

“thu hồi đất”. Theo đó, thu hồi đất cần phải đảm bảo tiết kiệm, bảo vệ các giá trị danh

thắng, quan tâm đúng mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất. Tuy nhiên pháp

luật chưa đề cập đến vai trò của QH, KHSDĐ đối với công tác trưng dụng đất, mà chủ

yếu dựa vào quy hoạch đô thị hay dự kiến xây dựng đô thị (nếu chưa có quy hoạch đô thị

chính thức).

Theo QĐ 201/CP, lần đầu tiên nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ruộng đất đã

được xác định bao gồm các nội dung sau: (i) Điều tra, khảo sát và phân bổ các loại đất;

(ii) Thống kê, đăng ký đất; (iii) Quy hoạch sử dụng đất; (iv) Giao đất, thu hồi đất, trưng

dụng đất; (v) Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý sử dụng

đất; (vi) Quy định các chế độ, thể lệ để quản lý sử dụng đất và tổ chức việc thực hiện các

chế độ, thể lệ ấy. Như vậy, mặc dù QH SDĐ tuy chưa được làm rõ về vị trí, vai trò của

nó; song được xác định là một trong những nhiệm vụ của việc quản lý đất đai; hay nói

cách khác, tầm quan trọng của nó được thể hiện qua các hoạt động quản lý nhà nước,

trong đó có việc thu hồi đất.

Thứ hai, quy định về nội dung, trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp

Về thẩm quyền thu hồi đất, NĐ 151 đã dựa vào các tiêu chí: diện tích đất thu hồi và

số lượng nhà cửa phải di dời. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ quyết định thu hồi diện tích

từ 10 ha ruộng đất trở lên hoặc phải di dời nhà cửa của nhân dân từ 20 gia đình trở đi, sau

khi được Ủy ban Kế hoạch Nhà nước hoặc Bộ trưởng Bộ Quốc phòng (đối với các công

trình xây dựng quốc phòng) xem xét. UBHC cấp tỉnh quyết định thu hồi diện tích dưới 10

ha hoặc phải dời nhà cửa của nhân dân dưới 20 gia đình. Ngoài ra, UBHC cấp tỉnh, Bộ

Tư lệnh quân khu được quyền ra lệnh thu hồi ruộng đất của nhân dân trong trường hợp

khẩn cấp như chống lụt, chống hạn, chống giặc để kịp thời giải quyết những nhu cầu cấp

bách và sẽ làm các thủ tục sau.

Nhà nước thu hồi đất chủ yếu để xây dựng những công trình do Nhà nước quản lý.

Người có đất bị thu hồi được thông báo trước hai tháng, trừ trường hợp khẩn cấp, hoặc có

nhu cầu cấp thiết xây dựng công trình thì thời gian báo trước có thể rút ngắn hơn sau khi

được UBHC cấp tỉnh công nhận. Về hồ sơ thu hồi đất quy định phải nêu ý kiến của nhân

dân; số gia đình bị thu hồi đất và các biện pháp giải quyết để bồi thường.

Theo QĐ 201/TTg, thẩm quyền thu hồi đất được quy định, cấp nào có quyền giao

đất thì cấp ấy có thẩm quyền thu hồi đất. Trong trường hợp cần thiết, cấp có thẩm quyền

có thể ủy nhiệm cho cơ quan quản lý ruộng đất thực hiện việc thu hồi đất. So với NĐ

151/TTg, quy định về thu hồi đất đã có sự thay đổi theo hướng: (i) Hạn chế thẩm quyền

thu hồi đất của chính quyền cấp tỉnh từ dưới 10 ha, nay chỉ còn từ 2 ha trở xuống; đồng

thời tăng thẩm quyền đối với cấp trung ương từ 10 ha trở lên, nay có thẩm quyền thu hồi

trên 2 ha. Đối với tiêu chí số hộ phải di dời có thay đổi, song không đáng kể; (ii) Ở cấp

trung ương, quyền thu hồi đất vẫn thuộc thẩm quyền cá nhân của Thủ tướng Chính phủ;

song ở cấp tỉnh đã có sự thay đổi từ thẩm quyền tập thể là UBND cấp tỉnh chuyển sang

thẩm quyền cá nhân là Chủ tịch UBND.

Các trường hợp thu hồi đất đã được quy định rõ ràng và chi tiết hơn, theo đó Nhà

nước thu hồi đất trong các trường hợp sau:

(i) Do nhu cầu của Nhà nước: Để tổ chức lại sản xuất hoặc để phát triển kinh tế, văn

hóa, quốc phòng theo kế hoạch của Nhà nước được chính quyền từ cấp tỉnh trở lên QĐ;

(ii) Do vi phạm pháp luật của NSDĐ: Đất bị sử dụng trái phép như tự ý chiếm dụng

đất, sử dụng đất quá mức cho phép hoặc cầm cố, mua bán trái phép,…;

(iii) Đương nhiên thu hồi đất: Khi đã hết hạn sử dụng đất ghi trong giấy giao đất.

Thứ ba, quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Trong NĐ 151/TTg quy định, cách tốt nhất là vận động nông dân điều chỉnh hoặc

nhường ruộng đất cho người có ruộng đất bị thu hồi để họ tiếp tục sản xuất, đảm bảo

cuộc sống. Đối với đất bị thu hồi thuộc hợp tác xã nông nghiệp thì việc bồi thường hay

không phụ thuộc vào ý kiến thảo luận của đại hội xã viên. Trường hợp không tự điều

chỉnh được ruộng đất thì sẽ bồi thường bằng tiền từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên

của đất bị thu hồi, phụ thuộc vào: Đời sống nhân dân; bình quân ruộng đất tại địa

phương; độ phì nhiêu của đất, đất trồng cây hàng năm hay lâu năm.

Trong giai đoạn này, sở hữu đất đai thuộc về tư nhân, cũng như tập thể, sở hữu nhà

nước (đất công); do vậy, pháp luật đã chia ra từng trường hợp cụ thể khi thu hồi đất để

giải quyết. Do Nhà nước chưa thừa nhận đất đai có giá, nên việc bồi thường đất đai chủ

yếu dựa trên cơ sở xác định là hiện vật, bằng cách tính sản lượng hàng năm của cây trồng

trên đất, có phân biệt cây hàng năm hoặc cây lâu năm, tuy rằng, sự phân biệt đó chưa

được định lượng rõ ràng.

Khác với Nghị định 151/TTg, QĐ 201/CP không quy định trách nhiệm của người

được giao đất sử dụng phải trả tiền bồi thường, mà trách nhiệm này thuộc về Nhà nước.

Thứ tư, quy định về khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Mặc dù Điều 29 Hiến pháp năm 1959 có quy định quyền khiếu nại của công dân về

những hành vi phạm pháp luật của nhân viên Nhà nước, tuy nhiên trong NĐ 151/TTg và

QĐ 201/CP chưa có quy định nào về quyền khiếu nại của người bị thu hồi đất, khi họ cho

rằng quyền và lợi ích của họ bị xâm phạm. Có lẽ, do trong giai đoạn này, cả nước đang

tập trung thực hiện cuộc cách mạng dân chủ nhân dân; bên cạnh đó đất đai bị thu hồi chủ

yếu thuộc sở hữu tập thể nên mâu thuẫn về lợi ích cơ bản được giải quyết ổn thỏa.

2.3.2. Giai đoạn từ năm 1980 đến trước ngày 01/7/2004 (ngày Luật Đất đai năm

2003 có hiệu lực thi hành)

Thứ nhất, quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

LĐĐ năm 1987 xác định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất

quản lý. Thẩm quyền, trình tự, thủ tục xây dựng, phê duyệt và thực hiện QH, KHSDĐ

được quy định cụ thể; đồng thời QH, KHSDĐ được xác định là một trong những nội

dung của công tác quản lý đất đai, là cơ sở của việc giao đất, thu hồi đất, chuyển mục

đích sử dụng đất.

Kế thừa nội dung trên, LĐĐ năm 1993 tiếp tục xác định, Nhà nước quản lý đất đai

thông qua quy hoạch và kế hoạch hóa việc sử dụng đất. Đây là cơ sở để mọi tổ chức, cá

nhân có trách nhiệm tuân thủ.

Thứ hai, quy định về nội dung, trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp

Theo LĐĐ năm 1987, trong điều kiện bình thường, việc phân định thẩm quyền thu

hồi đất của các cơ quan hành chính nhà nước như sau:

- Hội đồng Bộ trưởng QĐ thu hồi đất trong các trường hợp vượt quá thẩm quyền

của UBND cấp tỉnh.

- UBND cấp tỉnh có thẩm quyền QĐ thu hồi đất đối với các tổ chức kinh tế quốc

doanh để sử dụng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp; hoặc thu hồi đất để sử dụng

vào mục đích khác không phải sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp trong phạm vi: (i) từ 1

ha trở xuống đối với đất nông nghiệp, đất có rừng, đất khu dân cư; và (ii) từ 2 ha trở

xuống đối với đất hoang, đồi núi cho mỗi công trình không theo tuyến; (iii) từ 3 ha trở

Quốc hội (1987), Luật Đất đai, Điều 13, Điều 15.

Quốc hội (1993), Luật Đất đai; Khoản 3 Điều 23, Điều 28.

xuống đối với đất nông nghiệp, đất có rừng, đất khu dân cư; và (iv) từ 5 ha trở xuống đối

với đất hoang, đồi núi cho mỗi công trình theo tuyến.

- UBND cấp huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh QĐ:

(i) Thu hồi đất đối với các hợp tác xã, tập đoàn sản xuất và cá nhân để sử dụng lâu

dài vào sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp;

(ii) Thu hồi đất chưa sử dụng đối với các tổ chức và cá nhân sử dụng có thời hạn

hoặc tạm thời để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp;

(iii) Thu hồi đất khu dân cư nông thôn cho nhân dân làm nhà ở theo kế hoạch đã

được UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đương xét

duyệt.

- UBND quận có thẩm quyền thu hồi đất như UBND huyện, thị xã, thành phố thuộc

tỉnh, ngoại trừ việc thu hồi đất khu dân cư nông thôn cho nhân dân làm nhà ở theo kế

hoạch đã được UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính tương

đương xét duyệt.

Tuy nhiên, trong trường hợp có nhu cầu khẩn cấp của chiến tranh hoặc chống thiên

tai thì việc thu hồi đất do UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh trở lên QĐ

theo đề nghị của cơ quan chỉ huy quân sự hoặc cơ quan chỉ huy chống bão lụt .

Như vậy, so với QĐ 201/TTg, thẩm quyền thu hồi đất chủ yếu dựa trên hai tiêu chí

là diện tích thu hồi và số hộ phải di dời; thẩm quyền thu hồi đất trong LĐĐ năm 1987 đã

phân cấp đến UBND cấp huyện, dựa vào các tiêu chí: (i) Diện tích thu hồi; (ii) Loại đất

thu hồi; (iii) Công trình sử dụng đất; (iv) Chủ thể sử dụng đất là tổ chức thuộc thành phần

kinh tế quốc doanh, hợp tác xã; hoặc là cá nhân. LĐĐ năm 1987 ra đời sau chủ trương

đổi mới kinh tế của Đảng, yêu cầu xây dựng đất nước trong giai đoạn này rất lớn, cũng

đồng nghĩa với quy mô thu hồi đất để xây dựng công trình mở rộng, nên không đưa ra

tiêu chí số hộ di dời, có thể điều này sẽ hạn chế thẩm quyền của chính quyền địa phương.

Theo LĐĐ năm 1993, UBND cấp tỉnh có thẩm quyền thu hồi từ 1 ha đến 10 ha

không phụ thuộc quy mô diện tích đất bị thu hồi, mà tùy thuộc vào loại đất và chủ thể sử

dụng đất; UBND cấp huyện thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất. Trong

các trường hợp còn lại, thẩm quyền thu hồi đất thuộc Chính phủ. Thẩm quyền này không

được ủy quyền cho cấp dưới . Nội dung trên đã được sửa đổi, bổ sung vào năm 2001

theo hướng, Chính phủ QĐ thu hồi đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng theo dự án; sử

dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh. UBND cấp tỉnh QĐ giao đất, cho thuê đất đối

với tổ chức sử dụng đất; hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất tại nội thành, nội thị xã. UBND

Quốc hội (1993), Luật Đất đai; Điều 23, Điều 28.

Quốc hội (1987), Luật Đất đai; Điều 14, Khoản 4 Điều 53. Việc phân chia các trường hợp thu hồi đất: Do nhu cầu

của Nhà nước, do vi phạm pháp luật của người sử dụng đất, đương nhiên thu hồi đất theo tiêu chí của các tác giả

thuộc Trường Đại học Luật Hà Nội trong Giáo trình Luật Đất đai năm 2006 .

cấp huyện QĐ thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, không thuộc thẩm quyền của

UBND cấp tỉnh .

Như vậy, thẩm quyền thu hồi đất dựa vào tiêu chí NSDĐ, mục đích sử dụng đất, mà

không dựa vào quy mô diện tích đất bị thu hồi và theo hướng mở rộng thẩm quyền của

chính quyền địa phương.

Về các trường hợp thu hồi đất, LĐĐ năm 1987 quy định, Nhà nước thu hồi toàn bộ

hoặc một phần đất đã giao sử dụng trong những trường hợp sau đây:

(i) Do nhu cầu của Nhà nước hoặc của xã hội;

(ii) Do vi phạm pháp luật của NSDĐ: NSDĐ không sử dụng đất được giao trong 6

tháng liền mà không được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền QĐ giao đất đó cho phép;

NSDĐ vi phạm nghiêm trọng những quy định về sử dụng đất; đất giao không đúng thẩm

quyền theo quy định pháp luật; mua, bán, lấn, chiếm đất đai, phát canh thu tô, hủy hoại

đất đai hoặc có hành vi khác vi phạm pháp luật đất đai.

(iii) Đương nhiên thu hồi đất: Tổ chức sử dụng đất bị giải thể, chuyển đi nơi khác,

hoặc bị thu hẹp mà giảm nhu cầu sản xuất; tất cả số người trong hộ sử dụng đất đã

chuyển đi nơi khác hoặc đã chết; NSDĐ tự nguyện trả lại đất được giao; thời hạn sử dụng

đất đã hết .

So với QĐ 201/CP, nội dung các trường hợp thu hồi đất đã được liệt kê rõ ràng hơn.

Trong trường hợp thu hồi đất do nhu cầu sử dụng đất của Nhà nước, bên cạnh nhu cầu

của Nhà nước, pháp luật còn quy định thêm do xuất phát từ nhu cầu của xã hội, song

chưa làm rõ, “nhu cầu xã hội” bao gồm những dự án đầu tư nào.

LĐĐ năm 1993 quy định Nhà nước thu hồi toàn bộ hoặc một phần đất đã giao sử

dụng trong những trường hợp sau đây:

(i) Do nhu cầu của Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc

phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng;

(ii) Do vi phạm pháp luật của NSDĐ: Đất không được sử dụng trong thời hạn 12

tháng liền mà không được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền QĐ giao đất đó cho phép;

NSDĐ cố ý không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước; Đất sử dụng không đúng mục

đích được giao; Đất được giao không đúng thẩm quyền theo quy định pháp luật;

(iii) Đương nhiên thu hồi đất: Tổ chức sử dụng đất bị giải thể, phá sản, chuyển đi

nơi khác, giảm nhu cầu sử dụng đất mà không thuộc các trường hợp theo quy định pháp

luật; cá nhân sử dụng đất đã chết mà không có người được quyền tiếp tục sử dụng đất đó;

NSDĐ tự nguyện trả lại đất được giao.

Quốc hội (1993), Luật Đất đai, Điều 12.

Như vậy so với LĐĐ năm 1987, LĐĐ năm 1993 không đề cập đến thu hồi đất trong

trường hợp thời hạn sử dụng đất đã hết. Ngoài ra, pháp luật còn quy định Nhà nước sẽ

thu hồi đất nếu không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liền mà không được cơ quan

Nhà nước có thẩm quyền QĐ giao đất đó cho phép, thay vì như trước đây quy định là 6

tháng.

Về trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp

LĐĐ năm 1987 chưa quy định chi tiết về trình tự, thủ tục thu hồi đất, trong đó có

đất nông nghiệp. Theo LĐĐ năm 1993, trước khi thu hồi đất, Nhà nước phải thông báo

cho NSDĐ biết về lý do thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phương án đền bù thiệt

hại. Đây là quyền được Hiến định của công dân - quyền được thông tin. Thể hiện quyền

của người đại diện chủ sở hữu, pháp luật cũng quy định, trong trường hợp phương án bồi

thường đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, được công bố công khai và

có hiệu lực thi hành theo quy định của pháp luật mà người bị thu hồi đất không thực hiện

QĐ thu hồi đất thì cơ quan QĐ thu hồi đất có quyền ra QĐ cưỡng chế. Trong trường hợp

Chính phủ QĐ thu hồi đất thì UBND cấp tỉnh ra QĐ cưỡng chế.

Thứ ba, quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

LĐĐ năm 1987 quy định, Nhà nước thu hồi đất để giao cho người khác trong

trường hợp: (i) Tổ chức sử dụng đất bị giải thể, chuyển đi nơi khác, hoặc bị thu hẹp mà

giảm nhu cầu sản xuất; (ii) Tất cả số người trong hộ sử dụng đất đã chuyển đi nơi khác

hoặc đã chết; (iii) NSDĐ tự nguyện trả lại đất được giao thì NSDĐ được đền bù thiệt hại

thực tế, được bồi hoàn thành quả lao động, kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất đó

theo quy định của pháp luật. Người được Nhà nước giao đất có trách nhiệm đền bù.

Trong trường hợp đất đang sử dụng bị thu hồi vì nhu cầu của Nhà nước hoặc xã hội thì

được đền bù thiệt hại thực tế và được giao đất khác.

Trong LĐĐ năm 1993, lần đầu tiên được ghi nhận trong luật là đất có giá, khung giá

các loại đất do Chính phủ quy định cho từng vùng theo từng thời gian và nguyên tắc,

phương pháp xác định giá các loại đất. Trên cơ sở đó, UBND cấp tỉnh quy định giá các

loại đất để phục vụ công tác quản lý, trong đó có việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi

đất . Bên cạnh việc Nhà nước bồi thường khi thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc

phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, NSDĐ còn được hỗ trợ theo quy định

của Chính phủ. Các khoản bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp bao gồm bồi

thường về đất phụ thuộc vào tính pháp lý của việc sử dụng đất và bồi thường về tài sản

trên đất.

Trường hợp chủ dự án thỏa thuận được với người có đất bị thu hồi chấp nhận mức

đền bù thấp hơn quy định của Chính phủ và được UBND cấp tỉnh cho phép, thì được đền

Chính phủ (1998), Nghị định 22/1998/NĐ-CP Về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào

mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, ngày 24/4, Điều 39.

Quốc hội (1993), Luật Đất đai, Điều 73.

Chính phủ (1994), Nghị định 90/1994/NĐ-CP Về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào

mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, ngày 17/8, Điều 17. Chính phủ (1998), Nghị định

22/1998/NĐ-CP Về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi

ích quốc gia, lợi ích công cộng, ngày 24/4, Điều 38. Hội đồng Nhà nước (1991), Pháp lệnh giải quyết khiếu nại, tố

cáo của công dân.

bù theo mức đã thỏa thuận. Nội dung này đã thể hiện: (i) Dự án đầu tư phải là dự án sử

dụng đất vì mục đích kinh tế, vì nếu sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, mục

đích lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì Nhà nước sẽ thực hiện ý chí, quyền lực của

mình để áp đặt vào NSDĐ; (ii) Cơ chế thỏa thuận giữa nhà đầu tư và người có đất bị thu

hồi lần đầu tiên đã được đặt ra; tuy nhiên, pháp luật chỉ chấp nhận với kết quả thỏa thuận

mức đền bù thấp hơn quy định của Nhà nước. Điều này sẽ khó trở thành hiện thực, bởi lẽ

với đơn giá đền bù của Nhà nước vốn dĩ đã thấp hơn giá thị trường, thì điều mà người

dân lại chấp nhận mức đền bù thấp hơn nữa không thể xảy ra trong thực tế. Trong trường

hợp, nhà đầu tư thỏa thuận theo hướng có lợi cho người có đất bị thu hồi, pháp luật chưa

điều chỉnh đến .

Thứ tư, quy định về khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

LĐĐ năm 1987 không đề cập đến quyền khiếu nại của người bị thu hồi đất nông

nghiệp. Trong LĐĐ năm 1993 quy định quyền của NSDĐ được khiếu nại, tố cáo về

những hành vi vi phạm QSDĐ hợp pháp của mình và những hành vi khác vi phạm pháp

luật về đất đai . Tuy nhiên, trong các văn bản hướng dẫn thi hành như NĐ 90, NĐ 22 lại

không quy định người bị thu hồi đất có quyền khiếu nại các QĐ có liên quan đến việc

Nhà nước thu hồi đất là QĐHC làm phát sinh việc thu hồi tài sản của NSDĐ, mà chỉ có

quyền khiếu nại QĐ đền bù thiệt hại theo quy định của Pháp lệnh Khiếu nại và tố cáo của

công dân. Theo đó, người khiếu nại phải gửi đơn đến cơ quan Nhà nước có thẩm quyền

để giải quyết trong vòng 15 ngày kể từ ngày nhận được QĐ đền bù thiệt hại, quá thời hạn

này đơn khiếu nại không còn giá trị xem xét xử lý; trong khi đó, Pháp lệnh quy định thời

hiệu khiếu nại là sáu tháng, kể từ ngày có QĐHC hoặc việc làm trái pháp luật, trừ trường

hợp pháp luật có quy định khác . Sự xung đột pháp luật này diễn ra theo hướng bất lợi,

hạn chế quyền của công dân trong việc khiếu nại - quyền đã được Hiến pháp quy định.

Trên cơ sở phân tích những quy định pháp luật nêu trên, tác giả có một số nhận xét

như sau:

Thứ nhất, từ QH đô thị được đề cập trong NĐ 151/TTg đến QH SDĐ trong QĐ

201/CP và các văn bản pháp luật về sau được quy định là cơ sở pháp lý ban đầu để Nhà

nước thực hiện chức năng quản lý của mình trên lĩnh vực đất đai, trong đó có nội dung

thu hồi đất. Bên cạnh đó, đây cũng là nội dung để NSDĐ chấp hành nghĩa vụ của mình

khi Nhà nước thực hiện quyền năng được nhân dân ủy quyền giao phó. Tuy nhiên, QH

SDĐ chưa được quy định là QH nền làm cơ sở pháp lý trong việc xây dựng các QH có

liên quan khác.

Thứ hai, mục đích của việc Nhà nước thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp chủ

yếu để xây dựng những công trình do Nhà nước quản lý như quy định trong NĐ 151/TTg

hay được mở rộng hơn trong các văn bản pháp luật về sau như: do nhu cầu của Nhà nước,

do NSDĐ vi phạm pháp luật hay những trường hợp đương nhiên thu hồi đất. Đây là cơ sở

pháp lý trực tiếp làm phát sinh thẩm quyền thu hồi đất của Nhà nước. Tuy nhiên pháp

luật vẫn chưa làm rõ ranh giới trong việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh,

quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, cũng như tính khả thi của một số quy

định về NSDĐ vi phạm pháp luật. Điều đáng ghi nhận là, LĐĐ năm 1993 đã không đề

cập đến thu hồi đất trong trường hợp thời hạn sử dụng đất đã hết là quy định có lợi cho

NSDĐ, coi như đương nhiên họ được Nhà nước gia hạn. Đây là nội dung cần được xem

xét kế thừa trong quá trình xây dựng pháp luật đất đai.

Thứ ba, về thẩm quyền thu hồi đất; trong đó có đất nông nghiệp đã có sự thay đổi,

gắn thẩm quyền các cấp với các tiêu chí định lượng như: diện tích đất thu hồi, số lượng

nhà cửa phải di dời như quy định trong NĐ 151/TTg, QĐ 201/CP đến việc bỏ tiêu chí số

lượng nhà cửa phải di dời và bổ sung thêm các nội dung: Loại đất thu hồi; Chủ thể sử

dụng đất trong LĐĐ năm 1987, LĐĐ năm 1993. Trong mối quan hệ giữa chính quyền

trung ương và địa phương, thẩm quyền thu hồi đất được xây dựng theo hướng phân cấp

mạnh cho UBND cấp tỉnh, cấp huyện trong bối cảnh nhà nước ta tập trung xây dựng các

khu công nghiệp. Đây là quy định nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư, song

cũng tạo áp lực đối với cơ quan hành chính địa phương khi nguồn nhân lực chưa tương

xứng với yêu cầu đặt ra.

Thứ tư, chưa có sự thống nhất trong cách sử dụng thuật ngữ “bồi thường” hay “đền

bù” khi Nhà nước thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp trong các văn bản pháp luật

đất đai. Về trách nhiệm bồi thường được xác định là nghĩa vụ của người được giao đất sử

dụng. Điều này đã hạn chế khả năng rủi ro nếu Nhà nước thu hồi đất vào mục đích phát

triển kinh tế và trực tiếp thực hiện nhiệm vụ này. Pháp luật cũng thống nhất ưu tiên cho

việc bồi thường bằng cách giao đất, hoặc bồi thường bằng tiền theo giá trị sản lượng hàng

năm của cây trồng trên đất (NĐ 151/TTg) hoặc được đền bù theo thực tế thiệt hại (LĐĐ

năm 1987). Đến khi LĐĐ năm 1993 được ban hành thì Nhà nước xác định giá các loại

đất để tính bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi đất.

Thứ năm, quyền khiếu nại QĐ thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp của người

có đất bị thu hồi chỉ mới được quy định trong LĐĐ năm 1993, tuy nhiên điều này không

được quy định trong văn bản hướng dẫn thi hành. Đây là nội dung làm hạn chế quyền của

NSDĐ mặc dù khiếu nại là quyền hiến định của công dân đã được ghi nhận từ năm 1959.

2.4. Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp của một số nước và những gợi mở đối

với Việt Nam

2.4.1. Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp của Cộng hòa Pháp

Trong số các nước phát triển, Cộng hòa Pháp là quốc gia có chế định trưng thu đất

đai chi tiết và hoàn chỉnh, được gọi là truất hữu vì lợi ích công cộng.

Luật Truất hữu (l’expropriation) lần đầu tiên được ban hành năm 1810 đề ra các

nguyên tắc vẫn còn giá trị đến bây giờ. Luật này được sửa đổi bổ sung nhiều lần cho đến

năm 1985 bao gồm các nội dung cơ bản như sau:

Thứ nhất, thủ tục chuẩn bị cho công tác truất hữu bao gồm các bước: (i) Bên có nhu

cầu truất hữu vì lợi ích công cộng nộp hồ sơ dự án cho Tỉnh trưởng; (ii) Tỉnh trưởng sẽ

bổ nhiệm một Điều tra viên hoặc một Hội đồng điều tra để tiến hành điều tra sơ bộ, chỉ rõ

đối tượng và thời hạn điều tra từ 15 ngày trở lên; (iii) Tỉnh trưởng sẽ thông báo trên báo

chí, cũng như cách thức công chúng tìm hiểu và nêu ý kiến về hồ sơ dự án.

Thứ hai, chủ dự án phải chịu thanh toán toàn bộ chi phí thực hiện việc điều tra. Điều

tra viên và Hội đồng điều tra tiến hành nhiệm vụ điều tra; đồng thời xem xét đánh giá ý

kiến công chúng, sau đó nộp kết quả điều tra, báo cáo cho Tỉnh trưởng.

Tỉnh trưởng sẽ thông báo kết quả đó cho chủ dự án và Tòa án Hành chính, đồng thời

cũng gửi thông tin đến tất cả các đơn vị hành chính có liên quan đến việc điều tra.

Thứ ba, trên cơ sở kết quả điều tra, chậm nhất là một năm sau khi kết thúc điều tra

sơ bộ, tùy theo trường hợp do pháp luật quy định mà Thủ tướng, Bộ trưởng hay Tỉnh

trưởng sẽ tiến hành tuyên bố về lợi ích công cộng của dự án. Tỉnh trưởng ra QĐ về tính

khả nhượng của các tài sản có trong danh mục truất hữu và chuyển QĐ đó sang tòa án.

Thứ tư, việc chuyển giao tài sản truất hữu có thể theo cách thỏa thuận, hoặc chấp

hành theo lệnh của quan tòa. Khi lệnh đã được ban hành thì không thể thay đổi được nữa.

Mặc dù chủ sở hữu từ lúc này không thể chuyển nhượng, thế chấp tài sản có liên quan

đến việc truất hữu nhưng vẫn được tiếp tục hưởng lợi, đồng thời chỉ chuyển giao tài sản

truất hữu sau khi nhận được bồi thường.

Thứ năm, chủ dự án tiến hành thông báo mức bồi thường dự kiến và mời các bên bị

truất hữu cho biết mức bồi thường của họ được nhận trong vòng 15 ngày sau khi có lệnh

truất hữu. Chủ dự án và các bên bị truất hữu sẽ xử lý các bất đồng trong thời gian một

tháng. Nếu họ không thống nhất được thì mức bồi thường do quan tòa truất hữu quyết

định, có xác định rõ khoản bồi thường chính, các khoản bồi thường phụ (việc làm, khôi

phục hàng rào, di chuyển, hoa màu, kinh doanh,…) và cơ sở tính toán các khoản bồi

thường nêu trên. Các khoản bồi thường phải thể hiện đầy đủ các thiệt hại do việc truất

hữu gây ra, được tính theo giá trong ngày ra lệnh truất hữu.

Chủ dự án phải chịu chi phí xác định bồi thường của quan tòa truất hữu (như mời

chuyên gia định giá,…).

Phạm Sỹ Liêm (2009), Chính sách trưng dụng đất của một số quốc gia, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số

11(73) tháng 6, tr. 30 - 33. Nội dung trên tham khảo từ sách: “Code de l'expropriation”, do Nxb. Litec xuất bản năm

2000.

Thứ sáu, trong thời hạn một tháng sau khi nhận được tiền bồi thường, bên bị truất

hữu phải chuyển giao tài sản và di chuyển ra khỏi khu vực truất hữu, nếu quá hạn thì bị

cưỡng chế. Nếu chủ dự án gặp trở ngại trong việc chi bồi thường thì ủy thác cho quỹ tồn

trữ và ủy thác thực hiện chi trả theo luật định .

2.4.2. Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp của Úc

Hiện nay, ở Úc có các luật của liên bang và các bang quy định về quy trình thu hồi

đất và cách xác định mức giá bồi thường đất bị thu hồi khác nhau. Về quy trình thu hồi

đất được quy định như sau:

Thứ nhất, luật liên bang quy định quy trình bắt đầu bằng một tuyên bố (hay thông

báo) “tiền thu hồi” (Pre-acquisition declaration) nêu lên thửa đất nào đó thích hợp để thu

hồi và bản sao của thông báo này được gửi đến các chủ đất và cả những người có quyền

lợi liên quan trên đất. Thông báo phải được đăng tải.

Tại bang Victoria, chính quyền phải có một kế hoạch trước khi ban hành thông báo

chú ý (Notice of intention) về việc thu hồi đất. Mục tiêu quan trọng nhất của “Thông báo

chú ý” thu hồi đất là để thông báo cho chủ đất và những người có quyền lợi trên đất biết

là chính quyền bắt đầu một quá trình thu hồi đất bằng các công cụ bắt buộc và rằng họ có

quyền đề nghị bồi thường cho việc đất bị thu hồi.

Thứ hai, nội dung thông báo của các bang khá tương tự nhau và bao gồm một số

thông tin chính như sau: (i) Điều khoản luật pháp phù hợp cho phép thu hồi; (ii) Mô tả

mảnh đất sẽ thu hồi; (iii) Tên của chủ đất đã được đăng ký; (iv) Mục đích, lý do của việc

thu hồi đất; (v) Tên, chữ ký, chức vụ của người ban hành thông báo; (vi) Ngày thông báo;

(vii) Quyền phản đối, nếu có; (viii) Công việc mà chủ đất được yêu cầu làm khi nhận

được thông báo; (ix) Giới hạn thời gian phù hợp; (x) Ngày mà chính quyền muốn thu hồi

đất.

Thứ ba, người có đất bị thu hồi có thể đề nghị xem xét lại thông báo “tiền thu hồi”

(Đoạn 26 của luật). Tương tự Luật NSW (New South Wales) cũng dùng từ “thủ tục tiền

(trước) bồi thường”, nhưng thủ tục này bắt đầu bằng một thông báo, chú ý rằng, đất sẽ

được trưng thu bằng hình thức mua bắt buộc. Luật cũng cho phép chính quyền cũng có

thể thu hồi đất bằng thỏa thuận sau khi đưa ra thông báo thu hồi.

Người có đất dự kiến bị thu hồi có quyền phản đối. Chỉ khi nào quá trình rà soát

được thực hiện với kết quả của QĐ nghiêng về phía chính quyền thì quá trình mới được

thực hiện. Lúc này, chính quyền sẽ làm một thông báo về thu hồi (Notice of acquisition)

thay thế cho thông báo chú ý trước đây. Đó là một bước quan trọng trước khi việc đánh

giá đền bù bắt đầu.

Thứ tư, Điều 31 Luật bang Victoria cũng quy định: Sau khi thông báo về việc thu

hồi đã được công bố trên Công báo của Chính phủ, cơ quan có thẩm quyền phải đưa ra

một thông báo bằng văn bản cho mỗi người có quyền lợi liên quan được quyền yêu cầu

xem xét bồi thường.

Thông báo này phải được tiến hành trong vòng 14 ngày kể từ ngày đăng Công báo

thu hồi. Nếu quá thời hạn trên thì phải được sự thỏa thuận bằng văn bản của Cơ quan nhà

nước và người yêu cầu bồi thường hoặc phải được Bộ trưởng quản lý đạo luật đặc biệt

này xác nhận.

Thứ năm, trong việc đưa ra đề nghị bồi thường, các cơ quan Nhà nước phải quan

tâm đến việc xác định giá đất được thực hiện bởi Tổng định giá hoặc một chuyên gia có

bằng cấp hoặc kinh nghiệm được chỉ định theo phần 13DA (1A) của Luật Thẩm định giá

đất đai năm 1960.

Thứ sáu, trong thời hạn 3 tháng kể từ ngày người bị thu hồi đất và người có liên

quan nhận được đề nghị bồi thường nói trên thì phải: gửi một thông báo tới cơ quan Nhà

nước khẳng định rằng họ chấp nhận số tiền bồi thường được đề xuất đối với việc thu hồi;

hoặc gửi một thông báo về số tiền yêu cầu bồi thường tới cơ quan nhà nước.

Việc đề nghị bồi thường được dựa trên giá thị trường của đất và có thể bao gồm các

khoản khác như sự gián đoạn, xáo trộn, chi phí phát sinh liên quan đến nông nghiệp, giá

trị đặc biệt và bồi thường do thiệt hại di chuyển.

Thứ bảy, sau khi nhận được các văn bản của người bị thu hồi đất và người có liên

quan thì các cơ quan nhà nước phải trả lời bằng văn bản về các yêu cầu bồi thường trên;

trong đó các cơ quan nhà nước thừa nhận các yêu cầu bồi thường về toàn bộ hay một

phần; hoặc đề nghị thay đổi số tiền bồi thường được đề xuất trước đó liên quan đến lợi

ích của người thỉnh cầu; hoặc từ chối yêu cầu bồi thường và lặp lại yêu cầu của mình

trong đề nghị bồi thường đầu tiên đưa ra.

Nếu cơ quan nhà nước đề nghị tăng hoặc thay đổi việc bồi thường trước đây đã đưa

ra; trong vòng 2 tháng sau ngày nhận được bản sửa đổi đó, những người thỉnh cầu chấp

nhận yêu cầu hoặc từ chối yêu cầu.

Nếu như người có đất bị thu hồi vắng mặt hoặc không thể tìm được thì pháp luật của

Úc quy định khoản tiền đền bù sẽ được đưa vào một tài khoản tiền gửi do tòa án hoặc

một cơ quan chính quyền phù hợp nắm giữ cho đến khi chủ đất được tìm thấy hoặc được

Nguyễn Mạnh Hải - Chủ nhiệm đề tài (2009), Vấn đề bồi thường trong thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam: Thực

trạng chính sách và giải pháp hoàn thiện, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ của Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế

Trung ương (thuộc Bộ Kế hoạch đầu tư), Hà Nội, tr. 21 - 27.

Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa học thuốc Văn phòng Quốc hội (2009), Tuyển tập Hiến pháp

một số nước trên thế giới, Nxb. Thống kê, tr. 197.

xác định. Nếu người có đất bị thu hồi bị chết trước khi lấy được tiền đền bù thì tất nhiên

những người thừa kế hợp pháp sẽ được ủy quyền đệ đơn và nhận tiền bồi thường đó .

2.4.3. Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp của Cộng hòa nhân dân Trung Hoa

Điều 10 Hiến pháp năm 1982 quy định, đất đai ở thành phố thuộc sở hữu nhà nước.

Đất đai ở nông thôn, ngoại ô thành phố thuộc sở hữu tập thể, ngoại trừ những phần đó

thuộc sở hữu nhà nước theo quy định pháp luật; đất ở, đất phần trăm, diện tích đất đồi núi

phần trăm đều thuộc sở hữu tập thể.

Nhà nước căn cứ vào nhu cầu lợi ích công cộng, có thể tiến hành truất hữu

(expropriate) hay trưng dụng (requisition) đất đai theo quy định pháp luật .

Trên cơ sở đó, Luật Quản lý đất đai của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa năm

1986 và được sửa đổi vào năm 1998, 2004 quy định các nội dung có liên quan đến việc

thu hồi đất nông nghiệp như sau:

Thứ nhất, trường hợp đất bị Nhà nước truất hữu, sau khi phê duyệt được thông qua

thủ tục pháp lý, thì việc truất hữu sẽ được công bố bởi chính quyền nhân dân cấp quận

hoặc trên cấp quận, cơ quan sẽ giúp việc thực hiện việc truất hữu.

Các đơn vị, cá nhân sở hữu hoặc có quyền sử dụng đất theo lệnh truất hữu thì trong

khoảng thời gian giới hạn trong thông báo, sẽ đăng ký để bồi thường với các bộ phận

quản lý đất đai của chính quyền nhân dân địa phương bằng việc đưa giấy chứng nhận

quyền sở hữu đất đai hoặc chứng nhận quyền sử dụng đất.

Thứ hai, sau khi có QĐ phê duyệt phương án bồi thường và trợ cấp tái định cư cho

đất bị truất hữu, chính quyền nhân dân địa phương có liên quan sẽ thông báo với công

chúng nói chung và thu thập các ý kiến đề nghị từ các tổ chức kinh tế tập thể mà đất của

họ bị truất hữu, và từ những người nông dân.

Các tổ chức kinh tế tập thể ở nông thôn bị truất hữu đất sẽ được giám sát bằng việc

thông báo tới các thành viên của họ về thu nhập và chi phí bồi thường nhận được từ việc

trưng thu đất.

Thứ ba, theo quy định của pháp luật Trung Quốc, khi Nhà nước truất hữu đất thì

người nào sử dụng đất sau đó sẽ có trách nhiệm bồi thường. Người bị thu hồi đất được

thanh toán ba loại tiền: tiền bồi thường đất đai, tiền trợ cấp về tái định cư, tiền trợ cấp hoa

màu trên đất. Cách tính bồi thường đất đai và tiền trợ cấp tái định cư căn cứ theo tổng giá

trị tổng sản lượng của đất đai những năm trước đây rồi nhân với hệ số. Tiền bồi thường

cho hoa màu, cho các loại tài sản trên đất được tính theo giá cả hiện tại.

Phạm Sỹ Liêm (2009), Tài liệu đã dẫn. Land Administration Law of the People's Republic of China, truy cập tại

địa chỉ: http://www.npc.gov.cn/englishnpc/Law/2007-12/12/content_1383939.htm, ngày 15/10/2013.

Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa học thuộc Văn phòng Quốc hội (2009), Tuyển tập Hiến pháp

một số nước trên thế giới, Nxb. Thống kê; tr. 197, 158 - 160.

Hội đồng Chính phủ (1959), Nghị định 151/TTg Quy định tạm thời về trưng dụng đất, ngày 14/01.

Thứ tư, kinh phí đền bù diện tích đất bị truất hữu gồm: tiền đền bù ruộng đất, kinh

phí hỗ trợ ổn định cuộc sống và tiền đền bù diện tích cây trồng, hoa màu gắn liền với đất.

Kinh phí đền bù ruộng đất gấp từ 6 đến 10 lần giá trị sản lượng bình quân ba năm trước

đó của diện tích đất bị thu hồi; mức kinh phí hỗ trợ ổn định cuộc sống gấp từ 4 đến 6 lần

giá trị sản lượng bình quân ba năm trước đó của diện tích đất bị thu hồi. Như vậy, tổng

của hai mức đền bù này gấp từ 10 đến 16 lần giá trị sản lượng bình quân ba năm trước đó

của diện tích đất bị thu hồi. Trường hợp đặc biệt không được vượt quá 30 lần. Còn kinh

phí đền bù cho diện tích cây trồng, hoa màu gắn liền với đất được tính theo giá trị thực tế.

Pháp luật cũng quy định, các tiêu chuẩn bồi thường, truất hữu đất để xây dựng các

dự án thủy điện hoặc thủy lợi lớn hoặc vừa và các biện pháp bố trí cho người dân tái định

cư di dời được quy định riêng bởi Hội đồng Nhà nước .

2.4.4. Một số gợi mở đối với Việt Nam trong quá trình xây dựng và hoàn thiện

pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp

Thứ nhất, thu hồi đất trong đó có đất nông nghiệp được quy định trong Hiến pháp ,

hoặc trong văn bản Luật, vì bản chất thu hồi đất là thu hồi tài sản của NSDĐ, cho dù sử

dụng vào mục đích gì theo nhu cầu của Nhà nước.

Thứ hai, quy định về trình tự thủ tục thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp được

pháp luật Cộng hòa Pháp, Úc quy định thật chặt chẽ trên cơ sở công khai, minh bạch.

Thời gian để tiến hành xác định truất hữu vì mục đích công cộng tương đối dài, có khi

đến một năm qua nhiều giai đoạn khác nhau. Người có đất bị thu hồi có quyền phản đối

(khiếu nại). Việc xử lý các bất đồng được tiến hành giải quyết trước khi thu hồi đất.

Thứ ba, việc bồi thường tài sản là đất đai và các tài sản khác trên đất đều do NSDĐ

sau này đảm nhận, nghĩa là không sử dụng từ nguồn ngân sách nhà nước. Đây là quy

định phù hợp, vì nếu kinh phí bồi thường từ nguồn chi ngân sách thì bản chất là đầu tư

công, phải đối mặt với nhiều rủi ro, nhất là các dự án phát triển kinh tế.

Thứ tư, pháp luật các nước nêu trên đều tính giá bồi thường theo giá thị trường tại

thời điểm thu hồi đất. Ngoài ra còn xem xét đến các khoản bồi thường phụ có liên quan

đến việc thu hồi đất như: việc làm, di chuyển hoa màu,… Đặc biệt, pháp luật Trung Quốc

quy định việc bồi thường và hỗ trợ đời sống đối với người có đất nông nghiệp bị thu hồi

dựa vào giá trị sản lượng cây trồng trên đất bị thu hồi. Nội dung này đã từng được quy

định trong nhiều văn bản pháp luật của Việt Nam từ năm 1959 , tuy nhiên về sau không

được kế thừa, phát triển. Đây là quy định phù hợp với kỳ vọng của NSDĐ nông nghiệp

khi bỏ vốn đầu tư.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2

Chương 2 của Luận án đã giải quyết một số vấn đề cơ bản sau:

Thứ nhất, đã làm rõ tiêu chí để phân loại đất nông nghiệp theo quan điểm của Tổ

chức Nông Lương Liên Hiệp quốc, quan điểm khoa học và theo quan điểm pháp lý, cũng

như vai trò của đất nông nghiệp đối với các lĩnh vực của đời sống kinh tế xã hội.

Thứ hai, bằng cách tiếp cận dưới giác độ pháp lý, tác giả đã luận giải các nội dung:

- Quyền sử dụng đất đã được trị giá bằng tiền, điều này được thể hiện trong pháp

luật đất đai hiện hành thông qua việc thừa nhận đất đai có giá, do Nhà nước quy định

hoặc được hình thành trong các giao dịch về QSDĐ.

- Quyền sử dụng đất có thể được chuyển giao trong giao dịch dân sự, bằng cách

xác lập hợp đồng giữa các bên nhằm chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, góp

vốn bằng QSDĐ, cho thuê lại, tặng cho theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định; hoặc

bằng hành vi pháp lý đơn phương của người có QSDĐ trong giao dịch dân sự, thể hiện ý

chí của một bên nhằm chuyển QSDĐ cho người khác.

Qua phân tích các quyền của NSDĐ hợp pháp cho thấy rằng, QSDĐ là tài sản cả về

mặt lý luận cũng như trong sự thể hiện quyền của NSDĐ khi thực hiện các quan hệ pháp

luật dân sự. Việc Nhà nước thu hồi đất chính là thu hồi tài sản - điều mà trong Hiến pháp

hiện hành chưa quy định. Cho nên, đảm bảo tài sản là QSDĐ của người có đất bị thu hồi

cũng nhằm thực hiện các cam kết của Việt Nam khi tham gia các Điều ước và hoạt động

về quyền con người của Liên Hiệp Quốc; trong đó, tài sản và quyền tài sản là một trong

những quyền cơ bản của con người đã được ghi nhận trong Tuyên ngôn thế giới về quyền

con người.

Thứ ba, tác giả đã đưa ra sự cần thiết phải điều chỉnh bằng pháp luật về thu hồi đất

nông nghiệp và các nội dung cần điều chỉnh, hoàn thiện trong pháp luật về thu hồi đất

nông nghiệp như sau: (i) Quy định về quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; (ii)

Quy định về nội dung, trình tự thủ tục thu hồi đất nông nghiệp; (iii) Quy định về bồi

thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp; (iv) Quy định khiếu nại khi Nhà

nước thu hồi đất nông nghiệp.

Thứ tư, trên cơ sở nghiên cứu pháp luật liên quan đến việc thu hồi đất nông nghiệp

của nước ta từ năm 1945 đến trước khi LĐD năm 2003 có hiệu lực và của một số nước

trên thế giới, tác giả đã khái quát một số bài học kinh nghiệm cần rút ra trong việc vận

dụng vào điều kiện thực tế ở nước ta.

Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Khoản 2, Khoản 3 Điều 3.

Quốc hội (1987), Luật Đất đai, Khoản 1 Điều 12. Quốc hội (1993), Luật Đất đai, Điều 28. Quốc hội (2013), Luật

Đất đai, Điều 29. Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Điều 49.

CHƯƠNG 3

THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP

Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

3.1. Quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất - Cơ sở pháp lý ban đầu để

Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

3.1.1. Quy định về vai trò của quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất

QH được xác định là cơ sở pháp lý quan trọng để các chủ thể khi tham gia quan hệ

pháp luật đất đai tuân theo, cũng như Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường,

giải phóng mặt bằng sau khi QH, KHSDĐ được công bố hoặc khi dự án đầu tư có nhu

cầu sử dụng đất phải phù hợp với QH, KHSDĐ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền

xét duyệt. Lần đầu tiên, QH mới được giải thích trong LĐĐ năm 2013. Đó chính là ý chí

của Nhà nước trong việc sử dụng đất đai vào các mục đích khác nhau theo không gian và

thời gian xác định trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất đối với từng ngành,

lĩnh vực, địa phương. Còn KHSDĐ chính là phân kỳ thực hiện QH . Trên cơ sở các quy

định pháp luật đất đai và thực tiễn áp dụng cho thấy, từ việc xây dựng QH đến lập

KHSDĐ có vai trò quan trọng trong việc thực hiện chức năng quản lý đất đai của Nhà

nước, bởi lẽ, QH, KHSDĐ là cơ sở pháp lý để Nhà nước và NSDĐ thực hiện quyền và

nghĩa vụ của mình.

Với ý nghĩa đó nên từ trước đến khi LĐĐ năm 2013 được ban hành đều quy định,

yêu cầu để Nhà nước ban hành QĐ thu hồi đất là phải xét đến sự phù hợp với QH,

KHSDĐ đã được cấp có thẩm quyền xét duyệt . Ý chí của Nhà nước với tư cách là

người đại diện chủ sở hữu đất đai được thể hiện trong việc xét duyệt QH, KHSDĐ, xác

định mục đích sử dụng đất. Đồng thời, thực hiện quyền lực của nhân dân giao phó trong

việc chỉ đạo, điều hành các chính sách kinh tế xã hội của đất nước, và chính Nhà nước

cũng không thể tự mình đứng trên QH, KHSDĐ do mình xét duyệt.

3.1.2. Quy định về nguyên tắc lập, công bố quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử

dụng đất

Thứ nhất, về nguyên tắc lập quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất

Các nguyên tắc lập QH, KHSDĐ được quy định tại Điều 35 LĐĐ năm 2013. QH,

KHSDĐ được lập trên nguyên tắc từ tổng thể đến chi tiết; QH, KHSDĐ của cấp dưới

phải phù hợp với QH, KHSDĐ của cấp trên; KHSDĐ phải phù hợp với QH đã được cơ

quan Nhà nước có thẩm quyền QĐ, xét duyệt. Như vậy, việc điều chỉnh QH, KHSDĐ

liệu có phù hợp nguyên tắc này không, khi thực tiễn áp dụng pháp luật cho thấy UBND

Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện Krông Ana (2007-2015), Tài liệu điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử

dụng đất trên địa bàn huyện.

các cấp thường điều chỉnh QH, KHSDĐ cho phù hợp với yêu cầu sử dụng đất trong

trường hợp nhằm đáp ứng yêu cầu giải ngân vốn xây dựng cơ bản được cấp bổ sung cho

địa phương. Ví dụ như nhu cầu xây dựng Trạm Y tế mới, nhưng mặt bằng cũ không đảm

bảo chuẩn diện tích, cần phải điều chỉnh QH, KHSDĐ của Trạm ở vị trí khác, cũng như

nhằm thực hiện định hướng phát triển kinh tế - xã hội của địa phương mình tại thời điểm

nhất định, trong khi đó QH, KHSDĐ của cấp trên chưa kịp thay đổi . Trong trường hợp

này, việc ban hành QĐ thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền để thực hiện QH,

KHSDĐ của cấp dưới, chắc chắn là sẽ chưa phù hợp với QH, KHSDĐ của cấp trên khi

chưa kịp thời điều chỉnh.

Bên cạnh đó, nhằm đảm bảo quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước

đại diện chủ sở hữu, vai trò “đồng sở hữu” của người dân trong việc xem xét lập QH

KHSDĐ đã được thể hiện qua nguyên tắc dân chủ, công khai trong quá trình thực hiện

Theo đó, cơ quan có thẩm quyền trong việc tổ chức QH, KHSDĐ cấp quốc gia, cấp tỉnh,

cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân bằng các hình thức:

(i) Công khai thông tin về nội dung của QH, KHSDĐ trên trang thông tin điện tử của Bộ Tài

nguyên và Môi trường, UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện đối với QH, KHSDĐ cấp quốc

gia, cấp tỉnh, cấp huyện; (ii) Tổ chức hội nghị, lấy ý kiến trực tiếp đối với QH, KHSDĐ

cấp huyện.

Nội dung lấy ý kiến về QH, KHSDĐ gồm: (i) Các chỉ tiêu QH, KHSDĐ, (ii) Các dự

án công trình thực hiện trong kỳ QH, KHSDĐ. Thời gian lấy ý kiến về QH, KHSDĐ là 30

ngày kể từ ngày cơ quan nhà nước có thẩm quyền QĐ tổ chức lấy ý kiến. Sau đó, cơ quan

có trách nhiệm xây dựng báo cáo tổng hợp, tiếp thu, giải trình ý kiến của nhân dân và

hoàn thiện phương án QH, KHSDĐ trước khi trình Hội đồng thẩm định QH, KHSDĐ.

Như vậy, những nội dung cơ bản trong việc lấy ý kiến của nhân dân đối với QH,

KHSDĐ các cấp đã được quy định trực tiếp trong LĐĐ năm 2013; cho nên trong NĐ

43/2014/NĐ-CP không quy định hướng dẫn chi tiết. Tuy nhiên, đối với QH, KHSDĐ

quốc phòng, an ninh thì Bộ Quốc phòng, Bộ Công an có trách nhiệm chỉ lấy ý kiến của

UBND cấp tỉnh trong quá trình tổ chức lập QH, KHSDĐ. Điều này cho thấy, việc giám

sát của nhân dân với tư cách là chủ sở hữu đất đai thông qua thiết chế dân chủ đại diện là

HĐND chưa được chú trọng đúng mực.

Thứ hai, về vấn đề công khai thông tin

Vấn đề công khai thông tin được quy định tại Điều 48 LĐĐ năm 2013 với nội dung

cơ bản như Điều 28 LĐĐ năm 2003. Thời điểm, thời hạn công bố công khai QH,

KHSDĐ được thực hiện trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày được cơ quan nhà nước có thẩm

quyền QĐ, phê duyệt.

Đối với QH, KHSDĐ cấp quốc gia thì Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm

công bố công khai tại trụ sở cơ quan và trên cổng thông tin điện tử của Bộ Tài nguyên và

Môi trường.

Đối với QH, KHSDĐ cấp tỉnh, cấp huyện thì UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện có

trách nhiệm công bố công khai tại trụ sở cơ quan và trên cổng thông tin điện tử của

UBND cấp mình. Ngoài ra, UBND cấp huyện còn có trách nhiệm công bố công khai nội

dung QH, KHSDĐ cấp huyện có liên quan đến xã, phường, thị trấn tại trụ sở UBND cấp

xã. Do QH, KHSDĐ cấp xã không còn tồn tại nữa nên UBND cấp xã không phải thực

hiện nghĩa vụ này.

Mặc dù, pháp luật đã quy định về trách nhiệm pháp lý của các địa phương, đơn vị,

cá nhân có thẩm quyền nếu không thực hiện việc công bố công khai nêu trên. Tuy nhiên,

việc kiểm tra, tiến hành xử lý các trường hợp vi phạm chưa được thường xuyên nên việc

tiếp cận thông tin của người dân chưa có cơ chế đảm bảo hữu hiệu để thực hiện được.

3.1.3. Quy định về thẩm quyền quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Trong quản lý nhà nước về đất đai, việc xây dựng, phê duyệt và quản lý QH,

KHSDĐ đóng vai trò quan trọng, là cơ sở để phát sinh quyền và nghĩa vụ các bên trong

quan hệ pháp luật đất đai, nhất là trong điều kiện đặc thù ở nước ta hiện nay, đất đai

thuộc sở hữu toàn dân, và nhân dân ủy quyền của mình cho Nhà nước thực hiện quyền

đại diện chủ sở hữu. Vì nhân dân không thể trực tiếp thực hiện việc quản lý, nên phải

thông qua thiết chế dân chủ đại diện để thực hiện quyền năng của mình, trong đó có lĩnh

vực đất đai. Như vậy, điều mà nhân dân kỳ vọng vào người đại diện của mình trong việc

quản lý đất đai, cụ thể là việc phê duyệt QH, KHSDĐ thể hiện trong pháp luật chuyên

ngành như thế nào.

LĐĐ năm 2003 cũng như LĐĐ năm 2013 đều quy định, chỉ có cơ quan quyền lực

nhà nước cao nhất là Quốc hội mới có quyền quyết định QH, KHSDĐ cấp quốc gia; còn

đối với QH, KHSDĐ cấp tỉnh; cấp huyện, thuộc thẩm quyền phê duyệt của Chính phủ,

UBND cấp tỉnh; hay nói cách khác, việc quyết định QH, KHSDĐ của ngành, các địa

phương thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính các cấp; còn HĐND thực hiện quyền

lực của mình bằng cách thông qua QH, KHSDĐ do UBND cùng cấp trình, trước khi

trình cơ quan hành chính nhà nước cấp trên phê duyệt.

Đối với QH, KHSDĐ quốc phòng; Bộ Quốc phòng, Bộ Công an có trách nhiệm

trong việc lập, lấy ý kiến của UBND cấp tỉnh và trình Chính phủ phê duyệt. Mặc dù,

trong quá trình tổ chức lập QH, KHSDĐ cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện, cơ quan có

trách nhiệm lập QH, KHSDĐ phải tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân theo quy

định của Chính phủ. Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng pháp luật về QH, KHSDĐ trong

gần 10 năm qua, kể từ ngày LĐĐ năm 2003 có hiệu lực và ngay cả khi LĐĐ năm 2013

Quốc hội (2003), Luật Đất đai, Điều 25, Điều 26, Điều 30; Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Điều 42, Điều 45.

Quốc hội (2013), Hiến pháp, Khoản 2 Điều 113.

được ban hành cho thấy, với hàng loạt các bản đồ quy hoạch đủ loại màu sắc, kích thước,

nếu không có kiến thức về bản đồ địa chính kết hợp với việc đọc kỹ thuyết minh chi tiết,

có khi phải đi thực địa (đối với những vùng giáp ranh, hoặc có địa hình phức tạp) thì

ngay cả đối với người có nghiệp vụ quản lý đất đai, muốn hiểu rõ nội dung của quy

hoạch cũng không phải là dễ, huống chi đối với nhân dân. Đó là chưa kể đến, pháp luật

hiện hành chưa có những quy trình tiếp nhận của người có thẩm quyền đối với những

đóng góp của người dân với tư cách cá nhân, hay là của cả cộng đồng dân cư về việc

chưa đồng tình với nội dung nào đó trong quy hoạch. Nếu như cơ quan Nhà nước có

thẩm quyền không tiếp thu với ý kiến góp ý của nhân dân, cũng không đưa QH, KHSDĐ

thông qua thiết chế dân chủ đại diện (như đối với quy hoạch quốc phòng, an ninh), mà

vẫn QĐ phê duyệt thì khi có xung đột lợi ích về những nội dung trên xảy ra sẽ được giải

quyết như thế nào; vai trò của người chủ sở hữu đất đai đích thực là toàn dân trong từng

trường hợp cụ thể ra sao, hiện vẫn chưa có câu trả lời thấu đáo .

Với những quy định trên, theo tác giả có mấy vấn đề cần đặt ra như sau:

Thứ nhất, hành vi pháp lý “thông qua” văn bản của UBND cùng cấp đệ trình của

HĐND chưa được quy định trong các bản Hiến pháp, vì thẩm quyền của HĐND là QĐ

các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở

địa phương và việc thực hiện nghị quyết do chính mình ban hành .

Thứ hai, hành vi pháp lý “thông qua” của HĐND khác với Quốc hội. Ý chí của

Quốc hội sau khi thông qua một nội dung nào đó, được thể hiện bằng Nghị quyết, Luật,

Bộ Luật sẽ có giá trị thi hành tại thời điểm nhất định được ấn định trong văn bản; còn

Nghị quyết của HĐND thể hiện ý chí của mình sau khi thông qua QH, KHSDĐ phải chờ

văn bản của UBND cấp trên QĐ mới có hiệu lực thi hành.

Thứ ba, qua các quy định về thẩm quyền QĐ QH, KHSDĐ cho thấy, thiết chế dân

chủ đại diện đã được thể hiện rõ nét về vai trò của Quốc hội ở tầm quy hoạch cấp quốc

gia; còn đối với quy hoạch ở từng địa phương, trong từng lĩnh vực cụ thể cần có sự tham

gia của HĐND, pháp luật chưa quy định thẩm quyền của họ “ngang tầm” với quyền Hiến

định.

Như vậy, việc QĐ QH, KHSDĐ của Quốc hội ở tầm quốc gia là cơ sở để các cơ

quan hành chính nhà nước QĐ phê duyệt các QH, KHSDĐ chi tiết. Thoạt nhìn, chúng ta

có thể thấy vai trò của cơ quan quyền lực thực hiện thiết chế đại diện để thực hiện quyền

định đoạt của chủ sở hữu là “toàn dân” giao phó đã thể hiện cụ thể. Tuy nhiên, điều mà

người dân quan tâm, đó là ai sẽ bảo vệ quyền lợi khi từng thửa đất cụ thể của họ bị thu

hồi do việc lập, phê duyệt QH, KHSDĐ thiếu khoa học, hoặc bị chi phối bởi lợi ích nhóm

Lê Ngọc Thạnh (2013), Về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân trong Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), Tài liệu Hội

thảo khoa học: Góp ý Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, do Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh tổ chức ngày

17/5/2013, tr. 167 - 174.

Tuyết Trang (2015), Quảng Xương (Thanh Hóa): Bán đất chạy … sáp nhập?, truy cập tại địa chỉ:

http://baotainguyenmoitruong.vn/ban-doc/201604/quang-xuong-thanh-hoa-ban-dat-chaysap-nhap-2679693/,

ngày 02/4/2016.

nào đó. Trong trường hợp này, HĐND đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền

lợi của người có đất bị thu hồi - với tư cách là đồng chủ sở hữu đất đai, vừa là đối tượng

bị tác động của chính sách đất đai; bởi lẽ HĐND được nhân dân bầu, sống gần dân, là

người địa phương nên hơn ai hết, họ biết rõ trình tự, thủ tục lập, chất lượng quy hoạch và

những vấn đề diễn biến xoay quanh nội dung này.

Thứ tư, việc “tách rời” chức năng xem xét của HĐND, kể cả quyền tham gia ý kiến

đóng góp của nhân dân đối với các QH, KHSDĐ do Bộ Quốc phòng, Bộ Công an lập, vô

hình trung đã tạo ra “khoảng trống” trong việc giám sát quá trình lập QH, KHSDĐ của

lực lượng vũ trang.

Do vậy những nội dung nêu trên cần được tiếp tục xem xét trong quá trình hoàn

thiện pháp luật đất đai .

Bên cạnh những bất cập của pháp luật thực định, trong thực tế còn phát sinh những

tình huống trong quá trình thực hiện của chính quyền các cấp như sau:

Thứ nhất, chính quyền địa phương không tuân thủ cơ sở pháp lý trong việc thu hồi

đất nông nghiệp

UBND huyện Quảng Xương, tỉnh Thanh Hóa ban hành QĐ số 3411/QĐ-UBND

ngày 20/10/2015; trong đó có nội dung: Thu hồi 30.650,6 m đất nông nghiệp tại thôn

Kiều Đại 3 và thôn Xuân Phương 3, xã Quảng Châu (trong đó, đất của các hộ gia đình, cá

nhân 29.609,3 m , đất của UBND xã quản lý 1.041,3 m ) để thực hiện việc bồi thường,

giải phóng mặt bằng quy hoạch xây dựng điểm dân cư xã Quảng Châu. Cơ sở pháp lý chỉ

căn cứ vào văn bản số 1077/UBND-VP ngày 30/9/2015 cũng của chính UBND huyện

Quảng Xương về việc thống nhất chủ trương quy hoạch đất ở khu dân cư tại xã Quảng

Châu, chưa điều chỉnh QH, KHSDĐ .

Thứ hai, chất lượng công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không đồng bộ, gây

trở ngại cho việc sản xuất của người dân

Đặc thù của việc sản xuất nông nghiệp là yêu cầu đồng bộ về cơ sở hạ tầng kỹ thuật,

thể hiện ở việc quy hoạch hệ thống thủy lợi, giao thông, chế biến,… đồng thời cung ứng

các dịch vụ kỹ thuật. Đó là kết quả của cả quá trình đầu tư công sức, xây dựng hàng trăm,

thậm chí là hàng ngàn năm của biết bao thế hệ. Do việc quy hoạch manh mún, thiếu đồng

bộ nên trong nhiều trường hợp, người dân không thể tiến hành canh tác được. Nhiều nông

dân ở phường Thịnh Lang, thành phố Hòa Bình gặp phải tình trạng này. Bà Nguyễn Thị

Lang có mảnh đất canh tác với diện tích 450 m . Nhà nước đã thu hồi 400 m để thực hiện

Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc Quốc hội - Trường Đại học Oxfam (2013), Báo cáo Tổng hợp kết quả tham vấn

cộng đồng để góp ý cho Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, tr. 14.

Khoản 2 Điều 19 của Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 quy định: “Mọi người đều có

quyền tự do ngôn luận. Quyền này bao gồm tự do tìm kiếm, tiếp nhận và truyền đạt thông tin, ý kiến, không phân

biệt lĩnh vực, hình thức tuyên truyền bằng miệng, bằng bản viết, in hoặc dưới hình thức nghệ thuật, thông qua bất kỳ

phương tiện thông tin đại chúng nào tùy theo sự lựa chọn của họ”, truy cập tại địa chỉ: http://www.moj.gov.vn.

hai Dự án: Khu Dân cư Thịnh Lang và Trường Văn hóa Nghệ thuật Tây Bắc. Từ sau năm

2004, diện tích đất còn lại 50 m của bà không thể canh tác được vì đường vào khó, hệ

thống kênh mương đã bị thu hồi đất để thực hiện dự án. Tình trạng tương tự cũng đã xảy

ra ở huyện Mộc Hóa, tỉnh Long An sau khi Nhà nước thực hiện quy hoạch tuyến đường

vượt lũ .

Thứ ba, trách nhiệm công bố thông tin về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa

được chính quyền thực hiện đầy đủ

Qua khảo sát thông tin đăng trên website về công khai QHSDĐ, KHSDĐ đối với:

Bộ Tài nguyên và Môi trường, 15 đơn vị hành chính cấp tỉnh, 45 đơn vị hành chính cấp

huyện (Phụ lục 2) tại thời điểm ngày 16/6/2016 cho thấy: (i) Ở cấp TW có công khai NQ

số 17/2011/QH13 Về QHSDĐ đến năm 2020 và KHSDĐ 5 năm (2011 - 2015) cấp quốc

gia; (ii) Ở cấp tỉnh có 4/15 địa phương công khai QH, KHSDĐ, chiếm tỷ lệ 26,6%; (iii)

Ở cấp huyện có 3/45 địa phương công khai QH, KHSDĐ, chiếm tỷ lệ 6,66%.

Bên cạnh đó, đối với địa phương đơn vị có công khai QH, KHSDĐ cũng chủ yếu là

Nghị quyết hoặc QĐ phê duyệt của cấp có thẩm quyền, chứ không đầy đủ các nội dung

như: báo cáo thuyết minh tổng hợp QH, KHSDĐ và các hồ sơ có liên quan kèm theo.

Thực tế nêu trên cần được các nhà quản lý quan tâm để chỉ đạo, đưa thông tin đến

với người dân, đảm bảo quyền được thông tin theo Điều 25 Hiến pháp năm 2013: “Công

dân… có quyền tiếp cận thông tin… ”. Đồng thời, về phương diện quốc tế, tiếp cận thông

tin là một trong những quyền cơ bản của con người, thuộc nhóm quyền dân sự - chính trị

được ghi nhận trong Tuyên ngôn thế giới về quyền con người năm 1948, Công ước quốc

tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 (International Covenant on Civil and

Political Rights: ICCPR) mà Việt Nam là thành viên .

Qua khảo sát ý kiến của người bị thu hồi đất về nội dung lập QH, KHSDĐ được thể

hiện ở Phụ lục 5 cho thấy: (i) Đa số đều cho rằng Nhà nước có tổ chức lấy ý kiến khi lập

QH: 71,5%; (ii) Số người tham dự góp ý khi lập QH chưa cao: 50%; (iii) Ý kiến góp ý

được Nhà nước tiếp thu là 45,9%; (iv) Có 41,9% người được khảo sát cho biết có tìm

hiểu việc công khai QH trên internet và 43,1% tìm hiểu trên các cụm pa nô. Tuy nhiên rất

ít người hiểu được nội dung (5,1% đối với việc tìm hiểu trên internet và 9,9% đối với

việc tìm hiểu trên các cụm pa nô); (v) Chỉ có 4,9 % người được khảo sát đồng tình với

việc QH được phê duyệt dẫn đến việc thu hồi đất nông nghiệp của gia đình mình.

Như vậy có thể thấy, cả hình thức lẫn nội dung công khai QH, KH SDĐ đều chưa

phù hợp để người dân tiếp cận thông tin. Bên cạnh đó, về phía NSDĐ cũng chưa quan

tâm đến nội dung này khi lượng người không tham dự góp ý khi lập QH lên đến 40,5%.

3.2. Quy định về nội dung; trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp

3.2.1. Quy định về các trường hợp thu hồi đất nông nghiệp

3.2.1.1. Nội dung các trường hợp thu hồi đất

Nếu như theo quy định tại Điều 38 LĐĐ năm 2003, có 12 trường hợp Nhà nước tiến

hành thu hồi đất, thì trong LĐĐ năm 2013, tùy theo mục đích, nguyên nhân, pháp luật đã

phân chia các trường hợp thu hồi đất vào từng nhóm cụ thể. Theo đó, tại các Điều: 61, 62,

63, 64, 65 đã quy định như sau:

Thứ nhất, kế thừa Điều 89 LĐĐ 2003, Điều 61 LĐĐ năm 2013 đã quy định thu hồi

đất vì mục đích quốc phòng, an ninh trong các trường hợp sau:

Một là, xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng kỹ thuật phục vụ nhiệm vụ quốc

phòng, an ninh bao gồm:

(i) Xây dựng căn cứ quân sự;

(ii) Xây dựng công trình phòng thủ quốc gia, trận địa và công trình đặc biệt về quốc

phòng, an ninh;

(iii) Xây dựng ga, cảng quân sự;

(iv) Xây dựng công trình công nghiệp, khoa học và công nghệ, văn hóa, thể thao

phục vụ trực tiếp cho quốc phòng, an ninh;

(v) Xây dựng kho tàng của lực lượng vũ trang nhân dân;

(vi) Làm trường bắn, thao trường, bãi thử vũ khí, bãi hủy vũ khí.

Hai là, xây dựng các công trình phục vụ việc thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an

ninh bao gồm:

(i) Làm nơi đóng quân, trụ sở làm việc;

(ii) Xây dựng cơ sở đào tạo, trung tâm huấn luyện, bệnh viện, nhà an dưỡng của lực

lượng vũ trang nhân dân;

(iii) Xây dựng nhà công vụ của lực lượng vũ trang nhân dân.

Ba là, xây dựng các cơ sở phục vụ việc áp dụng các biện pháp ngăn chặn, biện pháp

xử lý hành chính bao gồm: Xây dựng cơ sở giam giữ, cơ sở giáo dục do Bộ Quốc phòng,

Bộ Công an quản lý.

Thứ hai, thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

được quy định tại Điều 62 LĐĐ năm 2013 trên cơ sở kế thừa, sửa đổi, bổ sung pháp luật

đất đai 2003 cụ thể bao gồm các loại dự án như sau:

Một là, thực hiện các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội QĐ chủ trương đầu tư

mà phải thu hồi đất;

Hai là, thực hiện các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, QĐ đầu tư mà phải

thu hồi đất, bao gồm:

(i) Dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế;

khu đô thị mới, dự án đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA);

(ii) Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã

hội ở trung ương; trụ sở của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao; công trình di

tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường,

tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp quốc gia;

(iii) Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật cấp quốc gia gồm giao thông, thủy lợi,

cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc; hệ thống dẫn, chứa xăng dầu, khí đốt;

kho dự trữ quốc gia; công trình thu gom, xử lý chất thải.

Ba là, thực hiện các dự án do HĐND cấp tỉnh chấp thuận mà phải thu hồi đất bao

gồm:

(i) Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã

hội; công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên,

quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp địa phương;

(ii) Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của địa phương gồm giao thông, thủy

lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc, chiếu sáng đô thị; công trình thu

gom, xử lý chất thải;

(iii) Dự án xây dựng công trình phục vụ sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư; dự

án tái định cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở xã hội, nhà ở công vụ; xây dựng công trình của

cơ sở tôn giáo; khu văn hóa, thể thao, vui chơi giải trí phục vụ công cộng; chợ; nghĩa

trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng;

(iv) Dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị,

khu dân cư nông thôn; cụm công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy

sản, hải sản tập trung; dự án phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng;

(v) Dự án khai thác khoáng sản được cơ quan có thẩm quyền cấp phép, trừ trường

hợp khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn, khoáng sản tại

các khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ và khai thác tận thu khoáng sản.

Thứ ba, thu hồi đất do hành vi vi phạm pháp luật về đất được quy định tại Điều 64

LĐĐ năm 2013 trên cơ sở kế thừa một số quy định tại Khoản 3, 4, 5, 6, 9, 11, 12 Điều 38

LĐĐ năm 2003, cụ thể:

Một là, NSDĐ có các hành vi vi phạm trong việc sử dụng đất như:

(i) Sử dụng đất không đúng mục đích đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận

QSDĐ và đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi sử dụng đất không đúng mục đích

mà tiếp tục vi phạm;

(ii) NSDĐ cố ý hủy hoại đất;

(iii) Đất không được chuyển nhượng, tặng cho theo quy định pháp luật mà nhận

chuyển nhượng, nhận tặng cho;

(iv) Đất được Nhà nước giao để quản lý mà để bị lấn, chiếm;

(v) Đất không được chuyển QSDĐ theo quy định pháp luật mà NSDĐ do thiếu

trách nhiệm để bị lấn, chiếm;

(vi) NSDĐ không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm

hành chính mà không chấp hành;

(vii) Đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục; đất

trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn 18 tháng liên tục; đất trồng rừng

không được sử dụng trong thời hạn 24 tháng liên tục;

(viii) Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được

sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với

tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa phải đưa đất vào

sử dụng; trường hợp không đưa đất vào sử dụng thì chủ đầu tư được gia hạn sử dụng 24

tháng và phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền

thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án trong thời gian này; hết thời hạn

được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà

không bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất, trừ trường hợp do bất khả kháng.

Hai là, việc vi phạm pháp luật về đất đai không phải do NSDĐ gây ra, mà do người

có thẩm quyền vi phạm. Đó là trường hợp: Đất được giao, cho thuê không đúng đối

tượng hoặc không đúng thẩm quyền.

Thứ tư, thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện được

quy định tại Điều 65 năm LĐĐ 2013 trên cơ sở kế thừa một số quy định tại Khoản 2, 7, 8

10 Điều 38 LĐĐ năm 2003, cụ thể như sau:

(i) Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà nước

giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước

bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất; người

sử dụng đất thuê của Nhà nước trả tiền thuê đất hàng năm bị giải thể, phá sản, chuyển đi

nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất;

(ii) Cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừa kế;

(iii) Người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất;

(iv) Đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn nhưng không được gia hạn.

Thứ năm, các căn cứ pháp lý để Nhà nước tiến hành QĐ thu hồi đất đã được quy

định ngay trong LĐĐ năm 2013 tùy theo từng trường hợp cụ thể.

Một là, đối với trường hợp Nhà nước QĐ thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc

phòng, an ninh, để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia phải dựa vào các căn cứ

(i) Dự án có sử dụng đất thuộc các trường hợp thu hồi đất quy định tại Điều 61 và

Điều 62 của LĐĐ năm 2013. Đó là 10 trường hợp Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào

mục đích quốc phòng, an ninh và các nhóm dự án có các cấp có thẩm quyền phê duyệt để

sử dụng vào mục đích để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo

thẩm quyền của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, HĐND cấp tỉnh;

(ii) Diện tích đất bị thu hồi đó phải nằm trong Kế hoạch sử dụng đất hàng năm của

cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt;

(iii) Việc thu hồi đất phụ thuộc vào tiến độ sử dụng đất thực hiện dự án. Điều này có

nghĩa là, không phải Nhà nước thu hồi đất một lần để đáp ứng tất cả nhu cầu của Dự án

có sử dụng đất, mà phải căn cứ vào nhu cầu sử dụng đất của Dự án trong thời hạn nhất

định.

Hai là, đối với trường hợp Nhà nước QĐ thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai

phải căn cứ vào văn bản, QĐ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định hành vi vi

phạm pháp luật về đất đai.

Tuy nhiên, khi nghiên cứu các nội dung trên, có hai hành vi vi phạm của NSDĐ, bên

cạnh áp dụng pháp luật đất đai, cần thiết còn phải vận dụng đến pháp luật về xử lý vi phạm

hành chính. Đó là:

(i) NSDĐ có hành vi sử dụng đất không đúng mục đích đã được Nhà nước giao, cho

thuê, công nhận QSDĐ và đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi sử dụng đất

không đúng mục đích mà tiếp tục vi phạm. Điều này có nghĩa là, NSDĐ đã bị xử phạt vi

phạm hành chính về hành vi sử dụng đất không đúng mục đích, đã chấp hành QĐ xử phạt

vi phạm hành chính, lại tiếp tục vi phạm về hành vi này trong thời hạn 2 năm kể từ ngày

vi phạm lần đầu, tức là lần bị xử phạt vi phạm hành chính. Nếu qua thời hạn 2 năm mà

NSDĐ có hành vi vi phạm nêu trên thì cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiếp tục ban

hành QĐ xử phạt vi phạm hành chính, mà không QĐ thu hồi đất.

(ii) NSDĐ không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm

hành chính mà không chấp hành. Như vậy đối với hành vi vi phạm này, chỉ cần NSDĐ

không chấp hành QĐ xử phạt vi phạm hành chính là có cơ sở để Nhà nước ban hành QĐ

thu hồi đất. Trong trường hợp này, pháp luật không quy định việc Nhà nước ban hành

QĐ thu hồi đất nếu NSDĐ đã chấp hành xong QĐ xử phạt vi phạm hành chính, nhưng lại

tiếp tục vi phạm khi chưa hết thời hạn 2 năm kể từ ngày vi phạm lần đầu, tức là lần bị xử

phạt vi phạm hành chính, như quy định đối với hành vi sử dụng đất không đúng mục đích

đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận QSDĐ.

Ba là, đối với trường hợp Nhà nước QĐ thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo

pháp luật, tự nguyện trả lại đất phải dựa vào các căn cứ sau:

(i) Phải có văn bản của cơ quan có thẩm quyền giải quyết đã có hiệu lực pháp luật

đối với trường hợp tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà

nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách nhà

nước bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất;

người sử dụng đất thuê của Nhà nước trả tiền thuê đất hàng năm bị giải thể, phá sản, chuyển

đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất;

(ii) Phải có Giấy chứng tử hoặc QĐ tuyên bố một người là đã chết theo quy định của

pháp luật và văn bản xác nhận không có người thừa kế của UBND cấp xã nơi thường trú

của người để thừa kế đã chết đó đối với trường hợp thu hồi đất do cá nhân sử dụng đất

chết mà không có người thừa kế;

(iii) Phải có văn bản trả lại đất của NSDĐ đối với trường hợp NSDĐ tự nguyện trả

lại đất.

(iv) Phải có QĐ giao đất, QĐ cho thuê đất đối với trường hợp đất được Nhà nước

giao, cho thuê có thời hạn nhưng không được gia hạn.

Nếu như trong Điều 67 LĐĐ năm 2003 quy định, khi hết thời hạn, NSDĐ được Nhà

nước xem xét tiếp tục giao đất hoặc gia hạn sử dụng đất nếu NSDĐ có: (1) Nhu cầu tiếp

tục sử dụng; (2) Chấp hành đúng pháp luật về đất đai trong quá trình sử dụng và (3) Việc

sử dụng đất đó phù hợp với QH đã được xét duyệt, thì trong Điều 126 LĐĐ năm 2013

quy định:

- Khi hết thời hạn giao đất, công nhận QSDĐ đối với NSDĐ là hộ gia đình, cá nhân

trực tiếp sản xuất nông nghiệp, hoặc khi hết thời hạn thuê đất cũng đối với NSDĐ là hộ

gia đình, cá nhân, nếu họ có nhu cầu thì được tiếp tục sử dụng đất theo thời hạn pháp luật

quy định.

- Khi hết thời hạn thuê đất đối với NSDĐ là tổ chức, nếu có nhu cầu tiếp tục sử

dụng thì được Nhà nước xem xét gia hạn sử dụng đất nhưng không quá thời hạn theo quy

định pháp luật.

Như vậy, trong ba căn cứ: (i), (ii), (iii) đã nêu ở trên để Nhà nước thu hồi đất là phù

hợp. Tuy nhiên trong trường hợp đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn nhưng không

được gia hạn dựa trên căn cứ QĐ giao đất, QĐ cho thuê đất cần phải được xem xét lại, bởi

lẽ như đã trình bày về trình tự, thủ tục để gia hạn khi hết thời hạn sử dụng đất, nếu NSDĐ

không được tiếp tục sử dụng đất phải có văn bản trả lời lý do không được tiếp tục gia hạn

sử dụng đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.

Bốn là, ngoài những căn cứ pháp lý đã nêu ở trên, trong LĐĐ 2013 còn có những

quy định rải rác trong các điều luật, để làm căn cứ cho việc Nhà nước ban hành QĐ thu

hồi đất như sau:

(i) UBND cấp có thẩm quyền thu hồi đất QĐ thu hồi đất, QĐ phê duyệt phương án

bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong cùng một ngày. Mặc dù, pháp luật không quy định

trong hai văn bản: QĐ thu hồi đất và QĐ phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái

định cư, văn bản nào được ban hành trước. Tuy nhiên, theo cách sắp xếp trật tự về công

Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Khoản 3 Điều 84.

việc trong điều luật, chúng ta có thể hiểu rằng, QĐ thu hồi đất được ban hành trước, bởi

lẽ đây là cơ sở pháp lý để phát sinh nghĩa vụ Nhà nước phải bồi thường, hỗ trợ, tái định

cư cho các đối tượng có liên quan được thể hiện trong văn bản. Điều này đặt ra cho các

cơ quan chức năng phải khẩn trương triển khai kế hoạch thu hồi đất, trong đó có nhiệm

vụ kiểm đếm nhằm đảm bảo thông tin cho người có đất bị thu hồi biết về giá trị bồi

thường cũng như các khoản hỗ trợ ngay sau khi nhận QĐ thu hồi đất, thay vì sau một

khoảng thời gian nhất định như pháp luật đất đai 2003 đã quy định;

(ii) Trên cơ sở KHSDĐ hàng năm của cấp huyện, UBND cấp tỉnh có trách nhiệm tổ

chức lập và thực hiện phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm cho

người có đất thu hồi là đất nông nghiệp, đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ. Phương án đào

tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm được lập và phê duyệt đồng thời với

phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

Trong quá trình lập phương án đào tạo, chuyển đổi nghề, hỗ trợ tìm kiếm việc làm,

UBND cấp tỉnh phải tổ chức lấy ý kiến và có trách nhiệm tiếp thu, giải trình ý kiến của

người có đất bị thu hồi .

Vấn đề đặt ra là, các căn cứ pháp lý khác được quy định rải rác trong nhiều điều

luật, không được tập trung trong quy định về “Căn cứ thu hồi đất…” nên khi áp dụng

pháp luật, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể vì yếu tố chủ quan hay khách quan mà

chưa viện dẫn đầy đủ. Do vậy, với tư cách là cơ quan có thẩm quyền chuyên môn của

Chính phủ, khi thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai, trong quá

trình tập huấn nghiệp vụ đối với các địa phương, Bộ Tài nguyên và Môi trường cần tập

hợp các căn cứ pháp lý khi tiến hành thu hồi đất, nhằm đảm bảo tính pháp chế trong quá

trình triển khai thi hành LĐĐ năm 2013.

3.2.1.2. Về một số điểm tiến bộ, bất cập trong nội dung các trường hợp thu hồi đất

Về nội dung các trường hợp thu hồi đất, trong đó có thu hồi đất nông nghiệp nói

trên, theo tác giả, đã thể hiện một số điểm tiến bộ cũng như có một số nội dung bất cập

cần tiếp tục đặt ra như sau:

Thứ nhất, về các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng,

an ninh

Các trường hợp thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh được quy định

cụ thể trong Luật và không ủy quyền cho Chính phủ tiếp tục quy định đất xây dựng các

công trình quốc phòng, an ninh khác như Điểm l Khoản 1 Điều 89 LĐĐ năm 2003. Quy

định này là phù hợp nhằm khẳng định địa vị pháp lý Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà

nước cao nhất của nước ta, thực hiện nội dung quy định tại Khoản 2 Điều 54 HP năm

2013:

“Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần

thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích

quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo

quy định của pháp luật.”.

Thứ hai, về các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi

ích quốc gia, công cộng

Một là, LĐĐ năm 2013 đã quy định về vai trò của HĐND cấp tỉnh trong việc chấp

thuận các dự án xây dựng tại địa phương mà phải thu hồi đất thay vì như trước đây chỉ

quy định thẩm quyền của Chủ tịch UBND cấp tỉnh là cá nhân được Nhà được trao quyền

có thẩm quyền trong việc phê duyệt chủ trương đầu tư, quy hoạch xây dựng chi tiết của

một số dự án theo Điểm a, b, c Khoản 2 Điều 34 NĐ 84/2007/NĐ-CP. Trên cơ sở QĐ

phê duyệt này mới phát sinh thẩm quyền của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Hai là, việc quy định không thu hồi đất đối với các dự án khoáng sản được cơ quan

có thẩm quyền cấp phép, trong trường hợp khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng

thông thường, than bùn, khoáng sản tại các khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ và

khai thác tận thu khoáng sản là phù hợp, bởi lẽ:

(i) Việc khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường chủ yếu là trên

đất nông nghiệp với độ sâu nhất định được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.

Sau khi khai thác xong, người khai thác khoáng sản phải có trách nhiệm san lấp, cải tạo

mặt bằng để sử dụng vào mục đích ban đầu;

(ii) Việc khai thác than bùn chủ yếu để chế biến thành phân hữu cơ vi sinh phục vụ

sản xuất nông nghiệp trên các vùng đất trầm tích, cũng có khả năng sử dụng vào mục

đích nông nghiệp sau khi khai thác hết vùng nguyên liệu hoặc đến độ sâu cho phép;

(iii) Cũng tương tự như hai trường hợp trên, sau khi khai thác khoáng sản tại các

khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ và khai thác tận thu khoáng sản xong, NSDĐ có

thể san ủi mặt bằng, để sử dụng đất cho nhiều mục đích khác nhau, trong đó có sử dụng

vào mục đích nông nghiệp nếu phù hợp với QH, KHSDĐ đã được cơ quan Nhà nước có

thẩm quyền phê duyệt.

Ba là, nội dung thu hồi đất trong trường hợp “Sử dụng đất để chỉnh trang, phát triển

khu đô thị và khu dân cư nông thôn” theo Điểm đ, Khoản 1 Điều 36 NĐ 181/2004/NĐ-

CP đã bị bãi bỏ theo NĐ 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007, có lẽ vì sử dụng đất trong

trường hợp nêu trên chủ yếu nhằm tạo sự cân đối hài hòa về cảnh quan, nhà ở của một bộ

phận dân cư; do vậy, không đưa vào nhóm lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng là phù hợp.

Tuy nhiên, nội dung này lại được quy định tại Điểm d Khoản 3 Điều 62 LĐĐ năm 2013.

Trong khi đó, theo pháp luật về quản lý đầu tư phát triển đô thị thì: “Dự án cải tạo chỉnh

trang khu đô thị là dự án cải tạo, nâng cấp mặt ngoài hoặc kết cấu các công trình trong

khu vực đô thị hiện hữu nhưng không làm thay đổi quá 10% các chỉ tiêu sử dụng đất của

Chính phủ (2013), Nghị định 11/2013/NĐ-CP Về Quản lý đầu tư phát triển đô thị, ngày 14/01, Điểm c Khoản 9

Điều 2.

Viện Ngôn ngữ học (2000), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng - Trung tâm Từ điển học, tr. 440.

khu vực” . Điều này cần đặt ra khi quy hoạch, triển khai dự án sao cho khách quan, hài

hòa lợi ích của các cư dân trong khu vực.

Thứ ba, về các trường hợp Nhà nước thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai

Một là, về sử dụng đất không hiệu quả

Để xác định hành vi vi phạm pháp luật, các nhà lập pháp hoặc lập quy thường đưa

ra các khái niệm và giải thích các khái niệm đó (hay nói cách khác là mô tả hành vi vi

phạm), định lượng cụ thể hậu quả do hành vi vi phạm đó gây ra. Trong pháp luật đất đai,

chưa giải thích thế nào là sử dụng đất không hiệu quả.

Về mặt ngữ nghĩa, “hiệu quả” là kết quả như yêu cầu của việc làm mang lại . Từ đó,

chúng ta có thể đưa ra giải thích, sử dụng đất không hiệu quả là việc sử dụng đất không

đạt kết quả như yêu cầu đề ra. Theo tác giả, điều này có thể xác định cụ thể trong trường

hợp sử dụng đất nông nghiệp; ví dụ: yêu cầu năng suất cây lúa vụ Đông Xuân là 50 tạ/ha

trở lên, khi năng suất đạt dưới mức này, coi như không hiệu quả. Đây chỉ là một tiêu chí

để xét đến việc sử dụng đất nông nghiệp có hiệu quả là năng suất; bên cạnh đó còn phải

đánh giá các yếu tố khác như: giá cả, chất lượng hàng hóa… nhằm đảm bảo sản xuất có

lãi, và như vậy, yếu tố năng suất cao chưa nói lên điều gì nếu chất lượng hàng hóa chưa

đáp ứng yêu cầu của người tiêu dùng và đương nhiên sẽ dẫn đến giá cả thấp. Theo lẽ

thông thường, NSDĐ nào cũng muốn đạt kết quả cao để bù đắp chi phí, có lãi và tích lũy

để đầu tư vào vụ sau. Việc không đạt như mong muốn, hiển nhiên không phải là ý chí

chủ quan của họ, mà phụ thuộc vào các yếu tố: khí hậu, chi phí đầu vào, giá đầu ra, nhu

cầu thị trường…

Đối với việc sử dụng đất phi nông nghiệp, việc đưa ra tiêu chí để đánh giá thế nào là

sử dụng đất không hiệu quả lại là điều không dễ dàng, khi đất đai được sử dụng vào

nhiều mục đích khác nhau, và tất nhiên là việc xây dựng các tiêu chí để đánh giá không

thể đồng nhất được. Vấn đề đặt ra là, việc sử dụng đất không hiệu quả có ảnh hưởng đến

quyền lợi, trật tự công cộng mà Nhà nước cần thiết lập hay không? Nếu xét tổng thể, trên

diện rộng thì hành vi trên sẽ ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách, định hướng phát triển

kinh tế - xã hội mà Nhà nước đang kỳ vọng vươn đến… Tuy nhiên, xét theo từng hộ gia

đình riêng lẻ, trong trường hợp sử dụng đất vào mục đích nông nghiệp thì thiệt hại đầu

tiên là chính gia đình họ do thu nhập bị giảm sút. Trong trường hợp này, Nhà nước không

cần thiết phải sử dụng quyền lực công để QĐ thu hồi đất.

Lê Ngọc Thạnh (2011), Pháp luật về thu hồi đất với việc đảm bảo quyền con người ở Việt Nam, Kỷ yếu Hội thảo

“Pháp luật về đất đai và nhà ở với vấn đề đảm bảo quyền con người ở Việt Nam”, do Trung tâm nghiên cứu pháp

luật về QCN&QCD, Khoa Luật Dân sự - Khoa Luật Thương mại (Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh) đồng tổ

chức, tháng 9, tr. 89 - 90.

Chính phủ (2009), Nghị định 105/2009/NĐ-CP Về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, ngày 11/11,

Khoản 1 Điều 3.

Chính phủ (2014), Nghị định 102/2014/NĐ-CP Về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai, ngày 10/11,

Điều 6, Điều 7, Điều 8, Điều 9.

Chính phủ (2014), Nghị định 43/2014/NĐ-CP Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai , ngày 15/5,

Khoản 2 Điều 66.

Chính phủ (2013), Nghi định 142/2013/NĐ-CP Quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên

nước và khoáng sản, ngày 24/10 , Điều 34.

Do vậy, sử dụng đất không có hiệu quả không được coi là hành vi vi phạm pháp luật

đất đai và bị nhà nước thu hồi đất theo LĐĐ năm 2013. Đây là quy định pháp luật phù

hợp với ý chí của NSDĐ, do tác động của các điều kiện khách quan .

Hai là, về sử dụng đất không đúng mục đích

Pháp luật đất đai năm 2003 giải thích: “Sử dụng đất không đúng mục đích là hành vi

sử dụng đất không đúng với mục đích sử dụng, loại đất ghi trong GCN hoặc các loại giấy

tờ khác của Nhà nước cấp” . Trong khi đó pháp luật đất đai hiện hành không làm rõ nội

dung trên, mà chỉ quy định việc chuyển mục đích sử dụng đất từ nhóm đất này sang

nhóm đất khác hoặc từ loại đất này sang loại đất khác trong cùng một nhóm đất mà

không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép là hành vi vi phạm hành chính.

Như vậy, nếu NSDĐ có hành vi khai thác tài nguyên trên mặt đất, trong lòng đất, ví

dụ như khai thác sét làm nguyên liệu sản xuất vật liệu xây dựng trên đất nông nghiệp.

Với hành vi này, NSDĐ sẽ bị: (i) Điều chỉnh bởi pháp luật đất đai: do tự ý chuyển mục

đích sử dụng đất thì tùy theo từng trường hợp cụ thể sẽ bị phạt cảnh cáo hoặc bị phạt tiền

từ 500.000 đồng đến 100.000.000 đồng, ngoài ra còn bị buộc khôi phục lại tình trạng của

đất trước khi bị vi phạm ; bị UBND cấp có thẩm quyền QĐ thu hồi đất theo đề nghị của

cơ quan tài nguyên và môi trường thẩm tra, xác minh thực địa khi cần thiết, trình Ủy ban

nhân dân cùng cấp QĐ thu hồi đất ; (ii) Điều chỉnh bởi pháp luật khoáng sản, do vi

phạm quy định về khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường không phải

đề nghị cấp Giấy phép khai thác khoáng sản, bị phạt tiền từ 6.000.000 đồng đến

100.000.000 đồng; ngoài ra còn bị áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả như: buộc

nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính đối với hành vi vi

phạm cụ thể mà không phải khôi phục lại hiện trạng ban đầu đã bị thay đổi do vi phạm

hành chính gây ra, hoặc buộc san lấp công trình; thực hiện đầy đủ yêu cầu bảo vệ tài

nguyên khoáng sản, bảo vệ môi trường theo quy định .

Trong các biện pháp xử lý như đã nêu, biện pháp thu hồi đất nông nghiệp đã tỏ ra

chưa phù hợp so với các quy định pháp luật khác; bởi lẽ như đã trình bày, tuy đất đai

thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, song QSDĐ là tài sản chung của

hộ gia đình. Quyền tài sản hợp pháp của công dân, tổ chức đã được pháp luật ghi nhận và

bảo hộ. Xác định, sử dụng đất không đúng mục đích là hành vi bất hợp pháp đối với tài

sản hợp pháp, thiết nghĩ Nhà nước nên xem xét, xử lý đối với NSDĐ lần đầu vi phạm

bằng biện pháp buộc khôi phục lại tình trạng của đất là phù hợp với bản chất của hành vi

vi phạm, nhằm đảm bảo quyền tài sản của công dân. Tất nhiên, như ví dụ đã nêu ở trên,

cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sẽ lựa chọn quy phạm: pháp luật đất đai hay khoáng

sản để áp dụng sao cho phù hợp, nhằm khôi phục lại quan hệ pháp luật bị xâm hại, đồng

thời đảm bảo một trong những chức năng của pháp luật là phòng ngừa, giáo dục ý thức

pháp luật cho người sử dụng đất.

Do vậy, Điểm a Khoản 1 Điều 64 LĐĐ năm quy định, Nhà nước thu hồi đất trong

trường hợp: ‘Sử dụng đất không đúng mục đích đã được Nhà nước giao, cho thuê, công

nhận QSDĐ và đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi sử dụng đất không đúng

mục đích mà tiếp tục vi phạm là phù hợp.

Ba là, về người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước

Nội dung Điều 170 LĐĐ năm 2013 đã kế thừa Điều 107 LĐĐ năm 2003 quy định,

NSDĐ có các nghĩa vụ chung sau đây: (i) Sử dụng đất đúng mục đích, đúng ranh giới

thửa đất, đúng quy định về sử dụng độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không, bảo vệ

các công trình công cộng trong lòng đất và tuân theo các quy định khác của pháp luật; (ii)

Thực hiện kê khai đăng ký đất đai; làm đầy đủ thủ tục khi chuyển đổi, chuyển nhượng,

cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho QSDĐ; thế chấp, góp vốn bằng QSDĐ theo quy

định của pháp luật; (iii) Thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật; (iv)

Thực hiện các biện pháp bảo vệ đất; (v) Tuân theo các quy định về bảo vệ môi trường,

không làm tổn hại đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất có liên quan; (vi) Tuân

theo các quy định của pháp luật về việc tìm thấy vật trong lòng đất; (vii) Giao lại đất khi

Nhà nước có QĐ thu hồi đất, khi hết thời hạn sử dụng đất mà không được cơ quan nhà

nước có thẩm quyền gia hạn sử dụng.

Theo cách diễn giải liệt kê và tên của điều luật: “Nghĩa vụ chung của người sử dụng

đất”, chúng ta có thể suy ra rằng, ngoài các nghĩa vụ chung như đã nêu, sẽ còn có những

nghĩa vụ riêng đối với từng trường hợp, loại đất ,… mà Chính phủ, các Bộ quy định rải

rác trong các văn bản được ủy quyền lập quy. Tuy vậy, chỉ với 7 nhóm nghĩa vụ của

NSDĐ, đối chiếu với các quy định tại Điều 64 LĐĐ năm 2013, tác giả có một số ý kiến

về trường hợp Nhà nước thu hồi đất khi người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối

với Nhà nước như sau:

(i) NSDĐ cố ý không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước, có nghĩa là họ cố ý vi

phạm nội dung trong 7 nhóm nghĩa vụ chung, hoặc các nghĩa vụ riêng được quy định

trong các văn bản của các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước, hoặc cả hai nội dung

này;

Nguyễn Như Ý (Chủ biên) (1999), Đại Từ điển Tiếng Việt, Nxb.Văn hóa Thông tin, tr. 159, 629.

(ii) Trong Điều 64 LĐĐ năm 2013 có quy định một số hành vi vi phạm như: (i) Sử

dụng đất không đúng mục đích; (ii) Người sử dụng đất cố ý hủy hoại môi trường, thực

chất hành vi này là không thực hiện nghĩa vụ “tuân theo các quy định về bảo vệ môi

trường”; (iii) Đất để bị lấn, chiếm, thực chất của hành vi này là “sử dụng đất không đúng

ranh giới thửa đất. Các hành vi được liệt kê nêu trên đã trùng lặp, thuộc vào nhóm:

NSDĐ cố ý không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước;

(iii) Một số hành vi vi phạm của NSDĐ trong việc thực hiện nghĩa vụ của mình

không những bị chế tài bởi các quy định của pháp luật đất đai, mà còn bị điều chỉnh bởi

các luật chuyên ngành khác như: (i) Luật Bảo vệ Môi trường đối với việc không tuân

theo các quy định về bảo vệ môi trường; (ii) Luật Di sản văn hóa đối với hành vi không

tuân theo các quy định của pháp luật về việc tìm thấy vật trong lòng đất; (iii) Bộ Luật

Dân sự đối với việc làm tổn hại đến lợi ích hợp pháp của NSDĐ có liên quan;

iv) Luật Quản lý Thuế, Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp đối với hành vi không

thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật;… Bên cạnh đó, người thực hiện

các hành vi trên còn có thể chịu trách nhiệm pháp lý hình sự nếu có đủ yếu tố cấu thành

tội phạm.

Những hạn chế như trình bày đã từng được quy định trong LĐĐ năm 2003. Tuy

nhiên vẫn chưa được các nhà lập pháp sửa đổi trong LĐĐ năm 2013. Thiết nghĩ, những

nội dung trùng lặp nêu trên cần được xem xét, quy định lại trong cùng một số điều luật,

nhằm tiện trong việc áp dụng cho cơ quan quản lý hành chính nhà nước.

Bên cạnh đó, với quy định: “Người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với

Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành” là điểm tiến bộ, tạo

cho NSDĐ có điều kiện khắc phục hậu quả, thực hiện nghĩa vụ của mình.

Bốn là, về NSDĐ cố ý hủy hoại đất

Theo Khoản 25 Điều 3 LĐĐ năm 2013 thì hủy hoại đất là hành vi làm biến dạng địa

hình, làm suy giảm chất lượng đất, gây ô nhiễm đất, làm mất hoặc giảm khả năng sử

dụng đất theo mục đích đã được xác định. Theo tác giả, về nội dung này, cần đặt ra một

số vấn đề sau:

(i) Pháp luật thực định chưa làm rõ về hành vi làm biến dạng địa hình thể hiện như

thế nào. Về mặt ngữ nghĩa, biến dạng là thay đổi hình dạng kích thước; sự thay đổi hình

dạng và kích thước của vật thể dưới tác dụng của ngoại lực do nung nóng, làm lạnh, làm

thay đổi ẩm và do những tác động khác của môi trường. Địa hình là hình dạng bề mặt của

một hoặc nhiều vùng như: địa hình trống trải, điều kiện địa hình . Như vậy, làm biến

dạng địa hình là làm thay đổi hình dạng, kích thước bề mặt của thửa đất. Đây là việc làm

thường xuyên của NSDĐ trong điều kiện sử dụng đất nông nghiệp ở khu vực miền núi,

Nguyễn Quốc Hùng (2010), Một số vấn đề ô nhiễm và suy thoái đất đai ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị Quốc

gia, tr. 84 - 178.

địa hình phức tạp, cần phải cải tạo, san lấp mặt bằng để phục vụ cho nhu cầu sản xuất,

thực hiện quyền của mình theo quy định theo Khoản 4 Điều 166 LĐĐ năm 2013: “Được

Nhà nước hướng dẫn và giúp đỡ trong việc cải tạo, bồi bổ đất nông nghiệp”. Nếu xét theo

trường hợp trên thì việc thu hồi đất nông nghiệp do làm biến dạng địa hình là chưa phù

hợp.

(ii) Về hành vi làm giảm chất lượng đất theo quy định pháp luật còn mang tính định

tính, vì khi giao hoặc công nhận QSDĐ nông nghiệp, Nhà nước chưa bao giờ đính kèm

theo các chỉ tiêu lý, hóa phản ảnh về chất lượng đất cụ thể, để làm căn cứ cho việc xác

định hành vi làm giảm chất lượng đất do NSDĐ gây ra. Do vậy, trường hợp này khó áp

dụng trong thực tiễn.

(iii) Về mặt pháp lý, hành vi gây ô nhiễm đất làm mất hoặc giảm khả năng sử dụng

đất theo mục đích đã được xác định chưa được làm rõ cụ thể, ngay trong Điều 10 NĐ

105/2009/NĐ-CP của Chính phủ cũng chỉ dẫn chiếu lại Khoản 27 Điều 4 LĐĐ năm 2003

và Khoản 1 Điều 6 NĐ 181/2004/NĐ-CP của Chính phủ về cơ sở pháp lý để xác định

loại đất, mục đích sử dụng đất của mỗi thửa đất. Nội dung này cũng chưa được giải thích

thỏa đáng trong LĐĐ năm 2013.

Dưới giác độ khoa học, vấn đề ô nhiễm và suy thoái đất nông nghiệp được chia ra

một số trường hợp như sau:

(1) Ô nhiễm đất đai và quá trình phát triển nông nghiệp hiện đại: ô nhiễm do sử

dụng phân bón của NSDĐ và do nhà sản xuất phân bón giả; ô nhiễm do sử dụng thuốc

bảo vệ thực vật, nông dược.

(2) Ô nhiễm đất đai và quá trình phát triển làng nghề: Đất đai, dân cư làng nghề và

các làng lân cận khác đều chịu ảnh hưởng của quá trình gây ô nhiễm.

(3) Ô nhiễm, suy thoái đất đai do ảnh hưởng của quản lý, quy hoạch: do quy hoạch

và quản lý đất đai yếu kém, vừa là nguyên nhân, vừa là hệ quả của lãng phí, ô nhiễm đất;

bên cạnh đó còn có yếu tố suy thoái và ô nhiễm tài nguyên đất do lạm dụng, khai thác các

nguồn tài nguyên thiên nhiên,… .

Như vậy, việc ô nhiễm đất đai do nhiều nguyên nhân, cả về phía chủ quan của

NSDĐ và các yếu tố khách quan khác. Do vậy, pháp luật quy định thu hồi đất do hành vi

làm ô nhiễm đất mà chưa dự liệu hết các nguyên nhân gây ra là chưa phù hợp với thực tế

đang diễn ra.

Năm là, về nội dung đất được giao không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm

quyền

Nghị định 84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ Quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền

sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước

thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai; Nguyễn Cửu Việt chủ biên (2002), Giáo trình Lý luận chung về Nhà

nước và Pháp luật, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, tr.354.

Xét mối quan hệ giữa Nhà nước và các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân trong việc

giao đất thì việc đất được giao không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền thuộc

trách nhiệm pháp lý của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền hoặc người được Nhà nước

trao quyền - những chủ thể đặc biệt trong quan hệ pháp luật hành chính. Đặc thù đất nước

ta đã trải qua thời gian dài trong chiến tranh, phát triển kinh tế bằng mô hình kế hoạch

hóa tập trung, mệnh lệnh hành chính được tôn trọng triệt để hơn là việc xây dựng, thực

hiện pháp luật. Trong bối cảnh ấy, việc thực hiện chưa đảm bảo các quy định pháp luật

đất đai không phải là điều ngoại lệ. Tuy vậy, pháp luật hiện hành lại buộc việc gánh chịu

hậu quả bất lợi trong trường hợp trên lại thuộc về NSDĐ, mà không có sự chia sẻ trách

nhiệm, tìm giải pháp phù hợp cho cả hai bên: Nhà nước và NSDĐ là không phù hợp với

cả đạo lý và pháp lý.

Như vậy, cả LĐĐ năm 2003, LĐĐ năm 2013 đều quy định theo hướng, Nhà nước

QĐ thu hồi đất đối với trường hợp đất được giao không đúng đối tượng hoặc không đúng

thẩm quyền. Tuy vậy, tại Điều 16 NĐ 84/2007/NĐ-CP quy định, đất được giao không

đúng thẩm quyền nhưng NSDĐ có giấy tờ chứng minh về việc đã nộp tiền cho cơ quan,

tổ chức để được sử dụng đất trước ngày 01/7/2004, nay được UBND cấp xã xác nhận là

đất không có tranh chấp, phù hợp với quy hoạch thì người đang sử dụng đất được cấp

GCN theo quy định thuộc các trường hợp không phải nộp tiền hoặc phải nộp tiền sử dụng

đất. Tại thời điểm hiện nay, Khoản 1 Điều 8 NĐ 45/2014/NĐ-CP cũng quy định, trường

hợp sử dụng đất có nhà ở từ trước ngày 15/10/1993 và có giấy tờ chứng minh về việc đã

nộp tiền cho cơ quan, tổ chức để được sử dụng đất, hoặc sử dụng đất có nhà ở ổn định

trong khoảng thời gian từ ngày 15/10/1993 đến trước ngày 01/7/2004 và có giấy tờ chứng

minh đã nộp tiền để được sử dụng đất theo đúng mức thu quy định của pháp luật đất đai

năm 1993 thì khi được cấp Giấy chứng nhận không phải nộp tiền sử dụng đất.

Dưới giác độ pháp chế, thì việc Chính phủ quy định nội dung Điều 16 NĐ

84/2007/NĐ-CP, cũng như Khoản 1 Điều 8 NĐ 45/2014/NĐ-CP là không phù hợp so với

Khoản 5 Điều 38 năm LĐĐ năm 2003, và hiện nay là Điểm c Khoản 1 Điều 64 LĐĐ

năm 2013, bởi lẽ, pháp chế chính là sự đòi hỏi các cơ quan nhà nước, nhân viên nhà nước,

các tổ chức xã hội và mọi công dân phải thực hiện đúng, thực hiện nghiêm chỉnh pháp

luật trong hoạt động của mình . Tuy nhiên, điều đó lại có lợi cho NSDĐ, và kết quả là

quy định về thu hồi đất được giao không đúng thẩm quyền sẽ không có điều kiện áp dụng

thực tế trong một số trường hợp nhất định.

Báo Gia đình Việt Nam (2016), Công ty Coneco (58 Thiên Đức, Gia Lâm, Hà Nội) bị tố cáo vì hành vi san lấp

trái phép nhiều diện tích đất nông nghiệp để kiếm lời, truy cập tại địa chỉ:

http://www.giadinhvietnam.com/dieu-tra-don-thu/cty-coneco-san-lap-trai-phep-hang-van-m2-dat-nong-nghiep-

d92738.html, ngày 30/5/2016.

Báo Gia đình Việt Nam (2016), Sóc Sơn, Hà Nội: Biệt thự xây trái phép trên đất nông nghiệp, truy cập tại địa chỉ:

http://www.giadinhvietnam.com/dieu-tra-don-thu/soc-son-ha-noi-biet-thu-xay-trai-phep-tren-dat-nong-nghiep-

d91495.html, ngày 15/4/2016.

Báo Hà Nội Mới (2015), Đất nông nghiệp bị sử dụng sai mục đích, truy cập tại địa chỉ: http://hanoimoi.com.vn/Tin-

tuc/Kinh-te/817333/dat-nong-nghiep-bi-su-dung-sai-muc-dich, ngày 25/01/2016.

Bên cạnh những bất cập thể hiện trong các quy định pháp luật, trong thực tế thực

hiện cũng còn phát sinh một số nội dung về việc chính quyền phát hiện việc sử dụng đất

không đúng mục đích, nhưng chưa kịp thời xử lý như sau:

Theo Biên bản làm việc ngày 14/3/2016 giữa Phòng Tài nguyên và Môi trường

huyện Gia Lâm cùng với UBND xã Yên Viên đã làm việc với ông Phạm Văn Đông -

Giám đốc Công ty Coneco về việc quản lý, sử dụng đất mà Công ty đang thuê. Theo đó,

năm 2005, ông Đông thuê 29.680 m đất của xã Yên Viên, trong đó có 11.000 m là đất

ao và 18.680 m là đất ruộng trũng với mục đích sử dụng để trồng cây và thả cá.

Qua kiểm tra hiện trạng của cơ quan chức năng cho thấy diện tích đất vốn là ruộng

đều đã bị ông Đông san lấp bằng phế thải xây dựng và cát nên việc tái tạo để trồng lúa

hầu như là không thể. Còn diện tích mà ông Đông báo cáo là “trồng cỏ Mỹ” thì đây vẫn

là bãi đất hoang với đầy… cỏ dại.

Hành vi sử dụng đất nói trên đã vi phạm Điểm a Khoản 1 Điều 64 LĐĐ năm 2013.

Tuy nhiên, cơ quan chuyên môn vẫn chưa tham mưu xử phạt vi phạm hành chính về hành

vi sử dụng đất không đúng mục đích để có cơ sở đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm

quyền ban hành QĐ thu hồi đất theo quy định pháp luật .

Một số tình huống pháp lý tương tự đã xảy ra sau khi LĐĐ năm 2013 có hiệu lực

pháp luật như xây biệt thự trên đất nông nghiệp ở Sóc Sơn, hoặc như vụ hàng trăm héc ta

đất nông nghiệp tại khu vực bãi bồi ven sông Đuống, đoạn qua địa bàn xã Yên Viên,

huyện Gia Lâm đang bị biến thành nhà xưởng, trạm sản xuất bê tông, ván ép và điểm tập

kết, trung chuyển than cùng vật liệu xây dựng, nhưng đến nay vẫn chưa được cơ quan

nhà nước có thẩm quyền xử lý theo quy định pháp luật .

3.2.2. Quy định về thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp

Thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp được quy định tại Điều 66 LĐĐ năm 2013

trên cơ sở kế thừa, bổ sung, sửa đổi Điều 44 LĐĐ năm 2003 với các nội dung sau:

Thứ nhất, UBND cấp tỉnh QĐ thu hồi đất đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người

Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao, doanh

nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; thu hồi đất nông nghiệp thuộc quỹ đất công ích của xã,

phường, thị trấn.

Thứ hai, UBND cấp huyện QĐ thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng

dân cư.

Trường hợp trong khu vực thu hồi đất thuộc thẩm quyền của cả UBND cấp tỉnh và

UBND cấp huyện thì UBND cấp tỉnh QĐ thu hồi đất hoặc ủy quyền cho UBND cấp

huyện QĐ thu hồi đất.

Khác với trường hợp cấp GCN, UBND cấp tỉnh có thể ủy quyền cho cơ quan Tài

nguyên và Môi trường cùng cấp cấp GCN theo thẩm quyền của mình theo Khoản 1 Điều

105 LĐĐ năm 2013, thì trong trường hợp QĐ thu hồi đất, cơ quan nhà nước có thẩm

quyền không được ủy quyền cho cơ quan chuyên môn cùng cấp. Quy định này là phù hợp,

vì hệ quả pháp lý của việc thu hồi đất là sẽ ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của NSDĐ,

mà cụ thể hơn là quyền tài sản. Điều này dẫn đến việc khiếu nại QĐ hành chính của các

chủ thể có liên quan, và tất nhiên trách nhiệm giải quyết thuộc về thẩm quyền người ban

hành QĐ. Lúc này, nếu cơ quan Tài nguyên và Môi trường được ủy quyền ban hành QĐ

thu hồi đất, sẽ không đủ thẩm quyền để giải quyết theo yêu cầu của NSDĐ.

Liên quan đến nội dung nói trên, Khoản 2 Điều 31 NĐ 181/2004/NĐ-CP quy định,

trong trường hợp thu hồi đất để giao, cho thuê đối với tổ chức, cơ sở tôn giáo, người Việt

Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài mà trên khu đất bị

thu hồi có hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng hoặc có cả tổ chức, hộ gia đình, cá nhân

đang sử dụng thì UBND cấp tỉnh QĐ thu hồi toàn bộ diện tích đất. Căn cứ vào QĐ thu

hồi toàn bộ diện tích đất của UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện QĐ thu hồi diện tích đất

cụ thể đối với từng hộ gia đình, cá nhân. Quy định này đã được thay đổi theo Khoản 1

Điều 31 NĐ 69/2009/NĐ-CP. Theo đó, trường hợp thu hồi đất và giao đất hoặc cho thuê

đất thuộc thẩm quyền của một cấp thì việc thu hồi đất và giao đất hoặc cho thuê đất được

thực hiện trong cùng một QĐ. Trường hợp khu đất thu hồi có cả tổ chức, hộ gia đình, cá

nhân sử dụng đất thì UBND cấp huyện QĐ thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng

đồng dân cư; trong thời hạn không quá năm ngày làm việc, kể từ ngày UBND cấp huyện

QĐ thu hồi đất, UBND cấp tỉnh QĐ thu hồi đất đối với tổ chức, người Việt Nam định cư

ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài và giao đất, cho thuê đất theo dự án cho chủ

đầu tư trong cùng một QĐ.

Nội dung trên đã được thay đổi bằng cách quy định quy phạm lựa chọn về thẩm

quyền thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp như tại Điều 66 LĐĐ năm 2013: UBND

cấp tỉnh QĐ thu hồi đất hoặc ủy quyền cho UBND cấp huyện QĐ thu hồi đất là phù hợp,

nhằm giảm bớt thời gian và chi phí phát sinh không cần thiết trong quá trình tác nghiệp

giữa hai cấp hành chính.

Thứ ba, theo Khoản 2 Điều 45 LĐĐ năm 2013, Chính phủ chỉ còn giữ lại thẩm

quyền xét duyệt QH, KHSDĐ của cấp tỉnh; còn việc thu hồi đất, trong đó có đất nông

nghiệp đã phân cấp cho UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện tùy thuộc vào đối tượng

NSDĐ.

Tuy nhiên, Điều 58 LĐĐ năm 2013 quy định thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp

của UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện bị hạn chế bởi thẩm quyền của Thủ tướng Chính

phủ, HĐND cấp tỉnh. Theo đó, đối với dự án có sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ,

đất rừng đặc dụng vào các mục đích khác mà không thuộc trường hợp được Quốc hội QĐ,

Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền

chỉ được QĐ giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khi có một

trong các văn bản sau đây:

(i) Văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ đối với trường hợp chuyển mục

đích sử dụng từ 10 héc ta đất trồng lúa trở lên; từ 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng

đặc dụng trở lên;

(ii) Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng

dưới 10 héc ta đất trồng lúa; dưới 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng.

Nội dung quy định trên là phù hợp với việc tăng cường quyền lực của cơ quan

quyền lực nhà nước ở địa phương; đồng thời thực hiện việc kiểm soát của người có thẩm

quyền của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên đối với cơ quan cấp dưới nhằm hạn chế

quyền lực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc thu hồi đất nông nghiệp.

Qua thực tiễn áp dụng pháp luật cho thấy, việc vi phạm thẩm quyền trong hoạt động

quản lý nhà nước về đất đai, trong đó có công tác thu hồi đất nông nghiệp đã diễn ra như

đã nêu tại Phụ lục 3. Trên cơ sở tình huống áp dụng pháp luật nêu trên, chúng ta có thể

thấy một số nội dung chưa phù hợp thể hiện ở những điểm sau:

Thứ nhất, cả Khoản 1 Điều 44 LĐĐ năm 2003 và Điểm b Khoản 1 Điều 66 LĐĐ

năm 2013 đều quy định, thẩm quyền thu hồi đối với diện tích đất nông nghiệp thuộc

Bình Trung nói trên không phải là UBND huyện Thăng Bình, mà là

UBND tỉnh Quảng Nam. Hay nói cách khác, QĐ số 757/QĐ-UBND về thu hồi đất thực

hiện dự án xây dựng chợ mới Kế Xuyên của UBND huyện Thăng Bình là QĐ trái pháp

luật do chủ thể ban hành không đúng thẩm quyền.

Thứ hai, khi UBND huyện Thăng Bình ban hành QĐ nói trên thì khu vực này vẫn

chưa được điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất, từ mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang

đất phi nông nghiệp, vi phạm Khoản 1 Điều 31 LĐĐ năm 2003, nay là Khoản 2 Điều 63

LĐĐ năm 2013.

Thứ ba, trong trường hợp này, UBND tỉnh Quảng Nam ban hành QĐ 2720/QĐ-

UBND thu hồi đất nông nghiệp thuộc và giao 29.899 m đất

cho Công ty Tân Phương Toàn thực hiện dự án chợ Kế Xuyên khi chưa có Nghị quyết

của HĐND tỉnh chuyển mục đích sử dụng 29.899 m (2,98 héc ta) đất trồng lúa là vi

phạm Điểm b Khoản 1 Điều 58 LĐĐ năm 2013.

quỹ

đất công ích của xã

quỹ đất công ích của xã

Hữu Phúc (2016), Dự án xây dựng chợ mới Kế Xuyên (Thăng Bình): Nhiều sai phạm, truy cập tại địa chỉ:

http://baoquangnam.vn/toa-soan-ban-doc/201603/du-an-xay-dung-cho-moi-ke-xuyen-thang-binh-nhieu-sai-

pham-665004/, ngày 04/3/2016.

Thứ tư, việc UBND tỉnh Quảng Nam ban hành QĐ 2720/QĐ-UBND, về bản chất là

để hợp pháp hóa thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp mà UBND huyện Thăng Bình đã vi

phạm khi ban hành QĐ số 757/QĐ-UBND .

3.2.3. Quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp

3.2.3.1. Quy định về thông báo thu hồi đất nông nghiệp

Trên cơ sở kế thừa Điều 39 LĐĐ năm 2003; Điều 67, Điều 69 LĐĐ năm 2013 và

Điều 17 NĐ 43/2014/NĐ-CP quy định, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo

thu hồi đất cho người có đất bị thu hồi để sử dụng vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát

triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng với các nội dung như sau:

Thứ nhất, người có đất bị thu hồi phải được biết về kế hoạch thu hồi đất, điều tra,

khảo sát, đo đạc, kiểm đếm trong thời gian chậm nhất là chín mươi ngày đối với đất nông

nghiệp và một trăm tám mươi ngày đối với đất phi nông nghiệp trước khi thu hồi đất.

Thứ hai, trong thông báo thu hồi đất nông nghiệp phải bao gồm các nội dung sau:

(i) Lý do thu hồi đất;

(ii) Diện tích, vị trí khu đất thu hồi trên cơ sở hồ sơ địa chính hiện có hoặc quy

hoạch chi tiết xây dựng được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; trường hợp thu

hồi đất theo tiến độ thực hiện dự án thì ghi rõ tiến độ thu hồi đất;

(iii) Kế hoạch điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm.

Thứ ba, thông báo thu hồi đất được gửi đến từng người có đất bị thu hồi. UBND cấp

có thẩm quyền có trách nhiệm tổ chức họp phổ biến đến người dân trong khu vực có đất

thu hồi và thông báo trên phương tiện thông tin đại chúng, niêm yết tại trụ sở Ủy ban

nhân dân cấp xã, địa điểm sinh hoạt chung của khu dân cư nơi có đất thu hồi.

Như vậy, các quy định nêu trên đã thể hiện tính công khai, minh bạch, hình thức

chuyển thông tin trực tiếp của Nhà nước nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của

người dân. Việc ấn định thời hạn cụ thể trước khi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban

hành QĐ thu hồi đất là cần thiết; tuy nhiên liệu đã phù hợp cho NSDĐ có đủ thời gian để

sắp xếp lại sinh kế bị đảo lộn do nguồn tư liệu sản xuất bị thay đổi hay chưa. Về phía Nhà

nước cũng cần có thời gian tiến hành các bước theo quy định pháp luật để thực hiện thẩm

quyền của mình.

3.2.3.2. Quy định về quy định kiểm đếm để lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái

định cư

Điểm mới trong LĐĐ năm 2013 là đưa quy định kiểm đếm bắt buộc và cưỡng chế

kiểm đếm bắt buộc. Trong khi đó, nội dung này chưa được nêu trong LĐĐ năm 2003, mà

chỉ được đề cập đến trong Điểm a Khoản 1 Điều 56 Nghị định 84/2007/NĐ-CP, nhưng

chỉ mang tính liệt kê, chưa đi sâu vào mô tả công việc: “Trong thời hạn không quá sáu

mươi ngày, kể từ ngày hoàn thành việc đo đạc, kiểm đếm, Tổ chức làm nhiệm vụ bồi

thường, giải phóng mặt bằng có trách nhiệm lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định

cư”.

Như vậy, việc bổ sung nội dung điều tra, khảo sát, đo đạc kiểm đếm là phù hợp, cần

thiết, nhằm thống nhất xác lập số liệu về tài sản trên đất giữa NSDĐ và cơ quan nhà nước

có thẩm quyền để có cơ sở lập phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư chính thức.

Đồng thời khắc phục tình trạng một số trường hợp đã xảy ra: người dân có đất bị thu hồi

không hợp tác với Nhà nước trong việc xây dựng Phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định

cư. Trong trường hợp này, Nhà nước có cơ sở để cưỡng chế buộc các đối tượng có liên

quan chấp hành theo quy định pháp luật.

Theo Khoản 1 Điều 69 LĐĐ năm 2013 thì điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm là

những công đoạn được thực hiện riêng lẻ trước khi lập Phương án bồi thường, hỗ trợ và

tái định cư. Trong trường hợp, nếu NSDĐ trong khu vực có đất thu hồi không phối hợp

với tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng trong việc điều tra, khảo sát,

đo đạc, kiểm đếm thì UBND cấp xã, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã nơi có

đất thu hồi và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng tổ chức vận động,

thuyết phục để NSDĐ thực hiện.

Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày được vận động, thuyết phục mà NSDĐ vẫn

không phối hợp với tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng thì Chủ tịch

UBND cấp huyện ban hành QĐ kiểm đếm bắt buộc. Nếu hiểu theo cách trên thì trong

QĐ kiểm đếm bắt buộc không thể bao hàm cả nội dung khác như: điều tra, khảo sát, đo

đạc, và như vậy trong trường hợp NSDĐ không chấp hành việc triển khai các công việc

ngoài việc kiểm đếm như đã nêu thì việc ban hành QĐ điều tra, khảo sát, đo đạc bắt buộc

sẽ được tiến hành theo thủ tục nào. Mặc dù tại Điểm b Khoản 4 Điều 70 LĐĐ năm 2013

quy định, trường hợp người bị cưỡng chế chấp hành QĐ cưỡng chế kiểm đếm bắt buộc

thì tổ chức được giao thực hiện cưỡng chế lập biên bản ghi nhận sự chấp hành và thực

hiện điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm. Nếu như vậy thì dường như các nhà làm luật đã

“đồng nhất” khái niệm kiểm đếm với điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm. Tuy nhiên, với

những gì đã thể hiện trong từng câu, chữ thì không thể hiểu như vậy được.

Đây là nội dung pháp lý cần được tiếp tục làm rõ trong các văn bản hướng dẫn thi

hành LĐĐ năm 2013.

3.2.3.3. Quy định về các nguyên tắc tổ chức thực hiện cưỡng chế thi hành quyết

định kiểm đếm bắt buộc

Trường hợp người có đất bị thu hồi không chấp hành thì Chủ tịch UBND cấp huyện

ban hành quyết định cưỡng chế thực hiện QĐ kiểm đếm bắt buộc và tổ chức thực hiện

Nguyễn Như Ý (Chủ biên) (1999), Đại từ điển tiếng Việt, Nxb. Văn hóa Thông tin, tr. 751.

Đinh Văn Quế (2013), Hạn chế xử án ngoài giờ hành chính, truy cập tại website: http://plo.vn/phap-luat-chu-

nhat/han-che-xu-an-ngoai-gio-hanh-chinh-15545.html, ngày 24/02/2013.

cưỡng chế theo các nguyên tắc, điều kiện được quy định tại Điều 70 LĐĐ năm 2013 với

các nội dung như sau:

Thứ nhất, việc cưỡng chế phải tiến hành công khai, dân chủ, khách quan, bảo đảm

trật tự, an toàn, đúng quy định của pháp luật.

Thứ hai, thời điểm bắt đầu tiến hành cưỡng chế được thực hiện trong giờ hành chính.

Hiện nay pháp luật chưa quy định về giờ hành chính, mà chỉ quy định về thời giờ

làm việc, thời giờ nghỉ ngơi trong Chương VII Bộ Luật Lao động năm 1994, Bộ Luật Lao

động năm 2012. Về mặt ngữ nghĩa, giờ hành chính là giờ làm việc theo Nhà nước quy

định như làm việc theo giờ hành chính . Còn về mặt khoa học, có tác giả cho rằng, giờ

hành chính chỉ là cách gọi “giờ làm việc” của một ngày; giờ hành chính được tính là 8

tiếng làm việc không kể thời gian nghỉ trưa, còn việc quy định từ mấy giờ đến mấy giờ là

tùy thuộc vào tính chất công việc của cơ quan, tổ chức. Nói chung giờ hành chính là giờ

làm việc của các cơ quan công quyền của Nhà nước . Cách giải thích này là phù hợp cả

về mặt ngữ nghĩa và cách hiểu thông thường hiện nay.

Nguyên tắc là điều cơ bản định ra, nhất thiết phải tuân theo trong một loạt việc làm.

Một trong những nguyên tắc quan trọng của việc thực hiện cưỡng chế thi hành QĐ kiểm

đếm bắt buộc là phải đúng quy định của pháp luật; tuy nhiên, thuật ngữ pháp lý “giờ hành

chính” chưa được giải thích trong Luật sẽ dẫn đến khó thực hiện trong thực tế, vì việc

quy định “giờ hành chính” còn phụ thuộc vào từng địa phương, vào mùa đông hay mùa

hè… Bên cạnh đó, với quy định: “Thời điểm bắt đầu tiến hành cưỡng chế được thực hiện

trong giờ hành chính.” là chưa rõ ràng, bởi lẽ, thời điểm bắt đầu tiến hành cưỡng chế

được thực hiện trong giờ hành chính, còn thời điểm kết thúc thì sao, có được tiến hành

ngoài giờ hành chính hay không. Rõ ràng là, công tác kiểm đếm khó tiến hành vào ban

đêm được vì không thể đảm bảo yêu cầu theo nguyên tắc công khai, dân chủ, khách quan,

trật tự, an toàn, và tính chính xác của số liệu. Nội dung này cần được tiếp tục làm rõ trong

các văn bản hướng dẫn thi hành LĐĐ năm 2013.

3.2.3.4. Quy định về các điều kiện tổ chức thực hiện cưỡng chế thi hành quyết định

kiểm đếm bắt buộc

Thứ nhất, sau khi có QĐ kiểm đếm bắt buộc và đã được UBND cấp xã, Ủy ban Mặt

trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã nơi có đất thu hồi và tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường,

giải phóng mặt bằng vận động, thuyết phục mà người có đất bị thu hồi không chấp hành.

Thứ hai, QĐ cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc đã được niêm yết

công khai tại trụ sở UBND cấp xã nơi có đất thu hồi, tại địa điểm sinh hoạt chung của

khu dân cư và QĐ cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc đã có hiệu lực thi

hành.

Thứ ba, người bị cưỡng chế đã nhận được QĐ cưỡng chế có hiệu lực thi hành.

Trường hợp người bị cưỡng chế từ chối không nhận QĐ cưỡng chế hoặc vắng mặt khi

giao QĐ cưỡng chế thì UBND cấp xã lập biên bản.

Những điều kiện nêu trên là phù hợp, tuy nhiên cũng cần thiết tiếp tục làm rõ một số

nội dung sau:

Với chức năng là tuyên truyền, vận động nhân dân thực hiện quyền làm chủ, thi

hành chính sách, pháp luật, để trên cơ sở đó tổng hợp, nghiên cứu ý kiến, nguyện vọng

của nhân dân, phản ánh, kiến nghị với Đảng và Nhà nước; do vậy LĐĐ năm 2013 quy

định Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã nơi có đất thu hồi phối hợp với cơ quan

hữu quan trong việc vận động, thuyết phục để người có đất bị thu hồi chấp hành QĐ kiểm

đếm bắt buộc là phù hợp. Tuy nhiên, dường như quy định trên chỉ theo tác động một

chiều từ phía cơ quan nhà nước đối với NSDĐ, mà chưa dự liệu đến quy trình tiếp thu ý

kiến của người dân, phản ảnh cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cũng như “sản

phẩm” ghi nhận kết quả việc vận động nói trên là gì, thời gian tiến hành trong bao lâu.

Trong trường hợp người bị cưỡng chế từ chối không nhận QĐ cưỡng chế hoặc vắng

mặt khi giao QĐ cưỡng chế thì UBND cấp xã lập biên bản để ghi nhận sự kiện pháp lý

nêu trên là phù hợp. Tuy nhiên, pháp luật cũng nên quy định, nội dung cần được ghi nhận,

cũng như tổ chức, cá nhân nào chứng kiến khi UBND cấp xã lập biên bản, để làm cơ sở

cho các bước tiếp theo trong quá trình cưỡng chế và giải quyết các yêu cầu nếu có đối với

người bị cưỡng chế.

Sau khi tiến hành thực hiện các nguyên tắc, điều kiện nêu trên trong việc kiểm đếm

bắt buộc, nhưng người bị cưỡng chế không chấp hành QĐ cưỡng chế thì tổ chức được

giao thực hiện cưỡng chế thi hành QĐ cưỡng chế theo QĐ của Chủ tịch UBND cấp

huyện. Tuy nhiên, pháp luật lại tiếp tục quy định, tổ chức được giao thực hiện cưỡng chế

vận động, thuyết phục, đối thoại với người bị cưỡng chế mà không nêu cơ chế giải quyết

sau khi tiếp nhận các nội dung đối thoại của người có liên quan. Do vậy, sẽ khó có kết

quả tích cực hữu ích trong việc tiến hành hoạt động vận động nói trên. Bên cạnh đó, thời

gian tối đa thực hiện việc vận động, thuyết phục, đối thoại vẫn chưa được quy định cụ thể.

Đây là hạn chế, khó khăn đối với cơ quan hữu quan trong quá trình áp dụng pháp luật.

3.2.3.5. Quy định về cưỡng chế thi hành quyết định thu hồi đất nông nghiệp

LĐĐ năm 2013 đã quy định cụ thể về nguyên tắc, các điều kiện để người có thẩm

quyền tiến hành cưỡng chế thi hành QĐ thu hồi đất ngay trong luật, thay vì hướng dẫn

của Chính phủ như trong LĐĐ năm 2003. Đồng thời cũng quy định cả nội dung, trình tự

thủ tục tiến hành, làm rõ chức năng nhiệm vụ các cơ quan có liên quan chủ trì, phối hợp

trong việc thực hiện QĐ cưỡng chế thi hành QĐ thu hồi đất. Đây là cơ sở pháp lý để cho

người được pháp luật trao quyền cũng như các cơ quan có thẩm quyền tiến hành, đảm

bảo cho tính khả thi của QĐ hành chính với các nội dung sau:

Thứ nhất, về các nguyên tắc, điều kiện để tiến hành cưỡng chế thực hiện QĐ thu hồi

đất, trong đó có đất nông nghiệp cũng được quy định tương tự như cưỡng chế thực hiện

QĐ kiểm đếm bắt buộc. Trên cơ sở đó, Chủ tịch UBND cấp huyện ban hành QĐ cưỡng

chế thực hiện QĐ thu hồi đất và tổ chức thực hiện QĐ cưỡng chế. Như vậy, thẩm quyền

ban hành QĐ cưỡng chế là thẩm quyền cá nhân được trao quyền, không phụ thuộc vào

cấp có thẩm quyền thu hồi đất. Đây là điểm mới của Điều 71 LĐĐ năm 2013 so với

Khoản 3 Điều 39 LĐĐ năm 2003 quy định, thẩm quyền này thuộc về UBND cấp có thẩm

quyền QĐ thu hồi đất.

Thứ hai, về trình tự, thủ tục thi hành QĐ cưỡng chế được quy định tại Khoản 4 Điều

71 LĐĐ năm 2013 với các nội dung như sau:

Một là, Chủ tịch UBND cấp huyện QĐ thành lập Ban thực hiện cưỡng chế có chức

năng, nhiệm vụ:

(i) Chủ trì lập phương án cưỡng chế và dự toán kinh phí cho hoạt động cưỡng chế

trình UBND cấp có thẩm quyền phê duyệt; thực hiện cưỡng chế theo phương án đã được

phê duyệt;

(ii) Vận động, thuyết phục, đối thoại với người bị cưỡng chế; nếu người bị cưỡng

chế chấp hành thì Ban thực hiện cưỡng chế lập biên bản ghi nhận sự chấp hành. Việc bàn

giao đất được thực hiện chậm nhất sau 30 ngày kể từ ngày lập biên bản;

(iii) Trường hợp người bị cưỡng chế không chấp hành QĐ cưỡng chế thì Ban thực

hiện cưỡng chế tổ chức thực hiện cưỡng chế:

- Có quyền buộc người bị cưỡng chế và những người có liên quan phải ra khỏi khu

đất bị cưỡng chế, tự chuyển tài sản ra khỏi khu đất bị cưỡng chế; nếu không thực hiện thì

Ban thực hiện cưỡng chế có trách nhiệm di chuyển người bị cưỡng chế và người có liên

quan cùng tài sản ra khỏi khu đất bị cưỡng chế.

- Trường hợp người bị cưỡng chế từ chối nhận tài sản thì Ban thực hiện cưỡng chế

phải lập biên bản, tổ chức thực hiện bảo quản tài sản theo quy định của pháp luật và

thông báo cho người có tài sản nhận lại tài sản. Chi phí bảo quản tài sản đó do chủ sở hữu

chịu trách nhiệm thanh toán.

(iv) Trách nhiệm phối hợp trong việc tổ chức, thực hiện:

- Lực lượng Công an có trách nhiệm bảo vệ trật tự, an toàn trong quá trình tổ chức

thi hành quyết định cưỡng chế thu hồi đất;

- UBND cấp xã nơi có đất thu hồi có trách nhiệm phối hợp với cơ quan, đơn vị có

liên quan tổ chức thực hiện việc giao, niêm yết công khai quyết định cưỡng chế thu hồi

đất; tham gia thực hiện cưỡng chế; phối hợp với tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải

phóng mặt bằng niêm phong, di chuyển tài sản của người bị cưỡng chế thu hồi đất;

Ngọc Tuấn (2015), Hoằng Hóa (Thanh Hóa): Thu hồi đất chớp nhoáng?, truy cập tại địa chỉ:

http://thuonghieucongluan.com.vn/phong-su-dieu-tra/tieu-muc/25348-hoang-hoa-thanh-hoa-thu-hoi-dat-

chop-nhoang.html, ngày 25/10/2015.

Thắng Quang (2015), Hà Nội: “Khuất tất” việc thu hồi đất nông nghiệp làm sân golf, truy cập tại địa chỉ:

http://danviet.vn/ban-doc/ha-noi-khuat-tat-viec-thu-hoi-dat-nong-nghiep-lam-san-golf-635379.html, ngày

01/3/2016.

về

- Cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan chịu trách nhiệm phối hợp với Ban

thực hiện cưỡng chế thực hiện việc cưỡng chế thu hồi đất khi Ban thực hiện cưỡng chế có

yêu cầu.

Các quy định trên là phù hợp, nhằm đảm bảo trong việc thi hành công vụ và quyền

của NSDĐ.

Trong thực tế chính quyền các cấp đã áp dụng chưa phù hợp với các quy định pháp

luật, đảm bảo quyền lợi của NSDĐ, thể hiện ở một số nội dung sau:

Thứ nhất, chưa đảm bảo trình tự, thủ tục trước khi ban hành quyết định thu hồi đất

nông nghiệp

UBND huyện Hoàng Hóa thu hồi tổng diện tích 286,82 ha; trong đó có 35 ha là đất

nông nghiệp của NSDĐ ở xã Hoằng Đồng thuộc khu vực ngã tư Hoằng Minh để mở rộng

khu công nghiệp Hoằng Long. Quy trình thực hiện từ thông báo đến thu hồi đất chỉ xảy

ra trong thời gian ngắn. Từ sáng ngày 7/9/2015, tại hội trường UBND xã diễn ra một

cuộc họp dân, đến tối cùng ngày các hộ có liên quan nhận thông báo thu hồi đất. Đến

sáng ngày 8/9/2015, toàn bộ người có đất bị thu hồi có phải có mặt tại UBND xã để nhận

tiền bồi thường. Việc làm nêu trên của chính quyền địa phương đã vi phạm nội dung quy

định tại Khoản 1 Điều 67 LĐĐ năm 2013 thông báo thu hồi đất và chấp hành QĐ thu

hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia,

công cộng .

Ngoài ra, trong thực tế còn xảy ra việc ban hành QĐ thu hồi đất nông nghiệp khi

chưa phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, cụ thể như sau:

Ngày 8/12/2014 UBND TP. Hà Nội ban hành QĐ số 6544/QĐ-UBND; trong đó có

nội dung: Thu hồi 75.145m đất tại phường Phúc Đồng và Gia Thụy (quận Long Biên);

giao 334.182m cho Công ty CP Đầu tư xây dựng Long Biên thực hiện dự án xây dựng

sân golf và dịch vụ Long Biên.

Sau đó, mãi đến ngày 6/7/2015, UBND quận Long Biên mới ban hành QĐ số

5045/QĐ-UBND Về việc phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ đối với hộ Lưu Văn

Mạnh trong phạm vi giải phóng mặt bằng thực hiện dự án sân golf và dịch vụ Long Biên,

phường Phúc Đồng.

Trong khi đó, tại Điểm a Khoản 3 Điều 69 LĐĐ năm 2013 đã quy định, việc QĐ

thu hồi đất; phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong cùng một ngày .

Thứ hai, thu hồi đất không ban hành quyết định hành chính

Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện Krông Ana, tỉnh Đắk Lắk (2007), Báo cáo số 34/BC-TNMT, ngày 08/02.

Chính phủ (2004), Nghị định số 181/2004/NĐ-CP Chính phủ Về thi hành Luật Đất đai, ngày 29/10, Điểm a

Khoản 2 Điều 148 .

Hộ gia đình ông Nguyễn Đức Kỳ có hộ khẩu thường trú tại thị trấn Buôn Trấp,

huyện Krông Ana, tỉnh Đắk Lắk, chuyển nhượng cho hộ bà Lê Thủy Lan 400 m đất màu

của thửa đất số 342 tờ bản đồ số 9 theo GCN số M852237; đồng thời được phép chuyển

mục đích sử dụng 100 m đất màu thành đất ở. Trong quá trình làm thủ tục chuyển

nhượng QSDĐ, VPĐKQSDĐ huyện đã chỉnh lý giảm diện tích sử dụng đối với ông

Nguyễn Đức Kỳ trên GCN ngoài nội dung Hợp đồng số 251/CN được các bên ký kết

ngày 10/6/2006 là: trừ 288 m đất nông nghiệp do vi phạm lộ giới theo quy hoạch. Ông

Nguyễn Đức Kỳ đã đề nghị UBND huyện đính chính lại sự sai sót này, những vẫn chưa

được giải quyết .

Về trình tự, thủ tục quy định việc chuyển nhượng QSDĐ được pháp luật quy định,

trong thời hạn không quá ba ngày làm việc kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ,

VPĐKQSDĐ có trách nhiệm thẩm tra hồ sơ, trích sao hồ sơ địa chính; gửi số liệu địa

chính đến cơ quan thuế để xác định nghĩa vụ tài chính; chỉnh lý giấy chứng nhận quyền

sử dụng đất đã cấp hoặc thực hiện thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối

với trường hợp phải cấp mới giấy chứng nhận . Như vậy, việc thực hiện hành vi pháp lý

chỉnh lý GCN của người có thẩm quyền của VPĐKQSDĐ huyện là phù hợp với quy định

hiện hành. Tuy nhiên, với nội dung chỉnh lý GCN: trừ lộ giới 288 m , mà thực chất là thu

hồi QSDĐ của hộ ông Nguyễn Đức Kỳ là không đúng thẩm quyền và chưa đảm bảo trình

tự, thủ tục hành chính do pháp luật quy định; bởi lẽ việc thu hồi đất trong trường hợp Nhà

nước sử dụng vào mục đích công cộng phải do cơ quan quản lý hành chính nhà nước có

thẩm quyền QĐ khi dự án đầu tư có nhu cầu sử dụng đất phù hợp với QH, KHSDĐ được

cấp có thẩm quyền phê duyệt (cụ thể trong trường hợp này là UBND huyện), và phải tiến

hành một số thủ tục hành chính do pháp luật quy định. Đây chỉ là một trong những

trường hợp NSDĐ khi chuyển nhượng đất đai có vị trí dọc theo các trục đường chính của

địa phương đã bị thu hồi đất không bằng QĐHC, mà suy cho cùng là việc chuyển diện

tích đất nông nghiệp thành đất giao thông nhằm mục đích giảm chi phí bồi thường khi

Nhà nước có điều kiện đầu tư xây dựng công trình giao thông.

Về vấn đề này, kế thừa Điều 32 LĐĐ năm 2003, Điều 53 LĐĐ năm 2013 quy định,

việc giao đất, cho thuê đất đối với đất đang có người sử dụng cho người khác chỉ được

thực hiện sau khi có QĐ thu hồi đất đó của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đây là quy

định phù hợp, nhằm đảm bảo quyền lợi của NSDĐ.

Tuy nhiên, việc điều chỉnh diện tích sử dụng đất như đã nêu trên vẫn còn xảy ra sau

khi LĐĐ năm 2013 có hiệu lực pháp luật, ảnh hưởng đến quyền lợi của NSDĐ.

Quốc hội (2009), Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước; Điều 45, Điều 46, Điều 47.

Qua khảo sát ý kiến của người bị thu hồi đất về nội dung, trình tự thu hồi đất nông

nghiệp được thể hiện ở Phụ lục 5 cho thấy: (i) Đa số đều không biết các trường hợp thu

hồi đất nông nghiệp để sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh; để phát triển kinh

tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (71,6%), có 40,3% số người không biết rõ các

trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai; (ii) 67,1% số người không đồng tình

với việc Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nếu NSDĐ vi phạm pháp luật; 75,4% số

người đồng tình với việc buộc NSDĐ khôi phục lại tình trạng của đất trước khi vi phạm

thay vì QĐ thu hồi đất; (iii) Chỉ có 4,4% số người đồng ý với việc Nhà nước thu hồi đất

nông nghiệp để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế; đồng thời có đến 82,1% số

người đồng tình với việc để cho doanh nghiệp thực hiện dự án thỏa thuận với NSDĐ.

Từ thực tế nêu trên, vấn đề đặt ra là cần tiếp tục tuyên truyền, phổ biến giáo dục

pháp luật về đất đai cho NSDĐ; đồng thời cơ quan Nhà nước cần cân nhắc, xem xét có

nên thu hồi đất nông nghiệp vì mục đích phát triển kinh tế hay không, nhằm giảm áp lực

về chi ngân sách như tác giả đã phân tích.

3.3. Quy định về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

3.3.1. Quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Thứ nhất, về khái niệm “Bồi thường về đất”

Khoản 12 Điều 4 Dự thảo LĐĐ năm 2013 (ngày 28/01/2013) quy định: “Bồi

thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả cho người có đất bị thu hồi những

thiệt hại về QSDĐ hoặc QSDĐ, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất do việc thu hồi đất

gây ra.”. Qua việc giải thích khái niệm này, chúng ta có thể thấy một số đặc trưng như

Một là, khác với quy định tại Khoản 6 Điều 4 của LĐĐ năm 2003, khái niệm về bồi

thường khi Nhà nước thu hồi đất đã được mở rộng hơn, không chỉ là việc Nhà nước trả

lại giá trị QSDĐ đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất, mà chính là việc

Nhà nước trả lại những thiệt hại do việc thu hồi đất gây ra.

Hai là, khi nói đến thiệt hại, pháp luật có xét đến các khía cạnh như: thiệt hại về vật

chất, thiệt hại về tinh thần cũng được quy về dưới dạng vật chất để xác định bồi thường

trong một số trường hợp cụ thể . Khi Nhà nước thu hồi đất, thiệt hại được xác định đó là

giá trị QSDĐ, nhà ở và tài sản gắn liền với đất và những thiệt hại khác gắn liền với cộng

đồng dân cư mà họ đang sinh sống như: những giá trị văn hóa vật thể cũng như văn hóa

phi vật thể được gìn giữ, bảo tồn qua nhiều thế hệ mà họ đang được hưởng thụ, các cơ sở

hạ tầng về xã hội, y tế, giáo dục,… gắn kết với truyền thống, không gian, các quan hệ

láng giềng, dòng tộc mà họ đang sống.

100

101

100

101

Đỗ Kim Chung (2000), Thị trường đất đai trong nước ở Việt Nam: Thực trạng và các định hướng chính sách, Tạp

chí Nghiên cứu kinh tế số 01(260), tr. 30.

Lê Ngọc Thạnh (2013), Dự thảo Luật Đất đai với các quy định về thu hồi đất, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số

04(236), tr. 40.

Ba là, theo truyền thống và văn hóa gia đình của các nước Á Đông, trong đó có Việt

Nam, đại bộ phận nông dân hiện nay, họ vẫn xem đất đai, trong đó có đất nông nghiệp là

tài sản cơ bản của gia đình họ; đồng thời việc kế thừa tài sản về đất đai từ cha mẹ cho con

cái là việc không thế thiếu được của các gia đình nông dân . Bên cạnh đó, kỳ vọng của

NSDĐ nông nghiệp chủ yếu là khai thác hoa lợi từ cây trồng trên đất, chứ không phải

đưa đất ra thị trường bất động sản; do vậy, nếu xét theo cách giải thích khái niệm bồi

thường khi Nhà nước thu hồi đất như Dự thảo LĐĐ năm 2013 thì việc bồi thường thiệt

hại phải được tiếp cận từ khía cạnh nguồn thu nhập của họ bị mất trong nhiều năm, hay

nói cách khác, cần lượng hóa thu nhập trong khoảng thời gian nhất định để làm cơ sở tính

toán trong việc bồi thường.

Nhìn chung, khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trong Dự thảo LĐĐ

năm 2013 nói trên đã thể hiện quan điểm tiến bộ trong việc xác định tổng thể những thiệt

hại của người có đất bị thu hồi đất . Đáng tiếc là, nội dung này không được thông qua.

Khoản 12 Điều 3 LĐĐ năm 2013 đã đưa ra thuật ngữ “bồi thường về đất” và việc giải

thích thuật ngữ này chính là sự sao chép lại cách giải thích thuật ngữ “bồi thường khi Nhà

nước thu hồi đất” theo Khoản 6 Điều 3 LĐĐ năm 2003 như đã nêu trên. Theo đó, Bồi

thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị QSDĐ đối với diện tích đất thu hồi cho

NSDĐ. Tuy nhiên, chúng ta có thể thấy rằng, nội hàm của “bồi thường về đất” bị hạn hẹp

hơn so với “bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất”, vì ngoài việc bồi thường về đất, Nhà

nước còn phải bồi thường các loại tài sản hình thành hợp pháp trên đất nữa. Nếu theo

cách hiểu trên, pháp luật còn phải tiếp tục giải thích: “bồi thường về tài sản trên đất” là

gì, song nội dung này chưa thấy đề cập đến.

Thứ hai, về nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất

Nếu như trong LĐĐ năm 2003, các nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu

hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp được quy định trong nhiều văn bản thì trong LĐĐ

năm 2013 đã được quy định tập trung tại Điều 74. Theo đó, các nguyên tắc bồi thường

khi Nhà nước thu hồi đất gồm có:

Một là, phải hội đủ các điều kiện được bồi thường theo quy định pháp luật. Việc bồi

thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi.

Điều đó có nghĩa là, khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thì phải bồi thường bằng đất

nông nghiệp. Trong trường hợp, nếu không có đất để bồi thường thì NSDĐ được bồi

thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh QĐ tại thời

điểm QĐ thu hồi đất.

Hai là, việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, khách

quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật.

Thứ ba, về điều kiện được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

Nội dung này được quy định tại Điều 75 LĐĐ năm 2013 bao gồm các quy định sau:

Một là, đối với NSDĐ là hộ gia đình, cá nhân có GCN hoặc có đủ điều kiện để được

cấp GCN, thay vì liệt kê NSDĐ phải có các loại giấy tờ liên quan như Khoản 2, 3, 4, 5

Điều 8 NĐ 197/2004/NĐ-CP.

Điểm mới trong LĐĐ năm 2013 là, trong trường hợp đất nông nghiệp đã được sử

dụng trước ngày 01/7/2004 mà NSDĐ là hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông

nghiệp, nhưng không có GCN hoặc không đủ điều kiện để được cấp GCN thì vẫn được

bồi thường đối với diện tích đất thực tế đang sử dụng; diện tích được bồi thường không

vượt quá hạn mức giao đất nông nghiệp quy định pháp luật.

Nội dung: “Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất mà trước đây Nhà nước đã có

QĐ quản lý trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước, nhưng trong thực

tế Nhà nước chưa quản lý, mà hộ gia đình, cá nhân đó vẫn sử dụng.” theo Khoản 9 Điều

8 Nghị định 197/2004/NĐ-CP đã bị bãi bỏ là phù hợp, bởi lẽ cho dù Nhà nước chưa quản

lý sau khi thực hiện chính sách đất đai thì vẫn là tài sản của Nhà nước.

Hai là, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng đang sử dụng đất mà không

phải là đất do Nhà nước giao, cho thuê và có GCN hoặc có đủ điều kiện để được cấp

GCN, quyền tài sản khác gắn liền với đất theo quy định pháp luật mà chưa được cấp.

Ba là, tổ chức được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền

thuê đất một lần cho cả thời gian thuê; nhận thừa kế QSDĐ, nhận chuyển nhượng QSDĐ

mà tiền sử dụng đất đã nộp, tiền nhận chuyển nhượng đã trả không có nguồn gốc từ ngân

sách nhà nước, có GCN hoặc có đủ điều kiện được cấp GCN, quyền tài sản khác gắn liền

với đất theo quy định pháp luật mà chưa được cấp.

Thứ tư, về bồi thường về đất và chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi

đất nông nghiệp

Nội dung này được quy định tại Điều 77, Điều 78 LĐĐ năm 2013 trên cơ sở kế

thừa, sửa đổi, bổ sung và luật hóa Điều 16 NĐ 69/2009/NĐ-CP và Điều 12 NĐ

197/2004/NĐ-CP bao gồm các vấn đề sau:

Một là, bồi thường về đất đối với người sử dụng đất là hộ gia đình, cá nhân

Theo Điều 77 LĐĐ năm 2013 thì hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nông

nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất sẽ được bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại

đối với diện tích đất nông nghiệp trong hạn mức giao đất nông nghiệp, hạn mức chuyển

QSDĐ nông nghiệp và diện tích đất do được nhận thừa kế.

Như vậy, so với Điều 16 NĐ 69/2009/NĐ-CP, LĐĐ năm 2013 đã không quy định

bồi thường đối với diện tích đất nông nghiệp vượt hạn mức trong trường hợp tự khai

hoang theo quy hoạch được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt là phù hợp, bởi

lẽ, suy cho cùng, nguồn gốc sử dụng đất trong trường hợp này xuất phát từ “đất công”.

Vấn đề đặt ra là, Nhà nước phải xem xét đến thời gian canh tác của NSDĐ sau khi khai

hoang, thời gian được miễn thực hiện nghĩa vụ của NSDĐ; có nghĩa là phải xem xét đến

khả năng thu hồi lại vốn sau khi đầu tư để từ đó Nhà nước ấn định khoảng thời gian sử

dụng đất sau khi NSDĐ khai hoang sao cho phù hợp. Nếu chưa đủ thời gian để bù đắp

chi phí thì Nhà nước nên hỗ trợ để bù đắp một phần thiệt hại của NSDĐ.

Theo Điều 4 NĐ 47/2014/NĐ-CP thì trong trường hợp Nhà nước thu hồi diện tích

đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân sử dụng vượt hạn mức chuyển QSDĐ nông

nghiệp trước ngày 01/7/2014 do được thừa kế, tặng cho, nhận chuyển nhượng QSDĐ từ

người khác theo quy định của pháp luật mà đủ điều kiện được bồi thường thì được bồi

thường, hỗ trợ theo diện tích thực tế mà Nhà nước thu hồi. Trong trường hợp hộ gia đình,

cá nhân không có GCN hoặc không đủ điều kiện để được cấp GCN và tài sản khác gắn

liền với đất theo quy định của Luật Đất đai thì chỉ được bồi thường đối với diện tích đất

trong hạn mức giao đất nông nghiệp, còn phần diện tích đất nông nghiệp vượt hạn mức

giao đất nông nghiệp thì không được bồi thường về đất nhưng được xem xét hỗ trợ theo

quy định pháp luật.

Về thời hạn sử dụng đất để tính bồi thường đối với đất nông nghiệp do hộ gia đình,

cá nhân đang sử dụng có nguồn gốc được Nhà nước giao đất để sử dụng vào mục đích

sản xuất nông nghiệp, công nhận QSDĐ, nhận chuyển QSDĐ theo quy định của pháp

luật về đất đai, được áp dụng như đối với trường hợp đất được Nhà nước giao sử dụng ổn

định lâu dài, có nghĩa là không tính giá trị QSDĐ theo số năm còn lại của thời hạn sử

dụng đất.

Hai là, bồi thường về đất đối với người sử dụng đất là tổ chức, cộng đồng dân cư,

cơ sở tôn giáo

(i) Đối với tổ chức kinh tế đang sử dụng đất nông nghiệp được Nhà nước giao đất

có thu tiền sử dụng đất, cho thuê trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê, nhận

chuyển nhượng QSDĐ khi Nhà nước thu hồi đất, nếu có đủ điều kiện được bồi thường

theo quy định pháp luật thì được bồi thường về đất; mức bồi thường về đất được xác định

theo thời hạn sử dụng đất còn lại.

(ii) Tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập tự chủ tài chính đang sử dụng đất

nông nghiệp được Nhà nước cho thuê trả tiền thuê đất hàng năm khi Nhà nước thu hồi

đất thì không được bồi thường về đất nhưng được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn

lại nếu chi phí này không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước.

Trường hợp đất nông nghiệp không phải là đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ,

đất rừng sản xuất là rừng tự nhiên của tổ chức kinh tế đã giao khoán cho hộ gia đình, cá

nhân theo quy định của pháp luật khi Nhà nước thu hồi đất thì hộ gia đình, cá nhân nhận

khoán không được bồi thường về đất nhưng được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn

lại.

(iii) NSDĐ là cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo đang sử dụng đất nông nghiệp, khi

Nhà nước thu hồi đất mà có đủ điều kiện được bồi thường thì được bồi thường về đất

theo quy định tại Khoản 1 Điều 5 NĐ 47/2014/NĐ-CP:

- Đối với đất nông nghiệp sử dụng trước ngày 01/7/2004, có nguồn gốc không phải

là đất do được Nhà nước giao không thu tiền sử dụng đất, đất do được Nhà nước cho thuê

trả tiền thuê đất hàng năm, có GCN hoặc đủ điều kiện để được cấp GCN và tài sản khác

gắn liền với đất theo quy định pháp luật thì việc bồi thường được thực hiện bằng việc

giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi. Nếu không có đất để bồi thường

thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh

QĐ tại thời điểm QĐ thu hồi đất.

- Đối với đất nông nghiệp sử dụng có nguồn gốc do được Nhà nước giao đất không

thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm thì không được bồi thường

về đất nhưng được bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại (nếu có). Việc xác định chi

phí đầu tư vào đất còn lại để tính bồi thường thực hiện theo quy định pháp luật.

Ba là, việc xây dựng bảng giá đất của các địa phương

Theo các văn bản hướng dẫn thi hành LĐĐ năm 2003 thì UBND cấp tỉnh căn cứ

vào NĐ số 188/2004/NĐ-CP và NĐ số 123/2007/NĐ-CP để ban hành giá các loại đất cụ

thể. Điều 114 LĐĐ năm 2013 thay đổi nội dung định kỳ ban hành Bảng giá là 05 năm

một lần và công bố công khai vào ngày 01 tháng 01 của năm đầu kỳ thay vì công bố công

khai áp dụng từ ngày 01 tháng 01 hàng năm. Còn về phương pháp định giá đất theo Điều

4 NĐ 44/2014/NĐ-CP, qua thông tin từ các địa phương, đối với đất nông nghiệp chủ yếu

vẫn áp dụng phương pháp thu nhập do các bên khi chuyển nhượng QSDĐ thường không

kê khai đúng giá thị trường nên khó áp dụng các phương pháp khác.

Qua khảo sát bảng giá đất giai đoạn 2015 - 2019 của 15 tỉnh, thành ở 3 khu vực của

đất nước vừa được công bố vào cuối tháng 12/2014 (Phụ lục 4) cho thấy, kết quả xây

dựng giá đất của các địa phương có sự khác biệt, không theo quy luật nào. Ví dụ như

thành phố Đà Nẵng được xem như là một trong những điển hình về phát triển kinh tế, có

số thu ngân sách vào loại cao nhất ở khu vực miền Trung thì giá đất nông nghiệp thuộc

vào loại trung bình: giá đất cây hàng năm cao nhất là 70.000 đồng/m ; giá đất cây lâu

năm cao nhất là 35.000 đồng/m . Trong khi đó, Bến Tre - một tỉnh chưa phải là phát triển

với tốc độ cao ở đồng bằng sông Cửu Long thì giá đất cây hàng năm cao nhất là 176.000

đồng/m ; giá đất cây lâu năm cao nhất là 208.000 đồng/m , cao hơn cả giá đất cùng loại

102

103

104

102

103

104

Lê Đức Thịnh (2008), Tài liệu đã dẫn.

UNDP Việt Nam (2012), Tóm tắt khảo sát PAPI 2011 Các vấn đề liên quan đến quản lý đất đai, truy cập tại địa

chỉ: http://www.undp.org.vn.

Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc Quốc hội - Trường Đại học Oxfam (2013), Báo cáo Tổng hợp kết quả tham vấn

cộng đồng để góp ý cho Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, tr. 19.

của thành phố Hồ Chí Minh. Tương tự như vậy, Bắc Kạn cũng là tỉnh có tốc độ phát triển

kinh tế thấp (7,37%) và thu ngân sách thấp (430 tỷ đồng) của khu vực phía bắc, nhưng

giá đất cây hàng năm cao nhất là 58.000 đồng/m ngang với giá đất cùng loại ở tỉnh Bình

Định có tốc độ phát triển kinh tế là 9,34% và số thu ngân sách là 4.941 tỷ đồng.

Những số liệu trên cho thấy, có nhiều địa phương khuyến khích doanh nghiệp đầu

tư theo kiểu “trải thảm đỏ”, chạy theo thành tích về công nghiệp hóa, hiện đại hóa nên đã

định giá đất nông nghiệp với giá thấp nhằm giảm chi phí đầu vào cho doanh nghiệp. Về

phía Nhà nước sẽ không bị ảnh hưởng gì, vì sau khi được đầu tư tại địa phương, mức thu

ngân sách sẽ tăng lên đáng kể; chỉ có người bị thu hồi đất sẽ gánh chịu những thiệt thòi

do giá đất bồi thường không phản ảnh tương xứng với giá trị thật của nó . Xây dựng

phương pháp định giá đất nông nghiệp thật khoa học, phản ảnh khách quan giá trị của nó,

phù hợp với khả năng đầu tư và nhằm hướng đến quyền lợi của người có đất bị thu hồi là

yêu cầu đặt ra cho các nhà quản lý.

Theo số liệu khảo sát của UNDP Việt Nam, trong số gần 30% số hộ gia đình bị thu

hồi đất, chỉ có một số ít cho biết giá bồi thường đất là xấp xỉ giá thị trường. Ở Bến Tre,

khoảng một nửa số người cho biết giá đền bù xấp xỉ giá thị trường. Trong khi đó, 100%

số hộ bị thu hồi ở Đắk Lắk cho biết giá đền bù thấp hơn giá thị trường. Trung bình chung

toàn quốc chỉ có 12,86% số hộ gia đình bị thu hồi đất cho biết giá đền bù gần với giá thị

trường, và tỷ lệ này thấp hơn tỷ lệ 17% của năm 2010 .

Ngoài ra còn xảy ra việc hai dự án cùng của Bộ Công an là Tổng kho Hậu cần và

Trung đoàn Cảnh sát cơ động được triển khai trên một quả đồi thuộc địa bàn phường Yên

Thịnh, thành phố Yên Bái, vị trí ngay cạnh nhau và thực hiện cùng một thời điểm lại

đưa ra các mức giá bồi thường rất khác nhau. Trong khi Dự án xây dựng Tổng kho hậu

cần đưa ra mức bồi thường là 130.000.000 đồng/sào đất nông nghiệp, thì dự án xây dựng

Trung đoàn Cảnh sát chỉ đưa ra mức đền bù 60.000.000 đồng/sào mặc dù rõ ràng là, mức

thiệt hại là như nhau. Điều này khiến người dân ở đây rất thắc mắc .

Thứ năm, về chi phí đầu tư vào đất còn lại

Chi phí đầu tư vào đất còn lại giải thích tại Khoản 13 Điều 3 LĐĐ năm 2013 và

được quy định chi tiết tại Khoản 2 Điều 3 NĐ 47/2014/NĐ-CP. Theo đó, chi phí đầu tư

vào đất còn lại là các chi phí thực tế NSDĐ đã đầu tư vào đất để sử dụng theo mục đích

được phép sử dụng bao gồm: chi phí san lấp mặt bằng và một số chi phí khác liên quan

105

Vũ Hữu Yêm (1995), Giáo trình phân bón và cách bón phân, Nxb. Nông nghiệp, tr. 35 - 36.

trực tiếp có căn cứ chứng minh đã đầu tư vào đất, mà đến thời điểm Nhà nước thu hồi đất

còn chưa thu hồi được.

Chi phí đầu tư vào đất còn lại gồm toàn bộ hoặc một phần của các khoản chi phí

- Chi phí san lấp mặt bằng (P1);

- Chi phí cải tạo làm tăng độ màu mỡ của đất, thau chua rửa mặn, chống xói mòn,

xâm thực đối với đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp (P2);

- Chi phí gia cố khả năng chịu lực, chống rung sụt lún đất đối với đất làm mặt bằng

sản xuất kinh doanh (P3);

- Chi phí khác có liên quan đã đầu tư vào đất phù hợp với mục đích sử dụng đất

(P4).

Chi phí đầu tư còn lại vào đất được tính theo công thức sau:

P = [(P1+P2+P3+P4):T1] x T2.

P: Chi phí đầu tư vào đất còn lại.

T1: Thời hạn sử dụng đất.

T2: Thời hạn sử dụng đất còn lại.

Khác với sản xuất công nghiệp, các chi phí nguyên liệu đầu vào thường được sử

dụng hết trong một chu kỳ sản xuất khép kín, thì trong sản xuất nông nghiệp, có những

chi phí phải phân bổ một tỷ lệ phần trăm nhất định để chuyển sang kỳ sau. Ví dụ như chi

phí sử dụng phân hữu cơ, cây trồng sẽ không hấp thu, sử dụng hết trong năm kế hoạch

mà lượng phân này còn tác động đến cây trồng vào năm sau; hoặc loại phân vô cơ có thời

gian phân giải lâu như nhóm phân lân P O .

Trong trường hợp trên, khi NSDĐ đầu tư phân hữu cơ, phân lân vô cơ (bản chất là

vốn lưu động) mà quá trình chuyển hóa, hấp thu phải cần đến khoảng thời gian nhất định

chưa được pháp luật dự liệu đến. Trong trường hợp này, nếu NSDĐ không chứng minh

được bằng cách xuất trình các hóa đơn tài chính, thiết nghĩ trên cơ sở định mức phân bón

cho từng loại cây trồng trong từng thời kỳ khác nhau đã được Bộ Nông nghiệp và Phát

triển nông thôn ban hành, cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể ấn định khoản tiền bồi

thường thích hợp.

Như vậy, LĐĐ năm 2013 đã bổ sung quy định bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào

đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là phù hợp với quy luật sinh học của

cây trồng và môi trường đất sản xuất nông nghiệp, cũng như thực tế đang diễn ra trong

việc đầu tư, sản xuất trên lĩnh vực này. Quy định trên đã tạo điều kiện cho người sử dụng

đất nông nghiệp an tâm đầu tư cơ sở hạ tầng, thâm canh cải tạo đất mang tính lâu dài,

106

107

106

107

UBND tỉnh Quảng Ngãi (2015), Quyết định số 13/2015/QĐ-UBND Ban hành quy định về bồi thường, hỗ trợ và

tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất áp dụng trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, ngày 05/3, Khoản 1 Điều 19.

UBND tỉnh ĐăkLăk (2011), Quyết định số 01/2011/QĐ-UBND Về việc ban hành quy định giá bồi thường cây

trồng, hoa màu trên đất khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh, ngày 07/01.

không e ngại bị ảnh hưởng thất thoát vốn đầu tư khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

theo quy định pháp luật.

Thứ sáu, về xác định giá trị để bồi thường tài sản là cây trồng trên đất

Quy định về bồi thường đối với cây trồng, vật nuôi được quy định tại Điều 90 LĐĐ

năm 2013 trên cơ sở luật hóa Điều 24 NĐ 197/2004/NĐ-CP theo các nội dung sau:

Một là, đối với cây trồng hàng năm, mức bồi thường được tính bằng giá trị sản

lượng của vụ thu hoạch. Giá trị sản lượng của vụ thu hoạch được tính theo năng suất của

vụ cao nhất trong 03 năm trước liền kề của cây trồng chính tại địa phương và giá trung

bình tại thời điểm thu hồi đất.

Như vậy, đối tượng được bồi thường không phải là loại cây NSDĐ trồng trên đất bị

thu hồi, mà lại là cây trồng chính tại địa phương. Việc xác định thế nào là cây trồng chính

không phải là dễ, bởi lẽ việc định hướng chiến lược phát triển là quyền của Nhà nước,

song việc trồng cây gì là quyền của NSDĐ. Do vậy, nếu giá trị sản lượng của cây trồng

chính cao hơn giá trị sản lượng của cây trồng thực tế, có nghĩa là có lợi cho NSDĐ thì

không phải bàn luận gì thêm. Tuy nhiên, nếu kết quả bồi thường theo chiều hướng ngược

lại thì dễ dẫn đến việc khiếu nại của NSDĐ.

Hai là, đối với cây lâu năm, mức bồi thường được tính bằng giá trị hiện có của

vườn cây theo giá ở địa phương tại thời điểm thu hồi đất mà không bao gồm giá trị

QSDĐ. Trong thực tế, việc xác định giá trị vườn cây đối với cây lâu năm đã thể hiện bất

cập sau:

Chưa có sự thống nhất trong việc đưa ra các tiêu chí để xác định giá trị vườn cây ở

các địa phương. Ví dụ: UBND tỉnh Quảng Ngãi đưa ra tiêu chí để xác định giá trị bồi

thường tài sản trên đất là cây lâu năm là số lượng cây trên đơn vị diện tích, theo mật độ

cây trồng phải phù hợp theo quy định hiện hành của UBND tỉnh ; trong khi đó ở địa

phương khác như Đắk Lắk, UBND tỉnh đưa ra hai chỉ tiêu kết hợp (cụ thể là đối với cây

cà phê) là chỉ tiêu sinh trưởng và năng suất dự kiến để phân thành các loại cây: A, B, C,

D; từ đó đưa ra đơn giá: đồng/ cây trồng . Rõ ràng là, với tiêu chí đưa ra như UBND

tỉnh Quảng Ngãi đã chưa tính đến sự lựa chọn hệ canh tác phù hợp để phát huy hiệu quả

trên một đơn vị diện tích (ví dụ như mô hình cà phê - tiêu, hoặc cà phê - sầu riêng); còn

đối với tiêu chí như UBND tỉnh Đắk Lăk đưa ra thì cùng một đơn vị diện tích, nhưng

NSDĐ trồng với mật độ khác nhau (ví dụ như trồng cà phê với mật độ (3 x 3)m có số

cây/ha là 1100 cây hoặc (3 x 2,5)m có số cây/ha là 1300 cây), thì số lượng cây trồng trên

đơn vị diện tích sẽ khác nhau, và dĩ nhiên giá trị bồi thường cũng sẽ khác nhau.

108

109

110

108

109

110

Trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội (2000), Giáo trình Sinh lý thực vật, Nxb. Nông nghiệp, tr. 122 - 123.

Trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội, Tài liệu đã dẫn, tr. 122 - 123.

Hội đồng Bồi thường, Hỗ trợ, Tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất xây dựng công trình thủy điện Buôn Kuôp

tỉnh ĐăkLăk (2006), Tài liệu lưu hành nội bộ.

Về lý thuyết sinh học, Nisiporovich đã chứng minh rằng 90 - 95% chất khô tích lũy

trong đời sống cây trồng được tạo ra do quang hợp , để nâng cao hiệu suất quang hợp

của quần thể cây trồng, ngoài việc áp dụng chế độ nước, phân bón, thì việc xác định mật

độ, hệ canh tác hợp lý là yếu tố quan trọng . Như vậy, với việc trồng mật độ dày,

NSDĐ sẽ nhận giá trị bồi thường cao hơn so với NSDĐ trồng với mật độ thưa hơn đối

với cùng một loại cây trồng lâu năm trên một đơn vị diện tích là chưa phù hợp.

Vấn đề đặt ra là, việc xác định mật độ cây trồng, hệ canh tác hợp lý đối với các loại

cây trồng cần được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật có thứ bậc pháp lý cao

hơn QĐ của UBND cấp tỉnh, để làm căn cứ cho các địa phương áp dụng nhằm tạo sự

công bằng, phù hợp với thực tế và khoa học cây trồng; đồng thời còn tránh được việc

nhiều hộ trồng xen nhiều loại cây trồng, bất chấp nguyên tắc kỹ thuật, miễn là được nhiều

cây trồng để được hưởng tiền bồi thường cao. Theo tài liệu của Hội đồng Bồi thường, Hỗ

trợ, Tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất xây dựng công trình thủy điện Buôn Kuôp, tỉnh

Đăk Lăk: có hàng ngàn cây điều, cây ăn quả các loại trồng xen trên diện tích 01 ha cà phê

kinh doanh khi NSDĐ nhận thông báo thu hồi đất .

Qua khảo sát ý kiến của người bị thu hồi đất về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

nông nghiệp được thể hiện ở Phụ lục 5 cho thấy: (i) Số người đồng tình với phương thức

Nhà nước bồi thường bằng đất nông nghiệp là 53,3%; bên cạnh đó cũng có đến 56,8% số

người lại đồng tình với phương thức Nhà nước bồi thường bằng tiền. Tuy nhiên hầu như

tất cả đều không đồng tình với giá đất nông nghiệp được bồi thường (88%); (ii) 78,3% số

người cho rằng có sự khác biệt trong việc bồi thường giá đất nông nghiệp giữa công trình

do Nhà nước so với doanh nghiệp làm chủ đầu tư theo hướng tăng lên nếu doanh nghiệp

làm chủ đầu tư; (iii) Đa số đều đồng tình với việc bồi thường cây trồng theo sản lượng

cây trồng bình quân trong ba năm nhân với số năm còn lại thu hoạch theo chu kỳ sản xuất

(78,1%), thay vì bồi thường cây trồng theo đơn giá từng cây như hiện nay (11,8% số

người đồng tình).

Như vậy, việc chọn lựa phương thức được bồi thường bằng đất nông nghiệp hay

bằng tiền phụ thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của NSDĐ. Một số nội dung cần

được sửa đổi, bổ sung trong việc xây dựng đơn giá bồi thường nhằm đảm bảo quyền lợi

của người có đất nông nghiệp bị thu hồi.

Thứ bảy, về bồi thường thiệt hại đối với vật nuôi là thủy sản

Về nội dung nêu trên đã được quy định như sau:

111

112

111

112

Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Khoản 2 Điều 90.

Quốc hội (2013), Luật Đất đai; Khoản 1, 2, 3 Điều 93.

(i) Đối với vật nuôi là thủy sản mà tại thời điểm thu hồi đất đã đến thời kỳ thu hoạch

thì không phải bồi thường;

(ii) Đối với vật nuôi là thủy sản mà tại thời điểm thu hồi đất chưa đến thời kỳ thu

hoạch thì được bồi thường thiệt hại thực tế do phải thu hoạch sớm; trường hợp có thể di

chuyển được thì được bồi thường chi phí di chuyển và thiệt hại do di chuyển gây ra; mức

bồi thường cụ thể do UBND cấp tỉnh quy định .

Như vậy, pháp luật chỉ quy định thiệt hại phát sinh như: chi phí di chuyển, thiệt hại

do di chuyển gây ra. Tuy nhiên, cũng như cây trồng, vật nuôi là thủy sản là tài sản sinh

học nên khi di chuyển nuôi trồng sang môi trường mớí, chắc chắn sẽ bị ảnh hưởng như bị

chậm phát triển, giảm số lượng,… chẳng hạn. Thiệt hại thực tế này pháp luật chưa dự liệu

đến, cần thiết phải được xem xét, bổ sung nhằm đảm bảo quyền lợi của NSDĐ.

Thứ tám, về chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư

Nội dung về chi trả tiền nêu trên đã được quy định như sau:

(i) Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm bồi thường phải chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ

cho người có đất bị thu hồi trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày QĐ thu hồi đất của cơ quan

nhà nước có thẩm quyền có hiệu lực thi hành;

(ii) Nếu người có đất bị thu hồi không nhận tiền bồi thường, hỗ trợ theo phương án

bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được cấp có thẩm quyền phê duyệt thì tiền bồi thường, hỗ

trợ được gửi vào tài khoản tạm giữ của Kho bạc Nhà nước;

(iii) Nếu cơ quan, tổ chức có trách nhiệm bồi thường chậm chi trả thì khi thanh toán

tiền bồi thường, hỗ trợ cho người có đất thu hồi, ngoài tiền bồi thường, hỗ trợ theo

phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được cấp có thẩm quyền phê duyệt thì người có

đất thu hồi còn được thanh toán thêm một khoản tiền bằng mức tiền chậm nộp theo quy

định của Luật quản lý thuế tính trên số tiền chậm trả và thời gian chậm trả .

Theo tác giả, cần nhìn nhận khoản tiền bồi thường, hỗ trợ như nghĩa vụ thanh toán

tài sản bị thiệt hại do hành vi thu hồi đất của Nhà nước gây ra, chứ không phải là khoản

nợ ngân sách. Do vậy, việc “được thanh toán thêm một khoản tiền bằng mức tiền chậm

nộp theo quy định của Luật quản lý thuế tính trên số tiền chậm trả và thời gian chậm trả”

là không phản ảnh đúng bản chất của sự việc, nên chăng tính số tiền thanh toán thêm theo

lãi suất tiền gửi ngân hàng thương mại cao nhất tại địa phương trên số tiền chậm trả và

thời gian chậm trả là phù hợp.

Bên cạnh đó, pháp luật cũng chưa dự liệu việc “người có đất bị thu hồi không nhận

tiền bồi thường, hỗ trợ” do đang thực hiện quyền khiếu nại của mình. Trong trường hợp

100

này, số tiền thanh toán thêm nói trên chỉ được chi trả trong trường hợp nội dung khiếu nại

của NSDĐ được cấp có thẩm quyền kết luận là đúng.

3.3.2. Quy định về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

3.3.2.1.

Nếu như Khoản 7 Điều 4 LĐĐ năm 2003 giải thích, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất

là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc

làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới thì theo Khoản 14 Điều 3 LĐĐ năm

2013, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất bị thu

hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển.

Bên cạnh đó, Khoản 30 Điều 3 LĐĐ năm 2013 cũng đã làm rõ thuật ngữ pháp lý

“Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp” - đối tượng được Nhà nước hỗ trợ

trong một số trường hợp cụ thể là hộ gia đình, cá nhân đã được Nhà nước giao, cho thuê,

công nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp; nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp

và có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp trên đất đó. Tuy nhiên, cơ quan

nhà nước có thẩm quyền cần giải thích thế nào là “có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất

nông nghiệp” nhằm tạo điều kiện cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc áp

dụng pháp luật đối với các đối tượng có liên quan khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

theo quy định pháp luật.

Như vậy, hỗ trợ theo LĐĐ năm 2013 hướng đến việc tạo phương tiện, nghề nghiệp

để người lao động có việc làm ổn định; do vậy, pháp luật không liệt kê cụ thể phương

thức hỗ trợ như: đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cũng như cấp kinh phí để di dời

đến địa điểm mới, mà chủ trương của Nhà nước là tạo sự ổn định đời sống, sản xuất và

phát triển. Đây là quy định “mở”, có lợi cho NSDĐ. Song để đạt được các tiêu chí định

tính như: “ổn định”, “phát triển” không phải là dễ, cần phải có các phương thức hỗ trợ

hữu hiệu từ phía Nhà nước, và điều quan trọng là ý thức vươn lên của đối tượng được hỗ

trợ. Nếu không đáp ứng được các nội dung này thì mọi sự hỗ trợ của Nhà nước sẽ không

còn có ý nghĩa.

3.3.2.2. Quy định pháp luật về hỗ trợ ổn định đời sống khi Nhà nước thu hồi đất

nông nghiệp

Thứ nhất, quy định của Chính phủ về hỗ trợ ổn định đời sống khi Nhà nước thu hồi

đất nông nghiệp

Về nội dung hỗ trợ đời sống khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp đã được Chính

phủ hướng dẫn chi tiết tại Điều 19 NĐ 47/2014/NĐ-CP Quy định về bồi thường, hỗ trợ

tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất như sau:

Một là, đối tượng được hỗ trợ ổn định đời sống gồm các trường hợp: (i) Hộ gia đình,

cá nhân được giao đất sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp kể từ

Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất

101

khi thực hiện Luật Đất đai năm 1993; (ii) Hộ gia đình, cá nhân thuộc đối tượng đủ điều

kiện được giao đất nông nghiệp nói trên, nhưng chưa được giao đất nông nghiệp và đang

sử dụng đất nông nghiệp do nhận chuyển nhượng, nhận thừa kế, được tặng cho, khai

hoang theo quy định của pháp luật, được UBND cấp xã nơi có đất thu hồi xác nhận là

đang trực tiếp sản xuất trên đất nông nghiệp đó; (iii) Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng

đất do nhận giao khoán đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng

thủy sản (không bao gồm đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ) của các nông, lâm trường

quốc doanh khi Nhà nước thu hồi mà thuộc đối tượng là cán bộ, công nhân viên của nông,

lâm trường quốc doanh đang làm việc hoặc đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc

được hưởng trợ cấp đang trực tiếp sản xuất nông, lâm nghiệp; hộ gia đình, cá nhân nhận

khoán đang trực tiếp sản xuất nông nghiệp và có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất

nông nghiệp trên đất đó.

Như vậy việc hỗ trợ ổn định sản xuất đã được mở rộng đến đối tượng là người được

giao nhận khoán sử dụng thuộc nhóm đất nông nghiệp của các nông, lâm trường quốc

doanh vào một số mục đích cụ thể.

Hai là, điều kiện để được hỗ trợ ổn định đời sống:

(i) Đối với hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế thuộc đối tượng nói trên đã được

cấp GCN hoặc đủ điều kiện được cấp GCN quy định theo LĐĐ năm 2013.

(ii) Đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất do nhận giao khoán đất sử dụng

vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản (không bao gồm đất rừng đặc

dụng, rừng phòng hộ) của các nông trường, lâm trường thì phải có hợp đồng giao khoán

sử dụng đất.

Ba là, việc hỗ trợ ổn định đời sống cho các đối tượng nói trên được thực hiện theo

quy định sau:

(i) Thu hồi từ 30% đến 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì được hỗ trợ

trong thời gian 6 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở và trong thời gian 12 tháng nếu

phải di chuyển chỗ ở; trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã

hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì thời gian hỗ trợ tối

đa là 24 tháng.

Đối với trường hợp thu hồi trên 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì

được hỗ trợ trong thời gian 12 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở và trong thời gian

24 tháng nếu phải di chuyển chỗ ở; trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều

kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì

thời gian hỗ trợ tối đa là 36 tháng;

(ii) Diện tích đất thu hồi được xác định theo từng QĐ thu hồi đất của UBND cấp có

thẩm quyền;

102

113

Tác giả đã tổng hợp, phân tích trên cơ sở Quyết định của UBND các tỉnh, thành phố trên phạm vi cả nước có liên

quan đến nội dung hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.

(iii) Mức hỗ trợ cho một nhân khẩu được tính bằng tiền tương đương 30 kg gạo

trong 01 tháng theo thời giá trung bình tại thời điểm hỗ trợ của địa phương.

Thứ hai, quy định của các địa phương về hỗ trợ ổn định đời sống

Qua nghiên cứu việc áp dụng pháp luật của các địa phương có liên quan đến nội

dung ổn định đời sống trên cơ sở hướng dẫn của Bộ Tài nguyên và Môi trường, chúng

tôi có một số nhận xét sau:

Một là, nếu hiểu theo cách quy định của NĐ 47 thì số % diện tích đất nông nghiệp

bị thu hồi chính là tỷ số giữa diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi được xác định theo từng

QĐ thu hồi đất của UBND cấp có thẩm quyền và diện tích đất nông nghiệp đang sử

dụng và không cần thiết phải xác định thuộc địa bàn hành chính ở đâu.

Quy định nêu trên được hướng dẫn tại Khoản 2 Điều 5 Thông tư số 37/2014/TT-

BTNMT: diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng là tổng diện tích đất nông nghiệp mà hộ

gia đình, cá nhân có trong phạm vi một xã, phường, thị trấn nơi có đất thu hồi tại thời

điểm có QĐ thu hồi đất. Đây là quy định chưa phù hợp với NĐ 47/2014/NĐ-CP, song lại

có lợi đối với NSDĐ, và tiện cho các địa phương trong hoạt động thực tiễn áp dụng pháp

luật của mình. Do vậy, văn bản hướng dẫn của UBND các tỉnh cũng đi theo hướng này.

Khoản 1 Điều 5 Thông tư số 37/2014/TT-BTNMT hướng dẫn, diện tích đất nông

nghiệp thu hồi để tính hỗ trợ ổn định đời sống quy định tại Điểm b Khoản 3 Điều 19 của

NĐ 47 được xác định theo từng QĐ thu hồi đất của UBND cấp có thẩm quyền, không

cộng dồn diện tích đất nông nghiệp đã thu hồi của các QĐ thu hồi đất trước đó.

Tuy nhiên, nếu NSDĐ bị thu hồi đất nông nghiệp nhiều lần, và lần nào diện tích đất

nông nghiệp bị thu hồi cũng nằm dưới ngưỡng 30%, nếu địa phương không hỗ trợ thì

NSDĐ sẽ bị thiệt thòi trong việc thụ hưởng chính sách. Trong trường hợp này, UBND

tỉnh Quảng Trị đã quy định rất cụ thể:

“Việc xác định tỷ lệ phần trăm (%) diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng để tính

hỗ trợ theo quy định tại điểm a Khoản này được thực hiện theo nguyên tắc như sau:

… Trường hợp hộ gia đình, cá nhân có đất nông nghiệp thu hồi nhiều lần mà mỗi

lần dưới 30% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì được cộng dồn diện tích đất thu

hồi trong các QĐ thu hồi đất trước đó và được hỗ trợ ổn định đời sống, sản xuất khi đảm

bảo đủ điều kiện về diện tích quy định…”

Đây là nội dung cần tiếp thu trong quá trình xem xét, sửa đổi các quy định về hỗ trợ

khi nhà nước thu hồi đất cho phù hợp với yêu cầu thực tiễn đang đặt ra.

Hai là, hầu hết các địa phương đều thống nhất với quy định tại Điều 19 của NĐ 47

của Chính phủ theo các nội dung: đối tượng được hỗ trợ, % diện tích bị thu hồi dựa theo

103

các mốc: 30 - 70% và > 70% để đưa ra mức hỗ trợ. Tuy nhiên, đa số đều có sự điều chỉnh

thời gian được hỗ trợ trong trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh

tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn cụ thể là 24

tháng, 36 tháng tùy thuộc vào % diện tích bị thu hồi, thay vì “thời gian hỗ trợ tối đa là…”.

Điều này có lợi cho người có đất nông nghiệp bị thu hồi và tiện trong việc áp dụng pháp

luật của cơ quan thừa hành.

Ba là, NĐ 47/2014/NĐ-CP không quy định hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi dưới

30% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng; còn tại Khoản 3 Thông tư số 37/2014/TT-

BTNMT thì giao trách nhiệm này cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh: “Trường hợp hộ gia đình,

cá nhân sử dụng đất quy định tại Khoản 2 Điều này bị thu hồi dưới 30% diện tích đất

nông nghiệp đang sử dụng mà việc thu hồi đất ảnh hưởng đến đời sống, sản xuất của

người thu hồi đất thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ tình hình thực tế tại địa

phương QĐ biện pháp hỗ trợ khác quy định tại Điều 25 của NĐ 47/2014/NĐ-CP cho phù

hợp.”. Trên cơ sở đó, UBND một số tỉnh đã quy định trực tiếp mức hỗ trợ trong trường

hợp này như:

(i) UBND các tỉnh: Bắc Kạn, Cần Thơ, Thái Nguyên quy định với mức hỗ trợ cho

mỗi nhân khẩu vẫn là 30 kg gạo, thời gian hỗ trợ là 3 tháng trong trường hợp hộ không di

chuyển chỗ ở, 6 tháng trong trường hợp hộ phải di chuyển chỗ ở và 12 tháng trong trường

hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều

kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn.

(ii) UBND tỉnh An Giang quy định thêm tiêu chí diện tích đất nông nghiệp bị thu

hồi tối thiểu phải từ 500 m trở lên, với mức hỗ trợ cho mỗi nhân khẩu và thời gian hỗ trợ

với số lượng và điều kiện như trên.

(iii) UBND tỉnh Nam Định thì không phân biệt địa bàn chuyển cư; còn đối với tỉnh

Quảng Nam thì khống chế mốc tối thiểu là 15% diện tích bị thu hồi.

(iv) Riêng đối với tỉnh Quảng Ngãi thì chia nhỏ diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi

là: < 10%, 10% - < 20%, 20% - < 30% để ấn định thời gian hỗ trợ là: 1, 2, 3 tháng.

Bốn là, tại Điểm c Khoản 3 Điều 19 NĐ 47 quy định: “Mức hỗ trợ cho một nhân

khẩu quy định… được tính bằng tiền tương đương 30 kg gạo trong 01 tháng theo thời giá

trung bình tại thời điểm hỗ trợ của địa phương.”. Nội dung này được tính toán theo

phương pháp thống kê tại thời điểm hỗ trợ là phù hợp. Tuy nhiên, nhiều địa phương lại

quy định khác nhau như: (i) Bắc Kạn: theo báo cáo giá thị trường hàng tháng của Sở Tài

chính tại thời điểm phê duyệt phương án bồi thường giải phóng mặt bằng; (ii) Khánh Hòa:

Giá gạo để tính hỗ trợ căn cứ thông báo giá gạo tẻ thường tại địa phương bình quân 06

tháng đầu năm (hoặc 06 tháng cuối năm) của Sở Tài chính; (iii) Lai Châu: Giá gạo

tẻ thường tại thời điểm phê duyệt phương án bồi thường và lấy theo báo cáo giá hàng

tháng của Sở Tài chính; (iv) Lâm Đồng: Giá gạo tẻ theo báo cáo giá cả thị trường của

104

114

115

114

115

Quốc hội (2012), Luật Giá, Khoản 4 Điều 8.

Phạm Văn Võ (2015), Vấn đề hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất trong Luật Đất đai năm 2013, Tạp chí Luật học, số

1, tr. 62.

Phòng Tài chính - Kế hoạch cấp huyện tại thời điểm QĐ thu hồi đất; (v) Quảng Ninh: Giá

gạo tính hỗ trợ do Ủy ban nhân dân cấp huyện quyết định; (vi) Sóc Trăng: Giá gạo trung

bình được căn cứ vào giá gạo trung bình trên địa bàn tỉnh do Cục Thống kê tỉnh thống kê

và báo cáo hàng tháng; (vii) Tây Ninh: Giá gạo trung bình ở tỉnh Tây Ninh do Sở Tài

chính công bố tại thời điểm lập phương án.

Như vậy, cả hai nội dung: Giá gạo trung bình và thời điểm được tính, nhiều địa

phương đều quy định không phù hợp với văn bản của Chính phủ. Bên cạnh đó, theo Luật

Giá thì UBND cấp tỉnh mới là cơ quan quản lý nhà nước về giá, chứ không phải là Sở Tài

chính, Phòng Tài chính, Cục Thống kê hay UBND cấp huyện .

Cũng cùng nội dung trên, có tác giả phân tích quy định căn cứ để tính tiền hỗ trợ

tương đương 30 kg gạo trong 01 tháng theo thời giá trung bình tại thời điểm hỗ trợ của

địa phương là vẫn theo chế độ bản vị lương thực lỗi thời, khó xác định. Để đơn giản hơn

không nên xác định theo giá gạo mà nên quy định mức hỗ trợ hàng tháng trên cơ sở mức

lương tối thiểu . Nếu tính theo phương pháp này thì rõ ràng là thuận tiện hơn và thống

nhất trong cả nước theo quy định của Chính phủ.

Một số địa phương cũng đã tiếp cận theo hướng tương tự như trên, như UBND tỉnh

Bình Dương quy định, mức hỗ trợ cho một nhân khẩu được tính bằng tiền là 1.000.000

đồng/tháng cho mỗi nhân khẩu. Nhân khẩu được xác định trong số hộ khẩu thường trú

hoặc tạm trú dài hạn. UBND tỉnh Hậu Giang thì quy định, mức hỗ trợ cho một nhân khẩu

được tính bằng tiền 330.000 đồng/tháng.

Năm là, một số địa phương như Bắc Giang, Hà Nam thì quy định hỗ trợ dựa trên

diện tích đất nông nghiệp thực tế bị thu hồi, thay vì dựa vào số tương đối giữa diện tích

đất bị thu hồi so với diện tích đất đang sử dụng như sau:

(i) UBND tỉnh Bắc Giang quy định:

- Hỗ trợ đối với đất sản xuất nông nghiệp trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy

sản và đất nông nghiệp khác: 5.000 đồng/m².

- Hỗ trợ đối với đất trồng cây ăn quả, cây lâu năm: 3.500 đồng/m².

- Hỗ trợ đối với đất rừng sản xuất đã trồng cây với mật độ quy định và chiều cao cây

đạt trên 1,2 m: 5.000 đồng/m²; đối với rừng nghèo kiệt: 750 đồng/m².

(ii) UBND tỉnh Hà Nam thì quy định chung, hỗ trợ ổn định đời sống, với mức hỗ trợ

là 15.000 đồng/m đất nông nghiệp bị thu hồi.

Mặc dù các quy định nêu trên chưa tuân thủ nội dung của NĐ 47, song nhìn chung

phù hợp với bản chất kinh tế: thu hồi đất nông nghiệp nhiều, đương nhiên dẫn đến bị thiệt

105

116

Lê Ngọc Thạnh (2016), Pháp luật về ổn định đời sống khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, Tạp chí Dân chủ và

Pháp

luật điện

tử,

truy

cập

tại địa

chỉ: http://tcdcpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/xay-dung-phap-

luat.aspx?ItemID=268, ngày 15/8/2016.

hại nhiều và được Nhà nước bù đắp lại bằng biện pháp hỗ trợ nhiều hơn là hoàn toàn phù

hợp .

3.3.2.3. Quy định pháp luật về hỗ trợ ổn định sản xuất khi Nhà nước thu hồi đất

nông nghiệp

Thứ nhất, quy định của Chính phủ có liên quan đến hỗ trợ ổn định sản xuất

Điểm a Khoản 4, Khoản 5 Điều 19 NĐ 47/2014/NĐ-CP quy định: (i) Hộ gia đình,

cá nhân được bồi thường bằng đất nông nghiệp thì được hỗ trợ ổn định sản xuất, bao

gồm: Hỗ trợ giống cây trồng, giống vật nuôi cho sản xuất nông nghiệp, các dịch vụ

khuyến nông, khuyến lâm, dịch vụ bảo vệ thực vật, thú y, kỹ thuật trồng trọt, chăn nuôi

và kỹ thuật nghiệp vụ đối với sản xuất, kinh doanh dịch vụ công thương nghiệp; (ii) Đối

với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất do nhận giao khoán đất sử dụng vào mục đích

nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản của các nông, lâm trường quốc doanh thuộc

đối tượng quy định nói trên thì được hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất theo hình thức

bằng tiền.

Như vậy, nếu hiểu theo Điểm a Khoản 4 Điều 19 NĐ 47 nói trên thì rõ ràng là, tiêu

chí được hỗ trợ được tính theo diện tích đất nông nghiệp được bồi thường, chứ không

phải dựa trên diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi.

Trong khi đó, Khoản 2 Điều 74 LĐĐ 2013 quy định: “Việc bồi thường được thực

hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất

để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do

UBND cấp tỉnh QĐ tại thời điểm QĐ thu hồi đất.”.

Do đó khi thu hồi đất nông nghiệp sẽ có hai trường hợp xảy ra: (i) Nhà nước sẽ bồi

thường bằng đất nông nghiệp; hoặc (ii) Nhà nước sẽ bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ

thể của loại đất thu hồi do UBND cấp tỉnh QĐ tại thời điểm QĐ thu hồi đất.

Vì thế, việc Nhà nước không bồi thường bằng đất khi thu hồi đất nông nghiệp là

điều có thể xảy ra, kể cả trong quy định pháp luật và thực tiễn áp dụng. Cho nên, cách

quy định không hỗ trợ ổn định sản xuất khi được bồi thường bằng tiền theo NĐ 47 là

chưa phù hợp, vì cho dù Nhà nước bồi thường bằng tiền thay vì bằng đất nông nghiệp thì

người dân vẫn phải tự tìm cách để ổn định sản xuất, như nhận chuyển quyền sử dụng đất

từ người khác chẳng hạn.

Thứ hai, quy định của các địa phương về hỗ trợ ổn định sản xuất

Một là, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân được bồi thường bằng đất nông nghiệp

106

Chính vì nội dung không hỗ trợ ổn định sản xuất khi được bồi thường bằng tiền theo

NĐ 47 như đã nêu nên các địa phương đã quy định nội dung trên như sau:

(i) UBND các tỉnh như: Quảng Nam, Quảng Trị, Thái Nguyên hỗ trợ ổn định sản

xuất trên cơ sở diện tích đất sản xuất nông nghiệp được giao mới, nghĩa là tuân thủ theo

Điểm a Khoản 4 Điều 19 NĐ 47/2014/NĐ-CP.

Trong khi đó, hầu hết UBND các tỉnh, thành phố đều dựa vào tiêu chí diện tích đất

nông nghiệp thực tế bị thu hồi, nhưng điều kiện kèm theo là không vượt quá hạn mức

giao đất theo quy định Điều 129 LĐĐ 2013 và Điều 44 của 47/2014/NĐ-CP. Theo chúng

tôi, quy định như vậy là phù hợp như đã luận giải ở trên.

(ii) Một số địa phương như: An Giang, Bà Rịa - Vũng Tàu, Bình Dương, Đồng Nai,

Đồng Tháp quy định hỗ trợ sản xuất bao gồm: Hỗ trợ giống cây trồng, giống vật nuôi cho

sản xuất nông nghiệp, các dịch vụ khuyến nông, khuyến lâm, dịch vụ bảo vệ thực vật, thú

y, kỹ thuật trồng trọt, chăn nuôi và kỹ thuật nghiệp vụ đối với sản xuất, kinh doanh dịch

vụ công thương nghiệp như theo Điểm a Khoản 4 Điều 19 NĐ 47/2014/NĐ-CP, mà

không nêu rõ định lượng hỗ trợ.

Bên cạnh đó, nhiều UBND tỉnh, thành phố đều quy định cụ thể mức hỗ trợ, biến

động từ 1.000 đồng/m đến 5.000 đồng/m đối với diện tích đất nông nghiệp được bồi

thường hay diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi; trong đó có địa phương như tỉnh Bến

Tre chia ra mức hỗ trợ tùy thuộc vào loại đất:

- Đối với đất trồng cây hàng năm: 30.000.000 (ba mươi triệu) đồng/ha, tức là 3.000

đồng/m .

- Đối với đất trồng cây lâu năm: 50.000.000 (năm mươi triệu) đồng/ha, tức là 5.000

đồng/m .

- Đối với đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối: 40.000.000 (bốn mươi triệu)

đồng/ha, tức là 4.000 đồng/m .

(iii) Việc hỗ trợ sản xuất nông nghiệp gồm các nội dung: Hỗ trợ cho việc trồng trọt;

hỗ trợ các dịch vụ khuyến nông, khuyến lâm, dịch vụ bảo vệ thực vật, thú y, kỹ

thuật trồng trọt, chăn nuôi; và hỗ trợ cho chăn nuôi. Tuy vậy hầu như các địa phương chỉ

chú tâm đến việc hỗ trợ cho trồng trọt, còn các lĩnh vực khác chưa được quan tâm đúng

mực. Qua khảo sát, có hai địa phương: Quảng Nam và Quảng Trị quy định như sau:

- Đối với UBND tỉnh Quảng Nam: Hỗ trợ giống vật nuôi cho sản xuất nông nghiệp:

5.000.000 đồng/hộ. Hỗ trợ các dịch vụ khuyến nông, khuyến lâm, dịch vụ bảo vệ thực vật,

thú y, kỹ thuật trồng trọt, chăn nuôi: 1.000.000 đồng/hộ.

- Đối với UBND tỉnh Quảng Trị: Hỗ trợ giống vật nuôi: 2.500.000 đồng/hộ.

Hai là, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất do nhận giao khoán

đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản (không bao gồm

107

đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ) của các nông, lâm trường quốc doanh khi Nhà nước

thu hồi

Về nội dung này, tại Khoản 5 Điều 19 NĐ 47, Chính phủ không quy định cụ thể về

mặt định lượng, mà giao thẩm quyền này cho các địa phương.

Trên cơ sở khảo sát việc áp dụng pháp luật của nhiều địa phương, tác giả có một số

nhận xét như sau:

(i) Việc thành lập các nông trường quốc doanh và điều động các hộ gia đình, cá

nhân từ một số vùng nông thôn, đồng bằng đến xây dựng nông trường là một trong những

chủ trương về phân bổ lại lao động trong phạm vi cả nước. Lẽ đương nhiên, khi họ rời

quê hương thì đất đai phải để lại cho hợp tác xã; đồng thời nhận khoán diện tích đất của

nông trường để sản xuất. Đất đai của nông trường thuộc sở hữu nhà nước, sở hữu toàn

dân, nhưng đối với các hộ nông trường viên thì diện tích này chính là sự “đổi chác” từ đất

họ đã sử dụng của hợp tác xã chuyển sang sử dụng đất của nông trường. Tuy nhiên,

QSDĐ của họ không được thừa nhận, mà vẫn thuộc sở hữu toàn dân; trong khi đó, tại

cùng thời điểm, những người ở lại thì được giao lại QSDĐ sau khi chuyển đổi cơ chế

quản lý Hợp tác xã, và lẽ đương nhiên QSDĐ được giao lại cho chính họ với tư cách là

NSDĐ.

Chính vì thế, việc “Hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất do nhận

giao khoán đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản

(không bao gồm đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ) của các nông, lâm trường quốc

doanh khi Nhà nước thu hồi” là chính sách mang tính nhân văn, có xét đến tính lịch sử

của quá trình sử dụng đất, tạo điều kiện cho các hộ có điều kiện thực sự ổn định sản xuất.

(ii) Hầu hết các địa phương đều lấy tiêu chí diện tích đất nông nghiệp đang nhận

khoán bị thu hồi để làm cơ sở cho việc hỗ trợ, nhưng khống chế diện tích được hỗ trợ

không vượt hạn mức giao đất nông nghiệp tại địa phương. Điều này là phù hợp với tình

hình thực tế sử dụng đất ở nước ta hiện nay.

Cá biệt có địa phương như tỉnh Yên Bái thì khống chế diện tích được hỗ trợ sản xuất

không vượt quá 10.000 m /dự án; trường hợp một hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất

nhiều lần để thực hiện nhiều dự án thì tổng diện tích các loại đất nông nghiệp được hỗ trợ

không vượt quá 5 ha.

(iii) Mức hỗ trợ được quy định theo giá đất bồi thường, bằng 15% mức bồi thường

theo quy định đối với đất rừng sản xuất (trừ đất rừng sản xuất là rừng tự nhiên) như

cách quy định của UBND tỉnh Quảng Bình; hoặc hỗ trợ 2.000 đồng/m theo diện tích

thực tế thu hồi đối với đất trồng cây hàng năm, đất trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thủy

sản; hỗ trợ 1.000 đồng/m theo diện tích thực tế thu hồi đối với đất lâm nghiệp (không

bao gồm đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ) theo quy định của UBND tỉnh Thái Nguyên.

Còn các địa phương khác đều quy định hỗ trợ từ 30% - 100% theo giá đất bồi

108

thường.

Cũng có địa phương như Đắk Lắk thì không quy định hỗ trợ ổn định sản xuất trong

trường hợp này. Qua đó, có thể thấy rằng cách quy định của các địa phương hầu như có

sự chênh lệch lớn; trong khi đó có khi NSDĐ cùng bị thu hồi đất nông nghiệp để thực

hiện cùng một dự án quốc gia, nhưng rõ ràng là, mức độ đối xử có sự phân biệt rõ nét.

3.3.2.4. Quy định pháp luật về hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm

Thứ nhất, quy định của Chính phủ về hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm

việc làm

Về hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp Nhà

nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp đã

được quy định tại Điều 20 Nghị định 47/2014/NĐ-CP của Chính phủ với các quy định

Một là, đối tượng được hỗ trợ là hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp

quy định tại các Điểm a, b, c và d Khoản 1 Điều 19 của NĐ 47 (trừ trường hợp hộ gia

đình, cá nhân là cán bộ, công nhân viên của nông trường quốc doanh, lâm trường quốc

doanh đã nghỉ hưu, nghỉ mất sức lao động, thôi việc được hưởng trợ cấp) khi Nhà nước

thu hồi đất nông nghiệp mà được bồi thường bằng tiền thì ngoài việc được bồi thường

bằng tiền đối với diện tích đất nông nghiệp thu hồi còn được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi

nghề và tìm kiếm việc làm.

Hai là, quy định hỗ trợ bằng tiền không quá 05 lần giá đất nông nghiệp cùng loại

trong bảng giá đất của địa phương đối với toàn bộ diện tích đất nông nghiệp thu hồi; diện

tích được hỗ trợ không vượt quá hạn mức giao đất nông nghiệp tại địa phương; đồng thời

Chính phủ cũng giao cho UBND cấp tỉnh quy định mức hỗ trợ cụ thể căn cứ điều kiện

thực tế của địa phương.

Ba là, về chính sách vĩ mô, Chính phủ giao Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội

chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành liên quan trình Thủ tướng Chính phủ QĐ cơ chế,

chính sách giải quyết việc làm và đào tạo nghề cho người thu hồi đất nông nghiệp.

Thứ hai, quy định của các địa phương về hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm

kiếm việc làm

Trên cơ sở hướng dẫn của Chính phủ, UBND cấp tỉnh đã cụ thể hóa bằng các quy

định như sau:

Một là, có địa phương hỗ trợ dựa vào địa bàn hành chính đối với diện tích đất nông

nghiệp bị thu hồi, nhưng mức độ hỗ trợ tăng, giảm theo chiều ngược nhau:

(i) Một số tỉnh như: An Giang, Hà Tĩnh, Lạng Sơn, Vĩnh Long quy định mức hỗ trợ

bằng tiền từ 5 lần giảm xuống 2 lần giá đất nông nghiệp cùng loại theo bảng giá đất đối

với diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi thuộc địa bàn theo thứ tự mức độ khó khăn tăng

dần: các phường, thị trấn đến các xã.

109

(ii) Có tỉnh như Đồng Nai thì quy định theo nội dung ngược lại theo hướng, mức hỗ

trợ bằng tiền từ 1,5 lần đến 2 lần giá đất nông nghiệp cùng loại theo bảng giá đất đối với

diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi theo thứ tự mức độ khó khăn giảm dần: các xã vùng

trung du rồi đến các phường, thị trấn, xã đồng bằng.

Hai là, các tỉnh: Bắc Kạn, Lai Châu, Phú Yên, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Quảng

Ninh, Thừa Thiên Huế quy định hỗ trợ dựa vào loại đất nông nghiệp bị thu hồi với mức

hỗ trợ bằng tiền từ 5 lần đến 0,5 lần giá đất nông nghiệp cùng loại theo bảng giá đất đối

với diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi theo thứ tự giảm dần theo các loại đất sau: đất lúa

nước, đất cây lâu năm, đất cây hàng năm rồi đến đất trồng cây lâm nghiệp.

Tuy nhiên, có sự khác biệt rất lớn giữa mức hỗ trợ của các địa phương, ví dụ như

tỉnh Lai Châu hỗ trợ 3,5 lần giá đất nông nghiệp cùng loại đối với đất lúa nước một vụ;

trong khi đó tỉnh Phú Yên chỉ hỗ trợ 01 lần. Hoặc như tỉnh Quảng Ngãi hỗ trợ 3,5 lần đối

với đất lâm nghiệp; còn tỉnh Phú Yên chỉ hỗ trợ 0,5 lần.

Ba là, đa số các địa phương đều hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc

làm bằng tiền bằng 01 lần (như tỉnh Lâm Đồng) đến 5 lần (như tỉnh Bắc Ninh) giá đất

nông nghiệp cùng loại trong bảng giá đất của địa phương đối với toàn bộ diện tích đất

nông nghiệp thu hồi, mà không phân biệt đó là loại đất nào và địa bàn thu hồi đất thuộc

khu vực nào.

Bốn là, vài địa phương hỗ trợ bằng cách kết hợp hai tiêu chí, như tỉnh Hậu Giang

quy định mức hỗ trợ bằng hai lần giá đất nông nghiệp cùng loại trong bảng giá đất do

UBND tỉnh quy định nhưng không thấp hơn 60.000 đồng/m đối với toàn bộ diện tích

nông nghiệp thu hồi; hoặc như tỉnh Hà Tĩnh kết hợp tiêu chí loại đất nông nghiệp với địa

bàn thu hồi đất để đưa ra mức hỗ trợ biến động từ 1,5 lần đến 4,5 lần giá đất nông nghiệp

cùng loại trong bảng giá đất của địa phương; ngoài ra trong trường hợp các hộ bị thu hồi

hết (100%) đất nông nghiệp mà phải di chuyển chỗ ở, mức hỗ trợ được tính tối đa đến 05

lần giá đất nông nghiệp, nhưng tối đa không vượt quá 130.000.000 đồng/hộ.

Năm là, đối với trường hợp hộ gia đình nhận giao khoán đất nông nghiệp của các

nông, lâm trường quốc doanh bị thu hồi đất: Trong các địa phương được khảo sát chỉ có

tỉnh Đồng Nai quy định, hộ gia đình, cá nhân nhận khoán đang trực tiếp sản xuất nông

nghiệp và có nguồn thu nhập ổn định từ sản xuất nông nghiệp trên đất đó khi Nhà nước

thu hồi đất nông nghiệp mà được bồi thường bằng tiền thì ngoài việc được bồi thường

bằng tiền đối với diện tích đất nông nghiệp thu hồi còn được hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi

nghề và tìm kiếm việc làm bằng tiền, với mức hỗ trợ bằng 0,5 lần giá đất nông nghiệp

cùng loại trong bảng giá đất của UBND tỉnh đối với toàn bộ diện tích đất nông nghiệp thu

hồi.

Nhìn chung, các địa phương đều cụ thể hóa quy định hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi

nghề và tìm kiếm việc làm theo hướng có lợi nhất cho người đang sử dụng đất nông

110

117

Lê Ngọc Thạnh (2015), Pháp luật về hỗ trợ người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, Tạp chí Tài

nguyên và Môi trường, số 12 (208), tr. 13 - 16.

nghiệp bị thu hồi. Tuy nhiên, mức hỗ trợ có sự chênh lệch tương đối lớn giữa các địa

phương trong cùng nhóm trường hợp tương tự như nhau.

Suy cho cùng, hỗ trợ là việc cân bằng lợi ích khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp,

dẫu cho đã bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất. Hay nói cách khác, Nhà nước khi

“mua quyền sử dụng đất” của người dân bằng hình thức thu hồi đất nông nghiệp trong

các trường hợp do pháp luật quy định thì vẫn tiếp tục có trách nhiệm tạo mọi điều kiện để

ổn định đời sống, ổn định sản xuất và đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm.

Đây chính là sự khác biệt cơ bản giữa thu hồi đất nông nghiệp và chuyển quyền sử dụng

đất giữa các chủ thể với nhau .

Qua khảo sát ý kiến của người bị thu hồi đất về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất

nông nghiệp được thể hiện ở Phụ lục 5 cho thấy: (i) Chỉ có 13,4% số người đồng tình với

cơ sở để hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là % diện tích đất bị thu hồi; trong

khi đó có đến 77,3% số người đồng tình với nội dung cơ sở để Nhà nước hỗ trợ khi thu

hồi đất nông nghiệp là diện tích đất bị thu hồi; (ii) 72,9% số người cho rằng chương trình

hỗ trợ đào tạo nghề của Nhà nước không thiết thực trong việc tìm việc làm mới; (iii) Chỉ

có 12,2% số người đã chuyển đổi nghề được hỗ trợ đào tạo; và có đến 88,8% số người

cho rằng gia đình họ còn tiếp tục làm nghề nông sau khi bị thu hồi đất nông nghiệp.

Những nội dung trên đặt ra cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong việc ban

hành chính sách về hỗ trợ, cũng như các chương trình hỗ trợ đào tạo nghề sao cho phù

hợp với yêu cầu của xã hội.

Như vậy, LĐĐ năm 2013 đã mở rộng khái niệm “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất”.

Đó là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất bị thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và

phát triển. Điều này có nghĩa là pháp luật không quy định cụ thể phương thức hỗ trợ như:

đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cũng như cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới,

mà ý chí của Nhà nước kỳ vọng đến là ổn định đời sống, sản xuất và phát triển. Đây là

quy định “mở”, có lợi cho người lao động so với việc liệt kê công việc mà Nhà nước sẽ

tiến hành giúp đỡ cho người có đất bị thu hồi, theo hướng tạo phương tiện, nghề nghiệp

để người lao động có việc làm ổn định, song chưa nói đến hiệu quả sau khi họ được giúp

đỡ như LĐĐ năm 2003 đã giải thích.

Đồng thời, pháp luật quy định hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp như là

trách nhiệm của người đại diện chủ sở hữu đất đai trong việc cân bằng lợi ích giữa Nhà

nước và người có đất bị thu hồi ngoài việc bồi thường giá trị quyền sử dụng đất theo

nguyên tắc ngang giá. Điều này thể hiện ở kinh phí hỗ trợ cho người trực tiếp sử dụng đất

111

118

119

120

118

119

120

Quốc hội (2003), Luật Đất đai, Điểm c Khoản 2 Điều 138; Quốc hội (2011), Luật Khiếu nại, Điều 9.

Quốc hội (2011), Luật Khiếu nại; Khoản 8, Khoản 9 Điều 2. Quốc hội (2015), Luật Tố tụng hành chính, Khoản

1, Khoản 3 Điều 3.

Quốc hội (2011), Luật Khiếu nại, Khoản 1 Điều 7.

nông nghiệp trong một số trường hợp nhất định còn cao hơn nhiều lần giá trị của tài sản

bị thiệt hại.

3.4. Quy định về khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Pháp luật khiếu nại có liên quan đến nội dung thu hồi đất nông nghiệp hiện hành đã

thể hiện một số điểm tương thích cũng như bất cập như sau:

Thứ nhất, Điều 204 LĐĐ năm 2013 quy định: NSDĐ, người có quyền lợi và nghĩa

vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện QĐHC hoặc HVHC về quản

lý đất đai theo quy định của pháp luật về khiếu nại, pháp luật về tố tụng hành chính. Với

quy định này đã tránh được sự xung đột giữa pháp luật đất đai và pháp luật khiếu nại,

trong đó có quy định về thời hiệu khiếu nại như đã từng xảy ra trước đây .

Thứ hai, các khái niệm về QĐHC, HVHC là đối tượng bị khiếu nại, khiếu kiện đã

được quy định cơ bản thống nhất trong Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật Tố tụng hành

chính năm 2015 .

Thứ ba, NSDĐ khi có căn cứ cho rằng QĐHC, HVHC là trái pháp luật, xâm phạm

trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì có quyền khiếu nại lần đầu đến người

đã ra QĐHC hoặc cơ quan có người có HVHC hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa

án theo quy định của Luật tố tụng hành chính. Như vậy, pháp luật đã cho phép NSDĐ lựa

chọn việc giải quyết, đảm bảo quyền lợi của mình có thể bằng hình thức khiếu nại (biện

pháp hành chính) hoặc hình thức khiếu kiện (biện pháp tư pháp), hoặc cả hai hình thức

nêu trên đan xen trong quá trình thực hiện quyền của mình.

Thứ tư, pháp luật vẫn còn ghi nhận vẫn còn tồn tại tình trạng: quá thời hạn quy định

mà khiếu nại không được giải quyết, tức là trường hợp người có thẩm quyền trong cơ

quan Nhà nước không thực hiện nghĩa vụ của mình theo quy định pháp luật khiếu nại .

Thiết nghĩ, đây là quy định dự báo khả năng không thực hiện trách nhiệm của cơ quan

hoặc người có thẩm quyền trong việc giải quyết khiếu nại, cần được xem xét, sửa đổi, bổ

sung.

Qua khảo sát ý kiến của người bị thu hồi đất về khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất

nông nghiệp được thể hiện ở Phụ lục 5 cho thấy: (i) Có 73.4% số người được khảo sát đã

thực hiện quyền khiếu nại của mình với cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi bị ảnh

hưởng quyền lợi có liên quan đến việc thu hồi đất nông nghiệp; (ii) 71.9% chọn cơ quan

UBND để giải quyết khiếu nại; (iii) Chỉ có 39,2% chọn cơ quan Tòa án để bảo vệ quyền

lợi của mình khi bị thu hồi đất nông nghiệp.

112

Những nội dung trên cho thấy, đa số người dân đều thực hiện quyền khiếu nại của

mình với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, có lẽ do tâm lý “e ngại” khi đến

Tòa án nên họ thường chọn UBND để bảo vệ quyền lợi của mình.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 3

Trên cơ sở kết quả nghiên cứu về thực trạng pháp luật Việt Nam hiện hành về thu

hồi đất nông nghiệp, chúng ta có các kết luận sau:

Thứ nhất, QH, KHSDĐ là cơ sở pháp lý để cơ quan Nhà nước, người được Nhà

nước trao quyền thực hiện thẩm quyền của mình trong công tác quản lý nhà nước; cũng

như việc thực hiện quyền và nghĩa vụ pháp lý của NSDĐ. Để nội dung đất đai thuộc sở

hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu được đảm bảo, thể hiện quyền năng của

chủ sở hữu đích thực cần phát huy vai trò thiết chế dân chủ đại diện của HĐND các cấp

trong việc lập, xét duyệt QH, KHSDĐ; đồng thời tăng cường việc giám sát thực hiện để

tránh tình trạng cơ quan hành chính QĐ thu hồi đất nông nghiệp không phù hợp với QH,

KHSDĐ đã được phê duyệt.

Thứ hai, các quy định về nội dung, trình tự thủ tục thu hồi đất nông nghiệp đã có

nhiều thay đổi theo hướng đảm bảo quyền lợi của NSDĐ; đồng thời cũng tạo điều kiện

cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong việc thực hiện QĐ thu hồi đất đã được ban

hành. Tuy nhiên vẫn còn một số quy định còn chồng chéo, trùng lặp, thủ tục còn chưa

được giải thích rõ ràng nhằm đáp ứng nguyện vọng của người dân. Việc áp dụng pháp

luật của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cũng như người được Nhà nước trao quyền

trong việc thu hồi đất nông nghiệp đôi khi còn mang tính chủ quan, chưa đảm bảo tính

pháp chế.

Thứ ba, một số quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp bước

đầu đã hướng đến sự hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu

hồi, phù hợp với giá trị mà NSDĐ đã đầu tư. Tuy nhiên giá đất được xây dựng vẫn dựa

theo ý chí chủ quan của Nhà nước là chính, chưa phản ảnh đúng hiện thực khách quan và

có lợi cho người có đất bị thu hồi cả về lý thuyết lẫn cơ chế áp dụng; còn có sự chênh

lệch giá bồi thường theo mục đích thu hồi đất, nguồn vốn đầu tư của các dự án ngay cả

trên cùng địa bàn hành chính.

Thứ tư, qua phân tích nội dung hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất thông qua các quy

định trợ giúp cho người có đất nông nghiệp bị thu hồi trong khung chính sách chung,

cũng như việc cụ thể hóa của UBND các tỉnh, thành phố cho thấy sự sáng tạo, đa dạng

hóa các phương thức cũng như các tiêu chí áp dụng pháp luật của các địa phương. Tuy

nhiên, pháp luật hiện hành vẫn chưa quy định yêu cầu đánh giá hiệu quả tác động của

việc Nhà nước hỗ trợ đến đời sống; sản xuất và phát triển; đào tạo, chuyển đổi nghề và

113

tìm kiếm việc làm. Thiết nghĩ nội dung này cần được xem xét để sửa đổi, bổ sung LĐĐ

2013 trong thời gian sắp đến.

Thứ năm, suy cho cùng khiếu nại và giải quyết khiếu nại là một trong những phương

thức để NSDĐ thực hiện quyền của mình khi họ cho rằng bị xâm phạm khi Nhà nước thu

hồi đất nông nghiệp. Mặc dù pháp luật khiếu nại hiện hành có nhiều điểm tiến bộ, tương

thích với pháp luật khiếu kiện; song vẫn còn nội dung bất cập, cần sửa đổi, bổ sung để

hoàn thiện.

114

121

Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia, tr.

109.

CHƯƠNG 4

PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO

HIỆU QUẢ THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP

Ở VIỆT NAM

4.1. Quan điểm và những yêu cầu đặt ra về hoàn thiện pháp luật thu hồi đất

nông nghiệp ở Việt Nam

4.1.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam

Trên cơ sở phân tích những mặt đạt được, cũng như bất cập trong các quy định pháp

luật và thực tiễn áp dụng đòi hỏi phải hoàn thiện một cách đồng bộ pháp luật về thu hồi

đất nông nghiệp ở Việt Nam dựa trên những quan điểm sau:

Thứ nhất, phù hợp với đường lối chính sách của Đảng về quản lý đất đai

Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 đã xác định, sự cần thiết phải

hoàn chỉnh hệ thống pháp luật, chính sách về đất đai bảo đảm hài hòa các lợi ích của Nhà

nước, của NSDĐ, của người giao lại QSDĐ và của nhà đầu tư, tạo điều kiện thuận lợi để

sử dụng có hiệu quả nguồn lực đất đai cho sự nghiệp phát triển; khắc phục tình trạng lãng

phí và tham nhũng đất đai . Cụ thể hóa nội dung nói trên, Hội nghị lần thứ V, sau đó là

Hội nghị lần thứ VI Ban Chấp hành TW Đảng khóa XI đã khẳng định những nội dung

chủ yếu sau:

(i) Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất

quản lý. QSDĐ là một loại tài sản và hàng hóa đặc biệt, nhưng không phải là quyền sở

hữu, được xác định cụ thể phù hợp với từng loại đất, từng đối tượng và hình thức giao đất,

cho thuê đất;

(ii) Về vai trò của Nhà nước được tiếp tục xác định, Nhà nước thực hiện quyền của

chủ sở hữu thông qua các hành vi như QĐ QH, KHSDĐ; QĐ giá đất; QĐ thu hồi đất để

sử dụng vào các mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công

cộng và các dự án phát triển kinh tế, xã hội theo quy định của pháp luật;

(iii) NSDĐ được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, tùy theo từng loại đất và

nguồn gốc sử dụng đất theo quy định của pháp luật, có nghĩa vụ tuân thủ quy hoạch, trả

lại đất khi Nhà nước có QĐ thu hồi đất, chấp hành pháp luật về đất đai.

Về những nội dung có liên quan đến việc thu hồi đất, trong Hội nghị nói trên đã làm

rõ như sau:

Một là, công tác QH, KHSDĐ cần được xây dựng thể hiện tính liên kết, đồng bộ,

tổng hợp, cân đối, phân bổ hợp lý, sử dụng hiệu quả đất đai cho các ngành, lĩnh vực,

vùng lãnh thổ và đơn vị hành chính; đồng thời quy hoạch xây dựng và quy hoạch ngành,

115

lĩnh vực có sử dụng đất phải phù hợp với các chỉ tiêu, tiến độ sử dụng đất được phân bổ

trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Hai là, Nhà nước chủ động thu hồi đất theo KHSDĐ hằng năm đã được xét duyệt.

Đối với các trường hợp Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích

quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và các dự án phát triển

kinh tế, xã hội cần được quy định rõ ràng và cụ thể hơn.

Ba là, việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm

dân chủ, công khai, khách quan, công bằng và đúng quy định của pháp luật. Thực hiện có

hiệu quả phương án đào tạo nghề, tạo việc làm, tổ chức lại sản xuất và bảo đảm đời sống

của nhân dân ở khu vực có đất bị thu hồi. Nghiên cứu phương thức chi trả tiền bồi

thường, hỗ trợ để bảo đảm ổn định đời sống lâu dài cho người có đất bị thu hồi.

Bốn là, về giải quyết khiếu nại, cần làm rõ trách nhiệm cơ quan giải quyết khiếu nại

về giá đất trong bồi thường giải phóng mặt bằng. Cơ quan tham mưu xây dựng giá đất và

cơ quan thẩm định giá đất phải là hai cơ quan độc lập.

Thứ hai, cần đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, người có đất nông nghiệp bị

thu hồi và nhà đầu tư

Khi xác định QSDĐ nói chung và QSDĐ nông nghiệp nói riêng là tài sản của

NSDĐ, vấn đề đặt ra là, quyền tài sản của NSDĐ sẽ được bồi thường như thế nào khi

Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp với cách tiếp cận là chia sẻ lợi ích, giải quyết mối quan

hệ hài hòa về lợi ích giữa: Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất nông nghiệp khi bị thu

hồi. Bởi vì, khi nhà đầu tư bỏ vốn thực hiện dự án thì kỳ vọng của họ vươn đến là lợi

nhuận đạt được sau thời gian nhất định. Đối với Nhà nước, việc tạo điều kiện cho nhà đầu

tư thuận lợi trong việc tiếp cận nguồn đất và các chính sách ưu đãi khác cũng không

ngoài mục đích phát triển kinh tế - xã hội, tăng nguồn thu ngân sách trong tương lai, cùng

với việc đảm bảo an sinh xã hội. Do vậy, nếu quyền lợi của NSDĐ chưa được đáp ứng

tương xứng với thiệt hại mà họ gánh chịu trong hiện tại và cả mất mát lâu dài thì việc thu

hồi đất sẽ không còn ý nghĩa khi nguồn lợi Nhà nước thu được không đủ để bù chi cho

đảm bảo xã hội. Để đáp ứng được các yêu cầu nêu trên, việc lượng hóa hiệu quả và thiệt

hại cần được tính toán, cân nhắc cụ thể, nhằm đảm bảo quyền lợi của người bị thu hồi

đất; quyền lợi của nhà nước với tư cách là người đại diện chủ sở hữu trong việc phân

phối lại phần chênh lệch giá trị QSDĐ; và đảm bảo cho khả năng sinh lợi của nhà đầu tư

khi bỏ vốn thực hiện dự án.

Bên cạnh đó, Nhà nước cũng cần cân nhắc khi thu hồi đất nông nghiệp trong một số

trường hợp vi phạm pháp luật về đất đai. Thiết nghĩ nội dung này cần thiết phải được thể

hiện trong quá trình hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp.

Thứ ba, đảm bảo sự tương thích, tránh sự xung đột pháp luật về thu hồi đất nông

nghiệp với các quy định có liên quan trong hệ thống pháp luật và ngược lại

116

Đất đai đóng vai trò quan trọng trong sự phát triển kinh tế - xã hội; do vậy, những

nội dung có liên quan đến công tác quản lý và sử dụng đất không những được điều chỉnh

bởi pháp luật đất đai, mà còn được quy định rải rác ở những đạo luật khác. Yêu cầu

tương thích của pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp với các quy định có liên quan trong

hệ thống pháp luật và ngược lại cần được đặt ra một số nội dung chủ yếu như sau:

Một là, cần xác định lập QH, KHSDĐ là cơ sở cho việc lập các quy hoạch khác.

Như vậy, các quy định của Luật Xây dựng, Luật Nhà ở có liên quan đến nội dung quy

hoạch cần được dẫn chiếu theo LĐĐ, tránh việc quy định trùng lặp và dễ bị xung đột.

Hai là, cần xem xét, sửa đổi nội dung quy định tại Khoản 2 Điều 21 Luật Đầu tư

năm 2014: “2. Đối với các địa phương gặp khó khăn trong bố trí quỹ đất phát triển nhà ở,

công trình dịch vụ, tiện ích công cộng cho người lao động trong khu công nghiệp, cơ

quan nhà nước có thẩm quyền QĐ việc điều chỉnh quy hoạch khu công nghiệp để dành

một phần diện tích đất phát triển nhà ở, công trình dịch vụ, tiện ích công cộng…” vì bản

chất là điều chỉnh QH SDĐ.

Ba là, rà soát các quy định pháp luật có liên quan đến nội dung thu hồi đất nông

nghiệp nằm rải rác trong các văn bản quy phạm pháp luật khác để xem xét, sửa đổi, bổ

sung sao cho phù hợp.

Đây là những định hướng quan trọng cần được nghiên cứu, tiếp thu trong quá trình

soạn thảo, sửa đổi, bổ sung pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp.

4.1.2. Những yêu cầu đặt ra trong việc hoàn hiện pháp luật về thu hồi đất nông

nghiệp ở nước ta hiện nay

4.1.2.1. Về công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất - Căn cứ pháp lý quan

trọng để Nhà nước tiến hành thu hồi đất

Như đã trình bày, bản chất của việc QHSDĐ, KHSDĐ trong điều kiện nước ta hiện

nay chủ yếu là việc hoạch định chuyển dịch mục đích sử dụng các loại đất trong thời gian

nhất định. Tất nhiên trong sự chuyển dịch ấy, có việc chuyển mục đích sử dụng trong

từng nhóm đất sao cho phù hợp với điều kiện đầu tư các công trình phục vụ như việc

chuyển đất cây hàng năm, đất cây lâu năm sang đất lúa nước hai vụ trong trường hợp

khai thác công trình thủy lợi EaSuop, tỉnh Đắk Lắk chẳng hạn hoặc bất kỳ địa phương

nào được đầu tư tương tự; hoặc chuyển từ đất lúa nước sang các loại cây trồng khác trong

điều kiện thiếu nước, không đủ cung ứng cho cây trồng.

Theo lẽ thông thường, để thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội như chia tách

đơn vị hành chính; tiến hành mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, yêu cầu

cần thiết là chuyển dịch một lượng diện tích tương đối lớn đất nông nghiệp sang đất phi

nông nghiệp. Sự dịch chuyển mục đích sử dụng đất sẽ tác động đến đời sống của một bộ

phận dân cư, cũng như gắn thêm trách nhiệm đảm bảo an sinh xã hội của Nhà nước

không chỉ giới hạn trong khoảng thời gian nhất định mà còn ảnh hưởng tương đối lâu dài.

117

122

Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Điều 35.

Do vậy, vấn đề đặt ra trong việc xây dựng pháp luật về việc lập giữa QH, KHSDĐ, bên

cạnh những nguyên tắc cơ bản như (i) Sự phù hợp với chiến lược, quy hoạch tổng thể, kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh; tương thích giữa QH, KHSDĐ cấp

dưới, của ngành với QH, KHSDĐ cấp trên; (ii) Sử dụng đất tiết kiệm và có hiệu quả; khai

thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường; thích ứng với biến đổi khí

hậu;… còn cần phải đảm bảo một số yêu cầu cơ bản sau:

Thứ nhất, khi lập QH, KHSDĐ cần thiết phải tiên lượng lợi ích đạt được khi chuyển

mục đích sử dụng đất (sau khi giảm trừ các rủi ro có thể xảy ra) như: nguồn thu được từ

việc chuyển hay cho thuê quyền sử dụng đất; nguồn tăng thu từ thuế từ các hoạt động của

dự án mang lại; nguồn lợi từ giải quyết việc làm cho nhân dân địa phương hoặc lao động

trong nước,.... Bên cạnh đó cũng có những khoản chi mang tính bắt buộc như: các khoản

về bồi thường, hỗ trợ, tái định canh cho người sử dụng đất; các khoản Nhà nước tiếp tục

đảm bảo chi an sinh xã hội cho các đối tượng có liên quan bị tác động đến do sự thay đổi

QH, KHSDĐ; tăng chi đảm bảo cho công tác an ninh, trật tự xã hội khi tăng dân số cơ

học;…

Dự báo kết quả sau khi cân đối những khoản thu - chi nêu trên sẽ là cơ sở quan

trọng cho công tác hoạch định việc dịch chuyển thay đổi mục đích sử dụng đất nông

nghiệp trong khi lập QĐ, KHSDĐ.

Thứ hai, phải dự báo khả năng thu hút các nhà đầu tư kể cả trong nước và nước

ngoài đưa vốn thực sự vào các dự án được lập theo QHSDĐ, chứ không phải là vốn đăng

ký. Điều này phụ thuộc vào nhiều yếu tố: tình hình kinh tế tài chính thế giới, khu vực, các

chính sách thuế có liên quan, trình độ tay nghề nhân công, giá nhân công, lợi thế về giao

thông vận tải,… cũng như dự báo cả những chính sách hội nhập kinh tế khu vực, thế giới

mà nước ta vừa tham gia ký kết sẽ có hiệu lực trong tương lai.

Thứ ba, suy cho cùng, xây dựng KHSDĐ chính là phân kỳ việc thực hiện QHSDĐ

dành cho tất cả những NSDĐ và các chủ thể có liên quan trong một khoảng thời gian

nhất định. Dưới giác độ là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai thì công tác lập

KHSDĐ cũng chính là việc Nhà nước dự định cung ứng một lượng “hàng hóa QSDĐ”

cho thị trường theo địa điểm, tiến độ đã được phê duyệt. Như vậy, sẽ có ba khả năng xảy

ra: (i) Lượng hàng hóa cung ứng vừa đủ cho thị trường; (ii) Lượng hàng hóa cung ứng

không đủ cho thị trường; (iii) Lượng hàng hóa cung ứng vượt theo yêu cầu của thị trường.

Tất nhiên khả năng (i) là hoàn hảo, khó xảy ra trong thực tế nền kinh tế thị trường

đầy biến động. Còn khả năng (ii) nếu xảy ra sẽ dẫn đến khả năng tần suất sang nhượng

lớn cần sự can thiệp mạnh của Nhà nước. Trường hợp (iii) là khả năng xảy ra tương đối

118

123

124

125

123

124

125

Đình Lý (2014), Lãng phí khu công nghiệp, cụm công nghiệp - Bài 1: Đất bỏ hoang, dân thiệt,

http://www.sggp.org.vn/kinhte/2014/2/340160/, truy cập ngày 18/11/2014.

Lê Ngọc Thạnh (2010), Dự thảo Luật Đất đai năm 2013 với các quy định về thu hồi đất, Tạp chí Nghiên cứu Lập

pháp, số 04(236), tr. 40.

Lê Ngọc Thạnh (2013), Đảm bảo tài sản là quyền sử dụng đất của người có đất bị thu hồi - Nhìn từ quy định

trong các bản Hiến pháp và pháp luật đất đai, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 3/2013), tr. 69.

phổ biến ở nước ta hiện nay, khi hàng loạt khu công nghiệp bỏ trống, thậm chí phải cho

dân thuê lại để trồng cây nông nghiệp ngắn ngày .

Nghiên cứu, đánh giá thật kỹ các điều kiện ảnh hưởng như đã nêu trên để tránh tình

trạng lãng phí sử dụng đất, dẫn đến “thiệt hại kép”: từ phía Nhà nước phải chi nguồn

ngân sách để có “đất sạch” mà không tìm ra nhà đầu tư, đất bị bỏ hoang; trong khi đó

người dân không có đất canh tác.

4.1.2.2. Về nội dung, trình tự thủ tục thu hồi đất nông nghiệp

Nếu như QH, KHSDĐ là cơ sở pháp lý gián tiếp thì quy định cụ thể những nội dung,

trình tự thủ tục thu hồi đất là cơ sở pháp lý trực tiếp làm phát sinh quan hệ pháp luật giữa

cơ quan Nhà nước có thẩm quyền hoặc người được trao quyền với NSDĐ trong việc thu

hồi đất. Do vậy, khi Nhà nước thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp vì bất kỳ lý do gì

thì yêu cầu đặt ra là cần làm rõ một số nội dung sau:

Thứ nhất, nếu như yêu cầu đặt ra cho công tác lập QH, KHSDĐ là phải tiên lượng

những lợi ích và thiệt hại xảy ra khi dịch chuyển mục đích sử dụng đất thì trước khi QĐ

thu hồi đất cần phải lượng hóa cụ thể, nhất là thu hồi đất nông nghiệp để phát triển kinh

tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng bản chất là “đầu tư công” vì nhà nước bỏ vốn ra

để chi phí cho việc thu hồi đất nông nghiệp. Do vậy cần phải tính toán những thiệt hại

cho sản xuất, lượng sản phẩm cung cấp cho xã hội bị giảm sút, rủi ro trong đầu tư, các

khoản bồi thường thiệt hại cho người bị thu hồi đất, những đảm bảo an sinh xã hội,… so

với mục tiêu đạt được. Đó là chưa tính đến sức chịu đựng của nền kinh tế nước ta trong

việc “đầu tư công” nêu trên trong bối cảnh đang trải qua những khó khăn trong giai đoạn

hiện nay .

Thứ hai, ở nước ta mặc dù đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước làm đại diện

chủ sở hữu, song QSDĐ là tài sản của NSDĐ . Do vậy trong việc quy định các trường

hợp thu hồi đất cần phải thật cụ thể, khoa học, làm rõ tính cấp thiết nhằm đáp ứng yêu

cầu phát triển đất nước.

Đặc biệt là cần cân nhắc trong việc thu hồi đất vì lý do vi phạm pháp luật đất đai của

NSDĐ, đánh giá các nguyên nhân khách quan, chủ quan, mức độ thiệt hại do hành vi trái

pháp luật gây ra đối với quan hệ xã hội mà pháp luật bảo vệ. Từ đó đề ra chế tài xử lý

theo hướng buộc NSDĐ khôi phục lại tình trạng của đất trước khi vi phạm là biện pháp

cơ bản.

119

126

127

126

127

Học viện Hành chính Quốc gia (2001), Giáo trình Luật Hành chính và Tài phán Hành chính, Nxb. Đại học quốc

gia Hà Nội, tr. 81.

Hoàng Thị Diệu Linh, Chuẩn mực kế toán quốc tế về nông nghiệp và tình hình áp dụng trên thế giới. Truy cập tại

địa chỉ: http://ktkt.vanlanguni.edu.vn/chi-tiet-chuyen-san/chuan-muc-ke-toan-quoc-te-ve-nong-nghiep-183.html,

truy cập ngày 30/12/2013.

Thứ ba, về mặt lý luận, thẩm quyền được xem như là, tổng thể những quyền, nghĩa

vụ mang tính quyền lực - pháp lý do pháp luật quy định . Tính quyền lực - pháp lý ấy

được nhân dân ủy quyền cho tổ chức, cá nhân trong hoạt động công quyền, đồng thời

cũng thể hiện mối quan hệ Nhà nước - công dân, các tổ chức, cá nhân trong mối quan hệ

pháp luật cụ thể. Sự thể hiện quyền lực, ngoài khuôn khổ pháp lý đều vi phạm tính pháp

chế xã hội chủ nghĩa, cho dù chủ thể đặc biệt nào thực hiện. Quy định thẩm quyền thu hồi

đất nói chung, đất nông nghiệp nói riêng theo hướng tạo các cơ chế kiểm soát quyền lực

lẫn nhau, phù hợp với thực tiễn đang đặt ra sẽ có ý nghĩa trong việc giải quyết mối quan

hệ hài hòa giữa Nhà nước và người có đất bị thu hồi trong việc đảm bảo lợi ích của các

bên.

4.1.2.3. Về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Việc xác định giá trị bồi thường QSDĐ và tài sản trên đất nông nghiệp, cùng với

việc xây dựng các chính sách hỗ trợ đối với người có đất nông nghiệp bị thu hồi là nội

dung được tất cả các chủ thể có liên quan quan tâm.

Thứ nhất, việc xác định giá trị QSDĐ để bồi thường phải phản ảnh đúng giá trị của

tài sản là QSDĐ tại thời điểm người có đất bị thu hồi nhận tiền bồi thường, chứ không

phải tại thời điểm thu hồi đất. Đồng thời với kinh phí bồi thường đó, họ có thể nhận

chuyển nhượng diện tích đất nông nghiệp từ NSDĐ khác với các điều kiện về lợi thế

canh tác bằng hoặc hơn vị trí đất đã bị thu hồi hay không nếu họ còn nhu cầu tiếp tục gắn

bó với việc sản xuất nông nghiệp.

Thứ hai, cho dù Nhà nước thu hồi đất vì mục đích gì thì giá trị thiệt hại gây ra đối

với NSDĐ cũng không thay đổi. Do vậy, việc bồi thường cho NSDĐ phải dựa trên cơ sở

giá trị tài sản bị thiệt hại và các thiệt hại khác gây ra do việc Nhà nước thu hồi đất nông

nghiệp, không phân biệt mục đích sử dụng đất nông nghiệp.

Thứ ba, tài sản trên đất nông nghiệp chủ yếu là cây trồng, vật nuôi. Khác với những

tài sản thông thường, cây trồng vật nuôi là những tài sản sinh học nên tự bản thân của tài

sản đó đã có quá trình biến đổi sinh học. Đó chính là các biến đổi sinh học dẫn đến tài

sản thay đổi qua: (i) Tăng trưởng (một sự gia tăng về số lượng hoặc cải tiến chất lượng

của cây trồng vật nuôi); (ii) Suy thoái (một sự giảm đi về số lượng hoặc giảm chất lượng

của cây trồng vật nuôi); (iii) Sinh sản (gia tăng số lượng cây trồng vật nuôi). Đây là đặc

trưng của tài sản sinh học khác với các loại tài sản khác. Đồng thời tài sản sinh học cũng

chịu sự tác động sâu sắc của môi trường xung quanh . Như vậy, việc bồi thường cây

120

128

Lê Thị Nguyện (2011), Vai trò và những thách thức từ các công trình thủy điện - thủy lợi ở miền Trung Việt

Nam, Tạp chí Khoa học Đại học Huế, số 68, tr. 79 - 88.

trồng và vật nuôi - tài sản sinh học thì yêu cầu đặt ra là các quy định pháp luật phải phản

ảnh đúng đắn bản chất của loại tài sản đặc thù này.

Thứ tư, điều cần chú trọng là khi đắp đập xây dựng các công trình thủy lợi, thủy

điện, Nhà nước sẽ phải tiến hành thu hồi một lượng lớn diện tích đất nông nghiệp. Những

vấn đề đặt ra có liên quan đến việc bồi thường như sau:

Một là, việc đắp đập chứa nước sẽ làm ngập chìm diện tích rừng tự nhiên, và các

loại cây trồng, thực vật khác trong khu vực lòng hồ. Ví dụ như trường hợp công trình

thủy điện Đắk Pô Kô, tỉnh Kon Tum với công suất 15MW, nhưng có đến 117,2 ha thảm

thực vật bị chìm trong nước, sau thời gian nhất định sẽ bị phân hủy, gây ô nhiễm môi

trường. Ngoài ra, việc xây dựng quá nhiều đập thủy điện trên cùng một con sông đã dẫn

đến việc ngăn cản nhiều động vật thủy sinh không thể di cư bình thường, nhiều quần thể

sẽ bị hủy diệt, hoặc gây ra nguy cơ thay đổi hệ sinh thái vùng hạ lưu. Việc đắp đập giữ

nước còn làm suy giảm chất lượng nguồn nước sinh hoạt ở hạ lưu. Điều đó có thể thấy

được qua hoạt động của các công trình thủy điện trên sông Hương đã làm cho hàm lượng

chất Fe, Mn tăng lên gấp nhiều lần. Sau một năm đi vào hoạt động (2008 - 2009), hàm

lượng chất Fe đã tăng lên gấp 3 lần, Mn tăng gấp 46,8 lần, chất hữu cơ tăng 2,5 lần, vi

khuẩn Coliform tổng tăng 2 lần. Ngoài ra, sự chênh lệch nhiệt độ ở phía trước và sau đập

dẫn đến đảo lộn môi trường sống của các loài sinh vật thủy sinh và thực vật sống dựa vào

các con sông. Nhiều hồ chứa thủy điện lại thiếu cửa xả đáy, cho nên nếu vì một lý do nào

đó mà vào mùa khô, nhà máy tạm ngưng không phát điện thì sẽ không có nước đổ về hạ

lưu. Điều đó, sẽ dẫn đến khu vực hạ lưu bị khô hạn như công trình thủy điện Đắk Mi 4 và

thủy điện A Vương .

Những tác động môi trường do xây dựng công trình thủy lợi, thủy điện không chỉ

ảnh hưởng trước mắt, mà còn kéo dài phụ thuộc vào thời gian vận hành của công trình.

Do vậy, cần thiết phải đánh giá thiệt hại như đã nêu không chỉ đối với các đối tượng bị

thu hồi đất, mà còn phải lượng hóa đối với những thiệt hại xảy ra đối với các đối tượng

có liên quan bị tác động đến.

Hai là, cả về phương diện khoa học sinh học và cơ sở pháp lý đều đã xác định rằng,

để cho cây trồng phát triển, sinh trưởng, phát triển được bình thường thì ngoài các điều

kiện như: giống, khí hậu, dinh dưỡng,… thì mực nước ngầm phải được duy trì ở ngưỡng

thích hợp; ví dụ như đối với cây cà phê thì yêu cầu mực nước ngầm phải thấp hơn 1 mét,

vì đây là độ sâu mà bộ rễ của nó có thể phát triển tốt nhất, nếu quá giới hạn này, cây cà

phê không thể sống được do không có bộ phận hấp thụ để các cơ quan vận chuyển dinh

121

129

130

131

132

129

130

131

132

Vụ Khoa học Công nghệ và Chất lượng sản phẩm (2011), Tuyển tập Tiêu chuẩn Việt Nam, tr. 172.

Lê Ngọc Thạnh (2011), Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư các dự án thủy lợi, thủy điện theo Quyết định 34 của

Thủ tướng Chính phủ, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 14(199) tháng 7, tr. 53 - 57.

Hoàng Hữu Bình, Vấn đề bảo tồn văn hóa dân tộc trong xây dựng công trình Thủy điện Sơn La, Tạp chí Dân tộc

điện tử, http://cema.gov.vn, truy cập ngày 19/6/2009.

Kiến thức (hay tri thức bản địa) được xem như là sự chia sẻ văn hóa và những kinh nghiệm đi kèm với nó trong

quá trình lịch sử cộng cư, mang tính đặc thù địa phương của dân tộc bản địa (dân tộc thiểu số của một quốc gia nào

đó), xem: Bùi Hoài Sơn (2010), Đôi nét về khái niệm tri thức bản địa, Tạp chí Văn hóa Nghệ thuật, số 308, tháng 2,

http://www.vhnt.org.vn, truy cập ngày 15/7/2010.

dưỡng nuôi thân, quả . Việc xây dựng các công trình thủy lợi sẽ làm cho mực nước

ngầm khu vực xung quanh hồ dâng lên do quá trình thẩm thấu, điều này sẽ gây ảnh

hưởng xấu đến các loại cây trồng, nhất là cây công nghiệp, cây ăn quả,… sau khi tích

nước để nhà máy thủy điện hoạt động. Những thiệt hại này chưa được dự báo, tính toán

đến trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp, mà chỉ phát hiện sau khi công trình được đưa

vào vận hành, sử dụng ổn định. Điều này sẽ ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp đối với

NSDĐ nằm trong vùng ảnh hưởng của công trình, do không được Nhà nước xem xét đến

trong quá trình lập phương án bồi thường, hỗ trợ. Đây cũng là yêu cầu đặt ra trong quá

trình lượng hóa các thiệt hại, xây dựng các quy định pháp luật có liên quan .

Ba là, việc xây dựng công trình thủy lợi, thủy điện dẫn đến khu vực lòng hồ bị ngập

nước, nhấn chìm biết bao di sản văn hóa vật thể, nếu như những người có trách nhiệm

không có kế hoạch di chuyển kịp thời. Cụ thể như đối với công trình thủy điện Sơn La, di

sản văn hóa vùng hồ bao gồm di tích các thời kỳ lịch sử, những ngôi nhà truyền thống

của đồng bào dân tộc, làng bản cổ;... và nhiều công trình văn hóa tâm linh khác gắn với

không gian, cộng đồng dân cư nhất định mang tính hệ thống không thể tách rời nhau

được. Tương tự như vậy, các di sản văn hóa phi vật thể như: Lễ hội của người Thái trắng

ở huyện Mường Lay và thị xã Lai Châu; Lễ cầu mùa của dân tộc Dao xã Nậm Mạ, huyện

Sìn Hồ; Các truyện thần thoại, truyền thuyết, cổ tích dân gian của từng dân tộc;… sẽ

không thể phát huy giá trị được nếu không gắn kết với họ mạc, làng bản, các mối quan hệ

cộng đồng vốn có của nó đã hình thành từ bao đời,… mà những yếu tố đó có thể sẽ

không còn đầy đủ trong quá trình sắp xếp lại dân cư . Những kiến thức bản địa về trồng

trọt, chăn nuôi của cư dân sẽ khó khăn trong việc áp dụng khi đến nơi ở mới, bởi lẽ các

điều kiện sản xuất như đất đai, khí hậu, hệ thực vật,… chắc rằng thay đổi tùy thuộc vào

khoảng cách giữa nơi ở cũ và mới; trong đó có kiến thức bản địa về lịch nông vụ chẳng

hạn, khả năng sẽ không còn có ý nghĩa trong đời sống của cư dân trong phương thức sản

xuất nông nghiệp .

Đây là những yếu tố cần được quy định cụ thể để các cơ quan có thẩm quyền xác

định, tính toán thật đầy đủ, chi tiết và các giải pháp khắc phục trong quá trình xem xét,

tiến hành đầu tư công trình.

122

Thứ năm, khác với việc chuyển nhượng QSDĐ, khi các bên đã thực hiện xong

quyền và nghĩa vụ của nhau và đối với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thì coi như

chấm dứt quan hệ pháp luật; còn đối với việc thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp,

sau khi bồi thường giá trị QSDĐ và tài sản trên đất, Nhà nước còn có trách nhiệm tiếp tục

hỗ trợ cho người có đất bị thu hồi nhằm ổn định đời sống và cả về sinh kế lâu dài. Do vậy,

yêu cầu đặt ra trong việc xây dựng các quy định hỗ trợ về sinh kế cần phải phân định rõ

từng đối tượng cụ thể được thụ hưởng như sau:

Một là, đối với đối tượng có nhu cầu và có điều kiện tiếp tục sản xuất nông nghiệp

thì chương trình hỗ trợ đảm bảo sinh kế cần thiết phải tập trung vào việc tập huấn kiến

thức sản xuất kinh doanh các loại cây trồng, vật nuôi có giá trị gia tăng cao, hay nói cách

khác là tối đa hóa giá trị thu nhập trên một đơn vị diện tích.

Hai là, đối với đối tượng không có điều kiện tiếp tục sản xuất nông nghiệp, trình độ

học vấn cũng như chuyên môn không thể đáp ứng cho nhu cầu tuyển dụng của các khu

công nghiệp lân cận hoặc là phải chuyển sang công việc khác thì yêu cầu hỗ trợ đảm bảo

sinh kế phải tập trung vào những nghề nghiệp phù hợp với trình độ và nhu cầu của xã hội,

nhằm đảm bảo cuộc sống trong tương lai.

Ba là, đối với đối tượng có trình độ học vấn, chuyên môn có thể đáp ứng nhu cầu

tuyển dụng của các khu công nghiệp lân cận thì cần thiết phải có sự kết hợp giữa chính

quyền địa phương, cơ quan được giao nhiệm vụ đào tạo cho lao động thuộc hộ có đất

nông nghiệp bị thu hồi và nhà tuyển dụng để có kế hoạch đào tạo nghề phù hợp với yêu

cầu của công nghệ sản xuất, để họ có thể làm việc ngay sau khi đã học xong chương trình.

Tất nhiên, khung chương trình đào tạo cần phải được tiên lượng, khắc phục các thách

thức khi nước ta đang ngày càng hội nhập sâu với kinh tế thế giới.

4.1.2.4. Về khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Đối với các công trình xây dựng khác cần phải giải phóng mặt bằng toàn bộ diện

tích được giao mới có thể thi công; tuy nhiên việc xây dựng lòng hồ của công trình thủy

lợi, thủy điện không nhất thiết phải trải qua các quy trình, công đoạn như vậy. Thường thì

nhà đầu tư chỉ cần diện tích mặt bằng để xây dựng thân đập chính, còn các khu vực khác

của khu vực lòng hồ chưa cần thiết phải giải phóng mặt bằng, trừ khi cần khai hoang, dọn

lòng hồ để khai thác sản phẩm lâm nghiệp, hoặc vệ sinh lòng hồ để tránh việc ô nhiễm

môi trường do sự phân hủy của hệ thực vật khi bị chìm trong. Khi hoàn thành việc xây

dựng thân đập chính, toàn bộ khu vực lòng hồ có cao trình bằng hoặc thấp hơn mặt nước

dâng cao nhất của công trình sẽ “từ từ” chìm trong nước khi tích nước đến mức thiết kế,

mà không cần sự đồng ý hay không đồng ý của NSDĐ có liên quan. Điều này dẫn đến

không có sự lựa chọn, thời gian thỏa thuận, hay đề nghị giữa người có đất bị thu hồi với

chủ đầu tư/Nhà nước về các khoản bồi thường thiệt hại chưa thỏa mãn; đồng thời, các

chứng cứ để phát sinh nghĩa vụ bồi thường của người có trách nhiệm để người bị thu hồi

123

133

134

133

134

Theo FAO, quy trình xây dựng quy hoạch gồm có các bước: (1) Thiết lập mục tiêu và các tư liệu có liên quan;

(2) Tổ chức công việc; (3) Phân tích vấn đề; (4) Xác định các cơ hội cho sự thay đổi; (5) Đánh giá đất đai; (6) Đánh

giá khả năng lựa chọn; (7) Chọn lựa khả năng tốt nhất; (8) Chuẩn bị cho quy hoạch sử dụng đất; (9) Thực hiện quy

hoạch; (10) Giám sát và rà soát chỉnh sửa quy hoạch. Nguồn: PGS.TS. Lê Quang Thọ (2005), Giáo trình quy hoạch

sử dụng đất đai, tài liệu soạn thảo theo FAO.

Về nội dung đề nghị người sử dụng đất có quyền khiếu nại đối với công tác quy hoạch sử dụng đất đã được một

số tác giả đề cập đến trong:

Đặng Anh Quân (2012), “Đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất trong công tác quy hoạch sử dụng đất”, Tạp chí

Nhà nước và pháp luật, 4 (288), tr. 51;

Nguyễn Ngọc Tuân, Lê Ngọc Thạnh (2012), “Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất”,

Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, 8(142) Kỳ 2 tháng 4, tr. 26.

đất nông nghiệp đưa ra sẽ không còn tồn tại trên thực tế. Chính điều này sẽ ảnh hưởng

đến quyền lợi của họ khi thực hiện quyền khiếu nại. Những vấn đề đặt ra như trên, yêu

cầu cần thiết phải xây dựng các quy định về kiểm đếm tài sản thật cụ thể, cũng như quy

trình giải quyết khiếu nại rút gọn nhằm đảm bảo quyền lợi của người có đất nông nghiệp

bị thu hồi.

4.2. Một số giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông

nghiệp

4.2.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Thứ nhất, pháp luật cần quy định rõ, QH KHSDĐ là cơ sở pháp lý, là quy hoạch

“nền” để điều chỉnh các quy hoạch kỹ thuật khác; do vậy, nên tham khảo quy trình kỹ

thuật về xây dựng QH SDĐ của tổ chức FAO trong công tác lập quy hoạch, thủ tục lập

quy hoạch với sự tham gia thực sự của người dân, các thủ tục phản biện, nghiệm thu hồ

sơ trước khi trình cấp có thẩm quyền phê duyệt.

Bên cạnh đó, QĐ phê duyệt QH, KHSDĐ là QĐHC và có liên quan đến HVHC của

cơ quan nhà nước và những người có liên quan đến việc lập QH, KHSDĐ; cho nên đây là

đối tượng sẽ bị các chủ thể có liên quan, bị ảnh hưởng quyền và lợi ích hợp pháp đến việc

điều chỉnh QH, KHSDĐ có quyền khiếu nại, khiếu kiện theo quy định pháp luật hiện

hành. Đồng thời cũng cần thấy rằng, việc xét duyệt QH, KHSDĐ phải qua nhiều cấp,

nhiều ngành tham gia: UBND xây dựng, cơ quan Tài nguyên và Môi trường thẩm định,

HĐND thông qua, UBND cấp trên phê duyệt; do vậy, cần xác định QĐ phê duyệt là đối

tượng bị khiếu nại, khiếu kiện, bởi lẽ, văn bản này mới phát sinh quyền và nghĩa vụ pháp

lý của các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai .

Thứ hai, về thẩm quyền phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương. Tính quyền lực phải thể hiện

rõ nét trong việc QĐ những vấn đề quan trọng, biểu hiện ý chí của mình thông qua việc

ban hành các Nghị quyết, có hiệu lực pháp luật, được thi hành ngay, thay cho thủ tục

đang được áp dụng hiện nay: một số Nghị quyết của HĐND trong lĩnh vực đất đai dường

124

như chỉ là thủ tục “trung gian”, phải chờ đến cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp, hay

cấp trên ban hành QĐ thì Nghị quyết đó mới phát sinh hiệu lực.

Do vậy khi xây dựng thẩm quyền của HĐND cần xét đến đặc thù của nước ta hiện

nay là đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, nhằm tránh việc

tập trung quyền lực vào cơ quan hành chính, hoặc người được trao quyền trong cơ quan

hành chính; hay nói cách khác, nếu toàn bộ tài sản đất đai của quốc gia chỉ do một số

người điều hành, QĐ số phận pháp lý thì điều này sẽ dễ dẫn đến việc sử dụng tài sản đất

đai không được cân nhắc hợp lý, hoặc bị tham ô, lãng phí, không được kiểm soát, ngăn

chặn kịp thời.

Trên cơ sở đó, về QH, KHSDĐ, đề nghị được sửa đổi, bổ sung theo hướng:

(i) UBND cấp có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc lập QH, KHSDĐ trình Hội

đồng nhân dân cùng cấp quyết nghị QH, KHSDĐ sau khi xin ý kiến cơ quan có thẩm

quyền chuyên môn quản lý về đất đai cấp trên.

Cơ quan có thẩm quyền chuyên môn quản lý về đất đai cấp trên có trách nhiệm

kiểm tra các nội dung có liên quan như: sự phù hợp với QH, KHSDĐ cấp trên, ranh giới

QH, KHSDĐ tính khả thi,… và cho ý kiến bằng văn bản. Ý kiến của cơ quan có thẩm

quyền chuyên môn quản lý về đất đai cấp trên là một trong những căn cứ để HĐND xem

xét, quyết nghị.

Nghị quyết của HĐND về QH, KHSDĐ có hiệu lực thi hành, không phải chờ thủ

tục UBND cùng cấp ban hành văn bản.

(ii) Trước khi trình QH, KHSDĐ quốc phòng, an ninh cho Chính phủ phê duyệt,

đơn vị lập QH, KHSDĐ gửi hồ sơ đến HĐND cấp tỉnh có liên quan để cho ý kiến. Ý kiến

của HĐND cấp tỉnh là một trong căn cứ để Chính phủ xem xét, phê duyệt QH, KHSDĐ.

4.2.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về nội dung; trình tự, thủ tục thu hồi đất

nông nghiệp

Thứ nhất, cần thiết phải định danh lại thuật ngữ pháp lý “thu hồi đất”

Qua các quy định pháp luật có liên quan đến thu hồi đất (hoặc là trưng dụng đất với

nghĩa tương tự được quy định trong Nghị định 151/TTg) đều thiết kế theo hướng áp đặt ý

chí của Nhà nước đối với NSDĐ, cho dù điều đó được đặt trong chế độ sở hữu về đất đai

như thế nào. Càng về sau, các tiêu chí để phân định thẩm quyền thu hồi đất càng ít chú

trọng đến yếu tố mức độ xáo trộn dân cư (thể hiện ở số hộ phải di dời), mà thiên về

hướng phân cấp cho chính quyền địa phương khi nguồn nhân lực chưa đáp ứng ngang

tầm nhiệm vụ. Từ khi LĐĐ năm 1993 quy định đất đai có giá, Chính phủ quy định khung

giá các loại đất cho từng vùng, theo từng thời gian và nguyên tắc, phương pháp xác định

giá các loại đất; và đây là cơ sở để tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường khi Nhà

125

135

136

137

135

136

137

Quốc hội (19913), Luật Đất đai, Điều 12.

Quốc hội (2008), Luật Trưng mua trưng dụng tài sản, Điều 5.

Nguyễn Như Ý (Chủ biên) (1999), Đại Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Văn hóa Thông tin, tr. 1593.

nước thu hồi đất , quyền của NSDĐ cũng được mở rộng hơn. Tuy nhiên, cách ứng xử

của Nhà nước vẫn chưa “tiệm tiến” đến sự bình đẳng trong quan hệ pháp luật đất đai với

các chủ thể khác; mặc dù rằng, trên thực tế QSDĐ được hình thành từ nhiều nguồn khác

nhau, không phải chỉ do Nhà nước giao đất.

Chúng ta có thể thấy rằng, tất cả các bản Hiến pháp đều ghi nhận việc bảo hộ quyền

tài sản hợp pháp của công dân, tổ chức, cho dù cách diễn đạt trong từng giai đoạn lịch sử

có khác nhau. Theo Điều 23 HP năm 1992: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức

không bị quốc hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và

lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân

hoặc tổ chức theo thời giá thị trường…”. Khác với cách quy định trong các Hiến pháp

trước về thủ tục trưng dụng, trưng mua hoặc trưng thu theo pháp luật quy định, thì trong

Điều 23 nói trên đã khẳng định, thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định. Đây là cơ

sở pháp lý chỉ do Quốc hội ban hành, tránh sự lạm quyền của các cơ quan hành chính

được ủy quyền lập quy. Pháp luật hiện hành đã quy định điều kiện nghiêm ngặt khi trưng

mua, trưng dụng tài sản chỉ được thực hiện trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc

phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia. Đây là trường hợp đặc thù, không liên quan đến các

trường hợp thu hồi đất theo pháp luật đất đai . Chỉ đến khi HP năm 2013 được Quốc hội

thông qua, nội dung thu hồi đất mới được đề cập đến tại Khoản 3 Điều 54:

“Nhà nước thu hồi đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong trường hợp thật cần

thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích

quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và được bồi thường theo

quy định của pháp luật.”.

Như đã trình bày, ở nước ta, mặc dù đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song QSDĐ lại

là tài sản của NSDĐ. Theo LĐĐ năm 2013 thì thu hồi đất là việc Nhà nước QĐ thu lại

quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của

người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai. Hay nói cách khác, đó chính là việc Nhà

nước sử dụng biện pháp hành chính theo quy định pháp luật để định đoạt tài sản là QSDĐ

của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân.

Về mặt ngữ nghĩa, “thu hồi” là lấy lại cái đã đưa ra, đã cấp phát ra hoặc bị người

khác lấy, ví dụ như thu hồi vốn, thu hồi giấy kinh doanh, thu hồi tài sản bị lấy cắp .

Như vậy, thu hồi đất là việc Nhà nước lấy lại QSDĐ đã giao cho các tổ chức, cá nhân sử

dụng, hoặc lấy lại QSDĐ hiện do người khác lấn, chiếm đất của Nhà nước. Nếu theo cách

hiểu như vậy, thì việc Nhà nước thu hồi đất chỉ phù hợp trong trường hợp các tổ chức

126

được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất; còn trong các trường hợp QSDĐ

được hình thành từ việc Nhà nước công nhận, giao đất có thu tiền sử dụng đất, nhất là

qua cơ chế đấu giá QSDĐ hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất, thì thuật ngữ “thu hồi đất”

tỏ ra chưa phù hợp, bởi lẽ, QSDĐ vốn dĩ là của họ, Nhà nước thừa nhận sự thật hiển

nhiên đó thôi, hoặc hàng hóa QSDĐ mà người ta đã “mua” của Nhà nước qua cơ chế đấu

giá, hoặc giá được hình thành trên cơ sở ý chí của Nhà nước mà NSDĐ không được thỏa

thuận, đưa ra giá theo ý muốn của mình.

Trong lịch sử pháp luật đất đai từ năm 1945 đến nay, hành trình của thuật ngữ “thu

hồi đất” đi qua các giai đoạn: “tịch thu”, “trưng thu”, “trưng mua” tùy theo đối tượng

điều chỉnh theo Luật Cải cách ruộng đất năm 1953; “trưng dụng” theo Nghị định số

151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng Chính phủ Quy định tạm về trưng dụng ruộng

đất; “thu hồi đất” theo QĐ số 201/CP ngày 01/7/1980 của Hội đồng Chính phủ Về việc

thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất; LĐĐ năm 1987,

LĐĐ năm 1993, LĐĐ năm 2003 tiếp tục sử dụng thuật ngữ “thu hồi đất” như QĐ số

201/CP. Có thể thấy rằng, thuật ngữ này mới được sử dụng khoảng ba thập kỷ gần đây,

và chỉ phù hợp khi QSDĐ chưa được coi là hàng hóa, chưa phải là tài sản của NSDĐ;

còn trong giai đoạn hiện nay, vấn đề “thu hồi đất” cần phải được xem xét, định danh lại

cho phù hợp. Theo tác giả, việc Nhà nước thu QSDĐ của các tổ chức, cá nhân đang quản

lý, sử dụng cần được nhìn nhận qua các trường hợp sau:

Trường hợp thứ nhất, đối với các tổ chức là cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ

chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, đơn vị sự nghiệp,… sử dụng đất có

nguồn gốc Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, và đất Nhà nước giao cho

UBND cấp xã, tổ chức phát triển quỹ đất quản lý thì vẫn sử dụng thuật ngữ “thu hồi đất”

khi Nhà nước lấy lại QSDĐ để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển

kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.

Lúc này, “thu hồi đất” được giải thích là việc Nhà nước ban hành QĐHC theo nội

dung, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, để thu QSDĐ đã giao cho tổ chức sử dụng

đất không phải nộp tiền sử dụng đất; thu lại đất đã giao cho tổ chức dịch vụ công, UBND

cấp xã quản lý theo quy định của Luật Đất đai.

Trường hợp thứ hai, đối với các tổ chức được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng

đất, thuê đất; hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước công nhận QSDĐ, giao đất có thu tiền

hoặc không thu tiền sử dụng đất, thuê đất thì sử dụng thuật ngữ “trưng thu quyền sử dụng

đất” khi Nhà nước lấy QSDĐ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng vào mục đích

quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế tỏ ra phù hợp

127

138

139

138

139

Nguyễn Như Ý (Chủ biên) (1999), Tài liệu đã dẫn, tr. 1736.

Lê Ngọc Thạnh (2013), Đảm bảo tài sản là quyền sử dụng đất của người có đất bị thu hồi - Nhìn từ quy định

trong các bản Hiến pháp và pháp luật đất đai, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 3(299) 2013, tr. 66 - 76.

hơn, bởi lẽ về mặt ngữ nghĩa, trưng thu là thu tài sản của tư nhân để dùng vào việc

công .

Lúc này, “trưng thu đất” được giải thích là việc Nhà nước ban hành QĐHC theo

nội dung, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, để trưng thu QSDĐ đã giao cho các tổ

chức sử dụng đất phải nộp tiền sử dụng đất, thuê đất; của các hộ gia đình, cá nhân được

công nhận; của NSDĐ vi phạm pháp luật hoặc một số trường hợp khác theo quy định

pháp luật.

Từ các phân tích nêu trên, tác giả đề nghị trong tương lai nên sửa đổi, bổ sung

Khoản 3 Điều 54 HP năm 2013 như sau:

“Điều 54.

3. Nhà nước thu hồi đất hoặc trưng thu đất do tổ chức, cá nhân đang sử dụng trong

trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế

- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải công khai, minh bạch và

được bồi thường theo quy định của pháp luật..”.

Đồng thời điều chỉnh các quy định về thu hồi đất trong LĐĐ năm 2013 trên cơ sở

nguồn gốc hình thành QSDĐ của NSDĐ có đất bị thu hồi sao cho phù hợp .

Thứ hai, về thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp

Thực tiễn áp dụng pháp luật đã cho thấy, mức độ phức tạp khi Nhà nước thu hồi đất

phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó có quy mô sử dụng đất của dự án nhiều hay ít, số hộ

ảnh hưởng và phải di chuyển đi nơi khác; do vậy, pháp luật về thu hồi đất trước đây rất

chú trọng đến các yếu tố tác động đến môi trường xã hội và đây là tiêu chí để phân định

thẩm quyền.

Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng (Khóa XI) đã tiếp tục xác

định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất

quản lý. Chính sách, pháp luật về đất đai phải bảo đảm sự quản lý nhà nước chặt chẽ,

thống nhất của Trung ương, đồng thời phân cấp phù hợp cho địa phương, có chế tài xử lý

nghiêm minh các hành vi vi phạm; chính sách, pháp luật về đất đai phải góp phần bảo

đảm ổn định chính trị - xã hội, phát triển kinh tế - xã hội bền vững, củng cố quốc phòng,

an ninh và hội nhập quốc tế. Trên cơ sở đó, tác giả đề nghị sửa đổi quy định về thẩm

quyền thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp như sau:

(i) Xác định thẩm quyền thu hồi đất là tập thể cơ quan quản lý hành chính nhà nước

theo địa bàn hành chính, dựa trên tiêu chí về quy mô diện tích đất thu hồi và số hộ gia

đình, số nhân khẩu bị tác động, không phân biệt NSDĐ có đất bị thu hồi là tổ chức hay

128

hộ gia đình, cá nhân, nhằm tránh việc phải đo đạc địa chính, ban hành QĐ thu hồi đất

nhiều lần để thực hiện trên cùng một dự án đầu tư.

(ii) Giao cho cơ quan Thanh tra theo chức năng, nhiệm vụ do pháp luật quy định có

thẩm quyền xem xét các QĐ thu hồi đất của UBND cấp dưới. HĐND cấp huyện, HĐND

cấp tỉnh giám sát việc ban hành các QĐ thu hồi đất của UBND cùng cấp, Quốc hội giám

sát các QĐ thu hồi đất của UBND cấp tỉnh, cấp huyện theo quy định pháp luật nhằm

tránh những trường hợp các cơ quan hành chính nhà nước vi phạm về thẩm quyền, nội

dung cũng như trình tự, thủ tục thu hồi đất như đã phân tích ở trên, nhưng chưa được

kiểm soát hữu hiệu từ phía bên trong bộ máy nhà nước.

Thứ ba, về các trường hợp thu hồi đất nông nghiệp

Một là, về nội dung: đất không được chuyển nhượng, tặng cho theo quy định mà

nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho

Điểm d Khoản 1 Điều 64 LĐĐ năm 2013 đã bổ sung thêm so với Điều 38 LĐĐ

năm 2003 trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai nội dung: Đất không

được chuyển nhượng, tặng cho theo quy định của Luật này mà nhận chuyển nhượng,

nhận tặng cho.

Về các trường hợp hộ gia đình, cá nhân chuyển nhượng, tặng cho QSDĐ có điều

kiện, Điều 192 LĐĐ năm 2013, Điều 40 NĐ 43/2014/NĐ-CP đã nêu các trường hợp sau:

(i) Hộ gia đình, cá nhân đang sinh sống xen kẽ trong phân khu bảo vệ nghiêm ngặt,

phân khu phục hồi sinh thái thuộc rừng đặc dụng nhưng chưa có điều kiện chuyển ra khỏi

phân khu đó thì chỉ được chuyển nhượng, tặng cho QSDĐ ở, đất rừng kết hợp sản xuất

nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản cho hộ gia đình, cá nhân sinh sống trong

phân khu đó.

(ii) Hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất ở, đất sản xuất nông nghiệp trong

khu vực rừng phòng hộ thì chỉ được chuyển nhượng, tặng cho QSDĐ ở, đất sản xuất

nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân đang sinh sống trong khu vực rừng phòng hộ đó.

(iii) Hộ gia đình, cá nhân đồng bào dân tộc thiểu số sử dụng đất do được Nhà nước

giao đất theo chính sách hỗ trợ của Nhà nước chỉ được chuyển nhượng, tặng cho QSDĐ

sau 10 năm kể từ ngày có QĐ giao đất nếu được UBND cấp xã nơi có đất xác nhận

không còn nhu cầu sử dụng do chuyển khỏi địa bàn cấp xã nơi cư trú để đến nơi khác

hoặc do chuyển sang làm nghề khác hoặc không còn khả năng lao động.

Rõ ràng là, việc quy định các điều kiện nêu trên là quyền năng của Nhà nước -

người đại diện của chủ sở hữu nhằm bảo vệ các quan hệ xã hội cần thiết. Tuy nhiên, việc

quy định, nếu NSDĐ vi phạm các điều kiện về chuyển nhượng, tặng cho thì sẽ bị Nhà

nước thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp là chưa phù hợp, bởi các lẽ sau:

(i) Cả LĐĐ năm 2003 và trong LĐĐ năm 2013 đều quy định, việc chuyển nhượng,

tặng cho đều phải được thể hiện ý chí của các bên bằng hợp đồng dân sự, được công

129

140

141

140

141

Lê Ngọc Thạnh (2013), Dự thảo Luật Đất đai năm 2013 với các quy định về thu hồi đất, Tạp chí Nghiên cứu Lập

pháp, số 04(236), tr. 39.

Vũ Triệu Mân (2005), Giáo trình Bệnh cây đại cương, Nxb. Nông nghiệp, tr. 146. Nội dung thay đổi cây trồng

như đã nêu trên là biện pháp luân canh để phòng trừ một số loại tuyến trùng gây hại cây trồng, nhất là cà phê, cây

tiêu. Về nội dung này, tác giả cũng tham khảo ý kiến chuyên gia PGS.TS. Nông học Phạm Văn Hiền, Trường Đại

học Nông Lâm Tp. Hồ Chí Minh.

chứng hoặc chứng thực. Nếu nội dung của hợp đồng vi phạm những điều cấm của pháp

luật, thì lẽ đương nhiên người có trách nhiệm phải từ chối chứng nhận tính xác thực, tính

hợp pháp của hợp đồng. Bên cạnh đó, cho dù hợp đồng dân sự đó được công chứng,

chứng thực trái pháp luật thì sau khi cơ quan quản lý tài nguyên và môi trường hoặc Văn

phòng đăng ký đất đai khi kiểm tra hồ sơ do các bên cung cấp nhằm đăng ký biến động,

sẽ phát hiện và đương nhiên không thể đáp ứng yêu cầu của các bên trong việc thực hiện

quyền của mình. Đó là chưa tính đến trường hợp, một bên hoặc các bên trong hợp đồng

chuyển nhượng có quyền yêu cầu Tòa án có thẩm quyền tuyên hợp đồng họ đã ký kết là

vô hiệu, và các bên phải hoàn trả quyền và nghĩa vụ. Thiết nghĩ, trường hợp này khó có

thể xảy ra trong thực tế.

(ii) Việc giao đất ở, đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân đồng bào dân tộc

thiểu số, trong đó có dân tộc thiểu số tại chỗ ở Tây Nguyên thực hiện theo quy định tại

QĐ 132/2002/QĐ-TTg. Đây là chủ trương mang tính chính trị - xã hội nhằm ổn định đời

sống và đảm bảo trật tự an toàn xã hội. Do vậy, biện pháp thu hồi đất khi họ vi phạm quy

định về điều kiện chuyển nhượng, tặng cho là chưa phù hợp và không có tính khả thi

trong thực tiễn áp dụng pháp luật do không đăng ký QSDĐ được như đã nêu trên. Bên

cạnh đó, pháp luật chưa tính đến việc tặng cho trong thời hạn chưa đến 10 năm kể từ

ngày có QĐ giao đất trong trường hợp NSDĐ không còn khả năng lao động sẽ được giải

quyết như thế nào.

Trên cơ sở đó, chúng tôi đề nghị xem xét, bãi bỏ Điểm d Khoản 1 Điều 64 LĐĐ

năm 2013: “Đất không được chuyển nhượng, tặng cho theo quy định của Luật này mà

nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho;” .

Hai là, về nội dung: thu hồi đất nông nghiệp trồng cây hàng năm, cây lâu năm do

không sử dụng

Trong thực tế và theo quan điểm của một số nhà khoa học sinh học, có một số loại

cây trồng, khi hết chu kỳ sản xuất kinh doanh, cần có thời gian trồng tạm thời một số loại

cây trồng khác (như vậy là sử dụng đất không đúng mục đích được ghi trong GCN), hoặc

nếu cần thiết phải bỏ hoang hóa trong một thời gian nhất định để hạn chế sự phát triển một

số vi sinh vật gây hại cho cây trồng, để chuẩn bị cho việc đầu tư cho chu kỳ mới. Nội dung

thay đổi cây trồng như đã nêu trên là biện pháp luân canh để phòng trừ một số tuyến

trùng gây hại cây trồng, nhất là đối với cây cà phê, cây tiêu .

130

Trên cơ sở đó, chúng tôi đề nghị sửa đổi, bổ sung Điểm h Khoản 1 Điều 64 năm

LĐĐ 2013 như sau:

“Điều 64. Thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai

1. Các trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai bao gồm:

…h) Đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục;

đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn 18 tháng liên tục mà không

đăng ký với cơ quan nhà nước có thẩm quyền; đất trồng rừng không được sử dụng trong

thời hạn 24 tháng liên tục;…”.

Ba là, về quy định có liên quan đến việc thu hồi đất nông nghiệp do hết thời hạn sử

dụng đất mà không được gia hạn

Kế thừa quy định pháp luật về thời hạn sử dụng đất trong LĐĐ năm 2003, LĐĐ

năm 2013 đã có một số quy định cụ thể hơn về các trường hợp sử dụng đất ổn định lâu

dài và sử dụng đất có thời hạn đối với đất nông nghiệp tại các Điều: 125, 126, 127, 128

với nội dung sau:

(i) Đất sử dụng ổn định lâu dài trong trường hợp: Đất nông nghiệp do cộng đồng

dân cư sử dụng quy định pháp luật; đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng và bổ sung

thêm đất rừng sản xuất là rừng tự nhiên so với LĐĐ năm 2003;

(ii) Đất sử dụng có thời hạn trong các trường hợp: hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản

xuất nông nghiệp được giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm

muối, đất rừng sản xuất theo hạn mức giao đất nông nghiệp là 50 năm. Đây là điểm mới

so với LĐĐ năm 2003 khi chỉ quy định, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối của hộ gia

đình, cá nhân sử dụng trong hạn mức giao đất nông nghiệp là 20 năm.

Ngoài ra, hộ gia đình, cá nhân được giao đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước

thuộc nhóm đất chưa sử dụng nay đưa vào sử dụng theo quy hoạch để sản xuất nông

nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối thì thời hạn sử dụng đất cũng là 50

năm.

Về quyền của NSDĐ khi hết thời hạn sử dụng đất, tại Khoản 1 Điều 67 LĐĐ năm

2003 quy định: “Khi hết thời hạn, NSDĐ được Nhà nước tiếp tục giao đất, cho thuê đất

nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng, chấp hành đúng pháp luật về đất đai trong quá trình sử

dụng và việc sử dụng đất đó phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt”;

trong trường hợp không được Nhà nước gia hạn thì sẽ bị QĐ thu hồi đất theo Khoản 10

Điều 38. Như vậy, để được tiếp tục sử dụng, NSDĐ phải hội đủ các điều kiện sau: (i) Có

nhu cầu tiếp tục sử dụng, không phân biệt đối tượng có trực tiếp sản xuất hay không; (ii)

Trong thời hạn sử dụng đất, NSDĐ đã thực hiện đầy đủ nghĩa vụ theo quy định pháp luật;

(iii) Đến thời điểm NSDĐ đề nghị gia hạn thời hạn sử dụng đất thì mục đích sử dụng đất

vẫn còn phù hợp với quy hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Rõ ràng là, việc quy

định: “việc sử dụng đất đó phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt” là

131

điểm mới bổ sung, là “bước lùi” so với LĐĐ năm 1993 dễ dẫn đến sự lạm quyền của Nhà

nước, khi hàng loạt “quy hoạch treo” đã xảy ra, gây lãng phí về sử dụng tài nguyên, mà

hệ lụy pháp lý là, NSDĐ sẽ không hưởng được các quyền của mình do hết thời hạn sử

dụng đất. Khoản 1 LĐĐ năm 2013 quy định, khi hết thời hạn, hộ gia đình, cá nhân trực

tiếp sản xuất nông nghiệp nếu có nhu cầu thì được tiếp tục sử dụng đất theo thời hạn quy

định, tức là 50 năm. Như vậy, việc có tiếp tục sử dụng đất hay không phụ thuộc vào ý chí

của NSDĐ, chứ không phải của Nhà nước. Khoản 2 Điều 74 NĐ 43/2014/NĐ-CP hướng

dẫn, hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp đang sử dụng đất nông nghiệp

được Nhà nước giao, công nhận, nhận chuyển QSDĐ, khi hết thời hạn sử dụng đất thì

được tiếp tục sử dụng đất theo thời hạn quy định tại Khoản 1 Điều 126 và Khoản 3 Điều

210 của Luật Đất đai mà không phải làm thủ tục điều chỉnh thời hạn sử dụng đất. Đây là

quy định pháp luật phù hợp, tạo điều kiện thuận lợi cho NSDĐ. Tuy nhiên, Khoản 3 Điều

74 NĐ 43/2014/NĐ-CP hướng dẫn trình tự, thủ tục hướng dẫn việc xác nhận thời hạn sử

dụng đất trên GCN theo quy trình:

NSDĐ UBND cấp xã kiểm tra, xác nhận chưa có QĐ thu hồi đất Văn

phòng Đăng ký đất đai tiếp tục kiểm tra, xác nhận thời hạn được tiếp tục sử dụng đất, là

chưa phù hợp, bởi lẽ trong hồ sơ địa chính được lưu trữ đã thể hiện các nội dung có liên

quan đến sử dụng đất, không cần thiết phải qua việc xác nhận của UBND cấp xã.

Một trong những cơ sở pháp lý để tính giá trị bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

là giá trị QSDĐ và diện tích đất bị thu hồi. Diện tích đất bị thu hồi cụ thể được thể hiện

qua số đo địa chính, là số liệu không thay đổi; tuy nhiên, giá trị QSDĐ sẽ bị thay đổi do

phương pháp xác định, yếu tố chủ quan của người xây dựng giá,…. Ở đây, chúng tôi chỉ

tiếp cận theo hướng: giá trị này bị thay đổi dưới giác độ “thời hạn sử dụng đất”. Khoản

24 Điều 4 LĐĐ năm 2003, Khoản 20 Điều 3 LĐĐ năm 2013 đều giải thích: “Giá trị

quyền sử dụng đất là giá trị bằng tiền của QSDĐ đối với một diện tích đất xác định trong

thời hạn sử dụng đất xác định”. Với quy định trên, chúng ta có thể hiểu rằng:

- Đối với đất được sử dụng với thời hạn ổn định lâu dài thì giá trị QSDĐ không thể

xác định theo năm sử dụng;

- Đối với đất được sử dụng với thời hạn xác định thì giá trị QSDĐ hàng năm được

tính bằng giá trị bằng tiền của QSDĐ chia cho số năm được sử dụng đất.

Như vậy, giá QSDĐ được tính bồi thường khi Nhà nước QĐ thu hồi đất bằng giá

QSDĐ do Nhà nước quy định cho cả thời gian sử dụng đất hoặc được hình thành trong

giao dịch về QSDĐ trừ đi giá QSDĐ đã được sử dụng:

Ví dụ: Thời hạn sử dụng đất đối với đất trồng cây lâu năm là 50 năm.

NSDĐ đã sử dụng qua một thời gian nhất định nào đó thì khi bị Nhà nước thu hồi

QSDĐ, giá trị QSDĐ được Nhà nước tính để bồi thường là:

132

142

QSdd

142

Lê Ngọc Thạnh (2010), Xung quanh quy định thời hạn sử dụng đất, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 11 (224),

tr. 34 - 38.

Trong đó: - G : là giá trị QSDĐ Nhà nước bồi thường khi thu hồi đất;

- G : là giá trị QSDĐ đối với một diện tích đất xác định trong thời hạn

sử dụng đất;

- Thsdd: là thời hạn sử dụng đất do Nhà nước quy định;

- Nsd: là số năm đã sử dụng đất .

Thực tế cách tính trên chưa được áp dụng khi nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào

mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.

Theo quy định tại Khoản 1 Điều 75, Khoản 2 Điều 77 LĐĐ năm 2013 thì việc bồi thường

về đất nông nghiệp mà NSDĐ sử dụng trong hạn mức không bị thay đổi do thời hạn sử

dụng đất còn lại.

Trên cơ sở đã phân tích nêu trên, chúng tôi đề nghị:

(i) Sửa đổi quy định về thời hạn sử dụng đất nông nghiệp đối với NSDĐ là hộ gia

đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp là sử dụng đất ổn định lâu dài thay vì thời

hạn sử dụng đất là 50 năm như hiện nay. Theo đó, đề nghị bổ sung Khoản 2 Điều 125

LĐĐ năm 2013 và thay đổi các quy định pháp luật khác có liên quan:

“Điều 125. Đất sử dụng ổn định lâu dài

Người sử dụng đất được sử dụng đất ổn định lâu dài trong các trường hợp sau đây:

…2. Đất nông nghiệp do cộng đồng dân cư sử dụng quy định tại khoản 3 Điều 131

của Luật này; đất nông nghiệp do hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp

trong hạn mức quy định;…”.

Hai là, trong thời gian chưa kịp bổ sung Khoản 2 Điều 125 LĐĐ năm 2013, cần

thiết nên bãi bỏ quy định tại Điểm b Khoản 3 Điều 74 NĐ 43/2014/NĐ-CP: “Ủy ban

nhân dân cấp xã nơi có đất kiểm tra hồ sơ, xác nhận hộ gia đình, cá nhân đang trực tiếp

sử dụng đất để sản xuất nông nghiệp mà chưa có QĐ thu hồi đất của cơ quan nhà nước có

thẩm quyền và chuyển hồ sơ đến Văn phòng đăng ký đất đai” vì không cần thiết, nhằm

tạo điều kiện cho NSDĐ trong việc gia hạn thời hạn sử dụng đất đối với đất trồng cây

hàng năm sắp đến.

Đồng thời bổ sung vào Điểm d Khoản 1 Điều 65 LĐĐ năm 2013:

“Điều 65. Thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện,

có nguy cơ đe dọa tính mạng con người

133

143

144

143

144

Ủy ban Kinh tế của Quốc hội (2012), Báo cáo Thẩm tra sơ bộ Luật Đất đai (sửa đổi), truy cập tại địa chỉ:

http://www.duthaoonline.quochoi.vn, truy cập ngày 25/12/2012.

Lê Ngọc Thạnh (2013), Dự thảo Luật Đất đai năm 2013 với các quy định về thu hồi đất, Tạp chí Nghiên cứu Lập

pháp, số 04(236), tr. 40.

1. Các trường hợp thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự

nguyện, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người bao gồm:

…d) Đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn nhưng không được gia hạn; trừ

trường hợp giao, công nhận đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản

xuất nông nghiệp;…”

Thứ tư, về thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia,

công cộng

Khi xây dựng LĐĐ năm 2013, theo ý kiến của đa số Thường trực Ủy ban Kinh tế đã

cho rằng, “Nhà nước chủ động thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được

công bố, tổ chức việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để tạo quỹ đất sạch; sau đó, Nhà

nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích

quốc gia, lợi ích công cộng hoặc tổ chức đấu giá QSDĐ để thực hiện các dự án đầu tư

phát triển kinh tế - xã hội” . Do vậy, căn cứ để thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an

ninh cũng như phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng đều như nhau,

được quy định tại Điều 63 LĐĐ năm 2013. Đó là: (i) Dự án thuộc các trường hợp thu hồi

đất được quy định tại Điều 61, Điều 61 của LĐĐ năm 2013; (ii) Diện tích đất thu hồi

phải nằm trong KH SDĐ hàng năm cấp huyện được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét

duyệt; và (iii) Phụ thuộc vào tiến độ thực hiện dự án. Như vậy, quy định tại Khoản 2 Điều

40 của LĐĐ 2003: “Đối với dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng

đất đã được xét duyệt thì nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê QSDĐ, nhận góp

vốn bằng QSDĐ của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân mà không phải thực hiện

thủ tục thu hồi đất.” không được kế thừa, và bất luận trong trường hợp nào, Nhà nước đều

tiến hành QĐ thu hồi đất.

Đây là vấn đề cần phải tính toán đến những thiệt hại sản xuất; việc sản xuất ra

những sản phẩm cho xã hội bị giảm sút, rủi ro trong đầu tư, các khoản bồi thường thiệt

hại cho người bị thu hồi đất, những đảm bảo về an sinh xã hội,… so với mục tiêu đạt

được vì suy cho cùng, việc Nhà nước thu hồi đất, tiến hành bồi thường và hỗ trợ cho

người có đất bị thu hồi bằng nguồn vốn ngân sách là hoạt động đầu tư công. Đã là hoạt

động đầu tư, cho dù là đầu tư công thì Nhà nước vẫn “đối mặt” với những rủi ro như bất

cứ nhà đầu tư nào. Do vậy, những vấn đề nêu trên cần lượng hóa cụ thể trước khi QĐ, đó

là chưa tính đến sức chịu đựng trong việc “đầu tư công” nêu trên trong bối cảnh nền kinh

tế nước ta đang trải qua những khó khăn trong giai đoạn hiện nay .

134

145

Lê Ngọc Thạnh (2011), Pháp luật về thu hồi đất với việc đảm bảo quyền con người ở Việt Nam, Kỷ yếu Hội thảo

“Pháp luật về đất đai và nhà ở với vấn đề đảm bảo quyền con người ở Việt Nam” do Trung tâm nghiên cứu pháp

Trên cơ sở đó, tác giả đề nghị bổ sung bên cạnh quy định về thu hồi đất vì mục đích

phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng do Nhà nước chủ động thu hồi

đất theo QH, KHSDĐ đã được phê duyệt, pháp luật cần ghi nhận sự thỏa thuận của các

bên như sau:

Một là, trong trường hợp nhà đầu tư thỏa thuận được với toàn bộ NSDĐ về việc nhận

chuyển nhượng QSDĐ để thực hiện dự án phù hợp với QH, KHSDĐ đã được cấp có thẩm

quyền phê duyệt thì các bên hoàn chỉnh thủ tục chuyển quyền theo quy định pháp luật.

Hai là, trong trường hợp nhà đầu tư chỉ thỏa thuận được với 80% NSDĐ (tính theo

diện tích) về việc nhận chuyển nhượng QSDĐ để thực hiện dự án phù hợp với QH,

KHSDĐ đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt thì các bên hoàn chỉnh các thủ tục chuyển

quyền theo quy định pháp luật số diện tích trên. Đối với diện tích còn lại, Nhà nước sẽ ban

hành QĐ thu hồi đất để giao cho nhà đầu tư thực hiện dự án. Giá bồi thường được áp dụng

là giá bình quân (được tính theo số bình quân gia quyền) đối với số diện tích đã thỏa thuận

được.

Thứ năm, về trình tự, thủ tục thu hồi đất nông nghiệp

Một là, quy định về thông báo thu hồi đất nông nghiệp

Cả LĐĐ năm 1987 và LĐĐ năm 1993 đều không quy định cụ thể thời gian thông

báo thu hồi đất. Trên cơ sở kế thừa Điều 39 LĐĐ năm 2003, Điều 67 năm LĐĐ 2013 quy

định, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo thu hồi đất cho người có đất thu

hồi biết về kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm trong thời gian

chậm nhất là chín mươi ngày đối với đất nông nghiệp và một trăm tám mươi ngày đối với

đất phi nông nghiệp trước khi thu hồi đất.

Cho đến nay, cơ sở khoa học của việc đưa ra thời gian chậm nhất đối với cơ quan

nhà nước có thẩm quyền phải thông báo cho người có đất bị thu hồi, chúng tôi chưa tìm

thấy được bình luận trong tài liệu nào. Tuy nhiên, nếu nhìn nhận dưới giác độ của NSDĐ,

đây là khoảng thời gian cần thiết phải đủ để cho họ có thể sắp xếp cuộc sống mới, bao

gồm việc tìm đất sản xuất, hoặc chuyển đổi nghề nghiệp và định cư tại nơi ở mới. Như

vậy, với thời gian mà các nhà lập pháp đưa ra từ chín mươi ngày (thời gian gần bằng với

thời gian sinh trưởng của giống lúa ngắn ngày) đối với đất nông nghiệp cũng chưa phù

hợp với chu kỳ sinh trưởng của cây hàng năm; còn đối với cây lâu năm, dĩ nhiên thời

gian này phải dài hơn (thời kỳ kiến thiết cơ bản là 3-4 năm đối với cây cà phê, 6-7 năm

đối với cây cao su,…; còn chu kỳ sinh trưởng thì hơn gấp nhiều lần); đối với thời hạn

một trăm tám mươi ngày đối với đất phi nông nghiệp, trong đó có đất ở, NSDĐ chắc khó

có thể tìm nơi định cư, ổn định cuộc sống mới .

135

146

147

148

146

147

148

luật về QCN&QCD, Khoa Luật Dân sự - Khoa Luật Thương mại (Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh) đồng tổ

chức, tr. 85 - 93.

Nguyễn Quang Tuyến (2010), “Tương đồng và khác biệt giữa pháp luật đất đai Singapore và pháp luật đất đai

Việt Nam - Gợi mở cho Việt Nam trong quá trình hoàn thiện pháp luật đất đai”, Tạp chí Luật học, 8/2010, tr. 53.

Phạm Sỹ Liêm (2009), “Chính sách trưng dụng đất ở một số quốc gia”, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường,

11(73) tháng 6/2009, tr. 30 - 33.

Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội (2010), Quyền con người (Tập hợp những bình luận/khuyến nghị chung của

Ủy ban Công ước Liên hợp quốc), Nxb. Công an nhân dân, tr. 57.

Về nội dung này, chúng ta có thể học tập từ kinh nghiệm một số nước, như

Singapore chẳng hạn, Nhà nước thông báo cho người có đất bị thu hồi đất biết trước từ 2

đến 3 năm trước khi ra QĐ thu hồi đất . Còn đối với Cộng hòa Pháp, chậm nhất là một

năm sau khi kết thúc điều tra sơ bộ được tiến hành bởi điều tra viên hoặc hội đồng điều

tra về nhu cầu truất hữu vì lợi ích công cộng, tùy theo trường hợp mà Thủ tướng, Bộ

trưởng hay Tỉnh trưởng tuyên bố về lợi ích công cộng của dự án. Tỉnh trưởng ra QĐ về

tính khả nhượng của các tài sản có trong danh mục truất hữu và chuyển QĐ đó sang tòa

án. Với trình tự, thủ tục như vậy, chắc chắn rằng, thời gian thông báo truất hữu đất đai

phải kéo dài trên một năm . Đáng tiếc là những kinh nghiệm nêu trên chưa được tiếp

thu trong quá trình xây dựng LĐĐ năm 2013, nhằm thực hiện nội dung Điều 17 Công

ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966, do Ủy ban Quyền con người đã

đề cập đến trong Bình luận chung số 16. Ủy ban cho rằng những đảm bảo tố tụng trong

việc cưỡng chế di dời bao gồm: (a) cung cấp cho những người bị di dời cơ hội được tham

vấn thực sự; (b) thông báo một cách thích đáng và đầy đủ cho tất cả những người bị di

dời trước khi tiến hành công việc; (c) cung cấp thông tin cho những người bị di dời trong

thời gian hợp lý về các kế hoạch di dời… . Do vậy, việc kéo dài thời gian thu hồi đất

sau khi thông báo theo hướng gấp đôi thời gian quy định hiện hành (180 ngày đối với đất

trồng cây hàng năm, nuôi trồng thủy sản, 360 ngày đối với đất trồng cây lâu năm, đất

rừng) để NSDĐ có thời gian sắp xếp lại công việc sản xuất phù hợp sau khi bị thu hồi đất.

Liên quan đến nội dung trên, các nhà quản lý cần xây dựng KH SDĐ hàng năm sao

cho phù hợp với thời gian thông báo thu hồi đất nông nghiệp.

Hai là, về việc lập phương án tổng thể về bồi thường

Kế thừa và phát triển LĐĐ năm 1993, LĐĐ năm 2003 quy định có hai loại Phương

án về bồi thường: (i) Phương án tổng thể về bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư

được lập và thông báo cho người bị thu hồi đất chậm nhất là chín mươi ngày đối với đất

nông nghiệp và một trăm tám mươi ngày đối với đất phi nông nghiệp; (ii) Phương án bồi

thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét

duyệt, được công bố công khai cùng với QĐ thu hồi đất. Một số NĐ hướng dẫn, thi hành

LĐĐ năm 2003 cũng xây dựng theo nội dung trên (Điều 130 NĐ 181; Điều 51, Điều 56

NĐ 84). Tuy nhiên, việc lập Phương án tổng thể về bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái

136

định cư không được quy định trong LĐĐ năm 2013. Theo chúng tôi, việc bỏ qua nội

dung này là chưa đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của các bên khi tham gia quan hệ

pháp luật đất đai, thể hiện ở những điểm sau:

(i) Sự cần thiết phải đưa ra quy định Nhà nước thông báo cho người bị thu hồi đất

được biết Phương án tổng thể về bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư trước khi

thu hồi đất là phù hợp, bởi lẽ, họ phải biết “hàng hóa QSDĐ” và các tài sản trên đất được

xác định giá là bao nhiêu trước khi tài sản này “được bán lại” cho Nhà nước. Đó cũng là

quyền được biết, được tiếp cận thông tin để đảm bảo cho quyền tài sản của mình. Về dữ

liệu để xây dựng Phương án tổng thể có thể được kế thừa từ kết quả của tổng điều tra

nông thôn nông nghiệp và thủy sản, tổng điều tra dân số và nhà ở được tổ chức định kỳ.

(ii) Đối với chủ đầu tư thì Phương án tổng thể về bồi thường, giải phóng mặt bằng,

tái định cư là cơ sở để xem xét, lượng hóa hiệu quả đầu tư, khả năng thu hồi vốn sau khi

đầu tư dự án; từ đó nhà đầu tư có thể xây dựng phương án khả thi khi triển khai thực hiện

dự án, không bị động về việc chuẩn bị nguồn vốn;

(iii) Đối với Nhà nước, đây là cơ sở pháp lý để cơ quan chức năng xem xét, đánh

giá các tác động ảnh hưởng đến người dân, tại một khu vực nhất định về kinh tế, cũng

như các thiết chế hạ tầng xã hội; các phương án bố trí sản xuất, tái định cư liệu có tính

khả thi, có đảm bảo cho người bị thu hồi đất có cuộc sống bằng hoặc cao hơn so với

trước đây hay không; những thông tin trên sẽ giúp cho nhà quản lý cân nhắc lợi ích, thiệt

hại đã được lượng hóa cụ thể trước khi ban hành QĐ thu hồi đất, trong đó có đất nông

nghiệp.

Trên cơ sở phân tích nêu trên, chúng tôi kiến nghị sửa đổi, bổ sung Khoản 1 Điều

67 LĐĐ năm như sau:

“Điều 67. Thông báo thu hồi đất và chấp hành quyết định thu hồi đất vì mục

đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

1. Trước khi có QĐ thu hồi đất, chậm nhất là 180 ngày đối với đất trồng cây hàng

năm, đất nuôi trồng thủy sản, 360 ngày đối với đất trồng cây lâu năm,… cơ quan nhà

nước có thẩm quyền phải thông báo thu hồi đất cho người có đất thu hồi biết. Nội dung

thông báo thu hồi đất bao gồm: kế hoạch thu hồi đất, điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm đếm

và phương án tổng thể về bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư.”.

Thứ sáu, về cưỡng chế thi hành quyết định thu hồi đất

Khi đề cập đến trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện QĐ cưỡng chế

thu hồi đất, tại Khoản 5 Điều 71 LĐĐ năm 2013 quy định:

“Ủy ban nhân dân cấp huyện chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện việc cưỡng chế,

giải quyết khiếu nại liên quan đến việc cưỡng chế theo quy định của pháp luật về khiếu

nại.”. Điều này có nghĩa là, UBND cấp huyện chịu trách nhiệm thực hiện và giải quyết

khiếu nại liên quan đến QĐ cưỡng chế của Chủ tịch UBND cấp huyện. Nội dung này

137

chưa phù hợp với Khoản 2 Điều 114 HP năm 2013. Theo đó, UBND tổ chức việc thi

hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện Nghị quyết của HĐND và

thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao.

Trong các nhiệm vụ nêu trên, không có việc tổ chức thực hiện cưỡng chế thi hành

QĐ thu hồi đất do Chủ tịch UBND cùng cấp ban hành. Bên cạnh đó, tại Điều 18 LKN

năm 2011 quy định chỉ có Chủ tịch UBND cấp huyện mới có thẩm quyền giải quyết

khiếu nại lần đầu đối với QĐHC, HVHC của mình; Giải quyết khiếu nại lần hai đối với

QĐHC, HVHC của Chủ tịch UBND cấp xã, Thủ trưởng cơ quan thuộc UBND cấp huyện

đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng

chưa được giải quyết. Điều đó có nghĩa là, UBND cấp huyện không có thẩm quyền giải

quyết khiếu nại theo quy định pháp luật khiếu nại hiện hành.

Hơn nữa, Khoản 3 Điều 71 LĐĐ năm 2013 đã quy định: “Chủ tịch Ủy ban nhân dân

cấp huyện ban hành QĐ cưỡng chế thực hiện QĐ thu hồi đất và tổ chức thực hiện QĐ

cưỡng chế.”, nên không cần thiết phải tiếp tục quy định về nhiệm vụ của UBND cấp

huyện, vì trách nhiệm tổ chức thực hiện QĐ cưỡng chế thuộc về Ban thực hiện cưỡng chế.

Vấn đề tiếp theo cần đặt ra có liên quan đến nội dung trên là, tại Điều 17 NĐ

43/2014/NĐ-CP lại quy định về giải quyết khiếu kiện phát sinh từ việc cưỡng chế thu hồi

đất; trong đó có nội dung: “Việc thông báo thu hồi đất, thành phần Ban thực hiện cưỡng

chế thu hồi đất, kinh phí cưỡng chế thu hồi đất, giải quyết khiếu kiện phát sinh từ việc

cưỡng chế thu hồi đất…”. Tuy nhiên, cuối Điều 17 nói trên quy định: “Trong khi chưa có

QĐ giải quyết khiếu nại thì vẫn phải tiếp tục thực hiện QĐ thu hồi đất, QĐ cưỡng chế

thu hồi đất…”. Hay nói cách khác, các nhà lập quy đã có sự nhầm lẫn, “đánh đồng” giữa

hai khái niệm khiếu nại và khiếu kiện; mặc dù giải quyết khiếu nại theo trình tự, thủ tục

hành chính do người có thẩm quyền thuộc cơ quan quản lý hành chính nhà nước giải

quyết, còn giải quyết khiếu kiện theo trình tự, thủ tục tư pháp do cơ quan tư pháp - Tòa

án giải quyết.

Trên cơ sở đó, tác giả đề nghị: (i) Sửa đổi, bổ sung Điều 71 LĐĐ năm 2013 theo

hướng bỏ Điểm a Khoản 5 Điều 71 và đổi cụm từ Ủy ban nhân dân thành Chủ tịch Ủy

ban nhân dân vì trách nhiệm này thuộc về cá nhân, không phải là tập thể và đánh thứ tự

lại cho phù hợp; (ii) Thay cụm từ: “khiếu kiện” bằng “khiếu nại” tại Điều 17 NĐ

43/2014/NĐ-CP như sau:

“Điều 71. Cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất

a) Ban thực hiện cưỡng chế có trách nhiệm chủ trì lập phương án cưỡng chế và dự

toán kinh phí cho hoạt động cưỡng chế trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp có thẩm

quyền phê duyệt; thực hiện cưỡng chế theo phương án đã được phê duyệt; bàn giao đất

cho tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng;…”.

138

149

150

151

149

150

151

Nguyễn Như Ý (Chủ biên) (1999), sách đã dẫn, tr. 191.

Nguyễn Như Ý (Chủ biên) (1999), sách đã dẫn, tr. 623.

Trịnh Đức Thảo (2008), Hai lý thuyết và hai loại trách nhiệm về bồi thường nhà nước, Tạp chí Nghiên cứu Lập

pháp, số 1(115), tr. 35.

“Điều 17. Thông báo thu hồi đất, thành phần Ban thực hiện cưỡng chế thu hồi

đất, kinh phí cưỡng chế thu hồi đất, giải quyết khiếu nại phát sinh từ việc cưỡng chế

thu hồi đất

Việc thông báo thu hồi đất, thành phần Ban thực hiện cưỡng chế thu hồi đất, kinh

phí cưỡng chế thu hồi đất, giải quyết khiếu nại phát sinh từ việc cưỡng chế thu hồi đất

quy định tại Điều 61 và Điều 62 của Luật Đất đai thực hiện theo quy định sau đây:…”

4.2.3. Hoàn thiện quy định pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

nông nghiệp

Thứ nhất, sự cần thiết phải định danh lại thuật ngữ pháp lý “bồi thường”

Về mặt ngữ nghĩa thì, “Bồi thường” là đền bù những tổn hại đã gây ra: làm hỏng

phải bồi thường, bồi thường thiệt hại; còn “Đền bù” là trả lại tương xứng với giá trị

hoặc công lao: đền bù thiệt hại. Qua cách so sánh nêu trên thì “bồi thường” và “đền bù”

đều là biện pháp khắc phục hậu quả do một bên gây ra cho bên kia. Tuy vậy, “đền bù”

xuất phát từ hành vi tích cực; trái lại, bồi thường lại xuất phát từ hành vi mang tính tiêu

cực.

Về mặt lý luận, trách nhiệm bồi thường thiệt hại xảy ra khi Nhà nước đã thực hiện

một hành vi trái pháp luật và gây ra thiệt hại. Trong trường hợp này, Nhà nước phải chịu

trách nhiệm về hành vi của mình và phải bồi thường 100% số tiền cho người thiệt hại và

không đưa ra giới hạn mức bồi thường. Bên cạnh đó, còn có trách nhiệm đền bù tổn thất

xảy ra khi Nhà nước đã thực hiện những hành vi hoàn toàn hợp pháp và vì lợi ích chung.

Trong trường hợp này, Nhà nước có thể giới hạn mức đền bù thiệt hại, và như vậy, việc

đền bù tổn thất phụ thuộc vào chính sách của Nhà nước . Như vậy, bằng quyền lực của

nhân dân giao phó và bằng ý chí của mình do pháp luật quy định, Nhà nước QĐ thu hồi

đất của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân gây thiệt hại cho chủ thể đang sử dụng đất không

phải là hành vi trái pháp luật; do vậy, trong trường hợp này, chúng tôi đề nghị pháp luật

nên quy định: “đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc

phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” là phù hợp.

Điều này cũng tương thích với Luật Trách nhiệm Bồi thường của Nhà nước đã được

Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 5 thông qua ngày 18/6/2009 khi quy định phạm vi điều

chỉnh tại Điều 1: “Luật này quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với cá

nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động quản lý hành

chính, tố tụng, thi hành án; thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại; quyền, nghĩa vụ của cá

nhân, tổ chức bị thiệt hại; kinh phí bồi thường và trách nhiệm hoàn trả của người thi hành

139

152

153

154

152

153

154

Quốc hội (2009), Luật Trách nhiệm bồi thường Nhà nước, Điều 4.

Hồ Thị Lam Trà (Chủ biên) (2008), Giáo trình Định giá đất, Tài liệu sử dụng cho lớp Cao học Quản lý Đất đai

tại Đắk Lắk khóa 2008 - 2010 (trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội tuyển sinh) , tr. 42 - 80.

Chính phủ (2014), Nghị định 44/2014/NĐ-CP Quy định về giá đất, ngày 15/5, Khoản 3 Điều 4 (Khoản 2 Điều 4

Nghị định 188/2004/NĐ-CP).

công vụ đã gây ra thiệt hại…”; “ Hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây

ra thiệt hại là hành vi không thực hiện hoặc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn không đúng

quy định của pháp luật và được xác định trong văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm

quyền.”; “Cơ quan có trách nhiệm bồi thường là cơ quan trực tiếp quản lý người thi hành

công vụ có hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại hoặc cơ quan khác theo quy định của

Luật này.” . Như vậy, pháp luật chỉ quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối

với cá nhân, tổ chức bị thiệt hại do người thi hành công vụ có hành vi trái pháp luật gây

ra; còn đối với hành vi của tổ chức Nhà nước được trao quyền, gây ra thiệt hại cho tổ

chức, cá nhân, cụ thể trong trường hợp này là việc Nhà nước thu hồi đất theo quy định

pháp luật gây thiệt hại cho NSDĐ không được điều chỉnh trong Luật TNBTNN.

Thứ hai, về phương pháp xác định giá đất nông nghiệp theo quy định hiện hành

Theo pháp luật đất đai, giá đất nông nghiệp để làm cơ sở đền bù khi thu hồi đất

được quy định tại NĐ 188/2004/NĐ-CP, NĐ 123/2007/NĐ-CP và hiện nay là NĐ

44/2014/NĐ-CP. Trong các cách tính giá đất được hai NĐ này đưa ra là: Phương pháp so

sánh trực tiếp, phương pháp thu nhập, phương pháp chiết trừ và phương pháp thặng dư là

bốn trong năm phương pháp định giá thì giá đất nông nghiệp thường được tính theo

phương pháp thứ hai, đó là phương pháp thu nhập.

Phương pháp thu nhập là phương pháp định giá đất tính bằng thương số giữa mức

thu nhập ròng thu được bình quân một năm trên một đơn vị diện tích đất so với lãi suất

tiền gửi tiết kiệm bình quân một năm tính đến thời điểm định giá đất của loại tiền gửi

VNĐ kỳ hạn 12 tháng tại ngân hàng thương mại nhà nước có mức lãi suất tiền gửi tiết

kiệm cao nhất trên địa bàn cấp tỉnh .

Các phương pháp còn lại hầu như chưa được áp dụng cho đất nông nghiệp vì trên

thực tế chưa tồn tại thị trường đất nông nghiệp, có lẽ do tâm lý người Việt Nam, đất đai

đối với họ như là tài sản cơ bản của gia đình; đồng thời việc kế thừa tài sản về đất đai từ

cha mẹ cho con cái là việc không thế thiếu được của các gia đình nông dân, nên việc

chuyển nhượng chưa thường xuyên xảy ra hoặc nếu có thì giá chuyển nhượng ghi trong

hợp đồng thường thấp hơn giá thỏa thuận để giảm đóng thuế thu nhập; còn phương pháp

chiết trừ và phương pháp thặng dư chủ yếu được áp dụng cho các loại đất phi nông

nghiệp có bất động sản đi kèm với tài sản trên đất hoặc thửa đất trống có tiềm năng phát

triển do thay đổi quy hoạch.

Theo quy định trên, giá đất nông nghiệp được tính theo công thức sau:

140

V: Giá đất ước tính của thửa đất.

P: Thu nhập ròng thu được bình quân một năm trên một đơn vị diện tích đất.

R: Lãi suất tiền gửi tiết kiệm bình quân một năm.

Từ công thức trên, chúng ta nhận thấy rằng: V phụ thuộc vào hai yếu tố: P và R; V

tỷ lệ thuận với P, có nghĩa là khi P tăng thì V cũng tăng theo giá trị tương ứng và V tỷ lệ

nghịch với giá trị của R.

- Thu nhập ròng thu được bình quân một năm trên một đơn vị diện tích; do vậy, việc

áp dụng công thức này chỉ phù hợp khi người nông dân trồng một loại cây trồng tương

ứng với thu nhập không đổi. Điều này khó xảy ra trong thực tế, vì người dân không thể

trồng trọt theo ý muốn của mình, mà phụ thuộc vào yêu cầu của thị trường và khả năng

đầu tư.

Thực tế sẽ xảy ra trường hợp hai thửa đất liền kề nhau với các lợi thế về nguồn

nước, thổ nhưỡng,... tương tự, nhưng kết quả định giá sẽ có hai đơn giá khác nhau do cây

trồng trên đất không giống nhau, dẫn đến ròng thu được bình quân một năm trên 1 đơn vị

diện tích đương nhiên sẽ thay đổi.

- Theo công thức trên, số hạng lãi suất tiền gửi tiết kiệm bình quân một năm nằm ở

vị trí số chia trong thương số là giá đất; nên giá đất sẽ nhận kết quả tỷ lệ nghịch với lãi

suất, nghĩa là khi lãi suất tăng lên thì giá đất thấp xuống theo tương ứng. Việc quy định

chọn “lãi suất tiền gửi tiết kiệm bình quân một năm tính đến thời điểm định giá đất của

loại tiền gửi VNĐ kỳ hạn 12 tháng tại ngân hàng thương mại nhà nước có mức lãi suất

tiền gửi tiết kiệm cao nhất trên địa bàn cấp tỉnh” đã làm cho người dân không thể tiếp

cận được giá đất cao nhất có lợi cho mình khi được xem xét bồi thường khi Nhà nước thu

hồi đất nông nghiệp.

- Dòng thu nhập được tính ổn định cho cả những năm sau, trong khi đó, xu hướng

trong sản xuất nông nghiệp là luôn thay đổi trong việc chọn giống, áp dụng các tiến bộ

khoa học kỹ thuật khác, cũng như đầu tư thâm canh, nhằm tăng thu nhập trên đơn vị diện

tích.

- Phương pháp thu nhập là xác định giá cả bằng con đường thu nhập, nên giá cả

được gọi là “giá cả thu nhập”. Phương pháp này coi đất đai như là một dạng tài sản đầu

tư, nếu đem gửi ngân hàng, mỗi năm có thể thu được một khoản thu nhập nhất định, được

141

155

156

155

156

Lê Ngọc Thạnh, Hành trình của giá đất và kiến nghị hoàn thiện công tác định giá đất nông nghiệp, Tạp chí Khoa

học Đào tạo Ngân hàng (Học viện Ngân hàng), số 126, tháng 11, tr. 48 - 49.

Lê Đức Thịnh (2008), Các giải pháp nhằm hạn chế tranh chấp phát sinh khi thu hồi đất nông nghiệp trong quá

trình công nghiệp hóa, đô thị hóa, Kỷ yếu Hội thảo: Tình trạng tranh chấp và khiếu nại đất đai kéo dài: Thực trạng

và các giải pháp do Trung tâm Thông tin, Thư viện và nghiên cứu khoa học Văn phòng Quốc hội tổ chức tại Buôn

Ma Thuột từ ngày 08 - 09/10/2008.

xem như là thu nhập của đất đai; do đó việc xác định khả năng cho thu nhập của đất đai

là có thể tìm ra giá cả của đất đai .

Tuy nhiên, đất nông nghiệp còn có nhiều ý nghĩa khác như là, đất đai cố định về vị

trí, có giới hạn về không gian và vô hạn về thời gian sử dụng, là tư liệu sản xuất đặc biệt

không có gì thay thế được, là tài nguyên mà người này đã sử dụng rồi thì người khác sẽ

không còn cơ hội để sử dụng nữa,… Nếu kết hợp tất cả các yếu tố này lại thì giá đất sẽ

tăng lên đáng kể. Đó là chưa tính đến, việc thu hồi đất nông nghiệp hiện nay phần lớn sẽ

được chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp, cho nên tỷ suất sinh lời được

thay đổi theo hướng tăng lên .

Trên cơ sở đó, tác giả đề nghị sửa đổi, bổ sung các nội dung có liên quan đến việc

định giá đất nông nghiệp như đã trình bày ở trên như sau:

Một là, việc xác định thu nhập được tính để định giá đất nông nghiệp căn cứ vào

mức thu nhập của các hộ sản xuất tiên tiến trong khu vực nhất định; đồng thời mức lãi

suất tiền gửi tiết kiệm bình quân một năm (tính đến thời điểm xác định giá đất) của loại

tiền gửi VNĐ kỳ hạn 01 năm (12 tháng) được xem xét để tính theo công bố của Ngân

hàng Nhà nước để thống nhất trong cách tính toán trên phạm vi cả nước.

Hai là, Chính phủ xem xét, ban hành tiêu chuẩn nghiệp vụ ngạch công chức chuyên

ngành Thẩm định giá, trong đó có thẩm định giá đất, nhằm nâng cao nghiệp vụ và chuyên

môn hóa hoạt động này.

Thứ ba, về cách tính bồi thường tài sản là cây trồng lâu năm trên đất trên cơ sở kế

thừa quy định bồi thường, hỗ trợ và tái định cư các dự án thủy lợi, thủy điện

Về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư các dự án thủy lợi, thủy điện, trừ các dự án có

sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA), Thủ tướng Chính phủ đã ban

hành QĐ số 34/2010/QĐ-TTg ngày 08/4/2010 để áp dụng đối với tổ chức, hộ gia đình, cá

nhân và cộng đồng dân cư bị thu hồi đất tại vùng lòng hồ, vị trí xây dựng đập, các công

trình đầu mối, công trình phụ trợ và nơi xây dựng khu điểm tái định cư để thực hiện dự

án TLTĐ; trong đó có quy định về bồi thường là tài sản cây trồng lâu năm trên đất như

Với cách tiếp cận là xem xét tổng giá trị mà người sử dụng đất nhận được khi Nhà

nước QĐ thu hồi đất, chúng ta không phân biệt cụ thể khoản nào là bồi thường, khoản

nào là hỗ trợ thì cách tính toán bồi thường vườn cây lâu năm trong QĐ 34 là điểm mới,

tiến bộ so với các quy định trước đây. Từ NĐ 22/2001/NĐ-CP, đến NĐ 197/2004/NĐ-CP,

142

157

Chính phủ (1998), Nghị định 22/1998/NĐ-CP Về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào

mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công công, ngày 24/4, Khoản 2 Điều 23. Chính phủ (2004),

Nghị định 197/2004/NĐ-CP Về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, ngày 03/12, Khoản 2 Điều

24.

và hiện nay là Điểm b Khoản 1 Điều 90 LĐĐ năm 2013 đều quy định, đối với vườn cây

lâu năm, mức bồi thường được tính theo giá trị hiện có của vườn cây theo giá ở địa

phương tại thời điểm thu hồi đất mà không bao gồm giá trị QSDĐ . Thực ra, kỳ vọng

của người sản xuất khi đầu tư trồng cây lâu năm không phải là sự thay đổi theo chiều

hướng có lợi về mặt giá trị của vườn cây, mà chính là nguồn thu nhập từ sản phẩm do

vườn cây mang lại. Do vậy, với quy định về bồi thường vườn cây lâu năm trong thời kỳ

kinh doanh như Điều 8 của QĐ 34 đối với cây lâu năm là phù hợp với kỳ vọng của họ

trước khi đầu tư. Theo đó, đối với các loại cây lâu năm nhưng có thời gian kiến thiết cơ

bản vườn cây và cho thu hoạch hàng năm trong nhiều năm sau (thời kỳ sản xuất kinh

doanh) thì được bồi thường như sau:

- Vườn cây đang trong thời kỳ kiến thiết cơ bản: bồi thường chi phí đầu tư xây dựng

cơ bản vườn cây theo giá trị đầu tư thực tế bao gồm chi phí trồng và chăm sóc tính đến

thời điểm bồi thường;

- Vườn cây đang trong thời kỳ sản xuất kinh doanh: bồi thường thu nhập từ vườn

cây tính bằng thu nhập trung bình ba năm gần nhất của vườn cây (kỳ sản xuất kinh doanh)

nhân với số năm thời kỳ sản xuất kinh doanh còn lại của vườn cây theo quy định của

UBND cấp tỉnh. Sau khi nhận bồi thường, hộ gia đình được tiếp tục thu hoạch sản phẩm

cho đến khi dự án chính thức thu hồi đất để sử dụng.

Điều đáng tiếc là, những nội dung tiến bộ nêu trên không được kế thừa trong QĐ

64/2014/QĐ-TTg quy định Chính sách đặc thù về di dân, tái định cư các dự án thủy lợi,

thủy điện.

Cùng trong lĩnh vực này, chúng ta có thể tiếp thu kinh nghiệm về lập pháp của

Trung Quốc. Do sự khác biệt tương đối về chế độ sở hữu đất đai, mà pháp luật Trung

Quốc không quy định về chế độ thu hồi đất, mà thay vào đó là “trưng thu”, hoặc “trưng

dụng” đất đai vì lợi ích công cộng.

Đất bị trưng dụng sẽ được bồi thường trên cơ sở mục đích ban đầu sử dụng. Bồi

thường trưng dụng đất canh tác sẽ bao gồm: bồi thường đất, hỗ trợ tái định cư và cây

trồng chưa thu hoạch trên đất. Bồi thường trưng dụng đất canh tác từ 6 đến 10 lần giá trị

sản lượng trung bình hàng năm của 3 năm trước khi trưng dụng. Hỗ trợ tái định cư cho

trưng dụng đất canh tác được tính toán theo số nhân khẩu nông nghiệp cần được tái định

cư. Nhân khẩu nông nghiệp cần được tái định cư được tính bằng cách chia số đất canh tác

bị trưng dụng cho bình quân số đất canh tác trên đầu người của đơn vị có đất bị trưng

dụng. Các khoản hỗ trợ tái định cư được chia cho các thành viên nhân khẩu nông nghiệp

143

158

Land Administration Law of the People’s Republic of China.

cần được tái định cư sẽ từ 4 đến 6 lần giá trị sản lượng trung bình hàng năm của đất canh

tác bị trưng dụng trong 3 năm trước. Khoản trợ cấp tái định cư cao nhất cho mỗi hecta đất

canh tác bị thu hồi không vượt quá 15 lần giá trị sản lượng trung bình hàng năm của đất

canh tác bị trưng dụng trong 3 năm trước.

Tuy nhiên, mức bồi thường đất đai và hỗ trợ tái định cư không vượt qua 30 lần giá

trị sản lượng trung bình hàng năm của đất canh tác bị trưng dụng trong 3 năm trước. Tùy

theo sự phát triển kinh tế xã hội và hoàn cảnh đặc biệt, Hội đồng Nhà nước có thể tăng

mức bồi thường đất đai và hỗ trợ tái định cư đối với việc trưng dụng đất canh tác.

Ngoài ra, đối với việc trưng dụng đất để xây dựng các dự án thủy lợi lớn và vừa,

hoặc dự án thủy điện thì Hội đồng Nhà nước sẽ quy định riêng về mức bồi thường đất đai

và hỗ trợ tái định cư .

Như vậy, cho dù là bồi thường khi trưng dụng đất hay hỗ trợ tái định cư, pháp luật

đất đai Trung Quốc cũng đều dựa trên cơ sở giá trị sản lượng trung bình hàng năm của

đất canh tác bị trưng dụng, hay nói cách khác là dựa vào thu nhập trung bình hàng năm

của tài sản là cây trồng trên đất. Đây là quy định tiến bộ, phù hợp với kỳ vọng của người

sản xuất nông nghiệp khi bỏ vốn ra đầu tư, nhất là đối với cây công nghiệp dài ngày.

Thiết nghĩ, nội dung trên cần được tiếp thu, áp dụng trong các trường hợp thu hồi đất

nông nghiệp để đầu tư xây dựng các công trình khác.

Bên cạnh đó, quy định về bồi thường đối với cây hàng năm quy định tại Điểm a

Khoản 1 Điều 90 LĐĐ năm 2013 trên cơ sở luật hóa Khoản 1 Điều 24 NĐ 197/2004/NĐ-

CP. Theo đó, mức bồi thường đối với cây hàng năm được tính bằng giá trị sản lượng của

vụ thu hoạch. Giá trị sản lượng của vụ thu hoạch được tính theo năng suất của vụ cao

nhất trong 3 năm trước liền kề của cây trồng chính tại địa phương và giá trung bình tại

thời điểm thu hồi đất.

Như vậy, đối tượng được bồi thường không phải là loại cây NSDĐ trồng trên đất bị

thu hồi, mà lại là cây trồng chính tại địa phương. Việc xác định thế nào là cây trồng chính

không phải là dễ, bởi lẽ việc trồng cây gì là quyền của NSDĐ. Do vậy, nếu giá trị sản

lượng của cây trồng chính cao hơn giá trị sản lượng của cây trồng thực tế, có nghĩa là có

lợi cho NSDĐ thì không phải bàn luận gì thêm. Tuy nhiên, kết quả bồi thường theo chiều

hướng ngược lại thì dễ dẫn đến việc khiếu nại của NSDĐ.

Trường hợp đối với cây trồng chưa thu hoạch nhưng có thể di chuyển đến địa điểm

khác thì được bồi thường chi phí di chuyển và thiệt hại thực tế do phải di chuyển, phải

trồng lại. Quy định này ít xảy ra trong thực tế, vì khó có loại cây hàng năm hoặc cây lâu

năm nào thích nghi nhanh với điều kiện mới khi di chuyển, mà cần thời gian nhất định để

144

159

Trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội (2000), Giáo trình Sinh lý thực vật, Nxb. Nông nghiệp, tr. 48 - 58.

hồi phục do bộ rễ bị tổn thương và mất nước . Việc xác định thời gian kéo dài thời gian

sinh trưởng cũng như thiệt hại thực tế của sản lượng cây trồng do di chuyển là việc làm

khó khăn, không dễ gì thống nhất giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và người có đất

bị thu hồi.

Đây là hạn chế trong pháp luật đất đai 2003, cụ thể là Điều 24 NĐ 197/2004/NĐ-CP,

song đến nay vẫn chưa khắc phục được.

Trên cơ sở đó, chúng tôi đề nghị sửa đổi, bổ sung Điểm a, Điểm b, Điểm c Khoản 1

Điều 90 LĐĐ năm 2013 như sau:

“Điều 90. Bồi thường đối với cây trồng, vật nuôi

1. Khi Nhà nước thu hồi đất mà gây thiệt hại đối với cây trồng thì việc bồi thường

thực hiện theo quy định sau đây:

a) Đối với cây hàng năm, mức bồi thường được tính bằng giá trị sản lượng của vụ

thu hoạch. Giá trị sản lượng của vụ thu hoạch được tính theo năng suất của vụ cao nhất

trong 3 năm trước liền kề của cây trồng chính tại địa phương hoặc theo sự lựa chọn của

người bị thu hồi đất và giá trung bình tại thời điểm thu hồi đất.

b) Bồi thường thiệt hại đối với cây lâu năm:

Đối với các loại cây lâu năm nhưng có thời gian kiến thiết cơ bản vườn cây và cho

thu hoạch hàng năm trong nhiều năm sau (thời kỳ sản xuất kinh doanh) thì được bồi

thường như sau:

- Vườn cây đang trong thời kỳ kiến thiết cơ bản: bồi thường chi phí đầu tư xây dựng

cơ bản vườn cây theo giá trị đầu tư thực tế (bao gồm chi phí trồng và chăm sóc) tính đến

thời điểm bồi thường.

- Vườn cây đang trong thời kỳ sản xuất kinh doanh: mức bồi thường được tính bằng

thu nhập trung bình 3 năm gần nhất của vườn cây trong thời kỳ sản xuất kinh doanh nhân

với số năm thời kỳ sản xuất kinh doanh còn lại của vườn cây theo quy định của Chính

phủ.

Trong trường hợp vườn cây bước vào thời kỳ sản xuất kinh doanh từ năm thứ nhất

đến năm thứ ba thì mức bồi thường được tính bằng thu nhập trung bình của loại cây trồng

cùng loại theo số liệu do cơ quan Thống kê công bố của năm trước.

c) Đối với cây trồng chưa thu hoạch nhưng có thể di chuyển đến địa điểm khác thì

được bồi thường chi phí di chuyển và thiệt hại thực tế do phải di chuyển, phải trồng lại

theo sự thỏa thuận của người bị thu hồi đất và cơ quan nhà nước có thẩm quyền.”.

Thứ tư, về xác định diện tích đất ở đối với trường hợp có vườn, ao

145

160

161

162

160

161

162

Bộ Tài nguyên và Môi trường (2013), Thông tư số 55/2013/TT-BTNMT Quy định về thành lập bản đồ địa chính,

ngày 30/12.

Nguyễn Như Ý (Chủ biên) (1999), Sách đã dẫn, tr. 1841.

Nguyễn Như Ý (Chủ biên) (1999), Sách đã dẫn, tr. 38.

Kế thừa Điều 87 LĐĐ năm 2003, Điều 103 LĐĐ năm 2013 cũng quy định cách xác

định diện tích đất ở đối với trường hợp có vườn, ao với tiêu chí yêu cầu bắt buộc về mặt

vị trí, đó là: Đất vườn, ao được xác định là đất ở phải trong cùng một thửa đất có nhà ở.

Tuy nhiên, theo cách phân loại các loại đất theo Điều 13 LĐĐ năm 2003, Điều 10 LĐĐ

năm 2013 thì nhóm đất nông nghiệp được chia thành các loại đất sau:

(i) Đất trồng cây hàng năm bao gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác;

(ii) Đất trồng cây lâu năm; (iii) Đất rừng sản xuất; (iv) Đất rừng phòng hộ; (v) Đất rừng

đặc dụng; (vi) Đất nuôi trồng thủy sản; (vii) Đất làm muối; (viii) Đất nông nghiệp khác

bao gồm đất sử dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng

trọt kể cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất; xây dựng chuồng trại chăn

nuôi gia súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho phép; đất trồng trọt,

chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản cho mục đích học tập, nghiên cứu thí nghiệm; đất ươm tạo

cây giống, con giống và đất trồng hoa, cây cảnh.

Bên cạnh đó theo quy định pháp luật thì ký hiệu loại đất theo mục đích sử dụng

đất không có loại đất vườn, ao. Do vậy, khi cấp GCN, loại đất này được ghi là đất cây lâu

năm hay nuôi trồng thủy sản… tùy theo hiện trạng sử dụng đất. Như vậy, nếu đối chiếu

với loại đất được ghi trong GCN với quy định pháp luật thì không có cơ sở để hỗ trợ vì

không phải là đất vườn, ao.

Về mặt ngữ nghĩa, vườn là khu đất quanh nhà để trồng cây cối: vườn cam, vườn

rau, vườn hoa, làm vườn; ao là chỗ đào sâu xuống để giữ nước, thường ngày cạnh

vườn nhà ở nông thôn, để giặt rửa, thả cá, nuôi bèo,… Như vậy, đất vườn, ao là đất

quanh nhà ở được sử dụng vào mục đích trồng cây cối, hoặc được đào sâu xuống để phục

vụ sinh hoạt và thả cá, nuôi bèo. Nếu hiểu theo cách giải thích trên thì đất vườn ao có

nghĩa tương đồng với đất nông nghiệp theo quy định hiện hành.

Trên cơ sở đó, tác giả đề nghị sửa đổi Điều 103 LĐĐ năm 2013 theo hướng, thay

đổi cụm từ: “đất vườn, ao” bằng cụm từ: “đất nông nghiệp”, để tiện trong việc áp dụng

pháp luật khi Nhà nước thu hồi đất có liên quan đến đối tượng này như sau:

“Điều 103. Xác định diện tích đất ở đối với trường hợp có đất nông nghiệp

1. Đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân được xác định là đất ở phải trong cùng

một thửa đất đang có nhà ở.”.

4.2.4. Hoàn thiện quy định pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông

nghiệp

Thứ nhất, kiến nghị sửa đổi, bổ sung quy định về hỗ trợ ổn định đời sống

146

Theo nội dung quy định tại NĐ 47 để tính toán mức hỗ trợ ổn định đời sống cho các

hộ gia đình, cá nhân có thể được biểu thị bằng công thức sau:

Mức hỗ trợ ổn định đời sống = Số tháng được hỗ trợ x số nhân khẩu được hỗ trợ

x 30 kg gạo/tháng x đơn giá 1 kg gạo.

Tuy nhiên, để xác định được số tháng được hỗ trợ thì phải tính toán % diện tích đất

bị thu hồi. Đây là số tương đối không dễ gì xác định chính xác trong bối cảnh hồ sơ địa

chính chưa được xây dựng hoàn chỉnh. Đồng thời, tính toán theo cách này cũng không

phản ảnh đúng đắn mức độ hỗ trợ của Nhà nước trên cơ sở thiệt hại do việc thu hồi đất

nông nghiệp tác động trực tiếp đến đời sống của các hộ gia đình, cá nhân. Đó là chưa đề

cập đến các hạn chế của phương pháp tính trên như đã phân tích ở phần 3.3.2:

(i) Bất cập về cách tính % diện tích đất bị thu hồi trên tổng diện tích đất hộ gia đình,

cá nhân đang sử dụng trên phạm vi một xã hay là tổng diện tích đất hộ gia đình, cá nhân

đang sử dụng không bị bó hẹp trên địa bàn một xã như cách quy định trong NĐ 47.

(ii) Bất cập về cách tính có nên lũy kế diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi trong

từng QĐ thu hồi đất trong trường hợp mỗi lần thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá

nhân chưa đạt đến ngưỡng 30% diện tích đất bị thu hồi, nhưng tổng số diện tích đất nông

nghiệp qua các lần thu hồi thì lại vượt ngưỡng quy định.

(iii) Căn cứ để tính tiền hỗ trợ tương đương 30 kg gạo trong 01 tháng theo thời giá

trung bình tại thời điểm hỗ trợ của địa phương là vẫn theo chế độ bản vị lương thực lỗi

thời, khó xác định như có tác giả phân tích đã được nêu ở trên.

(iv) Quy định cơ quan công bố giá gạo cũng chưa có sự thống nhất, phù hợp với

Luật Giá.

Do đó, cách tính của một số địa phương như Bắc Giang, Hà Nam quy định mức hỗ

trợ ổn định đời sống dựa trên diện tích đất nông nghiệp thực tế bị thu hồi, thay vì dựa vào

số tương đối giữa diện tích đất bị thu hồi so với diện tích đất đang sử dụng là có cơ sở.

Trên cơ sở đó, tác giả đề nghị sửa đổi Khoản 3 Điều 19 NĐ 47 như sau:

“Điều 19. …

… 3. Việc hỗ trợ ổn định đời sống cho các đối tượng quy định tại các Điểm a, b, c

và d Khoản 1 Điều này thực hiện theo quy định sau:

Số tiền hỗ trợ cho hộ gia đình, cá nhân ổn định đời sống = (Diện tích đất bị thu hồi

theo QĐ của cấp có thẩm quyền) x (Số lần giá đất nông nghiệp cùng loại trong bảng giá

đất của địa phương đối với toàn bộ diện tích đất nông nghiệp thu hồi).

147

163

164

163

164

Lê Ngọc Thạnh (2016), Pháp luật về ổn định đời sống khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, Tạp chí Dân chủ và

Pháp

luật điện

tử,

truy

cập

tại địa

chỉ: http://tcdcpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/xay-dung-phap-

luat.aspx?ItemID=268, ngày 15/8/2016.

Thủ tướng Chính phủ (2012), Quyết định số 30/12/QĐ-TTg Về tiêu chí xác định thôn đặc biệt khó khăn, xã thuộc

vùng dân tộc và miền núi giai đoạn 2012 - 2015, ngày 18/7.

Diện tích được hỗ trợ không vượt quá hạn mức giao đất nông nghiệp tại địa

phương.” .

Thứ hai, kiến nghị sửa đổi, bổ sung quy định về hỗ trợ ổn định sản xuất

Trên cơ sở như đã phân tích ở trên, tác giả đề nghị sửa đổi Điểm a Khoản 4; Khoản

5 Điều 19 Nghị định 47/2014/NĐ-CP Quy định về Bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi

Nhà nước thu hồi đất để thống nhất áp dụng trên phạm vi cả nước như sau:

“…4. Việc hỗ trợ ổn định sản xuất thực hiện theo quy định sau:

a) Hộ gia đình, cá nhân bị thu hồi đất nông nghiệp thì được hỗ trợ ổn định sản

xuất, bao gồm: Hỗ trợ giống cây trồng, giống vật nuôi cho sản xuất nông nghiệp, các dịch

vụ khuyến nông, khuyến lâm, dịch vụ bảo vệ thực vật, thú y, kỹ thuật trồng trọt, chăn

nuôi và kỹ thuật nghiệp vụ đối với sản xuất, kinh doanh dịch vụ công thương nghiệp trên

cơ sở diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi;….

5. Đối với hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất do nhận giao khoán đất sử dụng

vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản của các nông, lâm trường

quốc doanh thuộc đối tượng quy định tại Điểm d Khoản 1 Điều này thì được hỗ trợ ổn

định đời sống và sản xuất theo hình thức bằng tiền trên cơ sở diện tích đất nông nghiệp

bị thu hồi…”.

Thứ ba, kiến nghị sửa đổi, bổ sung quy định về hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và

tìm kiếm việc làm

Trên cơ sở tổng hợp, phân tích các quy định được cụ thể hóa tại các địa phương, tác

giả có một số ý kiến đề xuất như sau:

Một là, việc hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm dựa trên toàn bộ

diện tích bị thu hồi, nhưng không vượt quá hạn mức giao đất nông nghiệp tại địa phương

là phù hợp. Tuy nhiên, không cần thiết phải kết hợp nhiều tiêu chí như: loại đất nông

nghiệp, khu vực đất bị thu hồi vì hiện nay, dòng người từ nông thôn đang về thành phố để

tìm kiếm việc làm chính thức, và kể cả phi chính thức là chủ yếu, rất ít dòng người di

chuyển theo hướng ngược lại. Do đó, việc một số địa phương nâng cao mức hỗ trợ đối

với khu vực I là không có cơ sở . Còn nếu như dựa vào loại đất nông nghiệp để quy

định mức hỗ trợ giảm dần từ đất lúa nước hai vụ, đến cây lâu năm, cây hàng năm, đất

nuôi trồng thủy sản, đất trồng rừng thì cũng chưa phù hợp lắm khi thu nhập luôn biến

động, thay đổi theo thị trường, và đương nhiên, phương pháp vốn hóa thu nhập để xác

định giá đất, về lý thuyết cũng thường xuyên bị thay đổi.

148

165

166

165

166

Lê Ngọc Thạnh (2015), Pháp luật về hỗ trợ người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, Tạp chí Tài

nguyên và Môi trường, số 12 (208), tr. 13 - 16.

Khoản 2 Điều 6, Điều 68 Luật Khiếu nại 2011.

Do đó, tác giả đề nghị chỉ nên dựa vào diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi, giá đất

nông nghiệp cùng loại theo bảng giá đất, từ đó quy định chung về số lần giá đất nông

nghiệp cùng loại theo bảng giá đất để hỗ trợ là phù hợp.

Hai là, biên độ chênh lệch trong việc đưa ra số lần giá đất nông nghiệp để hỗ trợ cho

người đang sử dụng đất bị thu hồi giữa các địa phương rất lớn. Điều này ảnh hưởng đến

quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, cần thiết phải có sự thống nhất chung do Chính

phủ quy định.

Ba là, do việc phân bổ lại lao động, đất đai, và trong từng trường hợp cụ thể có cả

yếu tố an ninh quốc phòng nữa, nên một số gia đình, cá nhân đang sử dụng đất do nhận

giao khoán đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản

(không bao gồm đất rừng đặc dụng, rừng phòng hộ) của các nông, lâm trường quốc

doanh tương đối phổ biến ở một số địa phương. Bồi thường tài sản là quyền sử dụng đất,

và cả tài sản trên đất của họ đang sử dụng khi bị thu hồi có thể sẽ thấp hơn những hộ có

GCN, nhưng chắc chắn là, nhu cầu chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm là như nhau, vì

hầu như họ không còn tài sản sinh lợi nào khác nữa. Do vậy, hỗ trợ cho đối tượng này là

cần thiết .

Tuy nhiên, qua khảo sát việc áp dụng pháp luật của các địa phương, chúng tôi thấy

ít địa phương quan tâm đến việc hỗ trợ đối tượng này. Đây cũng là nội dung phổ biến cần

sự thống nhất chung về chính sách do Chính phủ quy định.

4.2.5. Hoàn thiện quy định pháp luật về khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất nông

nghiệp

Thứ nhất, về trách nhiệm giải quyết khiếu nại lần đầu

Luật Khiếu nại năm 2011 đã quy định, không giải quyết khiếu nại là hành vi bị cấm;

đồng thời tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý vi phạm hành chính hoặc bị

truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của

pháp luật . Mặc dù vậy, nhưng trình tự, thủ tục để buộc họ phải chịu trách nhiệm pháp

lý thì vẫn chưa được quy định cụ thể. Trong trường hợp này, thiết nghĩ nên học tập kinh

nghiệm của Cộng hòa Pháp. Pháp luật hành chính nước này quy định, một QĐ cũng có

thể nảy sinh từ sự im lặng của cơ quan Nhà nước, từ sự không trả lời đơn yêu cầu: đó là

QĐ ngầm hoặc mặc nhiên, mà chế độ pháp lý đặc thù của nó do chế độ pháp lý do luật và

án lệ quy định. Tuy nhiên, để khuyến khích cơ quan hành chính nhanh chóng xem xét

giải quyết các hồ sơ, một số văn bản mới ban hành quy định một cơ chế cho các quy định

ngầm chấp nhận hoặc cho phép: sự im lặng không trả lời đơn trong một thời gian nào đấy

149

167

Jean - Michel De Forges (bản dịch của LS. Nguyễn Diệu Cơ), Luật hành chính, Nxb. Khoa học Xã hội, Hà Nội,

1995, tr. 44.

có nghĩa là chấp thuận đơn này . Pháp luật về khiếu nại của nước ta hiện nay được xây

dựng theo hướng thụ động, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền không giải quyết và mặc

nhiên không chấp thuận yêu cầu của người dân. Thiết nghĩ, trong trường hợp quá thời

hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà cơ quan Nhà nước sau khi thông báo thụ lý, không

ban hành QĐ giải quyết khiếu nại coi như chấp thuận yêu cầu được thể hiện trong đơn

của người khiếu nại là nội dung thích hợp trong việc xây dựng pháp luật, tăng cường tính

tích cực, chủ động của cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện quyền lực của mình do

chính nhân dân giao phó, ủy quyền.

Theo đó, tác giả đề nghị bổ sung vào đoạn cuối của Điều 28 Luật Khiếu nại năm

2011 như sau:

“Quá thời hạn nêu trên mà người có thẩm quyền không giải quyết khiếu nại thì coi

như chấp nhận nội dung theo đơn khiếu nại.”. Điều 28 sau khi được bổ sung sẽ có nội

dung như sau:

“Điều 28. Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu

Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với

vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày, kể

từ ngày thụ lý.

Ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 45

ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết có thể kéo dài

hơn nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý.

Quá thời hạn nêu trên mà người có thẩm quyền không giải quyết khiếu nại thì

coi như chấp nhận nội dung theo đơn khiếu nại.”.

Thứ hai, về thủ tục rút gọn giải quyết khiếu nại trong trường hợp thu hồi đất nông

nghiệp để xây dựng công trình thủy lợi, thủy điện

Theo lẽ thông thường, để chuẩn bị xây dựng các công trình, điều cần thiết là phải

giải phóng mặt bằng toàn bộ diện tích được giao mới có thể thi công. Tuy nhiên, việc xây

dựng lòng hồ của công trình thủy lợi, thủy điện thì không nhất thiết phải trải qua các quy

trình, công đoạn như vậy như đã trình bày ở nội dung 2.4.4. của Luận án. Vì các chứng

cứ làm cơ sở cho nghĩa vụ bồi thường của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền sẽ không

còn tồn tại trên thực tế, bởi lẽ: toàn bộ khu vực lòng hồ có cao trình thấp hơn mặt nước

dâng cao nhất của công trình sẽ chìm trong nước khi tích nước đến độ cao nhất định theo

thiết kế. Chính điều này sẽ ảnh hưởng đến quyền lợi của họ khi thực hiện quyền khiếu

nại. Tại Điểm g Khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định, người khiếu nại có

quyền đưa ra chứng cứ về việc khiếu nại và giải trình ý kiến của mình về chứng cứ đó.

150

Tuy nhiên, không giải thích thế nào là “chứng cứ”; trong khi đó, Điều 80 Luật Tố tụng

hành chính năm 2015 quy định, chứng cứ trong vụ án hành chính như sau:

(i) Chứng cứ là những gì có thật được đương sự, cơ quan, tổ chức, cá nhân khác

giao nộp, xuất trình cho Tòa án trong quá trình tố tụng hoặc do Tòa án thu thập được theo

trình tự, thủ tục do pháp luật tố tụng hành chính quy định

(ii) Chứng cứ Tòa án sử dụng làm căn cứ để xác định các tình tiết khách quan của

vụ án cũng như xác định yêu cầu hay sự phản đối của đương sự là có căn cứ và hợp pháp.

Ngoài ra, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 còn quy định về nguồn chứng cứ; xác

định chứng cứ; giao nộp chứng cứ; xác minh, thu thập chứng cứ nhằm đảm bảo quyền và

lợi ích của các đương sự trong quá trình tham gia tố tụng hành chính.

Vấn đề đặt ra là, khi NSDĐ khiếu nại về các QĐHC có liên quan đến việc thu hồi

đất nông nghiệp, trong đó có các nội dung như: diện tích đất bị thu hồi, tài sản trên đất là

cây trồng, công trình được phép xây dựng trên đất nông nghiệp để phục vụ cho mục đích

trồng trọt, chăn nuôi khi bị ngập chìm trong nước thì NSDĐ được đưa ra những chứng cứ

nào, quy trình thu thập và bảo vệ chứng cứ để bảo vệ quyền lợi của mình. Như vậy, bên

cạnh việc hoàn thiện quy định pháp luật về chứng cứ, thì vấn đề cần đặt ra là cần thiết

phải xây dựng quy trình giải quyết khiếu nại đặc biệt, với trình tự, thủ tục, thời gian giải

quyết chỉ trong một thời hạn nhất định, ngắn hơn các trường hợp khác theo quy định

pháp luật hiện hành mới đảm bảo quyền và lợi ích của NSDĐ. Để giải quyết bất cập của

quy định pháp luật hiện hành, tác giả đề nghị bổ sung Khoản 3 Điều 204 LĐĐ năm 2013

như sau:

“Điều 204. Giải quyết khiếu nại, khiếu kiện về đất đai

1. Người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có

quyền khiếu nại, khởi kiện QĐ hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai.

2. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại QĐ hành chính, hành vi hành chính về đất

đai thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu

kiện QĐ hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật

về tố tụng hành chính.

3. Chính phủ quy định cách xác định chứng cứ; trình tự, thủ tục rút gọn trong việc

giải quyết khiếu nại đối với trường hợp thu hồi đất để xây dựng công trình thủy lợi, thủy

điện và các trường hợp khác theo quy định pháp luật.”.

4.3. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thu hồi đất

nông nghiệp

Để pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp được thực hiện có hiệu quả, đảm bảo quyền

lợi của Nhà nước, NSDĐ và các chủ thể khác khi tham gia quan hệ pháp luật đất đai, bên

cạnh việc sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật; còn có nhiều yếu tố quan trọng nhằm

đưa pháp luật đi vào cuộc sống. Theo tác giả cần thực hiện một số giải pháp cơ bản sau:

151

Thứ nhất, cần tăng cường công tác tuyên truyền phổ biến giáo dục ý thức pháp luật

về thu hồi đất nông nghiệp

Phổ biến giáo dục pháp luật đóng vai trò quan trọng trong việc đưa pháp luật vào

cuộc sống, sau quá trình thảo luận, xây dựng pháp luật của các cơ quan Nhà nước, tổ

chức chính trị, chính trị xã hội,... và sự tham gia đóng góp của nhân dân. Qua công tác

phổ biến giáo dục pháp luật , tất cả các đối tượng, kể cả áp dụng pháp luật cũng như chấp

hành pháp luật mới nắm bắt nội dung các quy định pháp luật, giới hạn việc sử dụng thẩm

quyền của cơ quan Nhà nước cũng như cá nhân được Nhà nước trao quyền; thực hiện

quyền và nghĩa vụ của đối tượng bị tác động trong mối quan hệ với Nhà nước. Từ đó, các

bên khi tham gia quan hệ pháp luật có ứng xử chuẩn mực, đảm bảo tính pháp chế xã hội

chủ nghĩa, nâng cao hiệu lực công tác quản lý nhà nước nói chung và trong lĩnh vực đất

đai nói riêng.

Qua thực tiễn áp dụng pháp luật cho thấy, dù các quy định pháp luật có tiên tiến,

phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội, phản ánh nguyện vọng của nhân dân và đảm bảo

quyền và lợi ích của các bên khi tham gia quan hệ pháp luật; tuy nhiên, việc áp dụng

pháp luật, thực hiện quyền lực nhà nước của các chủ thể có thẩm quyền chưa chính xác

sẽ dẫn đến pháp luật không có tính khả thi. Vụ thu hồi đất nông nghiệp ở Quảng Nam, Hà

Nội, các vụ việc thu hồi đất không đúng thẩm quyền, không ban hành QĐ thu hồi đất khi

lấn, chiếm đất,... được đề cập trong luận án là những ví dụ minh họa.

Nội dung của công tác tuyên truyền phổ biến giáo dục pháp luật nên tập trung vào

các quyền và nghĩa vụ của NSDĐ; trong đó có các quy định có liên quan đến pháp luật về

thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp. Đồng thời lượng hóa các giá trị bồi thường, hỗ

trợ và các lợi ích khác mà NSDĐ có thể nhận được để họ có thể tiếp cận, đánh giá các

thông tin mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền cung cấp. Ngoài ra cần chú trọng công tác

bồi dưỡng nghiệp vụ đối với cán bộ, công chức, viên chức, vì chính đối tượng này là chủ

thể của việc áp dụng pháp luật, đảm bảo quyền và lợi ích của các bên khi tham gia quan

hệ pháp luật đất đai.

Do vậy, việc tiếp tục triển khai đồng bộ các biện pháp tuyên truyền, phổ biến giáo

dục pháp luật theo nội dung Chỉ thị số 32-CT/TW ngày 09/12/2003 của Ban Bí thư

Trung ương Đảng Về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong công tác phổ biến, giáo dục

pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân là cần thiết; trong

đó xác định yêu cầu trên là trách nhiệm của cả hệ thống chính trị. Đồng thời các cấp, các

ngành triển khai có hiệu quả Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật sẽ góp phần vào việc đưa

pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp đi vào cuộc sống.

Thứ hai, cần đẩy mạnh hơn nữa vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và

các tổ chức thành viên

152

168

169

168

169

Quốc hội (2013), Hiến pháp, Điều 9; Quốc hội (2015), Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Điều 12.

Nguyễn Như Phát (2013), Trách nhiệm xã hội của Doanh nghiệp - Một số vấn đề lý luận, Kỷ yếu Hội thảo quốc

tế “Kinh doanh và Quyền con người”, Phiên (toàn thể) thứ nhất: Những vấn đề chung về kinh doanh và Quyền con

người, Hà Nội, 27-28/6/2013, tr. 6.

Với chức năng là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân; đại diện, bảo vệ quyền

và lợi ích hợp pháp, chính đáng của nhân dân; tập hợp, phát huy sức mạnh đại đoàn kết

toàn dân tộc, thực hiện dân chủ, tăng cường đồng thuận xã hội; giám sát, phản biện xã

hội; tham gia xây dựng Đảng, Nhà nước, hoạt động đối ngoại nhân dân góp phần xây

dựng và bảo vệ Tổ quốc; hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là giám sát

mang tính nhân dân, thông qua đó sẽ hỗ trợ cho công tác giám sát, kiểm tra, thanh tra của

Nhà nước, nhằm góp phần xây dựng và bảo vệ Nhà nước… trong sạch, vững mạnh, hoạt

động có hiệu lực, hiệu quả; đồng thời bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân .

Những phân tích của tác giả ở Chương 3 cho thấy, thiết chế kiểm soát bên trong của hệ

thống cơ quan hành chính nhà nước chưa thực sự phát huy hiệu quả trong hoạt động quản

lý nhà nước nói chung, và công tác thu hồi đất nông nghiệp nói riêng; do vậy, hoạt động

giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên sẽ là kênh quan trọng, phản ánh

những hạn chế của công tác quản lý và việc chấp hành pháp luật để cơ quan nhà nước có

thẩm quyền kịp thời chấn chỉnh cho phù hợp.

Thứ ba, nâng cao trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp được sử dụng đất đối với

người có đất bị thu hồi

Một nguyên lý phổ biến trong việc điều tiết nguồn lao động nếu không có sự can

thiệp của Nhà nước là, dòng lao động dôi dư ra trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp sẽ

tự tìm đến nơi cần tuyển dụng trong thời gian ngắn hạn hay dài hạn phụ thuộc vào chất

lượng hàng hóa sức lao động. Tâm lý người nông dân bao đời nay, ít khi muốn rời khỏi

lũy tre làng, nơi gắn liền với cộng đồng dân cư mình đang sống. Do vậy, việc phải

chuyển cư là điều ngoài mong muốn của họ. Điều đó, ngoài trách nhiệm của Nhà nước

trong việc đào tạo để chuyển đổi nghề nghiệp, hỗ trợ cho vay ưu đãi, tạo việc làm mới

cho người lao động sau khi bị thu hồi đất nông nghiệp,…; còn cần có sự “chung tay” với

trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp (CSR: Corporate Social Responsibility), nhất là

doanh nghiệp được sử dụng đất của người có đất bị thu hồi khi họ có nhu cầu được làm

việc. Nếu nhìn từ phương diện phục vụ con người và phát triển bền vững thì pháp luật và

CSR có thể là những vectơ cùng chiều và CSR là “cánh tay nối dài” hỗ trợ nhà nước và

phục vụ con người và phát triển bền vững . Là thiết chế mang tính tự nguyện cam kết

của các doanh nghiệp, không phải là pháp luật; nên để CSR thực hiện có hiệu quả ở nước

ta, cần khơi dậy ý thức trách nhiệm với cộng đồng của doanh nghiệp, được thể hiện qua

các Nguyên tắc cam kết, Bộ quy tắc ứng xử của doanh nghiệp,… Ví dụ như Bộ Nguyên

tắc về đầu tư có trách nhiệm của Quỹ Hưu trí Chính phủ Na Uy:

153

170

Guler Aras (GS.TS. Trưởng Khoa, Khoa Kinh tế và Quản trị, Đại học Công nghệ Yildiz, Istanbul, Thổ Nhĩ Kỳ)

(2013), Trường hợp điển hình trong kinh doanh về trách nhiệm đối với quyền con người, Kỷ yếu Hội thảo quốc tế

“Kinh doanh và Quyền con người”, Phiên thứ hai (Tiểu ban 2: Châu Âu, Mỹ La tinh và Châu Á): Kinh nghiệm

quốc tế, khu vực, quốc gia, Hà Nội, 27-28/6/2013, tr. 3.

“…Vì vậy, trung thành với trách nhiệm ủy thác của mình, chúng tôi cam kết những

điều sau:

1. Chúng tôi sẽ đưa vấn đề [CSR] vào quá trình ra QĐ và phân tích đầu tư.

2. Chúng tôi là những người chủ tích cực và đưa [CSR] vào các chính sách chủ sở

hữu và hoạt động kinh doanh.

3. Chúng tôi sẽ tìm cách công khai những vấn đề [CSR] phù hợp tại các dự án đầu

tư.

4. Chúng tôi sẽ khuyến khích tham gia và thực hiện Bộ Nguyên tắc [CSR] trong

ngành công nghiệp đầu tư.

5. Chúng tôi sẽ cùng hợp tác nâng cao hiệu quả thực hiện Bộ Nguyên tắc.

6. Chúng tôi sẽ báo cáo công khai hoạt động và quá trình thực hiện Bộ Nguyên

tắc.” .

Ngoài khả năng tài chính và các kinh nghiệm khác để thực hiện dự án đầu tư, Nhà

nước nên xem xét, ưu tiên khuyến khích tạo điều kiện cho các doanh nghiệp thực hiện tốt

CSR như trên, góp phần vào việc ổn định cuộc sống cho người dân bị thu hồi đất nông

nghiệp qua các cam kết của họ.

Thứ tư, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật về thu hồi

đất nông nghiệp

Là phạm trù thuộc quyền lực nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nói chung và

thanh tra, kiểm tra trong lĩnh vực thu hồi đất nông nghiệp nói riêng có ý nghĩa quan trọng

trong việc phát hiện các trường hợp vi phạm pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp của cơ

quan Nhà nước, người có thẩm quyền và các cơ quan, tổ chức, cá nhân sử dụng đất, tiến

hành xử lý theo quy định pháp luật. Việc phát hiện, xử lý các hành vi vi phạm sẽ góp

phần vảo việc tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật, thu hồi lại tài sản cho Nhà nước;

đồng thời phục hồi lại quan hệ pháp luật bị xâm phạm.

Ngoài ra, công tác thanh tra, kiểm tra sẽ là kênh để tiếp nhận thông tin từ phía cơ

quan quản lý nhà nước và cả NSDĐ đánh giá lại tính khả thi, những bất cập của quy định

pháp luật, để kiến nghị với cơ quan lập pháp, lập quy sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với

điều kiện thực tế.

KẾT LUẬN CHƯƠNG 4

Trên cơ sở phân tích những bất cập trong các quy định pháp luật và cả thực tiễn áp

dụng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp; trong Chương 4 của Luận án đã xác định yêu

154

cầu hoàn thiện và một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về thu

hồi đất nông nghiệp, bao gồm:

Thứ nhất, đánh giá những nội dung Luật Đất đai năm 2013 đã đạt được và yêu cầu

về hoàn thiện pháp luật thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam bao gồm các nội dung: việc

hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp phải phù hợp với đường lối chính sách

của Đảng về quản lý đất đai, đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, người có đất nông

nghiệp bị thu hồi và nhà đầu tư cũng như sự tương thích, tránh xung đột pháp luật về thu

hồi đất nông nghiệp với các quy định khác có liên quan trong hệ thống pháp luật và

ngược lại.

Thứ hai, đề xuất hoàn thiện các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với

vai trò là quy hoạch “nền” để điều chỉnh các quy hoạch kỹ thuật khác. Đồng thời, pháp

luật cần quy định cụ thể nhằm nâng cao vai trò, trách nhiệm của HĐND trong việc tham

gia xem xét, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất với tư cách là người đại diện cho

ý chí, nguyện vọng của nhân dân.

Thứ ba, cần thiết phải định danh lại thuật ngữ “ thu hồi đất”, “bồi thường khi Nhà

nước thu hồi đất nông nghiệp” cho phù hợp với bản chất của sự kiện pháp lý đã phát sinh.

Trên cơ sở đó, tác giả đã đề xuất sửa đổi một số bất cập trong các trường hợp thu hồi đất

nông nghiệp, cũng như về thẩm quyền, trình tự thủ tục tiến hành, tổ chức cưỡng chế thực

hiện QĐHC khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.

Thứ tư, bồi thường giá trị QSDĐ và tài sản là cây trồng, vật nuôi trên đất là một

trong những nội dung quan trọng nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người có

đất nông nghiệp bị thu hồi. Theo đó, tác giả đã đề xuất về phương pháp xác định giá đất

nông nghiệp theo quy định hiện hành; về cách tính bồi thường tài sản là cây trồng lâu

năm trên đất trên cơ sở kế thừa quy định bồi thường, hỗ trợ và tái định cư các dự án thủy

lợi, thủy điện và các nội dung khác có liên quan.

Thứ năm, đề nghị quy định “mặc nhiên” công nhận nội dung khiếu nại khi người có

thẩm quyền không giải quyết đúng hạn theo quy định. Bên cạnh đó, cần thiết phải ban

hành thủ tục giải quyết khiếu nại rút gọn để đảm bảo quyền của người có đất nông nghiệp

bị thu hồi trong trường hợp xây dựng công trình thủy lợi, thủy điện.

155

KẾT LUẬN

Việc Nhà nước thu hồi đất, trong đó có đất nông nghiệp để sử dụng vào các mục

đích khác nhau là hiện tượng chính trị pháp lý bình thường trong bối cảnh xây dựng nền

kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tạo điều kiện cho sự nghiệp công nghiệp

hóa, hiện đại hóa đất nước. Tuy nhiên, do nhiều lý do khác nhau, các quy định pháp luật

hiện hành vẫn chưa “tiệm tiến” với yêu cầu của người có đất bị thu hồi, gây ảnh hưởng

đến sự ổn định xã hội, hay nói cách khác, chưa có sự hài hòa giữa quyền lợi Nhà nước,

nhà đầu tư và quyền lợi của NSDĐ.

Luận án “Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam” đã giải quyết những

vấn đề lý luận và thực trạng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam. Dưới giác

độ lý luận, Luận án đã làm rõ những đặc trưng của việc Nhà nước thu hồi đất nông

nghiệp, và làm rõ QSDĐ là quyền tài sản và là tài sản của NSDĐ, cần được pháp luật bảo

vệ phù hợp với quy định pháp luật quốc tế. Đồng thời, tác giả đã nêu sự cần thiết phải

điều chỉnh bằng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp, lý giải các nội dung điều chỉnh

bằng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp bao gồm: pháp luật về quy hoạch sử dụng đất,

kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp; về nội dung, trình tự thủ tục thu hồi đất nông nghiệp;

về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp.

Dưới giác độ pháp lý, trên cơ sở lý luận và xây dựng các nội dung điều chỉnh bằng

pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp; tác giả cũng đã đề ra những yêu cầu đặt ra trong

việc xây dựng pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở nước ta hiện nay. Trên cơ sở phân

tích các quy định pháp luật hiện hành kết hợp với thực tiễn áp dụng pháp luật ở các địa

phương, cũng như định hướng của Đảng về quản lý nhà nước trên lĩnh vực đất đai, tác

giả đã đưa ra một số kiến nghị một số nội dung cơ bản như sau:

Thứ nhất, đề xuất định danh lại thuật ngữ pháp lý “thu hồi đất”, bồi thường khi

nhà nước thu hồi đất” bằng các thuật ngữ: “trưng thu”, “đền bù” nhằm đảm bảo về mặt

ngữ nghĩa, phản ảnh đúng đắn mối quan hệ giữa Nhà nước và chủ thể sử dụng đất có liên

quan và phù hợp với Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước theo từng trường hợp

cụ thể đối với NSDĐ.

Thứ hai, cùng với việc phát huy quyền dân chủ trực tiếp của NSDĐ, luận án cũng

đề xuất cần thiết phải tăng cường thiết chế dân chủ đại diện, cụ thể là HĐND cùng tham

gia trong quá trình triển khai, thực hiện các nội dung có liên quan đến công tác thu hồi

đất, trong đó có thu hồi đất nông nghiệp, nhất là việc phê duyệt QH, KHSDĐ, ban hành

giá đất,... nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người có đất bị thu hồi.

Thứ ba, suy cho cùng, cơ sở pháp lý trực tiếp làm phát sinh quyền của Nhà nước

và nghĩa vụ chấp hành của NSDĐ trong việc thu hồi đất nông nghiệp chính là những quy

định về các trường hợp thu hồi đất. Trên cơ sở đó, luận án đã đề xuất sửa đổi, bổ sung nội

dung này sao cho phù hợp với thực tế canh tác đang diễn ra và đời sống sinh học của các

156

loại cây trồng trên đất nông nghiệp bị thu hồi. Ngoài ra, để dự báo khả năng thực hiện

của các dự án hay nói cách khác là, có cơ sở để đánh giá tác động của việc thu hồi đất

nông nghiệp, luận án cũng đề xuất sự cần thiết phải quy định Phương án Tổng thể về bồi

thường, hỗ trợ tái định cư để có cơ sở lượng hóa, so sánh các mặt tích cực, hạn chế nhằm

lựa chọn QĐ đầu tư.

Thứ tư, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp là nội dung liên quan trực

tiếp đến quyền lợi của NSDĐ và cả trong việc thực hiện nghĩa vụ của cơ quan hành chính

nhà nước có liên quan, đặc biệt là chính quyền địa phương. Bằng cách lý giải, cần thiết

phải “lượng hóa” lợi ích mà dự án mang lại cho dù được hình thành từ nguồn vốn nào,

Nhà nước phải xác định khoản bù đắp mang tính chia sẻ lợi ích, cấp kinh phí bồi thường

cho chính quyền địa phương nơi có công trình xây dựng, hỗ trợ cho người bị thu hồi đất,

giữ lại nguồn thu cho ngân sách và khoản lợi nhuận hợp lý của nhà đầu tư. Bên cạnh đó,

luận án cũng đề xuất phương pháp định giá đất căn cứ vào mức thu nhập của các hộ sản

xuất tiên tiến trong khu vực nhất định và lãi suất tiền gửi tiết kiệm bình quân một năm

(tính đến thời điểm xác định giá đất của loại tiền gửi VNĐ kỳ hạn 01 năm) được xem xét

để tính theo công bố của Ngân hàng Nhà nước để thống nhất trong cách tính toán trên

phạm vi cả nước; cũng như một số nội dung có liên quan đến nội dung bồi thường như:

thời hạn sử dụng đất nông nghiệp, cách xác định diện tích đất ở đối với trường hợp có

vườn, ao, cách tính bồi thường tài sản là cây trồng lâu năm trên đất trên cơ sở kế thừa quy

định bồi thường, hỗ trợ và tái định cư các dự án thủy lợi, thủy điện.

Thứ năm, tác giả cũng đã làm rõ sự khác biệt giữa việc Nhà nước thu hồi đất nông

nghiệp với việc các chủ thể chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp; đó là chính sách hỗ

trợ trên các lĩnh vực: ổn định đời sống, sản xuất, đào tạo nghề và tìm kiếm việc làm với

kinh phí đầu tư có khi còn cao hơn giá trị quyền sử dụng đất nông nghiệp bị thu hồi.

Đồng thời cũng kiến nghị cơ sở để dự tính kinh phí hỗ trợ là diện tích và giá trị quyền sử

dụng đất nông nghiệp bị thu hồi.

Thứ sáu, luận án cũng đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao việc đảm bảo thực

hiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp như tăng cường công tác tuyên truyền phổ biến

giáo dục ý thức pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp đối với cả chủ thể quản lý và

NSDĐ; phát huy vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành

viên, coi đó là kênh thông tin quan trọng trong việc phản ánh những hạn chế của công tác

quản lý và việc chấp hành pháp luật để cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời chấn

chỉnh sao cho phù hợp; nâng cao trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp được sử dụng đất

đối với người có đất nông nghiệp bị thu hồi; đồng thời tăng cường công tác thanh tra,

kiểm tra việc thực hiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp, đảm bảo quyền lợi của cả

Nhà nước, của NSDĐ và các chủ thể có liên quan.

157

NHỮNG CÔNG TRÌNH LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ĐÃ ĐƯỢC CÔNG BỐ

1. Lê Ngọc Thạnh (2009), Một số ý kiến về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất,

Tạp chí Khoa học Pháp lý, số 4 (53), tr. 26 - 29.

2. Lê Ngọc Thạnh (2010), Xung quanh quy định thời hạn sử dụng đất theo pháp luật

đất đai, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số tháng 11 (224), tr. 34 - 38.

3. Lê Ngọc Thạnh (2011), Cần công bằng hơn trong hỗ trợ phần thu nhập bị giảm

cho người sử dụng lao động và người lao động khi Nhà nước thu hồi đất, Tạp chí Lao

động và Xã hội, số 404 từ 1/4 đến 15/4, tr. 20 - 22.

4. Lê Ngọc Thạnh (2011), Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư các dự án thủy lợi, thủy

điện theo Quyết định 34 của Thủ tướng Chính phủ, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 14

(199), tháng 7, tr. 53 - 58.

5. Lê Ngọc Thạnh (2011), Pháp luật về thu hồi đất với việc đảm bảo quyền con

người ở Việt Nam, Kỷ yếu Hội thảo “Pháp luật về đất đai và nhà ở với vấn đề đảm bảo

quyền con người ở Việt Nam”, do Trung tâm nghiên cứu pháp luật về QCN&QCD, Khoa

Luật Dân sự - Khoa Luật Thương mại (Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh) đồng tổ

chức, tháng 9, tr. 85 - 93.

6. Lê Ngọc Thạnh (2012), Hành trình của giá đất và kiến nghị hoàn thiện công tác

định giá đất nông nghiệp, Tạp chí Khoa học Đào tạo Ngân hàng (Học viện Ngân hàng),

số 126, tháng 11, tr. 45 - 49.

7. Lê Ngọc Thạnh (2013), Dự thảo Luật Đất đai năm 2003 với các quy định về thu

hồi đất, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 04 (236), tháng 2, tr. 34 - 44.

8. Lê Ngọc Thạnh (2013), Đảm bảo tài sản là quyền sử dụng đất của người có đất bị

thu hồi - Nhìn từ quy định trong các bản Hiến pháp và pháp luật đất đai, Tạp chí Nhà

nước và Pháp luật, số 3 (299), tr. 66 - 76.

9. Lê Ngọc Thạnh (2013), Pháp luật về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông

nghiệp, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, số 4 (253) tháng 4, tr. 22 - 27.

10. Lê Ngọc Thạnh (2013), Về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân trong Dự thảo

Luật Đất đai (sửa đổi), Đặc san Tạp chí Khoa học Pháp lý, số 01, tr. 25 - 30.

158

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

VĂN BẢN CỦA ĐẢNG, VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA VIỆT NAM

1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa XI (2012), Nghị quyết Hội nghị lần

thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI), Nxb. Chính trị Quốc gia.

2. Chính phủ (1994), Nghị định số 90/1994/NĐ-CP Về đền bù thiệt hại đất, ngày

17/8.

3. Chính phủ (1998), Nghị định số 22/1998/NĐ-CP Về việc đền bù thiệt hại khi

Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi

ích công cộng, ngày 24/4.

4. Chính phủ (1999), Nghị định số 17/1999/NĐ-CP Về thủ tục chuyển đổi,

chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế quyền sử dụng đất và thế chấp, góp vốn

bằng giá trị quyền sử dụng đất, ngày 29/3.

5. Chính phủ (2010), Nghị định số 40/2010/NĐ-CP Về kiểm tra và xử lý văn bản

quy phạm pháp luật, ngày 12/4.

6. Chính phủ (2013), Nghị định 11/2013/NĐ-CP Về Quản lý đầu tư phát triển đô

thị, ngày 14/01.

7. Chính phủ (2013), Nghị định 142/2013/NĐ-CP Quy định về xử phạt vi phạm

hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước và khoáng sản, ngày 24/10.

8. Chính phủ (2013), Nghị định số 135/2003/NĐ-CP Về kiểm tra và xử lý văn

bản quy phạm pháp luật, ngày 14/11.

9. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ

XI, Nxb. Chính trị quốc gia.

10. Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ

XII, Nxb. Chính trị quốc gia.

11. Hội đồng Bộ trưởng (1990), Quyết định số 186-HĐBT Về đền bù thiệt hại đất

nông nghiệp, đất có rừng khi chuyển sang sử dụng vào mục đích khác, ngày 31/5.

12. Hội đồng Chính phủ (1959), Nghị định số 151/TTg Quy định tạm thời về trưng

dụng đất, ngày 14/01.

13. Hội đồng Chính phủ (1980), Quyết định số 201/CP Về việc thống nhất quản lý

ruộng đất và tăng cường công tác quản lý trong cả nước, ngày 14/01.

14. Quốc hội (1946), Hiến pháp, Hà Nội.

15. Quốc hội (1953), Luật Cải cách ruộng đất, Hà Nội.

16. Quốc hội (1959), Hiến pháp, Hà Nội.

17. Quốc hội (1980), Hiến pháp, Hà Nội.

18. Quốc hội (1987), Luật Đất đai, Hà Nội.

19. Quốc hội (1987), Luật Đầu tư nước ngoài ở Việt Nam, Hà Nội.

20. Quốc hội (1992), Hiến pháp, Hà Nội.

159

21. Quốc hội (1992), Luật Tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân, Hà Nội.

22. Quốc hội (1993), Luật Đất đai, Hà Nội.

23. Quốc hội (2003), Luật Đất đai, Hà Nội.

24. Quốc hội (2003), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Hà

Nội.

25. Quốc hội (2005), Bộ Luật Dân sự, Hà Nội.

26. Quốc hội (2008), Luật Trưng mua trưng dụng tài sản, Hà Nội.

27. Quốc hội (2009), Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước, Hà Nội.

28. Quốc hội (2013), Hiến pháp, Hà Nội.

29. Quốc hội (2013), Hiến pháp, Hà Nội.

30. Quốc hội (2013), Luật Đất đai, Hà Nội.

31. Quốc hội (2015), Bộ Luật Dân sự, Hà Nội.

32. Quốc hội (2015), Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Hà Nội.

33. Thủ tướng Chính phủ (2010), Quyết định số 34/2010/QĐ-TTg Về việc ban

hành Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư các dự án thủy lợi, thủy điện, ngày

08/4.

34. Thủ tướng Chính phủ (2012), Quyết định số 30/2012/QĐ-TTg Về tiêu chí xác

định thôn đặc biệt khó khăn, xã thuộc vùng dân tộc và miền núi giai đoạn 2012 - 2015,

ngày 18/7.

35. Thủ tướng Chính phủ (2014), Quyết định số 64/2014/Q Đ-TTg Quy định chính

sách đặc thù về di dân, tái định cư các dự án thủy lợi, thủy điện, ngày 18/11.

36. Trung tâm Tư vấn Pháp luật Tân Việt Hội Luật gia Việt Nam, Luật Đất đai

2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành, Nxb. Lao động - Xã hội.

37. Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh (2015), Luật Đất đai 2013 và các

văn bản hướng dẫn thi hành, Nxb. Kinh tế.

38. UBND thành phố Cần Thơ (2014), Quyết định số 15/2014/QĐ-UBND Quy

định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất đối với các nội dung

thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân thành phố Cần Thơ, ngày 13/11.

39. UBND thành phố Cần Thơ (2014), Quyết định số 22/2014/QĐ-UBND Quy

định mức giá các loại đất định kỳ 05 năm (2015 - 2019), ngày 26/12.

40. UBND thành phố Đà Nẵng (2015), Quyết định số 06/2015/QĐ-UBND Về việc

Ban hành Quy định về trình tự, thủ tục thu hòi đất và bồi thường, hỗ trợ và tái định cư

khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, ngày 14/3.

41. UBND thành phố Đà Nẵng (2014), Quyết định số 50/2014/QĐ-UBND Giá các

loại đất trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, ngày 20/12.

42. UBND thành phố Hà Nội (2014), Quyết định số 23/2014/QĐ-UBND Ban hành

Quy định các nội dung thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội do

160

Luật Đất đai 2013 và các Nghị định của Chính phủ giao cho về bồi thường, hỗ trợ và tái

định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hà Nội, ngày 20/6.

UBND thành phố Hà Nội (2014), Quyết định số 96/2014/QĐ-UBND Ban 43.

hành quy định về giá các loại đất trên địa bàn thành phố Hà Nội áp dụng từ ngày

01/01/2015 đến 31/12/2019, ngày 29/12.

44. UBND thành phố Hải Phòng (2014), Quyết định số 2680/2014/QĐ-UBND

Ban hành Quy định chi tiết một số nội dung về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà

nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hải Phòng, ngày 03/12.

45. UBND thành phố Hải Phòng (2014), Quyết định số 2970/2014/QĐ-UBND

Ban hành Quy định về bảng giá đất thành phố Hải Phòng 05 năm (2015 - 2019), ngày

25/12.

46. UBND thành phố Hồ Chí Minh (2015), Quyết định số 23/2015/QĐ-UBND

Ban hành Quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa

bàn thành phố Hồ Chí Minh, ngày 15/5.

47. UBND thành phố Hồ Chí Minh (2014), Quyết định số 51/2014/QĐ-UBND

Ban hành quy định về giá các loại đất trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh áp dụng từ

ngày 01/01/2015 đến ngày 31/12/2019, ngày 31/12.

48. UBND tỉnh An Giang (2015), Quyết định số 08/2015/QĐ-UBND Về bồi

thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh An Giang, ngày

30/3.

49. UBND tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu (2014), Quyết định số 52/2014/QĐ-UBND

Quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Bà

Rịa - Vũng Tàu, ngày 31/10.

50. UBND tỉnh Bạc Liêu (2014), Quyết định số 23/2014/QĐ-UBND Ban hành quy

định chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh

Bạc Liêu, ngày 20/10.

51. UBND tỉnh Bắc Kạn (2014), Quyết định số 22/2014/QĐ-UBND Quy định một

số nội dung về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh

Bắc Kạn, ngày 22/10.

52. UBND tỉnh Bắc Kạn (2014), Quyết định số 27/2014/QĐ-UBND Về việc ban

hành Bảng giá đất định kỳ 5 năm (2015 - 2019) trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn, ngày 22/12..

53. UBND tỉnh Bắc Giang (2014), Quyết định số 869/2014/QĐ-UBND Ban hành

Quy định một số điểm cụ thể về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà

nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Bắc Giang, ngày 31/12.

54. UBND tỉnh Bắc Ninh (2014), Quyết định số 528/2014/QĐ-UBND Ban hành

Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và thực hiện trình

161

tự thu hồi đất, giao đất, cho thuế đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trên địa bàn tỉnh

Bắc Ninh, ngày 22/12.

55. UBND tỉnh Bến Tre (2014), Quyết định số 40/2014/QĐ-UBND Ban hành Quy

định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Bến Tre,

ngày 31/12.

56. UBND tỉnh Bến Tre (2014), Quyết định số 35/2014/QĐ-UBND Ban hành quy

định Bảng giá đất trên địa bàn tỉnh Bến Tre giai đoạn 2015 - 2019 , ngày 19/12.

57. UBND tỉnh Bình Dương (2014), Quyết định số 51/2014/QĐ-UBND Ban hành

Quy định về chính sách, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước

thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Bình Dương, ngày 18/12.

58. UBND tỉnh Bình Dương (2014), Quyết định số 64/2014/QĐ-UBND Ban hành

quy định Giá các loại đất trên địa bàn tỉnh Bình Dương, ngày 22/12.

59. UBND tỉnh Bình Định (2015), Quyết định số 13/2015/QĐ-UBND Về việc ban

hành chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn

tỉnh Bình Định, ngày 07/7.

60. UBND tỉnh Bình Định (2014), Quyết định số 34/2014/QĐ-UBND Ban hành

bảng giá các loại đất năm 2015 (định kỳ 5 năm) trên địa bàn tỉnh Bình Định, ngày 22/12.

61. UBND tỉnh Bình Phước (2015), Quyết định số 13/2015/QĐ-UBND Ban hành

Quy định chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa

bàn tỉnh Bình Phước, ngày 08/6.

62. UBND tỉnh Bình Thuận (2015), Quyết định số 08/2015/QĐ-UBND Ban hành

Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; Quy trình thu hồi,

giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và quy trình chủ đầu tư thỏa thuận

với người sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư trên địa bàn tỉnh Bình Thuận, ngày 02/3.

63. UBND tỉnh Cà Mau (2015), Quyết định số 62/2015/QĐ-UBND Ban hành Quy

định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Cà

Mau, ngày 31/12.

UBND tỉnh Cao Bằng (2014), Quyết định số 42/2014/QĐ-UBND Về việc Ban 64.

hành Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn

tỉnh Cao Bằng, ngày 19/12.

65. UBND tỉnh Đăk Lăk (2011), Quyết định số 01/2011/QĐ-UBND Về việc ban

hành quy định giá bồi thường cây trồng, hoa màu trên đất khi Nhà nước thu hồi đất trên

địa bàn tỉnh, ngày 07/01.

66. UBND tỉnh Đăk Lăk (2014), Quyết định số 39/2014/QĐ-UBND Về việc Ban

hành Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn

tỉnh Đăk Lăk, ngày 10/11.

162

67. UBND tỉnh Đắk Lắk (2014), Quyết định số 43/2014/QĐ-UBND Ban hành quy

định bảng giá các loại đất trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk, ngày 22/12.

68. UBND tỉnh Đăk Nông (2015), Quyết định số 07/2015/QĐ-UBND Ban hành

Quy định cụ thể về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa

bàn tỉnh Đăk Nông, ngày 29/01.

69. UBND tỉnh Điện Biên (2014), Quyết định số 27/2014/QĐ-UBND Ban hành

một số quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên

địa bàn tỉnh Điện Biên, ngày 14/10.

70. UBND tỉnh Đồng Nai (2014), Quyết định số 54/2014/QĐ-UBND Ban hành

Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh

Đồng Nai, ngày 20/11.

71. UBND tỉnh Đồng Tháp (2014), Quyết định số 27/2014/QĐ-UBND Ban hành

Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh

Đồng Tháp, ngày 27/11.

72. UBND tỉnh Đồng Tháp (2014), Quyết định số 34/2014/QĐ-UBND Ban hành

quy định Giá các loại đất trên địa bàn tỉnh Đồng Tháp 05 năm (2015 - 2019), ngày 19/12.

73. UBND tỉnh Gia Lai (2014), Quyết định số 21/2014/QĐ-UBND Về việc Ban

hành Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn

tỉnh Gia Lai, ngày 12/9.

74. UBND tỉnh Hà Giang (2015), Quyết định số 07/2015/QĐ-UBND Ban hành

quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh

Hà Giang, ngày 09/6.

75. UBND tỉnh Hà Nam (2014), Quyết định số 38/2014/QĐ-UBND Về việc Ban

hành Quy định một số nội dung về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi

đất trên địa bàn tỉnh Hà Nam, ngày 12/9.

76. UBND tỉnh Hà Nam (2014), Quyết định số 50/2014/QĐ-UBND Về việc ban

hành quy định bảng giá các loại đất trên địa bàn tỉnh Hà Nam, ngày 19/12.

77. UBND tỉnh Hà Tĩnh (2014), Quyết định số 75/2014/QĐ-UBND Ban hành Quy

định chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn

tỉnh Hà Tĩnh, ngày 03/11.

78. UBND tỉnh Hải Dương (2014), Quyết định số 37/2014/QĐ-UBND Ban hành

Quy định chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa

bàn tỉnh Hải Dương, ngày 22/12.

79. UBND tỉnh Hải Dương (2014), Quyết định số 33/2014/QĐ-UBND Ban hành

bảng giá đất trên địa bàn tỉnh Hải Dương, ngày 20/12.

163

80. UBND tỉnh Hậu Giang (2014), Quyết định số 39/2014/QĐ-UBND Ban hành

quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh

Hậu Giang, ngày 19/12.

81. UBND tỉnh Hòa Bình (2014), Quyết định số 24/2014/QĐ-UBND Ban hành

Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh

Hòa Bình, ngày 25/9.

82. UBND tỉnh Hưng Yên (2014), Quyết định số 14/2014/QĐ-UBND Ban hành

Quy định chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa

bàn tỉnh Hưng Yên, ngày 25/10.

83. UBND tỉnh Khánh Hòa (2014), Quyết định số 29/2014/QĐ-UBND Ban hành

Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh

Khánh Hòa, ngày 21/12.

84. UBND tỉnh Kiên Giang (2015), Quyết định số 22/2015/QĐ-UBND Ban hành

Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh

Kiên Giang, ngày 17/6.

85. UBND tỉnh Kon Tum (2014), Quyết định số 53/2014/QĐ-UBND Về việc Ban

hành Quy định cụ thể một số nội dung về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước

thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Kon Tum, ngày 19/9.

86. UBND tỉnh Lai Châu (2014), Quyết định số 33/2014/QĐ-UBND Về việc Ban

hành Quy định một số nội dung về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; trình tự, thủ tục thực

hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Lai Châu,

ngày 05/11.

87. UBND tỉnh Lâm Đồng (2015), Quyết định số 33/2015/QĐ-UBND Ban hành

Quy định một số nội dung về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng, ngày 10/02.

88. UBND tỉnh Lạng Sơn (2015), Quyết định số 12/2015/QĐ-UBND Ban hành

Quy định chi tiết một số điều của Luật Đất đai và Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày

15/5/2014 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên

địa bàn tỉnh Lạng Sơn, ngày 14/02.

89. UBND tỉnh Lào Cai (2015), Quyết định số 13/2015/QĐ-UBND Ban hành Quy

định một số nội dung về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa

bàn tỉnh Lào Cai, ngày 09/4.

90. UBND tỉnh Long An (2014), Quyết định số 56/2014/QĐ-UBND Về việc Ban

hành Quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn

tỉnh Long An, ngày 13/11.

164

91. UBND tỉnh Nam Định (2015), Quyết định số 08/2015/QĐ-UBND Về việc Ban

hành Quy định cụ thể một số nội dung về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước

thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Nam Định, ngày 24/3.

92. UBND tỉnh Nghệ An (2015), Quyết định số 58/2015/QĐ-UBND Ban hành

Quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh

Nghệ An, ngày 13/10.

93. UBND tỉnh Ninh Bình (2014), Quyết định số 26/2014/QĐ-UBND Ban hành

Quy định một số chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên

địa bàn tỉnh Ninh Bình, ngày 19/9.

94. UBND tỉnh Phú Thọ (2014), Quyết định số 11/2014/QĐ-UBND Ban hành Quy

định một số nội dung cụ thể về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và đơn giá bồi thường về

vật kiến trúc, cây cối khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Phú Thọ, ngày 10/9.

UBND tỉnh Phú Yên (2014), Quyết định số 57/2014/QĐ-UBND Về việc Quy 95.

định chi tiết một số nội dung về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

trên địa bàn tỉnh Phú Yên, ngày 30/12.

96. UBND tỉnh Quảng Bình (2014), Quyết định số 22/2014/QĐ-UBND Ban hành

Quy định chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa

bàn tỉnh Quảng Bình, ngày 09/9.

97. UBND tỉnh Quảng Nam (2014), Quyết định số 43/2014/QĐ-UBND Ban hành

Quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh

Quảng Nam, ngày 22/12.

98. UBND tỉnh Quảng Ngãi (2015), Quyết định số 13/2015/QĐ-UBND Ban hành

Quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất áp dụng trên địa

bàn tỉnh Quảng Ngãi, ngày 05/3.

99. UBND tỉnh Quảng Ninh (2014), Quyết định số 13/2015/QĐ-UBND Ban hành

Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất theo Luật Đất đai

2013 trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh, ngày 13/8.

100. UBND tỉnh Quảng Trị (2014), Quyết định số 38/2014/QĐ-UBND Ban hành

Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh

Quảng Trị, ngày 19/9.

101. UBND tỉnh Sóc Trăng (2014), Quyết định số 34/2014/QĐ-UBND Ban hành

Quy định một số chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

trên địa bàn tỉnh Sóc Trăng, ngày 31/12.

102. UBND tỉnh Sơn La (2014), Quyết định số 15/2014/QĐ-UBND Về việc quy

định một số nội dung về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên

địa bàn tỉnh Sơn La, ngày 11/8.

165

103. UBND tỉnh Tây Ninh (2015), Quyết định số 17/2015/QĐ-UBND Ban hành

Quy định một số chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

trên địa bàn tỉnh Tây Ninh, ngày 02/4.

104. UBND tỉnh Thái Bình (2014), Quyết định số 08/2014/QĐ-UBND Ban hành

Quy định một số chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

trên địa bàn tỉnh Thái Bình, ngày 30/6.

105. UBND tỉnh Thái Nguyên (2014), Quyết định số 57/2014/QĐ- UBND Phê

duyệt Bảng giá đất giai đoạn năm 2015 - 2019 trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên, ngày

22/12.

106. UBND tỉnh Thanh Hóa (2014), Quyết định số 3162/2014/QĐ-UBND Ban

hành Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn

tỉnh Thanh Hóa, ngày 26/9.

107. UBND tỉnh Thừa Thiên Huế (2014), Quyết định số 46/2014/QĐ-UBND Ban

hành Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn

tỉnh Thừa Thiên Huế, ngày 05/8.

108. UBND tỉnh Thừa Thiên Huế (2014), Quyết định số 75/2014/QĐ-UBND Ban

hành bảng giá đất trên địa bàn tỉnh Thừa Thiên Huế áp dụng trong thời gian 05 năm

(2015 - 2019), ngày 22/12.

109. UBND tỉnh Trà Vinh (2015), Quyết định số 06/2015/QĐ- UBND Về việc Ban

hành Quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn

tỉnh Trà Vinh, ngày 15/4.

110. UBND tỉnh Tuyên Quang (2015), Quyết định số 06/2015/QĐ- UBND Ban

hành Quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thuộc thẩm quyền của Ủy ban nhân dân

tỉnh khi Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội

vì lợi ích quốc gia, công cộng trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang, ngày 16/4.

111. UBND tỉnh Vĩnh Long (2014), Quyết định số 18/2014/QĐ- UBND Ban hành

Quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh

Vĩnh Long, ngày 30/9.

112. UBND tỉnh Vĩnh Phúc (2014), Quyết định số 35/2014/QĐ- UBND Ban hành

Quy định chi tiết một số điều về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và đơn giá bồi thường, hỗ

trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Vĩnh Phúc, ngày 15/8.

113. UBND tỉnh Yên Bái (2014), Quyết định số 17/2014/QĐ-UBND Ban hành Quy

định chi tiết một số điều, khoản của Luật Đất đai ngày 29 tháng 11 năm 2013 của Chính

phủ Quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, ngày 17/9.

114. Vụ Khoa học Công nghệ và Chất lượng sản phẩm (2011), Tuyển tập Tiêu

chuẩn Việt Nam, Nxb. Nông nghiệp.

VĂN BẢN HÀNH CHÍNH

166

115. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012), Báo cáo số 193/BC-TNMT ngày

06/9/2012 Tổng kết thi hành Luật Đất đai 2003 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai.

116. Bộ Tài nguyên và Môi trường (2016), Quyết định số 2712/QĐ-BTNMT Phê

duyệt và công bố kết quả thống kê diện tích đất đai năm 2014, ngày 25/11.

117. Hội đồng Bồi thường, Hỗ trợ, Tái định cư công trình thủy điện Buôn Kuôp

(2006), Tài liệu lưu trữ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

118. Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện Krông Ana, tỉnh Đắk Lắk (2007), Báo

cáo số 34/BC-TNMT, ngày 08/02.

119. Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện Krông Ana, tỉnh Đắk Lắk (2010), Tài

liệu lưu trữ.

120. Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện Krông Ana, tỉnh Đắk Lắk (2007 -

2015), Tài liệu điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên địa bàn huyện.

121. Thanh tra Chính phủ (2010), Báo cáo số 2280/BC-TTCP Tổng kết việc thi

hành Luật khiếu nại, tố cáo (từ năm 2005 đến tháng 6/2009), ngày 04/8.

LUẬT NƯỚC NGOÀI

122. People's Republic of China, Land Administration Law of the People’s

Republic of China, truy cập tại địa chỉ: http://www.npc.gov.cn/englishnpc/Law/2007-

12/12/content_1383939.htm.

TÀI LIỆU TIẾNG VIỆT

123. Vũ Tiến Anh (2012), Vấn đề đất đai trong quá trình thực hiện Hiến pháp năm

1992, Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế, số 105, tháng 2.

124. C. Mác và Ph. Ăngghen, Toàn tập, tập 1, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội,

1995.

125. C. Mác, Ph. Ăngghen Toàn tập Tập 6, Nxb. Chính trị Quốc gia, 1993.

126. Ngô Đức Cát (Chủ biên, 2000), Kinh tế tài nguyên đất, Nxb. Nông nghiệp.

127. Đào Trung Chính (2014), Nghiên cứu thực trạng và đề xuất đổi mới pháp luật

về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, Luận án Tiến sĩ chuyên ngành Quản lý

đất đai, Hà Nội.

128. Chủ tịch Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam (2004), Quy định tạm thời về tổ

chức và hoạt động Công đoàn cơ sở xã, phường, thị trấn Ban hành kèm theo Quyết định

số 974/QĐ-TLĐ, ngày 29/6.

129. Đỗ Kim Chung (2000), Thị trường đất đai trong nước ở Việt Nam: Thực trạng

và các định hướng chính sách, Tạp chí Nghiên cứu kinh tế số 01(260).

130. Đinh Văn Đãn, Lưu Văn Duy (2009), Chuyển đổi cơ cấu lao động nông dân bị

mất đất sản xuất, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 12 (74), tháng 6.

131. Guler Aras (GS.TS. Trưởng Khoa, Khoa Kinh tế và Quản trị, Đại học Công

nghệ Yildiz, Istanbul, Thổ Nhĩ Kỳ) (2013), Trường hợp điển hình trong kinh doanh về

167

trách nhiệm đối với quyền con người, Kỷ yếu Hội thảo quốc tế “Kinh doanh và Quyền

con người”, Phiên thứ hai (Tiểu ban 2: Châu Âu, Mỹ La tinh và Châu Á): Kinh nghiệm

quốc tế, khu vực, quốc gia, Hà Nội, 27-28/6/2013.

132. Nguyễn Mạnh Hải - Chủ nhiệm đề tài (2009), Vấn đề bồi thường trong thu

hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam: Thực trạng chính sách và giải pháp hoàn thiện, Đề tài

nghiên cứu khoa học cấp Bộ của Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (thuộc

Bộ Kế hoạch đầu tư), Hà Nội.

133. Đỗ Hậu - Nguyễn Đình Bồng (2010), Quản lý đất đai và bất động sản đô thị,

Nxb. Xây dựng.

134. Nguyễn Ngọc Hiến (Chủ biên) (2003), Hành chính công, Nxb. Thống kê.

135. Phan Trung Hiền (2008), Cơ sở hiến định về thu hồi đất vì mục đích công

cộng ở Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 12 (128), tháng 8.

136. Phan Trung Hiền (2011), Pháp luật về thu hồi đất khi thực hiện quy hoạch và

chế định trưng dụng đất trong pháp luật Việt Nam, Tạp chí Luật học, số 3.

137. Phan Trung Hiền (Chủ biên, 2016), Pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai ở

Việt Nam, Nxb. Đại học Cần Thơ.

138. Học viện Hành chính Quốc gia (2001), Giáo trình Luật Hành chính và Tài

phán Hành chính, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội.

139. Nguyễn Quốc Hùng (2010), Một số vấn đề ô nhiễm và suy thoái đất đai ở Việt

Nam hiện nay, Nxb. Chính trị Quốc gia.

140. Trần Quang Huy (2010), Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, Tạp chí

Luật học, số 10.

141. Trần Quang Huy (Chủ biên, 2013), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb. Tư pháp.

142. Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội (2010), Quyền con người (Tập hợp

những bình luận/khuyến nghị chung của các Ủy ban Công ước của Liên Hiệp quốc),

Nxb. Công an nhân dân.

143. Phạm Sỹ Liêm (2009), “Chính sách trưng dụng đất ở một số quốc gia”, Tạp

chí Tài nguyên và Môi trường, 11 (73) tháng 6/2009.

144. Trương Đắc Linh (2012), Những bất cập từ vụ cưỡng chế thu hồi đất ở Tiên

Lãng và vấn đề sửa đổi Hiến pháp, pháp luật về chính quyền địa phương, Tạp chí Khoa

học Pháp lý, số 1.

145. Vũ Triệu Mân (2005), Giáo trình Bệnh cây đại cương, Nxb. Nông nghiệp.

146. Nguyễn Thị Nga (2010) Pháp luật về trình tự, thủ tục thu hồi đất, bồi thường

và giải phóng mặt bằng và những vướng mắc nảy sinh trong quá trình áp dụng, Tạp chí

Luật học, số 11.

168

147. Ngân hàng Thế giới (2008), Land in transition: Reform and Poverty in Rural

Vietnam” (Đất đai trong thời kỳ chuyển đổi: Cải cách và Nghèo đói ở Nông thôn Việt

Nam), Nxb. Văn hóa Thông tin, Hà Nội.

148. Ngân hàng Thế giới (2011), Báo cáo khảo sát tình hình công khai thông tin

trong quản lý đất đai, Ấn phẩm nội bộ, Hà Nội.

149. Ngân hàng Thế giới (2011), Compulsory land acquisition and voluntary land

conversion in Vietnam: The conceptual approach, land valuation and grience redress

mechanisms (Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và chuyển dịch đất đai tự nguyện ở Việt Nam:

Phương pháp tiếp cận, Định giá đất và Giải quyết khiếu nại của dân), Ấn phẩm nội bộ,

Hà Nội.

150. Phạm Hữu Nghị (2008), Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo pháp luật đất

đai Việt Nam: Thực trạng và kiến nghị, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 10.

151. Phạm Duy Nghĩa (2004), Chuyên khảo Luật Kinh tế, Nxb. Đại học Quốc gia

Hà Nội.

152. Phạm Duy Nghĩa (2011), Giáo trình Luật Kinh tế, Nxb. Công an nhân dân.

153. Lê Thị Nguyện, Vai trò và những thách thức từ các công trình thủy điện - thủy

lợi ở miền Trung Việt Nam, Tạp chí Khoa học Đại học Huế, số 68.

154. Nguyễn Quốc Ngữ (2012), Thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép

chuyển mục đích sử dụng đất, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, 5 (139).

155. Nguyễn Thị Nhàn (2010), Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp trong giai

đoạn hiện nay, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Hà Nội.

156. Nguyễn Như Phát (2013), Trách nhiệm xã hội của Doanh nghiệp - Một số vấn

đề lý luận, Kỷ yếu Hội thảo quốc tế “Kinh doanh và Quyền con người”, Phiên (toàn thể)

thứ nhất: Những vấn đề chung về kinh doanh và Quyền con người, Hà Nội, 27-

28/6/2013.

157. Nguyễn Tấn Phát (2010), Quan hệ tổ chức - Quản lý đất đai trong nông

nghiệp và phát triển nông thôn thời kỳ chuyển đổi kinh tế ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ

Kinh tế Chính trị, Tp. Hồ Chí Minh.

158. Lê Du Phong (Chủ biên, 2007), Thu nhập, đời sống, việc làm của người có đất

bị thu hồi để xây dựng các khu công nghiệp, các khu đô thị, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã

hội, các công trình phúc lợi công cộng phục vụ lợi ích quốc gia, Nxb. Chính trị Quốc gia,

Hà Nội.

159. Ngô Hữu Phước - Lê Đức Phương (2013), Văn bản Luật Quốc tế và văn bản

pháp luật Việt Nam phục vụ học tập, nghiên cứu môn Khái luận chung về Luật Quốc tế,

Nxb. Lao động.

160. Đặng Anh Quân (2012), Đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất trong công

tác quy hoạch sử dụng đất, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, 4 (288).

169

161. Hoàng Thị Kim Quế (Chủ biên), (2007), Giáo trình Lý luận chung về Nhà

nước và Pháp luật, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội.

162. Bùi Hoài Sơn (2011), Đôi nét về khái niệm tri thức bản địa, Tạp chí Văn hóa

Nghệ thuật, số 308, tháng 2.

163. Nguyễn Văn Sửu (2010), Đổi mới chính sách đất đai ở Việt Nam - từ lý thuyết

đến thực tiễn, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội.

164. Nguyễn Văn Tài (Chủ nhiệm đề tài, 2011), Nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn

và đề xuất việc sửa đổi, bổ sung hoàn thiện luật đất đai”, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp

Bộ của Viện Chiến lược Chính sách Tài nguyên và Môi trường thuộc Bộ Tài nguyên và

Môi trường, Hà Nội.

165. Phan Văn Tân (2008), Xung đột xã hội về đất đai ở nông thôn thời kỳ đổi mới

(Nghiên cứu trường hợp tỉnh Hà Tây), Luận án Tiến sĩ Xã hội học, Hà Nội.

166. Tập thể tác giả Liên Xô (1987), Thuật ngữ pháp lý phổ thông Tập II, (Người

dịch: Nguyễn Quốc Việt, Đinh Thế Công, Nguyễn Bình, Dịch từ nguyên bản tiếng Nga

của Nhà xuất bản “Sách pháp lý” Matxcơva 1973), Nxb. Pháp lý, Hà Nội.

167. Lưu Quốc Thái (2009), Pháp luật về thị trường quyền sử dụng đất - Thực

trạng và hướng hoàn thiện, Luận án Tiến sĩ Luật học, Tp. Hồ Chí Minh.

168. Lưu Quốc Thái (Chủ biên, 2012), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb. Hồng Đức

Hội Luật gia Việt Nam.

169. Lưu Quốc Thái (2015), Triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 với vấn đề

hoàn thiện pháp luật đất đai, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 1.

170. Lưu Quốc Thái (2015), Bản chất, vai trò của hoạt động thu hồi đất trong điều

kiện kinh tế thị trường, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 15.

171. Phan Nhật Thanh (2016), Bàn về nguồn gốc pháp luật, Tạp chí Khoa học Pháp

lý, số 03 (97).

172. Lê Ngọc Thạnh (2010), Xung quanh quy định thời hạn sử dụng đất, Tạp chí

Dân chủ và Pháp luật, số 11 (224).

173. Lê Ngọc Thạnh (2011), Pháp luật về thu hồi đất với việc đảm bảo quyền con

người ở Việt Nam, Kỷ yếu Hội thảo “Pháp luật về đất đai và nhà ở với vấn đề đảm bảo

quyền con người ở Việt Nam” do Trung tâm nghiên cứu pháp luật về QCN & QCD,

Khoa Luật Dân sự - Khoa Luật Thương mại (Trường Đại học Luật Tp. Hồ Chí Minh)

đồng tổ chức.

174. Lê Ngọc Thạnh (2012), Hành trình của giá đất và kiến nghị hoàn thiện công

tác định giá đất nông nghiệp, Tạp chí Khoa học Đào tạo Ngân hàng (Học viện Ngân

hàng), số 126, tháng 11.

170

175. Lê Ngọc Thạnh (2013), Đảm bảo tài sản là quyền sử dụng đất của người có

đất bị thu hồi - Nhìn từ quy định trong các bản Hiến pháp và pháp luật đất đai, Tạp chí

Nhà nước và Pháp luật, số 3 (299).

176. Lê Ngọc Thạnh (2013), Dự thảo Luật Đất đai năm 2013 với các quy định về

thu hồi đất, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 04 (236).

177. Lê Ngọc Thạnh (2013), Về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân trong Dự thảo

Luật Đất đai (sửa đổi), Tài liệu Hội thảo khoa học: Góp ý Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi,

do Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh tổ chức ngày 17/5/2013.

178. Lê Ngọc Thạnh (2015), Pháp luật về hỗ trợ người sử dụng đất khi Nhà nước

thu hồi đất nông nghiệp, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số 12 (208).

179. Trịnh Đức Thảo (2008), Hai lý thuyết và hai loại trách nhiệm về bồi thường

nhà nước, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 1 (115).

180. Lê Đức Thịnh (2008), Các giải pháp nhằm hạn chế tranh chấp phát sinh khi

thu hồi đất nông nghiệp trong quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa, Kỷ yếu Hội thảo:

Tình trạng tranh chấp và khiếu nại đất đai kéo dài: Thực trạng và các giải pháp do

Trung tâm Thông tin, Thư viện và nghiên cứu khoa học Văn phòng Quốc hội tổ chức tại

Buôn Ma Thuột từ ngày 08 - 09/10/2008.

181. Lê Quang Thọ (2005), Giáo trình quy hoạch sử dụng đất đai, tài liệu soạn

thảo theo FAO lưu hành nội bộ.

182. Phạm Thu Thủy (2012), Về giá đất làm căn cứ bồi thường khi Nhà nước thu

hồi đất, Tạp chí Luật học, số 9 (148).

183. Phạm Thu Thủy (2014), Pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất

nông nghiệp, Luận án Tiến sĩ Luật học, Hà Nội.

184. Hồ Thị Lam Trà (Chủ biên, 2008), Giáo trình Định giá đất, Tài liệu sử dụng

cho lớp Cao học Quản lý Đất đai tại Đắk Lắk khóa 2008 - 2010 (trường Đại học Nông

nghiệp Hà Nội tuyển sinh).

185. Trung tâm Thông tin Thư viện và Nghiên cứu khoa học thuộc Văn phòng

Quốc hội (2009), Tuyển tập Hiến pháp một số nước trên thế giới Tập 1, Nxb. Thống kê.

186. Trường Đại học Luật Hà Nội (2006), Giáo trình Luật Đất đai, Nxb. Tư pháp,

Hà Nội.

187. Trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội (2000), Giáo trình Sinh lý thực vật, Nxb.

Nông nghiệp.

188. Lê Văn Tứ (1997), Quyền sử dụng đất - một khái niệm pháp lý, một khái niệm

kinh tế, Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế, số 232, tháng 9.

189. Nguyễn Ngọc Tuân, Lê Ngọc Thạnh (2012), Kiến nghị hoàn thiện pháp luật

về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, 8 (142) Kỳ 2

tháng 4.

171

190. Nguyễn Thùy Trang (2016), Quyền sử dụng đất - Một số quan điểm tiếp cận

và đề xuất hướng giải quyết trong khoa học pháp lý của Việt Nam, Tạp chí Khoa học

Pháp lý, số 04/98.

191. Nguyễn Quang Tuyến (2009), Vấn đề lí luận xung quanh khái niệm bồi

thường khi Nhà nước thu hồi đất, Tạp chí Luật học, số tháng 1.

192. Nguyễn Quang Tuyến (2010), Tương đồng và khác biệt giữa pháp luật đất đai

Singapore và pháp luật đất đai Việt Nam - Gợi mở cho Việt Nam trong quá trình hoàn

thiện pháp luật đất đai, Tạp chí Luật học, số 8.

193. Nguyễn Quang Tuyến và Đỗ Xuân Trọng (2012), Hoàn thiện các quy định của

Luật Đất đai về Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của

người sử dụng đất mang lại, Tạp chí Luật học, số 7 (146).

194. Nguyễn Quang Tuyến và Nguyễn Vĩnh Diện (2015), Trình tự, thủ tục thu hồi

đất và giải phóng mặt bằng theo Luật Đất đai năm 2013, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật,

số 2(322).

195. Viện Chiến lược Chính sách Tài nguyên và Môi trường thuộc Bộ Tài nguyên

và Môi trường (2011), Nghiên cứu cơ sở lý luận, thực tiễn và đề xuất việc sửa đổi, bổ

sung hoàn thiện luật đất đai, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ.

196. Võ Văn Tuyển (Chủ biên, 2002), Lịch sử Hành chính Nhà nước Việt Nam,

Nxb. Thống kê.

197. V.I. Lênin: Toàn tập, Nxb. Tiến bộ, Matxcơva, 1974.

198. Nguyễn Thị Hải Vân (2012), Tác động của đô thị hóa đối với lao động việc

làm ở nông thôn ngoại thành Hà Nội, Luận án Tiến sĩ Kinh tế Chính trị, Học viện Khoa

học Xã hội, Hà Nội.

199. Viện Khoa học Pháp lý thuộc Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, Nxb. Từ

điển Bách khoa - Nxb. Tư pháp.

200. Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội - Trường Đại

học Oxfam (2013), Báo cáo Tổng hợp kết quả tham vấn cộng đồng để góp ý cho Dự thảo

Luật Đất đai sửa đổi.

201. Viện Ngôn ngữ học (2000), Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng - Trung tâm Từ

điển học.

202. Nguyễn Cửu Việt (Chủ biên, 2002), Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và

Pháp luật, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội.

203. Phạm Văn Võ (2012), Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất

đai, Nxb. Lao động.

204. Phạm Văn Võ (2015), Vấn đề hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất trong Luật Đất

đai năm 2013, Tạp chí Luật học, số 1.

172

205. Lê Anh Xuân (Chủ biên, 2009), Từ điển Từ Hán Việt, Nxb. Đại học Quốc gia

thành phố Hồ Chí Minh.

206. Nguyễn Như Ý (Chủ biên, 1999), Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb. Văn hóa -

Thông tin.

207. Vũ Hữu Yêm (1995), Giáo trình phân bón và cách bón phân, Nxb. Nông

nghiệp.

MỘT SỐ TÀI LIỆU KHÁC TỪ INTERNET

208. Báo Công an nhân dân TP. Hồ Chí Minh (2010), Thu hồi đất để chia nhau,

truy cập tại địa chỉ:

http://www.congan.com.vn/?mod=detnews&catid=707&p=&id=155707, ngày

05/10/2010.

209. Báo Gia đình Việt Nam (2016), Công ty Coneco (58 Thiên Đức, Gia Lâm, Hà

Nội) bị tố cáo vì hành vi san lấp trái phép nhiều diện tích đất nông nghiệp để kiếm lời,

truy cập tại địa chỉ: http://www.giadinhvietnam.com/dieu-tra-don-thu/cty-coneco-san-

lap-trai-phep-hang-van-m2-dat-nong-nghiep-d92738.html, ngày 30/5/2016.

210. Báo Gia đình Việt Nam (2016), Sóc Sơn, Hà Nội: Biệt thự xây trái phép trên

đất nông nghiệp, truy cập tại địa chỉ: http://www.giadinhvietnam.com/dieu-tra-don-

thu//soc-son-ha-noi-biet-thu-xay-trai-phep-tren-dat- nong-nghiep- d91495.html, ngày

15/4/2016.

211. Báo Hà Nội mới (2015), Đất nông nghiệp bị sử dụng sai mục đích, truy cập tại

địa chỉ: http://hanoimoi.com.vn/Tin-tuc/Kinh-te/817333/dat-nong-nghiep- bi-su-dung-

sai- muc-dich, ngày truy cập 25/01/2016.

212. Báo Pháp luật TP. Hồ Chí Minh (2011), Ai ra quyết định thu hồi đất, truy cập

tại địa chỉ: http://phapluattp.vn/20110727102931254p1027c1098/ai-ra-quyet-dinh-thu-

hoi-dat.htm, ngày 28/7/2011.

213. Đại Hội đồng Liên hiệp quốc (1966), Công ước quốc tế về các quyền dân sự

và chính trị, truy cập tại địa chỉ: http://www.moj.gov.vn. Đại Hội đồng Liên Hiệp Quốc,

Tuyên ngôn quốc tế nhân quyền năm 1948, bản dịch của Trung tâm Nghiên cứu Pháp luật

về Quyền con người và Quyền công dân, trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh,

truy cập tại địa chỉ:

http://hcrc.hcmulaw.edu.vn/index.php?option=com_content&view=article&id=39:tuyen-

ngon-quc-t-nhan-quyn-1948&catid=7:cac-vn-kin-nhan-quyn-quc-t-c-bn-&Itemid=19,

truy cập ngày 18/11/2011. Đài Phát thanh Truyền hình Đắk Nông, San ủi 133 ha mặt

bằng không kiểm kê tài sản trên đất¸ truy cập tại địa chỉ:

http://www.ptthdaknong.com.vn/news_detail.php?id=2455&catid=81&subcatid=87,

ngày 12/4/2012.

173

214. Đại sứ quán Thụy Điển tại Việt Nam (2010), Báo cáo khảo sát tình hình công

khai thông tin trong quản lý đất đai, được trình bày tại Hội nghị về “Nâng cao tính minh

bạch trong quản lý đất đai ở Việt Nam do Đại sứ quán Thụy Điển tổ chức, ngày 18/11,

truy cập tại địa chỉ: http://www.wb.org.vn.

215. Dương Minh Đức (2011), Công nghiệp Bourbon - Tây Ninh: Bị đơn nhận sai,

Viện và Tòa cứ bảo đúng, truy cập tại địa chỉ: http://laodong.com.vn/Tin-Tuc/Bi-don-da-

nhan-sai-vien-va-toa-cu-bao-dung/45991, ngày 11/6/2011.

216. Nguyễn Thanh Hải - Thảo Trang (2014), Một số vấn đề về khiếu nại, tố cáo và

giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai, truy cập tại địa chỉ:

http://noichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/201404/mot-so-van-de-ve-khieu-nai-to-cao-va-

giai-quyet-khieu-nai-to-cao-trong-linh-vuc-dat-dai-294276/, ngày 13/02/2017.

217. Trần Quang Huy và Công ty Luật LEADCO (2012), “Dự thảo Báo cáo rà

soát Luật Đất đai”, truy cập tại địa chỉ: http://www.vibonline.com.vn, ngày 20/5/2012.

218. Hoàng Thị Diệu Linh, Chuẩn mực kế toán quốc tế về nông nghiệp và tình hình

áp dụng trên thế giới, truy cập tại địa chỉ: http://ktkt.vanlanguni.edu.vn/chi-tiet-chuyen-

san/chuan-muc-ke-toan-quoc-te-ve-nong-nghiep-183.html, ngày 30/12/2013.

219. Đình Lý (2014), Lãng phí khu công nghiệp, cụm công nghiệp - Bài 1: Đất bỏ

hoang, dân thiệt, truy cập tại địa chỉ: http://www.sggp.org.vn/kinhte/2014/2/340160/,

ngày 18/11/2014.

220. Hữu Phúc (2016), Dự án xây dựng chợ mới Kế Xuyên (Thăng Bình): Nhiều sai

phạm, truy cập tại địa chỉ:

http://baoquangnam.vn/toa-soan-ban-doc/201603/du-an-xay-dung-cho-moi-ke-

xuyen-thang-binh-nhieu-sai-pham-665004/, ngày 04/3/2016.

221. Thắng Quang (2015), Hà Nội: “Khuất tất” việc thu hồi đất nông nghiệp làm

sân golf, truy cập tại địa chỉ: http://danviet.vn/ban-doc/ha-noi-khuat-tat-viec-thu-hoi-dat-

nong-nghiep-lam-san-golf-635379.html, ngày 01/3/2016.

222. Đinh Văn Quế (2013), Hạn chế xử án ngoài giờ hành chính, truy cập tại

website: http://plo.vn/phap-luat-chu-nhat/han-che-xu-an-ngoai-gio-hanh-chinh-

15545.html, ngày 24/02/2013.

223. Đỗ Mai Thành (2015), Vấn đề nông nghiệp, nông dân, nông thôn Việt Nam:

Lý luận và thực tiễn, truy cập tại địa chỉ: http://dangcongsan.vn/tu-lieu-van-kien/tu-lieu-

ve-dang/lich-su-dang/doc-593020159515846.html, ngày 30/01/2017.

224. Lê Ngọc Thạnh (2016), Pháp luật về hỗ trợ ổn định đời sống khi nhà nước thu

hồi đất nông nghiệp, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật điện tử, truy cập tại địa chỉ:

http://tcdcpl.moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/xay-dung-phap-luat.aspx?ItemID=268, ngày

25/12/2016.

174

225. Phương Thư (2008), Hủy án sơ thẩm vụ kiện hành chính vì vi phạm tố tụng,

truy cập tại địa chỉ: http://phapluattp.vn/237393p1015c1074/huy-an-so-tham-vu-kien-

hanh-chinh-vi-vi-pham-to-tung.htm, ngày 17/12/2008.

226. Tổ chức Nông Lương của Liên hiệp quốc, Đất nông nghiệp, truy cập tại địa

chỉ:

http://vi.wikipedia.org/wiki/%C4%90%E1%BA%A5t_n%C3%B4ng_nghi%E1%B

B%87p, ngày 10/4/2013.

227. Tuyết Trang (2015), Quảng Xương (Thanh Hóa): Bán đất chạy… sáp nhập?,

truy cập tại địa chỉ: http://baotainguyenmoitruong.vn/ban-doc/201604/quang-xuong-

thanh-hoa-ban-dat-chaysap-nhap-2679693/, ngày 02/4/2016.

228. Ngọc Tuấn (2015), Hoằng Hóa (Thanh Hóa): Thu hồi đất chớp nhoáng?, truy

cập tại địa chỉ: http://thuonghieucongluan.com.vn/phong-su-dieu-tra/tieu-muc/25348-

hoang-hoa-thanh-hoa-thu-hoi-dat-chop-nhoang.html, ngày 25/10/2015.

229. UNDP Việt Nam (2012), Tóm tắt khảo sát PAPI 2011 Các vấn đề liên quan

đến quản lý đất đai, truy cập tại địa chỉ: http://www.undp.org.vn.

230. Ủy ban Kinh tế của Quốc hội (2012), Báo cáo Thẩm tra sơ bộ Luật Đất đai

(sửa đổi), truy cập tại địa chỉ: http://www.duthaoonline.quochoi.vn, ngày 25/12/2012.

175

PHẦN PHỤ LỤC

PHỤ LỤC 1

TẦN SUẤT CÁC CỤM TỪ PHÂN LOẠI ĐẤT TRONG

LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2003, LUẬT ĐẤT ĐAI NĂM 2013

Tần suất Tần suất

trong Luật trong Luật STT Cụm từ Ghi chú Đất đai năm Đất đai năm

2003 (lần) 2013 (lần)

1 Nhóm đất nông nghiệp 1 1

2 Đất nông nghiệp 100 41

3 Nhóm đất phi nông nghiệp 1 1

4 Đất phi nông nghiệp 28 19

5 Nhóm đất chưa sử dụng 4 2

6 Đất chưa sử dụng 9 4

Nguồn: Tác giả tự thống kê, tính toán.

176

PHỤ LỤC 2

KHẢO SÁT CÔNG KHAI QUY HOẠCH, KẾ HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT

CỦA MỘT SỐ ĐỊA PHƯƠNG, ĐƠN VỊ

ĐƠN VỊ ĐỊA CHỈ CHƯA THẤY GHI STT KHẢO CÔNG KHAI TRUY CẬP CÔNG KHAI CHÚ SÁT

NQ số

17/2011/QH13 http://www.mon Về QHSDĐ đến re.gov.vn/wps/p năm 2020 và I TW ortal/Trangchu KHSDĐ 5 năm

(2011 - 2015)

cấp quốc gia

CẤP II TỈNH

http://hanoi.gov. TP. Hà x 1. vn/ Nội

1. Nghị quyết số

02/NQ-CP ngày

06/01/2014 của

Chính phủ Về

http://www.hoch QHSDĐ đến

iminhcity.gov.v năm 2020 và TP. Hồ n/pages/so-do- KHSDĐ năm 2 Chí Minh năm kỳ đầu site.aspx

(2011-2015) của

thành phố Hồ

Chí Minh.

2. Bản đồ

QHSDĐ

http://haiphong. 1. Bảng giá đất.

gov.vn/Portal/C 2. QĐ phê duyệt TP. Hải 3 ontent.aspx?Org QHSDĐ của các Phòng anization=UBN địa phương

DTP&MenuID= thuộc thành phố

177

7860

1. Nghị quyết

số: 105/NQ-CP

ngày 12 tháng 9

năm 2013 của

Chính phủ về

Quy hoạch sử

dụng đất đến

năm 2020 và Kế

hoạch sử dụng

đất 5 năm kỳ

đầu (2011-2015)

của thành phố

Đà Nẵng.

http://www.dana 2. Văn bản số

ng.gov.vn/portal 9635/UBND-

/page/portal/dan QLĐTh ngày 30 TP. Đà ang/chinhquyen/ tháng 10 năm 4 Nẵng Sitemap 2013 của UBND

thành phố Đà

Nẵng về việc

Công bố Quy

hoạch sử dụng

đất đến năm

2020 và Kế

hoạch sử dụng

đất 5 năm kỳ

đầu (2011-2015)

của thành phố

Đà Nẵng.

3. Bản đồ quy

hoạch sử dụng

đất đến năm

2020 thành phố

178

Đà Nẵng.

4. Bản đồ hiện

trạng sử dụng

đất thành phố

Đà Nẵng.

http://www.cant

TP. Cần ho.gov.vn/wps/p 5 x Thơ ortal/Home/tran

g-chu

179

http://backan.go

x 6 Bắc Kạn v.vn/Pages/defa

ult.aspx

Chỉ có

phê duyệt

QHSDĐ http://hanam.go

các địa v.vn/vi-

x phương 7 Hà Nam vn/Pages/Defaul

trực t.aspx

thuộc,

KHSDĐ

đến 2015

Có mục

Thông tin

quy http://www.thai Thái x hoạch, 8 nguyen.gov.vn/ Nguyên nhưng wps/portal

không có

QHSDĐ

http://www.haid

Hải uong.gov.vn/chi x 9 Dương nhquyen/pages/d

efault.aspx

http://www.bent

x 10 Bến Tre re.gov.vn/Pages/

Homepage.aspx

https://dongthap. Đồng x gov.vn/wps/port 11 Tháp al/ctt/bdt

http://www.binh Nghị quyết số:

duong.gov.vn/da 78/NQ-CP ngày

u-tu-phat- 19 tháng 6 năm Bình 12 trien/quy-hoach- 2013 của Chính Dương phat-trien/quy- phủ về Quy

hoach-su-dung- hoạch sử dụng

dat đất đến năm

180

2020 và Kế

hoạch sử dụng

đất 5 năm kỳ

đầu (2011-2015)

của tỉnh Bình

Dương

http://www.binh

Bình dinh.gov.vn/inet 13 x Định cloud/portal/mai

n/page/home.ivt

Thừa http://www.thua

14 Thiên thienhue.gov.vn/ x

Huế vi-vn/

Chỉ có

https://daklak.go QH đô thị

15 Đắk Lắk v.vn/ và KH x

phát triển

KT XH.

CẤP III HUYỆN

Đăng tin: http://longbien.g Quận ov.vn/chi-tiet/- Long /view_content/2 Biên đã 29551-quan- được long-bien-da- Long UBND 1 duoc-ubnd- x Biên thành phố thanh-pho-ha- Hà Nội noi-phe-duyet- phê duyệt quy-hoach-su- QHSDĐ dung-dat-den- đến năm nam-2020.html 2020

http://gialam.go

2 Gia Lâm v.vn/gialam/port x

al/

181

http://socson.ha 3 Sóc Sơn x noi.gov.vn/

http://www.quan

12.hochiminhcit 4 Quận 12 x y.gov.vn/default

.aspx

http://www.hoc

mon.hochiminhc 5 Hóc Môn x ity.gov.vn/defau

lt.aspx

http://www.quan

2.hochiminhcity. 6 Quận 2 x gov.vn/default.a

spx

http://haiphong. Quận gov.vn/Portal/D 7 Dương x efault.aspx?Org Kinh anization=QDK

http://haiphong.

Quận Đồ gov.vn/Portal/D 8 x efault.aspx?Org Sơn

anization=QDS

http://haiphong. Huyện gov.vn/Portal/D 9 Thủy x efault.aspx?Org Nguyên anization=HTN

Huyện http://hoavang.d

10 Hòa anang.gov.vn/so x

Vang -do-site

Quận http://www.ngu

11 Ngũ hanhson.danang. x

Hành Sơn gov.vn/

http://www.haic Quận Hải 12 hau.danang.gov. x Châu vn/

182

http://cantho.go Huyện 13 v.vn/wps/portal/ x Thới Lai thoilai

http://cantho.go Huyện 14 v.vn/wps/portal/ x Cờ Đỏ codo

1. QĐ 711 ngày

09/3/2015 của

UBND Cần Thơ

Vê việc phê

duyệt QHSDĐ

đến năm 2020

http://cantho.go và KHSDĐ năm

Quận Ô v.vn/wps/portal/ 2015 quận Ô 15 Môn omon Môn.

2. QĐ 735 ngày

22/3/2016 của

UBND Cần Thơ

Về việc phê

duyệt KHSDĐ

năm 2016 quận

Ô Môn.

http://babe.back Huyện Ba x 16 an.gov.vn/Pages Bể /default.aspx

http://chomoi.ba Huyện x ckan.gov.vn/Pag 17 Chợ Mới es/default.aspx

http://tpbackan.b Tp. Bắc x ackan.gov.vn/Pa 18 Kạn ges/default.aspx

Huyện http://www.duyt x 19 Duy Tiên ien.gov.vn/

http://hanam.go Huyện x v.vn/vi- 20 Bình Lục vn/binhluc/Page

183

s/Default.aspx

http://hanam.go

Tp. Phủ v.vn/vi- 21 x Lý vn/phuly/Pages/

Default.aspx

http://www.pho Tx. Phổ 22 yen.gov.vn/Defa x Yên ult.aspx

Huyện http://dinhhoa.th 23 x Định Hóa ainguyen.gov.vn

http://huyenphu

binh.gov.vn/Sho Huyện 24 p.cn/TrangChu? x Phú Bình username=huye

nphubinh

http://chilinh.org Tx. Chí 25 .vn/portal/news/t x Linh opic/272/

Huyện http://binhgiang. 26 Bình x gov.vn/ Giang

Huyện http://gialoc.hai 27 x Gia Lộc duong.gov.vn/

http://www.batri

Huyện Ba .bentre.gov.vn/P 28 x Tri ages/Default.asp

http://www.than Huyện hphu.bentre.gov. 29 Thạnh x vn/Pages/Defaul Phú t.aspx

184

http://www.than

Tp. Bến hphobentre.bent 30 x Tre re.gov.vn/Pages/

Default.aspx

https://caolanh.d Huyện 31 ongthap.gov.vn/ x Cao Lãnh wps/portal/hcl

https://txhongng

Tx. Hồng u.dongthap.gov. 32 x Ngự vn/wps/portal/tx

hn2

https://laivung.d

Huyện ongthap.gov.vn/ 33 x Lai Vung wps/portal/hlvu/

http://thuanan.bi

nhduong.gov.vn/ Tx. 34 x Thuận An web/Default.asp

x?tabid=92

Huyện http://dautieng.b

35 Dầu inhduong.gov.vn x

Tiếng /portal/

Huyện http://baubang.b 36 x Bầu Bàng inhduong.gov.vn

1. QĐ 1418

ngày 29/4/2016

Về việc phê

http://annhon.bi duyệt KHSDĐ Tx. An 37 nhdinh.gov.vn/ năm 2016 TX. Nhơn An Nhơn.

2. Bản đồ

KHSDĐ Tx. An

Nhơn 1/25.000.

Huyện http://vancanh.bi 38 x Vân Canh nhdinh.gov.vn/

185

Huyện http://hoainhon.

x 39 Hoài binhdinh.gov.vn

Nhơn /list.php?id=34

Tx. https://huongthu

x 40 Hương y.thuathienhue.g

Thủy ov.vn/

https://phuloc.th Huyện x 41 uathienhue.gov. Phú Lộc vn/

https://quangdie Huyện n.thuathienhue.g x 42 Quảng ov.vn/?gd=1&cn Điền =99&cd=14

http://buonmath TP. Buôn x 43 uot.daklak.gov.v Ma Thuột n/

Huyện http://krongpac.

x 44 Krông daklak.gov.vn/w

Pac eb/guest

http://eahleo.dak Huyện x 45 lak.gov.vn/web/ EaH’leo guest/trang-chu

Nguồn: Tác giả tự khảo sát.

186

171

Hữu Phúc (2016), Dự án xây dựng chợ mới Kế Xuyên (Thăng Bình): Nhiều sai phạm, truy cập tại địa chỉ:

http://baoquangnam.vn/toa-soan-ban-doc/201603/du-an-xay-dung-cho-moi-ke-xuyen-thang-binh-nhieu-sai-

pham-665004/, ngày 04/3/2016.

PHỤ LỤC 3

CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT SAI VỀ THẨM QUYỀN

THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP

Ngày 28/11/2013, UBND huyện Thăng Bình (tỉnh Quảng Nam) ban hành Quyết

định số 757/QĐ-UBND về thu hồi đất thực hiện dự án xây dựng chợ mới Kế Xuyên;

trong đó, thu hồi 30.526 m đất nông nghiệp (loại đất 5%, tức là

) do UBND xã Bình Trung quản lý ngay đúng vị trí xây dựng chợ.

Ngày 26/12/2013, UBND huyện Thăng Bình tiếp tục ban hành Quyết định

1790/QĐ-UBND phê duyệt quy hoạch chi tiết xây dựng tỷ lệ 1/500 dự án, trong đó tổng

diện tích đất sử dụng cho dự án chợ Kế Xuyên mới là 29.899 m (gồm đất ở 14.683 m

chia thành 117 lô, đất thương mại - dịch vụ 5.611 m , đất giao thông và hạ tầng kỹ thuật

9.605 m ).

Ngày 30/6/2014, UBND tỉnh mới chính thức ban hành Quyết định số 2020/QĐ-

UBND phê duyệt quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và kế hoạch sử dụng đất 5 năm

kỳ đầu 2011 - 2015; trong đó có nội dung điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất khu vực nói

trên .

Từ cơ sở này, ngày 8/9/2014, UBND tỉnh ban hành Quyết định 2720/QĐ-UBND

thu hồi đất nông nghiệp thuộc và giao 29.899 m đất cho Công

ty Tân Phương Toàn thực hiện dự án chợ Kế Xuyên .

quỹ đất công ích của

xã

quỹ đất công ích của xã

187

PHỤ LỤC 4

BẢNG GIÁ ĐẤT NÔNG NGHIỆP ĐƯỢC CÔNG BỐ THEO LUẬT ĐẤT ĐAI

NĂM 2013 GIAI ĐOẠN 2015- 2019 TẠI MỘT SỐ TỈNH, THÀNH PHỐ

MỘT SỐ CHỈ GIÁ ĐẤT

TIÊU KINH TẾ CÂY HÀNG NĂM CÂY LÂU NĂM NĂM 2014

ĐỊA Thấp Cao Thấp Cao Thu NS Tốc độ STT PHƯƠNG nhất nhất nhất nhất trên địa tăng

bàn trưởng

kinh tế

(1.000 đ) (1.000 đ) (1.000 đ) (1.000 đ) (tỷ đ) (%)

56,8 54,4 1 TP. Hà Nội 252 252

TP. Hồ Chí 2 162 58 190 68 Minh

3 TP. Hải Phòng 100 60 110 66

4 TP. Đà Nẵng 70 42 35 12

5 TP. Cần Thơ 162 60 250 90

6 Bắc Kạn 58 10 25 15

7 Hà Nam 58 24 70 39

8 Thái Nguyên 100 38 35 90

9 Hải Dương 90 60 90 60

10 Bến Tre 176 28 208 44

11 Đồng Tháp 100 35 120 50

12 Bình Dương 340 35 400 45

13 Bình Định 58 16 37 8

Thừa Thiên 14 11,4 23,3 11,4 23,3 Huế

15 Đắk Lắk 8 45 8 50

Nguồn: Tác giả tổng hợp từ Quyết định ban hành giá đất và tài liệu của UBND

các tỉnh, thành phố công bố trên website của các địa phương.

130.100 8,80

252.186 9,50

9.300 8,53

11.589 9,28

7.525 12,05

430 7,37

2.300 13,15

4.110 18,60

6.400 7,70

1.476 7,70

2.748 7,64

32.000 13,00

4.941 9,34

4.652 8,23

3.300 9,20

188



5.1. PHIẾU KHẢO SÁT

ĐỐI VỚI NGƯỜI BỊ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP

A. Thông tin chung

1. Họ và tên người được khảo sát …………………………………………………(có

thể không ghi) Tỉnh:……………………………Khu vực : Nông thôn Đô thị:

2. Diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi : < 0,5 ha 0,5 ha - < 1 ha Từ 1 ha

trở lên:

3. Lý do thu hồi đất: Quốc phòng AN Công cộng Phát triển kinh tế:

Vi phạm pháp luật

B. Nội dung khảo sát

Ông/bà vui lòng cho ý kiến về các nội dung dưới đây theo 3 nội dung mà ông/bà

cho là phù hợp nhất bằng cách đánh dấu vào ô tương ứng. Đồng thời đánh dấu vào

ô thông tin chung.

2 3 1

Không Không quan tâm Có

Ý kiến TT NỘI DUNG KHẢO SÁT 1 2 3 đánh giá

Nhà nước có tổ chức lấy ý kiến khi lập Quy hoạch sử dụng đất 1 (QHSDĐ) hay không

2 Ông/bà có tham dự góp ý khi lập QHSDĐ hay không

Ý kiến tham gia của ông/bà về QHSDĐ được Nhà nước tiếp thu hay 3 không

Ông/bà có tìm hiểu việc công khai QHSDĐ trên trang web của địa 4 phương hay không

Qua tìm hiểu việc công khai QHSDĐ trên trang web của địa phương, 5 ông/bà có hiểu được nội dung QHSDĐ hay không

Ông/bà có tìm hiểu việc công khai QHSDĐ được công khai trên các 6 cụm pa nô hay không

Qua tìm hiểu việc công khai QHSDĐ được công khai trên các cụm pa 7 nô, ông/bà có hiểu được nội dung QHSDĐ hay không

Ông/bà có tìm hiểu QHSDĐ qua kênh dịch vụ cung cấp thông tin khi 8 cần thiết hay không

PHỤ LỤC 5

x

I Về Quy hoạch, Kế hoạch sử dụng đất

189

Ông/bà có được biết Kế hoạch SDĐ hàng năm của địa phương mình 9 hay không

Ông/bà có đồng tình với QHSDĐ được phê duyệt dẫn đến thu hồi đất 10 nông nghiệp của gia đình mình hay không

Ông/bà có biết các trường hợp nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để sử

11 dụng vì mục đích quốc phòng, an ninh; để phát triển kinh tế - xã hội vì

lợi ích quốc gia, công cộng hay không

Ông/bà có được thông báo trước khi thu hồi đất nông nghiệp để sử dụng

12 vì mục đích quốc phòng, an ninh; để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích

quốc gia, công cộng trong thời hạn 90 ngày hay không

Ông/bà có biết rõ các trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất 13 đai hay không

Ông/bà có đồng tình với việc Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nếu 14 người sử dụng đất vi phạm pháp luật hay không

Ông/bà có đồng tình với quy định chỉ buộc người sử dụng đất khôi phục 15 lại tình trạng của đất trước khi vi phạm thay vì quyết định thu hồi đất

Theo ông/bà Nhà nước có nên thu hồi đất nông nghiệp để sử dụng vào

16 mục đích phát triển kinh tế hay để cho doanh nghiệp thực hiện dự án

thỏa thuận với người sử dụng đất

Ông/bà có đồng ý với phương thức Nhà nước bồi thường bằng đất nông 17 nghiệp hay không

Ông/bà có đồng ý với phương thức Nhà nước bồi thường đất nông 18 nghiệp bị thu hồi bằng tiền hay không

Ông/bà có đồng tình với giá đất nông nghiệp được Nhà nước bồi 19 thường khi thu hồi đất nông nghiệp hay không

Theo ông/bà có sự khác biệt trong việc bồi thường giá đất nông nghiệp

giữa công trình do Nhà nước hoặc doanh nghiệp làm chủ đầu tư theo 20 hướng tăng lên nếu doanh nghiệp làm chủ đầu tư so với Nhà nước làm

chủ đầu tư Ông/bà có đồng tình với việc bồi thường cây trồng theo đơn giá từng 21 cây như hiện nay hay không

II Về nội dung, trình tự thủ tục thu hồi đất nông nghiệp

III Về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

190

Ông/bà có đồng tình với việc bồi thường cây trồng theo sản lượng cây

22 trồng bình quân trong ba năm nhân với số năm còn lại thu hoạch theo

chu kỳ sản xuất hay không

Ông/bà có đồng tình với cơ sở để Nhà nước hỗ trợ khi nhà nước thu hồi 23 đất nông nghiệp là % diện tích đất bị thu hồi hay không

Ông/bà có đồng tình với cơ sở để Nhà nước hỗ trợ khi nhà nước thu hồi 24 đất nông nghiệp là diện tích đất thực tế bị thu hồi hay không

Chương trình hỗ trợ đào tạo nghề của Nhà nước có thiết thực trong việc 25 tìm việc làm mới của gia đình ông/bà hay không

Gia đình ông/bà đã chuyển đổi nghề được hỗ trợ đào tạo sau khi thu hồi 26 đất nông nghiệp hay không

Gia đình ông/bà có còn làm nghề nông sau khi bị thu hồi đất nông 27 nghiệp hay không

Ông/bà có khiếu nại với cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi bị ảnh

28 hưởng quyền lợi có liên quan đến việc thu hồi đất nông nghiệp hay

không

29 Ông/bà có chọn cơ quan UBND để giải quyết khiếu nại hay không

Ông/bà có chọn cơ quan Tòa án để bảo vệ quyền lợi của mình khi bị thu 30 hồi đất nông nghiệp hay không

Người được khảo sát ký tên

IV Về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

IV Về khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

191

5.2. KÝ HIỆU ĐƯỢC MÃ HÓA KHI NHẬP DỮ LIỆU

Địa phương/Tiêu chí Ký hiệu được mã hóa để nhập dữ liệu

Địa phương

Trà Vinh 1

Tiền Giang 2

TP. Hồ Chí Minh 3

Đồng Nai 4

Bà Rịa Vũng Tàu 5

Đắk Lắk 6

Gia Lai 7

Quảng Ngãi 8

Nghệ An 9

Hải Phòng 10

Hà Nội 11

Hòa Bình 12

Khu vực

Nông thôn 1

Đô thị 2

Diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi

< 0,5 ha 1

0,5 ha - < 1 ha 2

Từ 1 ha trở lên 3

Lý do thu hồi đất nông nghiệp

Sử dụng vào mục đích Quốc phòng An 1 ninh

Sử dụng vào mục đích Công cộng 2

Sử dụng vào mục đích Phát triển kinh tế 3

Vi phạm pháp luật 4

192

5.3.1. TỔNG HỢP Ý KIẾN CỦA NGƯỜI BỊ THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP

Ý kiến 1 Ý kiến 2 Ý kiến 3 Nội Tổng số dung Tỷ lệ Tỷ lệ Tỷ lệ phiếu Số phiếu Số phiếu Số phiếu (%) khảo sát (%) (%)

1 732 71.5 235 22.9 5.6 57 1024

2 512 50.0 415 40.5 9.5 97 1024

3 470 45.9 374 36.5 17.6 180 1024

4 429 41.9 451 44.0 14.1 144 1024

5 52 5.1 796 77.8 17.2 176 1024

6 441 43.1 413 40.3 16.6 170 1024

7 101 9.9 756 73.8 16.3 167 1024

8 393 38.4 493 48.1 13.5 138 1024

9 424 41.4 477 46.6 12.0 123 1024

10 50 4.9 845 82.5 12.6 129 1024

11 213 20.8 733 71.6 7.6 78 1024

12 632 61.7 301 29.4 8.9 91 1024

13 491 47.9 413 40.3 11.7 120 1024

14 184 18.0 687 67.1 14.9 153 1024

15 772 75.4 115 11.2 13.4 137 1024

16 45 4.4 841 82.1 13.5 138 1024

17 546 53.3 380 37.1 9.6 98 1024

18 582 56.8 363 35.4 7.7 79 1024

19 32 3.1 901 88.0 8.9 91 1024

20 802 78.3 89 8,7 13.0 133 1024

21 121 11,8 788 77.0 11.2 115 1024

22 800 78.1 98 9.6 12.3 126 1024

23 137 13.4 797 77.8 8.8 90 1024

24 792 77.3 112 11,0 11.7 120 1024

25 162 15.8 746 72.9 11.3% 116 1024

26 125 12.2 899 87,8 0 0 1024

27 909 88.8 115 11.2 0 0 1024

28 751 73.4 196 19,1 7.5 77 1024

29 736 71.9 202 19.7 8.4 86 1024

30 401 39,2 542 52,9 7.9 81 1024

Ghi chú: Số thứ tự nội dung khảo sát là số câu hỏi.

193

5.3.2. TỔNG HỢP NHÓM DIỆN TÍCH ĐẤT NÔNG NGHIỆP BỊ THU HỒI

THEO KHU VỰC, LÝ DO BỊ THU HỒI

< 0,5 ha 0,5 ha - < 1 ha Từ 1 ha trở lên Khu vực bị Tổng số (1) (2) (3) thu hồi -

Lý do bị Số Tỷ lệ Số Tỷ lệ Số Tỷ lệ Số Tỷ lệ

thu hồi phiếu (%) phiếu phiếu phiếu (%) (%) (%)

Khu vực 1024 100 610 59.6 245 23.9 169 16.5

1 779 76.1 452 58.0 202 25.9 125 16.0

2 245 23.9 158 64.5 43 17.6 44 18.0

Lý do thu 1024 100 610 59.6 245 23.9 169 16.5 hồi đất

1 82 8.0 49 59,8 21 25,6 12 14.6

2 294 28.7 174 59.2 100 34.0 20 6.8

3 648 63.3 387 59.7 124 19.1 137 21.1

4 0 0.0 0 0.0 0 0.0 0 0.0

Nguồn: Tác giả tổ chức lấy ý kiến, tổng hợp.

Luận án tiến sĩ Luật học: Pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp ở Việt Nam

9

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

TP. HỒ CHÍ MINH - 2017

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ

MÃ SỐ:

62.38.01.07

Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. ĐỖ VĂN ĐẠI

PGS. TS. PHẠM HỮU NGHỊ

TP. HỒ CHÍ MINH - 2017

Báo Gia đình Việt Nam (2016), Sóc Sơn, Hà Nội: Biệt thự xây trái phép trên đất nông nghiệp, truy cập tại địa chỉ:

quỹ

đất công ích của xã

quỹ đất công ích của xã

Khái niệm hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất

162

quỹ đất công ích của

xã

quỹ đất công ích của xã

130.100

8,80

252.186

9,50

9.300

8,53

11.589

9,28

7.525

12,05

430

7,37

2.300

13,15

4.110

18,60

6.400

7,70

1.476

7,70

2.748

7,64

32.000

13,00

4.941

9,34

4.652

8,23

3.300

9,20

PHỤ LỤC 5

x

I Về Quy hoạch, Kế hoạch sử dụng đất

II Về nội dung, trình tự thủ tục thu hồi đất nông nghiệp

III Về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

IV Về hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

IV Về khiếu nại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp

Có thể bạn quan tâm

Bình luận bản án tranh chấp hợp đồng mua bán hàng hóa và kinh nghiệm nghiên cứu giảng dạy

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển nguồn nhân lực du lịch trong các cơ sở lưu trú tại Hà Nội

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển nguồn nhân lực du lịch trong các cơ sở lưu trú tại Hà Nội

Luận án Tiến sĩ: Giáo dục đạo đức sinh thái cho sinh viên các trường đại học tại Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Giáo dục đạo đức sinh thái cho sinh viên các trường đại học tại Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Công tác hoằng pháp và hoạt động của đạo tràng Phật giáo tỉnh Lào Cai hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Hành vi nguy cơ ảnh hưởng đến sức khỏe tâm thần của học sinh trung học phổ thông tại Hà Nội hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Hành vi nguy cơ ảnh hưởng đến sức khỏe tâm thần của học sinh trung học phổ thông tại Hà Nội hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Đảng bộ tỉnh Đồng Nai lãnh đạo công tác bảo tồn và phát huy giá trị các di tích lịch sử - văn hóa từ năm 1996 đến năm 2015

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Đảng bộ tỉnh Đồng Nai lãnh đạo công tác bảo tồn và phát huy giá trị các di tích lịch sử - văn hóa từ năm 1996 đến năm 2015

Luận án Tiến sĩ: Thực hiện Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn vùng dân tộc thiểu số tỉnh Quảng Nam hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Thực hiện Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn vùng dân tộc thiểu số tỉnh Quảng Nam hiện nay

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Công tác hoằng pháp và hoạt động của đạo tràng Phật giáo tỉnh Lào Cai hiện nay

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu chất lượng dịch vụ viễn thông di động tại Tổng công ty viễn thông Viettel

Luận án Tiến sĩ: Nâng cao chất lượng cơ sở vật chất các trường đại học tư thục trên địa bàn thành Hà Nội

Luận án Tiến sĩ: Năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp nhỏ và vừa trên địa bàn tỉnh Phú Thọ

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng tới sự thành công trong khởi sự kinh doanh của phụ nữ khu vực miền Bắc

Luận án Tiến sĩ: Kiểm soát nội bộ tại Tập đoàn xăng dầu Việt Nam

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ: Kiểm soát nội bộ tại Tập đoàn xăng dầu Việt Nam

Luận án Tiến sĩ: Nghiên cứu giải pháp phát triển trung tâm logistics quốc tế cho khu vực kinh tế trọng điểm phía Bắc