Phát triển đô thị hợp nhất thích ứng với biến đổi khí hậu ở vùng kinh tế trọng điểm vùng đồng bằng sông Cửu Long: Thực trạng và khuyến nghị chính sách

PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ HỢP NHẤT THÍCH ỨNG VỚI BIẾN ĐỔI<br /> KHÍ HẬU Ở VÙNG KINH TẾ TRỌNG ĐIỂM VÙNG ĐỒNG BẰNG<br /> SÔNG CỬU LONG: THỰC TRẠNG VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH<br /> <br /> NCS.ThS. Lê Huy Huấn<br /> Trường Đại học Kinh tế Quốc dân<br /> <br /> Tóm tắt<br /> Biến đổi khí hậu có tác động rất lớn đến sự phát triển đô thị ở vùng KTTĐ<br /> vùng ĐBSCL cả trong hiện tại và tương lai. Cùng với đó, trong thời gian qua, thực<br /> trạng phát triển các đô thị trong vùng đã bộc lộ nhiều hạn chế và yếu kém về hạ<br /> tầng kỹ thuật, tình trạng ùn tắc giao thông, ô nhiễm môi trường, sử dụng tài nguyên<br /> năng lượng không hợp lý gây mất cân bằng sinh thái. Đặc biệt, hầu hết các đô thị<br /> và khu công nghiệp trong vùng đều tập trung ở vùng đồng bằng trũng thấp, khu vực<br /> ven biển nơi mà rất dễ bị tổn thương do biến đổi khí hậu gây ra. Do đó, các đô thị<br /> trong vùng KTTĐ vùng ĐBSCL nên hướng đến việc phát triển các mô hình đô thị<br /> hợp nhất - bền vững, có khả năng chống chịu tai biến thiên nhiên, thích ứng với<br /> biến đổi khí hậu. Bài viết này đề cập đến quan niệm và các vấn đề liên quan tới<br /> phát triển đô thị hợp nhất để thích nghi với bối cảnh biến đổi khí hậu; nghiên cứu<br /> thực trạng phát triển đô thị và tác động của biến đổi khí hậu đến hệ thống đô thị<br /> trong vùng thời gian qua; đồng thời đưa ra một số gợi ý, khuyến nghị cho việc<br /> hoạch định, phát triển đô thị trong tương lai ở vùng KTTĐ vùng ĐBSCL.<br /> Từ khóa: Đô thị hợp nhất, Biến đổi khí hậu, vùng KTTĐ vùng ĐBSCL<br /> <br /> 1. Mở đầu<br /> Biến đổi khí hậu đã nổi lên như một trong những vấn đề của những năm đầu<br /> thế kỷ 21. Thời tiết và khí hậu cực đoan được dự đoán sẽ tạo ra nguy cơ đáng kể<br /> cho sự phát triển kinh tế xã hội và hệ sinh thái, trong đó có các đô thị. Do đó, việc<br /> thích ứng với biến đổi khí hậu ở các đô thị là một nhiệm vụ trọng tâm và cần thiết.<br /> Năm 2010, Khung thích ứng Cancum được thông qua dựa theo Công ước khung<br /> của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC), đã xác định rằng thích ứng với<br /> biến đổi khí hậu phải được đặt cùng một mức độ ưu tiên như việc giảm thiểu phát<br /> thải khí nhà kính. Đối với nhiều quốc gia, thích ứng biến đổi khí hậu là chính sách<br /> đi đầu của tất cả các chương trình phát triển bền vững. Với các đô thị, trên thực tế,<br /> đây cũng thường là nơi có những phản ứng trước tiên với sự thay đổi này bởi tính<br /> năng động và sự liên quan trực tiếp của đô thị với các hiện tượng như bão, lũ lụt,<br /> hạn hán, sóng nhiệt và các kiểu thời tiết cực đoan khác.<br /> <br /> <br /> 270<br />  Vùng kinh tế trọng điểm vùng Đồng bằng sông Cửu Long (vùng KTTĐ vùng<br /> ĐBSCL) nằm trọn trong vùng ĐBSCL - một trong ba đồng bằng trên thế giới dễ bị<br /> tổn thương nhất do nước biển dâng. Kể từ khi thành lập năm 2009, tuy tốc độ đô thị<br /> hóa trong vùng diễn ra nhanh nhưng lại đi kèm với nhiều sức ép lên cơ sở hạ tầng và<br /> gây nên những rủi ro về môi trường. Cùng với đó, những ảnh hưởng tiêu cực của biến<br /> đổi khí hậu như tình trạng mưa bão, ngập lụt trên diện rộng, hiệu ứng đảo nhiệt,... đang<br /> là rào cản cho sự phát triển thịnh vượng của hệ thống đô thị trong vùng. Thách thức đặt<br /> ra cho công tác quy hoạch và quản lý đô thị trong vùng hiện nay là làm thế nào để các<br /> đô thị có khả năng phục hồi và thích ứng để giảm thiểu những rủi ro của biến đổi khí<br /> hậu. Đứng trước bối cảnh đó, phát triển các đô thị hợp nhất thông qua việc xây dựng<br /> thành phố xanh, có khả năng chống chịu thiên tai; quản lý rủi ro lũ lụt đô thị và lồng<br /> ghép biến đổi khí hậu vào quy hoạch đô thị là yêu cầu tất yếu của vùng KTTĐ vùng<br /> ĐBSCL. Đề làm được điều này, trong thời gian tới vùng KTTĐ vùng ĐBSCL cần phải<br /> điều chỉnh những quy hoạch, thay đổi thể chế, chính sách quản lý đô thị theo hướng<br /> chủ động ứng phó và thích nghi phù hợp với diễn biến của biến đổi khí hậu.<br /> 2. Phương pháp<br /> Phương pháp luận chính của nghiên cứu này là phân tích tổng hợp tài liệu,<br /> bao gồm: phân tích quan niệm về phát triển đô thị hợp nhất của Liên minh châu Âu,<br /> phân tích về khung thích ứng của những thành phố trong điều kiện biến đổi khí hậu,<br /> thực tế của quá trình phát triển đô thị ở vùng KTTĐ vùng ĐBSCL. Bên cạnh đó,<br /> nghiên cứu cũng sử dụng phương pháp tham vấn chuyên gia trong các lĩnh vực về biến<br /> đổi khí hậu, phát triển đô thị và các chuyên gia tư vấn xây dựng chính sách phát triển.<br /> 3. Kết quả<br /> 3.1. Phát triển đô thị hợp nhất ứng phó với biến đổi khí hậu<br /> 3.1.1. Phát triển đô thị hợp nhất<br /> Trên thế giới, thuật ngữ Phát triển đô thị hợp nhất được nêu ra bởi Hội đồng<br /> châu Âu năm 2007 trong một khuôn khổ chính sách về các thành phố bền vững ở<br /> châu Âu. Chiến lược này nhằm tăng cường vai trò của phát triển đô thị hợp nhất<br /> trong sự phối hợp của các chính sách ngành, các khía cạnh không gian và thời gian,<br /> trong việc thực hiện các quan điểm phát triển bền vững của EU và sự tham gia của<br /> các bên liên quan trong quá trình lập kế hoạch thực hiện. Theo đó, phát triển đô thị<br /> hợp nhất được coi như là điều kiện tiên quyết cho sự phát triển bền vững của một<br /> thành phố (BMVBS, 2012).<br /> Hiện nay, các đô thị đang phải đối mặt với các thách thức đa dạng, bao gồm:<br /> kinh tế, môi trường, khí hậu, xã hội và nhân khẩu học - các thách thức này đan xen<br /> <br /> 271<br /> vào nhau, vì thế thành công trong phát triển đô thị chỉ có thể đạt được thông qua<br /> một cách tiếp cận tích hợp. Điều này chỉ ra rằng cần phải tập trung tổng thể các<br /> nguồn lực cho việc phát triển đô thị. Vì vậy, các biện pháp liên quan đến đổi mới<br /> cấu trúc đô thị nên được kết hợp với các biện pháp thúc đẩy giáo dục, phát triển<br /> kinh tế, hòa nhập xã hội và bảo vệ môi trường.<br /> Nguyên tắc trong phát triển đô thị hợp nhất còn được thể hiện thông qua<br /> phương pháp tiếp cận hợp tác toàn diện từ tất cả các bên liên quan gồm chính quyền<br /> trung ương, chính quyền địa phương, các tổ chức kinh tế, xã hội dân sự và đặc biệt<br /> là người dân địa phương nhằm một mục tiêu chung là hướng tới phát triển đô thị<br /> bền vững. Nói một cách khác, phát triển đô thị hợp nhất phải dựa trên cách tiếp cận<br /> khu vực/vùng với ý nghĩa vượt qua khuôn khổ của tính địa phương cục bộ, vượt qua<br /> giới hạn lợi ích của các chính sách ngành, sử dụng tổng hợp các nguồn lực và dựa<br /> trên sự tham gia của cộng đồng.<br /> Andrea Suvák (2010) lập luận rằng Phát triển đô thị hợp nhất là một cách<br /> tiếp cận chiến lược của hoạt động lập kế hoạch nhằm tìm kiếm các chính sách tổng<br /> hợp của ngành và hài hòa các cấp độ khác nhau của hoạch định, với mục đích tạo ra<br /> và duy trì cân bằng xã hội, kinh tế thịnh vượng, một môi trường lành mạnh và một<br /> bầu không khí dễ sống và hấp dẫn ở các thành phố. Bất cứ khi nào có quyết định<br /> liên quan đến các vấn đề phức tạp (ví dụ: tương lai của một thị trấn lớn), các yếu tố<br /> phải được cân bằng và cạnh tranh với nhau, thường chấp nhận thâm hụt trong một<br /> số lĩnh vực nhất định để đạt được tối ưu tổng thể lâu dài. Ngày nay, sự nhấn mạnh<br /> trong các vấn đề phát triển đô thị đang chuyển sang hướng biến đổi khí hậu, hòa<br /> nhập xã hội và môi trường đô thị sáng tạo, tất cả đều là những vấn đề sống còn đối<br /> với các thành phố hiện đại của chúng ta.<br /> Ở Việt Nam, quan điểm về phát triển đô thị hợp nhất được đề cập và thảo<br /> luận trong một hội nghị quốc tế về “Phát triển Đô thị Hợp nhất - hướng tới các đô<br /> thị xanh và thích ứng với biến đổi khí hậu ở Việt Nam” do Bộ Xây dựng (MoC) kết<br /> hợp Tổ chức Hợp tác Quốc tế Đức (GIZ) tổ chức năm 2013. Các mục tiêu ưu tiên<br /> nhằm thực hiện tiếp cận hợp nhất bao gồm:<br /> (1) Tích hợp giao thông và tính di động<br /> Tiếp<br /> cận<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> (2) Tích hợp định cư con người bền vững<br /> Chuyển đổi<br /> không gian<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> (3) Tích hợp quy hoạch cơ sở hạ tầng đô thị<br /> trưởng<br /> Tăng<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> (4) Phát triển kinh tế bao hàm<br /> (5) Nâng cao hiệu quả quy hoạch, quản lý và sử dụng đất<br /> (6) Tăng cường hoạt động và sự tham gia của cộng đồng<br /> Quản<br /> lý<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> (7) Nâng cao hiệu quả quản lý đô thị<br /> <br /> <br /> 272<br />  Về cơ bản, phát triển đô thị hợp nhất có chung mục tiêu với những quan<br /> niệm về phát triển đô thị bền vững về việc đảm bảo tính bền vững cho thế hệ hiện<br /> tại và trong tương lai trên ba khía cạnh gồm kinh tế - xã hội - môi trường. Tuy<br /> nhiên, phát triển đô thị hợp nhất nhấn mạnh cách thức và phương pháp tiếp cận tổng<br /> hợp liên vùng, xuyên ngành và cùng tham gia. Phát triển đô thị hợp nhất được coi<br /> như là công cụ, điều kiện để đạt được sự phát triển đô thị bền vững.<br /> 3.1.2. Thích ứng với biến đổi khí hậu<br /> Theo định nghĩa về thích ứng biến đổi khí hậu được đưa ra bởi Ủy ban liên<br /> chính phủ về biến đổi khí hậu (IPCC, 2007b):<br /> “Thích ứng là quá trình điều chỉnh trong các hệ thống tự nhiên hoặc con<br /> người để đáp ứng với các tác động hiện tại hoặc các tác động dự kiến của chúng,<br /> điều tiết tác hại hoặc khai thác các cơ hội có lợi”.<br /> Định nghĩa này nhấn mạnh một cách hữu ích rằng sự thích ứng không hoàn<br /> toàn là nhân học, nó không chỉ hướng đến tương lai và có những lợi ích tiềm năng<br /> liên quan đến thích ứng. Nhiều loại thích ứng khác nhau có thể được phân biệt, bao<br /> gồm thích ứng dự đoán, chủ động và có kế hoạch:<br /> + Thích ứng dự đoán: Thích ứng diễn ra trước khi tác động của biến đổi khí<br /> hậu được quan sát. Cũng được gọi là thích ứng chủ động.<br /> + Thích ứng chủ động: Thích ứng không tạo thành phản ứng có ý thức đối<br /> với các tác động của khí hậu nhưng được kích hoạt bởi những thay đổi sinh thái<br /> trong các hệ thống tự nhiên và bởi những thay đổi về thị trường hoặc phúc lợi trong<br /> hệ thống của con người.<br /> + Thích ứng có kế hoạch: Thích ứng là kết quả của quyết định chính sách có<br /> chủ ý, dựa trên nhận thức rằng các điều kiện đã thay đổi hoặc sắp thay đổi và hành<br /> động đó là cần thiết để quay lại, duy trì hoặc đạt được trạng thái mong muốn.<br /> (IPCC, 2007b).<br /> Khả năng thích ứng là khả năng của các hệ thống, tổ chức, con người và các<br /> sinh vật khác để điều chỉnh thiệt hại tiềm tàng, tận dụng các cơ hội hoặc ứng phó<br /> với hậu quả (IPCC, 2014). Báo cáo đánh giá thứ hai của IPCC cho thấy 6 loại chiến<br /> lược thích ứng với tác động của khí hậu, bao gồm:<br /> • Ngăn ngừa mất mát, liên quan đến các hành động dự đoán để giảm tính<br /> nhạy cảm của một đơn vị tiếp xúc với tác động của khí hậu;<br /> • Chịu đựng tổn thất, trong đó các tác động bất lợi được chấp nhận trong thời<br /> gian ngắn bởi vì chúng có thể được hấp thụ bởi đơn vị tiếp xúc mà không bị thiệt<br /> hại lâu dài;<br /> <br /> 273<br />  • Lan truyền hoặc chia sẻ mất mát, trong đó các hành động phân phối gánh<br /> nặng tác động lên một khu vực hoặc dân số lớn hơn ngoài những người bị ảnh<br /> hưởng trực tiếp bởi hiện tượng khí hậu;<br /> • Thay đổi sử dụng hoặc hoạt động, liên quan đến việc chuyển đổi hoạt động<br /> hoặc sử dụng tài nguyên để điều chỉnh các tác động bất lợi cũng như tích cực của<br /> biến đổi khí hậu;<br /> • Thay đổi địa điểm, nơi bảo tồn một hoạt động được coi là quan trọng hơn<br /> địa điểm của nó và di cư xảy ra ở các khu vực phù hợp hơn với khí hậu thay đổi;<br /> • Phục hồi, nhằm mục đích khôi phục một hệ thống về tình trạng ban đầu sau<br /> khi bị hư hại hoặc sửa đổi do khí hậu. (IPCC, 1995).<br /> 3.1.3. Tác động của biến đổi khí hậu và vai trò của các đô thị trong kế hoạch<br /> thích ứng<br /> • Tại sao các thành phố đóng vai trò trung tâm kế hoạch thích ứng với biến<br /> đổi khí hậu<br /> Khu vực thành thị hiện đang là nơi sinh sống của hơn một nửa dân số thế<br /> giới và cũng là nơi đi tiên phong trong các nỗ lực ứng phó với BĐKH. Các thành<br /> phố có vị trí quan trọng để đảm bảo tính hiệu quả của các hoạt động thích ứng và<br /> duy trì những thành quả này thông qua quá trình lập kế hoạch và các chính sách<br /> phát triển chủ động “ứng phó với khí hậu”. Có một số lý do tại sao các thành phố<br /> chiếm một vị trí trung tâm trong chương trình nghị sự thích ứng sau:<br /> + Thứ nhất, đô thị hóa tiếp tục được dùng để mô tả và định hình thế kỷ 21.<br /> Trên toàn cầu, các chỉ tiêu tăng trưởng dân số trong những thập kỷ sắp tới sẽ diễn ra<br /> tại khu vực đô thị (United Nations, 2008). Khu vực đô thị có vai trò quyết định đến<br /> sự tăng trưởng kinh tế của quốc gia (và tương ứng với điều đó là việc tiêu thụ đến<br /> 80% năng lượng được sử dụng).<br /> + Thứ hai, đặc trưng về kiến trúc đô thị đã và đang tạo nên những khu vực vi<br /> khí hậu độc đáo dẫn đến những biến động về nhiệt độ và gió. Ví dụ, hiệu ứng đảo<br /> nhiệt đô thị sẽ tiếp tục tăng cường do tác động của biến đổi khí hậu, bề mặt địa hình<br /> không thấm nước làm tăng nguy cơ lũ và ngập lụt đô thị. Điều này khiến cho đô thị<br /> là khu vực dễ bị tổn thương, và kết quả là phần lớn các tài sản kinh tế dễ bị thiệt hại<br /> dưới tác động của BĐKH.<br /> + Thứ ba, các đô thị có năng lực mạnh mẽ để phát triển và thực hiện các giải<br /> pháp sáng tạo, phù hợp tại địa phương mà có thể giảm thiểu một cách đáng kể các<br /> tác động nhờ vào các nỗ lực mục tiêu theo không gian. Các thành phố cung cấp<br /> nhiều cơ hội để giảm thiểu các rủi ro hiện tại hay ngăn chặn sự tổn thương cho<br /> <br /> <br /> 274<br /> những thập niên trong tương lai. Thêm vào đó, cấp quản lý gần với người dân hơn<br /> thông qua bộ máy chính quyền thành phố.<br /> • Tác động của biến đổi khí hậu đến khu vực đô thị<br /> Đánh giá thứ 4 của IPCC, liệt kê những khía cạnh khác nhau của BĐKH,<br /> bằng chứng cho những tác động hiện tại, dự báo các tác động trong tương lai và các<br /> khu vực hoặc nhóm chịu ảnh hưởng nhiều nhất. Đối với khu vực đô thị, các tác<br /> động rõ nét là (IPCC, 2007):<br /> + Lũ lụt: Các khu vực đô thị luôn hiện diện một số rủi ro lũ lụt khi mưa lớn<br /> xảy ra, do vậy dễ dàng dẫn đến ngập lụt đô thị. Biến đổi khí hậu có khả năng làm<br /> tăng rủi ro lũ lụt ở các đô thị theo 3 cách: từ biển (mực nước biển dâng cao và bão);<br /> từ mưa - ví dụ lượng mưa tăng hoặc mưa kéo dài; và từ những thay đổi gây ra tăng<br /> lưu lượng dòng chảy - ví dụ do băng tan.<br /> + Bão, nước biển dâng và dân cư đô thị duyên hải: Hàng năm có 10 triệu<br /> người chịu ảnh hưởng bởi lũ lụt ven bờ và số người chịu ảnh hưởng sẽ tăng lên theo<br /> tất cả các kịch bản của BĐKH. Báo cáo cũng chỉ ra những cơn bão sẽ trở nên<br /> thường xuyên với cường độ cao hơn, đồng thời cũng có khả năng vành đai bão sẽ di<br /> chuyển xuống phía Nam. Bởi vậy, những khu vực đô thị ven biển chịu ảnh hưởng<br /> lớn nhất bao gồm Việt Nam ở châu Á, Gujarat ở Tây Ấn và Orissa ở Đông Ấn,<br /> vùng Caribean.<br /> + Nhiệt độ tăng và sóng nhiệt: Với các thành phố lớn và mật độ cao, nhiệt độ<br /> tại các “đảo nhiệt” có thể cao hơn vài độ so với các khu vực lân cận. Rất nhiều<br /> thành phố sẽ phải đối mặt với một số vấn đề nhất định như ô nhiễm không khí vì sự<br /> thay đổi nồng độ các thành phần của ô nhiễm phụ thuộc một phần, vào nhiệt độ và<br /> độ ẩm. Hiện tượng đảo nhiệt ảnh hưởng đến sức khỏe, năng suất lao động, và hoạt<br /> động giải trí của người dân đô thị.<br /> + Những hạn chế về cấp nước và các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác:<br /> IPCC nhấn mạnh rằng, sự giảm nguồn tài nguyên nước ngọt có sẵn do BĐKH cũng<br /> sẽ là vấn đề đối với những người sống ở khu vực thành phố, vốn đã khan hiếm nước<br /> hoặc căng thẳng về nước - trong đó những nhóm nghèo có khả năng chịu ảnh hưởng<br /> lớn nhất.<br /> Về đối tượng chịu rủi ro: Hardoy, Mitlin và Satterthwaite (2001) đã chỉ ra<br /> rằng tại hầu hết các thành phố, người nghèo sống trong môi trường có nhiều nguy<br /> cơ rủi ro nhất. Ở hầu hết các thành phố, người nghèo đô thị thường có mối quan hệ<br /> không tốt với chính quyền địa phương. Một tính dễ tổn thương nữa mà phần lớn<br /> người nghèo đô thị phải đối mặt là chính phủ có thể san bằng các khu định cư của<br /> <br /> <br /> <br /> 275<br />  họ để xóa tên chúng ra khỏi khu vực được coi là dễ bị tổn thương do (ví dụ) lũ lụt<br /> trong khi không cung cấp thỏa đáng các khu tái định cư đáp ứng nhu cầu của họ.<br /> Do vậy, để giúp các quốc gia nói chung và các đô thị có thể tăng khả năng<br /> ứng phó và thích nghi với biến đổi khí hậu, UNDP (2004) đã đề xuất khung chính<br /> sách thích ứng chung (the Adaptation Policy Framework - APF) với biến đổi khí<br /> hậu như sau:<br /> Bảng 1: Sơ lược về quy trình Khung chính sách thích ứng (UNDP, 2004)<br /> <br /> Các hợp phần<br /> Tài liệu kỹ thuật<br /> của APF<br /> <br /> <br /> Tiếp tục quá trình<br /> thích ứng Tiếp tục quá trình thích ứng<br /> <br /> Đánh XD chiến lược Xây dựng chiến lược thích ứng<br /> giá thích ứng<br /> Thu và<br /> nâng ứng<br /> hút<br /> cao Đánh giá điều kiện kinh tế xã hội hiện tại<br /> các<br /> năng Đánh giá rủi ro và những thay đổi<br /> bên lực<br /> liên khí hậu trong<br /> thích<br /> tương lai Đánh giá rủi ro khí hậu trong tương lai<br /> quan ứng<br /> ứng<br /> <br /> Đánh giá lỗ hổng Đánh giá rủi ro khí hậu hiện tại<br /> hiện tại<br /> ứng Đánh giá tính dễ bị tổn thương cho thích<br /> ứng khí hậu<br /> Phạm vi và<br /> thiết kế một dự án Phạm vi và thiết kế một dự án thích ứng<br /> thích ứng<br /> <br /> <br /> <br /> 3.2. Khái quát hiện trạng phát triển đô thị và tác động của biến đổi khí hậu<br /> đến các đô thị ở vùng kinh tế trọng điểm vùng Đồng bằng sông Cửu Long<br /> 3.2.1. Khái quát hiện trạng phát triển đô thị<br /> • Tốc độ và tỉ lệ đô thị hóa<br /> Số lượng đô thị của vùng tăng từ 47 đô thị năm 2009 lên 51 đô thị vào năm<br /> 2017, mật độ đô thị của vùng tăng từ 3,25 đô thị/1000km2 năm 2009 lên 3,74 đô<br /> thị/1000km2 năm 2017, cao hơn so với mật độ đô thị cả nước là 2,15 đô<br /> thị/1000km2.<br /> <br /> <br /> 276<br />  Dân số đô thị vùng KTTĐ vùng ĐBSCL có tốc độ tăng trưởng tương đối cao<br /> trong giai đoạn 2009 - 2017 (đạt 4,67%/năm), chủ yếu do tốc độ tăng dân số đô thị<br /> của thành phố Cần Thơ, khoảng 8,5%/năm khi thành lập một số quận mới. Quy mô<br /> dân số đô thị năm 2017 đạt khoảng 2,7 triệu người. Tỷ lệ đô thị hóa tăng từ 33,6%<br /> năm 2009 lên 40,1% năm 2017, cao hơn mức trung bình của cả nước là 29,7%.<br /> Ngoài thành phố Cần Thơ, các tỉnh An Giang, Kiên Giang có tỷ lệ đô thị hóa<br /> khá cao, lần lượt tương ứng là 28,4% và 26,9%; Cà Mau là 21,3%.<br /> • Hiện trạng mạng lưới đô thị<br /> Hiện nay, toàn vùng có 49 đô thị bao gồm 1 thành phố trực thuộc Trung<br /> ương (TP Cần Thơ), 3 thành phố trực thuộc tỉnh (Cà Mau, Long Xuyên, Rạch Giá),<br /> 2 thị xã trực thuộc tỉnh (Châu Đốc, Hà Tiên), còn lại là các thị trấn huyện lỵ và<br /> thuộc huyện. Về phân cấp đô thị, toàn vùng có 1 đô thị loại I là TP Cần Thơ; 2 đô<br /> thị loại II là TP Long Xuyên và TP Cà Mau; 3 đô thị loại III là TP Rạch Giá, thị xã<br /> Hà Tiên và thị xã Châu Đốc; có 5 đô thị loại IV là các thị xã Tân Châu, Năm Căn,<br /> Sông Đốc, Kiên Lương, Tịnh Biên; còn lại là các đô thị loại V và chưa được xếp<br /> loại. Mật độ đô thị của vùng KTTĐ vùng ĐBCSL cao hơn mật độ chung của cả<br /> nước, bình quân bán kính 10 - 12km có một điểm đô thị.<br /> Hệ thống đô thị phân bố dọc theo các hành lang dọc hệ thống sông chính và<br /> các trục giao thông quan trọng của vùng như Hành lang Tây sông Hậu (hành lang<br /> Quốc lộ 91) từ Cần Thơ đến cửa khẩu quốc tế Tịnh Biên (An Giang); Hành lang ven<br /> biển phía Nam (từ Cà Mau đến Hà Tiên). Một số đô thị tiểu vùng như TP Long<br /> Xuyên, Cà Mau, Rạch Giá đã được hình thành, tuy nhiên phạm vi ảnh hưởng và tác<br /> động lan tỏa của các đô thị này chưa cao.<br /> Mạng lưới kết cấu hạ tầng đô thị đã được quan tâm đầu tư nâng cấp, xây<br /> dựng mới gắn với thủy lợi; hạ tầng giao thông có nhiều chuyển biến; toàn vùng cơ<br /> bản hoàn thành mục tiêu xây dựng cụm, tuyến dân cư và nhà ở vùng ngập lũ.<br /> Hệ thống cấp nước đô thị: dân số đô thị được cấp nước sạch trung bình đạt<br /> khoảng 80% so với tiêu chuẩn cấp nước bình quân (80 - 100 lít/người/ngày). Tại<br /> các đô thị lớn trong vùng đã xây dựng các nhà máy nước quy mô khá như nhà máy<br /> nước Cần Thơ 1 (công suất 50.000m3/ngày đêm), Cần Thơ 2 (công suất 40.000m3),<br /> Bình Đức - Long Xuyên (công suất 43.700m3/ngày đêm), Rạch Giá (công suất<br /> 34.000m3/ngày đêm).<br /> 3.2.2. Tác động của biến đổi khí hậu đến phát triển đô thị ở vùng KTTĐ vùng ĐBSCL<br /> • Tác động trực tiếp/gián tiếp<br /> + Trực tiếp: Cùng với hậu quả của quá trình mở rộng đô thị không phù hợp<br /> và quản lý sử dụng đất yếu kém, BĐKH đã khiến ngập lụt đô thị ở Cần Thơ, Cà<br /> 277<br /> Mau, Long Xuyên có xu hướng ngày càng gia tăng và trầm trọng hơn. Các đô thị<br /> trong vùng còn chịu nguy cơ lớn và tiềm ẩn đối với nguy cơ xâm thực mặn, ảnh<br /> hưởng tới khả năng cung cấp nước sạch, phát triển hạ tầng cơ sở đô thị. Tình hình lũ<br /> lụt tại TP Cần Thơ cũng có diễn biến bất thường, nếu năm 2000 mực nước lũ là<br /> 1,79 m thì năm 2011 đạt mốc 2,15 m. Đặc biệt, hiện TP Cần Thơ đang đối mặt với<br /> ngập lụt do triều cường chứ không phải do lũ từ thượng nguồn tràn về như trước<br /> đây. Tác động do biến đổi khí hậu khiến cho triều cường trên nền nước biển dâng<br /> ngày càng uy hiếp nghiêm trọng các vùng đất thấp, các thành phố ven biển ảnh<br /> hưởng triều như Rạch Giá, Cà Mau gây thiệt hại về kinh tế; hệ thống giao thông, du<br /> lịch, cơ sở hạ tầng kỹ thuật.<br /> + Gián tiếp: Sự gia tăng các hiện tượng thời tiết cực đoan làm cho tình hình<br /> dịch bệnh liên quan đến nguồn nước và vệ sinh môi trường gia tăng. Điều đó khiến<br /> chi phí chăm sóc sức khỏe người dân tăng cao, giảm năng suất lao động; chi phí<br /> quản lý, vận hành các hệ thống tiêu thoát nước ở đô thị cao; các điều kiện khí hậu<br /> xây dựng thay đổi, làm thay đổi các tiêu chuẩn xây dựng công trình đô thị.<br /> • Tác động ngắn hạn/ dài hạn<br /> + Tác động ngắn hạn của biến đổi khí hậu lên sự phát triển đô thị trong vùng<br /> bao gồm: tác động đến kinh tế và các hoạt động kinh tế ven biển, tác động đến cơ<br /> cấu sử dụng đất đô thị, đến dân cư và tình trạng nghèo đói đô thị, đến hệ thống cơ<br /> sở hạ tầng và môi trường.<br /> + Tác động trong dài hạn: Trong cả 3 kịch bản dự báo về biến đổi khí hậu và<br /> nước biển dâng năm 2012 đối với nước ta thì các tỉnh trong vùng KTTĐ vùng ĐBSCL<br /> đều bị ảnh hưởng nặng nề. Theo kịch bản phát thải trung bình (B2), khu vực từ Cà Mau<br /> đến Kiên Giang là nơi có mực nước biển tăng nhiều hơn so với các khu vực khác<br /> trên cả nước. Đến 2100 mực nước biển dâng ở khu vực này trong khoảng từ 62 -<br /> 82cm (Bộ TN-MT, 2012). Dưới tác động của BĐKH, mức độ tổn thương tăng tại<br /> các vùng ven biển có bão; có thể ảnh hưởng đến đời sống, sức khỏe người dân, du<br /> lịch, kinh tế và hệ thống giao thông, nhà cửa và các cơ sở hạ tầng kỹ thuật khác.<br /> Bảng 1. Thống kê dự báo số dân bị ảnh hưởng bởi mặn trong điều kiện BĐKH-NBD<br /> Năm 2012 Năm 2020 Năm 2030<br /> Tỉnh<br /> Dân số Tỉ lệ Dân số Tỉ lệ Dân số Tỉ lệ<br /> Cần Thơ 0 0,0 0 0,0 0 0,0<br /> Cà Mau 695,176 82.5 871,921 69.1 873,500 69.2<br /> Kiên Giang 870,706 69.0 808,509 50.1 826,908 51.2<br /> An Giang 0 0,0 0 0,0 0 0,0<br /> Nguồn: Đoàn Thu Hà (2014)<br /> <br /> 278<br />  Bảng 2. Thống kê dự báo số dân bị ảnh hưởng ngập lũ trong điều kiện BĐKH-NBD<br /> Năm 2012 Năm 2020 Năm 2030<br /> Tỉnh<br /> Dân số Tỉ lệ Dân số Tỉ lệ Dân số Tỉ lệ<br /> Cần Thơ 1122281 98.7 1131296 99.5 1134952 99.8<br /> Cà Mau 226762 18.0 372152 29.5 438619 34.8<br /> Kiên Giang 1284594 79.5 1390119 86.1 1420280 88<br /> An Giang 2048060 91.0 2050660 91.1 2051971 91.2<br /> Nguồn: Đoàn Thu Hà (2014)<br /> • Tác động thuận chiều / nghịch chiều<br /> + Thuận chiều: Biến đổi khí hậu ở những mức độ nhất định và những khu<br /> vực nhất định cũng có những tác động tích cực: (1) Là một cơ hội để thúc đẩy chính<br /> quyền đô thị trong vùng đổi mới công nghệ, phát triển các công nghệ sạch, công<br /> nghệ thân thiện với môi trường và các hoạt động R&D nói chung có liên quan; (2)<br /> Phát triển đô thị xanh, đô thị sinh thái để hấp thu CO2/giảm phát thải khí nhà kính;<br /> (3) Việc đô thị đầu tư để đối phó với những thách thức sẽ hấp dẫn hơn cho các nhà<br /> đầu tư cả bên trong và bên ngoài vì nó giảm thiểu rủi ro và tăng cường độ tin cậy<br /> của hệ thống.<br /> + Nghịch chiều: Thu hẹp diện tích không gian sinh tồn ở các thành phố và<br /> các khu công nghiệp ở khu vực ven biển; tác động đến các ngành kinh tế quan trọng<br /> trong vùng là nông nghiệp, thủy sản, đến hạ tầng ngành năng lượng, công nghiệp,<br /> xây dựng, giao thông vận tải và vùng ven biển; Tác động đến sức khỏe, nghỉ ngơi<br /> và du lịch.<br /> 3.3. Một số khuyến nghị chính sách thích ứng với biến đổi khí hậu theo<br /> cách tiếp cận phát triển đô thị hợp nhất<br /> 3.3.1. Nhóm chính sách điều chỉnh quy hoạch không gian đô thị và lập kế<br /> hoạch thích ứng<br /> Tất cả các quy hoạch tổng thể của các tỉnh, thành trong vùng KTTĐ vùng<br /> ĐBSCL nói chung và các đô thị nói riêng, cần được đánh giá, xác định mức độ tổn<br /> thương với biến đổi khí hậu. Cách tiếp cận hợp lý nhất ở cấp tỉnh/ thành là coi biến<br /> đổi khí hậu là trách nhiệm chung thay vì cạnh tranh lợi ích với nhau. Quy hoạch cân<br /> đối giữa phát triển và sử dụng đất sẽ cung cấp một đòn bẩy chính sách quan trọng<br /> có thể được áp dụng cho các nhiệm vụ thích ứng đô thị. Khu vực thường xuyên bị<br /> lụt cần phải quy hoạch theo hướng là đất dự trữ, bỏ trống hoặc dành cho khu công<br /> viên và các cơ sở sân chơi thể dục thể thao; cây cối và thảm thực vật cần được duy<br /> trì nhằm hấp thụ và ngăn chặn lượng nước dư thừa của đô thị. Lồng ghép nội dung<br /> <br /> 279<br /> ứng phó BĐKH vào quy hoạch và chương trình, kế hoạch phát triển đô thị. Xây<br /> dựng, tích hợp và phát triển hệ thống cơ sở dữ liệu về biến đổi khí hậu cho toàn<br /> thành phố. Quy hoạch các khu dân cư vùng ngập lụt, bị tác động của lũ, lụt, xác<br /> định các khu tái định cư và các khu vực dự trữ di dời dân tránh rủi ro.<br /> Lập kế hoạch thích ứng sẽ đóng một vai trò quan trọng trong việc đạt được<br /> khả năng trong việc chống chịu với biến đổi khí hậu. Theo đó, trước tiên, chính<br /> quyền các đô thị cần phải tăng cường nghiên cứu và phân tích các tác động tiềm<br /> tàng của BĐKH tại địa phương và các điều kiện của tính dễ bị tổn thương - điều sẽ<br /> làm gia tăng mức độ ảnh hưởng đối các cộng đồng nghèo hoặc đang sinh sống trong<br /> các khu định cư không chính thức; xem xét kịch bản biến đổi khí hậu và các vấn đề<br /> liên quan. Trên cơ sở đó, chính quyền các cấp sẽ xác định các lựa chọn cho công tác<br /> thích ứng; xem xét các chính sách quy định phù hợp với ứng phó; và thiết lập cơ<br /> chế tổ chức cho hoạt động của địa phương. Sau cùng, chính quyền/quản trị địa<br /> phương đưa ra những hoạch định chính sách hoặc sửa đổi các chính sách hiện tại<br /> (quản lý cơ sở hạ tầng và vùng ven biển); Hợp nhất rõ ràng công tác thích ứng trong<br /> các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng đô thị (giao thông; hệ thống cấp thoát nước đô thị;<br /> các khu tái định cư...)<br /> 3.3.2. Nhóm chính sách huy động nguồn lực tổng hợp, đầu tư cho thích ứng<br /> biến đổi khí hậu<br /> Một điều kiện tiên quyết cho sự thành công của phát triển đô thị hợp nhất là<br /> sự phối hợp đa ngành của các cấp chính quyền và hành chính. Các thành phố cần<br /> được chính phủ hỗ trợ về kiến thức kỹ thuật về các giải pháp thích ứng tiềm năng<br /> cũng như cơ sở pháp lý vững chắc phục vụ cho các giải pháp thích ứng (ví dụ Đề án<br /> phát triển các đô thị Việt Nam ứng phó với biến đổi khí hậu giai đoạn 2013 - 2020).<br /> Do công tác ứng phó với BĐKH có tính liên ngành rất cao nên việc phân loại các<br /> chính sách và cơ cấu quy hoạch cũng như việc tích hợp vấn đề BĐKH vào chính<br /> sách phát triển và quy trình lập kế hoạch ở các cấp đóng vai trò vô cùng quan trọng.<br /> Song song với đó, các đô thị cần khai thác và sử dụng hiệu quả các nguồn tài trợ từ<br /> các tổ chức quốc tế cho hoạt động thích ứng; huy động ngân sách địa phương kết<br /> hợp với nguồn lực phi chính phủ, đặc biệt là các công ty tư nhân. Huy động tổng<br /> hợp các nguồn lực cũng đồng nghĩa với tăng cường hợp tác giữa các cơ quan ban<br /> ngành, các khu vực hành chính ở các cấp độ khác nhau như quốc gia, khu vực,<br /> chính quyền địa phương. Các mối quan hệ đối tác hiệu quả giữa khu vực nhà nước<br /> và khối tư nhân được xây dựng giữa chính quyền địa phương, các tổ chức xã hội<br /> dân sự và khu vực tư nhân cũng rất quan trọng trong việc lôi kéo sự tham gia của<br /> các bên liên quan chính vào trong các đối thoại và công tác lập kế hoạch thích ứng<br /> với biến đổi khí hậu. Nhìn chung, việc sử dụng hiệu quả hơn các nguồn lực khan<br /> hiếm nên được thực hiện bằng cách kết hợp chúng.<br /> <br /> 280<br />  3.3.3. Nhóm chính sách thúc đẩy sự tham gia, trao quyền và hoạt động dựa<br /> vào cộng đồng<br /> Sự tham gia của cư dân và các doanh nghiệp địa phương đóng vai trò quan<br /> trọng không kém trong phát triển đô thị thích ứng với biến đổi khí hậu. Các công cụ<br /> hỗ trợ quá trình tham gia do đó cần phải được liên tục cải tiến và phát triển nhằm<br /> đáp ứng các yêu cầu cụ thể về sự tham gia, đặc biệt là thanh thiếu niên và người dân<br /> cũng như các doanh nhân địa phương. Điều này cũng đúng đối với các chiến lược<br /> và các công cụ hỗ trợ kích hoạt và trao quyền. Hơn nữa, các tổ chức xã hội, các hiệp<br /> hội và các sáng kiến địa phương cũng cần được tham gia rộng rãi ở cấp quản lý đô<br /> thị để tăng cường sự tham gia của công dân. Thành công trong việc kích hoạt sự<br /> tham gia của các bên liên quan (các chính trị gia, nhà quản lý, các tổ chức, các<br /> nhóm lợi ích, người dân địa phương, chủ thể kinh tế) cũng có nghĩa là các thành<br /> phố nên tiến xa hơn trong vị trí chủ quyền của họ ("từ chính phủ để quản trị"). Kinh<br /> nghiệm ở nhiều nước đã chỉ ra rằng người dân đang ngày càng sẵn sàng chịu trách<br /> nhiệm cho sự phát triển của các đô thị của họ.<br /> 3.3.4. Nhóm chính sách hỗ trợ kỹ thuật và chuyển giao công nghệ<br /> Hỗ trợ kỹ thuật và chuyển giao công nghệ sẽ rất cần thiết để giúp các thành<br /> phố chuẩn bị và triển khai các kế hoạch hành động về thích ứng. Các đô thị trong<br /> vùng KTTĐ vùng ĐBSCL cần thực hiện các chương trình hợp tác nghiên cứu khoa<br /> học - công nghệ, phát triển các dự án thí điểm phát triển đô thị xanh, kiến trúc xanh;<br /> bàn hành chính sách nâng cao hiệu quả sử dụng, tiết kiệm năng lượng; Nghiên cứu,<br /> phát triển, quy hoạch, xây dựng chính sách khuyến khích đầu tư phát triển và đưa<br /> vào sử dụng năng lượng mới, năng lượng tái tạo và năng lượng sinh học.<br /> Đối với chất thải đô thị và các khu công nghiệp: quy hoạch quản lý chất thải<br /> đô thị, nguy hại và y tế nhằm tăng cường năng lực quản lý, giảm thiểu chất thải, tái<br /> sử dụng và tái chế, xử lý chất thải đạt tiêu chuẩn; sử dụng công nghệ hiện đại nhằm<br /> thu hồi và tận dụng khí nhà kính từ các khu vực chôn lấp chất thải. Quản lý, sử<br /> dụng tiết kiệm, chủ động phòng, chống, giảm thiểu tác hại tới tài nguyên nước do<br /> tác động của biến đổi khí hậu.<br /> 3.3.5. Tăng cường vai trò của chính quyền đô thị trong ứng phó, thích nghi<br /> Thành phố và chính quyền thành phố có trách nhiệm chính về lập kế hoạch,<br /> thực hiện và quản lý hầu hết các biện pháp mà có thể giảm thiểu và thích ứng với<br /> BĐKH. Chính quyền thường có vai trò chính với một phạm vi tương đối rộng, từ<br /> cung cấp cơ sở hạ tầng và dịch vụ, những điều kiện thiết yếu cho tiêu chuẩn chất<br /> lượng sống và sinh kế - ví dụ cấp nước sạch, vệ sinh môi trường, thoát nước và thu<br /> gom chất thải rắn, trường học, dịch vụ y tế, cứu hỏa và các dịch vụ khẩn cấp khác.<br /> Đánh giá thứ tư của IPCC đã cho thấy khả năng thích ứng cao gắn liền với các<br /> 281<br /> thành phố được quản trị tốt. Vì thế cần xây dựng một chính quyền địa phương có<br /> năng lực, hiểu biết và trách nhiệm. Đồng thời, phát triển nguồn nhân lực, nâng cao<br /> năng lực cho đội ngũ cán bộ chuyên trách về quản lý đô thị trong bối cảnh biến đổi<br /> khí hậu. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, giáo dục nâng cao nhận thức cho toàn xã<br /> hội về biến đổi khí hậu.<br /> 4. Kết luận<br /> Tóm lại, sự thích ứng không phải là sự nỗ lực trong một lần mà nó một chu<br /> trình liên tục của việc chuẩn bị, ứng phó và sửa đổi. Nó là một quá trình động, nên<br /> các phần việc cần được sửa đổi theo thời gian dựa trên các thông tin mới. Việc sửa<br /> đổi này sẽ giúp đảm bảo rằng các nguồn lực khan hiếm mà thành phố đầu tư sẽ đem<br /> lại thích ứng thực sự và đạt được sự đồng lợi ích tối đa. Thực hiện chính sách phát<br /> triển đô thị hợp nhất sẽ là một công cụ thích hợp để thúc đẩy khả năng thích ứng<br /> hiệu quả cho các khu vực đô thị ở vùng KTTĐ vùng ĐBSCL.<br /> Tài liệu tham khảo<br /> 1. Andrea Suvák (2010). Integrated urban development strategies - comparison of<br /> European and Hungarian approaches. Journal of Landscape Studies, 3, 139 - 146.<br /> 2. Bundesministerium für Verkehr, Bàu und Stadtentwicklung - BMVBS (2012).<br /> LEIPZIG CHARTER: integrated urban development as a prerequisite for<br /> sustainable European cities. Federal Ministry of Transport, Building and<br /> Urban Development, Berlin.<br /> 3. Decision No. 24-NQ/TW, Respone to climate change, improvement of natural<br /> resource management and environtmental protection, 7th congress - 11th<br /> central excutivex committee.<br /> 4. Decision No.2623/QD-TTg (2013). Approval of scheme “Urban development<br /> of Vietnam responding to climate change in the period 2013 - 2020.<br /> 5. Doan. T.H (2014). Đánh giá mức độ tổn thương do biến đổi khí hậu tới cấp<br /> nước nông thôn vùng Đồng bằng sông Cửu Long. Tạpchí Khoa học kỹ thuật<br /> thủy lợi môi trường, 46, 34-40.<br /> 6. IPCC (2007). Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability.<br /> Retrieved fromhttps://www.ipcc.ch/pdf/assessment-<br /> report/ar4/wg2/ar4_wg2_full_report.pdf<br /> 7. IPCC (1995). Second Assessment Report (SAR), Climate Change 1995 - The<br /> Science of Climate Change. Retrieved<br /> fromhttps://www.ipcc.ch/ipccreports/sar/wg_I/ipcc_sar_wg_ I_full_report.pdf<br /> <br /> <br /> <br /> 282<br /> 8. Jeremy G. Carter, Gina Cavan, Angela Connelly, Simon Guy, John Handley,<br /> Aleksandra Kazmierczak (2015), Climate change and the city: Building<br /> capacity for urban adaptation. Progress in Planning, 95, 1–66.<br /> 9. UNDP (2014), Adaptation policy frameworks for climate change: developing<br /> strategies, policies and measures. Retrieved<br /> fromhttp://www.preventionweb.net/files/7995_APF.pdf<br /> 10. World Bank. (2013), Guide to Climate Change Adaptation in Cities. Retrieved from<br /> 11. http://siteresources.worldbank.org/INTURBANDEVELOPMENT/Resources/<br /> 336387-1318995974398/GuideClimChangeAdaptCities.pdf<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> 283<br />