Đi tìm cơ chế điều tiết và giám sát
hoạt động tài chính
Việc xây dựng hệ thống điều tiết và giám sát hoạt động tài
chính toàn cầu là điều cần thiết. Tuy nhiên, làm thế nào để
đạt được mục tiêu là vấn đề đang được bàn luận rất sôi nổi.
Bài viết này nêu ra một cách tiếp cận cho vấn đề này.
Hệ thống điều tiết và giám sát hoạt động tài chính toàn cầu
Hiện tại, chưa có một hệ thống thống nhất điều tiết và giám sát
các hoạt động tài chính mang tính toàn cầu cho nên chức năng
của hệ thống này đang được thực hiện một cách phân tán và
không đầy đủ bởi ba loại hình tổ chức gồm: các tổ chức hoạt
động thường xuyên như IMF, WB; các tổ chức có tính chất hiệp
hội như BIS (1), IASB, IOSCO, IAIS... và các tổ chức thuộc các
quốc gia nhưng có vai trò rất lớn trong cấu trúc tài chính toàn cầu
như một số ngân hàng trung ương của các nền kinh tế phát triển,
các tổ chức đánh giá tín nhiệm... Cụ thể về một số chức năng và
tổ chức như sau:
Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) đóng vai trò là “người cho vay cuối
cùng” (Lender of last resort) cho các thành viên khi rơi vào khủng
hoảng. Với vai trò như một ngân hàng trung ương toàn cầu, về
nguyên tắc, IMF có thể “cứu” bất kỳ thành viên nào, nhưng thực
tế, tổ chức này dường như chỉ có vai trò đối với các nước nhỏ
hay các nước đang phát triển, trong khi vai trò thực sự đối với hệ
thống tài chính toàn cầu chỉ là việc nghiên cứu và dự báo hay cao
hơn một chút là đưa ra những cảnh báo sớm.
Ngân hàng Thế giới (WB) chủ yếu cung cấp tín dụng cho các dự
án phát triển (tái thiết châu Âu sau Thế chiến thứ hai và cho các
nước đang phát triển vay hiện nay) và dường như không có vai
trò lớn trong cấu trúc điều tiết và giám sát hoạt động tài chính
toàn cầu ngoài vai trò thực hiện một số nghiên cứu và dự báo
nhưng có lẽ với mức độ không như IMF.
Ngân hàng Thanh toán Quốc tế (BIS), hiểu một cách đơn giản
là hiệp hội ngân hàng trung ương của các nước phát triển với các
cấu phần quan trọng như: Ủy ban Basel về giám sát hoạt động
ngân hàng, Ủy ban về hệ thống thanh toán toàn cầu, Ủy ban về
hệ thống tài chính toàn cầu, đóng vai trò như một tổ chức chuyên
nghiên cứu và xây dựng các chuẩn mực cho hoạt động tài chính
toàn cầu, ví dụ như Basel II với ba trụ cột là đủ vốn, giám sát hoạt
động và tuân thủ kỷ luật thị trường được xem là chuẩn mực
chung và quan trọng nhất đối với hoạt động tài chính toàn cầu.
Hội đồng Tiêu chuẩn Kế toán Quốc tế (IASB) tập trung vào việc
xây dựng và ban hành các chuẩn mực kế toán.
Tổ chức Quốc tế của các ủy ban chứng khoán (IOSCO) hay Hiệp
hội Quốc tế của các cơ quan giám sát bảo hiểm (IAIS) là các tổ
chức hoạt động như các hiệp hội toàn cầu có vai trò chia sẻ, trao
đổi thông tin hướng đến xây dựng các chuẩn mực chung trong
từng lĩnh vực.
Ngoài ra, Diễn đàn Ổn định Tài chính (Financial Stability Forum -
FSF) được thành lập vào năm 1999 với thành viên là các cơ
quan giám sát về tài chính hay ngân hàng trung ương của các
nước thuộc nhóm G20 và một số tổ chức quốc tế nêu trên cũng
có vai trò khá quan trọng trong cấu trúc tài chính toàn cầu vì nó là
nơi trao đổi của những cơ quan điều tiết và giám sát hoạt động
tài chính.
Về mặt pháp lý, hiện tại, không có luật lệ chung cho hoạt động tài
chính toàn cầu mà chúng chịu sự chi phối bởi luật của từng quốc
gia. Những tiêu chuẩn do các tổ chức nêu trên xây dựng chỉ
mang tính tham khảo và gợi ý áp dụng ở một mức độ nào đó tùy
điều kiện của mỗi quốc gia hay tổ chức mà không bắt buộc hay
chế tài.
Do khung pháp lý và chế tài được giới hạn theo lãnh thổ cùng với
sự yếu kém trong quản lý rủi ro, nhiều hoạt động không được
điều tiết và giám sát, thông tin thiếu minh bạch, các quy định về
bảo lãnh phát hành lỏng lẻo... Trong khi đó, biên giới của các
hoạt động giao dịch tài chính dường như bị xóa nhòa, nhất là việc
tồn tại của các thiên đường thuế (tax paradise) cộng với việc các
công cụ tài chính tiến hóa một cách nhanh chóng đến mức mà
ngay cả những người tạo ra nó cũng không hình dung được sự
biến ảo đã đẩy hệ thống tài chính toàn cầu vào cuộc khủng hoảng
tồi tệ nhất kể từ những năm 1930.
Nỗ lực xây dựng hệ thống giám sát hoạt động tài chính toàn cầu
được khởi động tại hội nghị G20 với một loạt các quyết định quan
trọng được đưa ra. Trong đó, nổi bật nhất là việc nâng cấp FSF
thành Hội đồng Ổn định Tài chính (Financial Stability Board -
FSB) với thành viên là ngân hàng trung ương hay cơ quan giám
sát tài chính thuộc các nước thuộc G20, các tổ chức nêu trên và
một số tổ chức khác được xem là nền móng cho một cơ quan
giám sát hoạt động tài chính toàn cầu.
Tuy nhiên, vấn đề đang đặt ra là cơ chế nào cho tổ chức này vẫn
còn đang được bàn cãi. Để tìm ra một hướng đi hợp lý, tham
khảo cách thức hình thành tổ chức của WTO có thể sẽ là một gợi
ý đáng giá.
Từ GATT đến WTO, gợi ý cho cấu trúc điều tiết và giám sát
tài chính toàn cầu
Trong 47 năm tồn tại (1947-1994), Hiệp ước chung về thuế quan
và mậu dịch (General Agreement on Tariffs and Trade - GATT)
đã đóng vai trò tích cực trong việc thúc đẩy thương mại toàn cầu.
Tuy nhiên, một trong những nguyên nhân chính mà nó phải
nhường sứ mệnh cho WTO chính là việc không thể xử lý các
tranh chấp thương mại.
Dưới khuôn khổ của GATT, tranh chấp thương mại được xử lý
theo nguyên tắc đồng thuận. Một quyết định giải quyết tranh chấp
chỉ có hiệu lực khi không một thành viên nào phản đối (kể cả bên
bị kiện). Điều này dường như không xảy ra vì chẳng ai đi bỏ
phiếu đồng ý để mình bị trừng phạt, trừ duy nhất một trường hợp
mà nguyên nhân là do những đấu đá chính trị tại nước bị kiện
nên người bỏ phiếu muốn bêu xấu đối thủ chính trị của họ. Thêm
vào đó, việc không có khung thời gian xác định và các quy định
về xử lý không rõ ràng nên các vụ tranh chấp thương mại cứ kéo
dài lê thê, không có hồi kết. Chính vì vậy, ở thời của GATT, hầu
như chẳng nước nào sợ bị kiện vì tranh chấp thương mại.
Trong khuôn khổ WTO, câu chuyện đã hoàn toàn khác, tranh
chấp thương mại được xử lý tốt hơn rất nhiều. Khung thời gian
được quy định cụ thể và khi phán quyết đã được đưa ra thì
dường như không có cửa để bên thua kiện cản trở việc thực thi
phán quyết vì để làm được điều này, bên thua kiện phải vận động
được tất cả các thành viên (kể cả bên thắng kiện) dừng thực thi
phán quyết. Đây chính là điều làm cho hiệu lực cũng như tầm ảnh
hưởng của WTO trở lên lớn hơn bao giờ hết và dường như ai
cũng sợ bị kiện.
Nói chung bước tiến cơ bản nhất từ GATT sang WTO là việc
chuyển từ cơ chế gần như tự nguyện sang cơ chế chế tài. Nếu
anh muốn tham gia vào cuộc chơi thì chỉ có cách duy nhất là tuân
thủ theo luật chơi chứ không có chuyện chỉ tuân thủ một phần
hay không muốn thì thôi. Đây chính là điều đã tạo ra thành công
của WTO.
Tuy có nhiều điểm khác nhau, nhưng có lẽ bản chất vấn đề của
cơ chế đồng thuận trong khuôn khổ GATT và cơ chế tự nguyện
áp dụng các chuẩn mực tài chính hiện nay là khá giống nhau. Do
vậy, cũng như GATT, cho dù hệ thống toàn cầu về điều tiết và
giám sát các hoạt động tài chính đang tồn tại đã có vai trò nhất
định trong khoảng 80 năm qua, nhưng có lẽ sứ mệnh của chúng
đã đến lúc kết thúc để nhường chỗ cho một thể chế hiệu quả và
khả thi hơn.
FSB hay một tổ chức nào đó với chức năng thiết lập các tiêu
chuẩn và khung pháp lý có tính chất bắt buộc đối với các thành
viên và phán xử hay đưa ra các cách thức trừng phạt những
trường hợp vi phạm tương tự như cách mà WTO đang làm có lẽ
là một mô hình phù hợp.
Tóm lại, cơ chế tự nguyện đã không khả thi trong thương mại và
một lần nữa dường như đang không khả thi trong hoạt động tài
chính toàn cầu. Do vậy, một cơ chế hay luật lệ chung cho tất cả
các thành viên muốn tham gia vào dòng chảy tài chính toàn cầu
với chế tài cần thiết có lẽ là cách tiếp cận khả thi cho hệ thống
điều tiết và giám sát hoạt động tài chính toàn cầu hiện nay.
(1) Thực ra, rất khó có thể khẳng định BIS là tổ chức hoạt động
thường xuyên hay một tổ chức có tính hiệp hội. Trong bài viết
này, tác giả đưa vào nhóm thứ hai vì những tính chất của nó
tương tự như một số tổ chức khác.
