ĐỀ TÀI " MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ PHÂN CẤP ĐẦU TƯ CÔNG GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ ĐỊA PHƯƠNG "

Chia sẻ: | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:18

Thêm vào BST

Báo xấu

95
lượt xem 20
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Việc huy động vốn đầu tư từ nguồn vốn nhà nước và các nguồn vốn khác cho phát triển đang ngày càng được quan tâm. Tỷ trọng đầu tư toàn xã hội đã tăng liên tục trong vòng hơn một thập kỷ qua từ mức 28,4% của GDP năm 1996 đến mức cao kỷ lục là 43,1% năm 2007 và ở mức 42,2% năm 2008. Trong các nguồn đầu tư, đầu tư công chiếm khoảng trên 22 % tổng mức đầu tư xã hội trong giai đoạn 2000 - 2005 và ước tính xấp xỉ 20% trong giai đoạn 2006-2010....

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: ĐỀ TÀI " MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ PHÂN CẤP ĐẦU TƯ CÔNG GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ ĐỊA PHƯƠNG "

MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ PHÂN CẤP ĐẦU TƯ CÔNG GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ ĐỊA PHƯƠNG P GS.TS Lê Xuân Bá Viện trưởng V iện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế TW V iệc huy động vốn đầu tư từ nguồn vốn nhà nước và các nguồn vốn khác cho phát triển đang ngày càng được quan tâm. Tỷ trọng đầu tư toàn x ã hội đã tăng liên tục trong vòng hơn một thập kỷ qua từ mức 28,4% của GDP năm 1996 đến mức cao kỷ lục là 43,1% năm 2007 và ở mức 42,2% năm 2008. Trong các nguồn đầu tư, đầu tư công chiếm khoảng trên 22 % tổng mức đầu tư xã hội trong giai đoạn 2000 - 2005 và ước tính xấp xỉ 20% trong giai đoạn 2006-2010. Tuy nhiên hiệu quả đầu tư, đặc biệt là đầu tư công, ngày càng trở nên một vấn đề được quan tâm nhiều. Nếu năm 1997 chỉ với mức đầu tư chiếm 28,7% GDP Việt Nam đạt được mức tăng trường 8,2% thì năm 2008 chúng ta đ ạt tốc độ tăng trưởng tương tự (8,5%) nhưng với lượng đầu tư tới 43,1% GDP. Với đầu tư công thì hiệu quả lại càng thấp so với hiệu quả đầu tư của toàn nền kinh tế. Cụ thể, hiệu quả đầu tư công chỉ gần bằng một nửa so với hiệu quả đầu tư tư nhân. Hiệu quả thấp trong đầu tư công còn được xem là m ột trong những lý do chủ yếu d ẫn tới lạm phát cao trong các năm 2008 và 2009. Trong số những nguyên nhân của việc sử dụng chưa hiệu quả nguồn vốn đầu tư công cho phát triển kinh tế - xã nổi lên là những bất cập, vướng m ắc và chồng chéo trong hệ thống các văn bản pháp luật liên quan, trong đ iều hành và quản lý giữa các cơ quan liên quan, giữa các cơ quan quản lý nhà nước với doanh nghiệp liên quan đến đầu tư công, làm giảm hiệu quả đ ầu tư công, gây lãng phí, tham nhũng. Thực trạng này đòi hỏi phải chú trọng tăng cường hiệu quả đầu tư công đ ể hỗ trợ phát triển kinh tế xã hội theo hướng bền vững. Bài viết này xem xét một số khía cạnh thời sự về vấn đề đầu tư công, trong đó chú trọng đánh giá thực trạng và hiệu quả đầu tư công, phân tích các quy đ ịnh pháp lý về phân cấp quản lý đầu tư công, chỉ ra một số bất cập trong cơ chế quản lý đầu tư công hiện hành, đồng thời đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường hiệu quả đầu tư công hướng đến phát triển bền vững. 1 . THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ CÔNG VÀ PHÂN CẤP ĐẦU TƯ CÔNG TẠI VIỆT NAM 1 .1. Các vấn đề liên quan về đầu tư công 1 .1.1. Các văn bản pháp lý quản lý đầu tư công Hoạt động đầu tư ở nước ta nói chung, trong đó bao gồm cả đầu tư sử dụng vốn nhà nước trong thời gian vừa qua được quản lý theo quy định 1
của nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như: Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, v.v.. Riêng hoạt động đầu tư công được điều chỉnh bằng các nghị quyết của Q uốc hội, các văn bản hướng dẫn thi hành các luật liên quan ho ặc các nghị đ ịnh của Chính phủ. Các luật và văn bản quy phạm pháp luật nói trên là cơ sở pháp lý để q uản lý đầu tư nói chung, hoạt động đầu tư công nói riêng trên toàn quốc và đã đạt được những kết quả nhất định trong việc q uản lý sử dụng các nguồn vốn đầu tư của Nhà nước. Tuy nhiên, xét về phương diện pháp lý trên cơ sở tổng hợp, đánh giá thực tế quản lý đầu tư công bằng các nghị đ ịnh của Chính phủ và các luật liên quan trong thời gian qua nổi lên một số vấn đề vướng mắc chưa giải quyết được và chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu về quản lý đầu tư công hiện nay, cụ thể là : (i) Chưa có một văn bản luật thống nhất về đầu tư công làm cơ sở p háp lý triển khai thực hiện và quản lý đầu tư sử dụng vốn nhà nước không nhằm mục đích kinh doanh. Các quy định hiện hành có ở nhiều văn bản q uy phạm pháp luật khác nhau nên gây khó khăn trong việc tra cứu và thi hành. (ii) Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa xác định rõ yêu cầu quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công, đối tượng và nội dung q uản lý trong các khâu quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, triển khai thực hiện dự án, quản lý sử dụng vốn, quản lý khai thác dự án và m ột số vấn đề khác. (iii) Trong các vấn đề cụ thể nêu trong các văn b ản pháp luật hiện hành còn có những nội dung chưa rõ, chưa đủ đối với đầu tư công; quy đ ịnh chưa nhất quán trong việc phân định trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình quản lý đầu tư công. (iv) Trong một số quy định hiện hành chưa đảm bảo sự rõ ràng, chặt chẽ và hiệu quả đối với từng nhiệm vụ cụ thể trong quản lý đầu tư công. (v) Thiếu các chế tài cụ thể để đảm bảo chấp hành kỷ cương, kỷ luật trong đầu tư; khắc phục tình trạng đầu tư phân tán, hiệu quả thấp, lãng phí thất thoát và xử lý những vi phạm trong quản lý đầu tư. 1 .1.2. Số lượng, cơ cấu và hiệu quả đầu tư công N hiều năm qua, tăng trưởng kinh tế Việt Nam phụ thuộc chủ yếu vào vốn đầu tư, tính trung bình thì đầu tư c ủa khu vực nhà nước chiếm gần m ột nửa tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Theo Tổng cục Thống kê, tỷ trọng đ ầu tư của khu vực nhà nước trong tổng đầu tư x ã hội đã giảm khá nhanh, từ khoảng 59,17% năm 2000 xuống còn 28,6% năm 2008 (trong đó, đầu tư từ ngân sách nhà nước 16,2%, tín dụng nhà nước 4,1% và DNNN 8,2%); tỷ trọng đầu tư khu vực ngoài nhà nước tăng lên từ khoảng 22,85% lên 40% và tỷ trọng khu vực đầu tư nước ngoài tăng từ khoảng 17,98% lên 31,5% trong cùng thời kỳ. Nhưng, năm 2009, ước tính tỷ trọng đầu tư của 2
khu vực nhà nước lại tăng, chiếm khoảng 34,8% tổng đầu tư xã hội (trong đó đầu tư từ ngân sách 21,8%). Bảng 1: Cơ cấu vốn đầu tư xã hội theo sở hữu, 2005-2009 (%) Sở hữu Sơ bộ 2005 2006 2007 2008 2009 Khu vực nhà nước 47,1 45,7 37,2 28,6 34,8 Ngân sách 25,6 24,8 20,2 16,2 21,8 Tín dụng nhà nước 10,5 6 ,6 5,7 4,1 D NNN và các nguồn khác 11,0 14,3 11,3 8,2 Khu vực ngoài nhà nước 38,0 38,1 38,5 40,0 39,5 Khu vực có vốn FDI 14,9 16,2 24,3 31,5 25,7 Tổng số 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Nguồn: TCTK. Tương phản với tình hình cắt giảm đầu tư nhà nước năm 2008 để kiềm chế lạm phát, đầu tư nhà nước năm 2009 tăng với tốc độ cao nhất kể từ năm 1995 đến nay (40,5% theo giá thực tế và khoảng 35% theo giá so sánh). Vốn từ ngân sách Nhà nước đạt 153,8 nghìn tỷ VNĐ, chiếm 21,8% tổng vốn đầu tư xã hội. Trong năm 2009, Chính phủ đã tập trung thực hiện các gói kích cầu đầu tư, đồng thời chỉ đạo đẩy nhanh tiến độ thực hiện các d ự án, công trình trọng điểm nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Các biện p háp kích cầu đầu tư quan trọng gồm tăng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước cho các công trình kết cấu hạ tầng thông qua huy động hai đợt trái p hiếu Chính phủ trong năm và chuyển phần vốn huy động từ trái phiếu năm 2008 sang 2009. V ề cơ cấu đầu tư, trong giai đoạn 2000-2008, 65% vốn đầu tư nhà nước đã tập trung vào 10 ngành, gồm: vận tải đường bộ, cung cấp nước, vận tải đường thủy, sản xuất điện và khí đốt, khai thác dầu khí, quản lý nhà nước, dịch vụ y tế và trợ cấp xã hội, dịch vụ viễn thông, văn hóa và thể thao và thủy lợi. 17% vốn đầu tư nhà nước được đầu tư cho 10 ngành khác là: thương mại, dịch vụ phục vụ nông nghiệp, sản xuất phân hóa học, khai thác than, sản xuất xi-măng, khoa học và công nghệ, kinh doanh bất động sản, vận tải đường sắt, khách sạn và du lịch. Ð ầu tư nhà nước vào dịch vụ tài chính, tiền tệ và các ngành công nghiệp chế biến công nghệ cao là chưa đ áng kể. Trong khi đó, đầu tư nhà nước vẫn còn đ áng kể ở một số ngành mà tư nhân có thể đã sẵn sàng đầu tư như: thương mại (2%), khách sạn (1%), xây d ựng dân dụng (5%), du lịch (1%), dệt (1%)... Đầu tư phát triển 3
đường sắt mới được quan tâm từ 2005, và mới chiếm 1% trong tổng số đầu tư của nhà nước (so với đường bộ là 11% và đường thủy là 7%). Bảng 2: Cơ cấu phân bổ vốn đầu tư của dự toán ngân sách nhà nước theo ngành, lĩnh vực 2007-2009 (%) 2007 2008 2009 Tổng số 100,0 100,0 100,0 1. Lĩnh vực kinh tế 51,7 51,5 46,7 Nông, lâm nghiệp và thuỷ sản 18,0 18,5 20,1 Công nghiệp và x ây dựng 11,5 10,3 2,3 Giao thông vận tải 21,0 21,4 22,8 Bưu điện 0,3 0,2 0,3 Thương mại, kho tàng, du lịch 0,9 1,1 1,2 2. Lĩnh vực xã hội 43,4 44,5 49,1 Công cộng 7,7 7,4 8,1 Cấp nước 3,8 3,7 3,9 Khoa học và công nghệ 2,9 2,9 3,4 Tài nguyên và môi trường 1,9 1,8 2,1 Giáo dục và đào tạo 12,2 13,0 14,0 Y tế, xã hội 8,0 8,1 9,1 Văn hoá, thông tin 3,4 3,7 3,9 Thể dục thể thao 0,9 1,0 1,1 Hệ thống tư pháp 1,0 1,1 1,4 Quản lý nhà nước 1,6 1,4 2,3 3 . Quốc phòng an ninh 3,7 4,0 4,0 4 . Chuẩn bị đầu tư 1,1 0,5 0,2 Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư. 4
Báo cáo “Chuyển dịch cơ cấu kinh tế giai đoạn đến 2020” của Viện N ghiên cứu Quản lý kinh tế T.Ư cho thấy, xét về cơ cấu đầu tư theo mức giá trị gia tăng, thì khoảng 43% tổng đầu tư xã hội đã đầu tư vào 20 ngành có hệ số giá trị tăng thêm vốn đầu tư cao nhất (từ 1,28 trở lên); trong đó có hơn 43% vốn đầu tư của nhà nước, gần 36% vốn đầu tư ngoài nhà nước và 53,5% vốn đầu tư nước ngo ài. Như vậy, các nhà đ ầu tư nước ngoài đ ã tận d ụng tốt nhất các ngành hiện đang có hiệu quả đầu tư cao của nền kinh tế nước ta. Hơn 30% tổng đầu tư xã hội đ ã đầu tư vào nhóm thứ hai, gồm 20 ngành có hệ số giá trị gia tăng đầu tư từ 0,54 đến l,24; trong đó, có hơn 26% vốn đầu tư nhà nước, 45,6% vốn đầu tư ngoài nhà nước và hơn 17% vốn đầu tư nước ngoài. Như vậy đầu tư ngoài nhà nước đ ã khai thác tốt nhất nhóm ngành có hiệu quả trung bình khá. 1 .1.3. Hiệu quả của đầu tư công Hình 1 : Tăng trưởng GDP và ICOR của Việt nam giai đoạn 1990- 2008 Nguồn: Tổng cục thống kê và tự tính Về hiệu quả đầu tư công, người ta thường nói đến hai loại hiệu quả: hiệu quả kinh tế-xã hội và hiệu quả kinh tế (hay hiệu quả kinh doanh). Ðể tính toán, định lượng được hiệu quả kinh tế-xã hội của đầu tư công là một việc không dễ, vì nó liên quan, ảnh hưởng và tác động đến rất nhiều mặt của đời sống xã hội. Xét riêng về hiệu quả kinh tế, các chuyên gia kinh tế có chung nhận đ ịnh rằng, hiệu quả đầu tư công của Việt Nam còn thấp. Nhiều nghiên cứu thực nghiệm cho thấy chỉ số ICOR (tỷ lệ vốn đầu tư để tạo ra một đơn vị gia tăng GDP) của khu vực Nhà nước cao gấp hơn 2 lần so với khu vực kinh tế ngoài Nhà nước. Cụ thể là những năm từ 2001-2005, ICOR là dưới 5 lần và năm 2007 có tăng lên chút ít ở mức 5,17 lần. Hệ số ICOR của khu vực kinh tế Nhà nước, trong đó có đầu tư công và đ ầu tư của doanh nghiệp 5
nhà nước năm 2007 là 8,1 lần, cao hơn nhiều so với con số 3,7 lần của khu vực kinh tế ngoài Nhà nước1 Các nghiên cứu cũng có chung nhận định là hiệu quả kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước thấp, và thấp hơn nhiều so với doanh nghiệp tư nhân trong nước và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Trước hết, xét về doanh thu thuần được tạo ra bởi một đồng vốn kinh doanh thì một đồng vốn kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước năm 2000 tạo ra được hơn 0 ,66 đồng doanh thu; năm 2007, con số này khoảng 0,56 đồng, giảm khoảng 14%. Một đồng vốn kinh doanh của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngo ài năm 2000 tạo ra được hơn 0,7 đồng doanh thu, năm 2007 khoảng 0,97 đồng doanh thu, tăng gần 39%. Số vốn kinh doanh để tạo ra m ột chỗ làm việc trong doanh nghiệp Nhà nước có xu hướng tăng trong khi con số này ở d oanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài lại có xu hướng giảm. Có thể nói, nếu loại trừ yếu tố lạm phát và sự tăng giá các nguyên liệu, nhất là dầu lửa thì hiệu quả kinh doanh của các tập đoàn và tổng công ty xấu đi nhiều trong các năm 2008 và 2009. Đầu tư nhà nước vào dịch vụ tài chính, tiền tệ và các ngành công nghiệp chế biến công nghệ cao chưa đ áng kể. Trong khi đó, đầu tư nhà nước vẫn còn đ áng kể ở một số ngành mà tư nhân có thể sẵn sàng đầu tư như thương mại, khách sạn, xây dựng d ân d ụng, du lịch, dệt... Về những bất cập căn bản làm giảm sút hiệu quả đầu tư công, các nhà nghiên cứu cũng như các nhà quản lý cùng thống nhất quan điểm cho rằng hiệu quả đầu tư công thấp là hệ quả của hàng loạt các yếu tố, như đầu tư thiếu quy hoạch, thiếu kế hoạch chi tiết; đầu tư các dự án không còn cần thiết; đ ầu tư dàn trải chạy đua giữa các địa phương theo kiểu “trăm hoa đua nở” ; đầu tư phân tán, vốn được phân bổ vào quá nhiều dự án nên các dự án thường bị thiếu vốn và kéo dài tiến độ, làm tăng chi phí đ ầu tư và chậm đ ưa công trình vào sử dụng; đầu tư dàn trải dẫn đến dư thừa công suất, tỷ suất sử dụng công trình không đạt như d ự kiến, chi phí vận hành không giảm, gây lãng phí, tạo kẽ hở cho tình trạng tham nhũng, tham ô. Hệ quả là làm giảm hiệu quả và sức cạnh tranh của nền kinh tế. Đ ồng thời, quản lý và giám sát đầu tư còn yếu kém làm thất thoát vốn đầu tư và chưa bảo đảm chất lượng và hiệu quả công trình như dự kiến; phân cấp quyết định và sử d ụng vốn đầu tư chưa đi kèm với giám sát, kiểm soát chất lượng và hiệu q uả đầu tư. Đầu tư của nhiều DNNN còn kém hiệu quả là do còn được bao cấp m ột số nhân tố sản xuất, nhất là đ ất đai và trong m ột chừng mực nhất định là tín d ụng; giá đất và giá tài sản cố định trong nhiều trường hợp chưa tính đúng và tính đ ủ; và do đó, chưa tính đúng tính đủ chi phí kinh doanh; DNNN hiện vẫn dựa nhiều vào vốn tín dụng và tài nguyên thiên nhiên để đ ầu tư m ở rộng quy mô kinh doanh. Hệ quả là đòn b ẩy tài chính luôn cao và có thể còn gia tăng; không thể chủ động trong đầu tư phát triển; quản trị 1 Thời báo Kinh tế Sài Gòn, 22/5/2007 6
ở các DNNN còn yếu kém; quyền chủ sở hữu nhà nước chưa được thực hiện đầy đủ, kém hiệu lực và ít hiệu quả. 1 .2. Hiện trạng phân cấp quản lý đầu tư công Từ khi thực hiện công cuộc đổi mới, đặc biệt từ những năm 2000, V iệt Nam đã đẩy mạnh sửa đổi, bổ sung, thay thế hàng loạt văn bản quy p hạm pháp luật, thể hiện sự phân cấp mạnh và đa d ạng trên nhiều lĩnh vực và các cấp quản lý từ trung ương đến địa phương. Phân cấp quản lý đầu tư công cũng theo xu hướng chung là phân cấp mạnh, tăng thực quyền và tăng sự chủ động của địa phương trong huy động nguồn lực, phân bổ, sử d ụng vốn ngân sách cho các hoạt động đầu tư công theo nguyên tắc hiệu q uả, tập trung vào các lĩnh vực mà tư nhân không làm được hoặc làm không có hiệu quả. Về nguyên tắc thì phân cấp quản lý đầu tư công được thực hiện đồng bộ với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và tổ chức bộ máy hành chính các cấp từ trung ương đến địa phương. 1 .2.1. Phân cấp quản lý vốn đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách nhà nước Ở cấp Trung ương thì Quốc hội giữ vai trò quyết định phân bổ ngân sách nhà nước theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu các khoản chi trên cơ sở văn bản trình của Chính phủ. Quốc hội quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương cho từng bộ, ngành và mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Quốc hội quyết định các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng được đầu tư từ ngân sách nhà nước và quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách nhà nước trong trường hợp cần thiết. Quốc hội giám sát việc thực hiện đầu tư sử dụng ngân sách nhà nước đối với các dự án và công trình quan trọng quốc gia, các chương trình phát triển kinh tế - xã hội, các dự án và công trình xây dựng cơ bản quan trọng khác. Chính phủ có trách nhiệm trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về đầu tư công; ban hành các văn b ản quy phạm pháp luật về đầu tư công theo thẩm quyền; lập và trình Quốc hội dự toán ngân sách nhà nước và phương án phân bổ ngân sách trung ương hàng năm, dự toán điều chỉnh ngân sách nhà nước trong trường hợp cần thiết. 1 .2.1.1. Phân cấp trong phê duyệt quyết định đầu tư Các địa phương được toàn quyền trong việc quyết định dự án đ ầu tư, p hân bổ kế hoạch đầu tư phát triển và giao chi tiết tới từng dự án. Trước năm 1997 tất cả các dự án đầu tư ơ địa phương đều phải do các cơ quan Trung ương thẩm định và phê duyệt. Tiếp đó, giai đoạn đến năm 2003 phân quyền cho các địa phương thẩm định và phê duyệt các dự án nhóm B, nhóm C; Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư các dự án nhóm A và Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định đầu tư (tổ chức thẩm định và phê duyệt) các dự án nhóm A. Từ năm 2006 đến nay, toàn bộ các dự án nhóm A, B, C đều giao cho các địa phương thẩm định và phê duyệt, Thủ 7
tướng Chính phủ chỉ phê duyệt các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội q uyết định chủ trương đ ầu tư được thực hiện theo Nghị quyết số 66/2006/QH11 ngày 29/6/2006 (nay là Nghị quyết số 49/2010/QH12 ngày 19/6/2010, thay thế Nghị quyết 66/2006/QH11). Trên cơ sở phân cấp của Trung ương cho các địa.phương, các tỉnh, thành phố quyết định việc phân cấp quyết định đầu tư cho cấp huyện và cấp xã trên một số lĩnh vực. Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là hai cơ quan giữ vai trò đầu mối trong quản lý vốn đầu tư. Hội đồng nhân dân chịu trách nhiệm lập dự toán chi tiêu công tại cấp mình và chi ngân sách đ ịa phương cấp dưới. chi tiết theo các lĩnh vực và khoản mục chi. Hội đồng nhân dân quyết định việc phân bổ ngân sách cho đầu tư công cho các chương trình, dự án trong phạm vi ngân sách cấp mình, quyết định điều chỉnh dự toán chi tiêu công khi cần thiết. Hội đồng nhân dân quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện các hoạt động đầu tư công; giám sát việc thực hiện các hoạt động chi tiêu công đã được thông qua. Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương cho đầu tư công, dự toán điều chỉnh ngân sách địa p hương trong trường hợp cần thiết trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết đ ịnh và báo cáo cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp. Căn cứ vào quyết định của Thủ tướng Chính phủ, hướng dẫn của Bộ Tài chính, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh hướng dẫn việc lập dự toán ngân sách các cấp ở địa phương, báo cáo Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét, cho ý kiến, gửi Bộ Tài chính và các cơ quan có liên quan để tổng hợp, lập dự toán ngân sách nhà nước trình Chính phủ. Căn cứ vào nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp, Ủy ban nhân dân quyết định giao nhiệm vụ chi tiêu công cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc; mức bổ sung cho ngân sách cấp dưới; quy định nguyên tắc bố trí và chỉ đạo thực hiện dự toán chi tiêu công. Hội đồng nhân dân cũng giữ vai trò chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan trong quản lý ngân sách đ ầu tư trên địa bàn. Cơ quan tài chính các cấp ở địa phương có trách nhiệm x em xét dự toán ngân sách của các cơ quan, đơn vị cùng cấp, dự toán ngân sách địa phương cấp dưới; chủ động phối hợp với cơ quan liên quan trong việc tổng hợp, lập dự toán ngân sách địa phương, phương án phân bổ ngân sách cấp m ình để báo cáo Uỷ ban nhân dân trình Hội đồng nhân dân cùng cấp. Ho ạt động phân cấp về chi ngân sách cũng được đẩy mạnh tại hầu hết các địa phương trong giai đoan 2007-2010. Tuỳ từng địa phương, U BND tỉnh có thể phân cấp cho chủ tịch UBND huyện quyết định đầu tư các d ự án có mức đầu tư dưới 5-10 tỷ đồng thuộc nguồn vốn ngân sách huyện, và chủ tịch UBND cấp xã quyết định đầu tư dự án có mức đầu tư d ưới 1-3 tỷ đồng thuộc nguồn vốn ngân sách xã. Phân cấp chi đầu tư giao thông nông thôn cho xã với mức bình quân 300 -500 triệu đồng/x ã và giao cho UBND cấp huyện quyết định mức chi cụ thể cho từng xã trên cơ sở thực tế về khả năng huy động đóng góp của dân và nhu cầu đầu tư của 8
từng xã. Khoản chi này thời kỳ 2004 -2006 phân cấp cho mỗi xã là 150 triệu. Bổ sung nhiệm vụ chi đ ào tạo, chi cho Ban Dân số gia đ ình Trẻ em cho cấp xã. Chi quản lý hành chính của cấp x ã giao cho cấp huyện tính toán quyết định trên cơ sở điều kiện thực tế về vị trị địa lý, đơn vị hành chính ấp, khoảng cách từ xã đến trung tâm huyện…và khung định mức do cấp tỉnh quy định để xác định. Khoản chi này thời kỳ 2004-2006 thường do cấp tỉnh phân bổ chi và không có sự phân biệt điều kiện của từng xã. 1 .2.1.2. Phân cấp trong việc giao kế hoạch vốn đầu tư phát triển Trước kia Chính phủ giao chi tiết kế hoạch vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN hàng năm cho từng dự án và mức vốn cụ thể (nhóm A, B, C) cho các địa phương. Các địa phương căn cứ vào kế hoạch đ ược giao triển khai thực hiện; trường hợp muốn điều chỉnh danh mục dự án hoặc mức vốn của từng dự án, tùy theo quy mô phải báo cáo các bộ, ngành Trung ương để được chấp thuận. Tuy nhiên, đ ến nay Chính phủ chỉ giao: (i) Tổng mức vốn đầu tư hàng năm cho các địa phương, bao gồm: vốn trong nước và ngoài nước; (ii) Vốn đầu tư trong cân đối của các địa phương; (iii) Tổng vốn các chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình hỗ trợ có mục tiêu từ ngân sách trung ương (NSTW); (iv) D anh mục các dự án nhóm A và tổng m ức vốn thực hiện các dự án nhóm A. Các địa phương căn cứ Quyết định giao chỉ tiêu kế hoạch đầu tư p hát triển, phân bổ cụ thể cho các cơ quan cấp dưới hoặc đến từng dự án cụ thể. Riêng đối với Chương trình mục tiêu quốc gia, các địa phương được p hép lồng ghép việc thực hiện giữa các chương trình với n hau. Theo quy đ ịnh tại Điêu 34 của Luật NSNN năm 2002: Hội đồng nhân dân cấp tỉnh q uyết định phân cấp cụ thể nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách của chính quyền địa phương. Các địa phương từng bước thực hiện việc phân cấp nguồn vốn đầu tư cho cấp quận, huyện; một số địa phương kinh tế phát triển, có nguồn thu lớn đã thực hiện phân cấp triệt để nguồn vốn cho cấp quận, huyện. Chính quyền cấp tỉnh được chủ động trong việc p hân cấp quản lý vốn đầu tư từ NSNN cho các cơ quan cấp dưới. Do đó, việc phân cấp quản lý vốn đầu tư ở các địa phương hiện nay khá đa dạng. 1 .2.1.3. Phân cấp đối với nguồn vốn hỗ trợ có mục tiêu Bên cạnh nguồn vốn đầu tư trong cân đối, hàng năm các địa phương còn đ ược hưởng các khoản hỗ trợ có mục tiêu từ NSTW cho ngân sách địa p hương để thực hiện các mục .tiêu cụ thể, như các chương trình mục tiêu q uốc gia, chương trình 135 (Quyết đỉnh số 135/1998/QĐ-TTG) ; dự án trồng mới 5 triệu ha rừng; chương trình hỗ trợ phát triển.kinh tế - xã hội các tỉnh Tây .Nguyên; chương trình hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội cho các tỉnh vùng Đồng bằng Sông Cửu Long; Nghị quyết 37, 39 của Bộ Chính trị phát triển kinh tế - xã hội vùng miền núi phía Bắc, Bắc Trung bộ và D uyên hải miền Trung; Hỗ trợ đầu tư các Khu kinh tế, khu công nghiệp... Mỗi chương trình có những nhiệm vụ, mục tiêu riêng, và đối tượng hưởng 9
lợi riêng. Trong thời gian vừa qua, phần lớn các chương trình hỗ trợ.có m ục tiêu được bố trí trực tiếp cho tỉnh và tỉnh sẽ là người cân đối lại nguồn vốn này cho từng dự án cụ thể. 1 .2.2. Phân cấp đầu tư trong Luật Đầu tư Luật Đầu tư năm 2005 đã phân cấp mạnh cho UBND cấp tỉnh và Ban quản lý Khu Công nghiệp, Khu chế xuất, .Khu Công nghệ cao và Khu kinh tế (sau đây gọi chung là Ban Quản lý) cấp Giấy chứng nhận đầu tư (GCNĐT) cũng như quản lý ho ạt động đầu tư và giảm bớt những dự án trình Thủ tướng Chính phủ. Thủ tướng Chính phủ chỉ chấp thuận về nguyên tắc đối với một số dự án quan trọng chưa có trong quy ho ạch hoặc trong những ngành chưa có quy ho ạch. Những dự án đã có trong quy hoạch .được duyệt, đáp ứng các điều kiện theo quy định của pháp luật và đ iều ước quốc tế cũng như các dự án còn lại sẽ do UBND cấp tỉnh và Ban Q uản lý tự quyết định và cấp GCNĐT. N ghị định số l08/2006/NĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đ ầu tư năm 2005 đã quy định rất cụ thể về quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền trong việc quản lý Nhà nước về đầu tư. Theo đó việc cấp, điều chỉnh GCNĐT cũng nh ư quản lý các dự án đầu tư sau cấp phép đã phân cấp to àn bộ cho các địa phương và Ban Quản lý. Theo quy định của Nghị định 78/2007/NĐ-CP ngày 11/5/2007 về đ ầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT) làm đầu mối để tổ chức thẩm tra, cấp GCNĐT cho các dự án BOT, BTO và BT. Bắt đầu từ năm 2010, khi Nghị định l08/2009/NĐ-CP ngày 27/1 l~2009 về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT (thay thế Nghị định 78/2007/NĐ -CP) có hiệu lực thi hành, thẩm quyền phê duyệt và cấp Giấy chứng nhận đầu tư cho các dự án BOT, BTO, BT cũng đ ã được phân cấp cho các địa phương. 1 .2.3. Phân cấp đầu tư trong Luật Xây dựng Trước khi có Luật Xây dựng 2003 , việc quản lý các dự án đầu tư sử d ụng vốn Nhà nước (cả dự án đầu tư xây d ựng công trình và các dự án không có xây dựng công trình) đều được thực hiện theo các Nghị định số 52/1999/NĐ -CP ngày 08/7/1999, số 12/2000/NĐ-CP ngày 05/5/2000 và số 07/2003/NĐ-CP ngày 30/01/2003 của Chính phủ. Theo quy định của các Nghị định này, dự án đầu tư được phân chia thành các nhóm A, B, C tùy theo tính chất, quy mô vốn đầu tư để phân cấp quản lý. Sau khi Luật Xây dựng được ban hành (năm 2003), tiếp đó các Nghị đ ịnh hướng dẫn thi hành Luật Xây dựng được ban hành (Nghị định số 16/2005/NĐ -CP ngày 07/02/2005, số 1 12/2006/NĐ-CP ngày 29/6/2006), việc phân chia dự án (tương tự như trước đây) thành các nhóm A, B, C tùy theo quy mô, tính chất và nguồn vốn sử dụng của dự án. V iệc phân cấp đầu tư được thể hiện trong nội dung phân cấp về thẩm quyền quyết định đầu tư. Trong thời gian hơn 10 năm qua, đã có 4 10
lần thay đổi về quy mô tổng mức đầu tư khi phân nhóm dự án (tăng từ 4 đ ến 7 lần), do những nguyên nhân sau: (l) Quy mô của nền kinh tế thay đổi (theo hướng lớn hơn); (2) Do lạm phát, thay đổi mặt băng giá (ước tính tăng khoảng gần 3 lần); (3) Đẩy mạnh việc đổi mới quản lý đầu tư theo hướng phân cấp triệt để hơn. N hư vậy, với việc tăng quy mô tổng mức đầu tư khi phân nhóm dự án, ngay cả trường hợp nếu không thay đổi quy định về thẩm quyền quyết đ ịnh đầu tư trên thực tế cũng đã phân cấp nhiều hơn từ chính quyền trung ương cho cấp bộ, ngành và tỉnh, huyện... Từ khi có chủ trương phân cấp (rõ nét nhất là từ năm 2003 đến nay), bên cạnh giải pháp tăng quy mô tổng m ức đầu tư khi phân nhóm dự án, Chính phủ đã phân cấp triệt để cho các Bộ, ngành, địa phương quyết định đầu tư d ự án và các vấn đề khác trong q uá trình triển khai thực hiện. 2 . ĐÁNH GIÁ CHUNG 2 .1. V ề phân cấp quản lý vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN 2 .1.1. Các kết quả đạt đ ược V iệc thực hiện Nghị quyết 08/2004/NQ-CP đã đáp ứng được yêu cầu về đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và địa phương và đã mang lại các kết quả đáng khích lệ, như: - Phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo của từng địa phương trong quản lý vốn đầu tư từ nguồn NSNN. - Tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa p hương trong quản lý vốn đầu tu để thực hiện tốt các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. - V iệc phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư sát với yêu cầu và điều kiện thực tế trên từng địa b àn; qua đó hiệu quả đầu tư được nâng cao, thu hút được thêm nhiều nguồn vốn phục vụ cho đầu tư phát triển. - Qua việc phân cấp, năng lực và trình độ quản lý của cán bộ địa p hương ngày càng được nâng cao. 2 .1.2. Các tồn tại, hạn chế Bên cạnh các kết quả đạt được nêu trên, trong phân cấp quản lý đầu tư cũng còn một số tồn tại, vướng mắc chưa được giải quyết, đó là: - D o phân cấp. triệt để cho UBND các tỉnh, thành phố tự phê duyệt, q uyết định các dự án đầu tư thuộc thẩm quyền nên xuất hiện tình trạng U BND tỉnh, thành phố ra quyết định đầu tư dự án nhưng không cân đối đ ược nguồn vốn. Nhiều dự án do địa phương phê duyệt ghi rõ nguồn vốn N STW, ngân sách địa phương. Vì vậy gây áp lực bố trí vốn cho Trung ương, d ự án không có tính khả thi. - Chưa có các văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể về việc p hân cấp đầu tư cho chính quyền cấp tỉnh xuống cấp huyện, xã, dẫn đến việc phân cấp khác nhau; có những địa phương phân cấp vượt quy định; 11
có những địa phương chưa thực hiện phân cấp, vẫn theo cơ chế tập trung toàn bộ ở cấp tỉnh. - Chưa phân định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý đầu tư nhà nước, dẫn đến việc triển khai thiếu đồng bộ. - K hông có các quy đ ịnh, chế tài đủ hiệu lực về việc chấp hành chế độ báo cáo trong quản lý đầu tư giữa các cấp, nên sau khi phân cấp, cơ q uan quản lý không nắm được tình hình. 2 .2. V ề phân cấp quản lý đầu tư theo Luật Xây dựng 2 .2.1. Kết quả đạt được Luật Xây dựng năm 2003 được ban hành và các nghị định hướng d ẫn Luật này đã.tạo ra cơ sở pháp lý riêng để quản lý hoạt động xây dựng đối với các dự án đầu tư có các công trình xây dụng. Việc tăng cường vai trò cho các bộ, ngành, và các cấp địa phương trong thẩm quyền ra quyết đ ịnh đầu tư các dự án đã phần nào được thực hiện và tạo ra một cơ chế thông thoáng trong hoạt động đầu tư, xây dựng. 2 .2.2. Hạn chế Luật Xây dựng 2003 đang được thực thi trên cả nước song vẫn còn m ột số điểm chưa phù hợp gây khó khăn trong công tác quản lý như trong việc xác định chủ đầu tư, theo quy định trong Luật và các văn b ản hướng d ẫn thi hành thì chủ đầu tư là người quản lý, sử dụng công trình. V ề vấn đề này, một số ý kiến cho rằng chủ đầu tư chỉ là người quản lý cũng được hoặc là người sử dụng cũng được. Điều này dẫn đến các Sở chuyên ngành (giao thông, điện, nông nghiệp. . .) cũng được làm chủ đầu tư các công trình mình đang quản lý. Như vậy không tách ra đ ược chức năng quản lý nhà nước với quản lý kinh doanh trong tất cả các khâu của hoạt động xây dựng nên việc thực hiện chống khép kín trong đầu tư xây d ựng cơ bản không được thực hiện triệt để. Đồng thời, ý kiến khác cho rằng chủ đầu tư phải là người quản lý và sử dụng công trình. Việc quản lý ở đây là quản lý công trình chứ không p hải quản lý nhà nước đối với công tác đầu tư xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, nếu giải quyết theo hướng này thì hiện nay các sở chuyên ngành đ ang làm chủ đầu tư nhiều công trình (bao gồm các công trình liên quận, huyện) sẽ giao lại cho ai làm chủ đầu tư. Với quan điểm này thì đối với các dự án tách biệt người quản lý và người sử dụng sẽ gặp khó khăn trong việc xác định chủ đầu tư. Trong thực tế đây là trường hợp phổ biến đối với d ự án công, ví dụ như khi xây một con đường thì người sử dụng là người d ân hàng ngày qua lại trên con đường, còn cơ quan quản lý lại là Sở Giao thông - Công chính. Rõ ràng quy định trong luật đã gây ra khó khăn khi áp d ụng đối với các dự án công. Các ý kiến khác nhau về việc áp dụng quy đ ịnh này đ ã cho thấy cần có một văn bản quy phạm pháp luật riêng đối với các dự án công. 12
Trong nội dung Luật Xây dựng không bao gồm các nội dung quan trọng về quản lý đầu tư như: Kế hoạch đầu tư, phân bổ và quản lý vốn và các nguồn lực đầu tư qua các chương trình và dự án đầu tư, tổ chức quản lý quá trình đầu tư từ khâu quy hoạch, kế hoạch đến khâu quản lý khai thác, sử dụng các dự án, kiểm tra, giám sát, đánh giá các dự án đầu tư để đ ảm bảo hiệu quả đầu tư. (Nội dung giám sát, đánh giá đầu tư được bổ sung trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đ ến đ ầu tư xây dựng cơ b ản, năm 2009). Về vấn đề khép kín trong đầu tư xây dưng cơ bản thể hiện ở việc toàn bộ các khâu của một dự án từ quy hoạch, chủ trương đầu tư, nghiên cứu tiền khả thi, thẩm định, . . . đều do một nhóm các đơn vị có liên kết chặt chẽ với nhau đảm nhiệm. Mức độ khép kín trong hoạt động đầu tư x ây d ựng cơ bản phụ thuộc vào mối quan hệ giữa các chủ thể khi tham gia hoạt động đấu thầu, mối quan hệ này càng gắn chặt thì mức độ khép kín càng cao. Mức độ khép kín có thể xảy ra ở mức cao khi nhà thầu tư vấn q uy ho ạch, nhà thầu tư vấn chủ trương đầu tư, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, cơ quan thẩm định đ ều cùng thuộc một cơ quan mà người đứng đầu chính là người có thẩm quyền ra quyết định đầu tư. Tình trạng này thực tế đ ã xảy ra ở các bộ quản lý ngành khi d ự án thuộc thẩm quyền phê duyệt q uyết định đầu tư cửa bộ trưởng, cơ quan, tổ chức thẩm định, nhà thầu tư vấn đều là các đơn vị thuộc bộ, đều chịu sự điều hành trực tiếp hoặc gián tiếp của cấp bộ. Tình trạng khép kín ở mức độ cao đã dẫn tới chủ trương đ ầu tư, quyết định đầu tư có những sai sót, thiếu minh bạch, thông tin về d ự án đầu tư khó có thể bị lọt ra ngoài. Những khiếm khuyết này do tính chất không khách quan, cả nể khi các nhà thầu, cơ quan, tổ chức thẩm định thực hiện các bước công việc sau phát hiện ra những khiếm khuyết ở bước công việc trước nhưng có thể bỏ qua. Hậu quả là khi người ra quyết đ ịnh đ ầu tư thì đã tiềm ẩn những yếu tố rủi ro của sự thất thoát, lãng phí khi thực hiện dự án đầu tư đó. Thực tế hiện nay, tình trạng khép kín trong đầu tư vẫn còn phổ biến dẫn đến kết quả công trình không đạt yêu cầu. Bên cạnh đó, một đặc điểm lớn nhất trong Luật Xây dựng là do đ ược xây dựng nhằm áp dụng chung cho tất cả các loại hình dự án nên có nhiều quy định liên quan đến việc sử dụng vốn ngân sách chưa được đầy đ ủ. Đặc biệt là các vấn đề liên quan đến việc xác định hạng mục công trình cần thiết, giá dự toán đã giao quyền chủ động cho chủ đầu tư khá cao. Đ iều này là rất hợp lý đối với trường hợp vốn bỏ ra là của chính chủ đầu tư. Nhưng đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách, việc tự chủ cao như vậy có thể dẫn đến phát sinh các hạng mục không cần thiết, gây lãng phí. 2 .3. Một số tồn tại chung trong phân cấp quản lý đầu tư công Mặc dù các quy đ ịnh về phân cấp quản lý đầu tư công, thể hiện rõ nhất trong Luật Ngân sách 2002, nhìn chung là tương đối thông thoáng, có tác d ụng thúc đẩy tự chủ và khuyến khích năng động đối với các cấp quản lý, tuy nhiên các quy định phân cấp hiện hành còn bộc lộ các bất cập cơ b ản sau: 13
- Vẫn còn sự trùng lắp các quy định về chức năng, nhiệm vụ, thiếu rõ ràng, rành mạch về quyền lợi và trách nhiệm giữa các cấp ngân sách. N ăng lực quản lý của cơ quan được phân cấp, quyền gắn với trách nhiệm được p hân cấp và chế tài kiểm tra giám sát là ba điều kiện tiên quyết để phân cấp q uản lý đầu tư và xây dựng có hiệu quả thường bị xem nhẹ hoặc lãng quên. - Việc phân định thu, chi ngân sách có phần lệch về phân cấp mạnh các nhiệm vụ chi. Do vậy để tự cân đối ngân sách tại chỗ thì các địa p hương phải rất chật vật tìm nhiều cách để tăng nguồn thu, nới lỏng việc q uản lý các hoạt động kinh doanh, làm trầm trọng thêm tình trạng phát triển tự phát, không theo quy hoạch của nhiểu cơ sở sản xuất kinh doanh. - Phân cấp quản lí chi tiêu công dựa trên nền phân cấp kinh tế-xã hội, tuy nhiên nội dung bản thân phân cấp kinh tế, xã hội còn tồn tại nhiều bất cập như trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản, quy hoạch đất đai, quy hoạch phát triển nguồn nhân lực… - Phân cấp chi ngân sách dẫn tới xu hướng b ình quân hoá. Ví dụ p hân cấp cho xã theo mức bình quân 300 triệu đồng /xã đ ể chi đầu tư cho giao thông nông thôn có tính bình quân như thời gian qua chưa phù hợp thực tế, vì nhu cầu của mỗi xã, khả năng đối ứng vốn nhân dân đóng góp của mỗi xã là không giống nhau nên chưa phát huy hết hiệu quả của vốn p hân cấp cho chi đầu tư. - Cơ chế giám sát và tham gia của người dân và các tổ chức xã hội vào quá trình quyết định chi ngân sách và đầu tư ngân sách chưa đủ mạnh. 3 . MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG 3 .1. V ề chủ trương đầu tư Tới đây nên cân nhắc kỹ lưỡng việc phân bổ nguồn vốn đầu tư công vào các ngành, lĩnh vực và địa b àn. Đ ể đầu tư công có hiệu quả cao hơn, góp phần thúc đẩy kinh tế-xã hội đất nước m ột cách bền vững, nên: - Chú trọng đầu tư vào các lĩnh vực xã hội, nhất là giáo dục và y tế. Đ ầu tư nhiều hơn vào lĩnh vực này đã được nói tới nhiều và cũng nhận đ ược sự đồng tình của xã hội. Vấn đề còn lại là cần có quyết tâm cao của những người, cơ quan có trách nhiệm và tổ chức thực thi cho có hiệu quả. - Trong đầu tư phát triển, cần tập trung đầu tư phát triển hạ tầng kỹ thuật, nhất là đường giao thông, năng lượng v.v... Cần cân nhắc, tính toán kỹ khi phân bổ đầu tư công vào sản xuất các hàng hóa có tính chất thương p hẩm. Về nguyên tắc các hàng hóa có tính chất thương phẩm nên dành cho đ ầu tư tư nhân và để cho thị trường quyết định là chính. Nhà nước chỉ can thiệp khi có thất bại của thị trường. - Bên cạnh việc phân bổ đầu tư công vào những vùng khó khăn, cần chú ý đầu tư vào những địa bàn có khả năng sinh lời cao (một vốn bốn lời). Làm được như thế - xét về dài hạn - chúng ta sẽ có điều kiện hỗ trợ cho các vùng kém phát triển, cải thiện đời sỗng của người dân tại các vùng 14
này. Tuy nhiên muốn làm được điều này cần có quyết tâm cao của toàn xã hội và cần có tầm nhìn trung và dài hạn. - Một vấn đề quan trọng là không nên tạo ra các nền kinh tế tương đối toàn diện, có cơ cấu kinh tế tương tự nhau tại các địa phương. V ấn đề là phải phát huy lợi thế sẵn có, riêng biệt và tạo ra lợi thế trong quá trình p hát triển của các địa phương. Khi phân bổ vốn đầu tư công cần chú ý tới vấn đề này. 3 .2. V ề công tác quy hoạch Làm tốt công tác xây dựng quy hoạch và quản lý quy hoạch, đặc b iệt là quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng, q uy ho ạch sử dụng đất, quy hoạch ngành và các sản phẩm chủ yếu; rà soát đ iều chỉnh cho phù hợp và kịp thời đối với các quy hoạch đã lạc hậu; có kế hoạch cụ thể để thực hiện các quy hoạch đã được duyệt. Công bố rộng rãi các quy hoạch đã được phê duyệt, đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng cho các dự án đầu tư; rà soát, kiểm tra, điều chỉnh q uy ho ạch sử dụng đất một cách hiệu quả, nhất là đối với các địa phương ven biển nhằm đảm bảo phát triển kinh tế và môi trường bền vững. Q uán triệt và thục hiện thống nhất các quy định của Luật Đầu tư trong công tác quy hoạch, đảm bảo việc xây dựng các quy hoạch ngành, lĩnh vực, sản phẩm phù hợp với các cam kết quốc tế, bảo đảm quốc phòng, an ninh. 3 .3. V ề luật pháp chính sách Tiếp tục rà soát pháp luật, chính sách về đầu tư, xây d ựng và kinh doanh để sửa đổi các nội dung không đồng bộ, thiếu nhất quán, bổ sung các nội dung còn thiếu; sửa đổi các quy định còn bất cập, chưa rõ ràng liên q uan đến thủ tục đầu tư, xây dựng và kinh doanh. Sủa đổi Luật Xây dựng, Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp, Luật Thuế xuất nhập khẩu, Luật Đất đai, Luật Bảo vệ môi trường và các luật khác liên quan theo hướng nhất quán, tránh chồng chéo; theo đó sửa các N ghị định, Thông tư liên quan của các Luật trên. Chính phủ sớm có ý kiến chỉ đạo về việc soạn thảo Dự án Luật Đầu tư công, làm cơ sở cho việc quản lý thục hiện quá trình đầu tư thống nhất, đồng bộ từ khâu lập kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư đ ến quá trình thực hiện và nghiệm thu, bàn giao đưa dự án vào khai thác sử dụng. V ề các dự án dùng vốn ngân sách Nhà nước:.Người quyết định đầu tư chỉ được ra quyết định đầu tư khi đã rõ nguồn vốn đầu tư cho dự án và trong phạm vi cân đối ngân sách của cấp mình; Đ ối với những dự án cần có hỗ trợ từ ngân sách cấp trên phải có ý kiến thỏa thuận bằng văn bản của cơ quan cấp trên. 15
3.4. V ề nguồn nhân lực Đ ể thực hiện tốt chính sách phân cấp và nâng cao hiệu quả của phân cấp trong công tác quản lý nhà nước về đầu tư, việc phải làm thường x uyên và liên tục là phải xây dựng, củng cố và không ngừng nâng cao chất lượng bộ máy cán bộ, công chức thực thi ở các cấp cơ sở, các cơ quan q uản lý đầu tư cấp tỉnh đáp ứng được những yêu câu mới trong bối canh hội nhập. Trong nhiều năm, các cơ quan Trung ương luôn nhận định khâu q uan trọng nhất, quyết định nhất sự thành công của mọi chính sách là khâu con người, nhưng đó lại luôn là khâu yêu nhất. Cần có chính sách đ ào tạo, bồi dưỡng cán bộ làm công tác quản lý đầu tư cả về chuyên môn, ngoại ngữ và đặc biệt là các kỹ năng thẩm định, phân tích và quan lý dự án nhằm hướng tới việc quản lý có hiệu quả nguồn vốn quan trọng này. Mặt khác, việc tập huấn, quán triệt các đường lối, chính sách mới nhằm quán triệt quan điểm, đồng nhất nhận thức để hướng tới vận dụng thành công chính sách cũng cần được coi trọng. Việc tập huấn cần đ ược tiến hành cho các nhóm đối tượng khác nhau, từ nhóm ra quyết định, nhóm tư vấn, tham mưu và nhóm tổng hợp, phân tích... thì hiệu quả của công tác tập huấn mới được nâng cao. Bên cạnh nhân lực quản lý, chính sách phát triển nguồn nhân lực p hục vụ trong các doanh nghiệp cũng cần được chú trọng. 3 .5. V ề công tác phối hợp trong quản lý nhà nước - Phối hợp chặt chẽ giữa Trung ương và địa phương trong việc cấp G CNĐT và quản lý các dự án đầu tư. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, đánh giá hoạt động đầu tư. Tiến hành xử phạt đối với các doanh nghiệp vi phạm quy định pháp luật và khen thưởng các doanh nghiệp thúc hiện tốt các quy định (triển khai dự án, chế độ báo cáo, bảo vệ môi trường, nộp thuế...). - Tăng cường công tác đào tạo bồi dưỡng cán bộ quản lý đầu tư cho các địa phương; nâng cao năng lực thực thi và hiệu quả quản lý nhà nước về đầu tư của các cơ quan chức năng. Phối hợp với các địa phương tiến hành tổng kết, đánh giá việc phân cấp trong quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư hàng năm, từ đó phát hiện những hạn chế, bất cập, kịp thời đ iều chỉnh, bổ sung các chính sách cho phù hợp. 3 .6. Tăng cường năng lục các cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương trong việc quản lý các dự án dầu tư Đ ể nâng cao hiệu quả của công tác quản lý nhà nước về đầu tư thì không chỉ riêng từ phía các Bộ, ngành Trung ương mà bản thân các địa p hương cũng phải có những động thái nhất định cùng phối hợp với Trung ương tạo ra một môi trường thuận lợi cho các nhà đầu tư. - Cần tích cực, chủ động phối hợp với các Bộ, ngành trong việc thẩm tra các dự án đầu tư nhất là các dự án quy mô lớn. Thực hiện đúng 16
các quy đ ịnh về quy trình đăng ký và thẩm tra đối với các dự án trước khi cấp GCNĐT. - Thực hiện các biện pháp thúc đẩy giải ngân; không cấp phép cho các dự án công nghệ lạc hậu, dự án tác động xấu đến môi trường; thẩm tra kỹ các dự án sử dụng nhiều đất, giao đất có điều kiện theo tiến độ dự án; cân nhắc về tỷ suất đầu tư/d iện tích đất, kể cả đất KCN. Tiến hành rà soát các dự án đã cấp GCNĐT trên địa b àn đ ể có hướng xử lý đối với từng loại d ự án. - Các địa phương tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính nhất là cải cách thủ tục hành chính từ khâu giới thiệu địa điểm, khâu cấp G CNĐT,.giao đ ất, cấp phép xây dựng để tạo điều kiện thuận lợi hơn nữa cho các nhà đầu tư khi tiến hành đầu tư tại địa phương mình. - Đ ẩy nhanh tiến độ đền bù giải phóng mặt bằng tạo thuận lợi cho việc triển khai các dự án đầu tư. Các cơ quan quản lý nhà nước phải thường xuyên rà soát phân loại các dự án đã được cấp GCNĐT để có những biện pháp thích hợp kịp thời tháo gỡ khó khăn cho các doanh nghiệp. Đối với các dự án đang triển khai thực hiện, UBND cấp tỉnh tích cực hỗ trợ các doanh nghiệp nhất là trong việc đ ền b ù giải phóng mặt bằng đ ể nhanh chóng hoàn thành xây dựng cơ bản đưa doanh nghiệp sớm đi vào hoạt động chính. - Tăng cường. công tác kiểm tra các doanh nghiệp, đôn đốc các doanh nghiệp đẩy nhanh tiến độ đầu tư, thu hồi GCNĐT đối với các dự án chậm triển khai để giao cho các doanh nghiệp khác có nhu cầu. - Tổ chức đào tạo, bồi dưỡng cho đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý đầu tư đ ể nâng cao khả năng và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ. 3 .7. Á p dụng phương pháp thẩm định phân tích lợi ích – chi phí đối với các dự án công Trong giai đo ạn ghi vốn chuẩn bị đầu tư, các cơ quan đơn vị gửi các tên dự án và ước lượng vốn đầu tư ban đầu cho một cơ quan tổng hợp đưa vào kế hoạch vốn của tỉnh, thành phố. Đây là giai đo ạn vô cùng quan trọng, sẽ quyết định xem d ự án nào được đưa vào thực hiện trước, dự án nào sẽ phải thực hiện sau. Ngay tại giai đoạn này chủ đầu tư cần áp dụng p hương pháp phân tích lợi ích – chi phí để ước lượng được lợi ích ròng đ em lại cho xã hội. Cơ quan quản lý sẽ cần thẩm định xem các ước lượng này có phù hợp hay không và trên cơ sở lợi ích ròng của các dự án, sẽ sắp x ếp thứ tự ưu tiên vào đưa vào danh mục đầu tư những dự án cần thực hiện. Trong các bước thực hiện của phương pháp phân tích lợi ích - chi p hí, bước “Đánh giá lợi ích và chi phí của mỗi phương án” là bước khó thực hiện nhất trong điều kiện hiện nay của kinh tế nước ta. V ì vậy để áp d ụng phương pháp này trong thẩm định dự án công ở các tỉnh, hành phố cần có một sự chuẩn bị chung của chính quyền bằng cách phối hợp thêm các tổ chức nghiên cứu đánh giá độc lập để điều tra, đánh giá, đưa ra các 17
m ức lợi ích, chi phí phổ biến đối với các dự án công. Trên cơ sở các mức đ ịng lượng đã có này, các cơ quan chịu trách nhiệm thẩm định dự án công sẽ có thể phân tích lợi ích chi phí của các dự án./. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1 . Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2010. Báo cáo về phân cấp đầu tư. 2 . Thời báo Kinh tế Sài Gòn, 22/5/2007 3 . Tổng cục Thống kê, 2010. Số liệu về kinh tế và Đầu tư. 4 . Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương, 2009. Báo cáo tái cấu trúc nền kinh tế. 18