Giáo trình Kinh tế công cộng: Phần 1 - PGS.TS. Phạm Thị Tuệ (Chủ biên)

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:100

Thêm vào BST

Báo xấu

35
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Giáo trình "Kinh tế công cộng" nhằm cung cấp cho sinh viên ngành kinh tế cơ sở lý luận để trả lời câu hỏi khi nào thì nhà nước nên can thiệp vào nền kinh tế và nhà nước nên can thiệp bằng công cụ gì để hỗ trợ quá trình phát triển. Giáo trình kết cấu gồm 6 chương và chia thành 2 phần, phần 1 trình bày những nội dung về: nhập môn Kinh tế công cộng; thị trường - hiệu quả và phúc lợi xã hội; thất bại của thị trường và giải pháp của chính phủ;... Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Giáo trình Kinh tế công cộng: Phần 1 - PGS.TS. Phạm Thị Tuệ (Chủ biên)

TRƯỜNG ĐẠI HỌC THƯƠNG MẠI THUONGMAI UNIVERSITY Chủ biên: PGS. TS. Phạm Thị Tuệ GIÁO TRÌNH KINH TẾ CÔNG CỘNG NHÀ XUẤT BẢN HÀ NỘI - 2019 1
2
LỜI NÓI ĐẦU Lịch sử đã chứng minh rằng, các nền kinh tế thị trường thành công nhất đều không thể phát triển một cách tự phát nếu thiếu sự can thiệp và hỗ trợ của Nhà nước. Tuy nhiên mức độ can thiệp, phạm vi can thiệp, công cụ để Nhà nước can thiệp vào thị trường để nền kinh tế đạt hiệu quả vẫn là câu hỏi đối với các nền kinh tế, dù đang ở trình độ phát triển nào. Kinh tế công cộng nghiên cứu các hoạt động kinh tế của khu vực nhà nước, các can thiệp của nhà nước vào thị trường nhằm khắc phục các thất bại thị trường, cải thiện công bằng xã hội, hỗ trợ thị trường phân bổ nguồn lực hiệu quả. Học phần Kinh tế công cộng là học phần bắt buộc trong khối kiến thức ngành của chuyên ngành Quản lý kinh tế, hệ đào tạo đại học chính quy, học phần được thiết kế với thời lượng 3 tín chỉ, với mục tiêu giới thiệu những vấn đề cơ bản nhất về vai trò của nhà nước trong nền kinh tế và tác động của các can thiệp của nhà nước tới phân bổ nguồn lực của nền kinh tế, nhằm cung cấp cho sinh viên ngành kinh tế cơ sở lý luận để trả lời câu hỏi khi nào thì nhà nước nên can thiệp vào nền kinh tế và nhà nước nên can thiệp bằng công cụ gì để hỗ trợ quá trình phát triển. Giáo trình Kinh tế công cộng được viết theo chương trình môn học thuộc chương trình khung ngành kinh tế, chuyên ngành Quản lý kinh tế do Hiệu trưởng trường Đại học Thương mại phê chuẩn ngày 10 tháng 2 năm 2017 và được Hiệu trưởng phê duyệt làm tài liệu chính thức dùng cho giảng dạy, học tập ở trường Đại học Thương mại. Giáo trình Kinh tế công cộng do PGS. TS. Phạm Thị Tuệ chủ biên bao gồm 6 chương cụ thể như sau: Chương 1: Nhập môn Kinh tế công cộng (do PGS. TS. Phạm Thị Tuệ biên soạn) Chương 2: Thị trường - hiệu quả và phúc lợi xã hội (do PGS. TS. Phạm Thị Tuệ biên soạn) 3
Chương 3: Thất bại của thị trường và giải pháp của chính phủ (do ThS. Ngô Hải Thanh biên soạn) Chương 4: Phân phối lại thu nhập và đảm bảo công bằng xã hội (do PGS. TS. Phạm Thị Tuệ và ThS. Ngô Hải Thanh biên soạn) Chương 5: Công cụ can thiệp chủ yếu của chính phủ vào nền kinh tế (do PGS. TS. Phạm Thị Tuệ biên soạn). Chương 6: Lựa chọn công cộng (do PGS. TS. Phạm Thị Tuệ và TS. Nguyễn Duy Đạt biên soạn) Trong quá trình biên soạn, tập thể tác giả đã bám sát nội dung chương trình khung của Bộ Giáo dục và Đào tạo, đồng thời tham khảo một số giáo trình Kinh tế công cộng trong và ngoài nước đang được sử dụng rộng rãi. Mặc dù tập thể tác giả đã rất cố gắng, nhưng do biên soạn lần đầu nên khó tránh khỏi những hạn chế và thiếu sót. Tập thể tác giả rất mong nhận được ý kiến đóng góp của các nhà khoa học, của bạn đọc để giáo trình ngày càng hoàn thiện hơn Thay mặt nhóm biên soạn PGS. TS. PHẠM THỊ TUỆ 4
CHƯƠNG 1 NHẬP MÔN KINH TẾ CÔNG CỘNG Chương nhập môn kinh tế công cộng sẽ giúp người học trả lời câu hỏi: khi nào nhà nước can thiệp vào nền kinh tế, nhà nước can thiệp vào nền kinh tế bằng cách nào và tại sao nhà nước lại can thiệp vào nền kinh tế bằng cách đó. Vì vậy các nội dung chính của chương sẽ là: (1) mối quan hệ giữa nhà nước và thị trường trong nền kinh tế; (2) các quan điểm của các trường phái kinh tế về vai trò của nhà nước; (3) chức năng của nhà nước để hỗ trợ thị trường; (4) những nguyên tắc và hạn chế của nhà nước khi can thiệp vào nền kinh tế. 1.1. Vai trò, chức năng của nhà nước trong nền kinh tế 1.1.1. Nhà nước và thị trường Trong nền kinh tế, phần lớn các quyết định của các tác nhân thường được thực hiện trên thị trường. Thị trường là tổ chức hoặc thể chế có chức năng điều phối sản xuất và tiêu dùng các hàng hoá và dịch vụ thông qua các giao dịch kinh tế tự nguyện. Khi tham gia vào thị trường, theo A. Smith, mỗi tác nhân đều bị chi phối bởi “bàn tay vô hình”, bàn tay vô hình của thị trường sẽ điều khiển các tác nhân theo đuổi lợi ích của bản thân, qua đó mà nền kinh tế đạt kết quả phân bổ nguồn lực tối ưu. Ví dụ trong nền kinh tế giản đơn gồm hai tác nhân là hộ gia đình và doanh nghiệp; hộ gia đình với tư cách là người tiêu dùng luôn theo đuổi mục tiêu tối đa hoá lợi ích; doanh nghiệp với tư cách là người sản xuất luôn theo đuổi mục tiêu tối đa hoá lợi nhuận; nhờ sự dẫn dắt của động cơ lợi ích nên khi các tác nhân hành động để đạt tới lợi ích cá nhân thì cũng làm cho nền kinh tế sản xuất ra mức sản lượng hiệu quả, nhờ thế mà xã hội đạt lợi ích tối đa. Thị trường cạnh tranh hoàn hảo và động cơ lợi ích của các cá nhân sẽ tự nó hướng thị trường tới sự phân bổ hiệu quả các nguồn lực trong nền kinh tế. Nhưng trên thực tế, không có nền kinh tế nào thực sự hoàn toàn là thế giới lý tưởng của bàn tay vô hình, mỗi nền kinh tế đều 5
có những khuyết tật của thị trường, do vậy không có nền kinh tế nào không có sự can thiệp của chính phủ. Theo A. Samuelson trong cuốn sách Kinh tế học, các xã hội khác nhau được tổ chức theo những hệ thống kinh tế khác nhau. Có thể phân biệt hai phương thức cơ bản trong tổ chức nền kinh tế, ở một cực, chính phủ đưa ra hầu hết các quyết định kinh tế, và ở cực kia, thị trường sẽ đưa ra các quyết định kinh tế. Nền kinh tế thị trường là nền kinh tế trong đó các quyết định đầu tư, sản xuất và phân phối đều thông qua hệ thống thị trường và do thị trường quyết định. Nhờ sự điều tiết của cơ chế thị trường mà nền kinh tế phân bổ các nguồn lực đầu vào một cách tối ưu. Về bản chất, cơ chế cạnh tranh thị trường là cơ chế tự điều chỉnh. Do vậy, nó còn được gọi là “bàn tay vô hình”. Cơ chế này giúp nền kinh tế tạo lập sự cân bằng mỗi khi bị trục trặc. Cạnh tranh là cơ chế chủ yếu phân bổ các nguồn lực trong nền kinh tế thị trường. Thông qua cạnh tranh, các nguồn lực được rút ra khỏi những ngành, lĩnh vực và địa điểm đang hoạt động kém hiệu quả, di chuyển đến những nơi có lợi thế phát triển và thu được hiệu quả kinh doanh, lợi nhuận cao hơn. Nền kinh tế chỉ huy là nền kinh tế mà chính phủ ra mọi quyết định về sản xuất và phân phối. Trong điều kiện nền kinh tế chỉ huy, chính phủ đã tự biến mình thành một tổ chức siêu kinh tế, trực tiếp quản lý mọi mặt của đời sống kinh tế từ sản xuất đến phân phối lưu thông. Trong nền kinh tế này, chính phủ vừa đóng vai trò của người quản lý, người sản xuất, người tiêu thụ sản phẩm và người phân phối sản phẩm. Thực tế cho thấy, hiện nay không có nền kinh tế nào được tổ chức hoàn toàn theo một trong hai thái cực trên. Tuyệt đại đa số nền kinh tế hiện nay trên thế giới đều là nền kinh tế hỗn hợp, kết hợp giữa nhà nước và thị trường, nằm giữa hai cực: “kinh tế chỉ huy” và “kinh tế thị trường hoàn hoàn tự do”. Theo Ngân hàng thế giới: “Nhà nước là một tập hợp các thể chế nắm giữ những phương tiện cưỡng chế hợp pháp, thi hành trên một lãnh thổ được xác định và người dân sống trên lãnh thổ đó được đề cập như một xã hội. Nhà nước độc quyền ra quy định trong phạm vi lãnh thổ của nó thông 6
qua phương tiện thi hành của một chính phủ có tổ chức”1. Như vậy nói tới Nhà nước là nói tới hệ thống chính trị bao gồm các cơ quan quyền lực lớn, thường là cơ quan lập pháp (Quốc hội), cơ quan hành pháp (Chính phủ) và cơ quan tư pháp (Toà án). Trong khi đó chính phủ chỉ là cơ quan hành pháp, cơ quan có chức năng điều hành đất nước theo hiến pháp. Nhà nước là một tổ chức đặc biệt của quyền lực chính trị, một bộ máy chuyên làm nhiệm vụ cưỡng chế và thực hiện các chức năng quản lý đặc biệt nhằm duy trì trật tự xã hội. Đồng thời, nhà nước còn là một tổ chức quyền lực công, là phương thức tổ chức bảo đảm lợi ích chung của xã hội. Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước, Chính phủ là cơ quan hành pháp của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nhà nước. Chính phủ nắm quyền điều hành mọi mặt đời sống, kinh tế, xã hội của đất nước, từ cung cấp ngân sách, thực hiện mục tiêu tăng trưởng, ổn định kinh tế vĩ mô, đưa ra các chính sách tác động đến phân bổ nguồn lực trong nền kinh tế. Chính phủ là trung tâm của bộ máy nhà nước, có chức năng cơ bản là thực thi Hiến pháp và pháp luật, hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, quản lý hiệu quả nền kinh tế. Mặc dù hai thuật ngữ “nhà nước” và “chính phủ” thường được dùng với những mục đích khác nhau, trong những bối cảnh khác nhau nhưng trong Kinh tế học công cộng, nhà nước và chính phủ có thể dùng thay thế nhau, theo nghĩa là chủ thể thực thi quyền lực, can thiệp vào nền kinh tế. Trong nền kinh tế, nhà nước hay chính phủ cần thực hiện các vai trò như: - Cung cấp khung khổ pháp lý rõ ràng, có hiệu lực và phù hợp với đòi hỏi của cơ chế thị trường; - Kiến tạo và bảo đảm môi trường vĩ mô ổn định, khuyến khích kinh doanh; - Cung cấp kết cấu hạ tầng (gồm hạ tầng “cứng” - giao thông vận tải, cung cấp điện nước... và hạ tầng “mềm” - dịch vụ thông tin, bưu chính viễn thông, tài chính...) cũng như các dịch vụ và hàng hoá công cộng (chăm sóc sức khoẻ, giáo dục đào tạo, bảo vệ môi trường...). 1 Ngân hàng thế giới, Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, 1998, tr 29 7
- Hỗ trợ nhóm người nghèo các điều kiện tối thiểu để tham gia thị trường bình đẳng. Như vậy, thị trường và nhà nước với những vai trò trên hợp thành những yếu tố cơ bản tạo nên khung thể chế chung của mọi nền kinh tế thị trường. Chúng hình thành một tổng thể, quy định lẫn nhau, thiếu bất cứ yếu tố nào trong số đó đều không thể có nền kinh tế thị trường bình thường, vận hành hiệu quả. Tuy nhiên, trong mỗi nền kinh tế, tuỳ theo các điều kiện phát triển cụ thể, ở các giai đoạn khác nhau mà vai trò, vị trí và chức năng của từng yếu tố không hoàn toàn giống nhau, vai trò thị trường được đề cao hoặc vai trò của nhà nước được đề cao. Lịch sử phát triển của kinh tế thị trường từ thế kỷ XV đến nay cho thấy luôn tồn tại một mối quan hệ rất cơ bản giữa một bên là thị trường và một bên là nhà nước, nhưng bản thân mối quan hệ cơ bản này không hề tồn tại trong trạng thái tĩnh mà nó liên tục vận động, biến đổi trong các không gian kinh tế cũng như các giai đoạn khác nhau. Cho đến nay, mặc dù đã tồn tại nhiều dạng thức kinh tế thị trường khác nhau nhưng trên thực tế chưa bao giờ tồn tại kiểu kinh tế thị trường hoàn toàn không có nhà nước, thoát ly khỏi nhà nước. Nhà nước luôn là một bộ phận hữu cơ nằm trong cấu trúc tổng thể của kinh tế thị trường. Sự tồn tại của nhà nước trong cấu trúc đó là một tất yếu kinh tế, tất yếu lịch sử, ở đó, nhà nước vừa có thể là một chủ thể sở hữu, bên cạnh những chủ thể sở hữu khác, đồng thời là một chủ thể quản lý. Sự khác biệt giữa các giai đoạn lịch sử và các quốc gia chỉ ở chỗ tính chất của nhà nước như thế nào, cách thức can thiệp, quản lý điều tiết và hệ quả của sự can thiệp này ra sao đối với nền kinh tế. 1.1.2. Quan điểm của các trường phái kinh tế về vai trò của Nhà nước 1.1.2.1. Quan điểm của trường phái Cổ điển và Tân cổ điển Trường phái kinh tế học Cổ điển mà đại diện là nhà kinh tế học Adam Smith với lý thuyết “Bàn tay vô hình”, theo A. Smith thì “bàn tay vô hình” có nghĩa là trong nền kinh tế thị trường, các cá nhân tham gia thị trường luôn tìm cách tối đa hóa lợi ích của cá nhân mình. Ông tôn vinh vai trò điều tiết thị trường của bàn tay vô hình và cho rằng, sự tự do tự nhiên đã sản sinh ra một hệ thống điều tiết các quan hệ và các lợi ích thị trường đơn giản và rõ ràng. Theo đó, khi chạy theo lợi ích cá 8
nhân, mỗi người đã vô tình đồng thời đáp ứng lợi ích của xã hội, cho dù trước đó họ không có ý định này (cơ chế này được gọi là sự điều hoà tự nhiên về lợi ích). Vì vậy, hệ thống cạnh tranh tự do tự nó đã sản sinh những quyền lực cần thiết để điều tiết và phân bổ các nguồn lực một cách tối ưu. Do đó nhà nước không cần phải can thiệp vào kinh tế thị trường. Quá trình phát triển kinh tế chủ yếu do thị trường tự điều tiết thông qua cơ chế cạnh tranh tự do, nhà nước chỉ có vai trò tối thiểu là xây dựng hệ thống luật pháp để đảm bảo cạnh tranh công bằng, ổn định vĩ mô, xây dựng và bảo vệ các công trình công cộng, tạo điều kiện để kinh tế tư nhân và cơ chế thị trường tự do vận hành thuận lợi nhất. Cũng giống như các nhà kinh tế Cổ điển, trường phái Tân cổ điển coi nền kinh tế thị trường là một hệ thống mang tính ổn định, mà sự ổn định bên trong là thuộc tính vốn có chứ không phải là kết quả sự can thiệp của nhà nước. Khả năng đó được quyết định bởi một cơ chế đặc biệt - “cơ chế cạnh tranh tự do”, cạnh tranh tự do thường xuyên bảo đảm sự cân bằng chung của nền kinh tế. Chính cơ chế này cho phép phân bổ các nguồn lực một cách hợp lý, tận dụng triệt để mọi nguồn lực và dẫn đến quan hệ phân phối mang tính công bằng giữa các bộ phận xã hội. Theo quan niệm của trường phái Tân cổ điển, nhà nước khi can thiệp vào nền kinh tế cần phải hiểu được cấu trúc của nền kinh tế thị trường, cơ chế vận hành của nó và tôn trọng những quy luật khách quan liên quan đến cung - cầu. Cũng theo các nhà kinh tế Tân cổ điển, cạnh tranh tự do không bao giờ nảy sinh một cách tự nhiên, nó chỉ xuất hiện và phát huy tác dụng khi được đảm bảo bởi nguyên tắc số một: sở hữu tư nhân. Vì vậy, vai trò nhà nước là đảm bảo quyền tự do kinh doanh của các nhà sản xuất và quyền tự do lựa chọn của người tiêu dùng, làm cho thị trường vận hành một cách tốt nhất, đầy đủ nhất. Như vậy, cả trường phái cổ điển và tân cổ điển đều đề cao vai trò của thị trường, của tự do cá nhân và cơ chế cạnh tranh, hạn chế sự can thiệp điều tiết của nhà nước vào các quá trình kinh tế. 1.1.2.2. Quan điểm của Keynes và trường phái Keynes J.M. Keynes trong tác phẩm “Lý thuyết chung về việc làm, lãi suất và tiền tệ” (1935), đã phê phán quan điểm của trường phái cổ điển, trường phái tân cổ điển về sự điều tiết của cơ chế thị trường tư bản chủ 9
nghĩa - cho rằng kinh tế thị trường tư bản chủ nghĩa là mô hình kinh tế tự động tăng trưởng, không có khủng hoảng và thất nghiệp. Đồng thời Keynes đã nêu ra quan điểm mới về khủng hoảng, thất nghiệp và vai trò điều tiết kinh tế của Nhà nước. Theo Keynes, sở dĩ có khủng hoảng và thất nghiệp là do thiếu sự can thiệp của Nhà nước vào nền kinh tế, kinh tế thị trường không có khả năng tự điều tiết tuyệt đối và vô hạn như quan điểm của trường phái Cổ điển và Tân cổ điển. Bởi vì bị thôi thúc bởi động cơ lợi nhuận, các doanh nghiệp khi tham gia thương trường đã không ngừng tiến hành cải tiến và nâng cao trình độ công nghệ, trình độ quản lý lao động, quản lý sản xuất kinh doanh để đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu của khách hàng. Bên cạnh những tính toán để nâng cao khả năng kinh doanh một cách chính đáng, còn phát sinh các hành vi không lành mạnh trong cạnh tranh nhằm tiêu diệt đối thủ để chiếm lĩnh vị trí thống trị thị trường, bằng nhiều thủ đoạn chiếm đoạt thị phần của người khác một cách bất chính, lừa dối khách hàng để trục lợi... Những biểu hiện không lành mạnh ấy, làm ô nhiễm môi trường kinh doanh của thị trường, đó cũng là mặt trái của cạnh tranh tự do và sự bất lực của bàn tay vô hình trong việc điều tiết nền kinh tế. Do vậy, nhà nước cần can thiệp nhằm duy trì trật tự, hạn chế những khuyết tật mà tự do cạnh tranh gây ra, ngăn chặn khả năng lạm dụng quyền lực thị trường của các doanh nghiệp. Đồng thời để thúc đẩy tăng trưởng ổn định thì nhà nước cần trực tiếp điều tiết nền kinh tế, cách thức điều tiết là thông qua những chương trình công cộng, để kích thích và duy trì tốc độ gia tăng ổn định của tổng cầu. Như vậy, giữa Keynes và trường phái Tân cổ điển, có sự khác nhau căn bản trong quan niệm về vai trò của nhà nước. Nếu Tân cổ điển cho rằng nhà nước chỉ có vai trò tạo lập môi trường cạnh tranh và thị trường tự điều tiết nền kinh tế thì Keynes khẳng định, nhà nước ngoài vai trò tạo lập môi trường cạnh tranh, còn phải trực tiếp điều tiết để nền kinh tế thoát khỏi khủng hoảng, thất nghiệp và suy thoái. 1.1.2.3. Quan điểm của chủ nghĩa tự do mới Lý luận kinh tế của chủ nghĩa tự do mới một mặt kế thừa quan điểm truyền thống của trường phái Cổ điển, đề cao tư tưởng tự do kinh tế, nhấn mạnh bản năng tự điều tiết của các quan hệ thị trường như một thuộc tính 10
tự nhiên. Mặt khác, trường phái này lại muốn xây dựng một hệ thống lý thuyết mới nhằm điều tiết nền kinh tế thị trường hiện đại một cách có hiệu quả hơn trên cơ sở khai thác những luận điểm của các trường phái phi cổ điển. Theo Chủ nghĩa tự do mới, nền kinh tế thị trường hiện đại có khả năng tự điều tiết cao, do vậy sự can thiệp của chính phủ vào tiến trình hoạt động của thị trường là cần thiết nhưng cũng chỉ nên giới hạn theo phương châm “thị trường nhiều hơn, nhà nước can thiệp ít hơn.” Trào lưu Tự do mới xuất hiện ở nhiều nước tư bản với các tên gọi khác nhau, trong đó điển hình là các khuynh hướng ở Mỹ và ở Đức. Lý thuyết tự do kinh tế ở Mỹ biểu hiện thành nhiều trào lưu cụ thể với những tên gọi khác nhau. Trong đó nổi bật là phái Trọng tiền, phái Trọng cung, và phái Kinh tế vĩ mô mong đợi hợp lý. Phái Trọng tiền (còn gọi là phái Chicago) đứng đầu là Milton Friedman đã cổ vũ nhiệt tình cho một nền kinh tế thị trường tự do không có sự can thiệp của chính phủ. Theo phái Trọng tiền, sự can thiệp của nhà nước thường phá vỡ những cân bằng tự nhiên của thị trường - do vậy có hại cho nền kinh tế... Milton Friedman chủ trương để cho kinh tế thị trường tự do điều tiết, nhà nước can thiệp chỉ làm xấu thêm tình hình của thị trường, vì nếu thị trường có khuyết tật thì bản thân nhà nước cũng có khuyết tật của nó. Một số đại biểu khác thì khẳng định trong nền kinh tế thị trường hiện đại, không thể bác bỏ nhà nước, nhưng họ đòi hỏi nhà nước phải điều tiết, điều chỉnh nền kinh tế theo những qui tắc có tính chuẩn mực đồng thời kiên quyết phản đối cách điều tiết theo kiểu tuỳ hứng của các chủ thể quản lý. Họ cho rằng, điều tiết thiếu chuẩn mực là một khuynh hướng khó tránh khỏi, vì khi ban hành các quyết định quản lý, chính phủ thường thiên về lợi ích của bản thân mình hơn là lợi ích của dân chúng. Chính vì vậy, cần xác lập một hệ thống nguyên tắc của chính sách và những nguyên tắc này phải mang tính khách quan, độc lập với ý muốn chủ quan của chính phủ. Phái Trọng cung thì cho rằng, nguyên nhân làm nền kinh tế Mỹ suy yếu cả ở trong nước và trên thị trường quốc tế những năm 1970 nằm ngay trong chính sách kinh tế của nhà nước Mỹ. M. Feldstein khẳng định 11
“...việc nhà nước sử dụng sai chính sách tiền tệ - tín dụng đã làm toàn bộ nền sản xuất bất ổn định và nạn lạm phát phát triển nhanh chóng”. Các nhà Trọng cung phủ nhận tính hiệu quả của chính sách tài khoá và hiệu lực khuyếch đại vào sản lượng của “lý thuyết số nhân” của J.M. Keynes. Họ đề cao chính sách kinh tế giảm bớt sự can thiệp trực tiếp của nhà nước bằng cách kết hợp giữa giảm thuế và bãi bỏ các qui định hạn chế gây cản trở khả năng sản xuất. Hơn nữa, họ còn cho rằng nhà nước cần phải từ bỏ chính sách phân phối lại, vì “nhà nước càng ra tay can thiệp để chữa trị bệnh nghèo túng thì số người nghèo túng càng tăng lên”. Tựu chung lại, các phái của chủ nghĩa tự do mới ở Mỹ về cơ bản đều cho rằng, chính sách can thiệp kinh tế của nhà nước có hại nhiều hơn có lợi và nên giảm thiểu sự can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế. Cũng là một khuynh hướng của chủ nghĩa tự do mới, ở Đức, khuynh hướng này có tên là Kinh tế thị trường xã hội. Cách nhìn nhận của phái Kinh tế thị trường xã hội về vai trò của nhà nước trong nền kinh tế có sự khác biệt so với các phái tự do mới của Mỹ. Nếu như phái chủ nghĩa tự do mới ở Mỹ cho rằng can thiệp của nhà nước có hại cho nền kinh tế hơn có lợi nên cần giảm thiểu sự can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế thì phái kinh tế thị trường xã hội cho rằng cần có sự can thiệp của chính phủ vào thị trường, nơi mà cạnh tranh không có hiệu quả hoặc cạnh tranh không phát huy tác dụng. Đồng thời, nhà nước phải làm cho nền kinh tế thị trường ngày càng mang tính xã hội, làm dịu các mâu thuẫn xã hội thông qua phân phối lại thu nhập quốc dân. Nhà nước luôn bảo đảm sự công bằng xã hội và các cơ hội tiếp cận bình đẳng cho người dân. Điều này được thực hiện thông qua hệ thống thuế, các biện pháp và phúc lợi nhà nước xã hội đa dạng, cùng với đó là những quyền về xã hội và các cơ hội giáo dục, như: trợ cấp cho người yếu thế, bảo đảm tối thiểu sự an toàn nghề nghiệp, bảo hiểm xã hội trước những rủi ro trong cuộc sống (tai nạn, bệnh tật, thất nghiệp, tuổi già)... Trong mô hình nền kinh tế thị trường xã hội, về nguyên tắc, nguyên lý nhà nước tối thiểu vẫn có giá trị với việc duy trì hiệu năng và tạo ra những cân bằng xã hội bên ngoài nền kinh tế. Trong nền kinh tế đó, mọi hoạt động của nhà nước phải chịu sự kiểm soát của các công cụ pháp lý, đồng thời nhà nước phải đưa ra được các chính sách thống nhất, không 12
đối đầu, không đi ngược lại thị trường, nhằm sửa chữa được các thất bại thị trường và đảm bảo không thay thế các thất bại thị trường bằng các thất bại của nhà nước. Từ việc hệ thống hóa cách tiếp cận của một số trường phái kinh tế lớn về vai trò của nhà nước, có thế thấy rằng các trường phái kinh tế lớn trong lịch sử học thuyết kinh tế đều đề cập đến vai trò của nhà nước trong nền kinh tế thị trường nhưng không có một khuôn mẫu lý thuyết nào mang tính vạn năng có thể giải quyết trọn vẹn mọi tình huống mối quan hệ nhà nước- thị trường cũng như liều lượng can thiệp của nhà nước vào thị trường. Lịch sử phát triển của kinh tế thị trường minh chứng rõ sự thay đổi của các lý thuyết kinh tế thống trị gắn với các chu kỳ của nền kinh tế: khi nền kinh tế bị khủng hoảng, thị trường tự do không tự điều tiết được nền kinh tế thì lý thuyết Keynes được đề cao. Còn khi nền kinh tế trì trệ kéo dài do nhà nước can thiệp quá mức, kìm hãm tính năng động của các lực lượng thị trường thì lúc đó, lý thuyết “bàn tay vô hình” và trường phái Tân cổ điển phục hồi trở lại và chiếm ưu thế. Vai trò nhà nước ở các quốc gia khác nhau hoặc trong những giai đoạn phát triển khác nhau sẽ khác nhau vì phụ thuộc vào sự phát triển của bản thân thị trường, sự đồng bộ của thể chế thị trường và môi trường kinh tế vĩ mô. Khi đó sự can thiệp của Nhà nước vào thị trường sẽ khác nhau ở mức độ, phạm vi và phương thức can thiệp nhằm đảm bảo tính hiệu quả, tính công bằng và ổn định của nền kinh tế. 1.1.3. Chức năng của nhà nước trong nền kinh tế Từ thời cổ đại, vai trò kinh tế của Nhà nước đã được nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau như chính trị học, triết học, luật học, thể hiện qua các quan điểm của các nhà triết học Hy Lạp, La Mã, như Aritxtốt, Platôn,... Khi chủ nghĩa tư bản phát triển, nhiều lý thuyết kinh tế học chính trị đã đi sâu tìm hiểu về cơ chế tác dụng của Nhà nước đối với nền kinh tế, trong đó tiêu biểu như: A. Smith về nền kinh tế tự do, lý thuyết của Keynes về nền kinh tế có sự điều tiết của nhà nước, lý thuyết của A. Samuelson về nền kinh tế hỗn hợp. Lịch sử đã chứng minh các nền kinh tế thị trường thành công đều không phát triển một cách tự phát mà cần có sự can thiệp và hỗ trợ từ phía Nhà nước, vì vậy vai trò “bàn tay hữu 13
hình” của Nhà nước ngày càng thể hiện rõ và trở thành yếu tố không thể thiếu đối với nền kinh tế. Về chức năng của nhà nước, có 3 trường phái: Trường phái thứ nhất cho rằng nhà nước chỉ đảm bảo chức năng tối thiểu, còn để thị trường tự điều tiết, tức là vai trò nhà nước nhỏ và thị trường lớn. Gắn với trường phái này là quan điểm của A. Smith và các nhà kinh tế theo trường phái cổ điển với mô hình “Nhà nước tối thiểu”. Trường phái thứ hai ủng hộ có một nhà nước lớn, can thiệp vào điều tiết sản xuất và tiêu dùng trên thị trường, tức là vai trò nhà nước lớn, chính phủ can thiệp vào thị trường nhiều hơn, thị trường tự điều tiết thông qua cạnh trạnh ít hơn. Gắn với trường phái này là quan điểm của Keynes và trường phái Keynes. Trường phái thứ ba cho rằng cần phải kết hợp hợp lý giữa nhà nước và thị trường; Nhà nước nên đóng vai trò dẫn dắt, thúc đẩy và tạo điều kiện thuận lợi cho thị trường và thị trường tự do phân bổ nguồn lực. Gắn với trường phái này là lý thuyết của A. Samuelson về nền kinh tế hỗn hợp, trong đó nhà nước đóng vai trò dẫn dắt, định hướng theo quy luật thị trường trong phân bổ nguồn lực, thị trường thực hiện phân bổ nguồn lực; tức là nhà nước và thị trường tương tác với nhau, bổ sung cho nhau trong phân bổ nguồn lực. Các trường phái khác nhau xuất phát từ sự phát triển ở các mức độ khác nhau của bản thân thị trường và nhà nước. Trên thực tế, không thể có nền kinh tế chỉ với thị trường cạnh tranh, tự điều tiết; nhưng đồng thời, cũng không có nền kinh tế mà thị trường hoạt động hoàn toàn dưới sự can thiệp, điều tiết của nhà nước. Thị trường hoàn thiện và hoạt động có hiệu quả không thể thiếu được một nhà nước mạnh, có hiệu lực và hiệu quả; ngược lại, thị trường kém phát triển, méo mó, nhiều khuyết tật và hoạt động không hiệu quả một phần lớn là do nhà nước thực hiện chưa đúng vai trò và chức năng của mình, hoạt động kém hiệu lực và hiệu quả. 14
Bảng 1.1: Thị trường và nhà nước trong nền kinh tế Nền kinh tế Thị trường Nhà nước 1. Sở hữu tài sản và quyền tài sản rõ 1. Quản lý và duy trì ổn định kinh tế ràng. Mỗi tài sản đều có chủ và vĩ mô. chủ sở hữu có đầy đủ các quyền 2. Thiết lập khung khổ pháp luật và sở hữu. bộ máy thực thi: đảm bảo quyền 2. Các chủ thể thị trường độc lập, tự sở hữu tài sản và quyền tự do chủ và tự do kinh doanh. kinh doanh, đảm bảo cạnh tranh 3. Cạnh tranh (mỗi chủ thể đều phải công bằng và chống độc quyền đối mặt với cạnh tranh trong kinh doanh dưới mọi hình thức. trao đổi với cá nhân khác). 3. Khắc phục các khiếm khuyết, thất 4. Tự do kinh doanh + cạnh tranh chi bại thị trường đồng thời không tạo phối phân bổ nguồn lực, chi ra những tín hiệu “méo mó” sai phối sự lựa chọn của các chủ thể lệch trên thị trường thị trường. 4. Phân phối lại thu nhập nhằm giảm 5. Giá cả quyết định dựa trên khan bớt bất bình đẳng trong xã hội hiếm nguồn lực và quan hệ cung và hỗ trợ nhóm người yếu thế cầu. 5. Tổ chức cung ứng dịch vụ công ích, dịch vụ xã hội thiết yếu và thực hiện các nhiệm vụ xã hội khác. Nguồn: Tác giả tổng hợp Nhà nước và thị trường trong nền kinh tế tương tác lẫn nhau, Bảng 1.1 cho thấy đặc điểm của thị trường và nhà nước trong nền kinh tế, nếu thị trường được vận hành một cách đầy đủ và hiệu quả thì vai trò của nhà nước là hỗ trợ thị trường, để thị trường vận hành tốt nhất, đầy đủ nhất. Những yếu tố đảm bảo thị trường cạnh tranh hiệu quả là: - Sở hữu tài sản và quyền sở hữu tài sản rõ ràng, minh định; mỗi tài sản (dù thuộc công hữu hay tư hữu) đều có chủ và chủ sở hữu có đầy đủ các quyền sở hữu. Về các chủ thể thị trường và quyền tự do kinh doanh: các thủ thể thị trường phải độc lập về pháp lý, đa dạng; có quyền tự chủ và tự do kinh 15
doanh; tức là tự do quyết định sản xuất cái gì, sản xuất bao nhiêu, sản xuất như thế nào, tự do quyết định giá và trao đổi theo cung cầu thị trường. - Thị trường phải cạnh tranh công bằng và có trật tự; độc quyền phải được kiểm soát có hiệu quả; cạnh tranh không công bằng, không lành mạnh phải bị trừng phạt và loại trừ. Mỗi chủ thể thị trường (dù đó là người sản xuất hay người tiêu dùng, dù đó là thuộc khu vực công hay khu vực tư...) đều phải đối mặt với cạnh tranh công bằng, bình đẳng trong lựa chọn và trao đổi, mua bán với chủ thể khác. - Tự do kinh doanh và cạnh tranh thị trường công bằng và có trật tự là hai yếu tố cơ bản chi phối phân bổ nguồn lực trong nền kinh tế, chi phối sự lựa chọn của các chủ thể thị trường. - Giá cả tất cả các loại hàng hóa, dịch vụ và các yếu tố sản xuất (vốn, đất đai, lao động, tài nguyên thiên nhiên) đều được quyết định dựa trên khan hiếm nguồn lực, cạnh tranh và quan hệ cung - cầu của thị trường. - Cuối cùng là môi trường cạnh tranh đảm bảo cạnh tranh công bằng, khách quan dựa trên năng suất, chất lượng và hiệu quả. Doanh nghiệp, cá nhân năng động, sáng tạo, tìm kiếm các cách thức phù hợp gia tăng được năng suất lao động, sử dụng các nguồn lực hiệu quả... thì doanh nghiệp, cá nhân đó sẽ thắng thế trong cạnh tranh. Các doanh nghiệp, cá nhân không cạnh tranh được sẽ bị thị trường đào thải để nhường chỗ, nhường cơ hội kinh doanh cho các doanh nghiệp, cá nhân khác. Trong nền kinh tế đó, nhà nước cũng cần đảm bảo tốt các vai trò sau để hỗ trợ thị trường hoạt động tốt nhất: - Quản lý và duy trì ổn định kinh tế vĩ mô. - Thiết lập khung khổ pháp luật và bộ máy thực thi nhằm xác lập rõ ràng, cụ thể quyền sở hữu tài sản và bảo vệ có hiệu quả quyền sở hữu tài sản. - Khắc phục khiếm khuyết, thất bại của thị trường; đồng thời, không làm cho thị trường hoạt động một cách méo mó, sai lệch. - Phân phối lại thu nhập nhằm giảm bớt bất công, bất bình đẳng trong xã hội. - Tổ chức cung ứng các loại dịch vụ công ích, dịch vụ xã hội thiết yếu và thực hiện các nhiệm vụ xã hội khác. Thị trường, dù phát triển ở giai đoạn nào cũng luôn tồn tại 3 khuyết 16
tật cố hữu, gắn liền với bản chất của nó: (1) luôn luôn xảy ra khủng hoảng thừa hoặc thiếu do “bàn tay vô hình”; (2) quy luật cạnh tranh và động cơ lợi nhuận thường dẫn đến tình trạng lợi ích doanh nghiệp lớn hơn lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng; (3) kinh tế thị trường là mô hình làm giàu cho thiểu số. Vì thế vai trò của nhà nước là hạn chế tác động tiêu cực thấp nhất của 3 “khuyết tật” trên. Theo Ngân hàng thế giới, nhà nước có hai chức năng cơ bản là giải quyết thất bại thị trường và cải thiện sự công bằng nhằm nâng cao phúc lợi xã hội. Thất bại thị trường nói đến một tập hợp điều kiện mà trong đó nền kinh tế thị trường không phân bổ được tài nguyên một cách có hiệu quả. Có rất nhiều nguyên nhân gây ra thất bại thị trường và nhiều mức độ thất bại khác nhau, vì vậy nhà nước sẽ can thiệp vào thị trường với nhiều mức độ khác nhau và với những công cụ khác nhau. Bảng 1.2: Các chức năng của nhà nước Giải quyết Cải thiện thất bại thị trường sự công bằng Chức năng - Cung cấp hàng hoá công cộng thuần - Bảo vệ người nghèo tối thiểu tuý: quốc phòng, an ninh. - Các chương trình - Cung cấp bộ khung luật pháp và thể giảm nghèo chế đảm bảo cạnh tranh công bằng Chức năng - Khắc phục ngoại ứng: giáo dục cơ Cung cấp dịch vụ bảo trung gian bản, bảo vệ môi trường hiểm xã hội: lương - Điều tiết độc quyền hưu, trợ cấp, bảo hiểm - Khắc phục tình trạng thông tin thất nghiệp không hoàn hảo Chức năng Phối hợp với thị trường, thúc đẩy sự Phân phối lại tài sản phát triển phát triển các thị trường thông qua chính sách công nghiệp và tài chính tích cực. Nguồn: Ngân hàng thế giới, Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, 1998. Một nền kinh tế thường được phân chia một cách đơn giản thành 3 khu vực: chính phủ, doanh nghiệp và hộ gia đình. Khu vực hộ gia đình và doanh nghiệp giao dịch với nhau thông qua thị trường hàng hóa, dịch vụ 17
và thị trường các yếu tố sản xuất. Trong nền kinh tế thị trường, chính phủ có một số chức năng, nhưng quan trọng nhất trong số đó là vai trò tạo lập thể chế để cho thị trường vận hành hiệu quả và có trật tự; trọng tài và giám sát thị trường để giao dịch giữa khu vực hộ gia đình và doanh nghiệp được thực hiện một cách công bằng, hiệu quả. Như vậy,(1) chức năng đầu tiên, cơ bản nhất, là chức năng tối thiểu của nhà nước trong nền kinh tế thị trường là đặt ra các quy tắc - những điều luật và quy định - làm cho thị trường vận hành một cách tốt nhất, đầy đủ nhất có thể được. Thị trường không thể phân bổ nguồn lực hợp lý khi xuất hiện các thất bại thị trường, do vậy (2) chức năng trung gian của nhà nước là can thiệp vào thị trường nhằm tối thiểu hoá phần phúc lợi xã hội bị mất do thất bại thị trường gây ra. (3) Chức năng phát triển là chức năng mà nhà nước can thiệp vào thị trường nhằm điều tiết hướng nền kinh tế tới mục tiêu mong muốn, đặc biệt trong việc thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Nhà nước định hướng cho sự phát triển của các ngành và các khu vực của nền kinh tế thông qua các công cụ như chiến lược, quy hoạch, chính sách, kế hoạch... để điều tiết, dẫn dắt doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế hoạt động hướng đích theo mục tiêu chung của nền kinh tế. Đây là chức năng gây tranh cãi bởi các biện pháp điều tiết có thể không tương thích với thị trường hoặc bản thân nhà nước có năng lực yếu kém sẽ đưa ra những quy định hạn chế sự năng động của khu vực tư nhân, giảm hiệu quả hoạt động của thị trường. Trong nền kinh tế thế giới hiện nay, vai trò của nhà nước ở các nước khác nhau là hết sức khác nhau, nhưng dù nhà nước thực hiện chức năng tối thiểu hay chức năng phát triển thì một nguyên tắc được các nước nhất trí cao là nhà nước đóng vai trò trung tâm trong phát triển kinh tế và xã hội, không phải với tư cách là người trực tiếp tạo ra tăng trưởng, mà là đối tác, là chất xúc tác và là người tạo điều kiện thuận lợi cho sự tăng trưởng đó. 1.1.4. Vai trò của nhà nước ở Việt Nam Cách mạng tháng Tám thành công, nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa - Nhà nước công nông đầu tiên ở Đông Nam Châu Á ra đời. Ngay từ khi mới ra đời, Nhà nước cộng hòa non trẻ đã phải tiến hành cuộc kháng chiến chín năm chống thực dân Pháp, năm 1954 miền Bắc được giải 18
phóng, miền Nam vẫn tiếp tục cuộc kháng chiến chống xâm lược và đấu tranh giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước. Tháng 4/1975, đất nước hoàn toàn giải phóng, Việt Nam bước sang một giai đoạn phát triển mới - giai đoạn cả nước quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội. Có thể điểm lại các giai đoạn và việc giải quyết mối quan hệ giữa nhà nước với thị trường trong nền kinh tế ở Việt Nam như sau: Giai đoạn 1975 - 1986: Đây là thời kỳ áp dụng mô hình kinh tế chỉ huy (kế hoạch hóa tập trung). Nền kinh tế chỉ huy (command economy): (hay còn gọi là nền kinh tế tập trung), là nền kinh tế mà nhà nước là người quyết định mọi vấn đề như đất nước sản xuất loại hàng hóa và dịch vụ gì, sản lượng bao nhiêu, giá bán như thế nào, và hình thức phân phối ra sao. Trong nền kinh tế, mọi nguồn lực đầu vào đều thuộc nhà nước, việc phân bổ các nguồn lực dựa trên kế hoạch và định hướng phát triển. Vào những năm đầu của thế kỉ 20, nền kinh tế chỉ huy rất phổ biến, tuy nhiên về sau đã thể hiện tính không hiệu quả nên hầu hết đã bị thay thế dần dần. Nền kinh tế chỉ huy coi nhẹ vai trò của thị trường và cơ chế điều tiết của thị trường mà coi trọng vai trò của nhà nước với công cụ kế hoạch hóa là đặc trưng quan trọng nhất của kinh tế chỉ huy, phân bổ mọi nguồn lực theo kế hoạch là chủ yếu; coi thị trường chỉ là một công cụ thứ yếu bổ sung cho kế hoạch. Trong nền kinh tế, nhà nước quản lý nền kinh tế chủ yếu bằng mệnh lệnh hành chính dựa trên hệ thống chỉ tiêu pháp lệnh chi tiết từ trên xuống dưới. Các doanh nghiệp hoạt động trên cơ sở các quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các chỉ tiêu pháp lệnh được giao. Tất cả quyết định sản xuất, nguồn vật tư, tiền vốn, định giá sản phẩm, tổ chức bộ máy, nhân sự, tiền lương... đều do các cấp có thẩm quyền quyết định. Nhà nước giao chỉ tiêu kế hoạch, cấp phát vốn, vật tư cho doanh nghiệp, doanh nghiệp giao nộp sản phẩm cho nhà nước, lỗ thì nhà nước bù, lãi thì nhà nước thu. Thực chất nhà nước làm thay chức năng kinh doanh của doanh nghiệp, doanh nghiệp trở nên thụ động, không có quyền tự chủ và cũng không bị ràng buộc trách nhiệm với kết quả sản xuất. Quan hệ hàng hóa - tiền tệ bị coi nhẹ, cơ chế thị trường không phát huy tác dụng, nhà nước quản lý kinh tế thông qua chế độ “cấp phát - giao 19
nộp”. Hạch toán kinh tế chỉ là hình thức vì quá trình sản xuất theo cơ chế cấp phát- giao nộp thì nhà nước quyết định giá trị tài sản, thiết bị, vật tư, hàng hóa, giá đầu vào, đầu ra. Quá trình lưu thông, phân phối hàng hoá thông qua chế độ tem phiếu (tiền lương hiện vật), Nhà nước quy định chế độ phân phối vật phẩm tiêu dùng cho cán bộ, công nhân viên, công nhân theo định mức qua hình thức tem phiếu với mức giá “tượng trưng” thấp hơn nhiều so với mức giá trên thị trường. Trong thời kỳ kinh tế còn tăng trưởng chủ yếu theo chiều rộng thì nền kinh tế chỉ huy có tác dụng nhất định, nó cho phép tập trung tối đa các nguồn lực kinh tế vào mục đích chủ yếu trong từng giai đoạn và điều kiện cụ thể, đặc biệt trong điều kiện chiến tranh hoặc một giai đoạn đặc biệt trong quá trình phát triển kinh tế. Tuy nhiên, nền kinh tế này thủ tiêu cạnh tranh, không tôn trọng quy luật thị trường nên triệt tiêu động lực kinh tế đối với người lao động, không kích thích tính năng động, sáng tạo của các đơn vị sản xuất, kinh doanh, kìm hãm tiến bộ khoa học - công nghệ. Giai đoạn 1986 - nay: Công cuộc đổi mới toàn diện nền kinh tế Việt Nam do Đảng khởi xướng và lãnh đạo thực hiện bắt đầu từ năm 1986 chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang mô hình nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng XHCN. Trước hết, đó là sự thay đổi cơ bản quan niệm về chức năng của nhà nước trong nền kinh tế. Nếu Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII chỉ dừng lại ở mức độ xác định nhiệm vụ: “Bộ máy nhà nước từng bước chuyển sang chức năng quản lý nhà nước, khắc phục dần sự can thiệp vào điều hành kinh doanh...” thì đến Đại hội VIII, quan điểm này được cụ thể hóa hơn: “Nhà nước định hướng phát triển, trực tiếp đầu tư vào một số lĩnh vực, thiết lập khuôn khổ pháp luật, xây dựng chính sách nhất quán, phân phối lại thu nhập, hạn chế tiêu cực của cơ chế thị trường”. Đến Đại hội lần thứ IX, Đảng ta khẳng định “phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, coi đó là đường lối chiến lược nhất quán trong suốt thời kỳ quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội ở Việt Nam” và xác định rõ định hướng đổi mới chính sách căn bản là: “Tiếp tục đổi mới các công cụ quản lý vĩ mô của nhà nước đối với nền kinh tế. Đổi mới hơn 20