Kinh tế môi trường (Field & Olewiler) - Chương 13: Giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng

CHƯƠNG 13<br /> <br /> GIẤY PHÉP PHÁT THẢI CÓ THỂ<br /> CHUYỂN NHƯỢNG<br /> Thuế phát thải đòi hỏi các nhà chức trách phải định ra một mức thuế, theo dõi hoạt động<br /> của từng đối tượng xả thải, và rồi thu thuế. Chủ yếu đó là mối quan hệ tương tác giữa đối<br /> tượng xả thải và nhà chức trách, và ta có thể dự kiến được mối quan hệ này cũng mang tính<br /> chất đối nghịch như trong bất cứ một hệ thống thuế khóa nào khác. Trong chương này<br /> chúng ta sẽ xét một cách tiếp cận chính sách mang yếu tố khuyến khích kinh tế được thiết<br /> kế ra để hoạt động theo kiểu phi tập trung hóa. Thay vì trao tất cả mọi việc cho một cơ<br /> quan quản lý công cộng hoạt động theo hướng tập trung, công cụ này hoạt động theo<br /> hướng phân quyền cho các cơ sở thông qua tác động thị trường qua lại của chính những<br /> đối tượng xả thải đó. Công cụ này được gọi là hệ thống giấy phép phát thải có thể<br /> chuyển nhượng (TDP).<br /> <br /> NGUYÊN TẮC CHUNG<br /> Một giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng tạo ra quyền phát thải lượng<br /> chất thải nhất định mà quyền này có thể chuyển nhượng được.<br /> Trong một hệ thống giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng (TDP), một kiểu quyền sở<br /> hữu mới được phát sinh. Kiểu quyền sở hữu này gồm có một giấy phép được xả thải. Mỗi<br /> giấy phép cho phép người nắm giữ được quyền thải một đơn vị chất thải (tính bằng<br /> kilôgram, tấn, hay bất cứ một đơn vị đo lường nào ghi trong tờ giấy phép). Như vậy ai nắm<br /> giữ quyền này thông thường sẽ có trong tay một số những giấy phép như vậy tại mỗi thời<br /> điểm. Nếu một đối tượng xả thải có 100 giấy phép chẳng hạn, thì đối tượng này sẽ có<br /> quyền được thải, trong một khoảng thời gian xác định, một lượng tối đa là 100 đơn vị loại<br /> chất thải đã được chỉ định. Như thế, tổng số giấy phép trong tay của tất cả các đối tượng<br /> quyết định hạn mức tối đa tổng lượng chất thải được phép xả ra. Những giấy phép phát thải<br /> này có thể chuyển nhượng được; bất cứ ai được phép tham gia vào thị trường giấy phép<br /> này đều có thể mua và bán giấy phép với bất cứ giá nào do chính các bên tham gia thỏa<br /> thuận.<br /> Một chương trình TDP thường bắt đầu bằng một quyết định mang tính tập trung về tổng số<br /> giấy phép phát thải được lưu hành. Sau đó những giấy phép này được phân phối cho các<br /> đối tượng xả thải. Cần phải dùng một công thức nào đó để định xem mỗi đối tượng xả thải<br /> sẽ nhận được bao nhiêu giấy phép (chúng ta sẽ quay trở lại vấn đề này sau). Các nhà kinh<br /> tế học tán thành phương án sử dụng hiệu quả xã hội (là điểm thiệt hại biên bằng chi phí<br /> giảm ô nhiễm biên) làm tiêu chí quyết định số lượng giấy phép phát thải. Do đó giấy phép<br /> phát thải hiệu quả xã hội phải thể hiện được tổng lượng phát thải này. Giả sử tổng số giấy<br /> phép nhỏ hơn tổng lượng chất thải hiện hành, một số hoặc tất cả đối tượng xả thải sẽ nhận<br /> được ít giấy phép hơn lượng phát thải hiện tại của họ.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 1<br /> <br /> Ví dụ: Chương trình TDP để giảm khí lưu huỳnh từ nhà máy nhiệt điện<br /> Giả sử có một chương trình TDP quốc gia được thiết lập để giảm lượng khí lưu huỳnh do<br /> một nhóm nhà máy nhiệt điện thải ra. Tổng số lượng chất thải hiện hành là 120.000 tấn lưu<br /> huỳnh một năm, và những nhà hoạch định chính sách quyết định rằng con số này cần phải<br /> được giảm xuống còn 80.000 tấn/năm. Chúng ta hãy xét tình huống của một trong những<br /> nhà máy điện này, và giả sử nhà máy hiện đang thải ra 40.000 tấn lưu huỳnh. Giả sử mỗi<br /> giấy phép cho phép người nắm giữ phát thải tối đa 1.000 tấn lưu huỳnh một năm. Khi bắt<br /> đầu chương trình nhà máy được được giao 30 giấy phép phát thải. Người quản lý nhà máy<br /> có ba khả năng để chọn:<br /> 1. Giảm lượng chất thải xuống tới mức số lượng giấy phép phát thải cho phép ban<br /> đầu, là 30.000 tấn/năm.<br /> 2. Mua thêm giấy phép và xả thải ở mức cao hơn mức được cấp ban đầu; ví dụ mua<br /> thêm 10 giấy phép, như thế lượng chất thải của nhà máy bây giờ sẽ là 40.000 tấn.<br /> Trong trường hợp này nhà máy sẽ không giảm thải từ mức ban đầu.<br /> 3. Giảm lượng chất thải xuống thấp hơn mức 30.000 tấn được cho ban đầu, và đem<br /> bán số giấy phép mà nhà máy không cần đến. Ví dụ nếu giảm lượng phát thải<br /> xuống còn 20.000 tấn, và bán đi 10 giấy phép không cần đến.<br /> Có lẽ khó có thể thấy ngay được rằng việc mua và bán giấy phép giữa những đối tượng gây<br /> ô nhiễm (và có lẽ cả những người khác nữa) sẽ dẫn đến việc phân phối tổng lượng phát<br /> thải theo nguyên tắc cân bằng biên. Hình 13-1 sẽ giúp chúng ta thấy được điểm này. Giả sử<br /> có hai đối tượng cùng thải ra chất thải được hòa lẫn đồng nhất với nhau (chúng ta sẽ xét<br /> đến trường hợp xả chất thải không đồng nhất sau). Biểu đồ (a) thể hiện hàm MAC cho nhà<br /> máy A; biểu đồ (b) là hàm MAC của nhà máy B. Đơn vị để đo lượng phát thải E là ngàn<br /> tấn. Các hàm số MAC như sau:<br /> MACA = 120 – 3EA<br /> MACB = 400 – 5EB<br /> Cho MAC = 0 ta tìm được lượng phát thải ban đầu của mỗi nhà máy khi chưa có kiểm soát<br /> ô nhiễm, E0, ta có:<br /> E0A = 40.000 tấn<br /> E0B = 80.000 tấn<br /> Tổng phát thải sulphur hàng năm E = 120.000 tấn<br /> Bây giờ các nhà chức trách quyết định mức phát thải mục tiêu là 80.000 tấn/năm. Họ ban<br /> hành 80 giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng, mỗi giấy phép cho phép phát thải 1.000<br /> tấn/năm. Đây là hệ thống TDP-phát thải. Các giấy phép sau đó được phân bổ cho 2 nhà<br /> máy theo những tiêu chí phân bổ đã được thỏa thuận trước. Chẳng hạn cách phân bổ ở đây<br /> là phân bổ theo tỷ lệ phát thải hiện hành.1 Như vậy ban đầu nhà máy A nhận 30 giấy phép<br /> và B nhận 50 giấy phép. Các nhà máy này sẽ không thể phát thải vượt quá các mức 30.000<br /> tấn và 50.000 tấn trừ phi họ mua bán giấy phép. Sẽ có thị trường mua bán giấy phép?<br /> <br /> 1<br /> <br /> Chúng ta phải làm tròn số để tránh số giấy phép lẻ.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 2<br /> <br /> Nguyên tắc mua bán cơ bản như sau: Nhà máy sẽ giảm phát thải đến một mức nào đó và<br /> bán lượng giấy phép thừa khi giá giấy phép trên thị trường lớn hơn hoặc bằng MAC tại<br /> mức phát thải này. Nhà máy sẽ mua giấy phép nếu giá giấy phép nhỏ hơn hoặc bằng MAC.<br /> Như vậy có thể xem đường MAC là đường cầu của nhà máy đối với giấy phép (nếu mua)<br /> và là đường cung (nếu bán).2 Nếu cạnh tranh, thị trường giấy phép sẽ hoạt động như bất kỳ<br /> thị trường nào khác. Giá và lượng giao dịch cân bằng được xác định bởi cung và cầu.<br /> Hình 13-1: Giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng hoạt động như thế nào<br /> 400<br /> <br /> 400<br /> (a)<br /> <br /> (b)<br /> <br /> 200<br /> 150<br /> 120<br /> <br /> d<br /> <br /> 75<br /> a<br /> b<br /> <br /> 0<br /> <br /> 15<br /> <br /> c<br /> <br /> e<br /> <br /> 30<br /> <br /> 40 EA<br /> <br /> Phát thải của nhà máy A<br /> (ngàn tấn SO2)<br /> <br /> 0<br /> <br /> 25<br /> <br /> 50<br /> <br /> 65<br /> <br /> 80 EB<br /> <br /> Phát thải của nhà máy B<br /> (ngàn tấn SO2)<br /> <br /> Nhà máy nào sẽ mua và nhà máy nào sẽ bán? Với MAC khác nhau, sẽ có mua bán và nhà<br /> máy có MAC thấp hơn sẽ bán giấy phép còn nhà máy có MAC cao sẽ mua. Trong hình 131, với mức phân bổ giấy phép ban đầu, nhà máy A có MAC thấp hơn MAC của nhà máy B<br /> (30$ so với 50$). Nghĩa là có khả năng nhà máy A sẽ tăng cường kiểm soát ô nhiễm, dư ra<br /> một số giấy phép và bán cho nhà máy B nếu tiền thu được từ bán giấy phép có thể bù đắp<br /> chi phí giảm ô nhiễm tăng thêm. Nhà máy B muốn mua số giấy phép này nếu tổng số tiền<br /> bỏ ra nhỏ hơn chi phí kiểm soát lượng ô nhiễm này. Chúng ta sẽ thấy điều này qua số liệu<br /> minh họa dưới đây.<br /> Ví dụ số liệu minh họa thị trường giấy phép hoạt động như thế nào: Tính toán lợi ích<br /> từ mua bán giấy phép<br /> 1. Tính lợi ích ròng của A (chi phí tiết kiệm được) nếu giảm lượng phát thải từ 30.000 tấn<br /> xuống 15.000 tấn mỗi năm và bán lượng giấy phép thừa. Nhà máy A được gọi là nhà<br /> cung cấp giấy phép tiềm năng.<br /> Chi phí giảm ô nhiễm biên của A tại mức phát thải 15.000 tấn/năm như sau:<br /> MACA = 120 – 3 (15) = 75$<br /> Diện tích (a+b) trong hình 13-1 thể hiện thay đổi tổng chi phí giảm ô nhiễm biên nếu<br /> giảm phát thải từ 30.000 tấn xuống còn 15.000 tấn. Diện tích a = ½[(30 – 15) (75$<br /> 30)] = 337,5$. Diện tích b = [(30 15) 30$] = 450$. Diện tích (a + b) = 787,5$.<br /> <br /> 2<br /> <br /> Đường cung bán giấy phép của nhà máy sẽ là đường MAC nghịch đảo.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 3<br /> <br /> Nếu nhà máy A bán 15 giấy phép dư cho nhà máy B với giá 75$/giấy phép, số tiền<br /> nhận được sẽ là diện tích (a + b + c) = 1.125$ dưới dạng doanh thu bán giấy phép.<br /> Do đó chi phí tiết kiệm được của nhà máy A là [(a + b + c) – (a + b)] = c = 337,5$.<br /> 2. Tính lợi ích ròng của B (chi phí tiết kiệm được) nếu mua 15 giấy phép của A và tăng<br /> lượng phát thải từ 50.000 tấn lên 60.000 tấn. Nhà máy B được gọi là người mua giấy<br /> phép tiềm năng.<br /> Nhà máy B trả cho A 75$/giấy phép, như vậy tổng số tiền là 1.125$ (diện tích e trong<br /> hình 13-1).<br /> TAC của B sẽ giảm vì B tăng phát thải. Lượng TAC giảm bằng diện tích (d + e) =<br /> 1.687,5$.<br /> Do đó chi phí tiết kiệm được của nhà máy B là [(d + e) – e] = d = 562,5$.<br /> Trên đây chúng ta đã chứng minh cả hai công ty đều được lợi khi tham gia mua bán –<br /> lợi ích họ có được từ mua và bán 15 giấy phép chính là chi phí tiết kiệm được so với<br /> mức phân bổ giấy phép ban đầu. Tổng chi phí tiết kiệm được là (c + d) = 900$.3<br /> Lợi ích từ mua bán giấy phép sẽ tiếp tục tới khi các chi phí giảm ô nhiễm biên của các nhà<br /> máy cân bằng nhau. Lưu ý rằng trong ví dụ trên cả 2 nhà máy đều có MAC bằng nhau<br /> (75$) tại đơn vị phát thải cuối cùng của 15 giấy phép được giao dịch. Tổng lượng phát thải<br /> vẫn đáp ứng được tiêu chuẩn 80.000 tấn một năm. Chúng ta có thể tìm ra được mức này sử<br /> dụng các nguyên tắc giải bài toán tiêu chuẩn cá nhân hiệu quả xã hội như trong chương 11.<br /> Nhớ lại rằng cân bằng hiệu quả-chi phí (thỏa mãn nguyên tắc cân bằng biên) là khi<br /> MACA = MACB và<br /> EA + EB = mức phát thải mục tiêu<br /> Sử dụng phương trình trên và mức phát thải mục tiêu 80.000 tấn/năm, chúng ta có E A = 15<br /> và EB = 65 với MACA = MACB = 75$/ngàn tấn.<br /> Chú ý rằng hệ thống TDP hoạt động giống như hệ thống kết hợp giữa tiêu chuẩn và thuế để<br /> đạt được mục tiêu. Bởi vì tổng số giấy phép là cố định, ta thấy đã có một tiêu chuẩn ô<br /> nhiễm không thể vượt quá. Nhưng bởi vì có thể mua bán được giấy phép, thị trường sẽ đạt<br /> được mức giá đồng nhất khi chi phí giảm ô nhiễm biên của các nhà máy bằng nhau. Điều<br /> này giống thuế, ngoại trừ việc nhà chức trách không phải tìm hiểu đường MAC của các<br /> nhà máy là như thế nào để cân bằng chúng nhằm tìm ra mức thuế hữu hiệu. Một điểm quan<br /> trọng nữa là nhà chức trách không cần phải biết thông tin về đường MAC của từng nguồn<br /> phát thải – thị trường sẽ làm tất cả công việc này. Giao dịch – giá giấy phép nhân với số<br /> giấy phép giao dịch trên thị trường – sẽ cho thấy MAC của từng nguồn. Công cụ TDP ít<br /> yêu cầu thông tin hơn các công cụ chính sách khác. Dĩ nhiên, để xác định được mức phát<br /> thải hiệu quả xã hội mục tiêu, hệ thống TDP cũng cần phải biết thông tin về MAC gộp và<br /> MD như các hệ thống chính sách khác mà chúng ta đã nghiên cứu.<br /> 3<br /> <br /> Trong giao dịch thực, giá sẽ nằm giữa giá tối thiểu của người bán và giá tối đa của người mua, với các mức<br /> giá tối thiểu và tối đa này được xác định bởi các đường MAC. Chẳng hạn nếu các nhà máy giao dịch 2 giấy<br /> phép, MAC của nhà máy A tại mức 28 tấn phát thải là 36$, của nhà máy B tại mức 52 tấn là 140$. Giá giấy<br /> phép sẽ nằm giữa 2 giới hạn MAC này.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 4<br /> <br /> Quá trình thương lượng thực sự diễn ra như thế nào phụ thuộc vào số lượng người mua<br /> bán, MAC của họ v.v. Nhưng điểm thiết yếu ở đây là chừng nào chi phí giảm ô nhiễm biên<br /> còn khác biệt nhau giữa các đối tượng thì chừng đó họ vẫn có lợi khi mua bán giấy phép<br /> với nhau với một giá nào đó ở khoảng giữa những mức chi phí giảm ô nhiễm biên này.<br /> Như vậy, trong việc mua bán giấy phép và điều chỉnh lượng chất thải cho phù hợp với số<br /> giấy phép có trong tay, các đối tượng này sẽ đi tới một kết quả phù hợp với nguyên tắc cân<br /> bằng biên.<br /> Khi có nhiều công ty tham gia, hệ thống TDP vẫn hoạt động tương tự như trên nhưng các<br /> giao dịch trở nên phức tạp hơn. Sẽ phải phân phối giấy phép ban đầu cho rất nhiều công ty,<br /> nhiều người mua và người bán tiềm năng. Để nguyên tắc cân bằng biên vẫn thỏa mãn trong<br /> trường hợp này, rõ ràng tất cả các giấy phép được mua và bán phải có chung một mức giá.<br /> Điều này yêu cầu một thị trường toàn thể cho giấy phép, nơi mà người mua và bán có thể<br /> giao dịch một cách cởi mở và thông tin về giá giao dịch luôn luôn có sẵn cho bất cứ đối<br /> tượng tham gia nào. Chúng ta có thể thấy rằng, những tác động cạnh tranh thông thường<br /> cũng sẽ đem lại một mức giá giấy phép duy nhất. Nói chung giấy phép sẽ di chuyển từ<br /> những nguồn có chi phí giảm ô nhiễm biên thấp sang những nguồn có chi phí giảm ô<br /> nhiễm biên cao. Thể chế thị trường phải phát triển – và thực sự đã phát triển như chúng ta<br /> sẽ thấy trong chương 17. Ở thị trường sulphur điôxít Hoa Kỳ, thực sự đã có các nhà môi<br /> giới giấy phép, các ngân hàng và giao dịch giấy phép trên thị trường tại Chicago. Thị<br /> trường giấy phép, nếu cạnh tranh, sẽ giống như mọi thị trường khác, nơi mà giá giấy phép<br /> được quyết định bởi cung giấy phép và cầu giấy phép. Nhu cầu thường đến từ các công ty<br /> mới, các công ty cũ nhưng muốn mở rộng hoạt động nên cần giấy phép cho lượng phát thải<br /> gia tăng. Nhà cung cấp giấy phép thường là các công ty rời bỏ ngành, phá sản và đặc biệt<br /> là những công ty đầu tư vào công nghệ giảm ô nhiễm tốt hơn nên có giấy phép thừa để<br /> bán.<br /> Trong những năm gần đây, ý tưởng về hệ thống giấy phép phát thải có thể chuyển nhượng<br /> đã trở nên rất được ưa chuộng Không giống như phương pháp thuế phát thải, là cách giải<br /> quyết buộc người ta phải trả tiền cho những gì trước đây được hưởng không, các chương<br /> trình TDP bắt đầu bằng việc lập ra và phân phối một loại quyền sở hữu mới. Các quyền sở<br /> hữu này có giá trị thị trường miễn là tổng số giấy phép được lập ra được hạn chế. Theo<br /> quan điểm chính trị, có lẽ dễ thuyết phục người ta đồng ý một chính sách kiểm soát ô<br /> nhiễm có khởi đầu bằng cách phân phối quyền sở hữu mới có giá trị hơn là thông báo cho<br /> họ biết họ sẽ phải chịu một loại thuế mới. Dĩ nhiên, giống bất cứ một chính sách kiểm soát<br /> ô nhiễm nào, các chương trình TDP cũng có những vấn đề riêng cần phải được giải quyết<br /> nếu muốn đạt được kết quả hữu hiệu. Những lý thuyết sử dụng áp lực thị trường để đạt<br /> được mức giảm ô nhiễm hiệu quả phải được điều chỉnh để phù hợp với thực tế phức tạp.<br /> Các điểm chính của chính sách TDP:<br /> <br /> <br /> Giống tiêu chuẩn, giấy phép đảm bảo đạt được mức ô nhiễm mục tiêu.<br /> <br /> <br /> <br /> Giống thuế, giấy phép có thể chuyển nhượng khi được giao dịch trên thị trường cạnh<br /> tranh là chính sách hiệu quả-chi phí.<br /> <br /> <br /> <br /> Nhà chức trách không cần biết MAC của từng nguồn gây ô nhiễm để tìm ra “giá” hợp<br /> lý nhằm đạt hiệu quả-chi phí. Thị trường sẽ làm điều này một cách tự động, bởi vì<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 5<br /> <br />