Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Đánh giá quy trình hệ thống thông tin ngân sách và kho bạc (Tabmis) trên địa bàn tỉnh Bến Tre trong công tác điều hành ngân sách tại Sở Tài chính tỉnh Bến Tre

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:87

Thêm vào BST

Báo xấu

14
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của đề tài là đánh giá một cách tổng quát công tác điều hành ngân sách tại Sở Tài chính tỉnh Bến Tre từ khi áp dụng TABMIS, nhằm hoàn thiện công tác quản lý và điều hành ngân sách một cách chuyên nghiệp hơn. Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Đánh giá quy trình hệ thống thông tin ngân sách và kho bạc (Tabmis) trên địa bàn tỉnh Bến Tre trong công tác điều hành ngân sách tại Sở Tài chính tỉnh Bến Tre

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LÝ HUY ĐỨC ĐÁNH GIÁ QUY TRÌNH HỆ THỐNG THÔNG TIN NGÂN SÁCH VÀ KHO BẠC(TABMIS) TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẾN TRE TRONG CÔNG TÁC ĐIỀU HÀNH NGÂN SÁCH TẠI SỞ TÀI CHÍNH TỈNH BẾN TRE LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Thành phố Hồ Chí Minh - Năm 2015
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LÝ HUY ĐỨC ĐÁNH GIÁ QUY TRÌNH HỆ THỐNG THÔNG TIN NGÂN SÁCH VÀ KHO BẠC(TABMIS) TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẾN TRE TRONG CÔNG TÁC ĐIỀU HÀNH NGÂN SÁCH TẠI SỞ TÀI CHÍNH TỈNH BẾN TRE Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. PHAN NỮ THANH THỦY Thành phố Hồ Chí Minh - Năm 2015
i LỜI CAM ĐOAN Luận văn “Quy trình Hệ thống thông tin Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) trên địa bàn tỉnh Bến Tre trong công tác điều hành ngân sách tại Sở Tài chính tỉnh Bến Tre” là do tôi thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học là TS. Phan Nữ Thanh Thủy. Các thông tin trình bày trong luận văn được thu thập từ nguồn tài liệu được trình bày ở phần Tài liệu tham khảo của luận văn. Tôi xin chịu trách nhiệm về lời cam đoan của mình. Bến Tre, tháng 3 năm 2015 Tác giả Lý Huy Đức i
ii LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận văn này, tôi xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ hỗ trợ của các Thầy, Cô giáo Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh trong suốt quá trình học tập. Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến Cô giáo TS.Phan Nữ Thanh Thủy, người trực tiếp hướng dẫn khoa học và giúp đỡ tôi trong suốt quá trình nghiên cứu để có được luận văn này. Tôi cũng xin chân thành cảm ơn đến Ban Giám đốc; Các cán bộ công chức tại Sở Tài chính tỉnh Bến Tre đã giúp đỡ tôi trong thời gian thực hiện luận văn cũng như trong công tác. Tôi xin chân thành cảm ơn các đơn vị: đã tham gia cho ý kiến quý báu thông qua việc trả lời các câu hỏi ghi trên phiếu điều tra. Mặc dù đã hết sức cố gắng nhưng do còn thiếu kinh nghiệm trong nghiên cứu khoa học, vì vậy Luận văn này chắc chắn còn nhiều khiếm khuyết. Tôi rất mong nhận được các ý kiến: Đánh giá góp ý của các thầy cô giáo, các bạn học, các đồng nghiệp để Luận văn được hoàn thiện hơn. Xin chân thành cảm ơn! ii
iii DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT Ký hiệu Chữ viết tắt CBCC: Cán bộ công chức CQTC: Cơ quan tài chính NS: Ngân sách NSNN: Ngân sách nhà nước NS-HCSN: Ngân sách–Hành chính sự nghiệp KB: Kho bạc KBNN: Kho bạc nhà nước TW: Trung ương iii
iv MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................. i LỜI CẢM ƠN ................................................................................................... ii DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT ........................................................... iii MỤC LỤC ........................................................................................................ iv CHƯƠNG 1. GIỚI THIỆU................................................................................ 1 1.1. ĐẶT VẤN ĐỀ: .................................................................................... 1 1.2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU ................................................................. 1 1.2.1 Mục tiêu tổng quát: .......................................................................... 1 1.2.2. Mục tiêu cụ thể:................................................................................ 2 1.2.3. Câu hỏi nghiên cứu: ......................................................................... 2 1.3. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU ..................................... 2 1.4. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU: ...................................................... 3 1.4.1. Phương pháp thu thập số liệu:.......................................................... 3 1.4.2. Phương pháp tổng hợp và xử lý số liệu: .......................................... 3 1.4.3. Các phương pháp phân tích: ............................................................. 3 1.4.4. Phương pháp chuyên gia : ................................................................ 4 1.5. CẤU TRÚC LUẬN VĂN:................................................................... 4 CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN ....................................................................... 5 2.1. LÝ THUYẾT LIÊN QUAN: ................................................................ 5 2.1.1. Các phương thức quản lý chi tiêu công: ........................................... 5 2.1.2. Lý luận chung về ngân sách nhà nước ............................................. 7 2.1.3. Đặc điểm của ngân sách nhà nước ................................................... 9 2.1.4. Chức năng của ngân sách nhà nước ............................................... 10 2.1.5. Những nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách nhà nước. ...... 11 2.1.6. Vai trò của ngân sách nhà nước: .................................................... 12 2.1.7. Hệ thống ngân sách nhà nước: ....................................................... 13 2.2. PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ........................... 14 2.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ..................... 14 2.2.2. Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN ........................................... 15 2.2.3. Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: ........................ 15 2.2.4. Nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý NSNN ........................ 16 2.3. QUY TRÌNH LẬP DỰ TOÁN VÀ QUYẾT TOÁN NSNN: ................ 20 2.4. CÁC QUY TRÌNH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH VÀ TÀI CHÍNH ÁP DỤNG TABMIS: ......................................................................................... 26 2.5. LƯỢC KHẢO NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN: ................................... 33 CHƯƠNG 3. QUY TRÌNH HỆ THỐNG THÔNG TIN QUẢN LÝ............... 37 NGÂN SÁCH VÀ KHO BẠC (TABMIS) TRONG CÔNG TÁC ĐIỀU HÀNH NGÂN SÁCH TẠI SỞ TÀI CHÍNH TỈNH BẾN TRE ..................... 37 3.1. KHÁI QUÁT VỀ SỞ TÀI CHÍNH TỈNH BẾN TRE ............................ 37 iv
v 3.2. CÔNG TÁC ĐIỀU HÀNH NGÂN SÁCH TẠI SỞ TÀI CHÍNH TỈNH BẾN TRE TRƯỚC ĐÂY (CHƯA ÁP DỤNG TABMIS) VÀ SO SÁCH VỚI CÁCH ĐIỀU HÀNH NGÂN SÁCH KHI ÁP DỤNG TABMIS. ................ 42 3.3. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC ĐIỀU HÀNH NGÂN SÁCH TẠI SỞ TÀI CHÍNH TỈNH BẾN TRE. ............................................................................ 43 3.3.1. Khái quát tình hình các đơn vị quan hệ ngân sách trên địa bàn tỉnh Bến Tre. .................................................................................................... 43 3.3.2. Tình hình lập dự toán và quyết toán ngân sách giai đoạn 2011 – 2015. ......................................................................................................... 44 3.3.3. Đánh giá tình hình thực hiện nhiệm vụ thu, chi ngân sách giai đoạn 2011- 2015:............................................................................................... 57 3.4. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ĐÁNH GIÁ CỦA CBCC SỞ TÀI CHÍNH VÀ ĐƠN VỊ SỬ DỤNG NGÂN SÁCH CẤP TỈNH TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẾN TRE: .................................................................................................... 60 3.4.1. Đặc điểm cơ bản của các đối tượng được điều tra: ......................... 60 3.4.2. Phân tích ý kiến đánh giá về công tác điều hành ngân sách trong trường hợp áp dụng TABMIS: .................................................................. 64 CHƯƠNG 4. KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ................................................... 70 4.1. KẾT LUẬN:....................................................................................... 70 4.2. KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH: ................................................................. 71 4.2.1. Đối với Bộ Tài chính: ..................................................................... 71 4.2.2. Đối với Ủy ban nhân dân tỉnh Bến Tre: .......................................... 73 4.2.3. Đối với Sở Tài chính tỉnh Bến Tre: ................................................. 73 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................. 744 PHỤ LỤC ...................................................................................................... 755 v
1 CHƯƠNG 1. GIỚI THIỆU 1.1. Đặt vấn đề: Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS - Treasury And Budget Management Information System) là cấu phần quan trọng nhất của dự án cải cách tài chính công, dự án triển khai thành công sẽ thay đổi cơ bản các hoạt động về nghiệp vụ ngân sách kho bạc theo hướng tập trung, góp phần quan trọng vào mục tiêu quản lý hệ thống tài chính công quốc gia hiệu quả chuyên nghiệp theo các chuẩn mực quốc tế, thúc đẩy nhanh tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Bước đầu triển khai thành công và vận hành hiệu quả Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) trên phạm vi cả nước, đảm bảo TABMIS đáp ứng được yêu cầu của công tác triển khai, phục vụ hiệu quả công tác quản lý điều hành ngân sách theo hướng cải cách nhưng phù hợp với các đặc thù của Việt Nam và có hướng mở đối với các thay đổi về cơ chế, chính sách trong lộ trình cải cách sắp tới. Áp dụng Hệ thống thông tin Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) mang lại những hiệu quả tích cực đối với quá trình cải cách tài chính công (thống nhất cơ chế và quy trình quản lý, tập trung thông tin đồng bộ, kịp thời, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ các bên tham gia); đối với KBNN (Kho bạc nhà nước) và CQTC (Cơ quan tài chính) các cấp: kế toán chính xác, đảm bảo đồng bộ dữ liệu thu chi ngân sách giữa Thuế - Kho bạc, tránh trùng lắp thông tin đầu vào, trực tiếp khai thác báo cáo, quản lý dự toán các cấp minh bạch, rõ ràng. Đối với Sở Tài chính tỉnh Bến Tre, việc áp dụng thành công Hệ thống thông tin Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) không những điều hành ngân sách chính xác về mặt số liệu mà còn kịp thời trong việc cung cấp số liệu ngân sách cho Tỉnh Ủy, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Bến Tre trong công tác lãnh, chỉ đạo Sở Tài chính tỉnh Bến Tre nói riêng và toàn ngành Tài chính Bến Tre nói chung. 1.2. Mục tiêu nghiên cứu 1.2.1 Mục tiêu tổng quát: Đánh giá một cách tổng quát công tác điều hành ngân sách tại Sở Tài chính tỉnh Bến Tre từ khi áp dụng TABMIS, nhằm hoàn thiện công tác quản lý và điều hành ngân sách một cách chuyên nghiệp hơn.
2 1.2.2. Mục tiêu cụ thể: - Đánh giá quy trình điều hành ngân sách tại Sở Tài chính tỉnh Bến Tre thông qua việc áp dụng Hệ thống thông tin Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) trên địa bàn tỉnh Bến Tre. - Xác định hiệu quả từ khi áp dụng quy trình Hệ thống thông tin Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) trên địa bàn tỉnh Bến Tre, cũng như phương hướng cải thiện công tác quản lý và điều hành ngân sách tại Sở Tài chính tỉnh Bến Tre trong quá trình áp dụng Hệ thống thông tin Ngân sách và Kho bạc (TABMIS). 1.2.3. Câu hỏi nghiên cứu: 1/ Triển khai Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) cả nước nói chung và tỉnh Bến Tre nói riêng, việc quản lý và điều hành ngân sách tại CQTC chuyển biến như thế nào ? 2/ So sánh công tác điều hành ngân sách áp dụng quy trình cũ và từ khi áp dụng TABMIS công tác điều hành ngân sách chuyển biến như thế nào ? 3/ Đối với đơn vị sử dụng ngân sách (đơn vị dự toán ngân sách cấp 4) khi áp dụng Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) công tác làm dự toán, quyết toán tại CQTC có chuyển hướng tích cực không ? 1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là CBCC thuộc Sở Tài chính tỉnh Bến Tre, một số CBCC Phòng Tài chính – kế hoạch các huyện, thành phố có tham gia sử dụng hệ thống TABMIS và các CBCC, viên chức các đơn vị sử dụng ngân sách cấp tỉnh trong địa bàn tỉnh Bến Tre. Phạm vi nghiên cứu: - Về không gian: Sở Tài chính tỉnh Bến Tre. - Về phạm vi thời gian: phân tích, đánh giá thực trạng công tác điều hành ngân sách giai đoạn 2011 – 2015. Số liệu phục vụ nghiên cứu: dự kiến tác giả điều tra 150 mẫu, trong đó: điều tra đối tượng trực tiếp làm việc và xử lý số liệu trên hệ thống 50 đối tượng (CBCC Sở Tài chính tỉnh Bến Tre, một số CBCC Phòng Tài chính – kế hoạch các huyện, thành phố), đơn vị sử dụng ngân sách cấp tỉnh 100 đối tượng (cán bộ làm công tác kế toán hoặc có quan hệ công tác với Sở Tài chính của các đơn vị thụ hưởng ngân sách cấp tỉnh trên địa bàn tỉnh Bến Tre).
3 1.4. Phương pháp nghiên cứu: 1.4.1. Phương pháp thu thập số liệu: Tài liệu thứ cấp được thu thập từ các nguồn: Luật NSNN, Nghị định của Chính phủ, Thông tư của Bộ Tài chính, Báo cáo của Bộ Tài chính, các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh Bến Tre, các báo cáo của Ủy ban nhân dân tỉnh Bến Tre, Sở Tài chính tỉnh Bến Tre; Niêm giám thống kê tỉnh Bến Tre các năm; tài liệu báo cáo của các ban ngành tỉnh Bến Tre; thông tin đã được công bố trên các sách, báo, tạp chí, công trình và đề tài khoa học. Các tài liệu sơ cấp được thu thập bằng phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên 150 đối tượng, trong đó điều tra đối tượng trực tiếp làm việc và xử lý số liệu trên hệ thống TABMIS và một số đối tượng liên quan 50 đối tượng (CBCC Sở Tài chính tỉnh Bến Tre, một số CBCC Phòng Tài chính – kế hoạch các huyện, thành phố), đơn vị sử dụng ngân sách 100 đối tượng (cán bộ làm công tác kế toán hoặc có quan hệ công tác với Sở Tài chính của các đơn vị thụ hưởng ngân sách cấp tỉnh trên địa bàn tỉnh Bến Tre). Dựa vào phiếu điều tra phỏng vấn để đánh giá việc áp dụng Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) trong công tác điều hành ngân sách tại Sở Tài chính và mức độ hài lòng của đơn vị sử dụng ngân sách như thế nào? Để phục vụ cho tổng hợp phân tích số liệu, các câu hỏi sử dụng thang chia độ Likert 5 điểm với 1 điểm ý kiến đánh giá hoàn toàn không đồng ý đối với vấn đề được thăm dò đánh giá, 2 điểm cho ý kiến đánh giá không đồng ý đối với vấn đề được thăm dò, 3 điểm cho ý kiến đánh giá chỉ đồng ý một phần, 4 điểm cho ý kiến đánh giá đồng ý và cuối cùng là 5 điểm cho ý kiến hoàn toàn đồng ý đối với vấn đề được nêu ra. 1.4.2. Phương pháp tổng hợp và xử lý số liệu: - Dùng phương pháp phân tổ thống kê để tổng hợp và hệ thống hóa tài liệu điều tra theo các tiêu thức phục vụ cho yêu cầu và mục đích của đề tài. - Các số liệu được xử lý, tính toán theo các phần mềm thống kê thông dụng như : Execl, SPSS,... trên máy tính. 1.4.3. Các phương pháp phân tích: - Dùng phương pháp thống kê mô tả để phân tích, mô tả các đặc trưng về lượng của các chỉ tiêu cần nghiên cứu liên quan đến việc điều hành ngân sách tại Sở Tài chính tỉnh Bến Tre trong điều kiện thời gian và không gian cụ thể. - Dùng phương pháp kiểm định giá trị trung bình và các chỉ tiêu khác của 2 đối tượng khảo sát là cán bộ công chức Sở Tài chính, một số cán bộ công chức Phòng Tài chính – kế hoạch các huyện, thành phố (có tham gia sử dụng
4 hệ thống TABMIS) và kế toán các đơn vị thụ hưởng ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bến Tre. - Tác giả sử dụng quy trình TABMIS để đánh giá quy trình công tác điều hành ngân sách tại Sở Tài chính tỉnh Bến Tre, cũng như so sánh cách điều hành ngân sách từ khi áp dụng TABMIS với quy trình trước đây. 1.4.4. Phương pháp chuyên gia : Tác giả cũng đã thu thập ý kiến của những người có kinh nghiệm trong công tác quản lý tài chính - ngân sách cũng như những người điều hành ngân sách và làm công tác kế toán tại các đơn vị thụ hưởng ngân sách nhằm đưa ra các kết luận một cách xác đáng, có căn cứ khoa học nhằm đề xuất giải pháp có thuyết phục và có khả năng ứng dụng vào thực tiễn. 1.5. Cấu trúc luận văn: Chương 1. Giới thiệu đề tài nghiên cứu Chương 2. Các phương thức quản lý chi tiêu công, cơ sở lý luận trình bày lý luận chung về NSNN, đặc điểm, chức năng, vai trò, những nguyên tắc cơ bản trong quản lý NSNN và các quy trình quản lý ngân sách và tài chính áp dụng TABMIS và các lý thuyết liên quan. Chương 3. Đánh giá quy trình Hệ thống thông tin Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) trên địa bàn tỉnh Bến Tre trong công tác điều hành ngân sách tại Sở Tài chính tỉnh Bến Tre. Luận văn đi vào phân tích và đánh giá quy trình áp dụng Hệ thống thông tin Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) trên địa bàn tỉnh Bến Tre Chương 4. Kết luận và kiến nghị đề xuất các giải pháp phù hợp trong điều kiện áp dụng Hệ thống thông tin Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) trên địa bàn tỉnh Bến Tre. KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 Ở chương 1, tác giả trình bày mục tiêu nghiên cứu của luận văn cũng như đưa ra câu hỏi nghiên cứu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu, phương pháp nghiên cứu để làm cơ sở phân tích các chương tiếp theo.
5 CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN 2.1. Lý thuyết liên quan: 2.1.1. Các phương thức quản lý chi tiêu công: Lập ngân sách là một công cụ quan trọng của quản lý chi tiêu công, nó tạo nền tảng cho quản lý, phân bổ một cách khôn ngoan các nguồn lực hạn hẹp của quốc gia và đảm bảo việc sử dụng hiệu quả các nguồn lực này nhằm đạt được kết quả theo chiến lược mong muốn của chính phủ. Hơn một thế kỷ qua, chính phủ của các nền kinh tế thị trường đã có nhiều nỗ lực trong việc cải cách quản lý chi tiêu công, đặc biệt là phương thức lập ngân sách để thực hiện tốt việc kiểm soát, phân phối và sử dụng nguồn lực, qua đó thực hiện tốt vai trò quản lý kinh tế - xã hội của mình. Tập trung lại, cho đến nay nền kinh tế thế giới đã trải qua sự lựa chọn các phương pháp cải cách soạn lập ngân sách trong quản lý chi tiêu công sau: 2.1.1.1. Quản lý ngân sách theo khoản mục (Line – item budgeting): Vào trước cuối thế kỷ 19, việc lập ngân sách ở hầu hết các quốc gia được gắn liền với quyền lực của bộ máy hành pháp rất yếu kém, ít có sự kiểm soát của trung ương và những quy trình lập ngân sách có đặc thù riêng. Lập ngân sách theo khoản mục truyền thống là một cải cách bắt nguồn từ quan điểm cho rằng việc thiếu đi sự kiểm soát đầy đủ chi tiêu công là góp phần tạo ra môi trường làm gia tăng đáng kể tệ nạn tham nhũng. Vì những lý do này, các nhà cải cách ngân sách vào cuối thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20 đã ủng hộ hệ thống lập ngân sách theo khoản mục để tăng cường tính trách nhiệm của người sử dụng chi tiết hóa các nguồn lực. Trong phương thức soạn lập ngân sách theo khoản mục, chi tiêu ngân sách được khoản mục hóa. Những khoản mục này luôn luôn được chi tiết và định rõ số tiền cho một cơ quan cụ thể hoặc các tiểu mục cụ thể hoặc các tiểu mục được phép chi là bao nhiêu. Điểm quan trọng nhất của hệ thống này là quy định cụ thể mức chi theo từng khoản mục chi tiêu trong quy trình phân phối ngân sách nhằm bắt buộc các cơ quan, đơn vị phải chi tiêu theo đúng khoản mục quy định và cơ chế trách nhiệm giải trình chú trọng vào quản lý các yếu tố đầu vào. Trong hệ thống đó, Bộ Tài chính đóng vai trò là người kiểm soát thông qua việc tạo lập các quy trình cụ thể để được thiết lập để ngăn chặn việc chi tiêu quá mức. Điểm mạnh của hệ thống lập ngân sách theo khoản mục thể hiện ở chỗ là: tính đơn giản của nó và khả năng kiểm soát chi tiêu bằng việc so sánh dễ dàng với các năm trước thông qua việc ghi chép chi tiết các yếu tố đầu vào. Tuy nhiên, phương thức soạn lập ngân sách theo khoản mục có những nhược điểm sau: (1) chỉ nhấn mạnh đến khâu lập ngân sách với các khoản chi
6 tiêu có tính tuân thủ mà chính phủ đưa ra; (2) sự phân phối không trả lời được câu hỏi tại sao tiền phải chi tiêu; (3) ngân sách chỉ được lập trong ngắn hạn (một năm); (4) không chú trọng đúng mức đến tính hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả hoạt động trong cung ứng hàng hóa công. Nhiều cải cách ngân sách tiếp theo sau đó đã cố gắng khắc phục những thiếu sót của hệ thống lập ngân sách theo khoản mục. Đầu tiên là tập trung quản lý chi tiêu công thông qua tiếp cận phương thức lập ngân sách theo công việc thực hiện, sau đó tập trung vào chính sách và lập kế hoạch thông qua việc lập ngân sách theo những chương trình đầy tham vọng hơn. 2.1.1.2. Quản lý ngân sách theo chương trình (Progam budgeting): Trong những năm đầu của thập niên 60, các cải cách đã bắt đầu tập trung vào lập kế hoạch cho việc sử dụng những nguồn lực công. Điểm nổi bậc của sự cải cách này là lập ngân sách theo chương trình với những nỗ lực nhằm thiết lập một hệ thống lập ngân sách gắn kết chặt chẽ với lập chương trình và lập kế hoạch. Khác với lập ngân sách theo công việc thực hiện, lập ngân sách theo chương trình tập trung dứt khoát vào sự lựa chọn của ngân sách trong các chính sách, chương trình có tính cạnh tranh. Lập ngân sách theo chương trình thiết lập một hệ thống phân phối nguồn lực, gắn kết với chi phí chương trình với kết quả của những chương trình đầu tư công. Điểm mấu chốt của lập ngân sách theo chương trình là chương trình - một mục tiêu của chính sách công cùng với những bước cần thiết để đạt được nó. Ngân sách được phân loại theo các khoản mục chương trình, hơn là theo những mối quan hệ có tính tổ chức. Lập ngân sách chương trình đòi hỏi các mục tiêu chương trình phải kéo dài hơn một năm ngân sách. Thêm vào đó, lập ngân sách theo chương trình yêu cầu phải đo lường tính hiệu lực, nghĩa là đo lường đầu ra và tác động đến mục tiêu. Những ý kiến ủng hộ lập ngân sách chương trình hi vọng rằng các quyết định phân phối ngân sách được đưa ra phù hợp với giá trị biên mà có thể có được từ việc thay đổi việc sử dụng những nguồn lực công. Trong quá trình tiếp cận phương thức soạn lập ngân sách theo chương trình, các nhà cải cách nhận thấy rằng khái niệm chương trình không hoàn hảo đối với ngân sách, vì không thể tạo ra chương trình cho tất cả các tổ chức để thực hiện; lập ngân sách chương trình không đảm bảo gắn kết chặt chẽ giữa phân phối ngành và những mục tiêu chiến lược ưu tiên; không gắn kết giữa việc thiết lập chương trình với kế hoạch chi tiêu thường xuyên để sử dụng nguồn lực tài chính công hiệu quả. Lập ngân sách theo chương trình tạo lập nền tảng cơ bản để tiếp cận phương thức lập ngân sách theo kết quả đầu ra trong quản lý chi tiêu.
7 2.1.1.3. Quản lý ngân sách theo kết quả: Bước vào những năm 80 và 90, hầu hết các nước phát triển đã thực hiện cải cách quản lý ngân sách hướng vào quản lý ngân sách theo kết quả. Sở dĩ như vậy là do sức ép về kinh tế, xã hội và chính trị, cụ thể là: thâm hụt ngân sách gia tăng, tính cạnh tranh và toàn cầu hóa, sự thiếu tin tưởng của công chúng vào chính phủ, đòi hỏi về nhu cầu hàng hóa công được cung cấp từ phía nhà nước phải có trách nhiệm và minh bạch hơn. Đặc điểm trọng tâm của cải cách là nhấn mạnh đến việc cải tiến công việc thực hiện để đảm bảo rằng các hoạt động của chính phủ đạt được những mục tiêu mong muốn. Lập ngân sách theo kết quả là một hoạt động quản lý ngân sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra, qua đó giúp cho các cơ quan nhà nước và chính phủ thực hiện phân bổ nguồn lực tài chính nhằm đạt được những mục tiêu chiến lược một cách có hiệu quả và hiệu lực. Lập ngân sách theo kết quả là bước kế tiếp và có tính phân tích hơn đối với phương thức lập ngân sách theo công việc thực hiện và lập ngân sách chương trình thông qua các tiến trình: - Xác định và đo lường chi tiết và báo cáo những đầu ra được tạo bởi các cơ quan nhà nước. - Miêu tả mối liên kết giữa đầu ra giữa các cơ quan nhà nước và kết quả mong muốn đạt được theo chiến lược phát triển của chính phủ. - Báo cáo công khai đầu ra then chốt dựa vào các chỉ tiêu thực hiện chương trình. Lập ngân sách theo chương trình cung cấp một nền tảng quan trọng cho sự lập ngân sách theo kết quả bằng việc chuyển những báo cáo nhiệm vụ và kế hoạch chiến lược của các cơ quan nhà nước thành: - Báo cáo những mục tiêu và chiến lược của chương trình và tiểu chương trình. - Miêu tả chi tiết các hoạt động chương trình và tiểu chương trình. - Những chỉ tiêu quan trọng thực hiện chương trình được báo cáo một cách công khai.1 2.1.2. Lý luận chung về ngân sách nhà nước Khái niệm về ngân sách nhà nước: Tài chính nhà nước là một phạm trù kinh tế- lịch sử, gắn liền với sự ra đời của nhà nước và nền kinh tế hàng hoá tiền tệ. Nhà nước sử dụng quyền lực của mình tham gia vào quá trình 1 Sử Đình Thành, Bùi Thị Mai Hoài (2010) Tài chính công và phân tích chính sách thuế
8 phân phối sản phẩm xã hội dưới hình thức tiền tệ như thuế bằng tiền, vay nợ... để phục vụ cho hoạt động của mình hình thành nên ngân sách nhà nước (NSNN), bộ phận quan trọng nhất của khu vực tài chính nhà nước. Tuy nhiên thuật ngữ "ngân sách nhà nước" chỉ thực sự xuất hiện khi nền sản xuất xã hội phát triển đến một giai đoạn nhất định. Lúc này các khoản thu, chi của nhà nước được thể chế hoá bằng luật pháp, tách việc thực hiện quyền lập pháp về NSNN thuộc về Quốc hội và quyền hành pháp về NSNN giao cho Chính phủ điều hành. Khi nghiên cứu về NSNN cần được xem xét cả biểu hiện bên ngoài và thực chất bên trong của nó: Căn cứ vào biểu hiện bên ngoài thì NSNN là một bảng dự toán thu, chi bằng tiền của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm hoặc một số năm. Hàng năm Chính phủ dự toán các khoản thu vào quỹ NSNN, đồng thời dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế, chính trị, an ninh, quốc phòng, quản lý hành chính...từ quỹ NSNN và bảng dự toán này phải được Quốc hội phê chuẩn. Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của nhà nước. Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn tài chính luôn vận động giữa một bên là nhà nước một bên là các chủ thể kinh tế xã hội. Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa Nhà nước với các chủ thể khác, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước chuyển dịch của một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể đó thành thu nhập của Nhà nước và Nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các chủ thể được thụ hưởng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Hoạt động NSNN là sự thể hiện các mặt hoạt động kinh tế - xã hội của Nhà nước ở tầm vĩ mô. Vai trò của NSNN trong hệ thống tài chính nói chung, cũng như trong khu vực tài chính nhà nước nói riêng, NSNN luôn giữ vị trí trọng yếu trong việc đảm bảo cho sự tồn tại cũng như đối với các hoạt động của nhà nước. Tóm lại: Có thể hiểu một cách khái quát, NSNN xét ở thể tĩnh và hình thức biểu hiện bên ngoài là toàn bộ các khoản thu, chi bằng tiền của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định nào đó, phổ biến cho một năm hoặc một số năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước; Xét ở thể động và trong suốt một quá trình, NSNN là khâu cơ bản, chủ đạo của tài chính nhà nước, được nhà nước sử dụng để động viên phân phối một bộ phận nguồn lực xã hội dưới dạng tiền tệ về cho nhà nước để đảm bảo điều kiện vật
9 chất nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước và phục vụ thực hiện chức năng, nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà nhà nước phải gánh vác. Tại điều 1 Luật NSNN được Quốc hội khoá XI nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ hai, năm 2002 cũng khẳng định: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Với khái niệm trên, khi nói đến ngân sách nhà nước, người ta thường đề cập tới 3 đặc tính cơ bản: + Tính pháp lý: Được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định thực hiện. + Tính kinh tế: Phản ảnh các khoản thu và các khoản chi + Tính niên độ: Thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định Xét về bên trong thì ngân sách nhà nước được đặc trưng bằng các mối quan hệ kinh tế trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng các nguồn tài chính quốc gia để phục vụ cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.2 2.1.3. Đặc điểm của ngân sách nhà nước Chúng ta có thể hiểu rõ hơn về NSNN thông qua các đặc điểm của nó, đó là: - Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ NSNN gắn chặt với quyền lực kinh tế, chính trị của nhà nước và việc thực hiện các chức năng của nhà nước. Nói một cách cụ thể hơn, quyền lực của nhà nước và các chức năng của nó là những nhân tố quyết định mức thu, mức chi, nội dung và cơ cấu thu chi của NSNN. - Các hoạt động thu, chi NSNN đều được tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định. Đó là các Luật thuế, các chế độ thu, chế độ chi, tiêu chuẩn định mức chi tiêu...do Nhà nước ban hành. Việc dựa trên cơ sở pháp luật để tổ chức các hoạt động thu, chi của NSNN là một yếu tố có tính khách quan, bắt nguồn từ phạm vi hoạt động của NSNN được tiến hành trên mọi lĩnh vực và có tác động tới mọi chủ thể kinh tế, xã hội. Nguồn tài chính chủ yếu hình thành nên NSNN, quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước là từ giá trị sản phẩm thặng dư của xã hội và được hình thành chủ yếu qua quá trình phân phối lại mà trong đó thuế là hình thức thu 2 Bộ Tài chính (2003), Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thực hiện
10 phổ biến. Sau các hoạt động thu, chi NSNN là việc xử lý các mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích trong xã hội khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia.3 2.1.4. Chức năng của ngân sách nhà nước Trong sự vận động và phát triển của đời sống kinh tế - xã hội, với những diễn biến kinh tế, vai trò của nhà nước được thay đổi, thì chức năng của ngân sách nhà nước cũng cần được nhìn nhận lại cho phù hợp với tình hình mới. Một là, cùng với các công cụ khác của nhà nước, NSNN là một công cụ ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chống lạm phát và giảm thất nghiệp. Hai là, chức năng phân bổ nguồn lực trong xã hội: Để tạo lập và sử dụng các nguồn lực có hiệu quả, thông qua các biện pháp thu, chi và quản lý NSNN, nhà nước thực hiện phân bổ nguồn lực vào những lĩnh vực địa bàn then chốt, có nhiều rủi ro, cần khuyến khích hoặc hạn chế phát triển; đồng thời có thể thu hút, lôi kéo sự tham gia phân bổ nguồn lực của các thành phần kinh tế và khu vực tư nhân. Ba là, chức năng phân phối lại thu nhập trong xã hội: Nhà nước thực hiện quá trình phân phối và phân phối lại thu nhập dưới hình thức tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp nhằm hạn chế bớt sự phân hoá xã hội, sự bất bình đẳng về thu nhập đảm bảo sự công bằng hợp lý, làm cho nguồn thu nhập của xã hội được sử dụng một cách kịp thời hiệu quả. Thông qua công cụ thuế và công cụ chi tiêu. Nhà nước sẽ thực hiện được các mục tiêu trên. Bốn là, chức năng điều chỉnh kinh tế: Chính sách ngân sách nhà nước là một bộ phận không thể tách rời của chính sách kinh tế - xã hội. Khi nền kinh tế suy thoái người ta thường khuyến cáo dùng chính sách tài khoá kích cầu bằng cách giảm thuế hoặc tăng chi tiêu công, từ đó làm tăng khối lượng sản xuất xã hội. Khi nền kinh tế phát triển bình thường, trong điều kiện mở cửa thì chính sách tài khoá kích thích sẽ tạo nên phản ứng dây chuyền: chính sách tài khoá kích thích nới lỏng với mục đích tăng tổng cầu, mức lãi suất trong nước tăng, giá đồng nội tệ tăng, thuần xuất khẩu giảm, tổng cầu giảm. Như vậy, trước mắt chính sách tài khoá có thể kích thích tổng cầu có tác động đến tăng trưởng kinh tế, nhưng về lâu dài lại kìm hãm chính quá trình tăng trưởng. Đòi hỏi các nhà hoạch địch chính sách tài chính nói chung và chính 3 Bộ Tài chính (2003), Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thực hiện
11 sách tài khoá nói riêng phải tính đến việc sử dụng công cụ ngân sách nhà nước một cách thích hợp trong quá trình điều chỉnh nền kinh tế. Bốn chức năng nói trên có mối quan hệ rất gắn bó, phản ảnh được bản chất hoạt động của ngân sách nhà nước trong quá trình tạo lập, khai thác động viên, phân bổ, tổ chức huy động các nguồn vốn cũng như tham gia kiểm soát, điều chỉnh kinh tế vĩ mô. 4 2.1.5. Những nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách nhà nước. Để phát huy vai trò, chức năng của ngân sách nhà nước trong đời sống kinh tế - xã hội, trên cơ sở nghiên cứu lý luận và các kinh nghiệm sử dụng công cụ ngân sách nhà nước ở nước ta, khái quát hoá kết quả nghiên cứu, khảo sát và đánh giá thực tiễn đã đưa ra một số nguyên tắc như sau: Một là, nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ: Điều 6 Hiến pháp Nước Cộng Hoà Xã Hội Chủ Nghĩa Việt Nam (sửa đổi) quy định: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan của nhà nước” Trong hoạt động ngân sách điều này có tầm quan trọng đặc biệt. Một mặt đảm bảo sự thống nhất ý chí và lợi ích qua huy động và phân bổ ngân sách để có được những hàng hoá dịch vụ công cộng có tính chất quốc gia, mặt khác nó đảm bảo phát huy tính chủ động sáng tạo của các địa phương, các tổ chức cá nhân trong giải quyết các vấn đề cụ thể, trong những hoàn cảnh và cơ sở cụ thể. Tập trung ở đây không phải là quyền lực thực sự tập trung hết ở trung ương mà trên cơ sở phát huy dân chủ thực sự trong tổ chức hoạt động ngân sách của các cấp chính quyền ở địa phương, các ngành, các đơn vị nhưng vẫn đảm bảo tính thống nhất trong chính sách tài chính, ngân sách quốc gia. Nguyên tắc này được quán triệt thông qua sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong phân cấp quản lý ở cả ba khâu của chu trình ngân sách. Hai là, nguyên tắc công khai minh bạch: Công khai là để mọi người đều được biết, minh bạch là làm cho mọi việc trở nên rõ ràng, dễ hiểu. Quản lý ngân sách phải công khai minh bạch xuất phát từ đòi hỏi chính đáng của người dân với tư cách là người nộp thuế cho nhà nước. Quy tắc chung về tính minh bạch gồm các nội dung chủ yếu là: 4 Bộ Tài chính (2003), Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thực hiện
12 - Ngân sách phải đảm bảo tính toàn diện. Điều này có nghĩa là các hoạt động trong và ngoài ngân sách đều được phản ánh vào tài liệu trình cấp có thẩm quyền xem xét quyết định. - Đảm bảo tính khách quan độc lập. Các cấp, các đơn vị dự toán, các tổ chức cá nhân được NSNN hỗ trợ phải công khai dự toán và quyết toán ngân sách, nội dung công khai theo các biểu mẫu quy định, thời gian công khai được quy định rõ đối với từng cấp ngân sách. Ba là, nguyên tắc đảm bảo trách nhiệm: Nhà nước phải đảm bảo trách nhiệm trước nhân dân về toàn bộ quá trình quản lý ngân sách. Chịu trách nhiệm hữu hiệu bao gồm khả năng điều trần và gánh chịu hậu quả. Khả năng điều trần là yêu cầu đối với cán bộ quản lý ngân sách và các quan chức của các bộ, ngành định kỳ phải trả lời các câu hỏi đến thu, chi ngân sách cũng như kết quả đạt được đằng sau các con số thu, chi đó. Khả năng gánh chịu hậu quả là khả năng chịu trách nhiệm trước pháp luật về những sai phạm mà các nhà quản lý thu, chi ngân sách gây ra. Bốn là, nguyên tắc đảm bảo cân đối NSNN: Cân đối NSNN ngoài sự cân bằng về thu, chi còn là sự hài hoà hợp lý trong cơ cấu thu, chi giữa các khoản thu, chi; các lĩnh vực, các ngành; các cấp chính quyền thậm chí ngay cả giữa các thế hệ (ví dụ: vay nợ). Đảm bảo cân đối ngân sách là một đòi hỏi khách quan xuất phát từ vai trò nhà nước trong can thiệp vào nền kinh tế thị trường với mục tiêu ổn định, hiệu quả và công bằng. Vì vậy tính toán nhu cầu chi sát với khả năng thu trong khi lập ngân sách là rất quan trọng. Các khoản chi chỉ được phép thực hiện khi đã có đủ các nguồn bù đắp. Các cấp chính quyền cần được phân cấp nguồn thu, giao nhiệm vụ chi cụ thể. Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo; việc ban hành chế độ chính sách mới làm tăng chi ngân sách phải có nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp.5 2.1.6. Vai trò của ngân sách nhà nước: Trong hệ thống tài chính, NSNN là khâu chủ đạo để nhà nước thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình, là công cụ quan trọng để điều chỉnh vĩ mô đối với toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội và đảm bảo an ninh quốc phòng. Vai trò của ngân sách nhà nước được thể hiện: Thứ nhất, NSNN là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài chính của Nhà nước để quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội, nó có vị trí 5 Bộ Tài chính (2003), Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thực hiện
13 quan trọng góp phần định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế mới, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ổn định và bền vững. Thứ hai, xét về mặt thực thể, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của nhà nước. Nguồn hình thành của quỹ ngân sách là từ tổng sản phẩm quốc nội và từ các nguồn tài chính khác. Mục đích sử dụng của quỹ ngân sách là duy trì sự tồn tại, đảm bảo hoạt động, thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước. Thứ ba, NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống các khâu tài chính, vì NSNN do Nhà nước nắm giữ, chi phối và là công cụ để nhà nước kiểm soát vĩ mô và cân đối vĩ mô. Việc sử dụng ngân sách có ý nghĩa quốc gia, với phạm vi tác động rộng lớn và được sử dụng chủ yếu cho các nhu cầu có tính chất toàn xã hội. + NSNN góp phần điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát. + NSNN là công cụ để điều tiết thu nhập, góp phần giải quyết các vấn đề xã hội và bảo vệ môi trường. Chính vì vậy thông qua sự vận động của vốn NSNN, Nhà nước thực hiện hướng dẫn, chi phối, kiểm soát các nguồn lực tài chính khác của quốc gia.6 2.1.7. Hệ thống ngân sách nhà nước: Hệ thống ngân sách nhà nước được hiểu là tổng thể các cấp ngân sách có mối quan hệ hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Ở nước ta, tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ máy nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Hệ thống ngân sách nhà nước gồm: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay. Ngân sách địa phương bao gồm: - Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh). 6 Bộ Tài chính (2003), Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thực hiện