Luận văn Thạc sĩ Luật học: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Thái Bình trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:112

Thêm vào BST

Báo xấu

39
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền cấp xã trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước; đồng thời trên cơ sở phân tích thực trạng và những bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở địa phương, nêu ra phương hướng, giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã ở Thái Bình.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Thái Bình trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước

LUẬN VĂN: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Thái Bình trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước
mở đầu 1- Tính cấp thiết của đề tài Trong hoạt động của chính quyền địa phương, vấn đề nổi lên bức xúc hiện nay là tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Đây là cấp gần dân nhất, là nơi trực tiếp đưa các chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước vào cuộc sống. Sinh thời Chủ tịch Hồ Chí Minh đã khẳng định: "Nền tảng của mọi công tác là cấp xã [42, tr. 456] và cấp xã là gần gũi dân nhất, là nền tảng của hành chính - cấp xã làm được việc thì mọi công việc đều xong xuôi [43, tr. 372]. Lịch sử phát triển của dân tộc Việt Nam cho thấy rằng: Tình hình chính trị - xã hội Việt Nam ở mỗi thời kỳ và giai đoạn phát triển ổn định hay không, tuỳ thuộc một phần không nhỏ vào sự ổn định của cấp xã. Song cũng chính ở nơi đây hiện nay rất nhiều vấn đề đặt ra cần phải giải quyết. Trong những năm gần đây, chính quyền cấp xã cả nước đã có những mặt tiến bộ rõ nét, có sự chuyển biến rõ rệt, nhất là sự chuyển biến cả về tổ chức và hoạt động về nhận thức, tư duy, phong cách lãnh đạo quản lý không còn thụ động hành chính như trước. Tuy vậy, so với yêu cầu cải tiến nền hành chính nhà nước thì tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã còn bộc lộ nhiều yếu kém, khiếm khuyết, thậm chí có nhiều khuyết điểm nghiêm trọng. Mặt khác, so với tiến trình đổi mới tổ chức hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung thì quá trình đổi mới ở chính quyền cấp xã là quá chậm. Hơn nữa, do quản lý của cấp trên còn có mặt lỏng lẻo, thiếu sâu sát và kém kiên quyết nên ở không ít nơi, một bộ phận không nhỏ cán bộ chính quyền cấp xã đã thoái hoá biến chất, trở thành tầng lớp đặc quyền đặc lợi, quan liêu tham nhũng, sa đoạ về lối sống. Sự phản ứng tập thể của nhân dân tại nhiều cơ sở ở một số địa phương và đặc biệt là ở Thái Bình: Phần lớn các vùng nông thôn trong tỉnh, nông dân đã phản ứng và khiếu kiện về những vấn đề dân chủ công bằng, đòi thanh tra và công khai hóa việc phân chia ruộng đất và nhất là việc thu, chi những khoản đóng góp mà chính quyền cấp xã thu của nhân dân để xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật trong nông thôn. Có những xã nông dân nổi dậy đập phá trụ sở UBND xã, đập phá nhà của cán bộ xã; đồng thời đánh đập, tra tấn các cán bộ xã bị coi là phần tử tham nhũng... Phần đông các cán bộ xã đã phải
trốn chạy. Đó là hồi chuông báo động về tình hình đáng lo ngại đối với chính quyền cấp xã. Trong bối cảnh trên đã đến lúc cần có sự nghiên cứu toàn diện và nghiêm túc về chính quyền cấp xã, từ đó nhìn nhận trước hết các vấn đề quan trọng, cấp bách cần tháo gỡ cũng như hướng cải cách ở tầm chiến lược đối với chính quyền cấp này. Vì vậy việc lựa chọn vấn đề "Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở Thái Bình trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước"làm đề tài luận văn là cần thiết, phù hợp với yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu Vấn đề tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã từ năm 1991 đến nay đã được các nhà nghiên cứu khoa học xã hội và các nhà hoạt động chính trị quan tâm dưới nhiều góc độ khác nhau như: - Học viện hành chính quốc gia năm 1991, đã công bố một bộ 3 cuốn sách về: + Cải cách bộ máy nhà nước. + Cải cách bộ máy quản lý hành chính nhà nước và xây dựng đội ngũ công chức nhà nước. + Cải cách cơ chế quản lý nhà nước về kinh tế. Tiếp đó năm 1993 xuất bản kỷ yếu hội thảo đề tài KX 05-08 về phương thức tổ chức hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước. Những cuốn sách trên có một số bài của một số tác giả viết về tổ chức, hoạt động của các cơ quan chính quyền nhà nước ở địa phương, trong đó có chính quyền cấp xã. - Tình hình các tổ chức chính trị ở nông thôn nước ta của giáo sư Hồ Văn Thông được in trong cuốn sách "Kinh tế xã hội nông thôn Việt Nam ngày nay", tập II, NXB Tư tưởng Văn hoá, Hà Nội, 1991. - Lê Đình Chếch, Về Nhà nước xã hội chủ nghĩa và công tác cán bộ chính quyền cấp xã ở Hải Hưng, Luận văn thạc sĩ triết học, Hà Nội, 1994.
Đặc biệt trong những năm gần đây, cải cách hành chính nhà nước là một nội dung rất quan trọng của sự nghiệp đổi mới toàn diện đất nước, một số đề tài khoa học, sách báo đề cập đến vấn đề này mang tính trực tiếp và hoàn chỉnh hơn. Tiêu biểu là các cuốn sách: - "Cộng đồng làng xã Việt Nam hiện nay" của Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh do tiến sĩ Nguyễn Văn Sáu và giáo sư Hồ Thông chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001. - "Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam" của Học viện Hành chính Quốc gia do tiến sĩ Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001. - "Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã" của Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ, Viện Khoa học tổ chức Nhà nước do tiến sĩ Chu Văn Thành chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000. - Một số vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay do phó giáo sư, tiến sĩ Bùi Tiến Quý chủ biên. - 55 năm xây dựng Nhà nước của dân, do dân, vì dân - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001. Ngoài ra, một số người làm công tác quản lý giữ cương vị chủ chốt ở địa phương cũng bàn về tổ chức bộ máy của chính quyền từ thực tế hoạt động của địa phương mình thông qua các bài viết đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước, Tạp chí Nhà nước pháp luật. Nhìn chung các công trình nghiên cứu có liên quan đến vấn đề tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã đề cập hoặc là ở dạng chung nhất hoặc ở một vài khía cạnh thuộc về tổ chức hoạt động của chính quyền cấp xã, có khi trực tiếp nhưng cũng có bài chỉ đề cập một cách gián tiếp mà chưa có công trình nghiên cứu sâu có hệ thống dưới một luận án khoa học về chính quyền cấp xã ở một tỉnh cụ thể như đề tài nêu trên. Tuy nhiên, trong các công trình đã được công bố có những quan niệm liên quan đến đề tài được tác giả luận văn tham khảo có kế thừa, chọn lọc.
3- Mục đích và nhiệm vụ của luận văn - Mục đích của luận văn Phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn về đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền cấp xã trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước; đồng thời trên cơ sở phân tích thực trạng và những bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã ở địa phương, nêu ra phương hướng, giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã ở Thái Bình. - Nhiệm vụ của luận văn + Phân tích cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Vị trí vai trò chính quyền cấp xã, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. + Phân tích thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã ở tỉnh Thái Bình, qua đó nêu ra những vấn đề tồn tại cần khắc phục. + Đưa ra những giải pháp đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền cấp xã trong điều kiện cải cách hành chính. 4- Phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã (xã, phường, thị trấn) là đề tài rộng được đề cập dưới nhiều góc độ khác nhau, luận văn chỉ đi sâu nghiên cứu một số vấn đề lý luận có liên quan đến chính quyền cấp xã và được minh chứng bằng thực tiễn tỉnh Thái Bình. - Giới hạn thời gian nghiên cứu của luận văn từ thời kỳ đổi mới, song chủ yếu tập trung vào thời kỳ từ sau đại hội VII của Đảng năm 1991 (khẳng định rõ quan điểm cải cách hành chính) đến nay. 5- Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu - Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về lý luận Nhà nước - pháp luật nói chung và chính quyền cấp xã nói riêng. - Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu của triết học Mác - Lênin, kết hợp các phương pháp lịch sử - cụ thể; phân tích tổng hợp, điều tra xã hội học...
6- Đóng góp mới của luận văn: - Luận văn góp phần làm rõ hơn cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã. Đặc biệt làm rõ đặc điểm của chính quyền cấp xã ở tỉnh thuần nông như Thái Bình hiện nay. - Trên cơ sở đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã ở Thái Bình, luận văn nêu ra phương hướng giải quyết nhằm đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền cấp xã phù hợp với điều kiện cải cách hành chính nhà nước đối với tỉnh đặc thù thuần nông Thái Bình. - Luận văn làm tư liệu tham khảo cho những ai quan tâm đến vấn đề này. 7- Kết cấu của luận văn: Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương 7 tiết.
Chương 1 Cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp xã 1.1. Chính quyền cấp xã - khái niệm, đặc điểm, vị trí vai trò 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của chính quyền cấp xã Theo Luật tổ chức HĐND - UBND sửa đổi, chính quyền cấp xã (xã, phường, thị trấn) [48, tr.7] là một cấp trong hệ thống hành chính 4 cấp của nước Việt Nam, là nền tảng của hệ thống chính trị, là cơ sở thực tiễn hình thành chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước Việt Nam. Cấp xã là cấp cuối cùng, gần dân nhất, sát dân nhất nên được gọi là cấp cơ sở. Chính quyền cấp xã là cấp hành chính trực tiếp quan hệ với dân trong hệ thống tổ chức của bộ máy hành chính nhà nước. Ngay sau khi cách mạng tháng Tám thành công, chính quyền cấp xã được thành lập trên cơ sở đơn vị thôn làng. Hiến pháp năm 1946 ghi rõ chức năng nhiệm vụ và tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã. Chính quyền cấp xã gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính, trong đó Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực ở xã do dân cử ra, bầu ra Uỷ ban hành chính và Uỷ ban hành chính chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân (HĐND); các cơ quan chuyên môn đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Uỷ ban hành chính. Sau cuộc bầu cử HĐND cấp xã khóa đầu tiên (4-1946), Chính phủ tiến hành hợp nhất một vài thôn, làng thành các xã lớn. Việc lập các xã lớn có vai trò quan trọng trong việc tổ chức phong trào chiến tranh du kích, động viên lực lượng toàn dân tham gia kháng chiến. Trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp, Uỷ ban hành chính đổi tên thành Uỷ ban kháng chiến hành chính. Đến thời kỳ cải cách ruộng đất, việc chỉnh đốn chính quyền cấp xã được tiến hành theo hướng: đề bạt cán bộ nông dân tốt, loại trừ cán bộ thuộc thành phần địa chủ, cường hào, phú nông, nhấn mạnh một chiều vào thành phần
giai cấp nên đã làm hạn chế năng lực của cán bộ xã. Những khiếm khuyết đó đã làm suy yếu chính quyền cấp xã trong một thời gian dài. Hiến pháp năm 1959 tiếp tục củng cố và kiện toàn hệ thống chính trị, trong đó có bộ máy quản lý cấp xã. Tuy nhiên trong thời gian này, nhìn chung HĐND hoạt động nặng về hình thức, Uỷ ban hành chính hoạt động theo Nghị quyết của cấp uỷ và ban quản trị hợp tác xã, hợp tác xã từng bước chi phối các hoạt động ở xã. Hợp tác xã không những chỉ là tổ chức kinh tế mà còn chi phối các hoạt động chính trị, xã hội, văn hoá của dân cư trong địa bàn. Cùng với nó là chế độ bao cấp và sản xuất theo kế hoạch từ trên xuống. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến nạn quan liêu tham nhũng trong bộ máy quản lý cấp xã, quyền làm chủ của nhân dân bị vi phạm. Thực tế đã diễn ra sự biến dạng nhất định về phương thức hoạt động của chính quyền cấp xã. Trong thời kỳ này, dưới sự lãnh đạo của Đảng, cả nước đang tập trung sức lực và trí tuệ vào công cuộc chống Mỹ cứu nước, chính quyền cấp xã chủ yếu làm nhiệm vụ động viên sức người, sức của phục vụ kháng chiến. Trải qua mấy chục năm dân số các xã lên quá cao, hơn nữa việc chia tách trước đây cũng không hợp lý, gây khó khăn cho việc sinh hoạt và quản lý, vì làng nào cũng muốn đưa người của mình vào bộ máy chính quyền, nên phải phân bổ đồng đều giữa các thôn, nhiều người không có năng lực nhưng buộc phải giao công tác vì là cơ cấu, và thường xảy ra hiện tượng làng lớn ép làng nhỏ, do đó các xã lớn lại được phân nhỏ. Vào cuối những năm 70, ở nhiều nơi hệ thống tổ chức chính trị cấp xã hoạt động không ăn khớp, hoạt động của Đảng và chính quyền chồng chéo, lấn sân nhau... Người nông dân ít quan tâm đến việc mở rộng sản xuất, chỉ lo hoàn thành nhiệm vụ chính trị, không có ý thức làm giàu. Từ khi có Chỉ thị 100 và khoán 10 (năm 1988) nông thôn đã có những thay đổi toàn diện và to lớn. Điều này có ảnh hưởng mạnh mẽ đến vai trò, chức năng và nhiệm vụ của bộ máy chính quyền cấp xã. Sự thay đổi này bắt nguồn từ sự chuyển biến trong hệ thống kinh tế mới, kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận động theo cơ chế thị trường định hướng XHCN. Với việc khoán hộ, mỗi gia đình trở thành một đơn vị sản xuất độc lập, hợp tác xã tập trung vào chức năng quản lý kinh doanh, xem nhẹ chức
năng quản lý nhà nước. Tình hình đó dẫn đến chính quyền cấp xã rơi vào tình trạng lúng túng về phương thức hoạt động. Trong cơ chế thị trường, trình độ nhận thức của người nông dân cũng được nâng cao hơn trước, nhưng trình độ quản lý của cán bộ xã còn nhiều yếu kém, đòi hỏi phải có chính sách thích hợp, nhằm củng cố và tăng cường đội ngũ cán bộ cấp xã, đáp ứng với yêu cầu và nhiệm vụ mới. Để khắc phục những khiếm khuyết đó, Nhà nước đã có những văn bản quy định nhiệm vụ, chức năng của các cấp chính quyền, đặc biệt là cấp xã. Năm 1993 Nhà nước ban hành Luật đất đai, giao quyền sử dụng đất nông nghiệp, lâm nghiệp lâu dài, ổn định cho hộ nông dân, hợp tác xã nông nghiệp kiểu cũ được giải thể và chuyển đổi sang hợp tác xã kiểu mới với chức năng chủ yếu là hoạt động dich vụ, phục vụ sản xuất nông nghiệp, thuỷ lợi, giống, phân bón, cày bừa... Xuất phát từ đặc điểm cấp xã là đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ nhất trong hệ thống bộ máy nhà nước nên chính quyền cấp xã có đặc điểm như sau: Một là, chính quyền cấp xã là cấp cơ sở tiếp xúc trực tiếp với nhân dân. Cán bộ cấp xã hàng ngày sinh hoạt với dân trong mối quan hệ không chỉ là giữa chính quyền với dân mà còn là quan hệ gia tộc và xóm làng lâu đời với cả những tập quán tốt đẹp cơ bản cũng như một số tập quán lạc hậu; là người giải quyết trực tiếp hàng ngày không qua chính quyền trung gian nào khác những vấn đề dân quyền, dân sinh, dân trí, dân tâm, làm sao một mặt phải theo đúng chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; mặt khác phải sát hợp với tình hình thực tế trong xã hội và thấu tình đạt lý trong quan hệ xóm làng. Sự đổi mới từng ngày của nông thôn về các mặt đòi hỏi cán bộ chính quyền cấp xã phải có tư duy mới, trình độ và kiến thức mới về chính trị, kinh tế, khoa học - kỹ thuật, quản lý. Hai là, tổ chức bộ máy ở xã không giống như ở các đơn vị hành chính cấp trên, ở xã chỉ có HĐND và UBND thực hiện việc quản lý địa phương. Vì thế chính quyền cấp xã phải quản lý nhà nước về chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh trật tự, an toàn xã hội theo thẩm quyền do pháp luật quy định. Nó có một vị trí quan trọng trong hệ thống chính quyền nhà nước, nối liền trực tiếp chính quyền với quảng đại quần chúng nhân
dân. Cho nên HĐND xã phải thực sự là đại biểu cho nhân dân ở cơ sở; UBND là cơ quan chấp hành của HĐND xã và là cơ quan hành chính nhà nước ở cơ sở, xử lý kịp thời những yêu cầu hàng ngày của nhân dân. Ba là, chính quyền cấp xã thuần nông và chính quyền cấp xã ở đó có các hợp tác xã thủ công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp cơ bản giống nhau, đó là, đều thực hiện việc quản lý địa phương về các mặt chính trị, kinh tế - xã hội, anh ninh trật tự, an toàn xã hội, văn hoá, y tế, giáo dục, thi hành pháp luật... theo quy định của pháp luật. Song bên cạnh đó có điểm khác nhau là, chính quyền cấp xã có các hợp tác xã thủ công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp ngoài việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã nói chung, còn phải thực hiện việc quản lý ngành nghề; Đồng thời trong quản lý ngành nghề đòi hỏi phải áp dụng những tiến bộ khoa học kỹ thuật công nghệ cao để tăng năng suất, chất lượng sản phẩm, phát triển các ngành nghề mới, năng động tìm thị trường tiêu thụ sản phẩm, giải quyết việc làm, cải thiện đời sống của nhân dân địa phương. 1.1.2. Vị trí vai trò của chính quyền cấp xã trong bộ máy nhà nước 1.1.2.1. Vị trí vai trò của HĐND Điều 119 Hiến pháp 1992, luật tổ chức HĐND và UBND (sửa đổi năm 1994) quy định: HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên [46, tr.58]. - HĐND là cơ quan quyền lực ở địa phương, vừa là một bộ phận cấu thành không thể tách rời với quyền lực Nhà nước thống nhất trong cả nước, với quyền làm chủ của nhân dân, vừa đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi và quyền làm chủ mọi mặt của nhân dân địa phương. HĐND vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên về mọi mặt kinh tế - xã hội, bảo đảm thực hiện pháp lụât, các quyết định của các cơ quan Nhà nước cấp trên. Trong tổ chức và hoạt động của mình, vai trò của HĐND được biểu hiện:
Một mặt, với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND được nhân dân giao quyền thay mặt thực hiện quyền lực Nhà nước, quyết định những vấn đề quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội; biến ý chí của nhân dân địa phương trở thành bắt buộc đối với dân cư trên lãnh thổ địa phương, giám sát hoạt động của UBND cùng cấp; giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân ở địa phương. Mặt khác, với tư cách là cơ quan đại diện, HĐND là cơ quan do cử tri bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, trực tiếp và bỏ phiếu kín. HĐND là đại diện tiêu biểu cho tiếng nói của các tầng lớp nhân dân địa phương, đại diện cho trí tuệ tập thể của nhân dân. 1.1.2.2. Vị trí vai trò của UBND Vị trí pháp lý và vai trò của UBND được quy định rõ trong Hiến pháp và luật tổ chức HĐND và UBND. Điều 123 Hiến pháp 1992, Điều 2 luật tổ chức HĐND và UBND sửa đổi quy định: "UBND do HĐND cùng cấp bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND cùng cấp [47, tr.6]. UBND cấp xã có 2 tư cách: là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính nhà nước ở cấp cơ sở. Với tư cách là cơ quan chấp hành của HĐND, UBND cấp xã có vai trò quan trọng trong việc thực hiện chức năng nhiệm vụ quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống xã hội ở địa phương bằng pháp luật, theo pháp lụât. Tổ chức và chỉ đạo việc thi hành pháp luật, Nghị quyết của HĐND cùng cấp. Còn với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND có vai trò trong việc quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội ở địa phương mình. 1.1.3. Mối quan hệ giữa chính quyền cấp xã với hệ thống chính trị cơ sở
1.1.3.1. Quan hệ giữa chính quyền cấp xã với Đảng uỷ cơ sở Đảng cộng sản Việt Nam được Hiến pháp thừa nhận là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Do đó trong mọi hoạt động của mình, HĐND, UBND cấp xã phải chấp hành đường lối chủ trương của Đảng và chịu sự lãnh đạo của Đảng bộ cơ sở xã, phường, thị trấn. Ban chấp hành Đảng bộ cơ sở thực hiện sự lãnh đạo đối với HĐND, UBND xã bằng chủ trương, Nghị quyết và các biện pháp lớn, bằng việc bố trí cán bộ thực hiện quyền kiểm tra việc chấp hành đường lối chủ trương chính sách, Chỉ thị, Nghị quyết của Đảng. Sự lãnh đạo của cấp uỷ cơ sở còn được thực hiện thông qua những đảng viên phụ trách và các đồng chí đảng viên công tác trong HĐND, UBND. Căn cứ vào Nghị quyết của đại hội Đảng bộ, HĐND, UBND xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách hàng năm của địa phương, báo cáo để thường vụ Đảng uỷ thông qua trước khi trình HĐND xem xét quyết định. 6 tháng 1 lần, UBND xã báo cáo với ban chấp hành Đảng bộ cơ sở về tình hình thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và việc tổ chức thực hiện những chủ trương mà Đảng bộ đề ra. 1.1.3.2. Mối quan hệ giữa HĐND với Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân HĐND các cấp phối hợp chặt chẽ với Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên, tổ chức xã hội khác ở địa phương xây dựng mối quan hệ làm việc để hoàn thành tốt nhiệm vụ của mình. Mỗi năm 2 lần vào giữa năm và cuối năm, chủ tịch HĐND thông báo bằng văn bản đến Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp về tình hình hoạt động của HĐND cấp mình và nêu những kiến nghị của HĐND với Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc. Trong kỳ họp thường lệ của HĐND, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp báo cáo về hoạt động của Mặt trận tham gia xây dựng chính quyền, về những ý kiến, kiến nghị của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc đối với HĐND, UBND và đại biểu HĐND cùng cấp.
Chủ tịch HĐND phối hợp với ban thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân cùng cấp theo dõi hoạt động và giúp đỡ đại biểu HĐND làm nhiệm vụ đại biểu, tổ chức cho đại biểu tiếp xúc cử tri, thu thập ý kiến nguyện vọng của nhân dân để báo cáo với HĐND. Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân thường xuyên giám sát việc thực hiện nhiệm vụ của đại biểu HĐND, đề nghị khen thưởng những đại biểu có thành tích xuất sắc, đề nghị bãi miễn những đại biểu không còn xứng đáng với sự tín nhiệm của nhân dân theo quy định của pháp luật. Chủ tịch HĐND tổ chức để đại biểu Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp tham gia các hoạt động giám sát, kiểm tra phù hợp với ban thường trực Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp trong việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân về các dự thảo văn bản pháp luật và những vấn đề quan trọng ở cơ sở. 1.1.3.3. Mối quan hệ giữa UBND với Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc và người đứng đầu các đoàn thể nhân dân ở cơ sở được mời dự các phiên họp của UBND khi bàn về các vấn đề có liên quan. UBND tạo điều kiện thuận lợi để Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân tổ chức động viên nhân dân tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân, tổ chức thực hiện các chủ trương chính sách pháp luật của Nhà nước, giám sát các hoạt động của cơ quan Nhà nước, đại biểu dân cư, cán bộ công chức nhà nước. UBND thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của cơ sở cho Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân. UBND và các thành viên của UBND có trách nhiệm giải quyết và trả lời các kiến nghị của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân. Chính quyền cấp xã (xã, phường, thị trấn) có vị trí rất quan trọng, là nơi trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước. Tuy có chức năng và quyền hạn khác nhau, nhưng HĐND và UBND cấp xã có mối quan hệ mật thiết về mặt tổ chức cũng như trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao.
Do đó việc phát huy và thực hiện tốt vai trò của UBND xã, phường, thị trấn là góp phần nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND cùng cấp và ngược lại: không ngừng cải tiến đổi mới nội dung phương pháp làm việc để nâng cao hiệu quả hoạt động là biện pháp thiết thực để củng cố vai trò vị trí của chính quyền cấp xã, tăng cường hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước trong giai đoạn hiện nay, động viên các tầng lớp nhân dân ở địa phương tích cực tham gia vào các hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương, mở rộng dân chủ, góp phần vào công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Để làm được những việc đó thì một trong những yêu cầu cấp bách hiện nay là phải không ngừng nâng cao trình độ năng lực kiến thức và phẩm chất chính trị cho cán bộ chính quyền cấp xã bởi vì " Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước và chế độ, là khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng" [29, tr.66]. 1.2. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã 1.2.1. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của HĐND 1.2.1.1. Tổ chức HĐND cấp xã Luật bầu cử đại biểu HĐND (sửa đổi) quy định: Số lượng đại biểu HĐND cấp xã được bầu cụ thể là: - Xã, thị trấn miền xuôi có từ 3.000 người trở xuống được bầu 19 đại biểu, có trên 3.000 người thì cứ thêm 1.500 người được bầu thêm 1 đại biểu, nhưng tổng số không quá 25 đại biểu; - Xã, thị trấn miền núi và hải đảo có từ 2.000 người trở xuống được bầu 19 đại biểu, nếu có trên 2.000 người thì cứ thêm 500 người được bầu thêm 1 đại biểu, nhưng tổng số không quá 25 đại biểu; - Xã có từ 1.000 người trở xuống được bầu 15 đại biểu; - Phường có từ 5.000 người trở xuống được bầu 19 đại biểu, có trên 5.000 người thì cứ thêm 3.000 người được bầu thêm 1 đại biểu, nhưng tổng số không quá 25 đại biểu [45, tr.57].
- HĐND cấp xã không có các ban và thường trực HĐND như HĐND cấp huyện và cấp tỉnh, mà chỉ có: Chủ tịch HĐND, phó chủ tịch HĐND, các đại biểu HĐND [48, tr.7]. - Nhiệm kỳ mỗi khoá HĐND các cấp là 5 năm [48, tr.7]. 1.2.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND cấp xã HĐND các cấp nói chung và HĐND cấp xã nói riêng đều có 2 chức năng: - Chức năng quyết định các biện pháp, chủ trương về các vấn đề thuộc quyền của địa phương. Cụ thể, HĐND cấp xã có nhiệm vụ, quyền hạn quyết định về các vấn đề thuộc các lĩnh vực sau: + Trong lĩnh vực kinh tế, HĐND cấp xã quyết định: Biện pháp thực hiện việc phát triển kinh tế - xã hội hàng năm nhằm phát huy mọi tiềm năng của địa phương. Dự toán và phân bổ ngân sách địa phương; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; các chủ trương biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách địa phương; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết. Thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai ở địa phương; biện pháp quản lý và sử dụng hợp lý có hiệu quả quỹ đất được để lại phục vụ các nhu cầu công ích ở địa phương. Biện pháp khuyến khích, vận động nông dân chuyển đổi cơ cấu kinh tế, cây trồng vật nuôi theo quy hoạch chung. Biện pháp thực hiện chương trình khuyến khích phát triển nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, tiểu thủ công nghiệp theo hướng dẫn của cơ quan Nhà nước cấp trên. Biện pháp về xây dựng và phát triển hợp tác xã, tổ hợp ở địa phương; tuyên truyền vận động nhân dân tham gia hợp tác xã.
Biện pháp quản lý, sử dụng, bảo vệ nguồn nước các công trình thuỷ lợi theo hướng dẫn của cấp trên; biện pháp phòng chống khắc phục hậu quả thiên tai bão lụt, bảo vệ rừng, tu bổ và bảo vệ đê điều ở địa phương. Biện pháp thực hiện xây dựng, tu sửa đường giao thông cầu cống trong xã và các cơ sở hạ tầng khác ở địa phương. Biện pháp thực hiện chính sách tiết kiệm, chống tham nhũng, chống buôn lậu. + Trong lĩnh vực văn hoá, giáo dục, xã hội và đời sống, HĐND cấp xã quyết định: Biện pháp thực hiện việc phát triển sự nghiệp văn hoá, giáo dục ở địa phương; bảo đảm các điều kiện cần thiết để trẻ em vào học lớp 1 đúng độ tuổi, hoàn thành chương trình phổ cập giáo dục; tổ chức các trường mầm non, thực hiện bổ túc văn hoá và xoá mù chữ cho những người trong độ tuổi. Biện pháp giáo dục thanh niên bảo vệ chăm sóc giáo dục thiếu niên, nhi đồng; xây dựng nếp sống văn minh, gia đình văn hoá, giáo dục truyền thống đạo đức tốt đẹp; giữ gìn thuần phong mỹ tục của dân tộc; ngăn chặn việc truyền bá văn hoá phản động, đồi trụy, bài trừ mê tín, hủ tục, phòng chống các tệ nạn xã hội và những biểu hiện không lành mạnh trong đời sống xã hội ở địa phương. Biện pháp phát triển hoạt động văn hoá, văn nghệ, thể dục thể thao, hướng dẫn các lễ hội cổ truyền; bảo vệ di tích lịch sử văn hoá và danh lam thắng cảnh ở địa phương. Biện pháp bảo đảm, giữ gìn vệ sinh, phòng chống dịch bệnh, thực hiện có hiệu quả chương trình y tế cơ sở, dân số kế hoạch hoá gia đình. Biện pháp thực hiện chính sách chế độ đối với thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sỹ, những người và gia đình có công với nước, thực hiện công tác cứu tế xã hội và biện pháp vận động nhân dân giúp đỡ gia đình khó khăn, người già, người tàn tật, trẻ mồi côi, không nơi nương tựa, tổ chức chăm sóc đối tượng được nuôi dưỡng; biện pháp thực hiện xoá đói giảm nghèo.
+ Trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội, HĐND cấp xã quyết định: Biện pháp thực hiện nhiệm vụ xây dựng quốc phòng toàn dân; bảo đảm thi hành chế độ nghĩa vụ quân sự, xây dựng lực lượng dân quân tự vệ ở địa phương. Biện pháp thực hiện nhiệm vụ hậu cần tại chỗ; nhiệm vụ động viên chính sách hậu phương quân đội và chính sách đối với các lực lượng vũ trang nhân dân ở địa phương. Biện pháp bảo đảm thực hiện nhiệm vụ giữ gìn an ninh trật tự an toàn xã hội; đấu tranh phòng ngừa và chống tội phạm, các hành vi vi phạm pháp luật khác ở địa phương. Biện pháp bảo đảm trật tự công cộng, an toàn xã hội. + Trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, HĐND cấp xã quyết định: Biện pháp bảo đảm thực hiện chính sách dân tộc, cải thiện đời sống vật chất và tinh thần, nâng cao dân trí của đồng bào các dân tộc, giữ gìn, tăng cường khối đoàn kết và tương trợ giữa các dân tộc ở địa phương. Biện pháp bảo đảm thực hiện chính sách tôn giáo, quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo của nhân dân ở địa phương theo quy định của pháp luật. + Trong lĩnh vực thi hành pháp lụât, HĐND cấp xã quyết định: Biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp, lụât, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên ở địa phương. Biện pháp bảo hộ tính mạng, tài sản, tự do, danh dự nhân phẩm, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân. Biện pháp bảo vệ tài sản lợi ích của Nhà nước, bảo hộ tài sản của tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế ở địa phương. Biện pháp bảo đảm việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân theo quy định của pháp lụât.
+ Trong lĩnh vực xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính, HĐND cấp xã quyết định: Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm chủ tịch, phó chủ tịch HĐND, chủ tịch, phó chủ tịch và các thành viên khác của UBND cùng cấp. Bãi nhiệm đại biểu HĐND, chấp nhận việc đại biểu HĐND cùng cấp xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu theo quy định của pháp lụât. Bãi bỏ những quyết định sai trái của UBND cùng cấp. Thông qua đề án phân vạch, điều chỉnh địa giới hành chính ở địa phương để đề nghị cấp trên xem xét, quyết định. Đơn vị phường, do có nét đặc thù riêng về kinh tế xã hội, nên bên cạnh những nhiệm vụ quyền hạn nói trên, HĐND phường còn quyết định: Biện pháp bảo đảm thực hiện thống nhất kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch đô thị. Biện pháp thực hiện xây dựng nếp sống văn minh đô thị; phòng chống các tệ nạn xã hội; giữ gìn trật tự vệ sinh sạch đẹp khu phố, lòng lề đường; bảo vệ trật tự vệ sinh công cộng và cảnh quan đô thị. Biện pháp tổ chức quản lý dân cư đô thị trên địa bàn phường. - Chức năng giám sát: + Giám sát hoạt động của chủ tịch, phó chủ tịch HĐND, UBND cấp xã; giám sát việc thực hiện Nghị quyết HĐND, việc tuân thủ pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân ở địa phương. - Xem xét báo cáo của chủ tịch HĐND, UBND cấp xã; xem xét việc trả lời chất vấn của người bị chất vấn theo quy định tại điều 24 luật tổ chức HĐND và UBND (sửa đổi).
Trong trường hợp cần thiết, giao cho chủ tịch HĐND và đại biểu HĐND giúp HĐND giám sát việc thi hành pháp luật, Nghị quyết của HĐND và báo cáo HĐND tại kỳ họp gần nhất. Trong quá trình thực hiện giám sát, chủ tịch HĐND, đại biểu HĐND có quyền yêu cầu các cơ quan Nhà nước liên quan, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế cung cấp tài liệu thông tin cần thiết; khi phát hiện có sai phạm thì có quyền yêu cầu các cơ quan, tổ chức đó xem xét, xử lý theo thẩm quyền. Hoạt động của HĐND cấp xã được thể hiện qua 3 hình thức: - Hoạt động tập thể của HĐND: kỳ họp HĐND là hình thức hoạt động của yếu của HĐND. HĐND cấp xã họp thường lệ mỗi năm 2 kỳ. Trong trường hợp cần thiết, theo yêu cầu của UBND hoặc ít nhất 1/3 số đại biểu HĐND yêu cầu thì chủ tịch HĐND quyết định triệu tập kỳ họp bất thường. Kỳ họp HĐND được tiến hành khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu tham dự. Trong trường hợp không thể triệu tập kỳ họp HĐND đúng kỳ hạn theo quy định của pháp luật, chủ tịch HĐND cấp xã báo cáo để thường trực HĐND cấp trên trực tiếp xem xét và chuẩn y. Kỳ họp HĐND cấp xã là hình thức hoạt động rất quan trọng của HĐND, vì thông qua kỳ họp, nhân dân địa phương thực hiện ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của mình. - Hoạt động của chủ tịch, phó chủ tịch HĐND cấp xã - Chủ tịch HĐND cấp xã có trách nhiệm: Phối hợp với UBND cùng cấp chuẩn bị dự kiến chương trình làm việc, báo cáo đề án trình HĐND, triệu tập kỳ họp HĐND. Đôn đốc kiểm tra việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND. Tổ chức việc tiếp dân, đôn đốc kiểm tra việc giải quyết các kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân.
Giữ mối liên hệ với các đại biểu HĐND và các tổ đại biểu HĐND, báo cáo tình hình hoạt động của HĐND cấp mình lên HĐND và UBND cấp trên trực tiếp. - Hoạt động của đại biểu HĐND cấp xã: Đại biểu HĐND cấp xã là người đại diện cho ý chí nguyện vọng của nhân dân địa phương, gương mẫu chấp hành pháp luật, chính sách của Nhà nước, tuyên truyền vận động nhân dân thực hiện pháp luật chính sách và tham gia vào việc quản lý nhà nước. Trong kỳ họp HĐND, đại biểu HĐND có trách nhiệm tham gia thảo luận và quyết định chương trình làm việc của kỳ họp HĐND; thảo luận các vấn đề thuộc nội dung chương trình kỳ họp; biểu quyết những vấn đề thuộc nội dung chương trình kỳ họp. Đại biểu HĐND có quyền chất vấn chủ tịch HĐND, chủ tịch và các thành viên khác của UBND; liên hệ chặt chẽ với cử tri ở đơn vị bầu ra mình, chịu sự giám sát của cử tri, phải thu thập và phản ánh trung thực ý kiến nguyện vọng của cử tri, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cử tri. Đại biểu HĐND phải tiếp dân theo lịch đã phân công; có quyền yêu cầu cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân kịp thời chấm dứt những việc làm trái pháp luật, chính sách của Nhà nước trong cơ quan, tổ chức đơn vị hoặc của nhân viên cơ quan tổ chức đơn vị đó. 1.2.2. Cơ sở pháp lý về tổ chức, hoạt động của UBND 1.2.2.1. Tổ chức của UBND cấp xã Theo Nghị định 174/CP ngày 29-9-1994 của Chính phủ, thành viên của UBND cấp xã gồm chủ tịch, phó chủ tịch và các uỷ viên. Chủ tịch phải là đại biểu HĐND. Các thành viên khác không nhất thiết phải là đại biểu HĐND. Khi HĐND bầu xong, danh sách thành viên UBND phải được cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trực tiếp phê chuẩn.