Luận văn Thạc sĩ Luật học: Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức

Chia sẻ: Tomjerry001 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:110

Thêm vào BST

Báo xấu

38
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài là hệ thống những vần đề lý luận; phân tích và đánh giá phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức hiện nay. Từ đó đề xuất một số quan điểm và giải pháp đảm bảo phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ QUỲNH PH¢N CÊP QU¶N Lý NHµ N¦íC GI÷A TRUNG ¦¥NG Vµ CHÝNH QUYÒN CÊP TØNH TRONG LÜNH VùC Tæ CHøC Bé M¸Y Vµ C¸N Bé C¤NG CHøC LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2016
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ QUỲNH PH¢N CÊP QU¶N Lý NHµ N¦íC GI÷A TRUNG ¦¥NG Vµ CHÝNH QUYÒN CÊP TØNH TRONG LÜNH VùC Tæ CHøC Bé M¸Y Vµ C¸N Bé C¤NG CHøC Chuyên ngành: Luật Hiến pháp - Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: GS.TS. PHẠM HỒNG THÁI HÀ NỘI - 2016
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Nguyễn Thị Quỳnh
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ, cụm từ viết tắt MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC GIỮA TRUNG ƢƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TỔ CHỨC BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC .......................................................................... 12 1.1. Quan niệm về phân cấp quản lý nhà nƣớc giữa trung ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức .................................................................................... 12 1.2. Nhu cầu, mục đích, ý nghĩa của việc phân cấp quản lý nhà nƣớc giữa Trung ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức ....................................... 18 1.3. Kinh nghiệm phân cấp, phân quyền quản lý giữa Trung ƣơng và địa phƣơng về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở một số nƣớc trên thế giới; bài học kinh nghiệm cho Việt Nam...... 23 1.3.1. Trong lĩnh vực tổ chức bộ máy ......................................................... 23 1.3.2. Trong lĩnh vực quản lý cán bộ công chức ......................................... 27 1.3.3. Một số giá trị tham khảo cho Việt Nam ............................................ 33 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC GIỮA TRUNG ƢƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TỔ CHỨC BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC .................................................................................. 35 2.1. Thực trạng sự điều chỉnh của pháp luật về phân cấp giữa trung ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy .............................................................................................. 35
2.1.1. Các quy định về phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy ................... 35 2.1.2. Kết quả, hạn chế vướng mắc về quy định phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực Tổ chức bộ máy ....................................................................................... 44 2.2. Thực trạng sự điều chỉnh của pháp luật về phân cấp giữa trung ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực cán bộ, công chức .......................................................................................... 51 2.2.1. Các quy định về phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực lĩnh vực cán bộ, công chức ......... 51 2.2.2. Kết quả, hạn chế và vướng mắc trong quy định phân cấp quản lý cán bộ công chức........................................................................... 65 2.3. Thực trạng thực hiện phân cấp giữa trung ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức .......................................................................................... 70 2.3.1. Kết quả thực hiện phân cấp giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức ......... 70 2.3.2. Những tồn tại, hạn chế trong phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh về tổ chức, bộ máy và cán bộ, công chức ..................................................................................... 71 Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC GIỮA TRUNG ƢƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TỔ CHỨC BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ CÔNG CHỨC.................................................. 77 3.1. Quan điểm bảo đảm phân cấp quản lý nhà nƣớc giữa trung ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ................................................................ 77 3.2. Giải pháp bảo đảm phân cấp ......................................................... 78 3.2.1. Thay đổi nhận thức về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức .............................................................................. 78
3.2.2. Mở rộng nội dung phân cấp quản lý cho chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức ....................... 80 3.2.3. Hoàn thiện thể chế về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức .............................................................................. 88 3.2.4. Cơ cấu lại mối quan hệ giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh ....... 90 3.2.5. Tiếp tục cải cách thủ tục hành chính ................................................. 91 3.2.6. Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng, cán bộ, công chức hành chính nhà nước ............................................................................................ 92 3.2.7. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát và nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước ............ 92 3.2.8. Đảm bảo nguồn lực tài chính để giúp các cấp thực hiện nhiệm vụ ....... 93 KẾT LUẬN .................................................................................................... 95 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 97
DANH MỤC CÁC TỪ, CỤM TỪ VIẾT TẮT CBCC: Cán bộ công chức CQĐP: Chính quyền địa phương ĐTBD: Đào tạo, bồi dưỡng ĐVSNCL: Đơn vị sự nghiệp công lập HCNN: Hành chính nhà nước TCBM: Tổ chức bộ máy UBND: Ủy ban nhân dân
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Công cuộc đổi mới đất nước, sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng Xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế tạo ra những tiền đề và đòi hỏi đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương nhằm phát huy mạnh mẽ tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong quản lý, điều hành các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Quán triệt chủ trương đẩy mạnh phân cấp quản lý của Đảng và Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001- 2010, Chính phủ đã có những giải pháp tích cực, cụ thể trong việc tăng cường phân cấp nhiều hơn, rõ hơn các nhiệm vụ, thẩm quyền cho chính quyền địa phương trên các lĩnh vực tài chính - ngân sách, kế hoạch - đầu tư, đất đai, tài nguyên, y tế, văn hoá, giáo dục, tổ chức - nhân sự. v.v. Bên cạnh đó, chính quyền một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã chủ động thực hiện phân cấp quản lý cho chính quyền cấp huyện và cấp xã nhằm giải quyết các công việc liên quan trực tiếp đến người dân nhanh hơn, sát với tình hình thực tế của từng địa phương và phát huy được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền cấp huyện và xã. Yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và đẩy mạnh cải cách hành chính trong thời kỳ mới đòi hỏi phải tập trung giải quyết một cách cơ bản, mạnh mẽ, có hiệu quả hơn vấn đề phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương. Do vậy, ngày 30/6/2004 Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP “về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố 1
trực thuộc Trung ương”. Trong các lĩnh vực phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh có lĩnh vực phân cấp quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức với những nội dung chủ yếu sau: “Trên cơ sở các quy định khung của Chính phủ, chính quyền cấp tỉnh quyết định việc thành lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân cấp tỉnh (trừ một số cơ quan chuyên môn do Chính phủ quy định thống nhất) và các cơ quan chuyên môn của ủy ban nhân dân cấp huyện, phù hợp với tình hình, đặc điểm cụ thể của mỗi địa phương; quyết định việc điều chỉnh một số nhiệm vụ cụ thể giữa các sở, ban, ngành của cấp tỉnh và cấp huyện (không phải là những nhiệm vụ cơ bản, chủ yếu theo chức năng của mỗi cơ quan chuyên môn); Căn cứ vào các định mức, tiêu chuẩn biên chế do Chính phủ quy định, chính quyền cấp tỉnh xác định tổng biên chế hành chính của địa phương trình Chính phủ quyết định; quyết định tổng biên chế sự nghiệp của tỉnh; quyết định phân bổ chỉ tiêu biên chế cán bộ, công chức hành chính cho từng cơ quan, đơn vị thuộc tỉnh và ủy ban nhân dân cấp huyện; quyết định các chế độ khuyến khích, thu hút nhân tài, nhân lực có trình độ cao về làm việc tại địa phương; quyết định cụ thể số lượng cán bộ chuyên trách, công chức thuộc ủy ban nhân dân cấp xã theo quy định khung của Chính phủ; quyết định số lượng và mức phụ cấp đối với cán bộ không chuyên trách cấp xã phù hợp với đặc điểm, tính chất và khả năng ngân sách của mỗi địa phương; Căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, tiêu chuẩn chức danh và quy trình cán bộ, Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm, cách chức, từ chức đối với người đứng đầu các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân và đơn vị sự nghiệp thuộc cấp tỉnh, không phải thoả thuận với các bộ, ngành liên quan”. Qua hơn 10 năm triển khai thực hiện Nghị quyết của Chính phủ về phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ công chức, bên cạnh các kết quả 2
và chuyển biến tích cực vẫn còn bộc lộ không ít những khó khăn, vướng mắc. Quan điểm về phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ công chức chưa nhất quán dẫn đến tình trạng các giải pháp đẩy mạnh phân cấp giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh chưa đồng bộ, thiếu sự phân định rõ ràng, cụ thể: việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức cho các tổ chức tại địa phương chưa được thống nhất; quy định của pháp luật về thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập chưa đáp ứng được yêu cầu, nguyên tắc phân cấp; chưa có hướng dẫn phân loại, xếp hạng các tổ chức sự nghiệp công lập; một số văn bản hướng dẫn cụ thể về thi ngạch cạnh tranh, chức danh chưa ban hành kịp thời; cơ chế quản lý công chức vẫn còn tập trung khá nhiều vào trung ương… Để có cơ sở hiến định cho việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương, khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương” [56, Điều 112]. Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 lần đầu tiên đã quy định về phân quyền, phân cấp, ủy quyền tại các Điều 12, 13, 14. Trước những yêu cầu về lý luận và thực tiễn của phân cấp quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức, học viên lựa chọn đề tài “Phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức” làm luận văn thạc sỹ. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Phân cấp quản lý nhà nước đang là xu hướng chủ yếu trong cải cách bộ máy nhà nước của nhiều quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam, trong quá trình cải cách nền hành chính nhà nước, vấn đề này nhận được sự quan tâm của nhiều nhà khoa học, nhà quản lý. Và do vậy đã có khá nhiều công trình, đề tài 3
khoa học đề cập đến các vấn đề lý luận và thực tiễn của phân cấp quản lý. Một số công trình nước ngoài liên quan đến vấn đề phân cấp quản lý đáng chú ý: Các công trình “Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đồi” (1998) của Ngân hàng Thế giới; “Phục vụ và duy trì: cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh” (2003) của Ngân hàng Phát triển Châu Á đã nhấn mạnh sự cần thiết phải tăng cường phân cấp, phân quyền trong thực thi quản lý nhà nước, đề cao quyền tự chủ, tự quản của chính quyền địa phương các cấp, đồng thời phải gắn liền với việc thiết lập chính quyền trung ương đủ mạnh, có hiệu lực và hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, cùng với cơ chế phát huy dân chủ, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, các tổ chức xã hội tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước Công trình “Phân cấp quản lý hành chỉnh - chiến lược cho các nước đang phát triển” (2002) của tác giả LM.Cohen và S.B.Peterson đã phân tích mặt mạnh, mặt yếu của mô hình thiết kế hành chính trên cơ sở những nguyên tắc của khoa học quản lý hành chính và đưa ra những ví dụ cụ thể về phân cấp quản lý hành chính đang được áp dụng ở một số nước. Công trình “Phân cấp ở Đông Á - để chính quyền địa phương phát huy tác dụng” (2005) do các chuyên gia Ngân hàng Thế giới thực hiện cho rằng, phân cấp là sự chuyển giao trách nhiệm và nguồn thu tài chính từ chính quyền cấp cao xuống các cấp thấp hơn. Nó được xem như là một biện pháp đưa chính quyền về gần với dân và mang lại cho người dân cơ hội tham gia vào quá trình tìm ra quyết sách. Một hệ thống phân cấp, phân quyền được thiết kế tốt sẽ mang lại nhiều lợi ích, trong đó có việc đẩy mạnh tăng trưởng và ổn định kinh tế. Họ cũng cảnh báo rằng, nếu việc phân cấp, phân quyền được thiết kế không tốt hoặc quá trình thực hiện không được giám sát hợp lý, sẽ có thể làm cho sự kiểm soát quyền lực trở nên lỏng lẻo đối với hoạt động của 4
chính quyền địa phương các cấp, ảnh hưởng đến sự tăng trưởng kinh tế, quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ công. Đây có thể xem là những kinh nghiệm quan trọng bởi những điểm tương đồng về địa - chính trị, địa - kinh tế, địa - văn hoá khi nghiên cứu và thiết kế mô hình phân cấp, phân quyền ở Việt Nam. Ở nước ta, sau khi Chính phủ ban hành Nghị quyết 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, đã có khá nhiều công trình nghiên cứu, hội thảo về phân cấp quản lý như: Sách Phân cấp quản lý nhà nước - lý luận và thực tiễn (2004) của PGS,TS. Võ Kim Sơn là công trình nghiên cứu khá toàn diện về phân quyền theo chiều ngang (lập pháp - hành pháp - tư pháp) và phân quyền theo chiều dọc giữa trung ương và địa phương (phân cấp quản lý hành chính nhà nước). Công trình này đã dẫn giải nhiều cách tiếp cận khác nhau về phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước; tìm hiểu các mô hình phân cấp, phân quyền và phân tích các hình thức phân cấp quản lý hành chính nhà nước. Trên cơ sở khung lý thuyết đó, tác giả nghiên cứu thực trạng phân cấp quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam trên hai phương diện: phân tích các chế định pháp lý qua các Hiến pháp và luật, khảo sát thực tiễn trên một số lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, từ đó đề xuất các giải pháp đẩy mạnh phân cấp trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Kỷ yếu Hội thảo khoa học Phân cấp quản lý và vấn đề hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền các cấp (2004) của Học viện Hành chính quốc gia đã tập hợp các tham luận về: quan niệm phân cấp, phân quyền; tính tất yếu phân cấp, phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương các cấp; những thách thức, rào cản trong quá trình thiết kế các mô hình và thực hiện phân cấp, phân quyền; đánh giá thực trạng phân cấp giữa trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương các cấp ở nước ta trên một số lĩnh vực chủ yếu; giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý ở nước ta. 5
Sách Phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính nhà nước của chính quyền địa phương (2006) của TS. Bùi Đức Kháng đã bước đầu làm rõ một số vấn đề có tính lý luận về phân cấp; kinh nghiệm phân cấp của một số quốc gia trên thế giới; đánh giá thực trạng phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương trên một số lĩnh vực như: địa chính, đăng ký kinh doanh và quản lý sau cấp phép, văn hoá, v.v.; trên cơ sở đó, tác giả đề xuất đề xuất 10 giải pháp đẩy mạnh phân công, phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính nhà nước. Hội thảo quốc tế Phân cấp quản lý và cải cách hành chính - Kỉnh nghiệm quốc tế và những gợi ý đối với Việt Nam (9/2007), do Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn phối hợp với Viện Konrad Adanauer Stiftung (KAS) Cộng hoà liên bang Đức tổ chức đã đề cập đến kinh nghiệm phân cấp, phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương ở một số quốc gia như Nhật Bản, Hàn Quốc, Philippin, v.v.; đánh giá thực trạng phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương ở Việt Nam và đề xuất giải pháp hoàn thiện phân cấp, phân quyền đáp ứng yêu cầu cải cách nền hành chính quốc gia. Sách Phân cấp quản lý nhà nước (2011) do GS,TS. Phạm Hồng Thái, GS,TS. Nguyễn Đăng Dung, TS. Nguyễn Ngọc Chí (đồng chủ biên) là công trình tập hợp các bài viết của nhiều tác giả về cơ sở lý luận của phân cấp, phân quyền quản lý; kinh nghiệm phân cấp, phân quyền ở một số nước trên thế giới; thực trạng và phương hướng đổi mới phân cấp, phân quyền quản lý ờ Việt Nam. Mặc dù có những điểm chưa thống nhất, song các bài viết đều cho rằng phân cấp, phân quyền là tất yếu khách quan trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường và dân chủ hóa; tuy nhiên, mỗi quốc gia lại có nhận thức và cách làm khác nhau. Về vai trò và tính tất yếu của việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền quản lý giữa trung ương và địa phương trong cải cách hành chính, đã có nhiều bài viết đăng trên các tạp chí: Tăng cường phân cấp quản lý nhà nước giữa 6
các cấp CQĐP trong giai đoạn hiện nay của TS. Nguyễn Minh Phương, Tạp chí Tổ chức nhà nước, (1/2005); Phân cấp quản lý trong mối quan hệ giữa trung ương và địa phương của PGS.TS. Nguyễn Cửu Việt, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, (7/2005); Vai trò của phân cấp quản lý nhà nước trong cải cách hành chính ở nước ta hiện nay của PGS.TS. Vũ Đức Đán, Tạp chí Quản lý Nhà nước (8/2005); Cải cách hành chính và phân cấp quản lý: vấn đề và những bứt phá mới của TS. Thang Văn Phúc, Tạp chí Kinh tế và Dự báo,(10/2007); Một số vấn để lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý ở nước ta hiện nay của TS. Nguyễn Minh Phương, Tạp chí Khoa học Chính trị (1/2008); Các hình thức phân cấp, phân quyền của GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, Tạp chí Khoa học, Luật học (26/2010); Phân quyền và phân cấp trong quản lý nhà nước - một số khía cạnh lý luận - thực tiễn và pháp lý của GS.TS. Phạm Hồng Thái, Tạp chí Khoa học, Luật học, (27/2011); Tiếp tục thực hiện phân cấp quản lý hành chính nhà nước đến năm 2015 của TS. Trần Anh Tuấn,Tạp chí Lý luận chính trị (2/2013);... v.v.. Ngoài ra còn có một số chương trình, dự án của các tổ chức nước ngoài và quốc tế tại Việt Nam như ĐANIA (Đan Mạch), SIDA (Thụy Điển), KAS (CHLB Đức), ADB (Ngân hàng Phát triển châu Á), WB (Ngân hàng Thế giới), thông qua việc tài trợ nghiên cứu về phân cấp quản lý ở một số Bộ, ngành, địa phương đã xây dựng các báo cáo tổng kết tình hình phân cấp quản lý và đưa ra một số khuyến nghị về đẩy mạnh phân cấp quản lý ở Việt Nam. Các kết quả nghiên cứu hiện nay cho thấy: Thứ nhất, những đề tài nghiên cứu khoa học nêu trên chủ yếu nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước nói chung và trên nhiều lĩnh vực, nhưng về phân cấp quản lý tổ chức bộ máy và cán bộ công chức chưa được nghiên cứu một cách xác đáng. Thứ hai, các công trình nghiên cứu mới chỉ tập trung vào hệ thống giải 7
pháp đổi mới công tác quản lý nhà nước nói chung chứ chưa tập trung nhiều vào giải pháp về phân cấp tổ chức bộ máy và cán bộ công chức. Thứ ba, một số nghiên cứu đã xem xét đến vấn đề phân cấp tổ chức bộ máy và cán bộ công chức song chủ yếu mới tiếp cận dưới góc độ quy định pháp luật về phân cấp mà chưa đi sâu vào phân tích việc thực hiện các quy định trên thực tế. Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu cơ sở lý luận và thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức đồng thời xây dựng một số quan điểm và giải pháp đảm bảo phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở Việt Nam hiện nay là rất cần thiết. 3. Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích Trên cơ sở hệ thống những vần đề lý luận; phân tích và đánh giá phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức hiện nay. Từ đó đề xuất một số quan điểm và giải pháp đảm bảo phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức 3.2. Nhiệm vụ Thứ nhất, làm rõ quan niệm về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước và cán bộ công chức; mục đích, ý nghĩa của việc phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức; kinh nghiệm phân cấp, phân quyền quản lý giữa trung ương và địa phương về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở một số nước trên thế giới để đưa ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. 8
Thứ hai, phân tích và đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức ở Việt Nam hiện nay (thực trạng sự điều chỉnh pháp luật về phân cấp và thực trạng thực hiện phân cấp); đánh giá những ưu điểm và những hạn chế, vướng mắc trong thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức. Cuối cùng, luận văn đề xuất một số quan điểm và giải pháp bảo đảm phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức hiện nay. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức hiện nay, bao gồm: phân cấp trong việc thành lập, sáp nhập, giải thể tổ chức bộ máy, phân loại, xếp hạng tổ chức; phân cấp về tuyển dụng, sử dụng, quản lý biên chế, ngạch, đào tạo, bồi dưỡng; khen thưởng và xử lý kỷ luật; chế độ tiền lương của cán bộ công chức. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Phân cấp quản lý nhà nước ở nước ta bao gồm phân cấp giữa trung ương – địa phương và phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương (tỉnh – huyện – xã), tuy nhiên đề tài tập trung đánh giá thực trạng điều chỉnh pháp luật và thực trạng thực hiện phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương (Chính phủ, Bộ và cơ quan ngang Bộ) và chính quyền cấp tỉnh (chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức hiện nay đồng thời đề xuất một số quan điểm, giải pháp đảm bảo phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong thời gian tới. 9
5. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở lý luận Mác – Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng và Nhà nước Việt Nam về phân cấp quản lý nhà nước, về tổ chức, cán bộ, công chức, về cải cách hành chính. Trong quá trình nghiên cứu, học viên đã sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể như sau: - Tổng hợp, phân tích, đánh giá sự điều chỉnh của pháp luật về phân cấp quản lý nhà nước giữa Trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức. - Đánh giá thực trạng thực hiện phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở Việt Nam hiện nay. - Phân tích, so sánh, tổng hợp, khái quát kinh nghiệm phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở một số nước trên thế giới, rút ra những kết luận, mà Việt Nam có thể tham khảo. - Dự báo và đề xuất những quan điểm, giải pháp đảm bảo phân cấp quản lý giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức. 6. Ý nghĩa và tính mới của đề tài Hiện nay chưa có đề tài nào nghiên cứu một cách toàn diện về cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức, do đó việc nghiên cứu đề tài về cơ bản là mới. Đề tài tập trung vào một số nội dung sau: Dựa trên lý thuyết về quản lý tổ chức bộ máy và quản lý cán bộ, công chức, học viên nghiên cứu và luận giải quan điểm về phân cấp quản lý nhà 10
nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức. Nghiên cứu một số kinh nghiệm phân cấp, phân quyền quản lý giữa trung ương và địa phương về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở một số nước trên thế giới, từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. Phân tích và đánh giá thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức. Qua đó đề xuất quan điểm và giải pháp đảm bảo về phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức ở Việt Nam. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận, đề tài gồm 3 chương: Chương 1. Cơ sở lý luận của phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức. Chương 2. Thực trạng phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ công chức. Chương 3. Quan điểm và giải pháp bảo đảm phân cấp quản lý nhà nước giữa trung ương và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức. 11
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC GIỮA TRUNG ƢƠNG VÀ CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH TRONG LĨNH VỰC TỔ CHỨC BỘ MÁY VÀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC 1.1. Quan niệm về phân cấp quản lý nhà nƣớc giữa trung ƣơng và chính quyền cấp tỉnh trong lĩnh vực tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức Phân cấp là thuật ngữ được sử dụng trong quản lý nhà nước, tuy vậy trong khoa học ở Việt nam có nhiều quan niệm khác nhau về phân cấp: Phân cấp là: ...việc giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới trong hệ thống quản lý chung [68]; Chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện thường xuyên, lâu dài, ổn định trên cơ sở pháp luật... thực chất của phân cấp quản lý hành chính là xác định lại sự phân chia thẩm quyền theo các cấp hành chính phù hợp với yêu cầu của tình hình mới [64]; Sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời để giảm bớt khối lượng cho cấp trên khỏi phải trực tiếp giải quyết những việc sự vụ [39]; Một phương pháp quản lý, trong đó chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các tổ chức trong hệ thống các cơ quan thực thi quyền hành pháp một cách cụ thể thông qua hệ thống văn bản quy phạm pháp luật theo nguyên tắc trao cho cơ quan cấp dưới nhiều quyền ra quyết định các vấn đề có liên quan và tăng cường sự giám sát hoạt động của các cơ quan đó thông qua hệ thống trách nhiệm báo cáo [42]; 12
Một loại hình tổ chức và hoạt động quản lý được pháp luật quy định tạo nên các cơ quan có thứ bậc khác nhau trong một hệ thống, mỗi cấp được giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm v.v. nhất định để phát huy tính tự chủ, năng động và sáng tạo của mình, nhằm phục vụ cho việc thực hiện một hay nhiều nhiệm vụ nào đó đạt hiệu quả cao nhất [43]; Cách thức tổ chức lại hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm Chính phủ, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước địa phương nhằm đáp ứng tốt nhất đòi hỏi và sự mong muốn hợp pháp của công dân. Cách tổ chức này làm cho quá trình ra quyết định phải gắn liền với điều kiện cụ thể của từng cấp, từng đơn vị lãnh thổ [60, tr.22]; Phân cấp quản lý nhà nước là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước [46]; Sự phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ và phân công thẩm quyền hợp lý giữa các cấp chính quyền tương ứng cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và đặc điểm của mỗi cấp để nhằm thực thi hiệu quả hơn quyền lực nhà nước [67]. Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 lần đầu tiên đã quy định về phân quyền, phân cấp, ủy quyền tại các Điều 12, 13, 14. Theo đó trong nền hành chính nhà nước thì việc chấp hành và điều hành trên phương pháp mệnh lệnh quyền uy, trên cơ sở quy định pháp luật chính quyền địa phương có nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu là tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương. Để đảm bảo sự vận hành đồng bộ của chính quyền địa 13