Luận văn Thạc sĩ Luật học: Pháp luật về kiểm toán nhà nước Việt Nam đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế

Chia sẻ: Trí Mẫn | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:158

Thêm vào BST

Báo xấu

51
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trên cơ sở nghiên cứu có hệ thống việc hoàn thiện hệ thống pháp luật KTNN, phân tích đánh giá thực trạng về triển khai thực hiện pháp luật KTNN ở nước ta hiện nay, nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, so sánh địa vị pháp lý, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan kiểm toán tối cao với KTNN Việt Nam, từ đó đưa ra những giải pháp, phương hướng hoàn thiện pháp luật về KTNN, góp phần xây dựng khuổn khổ pháp lý đầy đủ và toàn diện cho tổ chức và hoạt động của KTNN trong điều kiện hội nhập quốc tế hiện nay.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Pháp luật về kiểm toán nhà nước Việt Nam đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI Công trình đƣợc hoàn thành KHOA LUẬT tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Nguyễn Bá Diến ĐỖ THỊ LAN HƢƠNG Phản biện 1: PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC VIỆT NAM ĐÁP ỨNG YÊU CẦU HỘI NHẬP QUỐC TẾ Phản biện 2: Chuyên ngành : Luật quốc tế Mã số : 60 38 60 Luận văn đƣợc bảo vệ tại Hội đồng chấm luận văn, họp tại Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội. TÓM TẮT LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Vào hồi ..... giờ ....., ngày ..... tháng ..... năm 2012. Có thể tìm hiểu luận văn HÀ NỘI - 2012 tại Trung tâm tƣ liệu - Thƣ viện Đại học Quốc gia Hà Nội Trung tâm tƣ liệu - Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội 1 2
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt MỞ ĐẦU 1 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC 5 1.1. Những vấn đề cơ bản về kiểm toán nhà uước 5 1.1.1. Khái niệm, sự cần thiết khách quan, chức năng và phân loại 5 kiểm toán 1.1.2. Kiểm toán nhà nước 9 1.1.3. Vị trí, vai trò của Kiểm toán Nhà nước 25 1.2. Cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước 29 1.2.1. Cơ sở pháp lý cơ bản 29 1.2.2. Các quy định của Kiểm toán nhà nước 32 1.3. Quy định quốc tế về tổ chức và hoạt động của Kiểm toán nhà nước 33 1.3.1. Chuẩn mực quốc tế về kiểm toán nhà nước 33 1.3.2. Các quy định phổ biến về Kiểm toán nhà nước trên thế giới 38 1.3.3. Một số nội dung cụ thể về pháp luật Kiểm toán nhà nước ở 40 các nước 1.4. Bài học kinh nghiệm để vận dụng vào việc xây dựng và hoàn 44 thiện pháp luật về Kiểm toán nhà nước Việt Nam 1.4.1. Pháp luật phải luôn là cơ sở cho hoạt động thực tiễn Kiểm 44
toán nhà nước 1.4.2. Tính chặt chẽ thống nhất của hệ thống pháp luật về Kiểm toán 45 nhà nước là điều kiện quan trọng đảm bảo hiệu lực hoạt động của Kiểm toán nhà nước 1.4.3. Tính tích cực của hệ thống pháp luật về Kiểm toán nhà nước tạo 46 môi trường pháp lý cho sự phát triển của Kiểm toán nhà nước 1.4.4. Pháp luật về Kiểm toán nhà nước phải không ngừng được bổ 47 sung và hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu thực tiễn của hoạt động Kiểm toán nhà nước 1.4.5. Tăng cường pháp chế là điều kiện để phát huy hiệu lực trong 47 thực tiễn của pháp luật về Kiểm toán nhà nước Chương 2: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM 48 TOÁN NHÀ NƢỚC VIỆT NAM 2.1. Thực trạng pháp luật về Kiểm toán nhà nước ở nước ta 48 2.1.1. Giai đoạn từ khi thành lập cho đến khi Luật Kiểm toán nhà 48 nước có hiệu lực (1994-2005) 2.1.2. Giai đoạn từ khi Luật Kiểm toán nhà nước có hiệu lực 51 (01/01/2006) 2.2. Thực trạng pháp luật về Kiểm toán nhà nước Việt Nam so với 59 pháp luật kiểm toán nhà nước các nước trên thế giới 2.2.1. Tính độc lập của kiểm tra tài chính nhà nước 59 2.2.2. Quan hệ giữa Kiểm toán nhà nước với Chính phủ và Quốc hội 66 2.2.3. Tổ chức và nhân sự của SAI 69 2.2.4. Các quyền hạn của SAI 72 2.2.5. Các nghĩa vụ của SAI 74 2.3. Nguyên nhân hạn chế của pháp luật về Kiểm toán nhà nước ở 76 nước ta hiện nay 2.4. Kiểm toán Nhà nước trong hội nhập và phát triển; tác động 79
của việc thực hiện các cam kết WTO đến hoạt động Kiểm toán Nhà nước 2.4.1. Vị trí, vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong hội nhập và phát triển 79 2.4.2. Tác động của việc thực hiện các cam kết gia nhập WTO tới 81 hoạt động kiểm toán 2.5. Yêu cầu đặt ra đối với pháp luật về Kiểm toán nhà nước hiện nay 86 Chương 3: THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC 89 VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC ĐÁP ỨNG YÊU CẦU HỘI NHẬP QUỐC TẾ 3.1. Thực thi pháp luật về Kiểm toán nhà nước 89 3.1.1. Xây dựng văn bản hướng dẫn thi hành Luật Kiểm toán nhà nước 89 3.1.2. Tuyên truyền, tập huấn Luật Kiểm toán nhà nước 90 3.1.3. Tổ chức thực hiện nhiệm vụ kiểm toán 91 3.1.4. Vi phạm và xử lý vi phạm pháp luật về Kiểm toán nhà nước 98 3.2. Quan điểm, định hướng hoàn thiện pháp luật về Kiểm toán 100 nhà nước 3.2.1. Quan điểm chỉ đạo của Đảng và Nhà nước 100 3.2.2. Định hướng hoàn thiện pháp luật về Kiểm toán nhà nước 106 3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về Kiểm toán nhà nước hiện 122 nay đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế 3.3.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện nội dung và hình thức pháp luật về 122 Kiểm toán nhà nước 3.3.2. Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện 140 KẾT LUẬN 149 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ 150 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 151
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ASOSAI : Tổ chức các Cơ quan Kiểm toán tối cao Châu Á DNNN : Doanh nghiệp nhà nước HĐND : Hội đồng nhân dân IFAC : Liên đoàn quốc tế của các nhà kế toán INTOSAI : Tổ chức quốc tế các Cơ quan Kiểm toán tối cao KTNN : Kiểm toán nhà nước KTV : Kiểm toán viên LKT : Luật kiểm toán NHNN : Ngân hàng nhà nước NSNN : Ngân sách nhà nước QPPL : Quy phạm pháp luật SAI : Cơ quan kiểm toán tối cao UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Kiểm toán Nhà nước (KTNN) là công cụ kiểm tra tài chính công quan trọng của Nhà nước. Hoạt động của KTNN góp phần phân bổ, quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả. KTNN góp phần phát hiện và ngăn ngừa các hành vi tiêu cực, tham nhũng, lãng phí công quỹ quốc gia. Thông qua hoạt động KTNN đã góp phần quan trọng vào việc xây dựng nền kinh tế thị trường và nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Trên thế giới KTNN đã hình thành và phát triển hàng trăm năm nay, đa số các quốc gia trên thế giới đều sử dụng KTNN như một công cụ hữu hiệu nhằm kiểm tra, kiểm soát các hoạt động kinh tế tài chính của nhà nước, là bộ phận không thể thiếu được trong cơ cấu nhà nước pháp quyền. Ở Việt Nam, KTNN được thành lập và hoạt động theo Nghị định số 70/CP ngày 11/71994 của Chính phủ, Quyết định số 61/TTg ngày 24/011995 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN, Luật Ngân sách nhà nước (NSNN), Luật Ngân hàng nhà nước (NHNN) và một số văn bản pháp luật khác. Gần 10 năm sau, KTNN hoạt động theo Nghị định số 93/2003/NĐ-CP ngày 13/8/2003 của Chính phủ. Hiện nay, tổ chức và hoạt động của KTNN được thực hiện theo Luật KTNN được Quốc hội thông qua ngày 25/6/2005, Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2006. Qua hơn 17 năm hoạt động, KTNN đã khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong cơ cấu bộ máy nhà nước và tính tất yếu khách quan là công cụ kiểm tra, kiểm soát hoạt động quản lý kinh tế-tài chính nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. KTNN đã thực hiện hàng nghìn cuộc kiểm toán với quy mô lớn nhỏ khác nhau tại các đơn vị có sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước trên hầu hết các lĩnh vực. Qua kiểm toán đã giúp các bộ, ngành, các tỉnh, thành phố và các đơn vị được kiểm toán nhìn nhận và đánh giá đúng đắn thực trạng tình hình tài chính, khắc phục được 1
những yếu kém sơ hở trong quản lý kinh tế và sản xuất kinh doanh; phòng ngừa tiêu cực, tham nhũng, cải tiến và hoàn thiện hệ thống quản lý và kiểm soát nội bộ. Thực tiễn đã chứng minh sự cần thiết phải củng cố và phát triển KTNN như một công cụ kiểm tra, kiểm soát tài chính công không thể thiếu của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam. Tuy nhiên, trước yêu cầu của công cuộc đổi mới, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế, khuôn khổ pháp lý cho tổ chức và hoạt động của KTNN vẫn còn nhiều tồn tại, bất cập: Một là, thực tế, điều chỉnh hoạt động của KTNN của nhiều nước trên thế giới đã khẳng định hiệu lực hoạt động của cơ quan KTNN tùy thuộc vào địa vị pháp lý, chức năng và tính độc lập của cơ quan KTNN. Thông thường, địa vị pháp lý của cơ quan KTNN được quy định trong Hiến pháp, các vấn đề cụ thể về tổ chức và hoạt động của KTNN được quy định trong Luật KTNN. Địa vị pháp lý của KTNN chưa được quy định trong đạo luật cơ bản Hiến pháp như hầu hết các nước trên thế giới đã không tránh khỏi khó khăn khi xác định vị trí pháp lý, xây dựng mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động cũng như nhận thức của các cấp, các ngành, công chúng và toàn xã hội nói chung về vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của cơ quan KTNN. Đây là bất cập lớn nhất hiện nay của KTNN. Quy định tại Điều 13 của Luật KTNN về địa vị pháp lý hiện nay của cơ quan KTNN "Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính" còn chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao và chưa phù hợp với thông lệ quốc tế nên đã phần nào làm giảm hiệu lực và hiệu quả của KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất trong hệ thống kiểm soát của nhà nước. Việc xác định chính xác địa vị pháp lý của KTNN sẽ là cơ sở để tăng cường vị thế và vai trò của KTNN trong việc trợ giúp Quốc hội, Chính phủ quản lý, giám sát tài chính nhà nước và tài sản công. Hai là, Luật KTNN còn một số hạn chế, bất cập như: chưa thể hiện mối quan hệ với chính quyền địa phương, chức năng nhiệm vụ còn một số 2
vấn đề cần điều chỉnh cho phù hợp với thực tiễn và các chế định pháp luật có liên quan,... Ba là, nhiều vần đề bất cập khác liên quan đến KTNN, như: Chưa có sự tương thích về một số quy định giữa Luật KTNN với các luật liên quan; Phạm vi kiểm toán chưa bao quát hết việc kiểm tra, kiểm soát mọi nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công; Một số nội dung chưa được quy định hoặc quy định chưa rõ ràng trong Luật KTNN; Chưa có các quy định cụ thể về chế tài đối với các hành vi vi phạm Luật KTNN,... Bốn là, hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành Luật KTNN hiện còn chưa đồng bộ, thống nhất và thiếu về cơ bản. Để giải quyết những vướng mắc phát sinh trong thực tiễn hoạt động kiểm toán và khắc phục những hạn chế của hệ thống các quy định pháp luật hiện hành về KTNN, cần thiết phải hoàn thiện hệ thống pháp luật về KTNN nhằm điều chỉnh về tổ chức, hoạt động của KTNN một cách đầy đủ, toàn diện hơn, tương xứng với nhiệm vụ mà KTNN đảm nhận, đặc biệt là phù hợp với khuyến cáo của INTOSAI, tuân thủ chuẩn mực quốc tế và kế thừa những thành tựu về phát triển tổ chức, hoạt động mà thế giới đã đạt được. Do vậy, việc lựa chọn và nghiên cứu Đề tài "Pháp luật về kiểm toán nhà nước Việt Nam đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế" làm luận văn thạc sĩ luật học là vô cùng cần thiết. 2. Mục tiêu và nhiệm vụ của đề tài Trên cơ sở nghiên cứu có hệ thống việc hoàn thiện hệ thống pháp luật KTNN, phân tích đánh giá thực trạng về triển khai thực hiện pháp luật KTNN ở nước ta hiện nay, nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế , so sánh địa vị pháp lý, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan kiểm toán tối cao với KTNN Việt Nam, từ đó đưa ra những giải pháp , phương hướng hoàn thiện pháp luật về KTNN, góp phần xây dựng khuổn khổ pháp lý đầy đủ và toàn diện cho tổ chức và hoạt động của KTNN trong điều kiện hội nhập quốc tế hiện nay . 3
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Trên cơ sở nghiên cứu có hệ thống những vấn đề lý luận, kinh nghiệm của quốc tế trong xây dựng luật và so sánh địa vị pháp lý, chức năng nhiệm vụ của các cơ quan kiểm toán tối cao quốc tế với KTNN Việt Nam; phân tích đánh giá thực trạng về triển khai thực hiện Luật KTNN và các văn bản hướng dẫn thi hành tại KTNN, các đơn vị có liên quan và các đơn vị thuộc đối tượng kiểm toán của KTNN trong năm năm qua. 4. Phƣơng pháp nghiên cƣ́u của luận văn Đề tài áp dụng các phương pháp nghiên cứu cơ bản: Phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết hợp với phương pháp hệ thống hoá, khảo sát, phân tích, tổng hợp, đánh giá từ thực tiễn để nghiên cứu những nội dung cần hoàn thiện pháp luật về KTNN. 5. Ý nghĩa khoa học của luận văn Việc nghiên cứu đề tài có ý nghĩa to lớn cả về lý luận và thực tiễn góp phần hoàn thiện hệ thống về pháp luật KTNN bảo đả m phù hợp với chuẩn mực và thông lệ quốc tế , góp phần thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật và nâng cao chất lợng, hiệu lực và hiệu quả hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước. 6. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về Kiểm toán Nhà nước Chương 2: Đánh giá thực trạng pháp luật về Kiểm toán Nhà nước Việt Nam Chương 3: Thực thi pháp luật về kiểm toán nhà nước và giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm toán nhà nước hiện nay đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế 4
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC 1.1. Những vấn đề cơ bản về kiểm toán nhà uƣớc 1.1.1. Khái niệm, sự cần thiết khách quan, chức năng và phân loại kiểm toán - Khái niệm kiểm toán Kiểm toán ra đời từ thời La Mã cổ đại vào thế kỷ thứ III trước Công Nguyên, có gốc từ La tinh "Audit", nguyên bản là "Audire", gắn liền với nền văn minh của Ai Cập và La Mã cổ đại. Từ "Audire" có nghĩa là nghe. Ở Việt Nam, thuật ngữ "kiểm toán" xuất hiện trở lại và được sử dụng nhiều từ những năm đầu của thập kỷ 90. Cho đến nay, ở Việt Nam cũng như trên thế giới còn tồn tại nhiều cách hiểu khác nhau về kiểm toán. Tuy nhiên, quan niệm về kiểm toán được chấp nhận phổ biến hiện này là: "Kiểm toán là quá trình các kiểm toán viên độc lập và có năng lực tiến hành thu thập và đánh giá các bằng chứng về các thông tin được kiểm toán nhằm xác nhận và báo cáo về mức độ phù hợp giữa các thông tin này với các chuẩn mực đã được thiết lập" [19, tr. 5]. - Sự cần thiết khách quan của kiểm toán trong nền kinh tế thị trường Kiểm toán ra đời, phát triển do yêu cầu quản lý và phục vụ cho quản lý. Xã hội càng phát triển, nền kinh tế thị trường càng phức tạp thì thông tin kinh tế càng có nguy cơ chứa đựng nhiều rủi ro, sai lệch, thiếu tin cậy. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến rủi ro thông tin: do sự cách trở thông tin, người ra quyết định khó có khả năng tiếp cận trực tiếp với thông tin được cung cấp; do động cơ của ngư- ời cung cấp thông tin, các thông tin đôi khi bị méo mó do người cung cấp thông tin nhằm có lợi cho họ; do mức độ phức tạp của thông tin bởi dữ liệu quá nhiều hay mức độ phức tạp của các nghiệp vụ kinh tế mà người cung cấp thông tin không đủ khả năng xử lý. Để hạn chế rủi ro thông tin, người sử dụng thông tin có thể tự kiểm tra trước khi sử dụng. Điều này sẽ rất tốn kém và không thực tế bởi không phải người sử dụng thông tin nào cũng đủ điều kiện và thời gian để 5
tự kiểm tra thông tin trước khi ra quyết định. Để khắc phục yếu tố này một phương cách tốt nhất là các thông tin trước khi công bố cho bên thứ ba (người sử dụng thông tin) sẽ có một cơ quan, tổ chức kiểm toán để xác nhận mức độ tin cậy. Các tổ chức kiểm toán sẽ thực hiện kiểm toán các thông tin, xác nhận mức độ tin cậy và cung cấp cho người sử dụng. Người sử dụng thông tin có thể yên tâm tiếp nhận các thông tin phục vụ cho công tác quản lý của mình với mức rủi ro thấp nhất. Nếu chủ thể sử dụng thông tin là Nhà nước (Chính phủ, Quốc hội) thì sẽ thành lập cơ quan kiểm toán thuộc cơ cấu nhà nước (gọi là cơ quan KTNN) để kiểm toán các thông tin trước khi sử dụng cho hoạt động quản lý của Nhà nước. Nếu là các tổ chức khác, các hãng kinh doanh sẽ phải sử dụng các dịch vụ kiểm toán được cung cấp bởi các doanh nghiệp kiểm toán. Các doanh nghiệp kiểm toán sẽ thực hiện kiểm toán theo yêu cầu của khách hàng và cung cấp thông tin xác thực phục vụ khác hàng (gọi là kiểm toán độc lập). Với các cơ quan, đơn vị hay tổ chức kinh doanh có quy mô lớn, để phục vụ quản lý nội bộ sẽ thành lập bộ phận kiểm toán nội bộ trực thuộc ban lãnh đạo để kiểm toán các thông tin phục vụ cho việc ra quyết định quản trị nội bộ (gọi là kiểm toán nội bộ). Như vậy, với sự ra đời của kiểm toán, hoạt động kiểm toán đã góp phần hạn chế rủi ro về thông tin, chuẩn hoá thông tin, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý kinh tế, góp phần đảm bảo cho nền kinh tế tăng trưởng và phát triển. Đây là vai trò hết sức quan trọng của kiểm toán và chỉ có hoạt động kiểm toán mới có thể thực hiện được vai trò này. - Chức năng của kiểm toán Từ khái niệm chung về kiểm toán đã được nêu ở phần trên, ta có thể rút ra hai chức năng. Thứ nhất: Chức năng xác nhận (hay còn gọi là chức năng xác minh) Đây là chức năng được hình thành đầu tiên gắn liền với sự ra đời, hình thành và phát triển của kiểm toán. Ngay từ thời kỳ đầu, khi kiểm toán ra đời, chức năng kiểm tra và xác nhận được thể hiện dưới dạng chứng thực báo cáo tài chính (kiểm toán cổ điển), về sau chức năng này phát triển mạnh mẽ và được thể hiện cao hơn dưới dạng báo cáo kiểm toán. 6
Thứ hai: Chức năng tư vấn (hay còn gọi là chức năng trình bày ý kiến) Đây là chức năng phát sinh và hình thành sau chức năng xác nhận. Chức năng tư vấn cũng có quá trình phát sinh và phát triển riêng của nó. Cùng với quá trình phát triển của kiểm toán, chỉ một chức năng xác nhận, kiểm toán không thể đáp ứng được yêu cầu của nhà quản lý. Chính từ yêu cầu thực tiễn quản lý đặt ra, đã xuất hiện chức năng tư vấn. Qua hai chức năng của kiểm toán ta thấy kiểm toán nhìn nhận đánh giá một cách toàn diện cả về quá khứ và tương lai. Về quá khứ, đối với các sự kiện đã nảy sinh, kiểm toán với tư cách là người kiểm tra xác nhận sự việc đã hoàn thành nhằm đáp ứng yêu cầu của người sử dụng thông tin. Như vậy, chức năng kiểm toán xác nhận hay xác minh là chức năng hướng về quá khứ. Mặt khác, để đáp ứng yêu cầu của người sử dụng thông tin trong tương lai, kiểm toán lại có thêm chức năng thứ hai đó là chức năng tư vấn hay chức năng trình bày ý kiến, chức năng này hướng về tương lai. - Phân loại kiểm toán Việc phân loại kiểm toán thường được thực hiện theo hai cách cơ bản sau đây: Một là: Theo mục mục đích của kiểm toán (hay theo đối tượng trực tiếp của kiểm toán) Căn cứ vào mục đích cụ thể (hay đối tượng trực tiếp) của kiểm toán, người ta thường chia kiểm toán thành ba loại là: kiểm toán hoạt động (Performance Audit), kiểm toán tuân thủ (Compliance Audit) và kiểm toán báo cáo tài chính (Audit of Financial Statements). - Kiểm toán hoạt động là loại kiểm toán nhằm để xem xét và đánh giá về tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động được kiểm toán. Tính kinh tế là sự tiết kiệm các nguồn lực. Hay đây còn gọi là nguyên tắc tối thiểu, nghĩa là để đạt được mục tiêu nhất định cần dùng một lượng nguồn lực ít nhất. Tính hiệu lực là khả năng về mức độ hoàn thành các nhiệm vụ và mục tiêu đã xác định của đơn vị. Tính hiệu quả là việc đạt được kết quả cao nhất với một lượng nguồn lực nhất định, hay đây còn gọi là nguyên tắc tối đa. 7
- Kiểm toán tuân thủ là loại kiểm toán nhằm để xem xét đơn vị được kiểm toán có tuân thủ các quy định mà các cơ quan có thẩm quyền cấp trên hoặc cơ quan chức năng của Nhà nước hoặc cơ quan chuyên môn đề ra hay không. Đối tượng của kiểm toán tuân thủ khá linh hoạt. Nó có thể là việc tuân thủ các quy tắc do các cơ quan nhà nước cấp trên đề ra, như kiểm tra đánh giá về việc tuân thủ các quy định về thuế giá trị gia tăng, hay các quy định về bảo vệ môi trường, bảo vệ người lao động,... hoặc việc tuân thủ những quy định do người quản lý cấp trên trong đơn vị đề ra, hoặc nó còn là việc tuân thủ những quy định của cơ quan chuyên môn đề ra như việc tuân thủ các quy trình và thủ tục giải ngân của kho bạc nhà nước, việc tuân thủ các điều kiện và thủ tục vay vốn của ngân hàng... Các tiêu chuẩn, chuẩn mực để đánh giá thông tin ở loại kiểm toán này không phức tạp như kiểm toán hoạt động, chúng thường được xác định một cách dễ dàng gắn liền với các thủ tục, quy tắc được kiểm toán. Thông thường loại kiểm toán này được thực hiện để phục vụ cho nhu cầu của bản thân các đơn vị, hoặc nhu cầu của cơ quản lý cấp trên nên kết quả của kiểm toán tuân thủ nói chung được báo cáo cho người có trách nhiệm trong đơn vị được kiểm toán hoặc cơ quan quản lý cấp trên hơn là cho một phạm vi rộng người sử dụng. - Kiểm toán báo cáo tài chính là loại kiểm toán nhằm kiểm tra và xác nhận về tính trung thực, hợp lý của các báo cáo tài chính được kiểm toán. Báo cáo tài chính được kiểm toán thường là bảng cân đối kế toán, báo cáo kết quả kinh doanh, báo cáo lưu chuyển tiền tệ và bản thuyết minh báo cáo tài chính của các đơn vị tổ chức kinh doanh. Ngoài ra, các báo cáo tài chính của các đơn vị khác như bảng cân đối kế toán, báo cáo quyết toán vốn, ngân sách của các đơn vị hành chính, sự nghiệp, của các dự án đầu tư... cũng là những đối tượng thông tin của kiểm toán báo cáo tài chính. Tiêu chuẩn, chuẩn mực cho việc đánh giá thông tin của loại kiểm toán này thường là các chuẩn mực kế toán, các quy định pháp lý về kế toán và những quy định khác có liên quan. Hai là: Theo loại hình tổ chức kiểm toán (theo chủ thể thực hiện kiểm toán) Theo cách phân loại này, kiểm toán được chia làm ba loại là KTNN, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ. 8
- KTNN: là cơ quan kiểm tra tài chính tối cao của quốc gia, thực hiện việc kiểm tra và báo cáo về việc quản lý và sử dụng các nguồn lực của Nhà nước ở các đơn vị. - Kiểm toán độc lập: được tổ chức dưới dạng doanh nghiệp kiểm toán (công ty hay hãng kiểm toán) nhằm cung cấp dịch vụ kiểm toán và các dịch vụ khác có tính chuyên môn cho xã hội. - Kiểm toán nội bộ: được tổ chức bên trong mỗi đơn vị, thực hiện kiểm tra và cho ý kiến về các đối tượng được kiểm toán nhằm giúp đơn vị thực hiện tốt các chức năng và nhiệm vụ của mình. Hiện nay, ở nước ta trong nền kinh tế quốc dân có cả 3 loại kiểm toán là KTNN, kiểm toán độc lập và kiểm toán nội bộ. Ba loại kiểm toán này rất khác nhau về tổ chức bộ máy, phạm vi, đối tượng kiểm toán, hoạt động kiểm toán và giá trị pháp lý của báo cáo kiểm toán. Các tổ chức kiểm toán độc lập hoạt động dưới hình thức doanh nghiệp kiểm toán cung cấp dịch vụ kế toán kiểm toán có thu phí theo nguyên tắc tự nguyện của kinh tế thị trường; hoạt động theo chuẩn mực kiểm toán do Bộ Tài chính ban hành dựa trên chuẩn mực kiểm toán quốc tế do Liên đoàn kế toán Quốc tế (IFAC) ban hành. Đối với kiểm toán nội bộ, đây là một bộ phận trong cơ cấu tổ chức của các đơn vị, của doanh nghiệp, kết quả kiểm toán không có giá trị pháp lý đối với bên ngoài. KTNN là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước, thực hiện kiểm toán tất cả các cơ quan, đơn vị, tổ chức có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Tổ chức và hoạt động của KTNN theo quy định của Luật KTNN. 1.1.2. Kiểm toán nhà nước 1.1.2.1. Bản chất, chức năng, phạm vi và mô hình tổ chức và hoạt động của kiểm toán nhà nước - Bản chất của KTNN Sự hình thành và phát triển của KTNN gắn liền với sự hình thành, ra đời và phát triển của tài chính nhà nước mà chủ yếu là NSNN; xuất phát từ yêu cầu đòi hỏi của việc kiểm tra, kiểm soát việc chi tiêu ngân sách và công 9
quỹ quốc gia từ phía nhà nước. KTNN trên thế giới đã có lịch sử phát triển hàng trăm năm nay ở các nước phát triển, kinh nghiệm của các nước đã khẳng định sự hiện diện và hoạt động của cơ quan KTNN đã góp phần hữu hiệu vào việc thiết lập và giữ vững kỷ cương, kỷ luật tài chính, phát hiện và ngăn chặn các hành vi tham nhũng, thất thoát, lãng phí tiền, tài sản của Nhà nước, của nhân dân. KTNN đã trở thành bộ phận hợp thành không thể thiếu được trong hệ thống kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước. Với bản chất là cơ quan kiểm tra tài chính công của Nhà nước, vị trí, tác dụng của nó đã được xã hội công nhận và không một cơ quan chức năng nào khác thay thế được trong việc tăng cường kiểm soát, thực hiện mục đích sử dụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn lực tài chính của các cơ quan công quyền, các tổ chức, đơn vị có sử dụng NSNN. KTNN được khẳng định như một chức năng, một công cụ quan trọng không thể thiếu được của hệ thống quyền lực Nhà nước hiện đại. Xuất phát từ tầm quan trọng của hoạt động KTNN, tuyên bố Lima của INTOSAI đã nhấn mạnh: Trong bối cảnh việc sử dụng thống nhất và hiệu quả các khoản công quỹ là một trong những đòi hỏi thiết yếu đầu tiên cho việc sử dụng hợp lý các nguồn tài chính công và hiệu năng các quyết định của các cơ quan có thẩm quyền;… Để đạt được mục tiêu này, không thể phủ nhận được rằng, mỗi quốc gia cần có một SAI được pháp luật bảo đảm tính độc lập; trong bối cảnh các SAI đang ngày càng trở nên cần thiết hơn khi nhà nước đã và đang mở rộng hoạt động của mình sang lĩnh vực kinh tế, xã hội và vì vậy phải hoạt động tuân theo những quy định của khuôn khổ tài chính vốn có. Tuy nhiên, sự quản lý, chỉ đạo và điều hành hoạt động đối với tổ chức KTNN ở từng quốc gia lại tuỳ thuộc luật pháp cụ thể của từng nước. Ở Việt Nam, cơ quan KTNN được thành lập từ năm 1994 theo Nghị định số 70/CP ngày 11 tháng 7 năm 1994 của Chính phủ và là cơ quan thuộc Chính phủ. Trải qua hơn 17 năm hoạt động, KTNN Việt Nam đã từng bước phát triển vững chắc, đóng góp quan trọng vào việc chấn chỉnh công tác quản lý tài chính nói riêng và việc chấp hành pháp luật nói chung. Hiện nay, theo Luật KTNN đã được Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ bảy Quốc hội khoá XI: "Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực 10
kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật" [38]. Theo quy định của Luật KTNN: "Hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính; việc tuân thủ pháp luật; tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước" [38]. Hoạt động KTNN phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước; góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Việc kiểm toán của KTNN được thực hiện dưới hình thức Đoàn kiểm toán. Đoàn kiểm toán do Tổng KTNN thành lập gồm có Trưởng đoàn, Phó trưởng đoàn, các Tổ trưởng, các Kiểm toán viên (KTV) và các thành viên khác. Nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các thành viên Đoàn kiểm toán được quy định tại các điều 45, 46, 47, 48, 49 của Luật KTNN. - Chức năng của KTNN Để thực hiện được mục tiêu quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng NSNN, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả NSNN và tài sản nhà nước, ở hầu hết các quốc gia trên thế giới đều cần phải thiết lập một cơ quan KTNN, mà theo thuật ngữ quốc tế thường gọi là SAI (Supreme Audit Instutions). Vì vậy, KTNN là một cơ quan trong bộ máy quyền lực của Nhà nước. Tuỳ thuộc vào thể chế chính trị và sự phân chia quyền lực của mỗi nước mà KTNN có thể trực thuộc cơ quan lập pháp (Quốc hội), hành pháp (Chính phủ) hoặc đứng độc lập với cả Quốc hội và Chính phủ, nhưng hoạt động của nó nhằm phục vụ cho cả ngành lập pháp và hành pháp. Tính đơn dạng đó được thể hiện qua địa vị pháp lý và mô hình tổ chức các cơ quan KTNN các nước trên thế giới. Là một trong ba phân hệ kiểm toán, KTNN có đầy đủ các chức năng cơ bản của kiểm toán nói chung, bao gồm: 11
+ Chức năng xác nhận: nhằm khẳng định mức độ trung thực của số liệu, tài liệu và tính hợp pháp của các thông tin được kiểm toán; + Chức năng tư vấn: do yêu cầu phát triển kinh tế ngày càng đa dạng, các loại hình sở hữu tư liệu sản xuất ngày càng phong phú, các hình thức kinh doanh cũng như việc quản lý và sử dụng các nguồn kinh phí NSNN của chính phủ và các tổ chức đòi hỏi phải có hiệu quả hơn. Do đó, chức năng tư vấn ngày càng đúng vai trò quan trọng. Ngoài hai chức năng cơ bản trên đây, tuỳ thuộc vào thể chế chính trị, tổ chức nhà nước và lịch sử, ở một số nước, KTNN còn có những chức năng đặc thù như ở Cộng hoà Pháp và một số nước Châu Âu KTNN (Toà Thẩm kế) còn có chức năng xét xử như một quan toà đối với các vi phạm của tổ chức và cá nhân trong việc quản lý và sử dụng công quỹ, hay như ở Mỹ KTNN còn có chức năng của cơ quan điều tra tội phạm kinh tế... Ở Việt Nam, theo quy định tại Điều 14, Luật KTNN: "Kiểm toán nhà nước có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với mọi cơ quan, tổ chức có quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước [38]. Như vậy, KTNN có chức năng thực hiện kiểm toán các tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo quyết toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trước khi trình HĐND và báo cáo quyết toán NSNN của Chính phủ trước khi trình Quốc hội; báo cáo quyết toán của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan thuộc Quốc hội, Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, các đơn vị sự nghiệp công, các đoàn thể quần chúng, các tổ chức xã hội có sử dụng kinh phí NSNN; báo cáo quyết toán của các chương trình dự án, các công trình đầu tư của Nhà nước và các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), v.v... Để xác nhận tính trung thực, hợp pháp của báo cáo quyết toán ngân sách các cấp, các đơn vị dự toán NSNN; báo cáo tài chính của các doanh nghiệp phục vụ cho việc phê chuẩn quyết toán. Ngoài việc thực hiện chức năng xác nhận, KTNN kiến nghị với các cơ quan của Nhà nước sửa đổi, bổ sung các cơ chế chính sách về quản lý kinh tế, tài chính phù hợp với điều kiện cụ thể trong 12
từng thời kỳ thông qua việc báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Chủ tịch nước; Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ theo quy định của Luật KTNN, Luật NSNN. - Phạm vi đối tượng của KTNN Là công cụ giúp cơ quan quyền lực nhà nước thực hiện việc kiểm soát nền tài chính nhà nước, đối tượng của KTNN trước hết và đương nhiên là các hoạt động của các cơ quan, đơn vị, tổ chức liên quan tới thu - chi ngân sách và các công quỹ nhà nước, quản lý và sử dụng các nguồn kinh phí từ NSNN, tiền và tài sản nhà nước. Nói một cách khác, ở đâu có hoạt động liên quan đến thu, chi quản lý và sử dụng NSNN, các công quỹ và tài sản nhà nước thì ở đó phải thực hiện kiểm tra nhà nước. Các cơ quan, đơn vị, tổ chức có hoạt động là đối tượng của KTNN bao gồm các cơ quan hành chính nhà nước các cấp, các cơ quan chức năng làm nhiệm vụ thu, chi và quản lý ngân sách, tiền và tài sản nhà nước, các tổ chức sự nghiệp nhà nước và tổ chức khác có sử dụng NSNN (các đơn vị thụ hưởng ngân sách), các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp được NSNN cấp một phần hoặc toàn bộ kinh phí, các DNNN, các doanh nghiệp và tổ chức khác được NSNN trợ cấp, bảo lãnh, góp cổ phần... Về nguyên tắc, phạm vi của các hoạt động thuộc đối tượng của KTNN không bị giới hạn, không có vùng cấm. Tuy nhiên, do phạm vi của các hoạt động đó rất rộng lớn và đơn dạng, mặt khác do một số yếu tố đặc thù về chính trị - xã hội, pháp luật, ở nhiều nước phạm vi đối tượng của KTNN có những giới hạn nhất định, đặc biệt là ở các lĩnh vực nhạy cảm và lĩnh vực tối mật quốc gia (an ninh, quốc phòng). Ở nước ta, đối tượng của KTNN được xác định xuất phát từ đặc điểm tổ chức NSNN theo nguyên tắc tập trung, thống nhất. Mỗi đơn vị dự toán là một bộ phận cấu thành của một cấp ngân sách, ngân sách cấp dưới là một bộ phận của ngân sách cấp trên. NSNN là số liệu tổng hợp toàn bộ số thu - chi của ngân sách trung ương và ngân sách của các cấp chính quyền địa phương. Do đó phạm vi kiểm toán rộng liên quan đến tất cả các bộ, ngành trung ương và ngân sách các tỉnh, thành phố, quận, huyện và ngân sách xã, phường; các 13
đơn vị sử dụng ngân sách và có nguồn gốc từ NSNN, ngoài ra KTNN còn có nhiệm vụ kiểm toán các quỹ ngoài ngân sách và các quỹ công khác. Điều 5, Luật KTNN, quy định: "Đối tượng kiểm toán của Kiểm toán nhà nước là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước" [38], bao gồm các đơn vị được kiểm toán sau: các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương; các cơ quan được giao nhiệm vụ thu, chi NSNN các cấp; HĐND, UBND các cấp, cơ quan khác ở địa phương; các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang nhân dân, kể cả Toà án Quân sự và Viện kiểm sát quân sự; các đơn vị quản lý quỹ dự trữ của Nhà nước, quỹ dự trữ của các ngành, các cấp, quỹ tài chính khác của Nhà nước; các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp có sử dụng kinh phí NSNN; các đơn vị sự nghiệp được NSNN đảm bảo một phần hoặc toàn bộ kinh phí; các tổ chức quản lý tài sản quốc gia; các ban quản lý dự án đầu tư có nguồn kinh phí NSNN hoặc có nguồn gốc từ NSNN; các hội, liên hiệp hội, tổng hội, các tổ chức khác được NSNN hỗ trợ một phần kinh phí hoạt động; DNNN. Ngoài các cơ quan, đơn vị, tổ chức theo quy định trên, các đơn vị nhận trợ giá, trợ cấp của nhà nước, các đơn vị có công nợ được nhà nước bảo lãnh mà không phải là DNNN có thể thuê doanh nghiệp kiểm toán kiểm toán nhưng các doanh nghiệp kiểm toán phải thực hiện theo chuẩn mực, quy trình KTNN và gửi báo cáo kiểm toán cho cơ quan KTNN. - Mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của KTNN Mô hình tổ chức và cơ chế hoạt động của KTNN ở tất cả các quốc gia trên thế giới dù được thiết kế khác nhau như thế nào nhưng đều phải tuân thủ nguyên tắc hoạt động là độc lập, khách quan, chỉ tuân theo pháp luật. Trên phạm vi toàn thế giới, hiệp hội nghề nghiệp được hình thành từ năm 1963, là cầu nối chung giữa các cơ quan KTNN và là diễn đàn chung cho các nước tham gia cung cấp thông tin về hoạt động, trao đổi chuyên môn và kinh nghiệm hoạt động, đó là Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (International Organisation of Supereme Audit Institute - INTOSAI), hiện nay 14
đã có 180 nước tham gia. Tháng 7/1996 KTNN Việt Nam trở thành thành viên chính thức của INTOSAI. Đại hội lần thứ IX của các SAI tổ chức tại Lima, thủ đô của Pêru đã thông qua chỉ dẫn hoạt động kiểm toán của các SAI gọi tắt là Tuyên bố Lima. Tuyên bố Lima đã được Đại hội lần thứ IX của INTOSAI thông qua vào tháng 10/1977. Nội dung của bản Tuyên bố này là kết quả của sự hợp tác nghiên cứu giữa các thành viên của INTOSAI, đây là những định hướng cơ bản và đã được thừa nhận như là những thông lệ phổ biến đối với việc thiết lập và tổ chức SAI, tổ chức kiểm tra tài chính từ bên ngoài đối với nền tài chính công ở mọi quốc gia. Mặc dù Tuyên bố Lima không bị ràng buộc về mặt pháp lý quốc tế, nhưng nó được xem như là một văn kiện chung thích hợp với mọi hình thức tổ chức hệ thống kiểm tra tài chính ở các nước thành viên. Trên phạm vi khu vực cũng hình thành hiệp hội nghề nghiệp, ở khu vực Châu Á, Tổ chức các SAI Asian (Asian Organisation of Supereme Audit Institute - ASOSAI) được thành lập từ 1979, hiện đã có hơn 40 thành viên. Tháng 01/1997, KTNN Việt Nam trở thành viên chính thức của ASOSAI. Ở 180 quốc gia là thành viên của INTOSAI mô hình tổ chức KTNN rất đa dạng và có thể phân chia thành 3 mô hình cơ bản sau: mô hình KTNN trực thuộc cơ quan lập pháp, mô hình KTNN trực thuộc cơ quan hành pháp và mô hình KTNN đứng độc lập với cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp. Hệ thống tổ chức có thể là một cấp tập trung thống nhất bao gồm KTNN ở trung ương và KTNN khu vực trực thuộc KTNN trung ương, không lập KTNN ở địa phương hoặc có thể là tổ chức theo phương thức ở mỗi cấp chính quyền đều lập cơ quan KTNN của cấp mình, cơ quan kiểm toán các cấp hoàn toàn độc lập với nhau. Cơ chế hoạt động của KTNN các nước trên thế giới cũng chia ra làm hai dạng: cơ chế thủ trưởng và cơ chế hội đồng (đồng sự). Với cơ chế thủ trưởng mọi hoạt động KTNN đều do người đứng đầu (thủ trưởng) cơ quan KTNN quyết định và chịu trách nhiệm trước pháp luật. Với cơ chế hội đồng, mọi hoạt động của kiểm toán đều do các uỷ viên Hội đồng quyết định tập thể theo đa số. Các uỷ viên hội đồng là người có vị trí pháp lý độc lập như một thẩm phán. Mỗi cơ chế 15