Luận văn Thạc sĩ Luật học: Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh – Qua thực tiễn thành phố Hà Nội

Chia sẻ: Trí Mẫn | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:123

Thêm vào BST

Báo xấu

52
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài có cấu trúc gồm 3 chương trình bày cơ sở lý luận về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (qua thực tiễn thành phố Hà Nội); một số giải pháp về nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh – Qua thực tiễn thành phố Hà Nội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ THANH TÂM THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH - QUA THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS. BÙI XUÂN ĐỨC
HÀ NỘI - 2014
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Nguyễn Thị Thanh Tâm
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục những chữ viết tắt Danh mục các bảng MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH ..................................................... 11 1.1. Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh....................................................................................... 11 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm........................................................................... 11 1.1.2. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ......................................... 15 1.2. Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ............................. 19 1.2.1. Khái niệm thẩm định .......................................................................... 19 1.2.2. Chủ thể thẩm định .............................................................................. 23 1.2.3. Đối tượng và phạm vi thẩm định........................................................ 24 1.2.4. Nguyên tắc thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ............. 29 1.2.5. Phương thức thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ........... 32 1.2.6. Vai trò và giá trị pháp lý của hoạt động thẩm định ............................ 35 1.2.7. Những yếu tố ảnh hưởng đến thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh ................................. 39 Kết luận Chƣơng 1 ........................................................................................ 42
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH QUA THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI .................................................................... 43 2.1. Kết quả thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội ........... 43 2.1.1. Tiếp nhận, phân loại hồ sơ và phân công thẩm định .......................... 44 2.1.2. Nghiên cứu dự thảo văn bản .............................................................. 46 2.1.3. Tổ chức cuộc họp thẩm định .............................................................. 47 2.1.4. Ban hành bản thẩm định ..................................................................... 48 2.1.5. Việc tiếp thu, phản hồi ý kiến thẩm định ........................................... 61 2.2. Những bất cập, tồn tại trong hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội.................................................... 62 2.2.1. Việc tiếp nhận, phân công, phân loại hồ sơ thẩm định chưa hợp lý khoa học ......................................................................................... 63 2.2.2. Quá trình thẩm định chưa chú ý tới việc đánh giá tác động của dự thảo văn bản .................................................................................. 64 2.2.3. Tổ chức phiên họp đôi khi còn mang tính hình thức, chưa lôi cuốn được các chuyên gia, nhà khoa học tham gia vào quá trình thẩm định ............................................................................................ 65 2.2.4. Về thời gian thẩm định ....................................................................... 66 2.2.5. Việc tiếp thu, giải trình, gửi ý kiến phản hồi cho cơ quan thẩm định chưa được chú trọng ................................................................... 66 2.2.6. Về chất lượng văn bản thẩm định ..................................................... 67 2.2.7. Về quy trình thẩm định ...................................................................... 70 2.3. Nguyên nhân của những bất cập, hạn chế trong hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội ...................... 70
2.3.1. Hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND nói riêng còn nhiều bất cập ảnh hưởng đến hoạt động thẩm định ..................... 70 2.3.2. Lực lượng cán bộ làm công tác thẩm định còn hạn chế về số lượng và chất lượng ............................................................................ 77 2.3.3. Sự phối hợp giữa cơ quan thẩm định với cơ quan tổ chức có liên quan còn hạn chế, chưa đồng bộ kịp thời .................................... 79 2.3.4. Các điều kiện cơ sở vật chất kỹ thuật và kinh phí bảo đảm cho công tác thẩm định chưa đủ đáp ứng cho công tác này trên thực tế ...... 80 Kết luận chƣơng 2 ......................................................................................... 82 Chƣơng 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH ............................................................................... 84 3.1. Yêu cầu đổi mới nhằm nâng cao chất lƣợng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ....................................................................... 84 3.2. Một số giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ....................................................................... 86 3.2.1. Giải pháp về tổ chức thực hiện việc thẩm định .................................. 86 3.2.2. Giải pháp về tổ chức bộ máy và con người cho hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh ....... 90 3.2.3. Các giải pháp tăng cường điều kiện đảm bảo cho công tác thẩm định ..... 97 3.2.4. Giải pháp về hoàn thiện cơ chế chính sách, hệ thống pháp luật hiện hành đối với hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh .................................................. 101 Kết luận Chƣơng 3 ...................................................................................... 107 KẾT LUẬN .................................................................................................. 108 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 110
DANH MỤC NHỮNG TỪ VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân QPPL: Quy phạm pháp luật UBND: Ủy ban nhân dân
DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu bảng Tên bảng Trang Bảng 2.1. Tổng số văn bản QPPL của HĐND và UBND từ năm 2008-2012 43 Bảng 2.2. Tình hình quản lý hồ sơ gửi thẩm định từ năm 2008-2012 45 Bảng 2.3. Tình hình thực hiện thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND thành phố Hà Nội từ năm 2008-2012 48 Bảng 2.4. Tỉ lệ văn bản QPPL của HĐND và UBND thành phố Hà Nội được thẩm định từ năm 2008-2012 49 Bảng 2.5. Số lượng Văn bản thẩm định và kiến nghị điều chỉnh về nội dung bởi phòng Văn bản Pháp quy – Sở Tư Pháp thành phố Hà Nội từ năm 2008-2012 60 Bảng 2.6. Cơ cấu số lượng, trình độ công chức phòng Văn bản pháp quy - Sở Tư pháp thành phố Hà Nội tính đến tháng 12-2013 77
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Lý luận về lịch sử nhà nước và pháp luật đã chỉ ra rằng từ khi nhà nước ra đời thì pháp luật cũng xuất hiện và luôn là công cụ hữu hiệu để nhà nước duy trì trật tự thống trị và quản lý xã hội. Để thực hiện tốt vai trò của nhà nước đỏi hỏi mỗi quốc gia phải có một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội, đồng thời dự báo được sự phát triển của các mối quan hệ xã hội phát sinh trong cuộc sống tương lai. Hoàn thiện hệ thống pháp luật hướng tới việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân cũng là một trong những quan điểm, định hướng lớn của Đảng và nhà nước ta. Tại Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 khẳng định: Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng Nhà nước trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân, góp phần đưa nước ta trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020 [15]. Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật bao gồm 1
nhiều bước kế tiếp nhau bao gồm: Lập kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật; Lấy ý kiến đóng góp vào dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; Thông qua văn bản quy phạm pháp luật[32]. Trong các hoạt động kể trên, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động quan trọng, góp phần quyết định đến chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật. Đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, hoạt động thẩm định được tiến hành bởi Sở Tư pháp. Sở Tư pháp có trách nhiệm thẩm định toàn bộ nội dung và hình thức của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thông qua[31]. Tuy nhiên, thực tế hiện nay cho thấy, quy định của pháp luật về thẩm định cũng như cách thức, chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh còn có nhiều bất cập dẫn đến chất lượng ban hành văn bản chưa tốt, chưa được đảm bảo được tính hợp pháp, hợp hiến cũng như tính khả thi của văn bản trên thực tế. Riêng thủ đô Hà Nội, với những đặc thù về vị trí địa lý, kinh tế, văn hóa, xã hội, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND thành phố trong những năm qua đã được chính quyền thành phố quan tâm, chú trọng, tạo điều kiện về cơ chế, con người, phương tiện kỹ thuật… nên đã bước đầu đạt được những kết quả nhất định. Tuy nhiên, do nhiều yếu tố khách quan và chủ quan, hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của thành phố còn tồn tại nhiều hạn chế, ảnh hưởng đến chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được ban hanh trên thực tế. Trên cơ sở lý luận, xuất phát từ thực tế là cán bộ hiện đang công tác trong ngành Tư pháp thủ đô, tôi nhận thấy, việc nghiên cứu chuyên sâu nội 2
dung về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là việc làm rất cần thiết. Mặc dù cũng đã có một số nghiên cứu đề cập đến vấn đề này, tuy nhiên các nghiên cứu này hoặc là có phạm vi rất rộng đề cập đến toàn bộ hoạt động xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật hoặc mới chỉ dừng lại đánh giá về hoạt động thẩm định nói chung mà chưa có một đề tài chuyên biệt nghiên cứu toàn diện và đầy đủ về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân của một cấp hành chính (cấp tỉnh). Với ý nghĩa như trên, tôi lựa chọn đề tài luận văn: “Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh – Qua thực tiễn thành phố Hà Nội”. Đề tài này sẽ làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cũng như đưa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trên thực tế. 2. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam Thẩm định là một khâu trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, do vậy khi nghiên cứu về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thẩm định cũng là một nội dung được các nghiên cứu quan tâm đề cập: - Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật của Trường Đại học Luật Hà Nội. Quy trình xây dựng văn bản QPPL được quy định trực tiếp tại Chương II của Giáo trình với những nội dung bao gồm: Những vấn đề chung về xây dựng văn bản QPPL (về thẩm quyền, về thủ tục ban hành, về vai trò và thể thức của văn bản QPPL); Soạn thảo các nội dung của văn bản QPPL (soạn thảo lời nói đầu, soạn thảo các căn cứ, soạn thảo quy định về phạm vi tác động, soạn thảo quy định về đối tượng tác động…). Cuốn giáo trình đã giúp 3
cho người đọc nắm được các vấn đề chung nhất của hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL trong đó có hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, từ đó có được nền tảng để nghiên cứu hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL nói chung cũng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp tỉnh nói riêng. - Ths. Đoàn Thị Tố Uyên và Trần Hồng Nhung (2010), “Nhận diện đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật, tiền đề của hoạt động thẩm tra, thẩm định, Tài liệu hội thảo khoa học “thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”,[54]. Bài viết đã đưa ra cách nhận diện những đặc trưng cơ bản của văn bản quy phạm pháp luật, là cơ sở tiền đề để hoạt động thẩm định thực đúng đối tượng, từ đó góp phần nâng cao chất lượng của hoạt động xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói riêng. - Nguyễn Cửu Việt trong bài viết “Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật”[56] đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp đã chỉ ra những khiếm khuyết trong các định nghĩa về văn bản trong hệ thống pháp luật hiện hành. Trên cơ sở đó tác giả đã đưa ra những phản biện để chứng minh cho quan điểm: Văn bản QPPL không chỉ là những văn bản có hoặc chứa hoặc đề ra, ban hành QPPL, mà bao gồm tất cả các văn bản có chức năng pháp lý như đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ, áp dụng các QPPL hiện hành hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng. - Đinh Văn Mậu, Nguyễn Văn Hậu “Tính hợp pháp và hợp lý của Quyết định quản lý hành chính nhà nước”[24], Học viện Hành chính, năm 2009: Cuốn sách đã chỉ ra hai yêu cầu quan trọng nhất của Quyết định quản lý hành chính nhà nước là hợp pháp và hợp lý, trong đó hợp pháp được chia ra thành hợp pháp về thẩm quyền, về nội dung, về sự phù hợp giữa hình thức với nội dung, về căn cứ pháp lý ban hành, về trình tự, thủ tục, về thể thức, kỹ 4
thuật trình bày; hợp lý bao gồm đảm bảo yêu cầu về tính kịp thời, đảm bảo sự phù hợp của văn bản với các quan hệ kinh tế, sự phù hợp của văn bản với khả năng, điều kiện thực hiện, sự phù hợp của văn bản với văn phong. Với từng nội dung, tác giả đã có những luận giải và dẫn chứng cụ thể, chi tiết là cơ sở để người làm công tác thẩm định có thể nghiên cứu khi đánh giá về tính hợp pháp hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên cuốn sách chưa cho độc giả thấy được mối quan hệ chặt chẽ giữa tính hợp pháp và hợp lý cũng như khó khăn của nhà làm luật khi phải cân bằng được cả hai yếu tố nói trên. - Lưu Kiếm Thanh với các sách như: “Hướng dẫn soạn thảo văn bản lập quy”[39]; “Hướng dẫn soạn thảo văn bản quản lý nhà nước”[40], Kỹ thuật xây dựng và ban hành văn bản”[41], nhà xuất bản Giáo dục, năm 2005. Trong các sách này, tác giả đã đưa ra phân tích các khái niệm về văn bản, văn bản quản lý nhà nước…, đặc biệt là phân tích những kỹ năng cần phải có để có thể soạn thảo được văn bản như kỹ thuât trình bày về nội dung, kỹ thuật trình bày về hình thức. Đây là những nội dung nghiên cứu rất có ý nghĩa tham khảo đối với người làm công tác soạn thảo cũng như thẩm định văn bản. - Bộ Tư pháp (2011), Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của văn bản quy phạm pháp luật, (Dự án VIE 02/015 Hỗ trợ thực thi chiến lược phát triển hệ thống pháp luật đến năm 2010), Nxb Tư pháp, Hà Nội. [10]. Nội dung cuốn sổ tay này đã chỉ ra và phân tích các bước trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND, trong đó có hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên do phạm vi nghiên cứu rộng (gồm nhiều công đoạn trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật), nên mặc dù hoạt động thẩm định cũng có được đề cập nhưng chưa được nghiên cứu một cách chuyên sâu. 5
- Thạc sĩ Phí Thị Thanh Tuyền (Đại học Luật Hà Nội) trong bài viết “Nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”[47] đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp năm 2012 đã đưa ra các khái niệm về thẩm định, thẩm tra, phân biệt thẩm định với thẩm tra; vai trò của hoạt động thẩm định, thẩm tra; một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động thẩm định, thẩm tra. Tuy nhiên bài viết chủ yếu dừng lại ở góc độ lý luận, chưa đưa ra được những số liệu, dẫn chứng thuyết phục. - Thạc sĩ Đinh Công Tuấn (Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp) trong bài viết “Hoàn thiện pháp luật về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan tư pháp địa phương”[46] đã chỉ ra những bất cập trong các quy định của pháp luật về thẩm định, từ đó đề ra 7 kiến nghị trong đó tập trung vào vấn đề cần quy định việc thẩm định tính khả thi là bắt buộc và nâng cao giá trị pháp lý của văn bản thẩm định. - Thạc sỹ Ngô Linh Ngọc, Đại học quốc gia Hà Nội, năm 2013 trong luận văn thạc sỹ “Thẩm định và thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước địa phương ban hành”[26] đã có những nội dung nghiên cứu về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, tuy nhiên phạm do phạm vi và đối tượng nghiên cứu rộng (bao gồm cả hoạt động thẩm định và thẩm tra, phạm vi trên toàn quốc bao gồm cả hai cấp hành chính cấp tỉnh và cấp huyện) nên nội dung về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đặc biệt là hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh chưa chưa được nghiên cứu chuyên sâu. Như vậy, có thể thấy hầu hết các công trình nghiên cứu thường tập trung vào hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung hoặc nghiên cứu về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật cấp trung ương mà rất ít đề cập đến hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy 6
phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở địa phương. Mặc dù cá biệt cũng có một số nghiên cứu về hoạt động thẩm định của cơ quan nhà nước địa phương nhưng phạm vi, đối tượng lại rộng (bao gồm cả cấp huyện, cấp tỉnh), mà chưa có một nghiên cứu mang tính chuyên sâu về hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của một cấp hành chính quan trọng là cấp tỉnh. Trên thực tế, hoạt động xây dựng ban hành chính sách pháp luật ở địa phương nói chung và hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói riêng chủ yếu được diễn ra mạnh mẽ ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, còn cấp quận, huyện, xã, phường thường chỉ thực thi các quy định của cấp tỉnh và quy định của pháp luật nói chung. Xuất phát từ tình hình này, trên cơ sở thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND thành phố Hà Nội, một đơn vị hành chính cấp tỉnh nhưng lại mang trong mình những đặc thù về vị trí địa lý, kinh tế, văn hóa, xã hội đặc biệt (là thủ đô của cả nước) đề tài sẽ tập trung đi sâu, phân tích và làm sáng tỏ những vấn đề lý luận, đồng thời đưa ra được những giải pháp thiết thực góp phần nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Việc nghiên cứu đề tài “Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh – Qua thực tiễn thành phố Hà Nội” nhằm mục đích sau: Thứ nhất: Nghiên cứu những vấn đề lý luận về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Thứ hai: Nêu ra những bất cập, tồn tại về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, đồng thời đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện quy định của pháp luật về thẩm định cũng như nâng cao chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp 7
tỉnh trên thực tế. Trên cơ sở mục đích nghiên cứu, nhiệm vụ cần phải triển khai bao gồm: Thứ nhất: Phân tích và làm rõ những vấn đề lý luận về thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh như: Khái niệm và đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND; định nghĩa về thẩm định, đặc điểm, vai trò, giá trị pháp lý của văn bản thẩm định; nguyên tắc thẩm định; các yếu tố tác động đến hoạt động thẩm định... Thứ hai: Phân tích là làm rõ những bất cập, tồn tại về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Thứ ba: Đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trên thực tế. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu: Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh- qua thực tiễn thành phố Hà Nội. - Địa bàn nghiên cứu: Thành phố Hà Nội. - Thời gian nghiên cứu: kể từ tháng 8/2008 (từ khi Hà Nội hợp nhất). 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn Phương pháp phân tích được sử dụng để xem xét, đánh giá cụ thể, sâu sắc về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh với các khía cạnh khác nhau. Về mặt lý luận, luận văn đã xem xét dựa trên cơ sở khoa học và cơ sở pháp lý để từ đó phân tích về khái niệm, đặc điểm, giá trị pháp lý, thẩm quyền, nguyên tắc của thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh. Ngoài ra phương pháp 8
phân tích còn được sử dụng để đánh giá thực trạng của việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL HĐND và UBND cấp tỉnh, đặc biệt lý giải cụ thể những nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫn đến hạn chế, bất cập làm cơ sở để đề ra giải pháp. Phương pháp tổng hợp được sử dụng để khái quát hóa, rút ra những nhận xét, kết luận về từng nội dung của đề tài luận văn. Để đảm bảo tính khách quan, toàn diện và thuyết phục, đề tài còn sử dụng phương pháp thống kê và điều tra xã hội học quá trình đánh giá về thực tiễn, nhất là tìm hiểu sâu về nguyên nhân có được thành tựu, nguyên nhân dẫn đến hạn chế, bất cập của việc thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh. Các phương pháp nghiên cứu trên đây luôn được sử dụng kết hợp với nhau với mục đích bảo đảm cho nội dung nghiên cứu của đề tài vừa có tính khái quát, vừa có tính cụ thể cần thiết để xem xét, đánh giá một cách toàn diện về thẩm định dự thảo văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn * Ý nghĩa lý luận - Bổ sung vào hệ thống các công trình nghiên cứu về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung và hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân nói riêng, đặc biệt là các công trình nghiên cứu về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. - Đưa ra những cách đánh giá tổng hợp, khái quát về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: vai trò, ý nghĩa, sự cần thiết của hoạt động này đối với quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh. 9
- Có những kiến giải phù hợp, chính xác về nguyên nhân của những bất cập, thiếu sót cũng như đưa ra những giải pháp logic, có sức thuyết phục làm cơ sở cho việc nghiên cứu các định hướng đổi mới, cải tiến hoạt động thẩm định và các quy định của pháp luật về thẩm định cũng như nâng cao được chất lượng của hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. * Ý nghĩa thực tế - Giúp nhìn nhận chính xác, khách quan thực trạng về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh - Có thể đề xuất áp dụng một vài giải pháp phù hợp vào chính hoạt động thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh trên thực tế. 7. Kết cấu của luận văn Chương 1. Cơ sở lý luận về thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh). Chương 2. Thực trạng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (qua thực tiễn thành phố Hà Nội). Chương 3. Một số giải pháp về nâng cao chất lượng thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. 10
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1. Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm Hiện nay, khái niệm VBQPPL vẫn có những quan điểm, cách hiểu khác nhau trên thực tế. Việc nghiên cứu để hiểu rõ khái niệm và đặc điểm của văn bản QPPL nói chung cũng như văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) nói riêng có ý nghĩa quan trọng trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Thẩm định cũng là một khâu trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản văn bản quy phạm pháp luật nên việc xác định, nhận diện được những dấu hiệu văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh, phân biệt nó với những văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính là một việc làm rất cần thiết nhằm thực hiện tốt hoạt động này. Theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 (sau đây gọi tắt là Luật năm 2008) thì: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều 11
chỉnh các quan hệ xã hội [32]. Cũng tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 (sau đây gọi tắt là Luật năm 2004) quy định về khái niệm văn bản QPPL của HĐND, UBND như sau: Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa[31]. Định nghĩa của Luật đã nêu được những dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL nói chung cũng như văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh nói riêng như: do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật; có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và có mục đích để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Bàn về định nghĩa này, theo quan điểm của Đoàn Thị Tố Uyên trong Luận án tiến sĩ “Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay”[55], đã chỉ ra trong các dấu hiệu này, chứa đựng quy tắc xử sự chung được coi là dấu hiệu bản chất nhất, khác biệt nhất khi so sánh với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng. Tuy nhiên, theo một số quan điểm khác cho rằng nếu nội dung văn bản QPPL chỉ chứa đựng quy tắc xử sự chung thì chưa đầy đủ bởi trên thực tế cũng như trong chính nội dung của Luật năm 2008 hay Luật năm 2004, văn bản QPPL không chỉ chứa đựng quy tắc xử sự chung mà còn có những nguyên tắc, định hướng, mục đích pháp luật. Đây chính là lý do dẫn đến sự khó khăn cho người xây dựng, ban hành khi phải nhận diện chính xác đối tượng để thực hiện nhiệm vụ trên thực tế. Trên cơ sở quy định của pháp luật và qua thực tiễn xây dựng, ban hành 12