Nguồn vốn bền vững cho phát triển và quản lý cơ sở hạ tầng giao thông vận tải của Việt Nam

Nguồn vốn Bền vững cho Phát triển nguồn vốn từ người sử dụng và từ các nhà đầu tư,<br /> thông qua kinh nghiệm của NHTG và Chính phủ<br /> và Quản lý Cơ sở Hạ tầng Giao Nhật Bản, cùng với việc so sánh với Việt Nam<br /> thông Vận tải của Việt Nam * nhằm đưa ra những phương thức có thể xem xét<br /> ThS. Đinh Văn Hiệp† & GS.TS. Koji Tsunokawa áp dụng vào tình hình cụ thể của Việt Nam để phát<br /> Trường Đại học Tổng hợp Saitama, Nhật Bản triển bền vững hệ thống GTVT.<br /> 2. Phát triển và Quản lý Cơ sở Hạ tầng Giao<br /> 1. Giới thiệu chung<br /> thông Vận tải<br /> Cơ sở hạ tầng giao thông vận tải (GTVT) đã 2.1 Tốc độ tăng trưởng và chi phí của GTVT<br /> đóng góp tích cực đối với sự tăng trưởng kinh tế<br /> Mức tăng hàng năm của nhu cầu hàng hoá và hành<br /> của Việt Nam trong thập kỷ qua, góp phần trực<br /> khách từ 1999 đến 2005 lần lượt là 12% và 10%<br /> tiếp trong công cuộc xoá đói giảm nghèo bằng<br /> (3). Nhu cầu này kéo theo chi phí đầu tư cho phát<br /> việc nâng cao khả năng thông thương và tiếp cận<br /> triển và quản lý hệ thống GTVT tăng hàng năm<br /> thuận lợi đến các cơ sở giáo dục và dịch vụ chăm<br /> khoảng 21%. Chi phí cho giao thông đạt mức cao<br /> sóc sức khoẻ. Ngân hàng Thế giới (NHTG)<br /> nhất vào năm 2002 là 4,5% GDP và ở mức trung<br /> nghiên cứu về tác động của phát triển cơ sở hạ<br /> bình là 3,2% trong thời kỳ từ 1994 đến 2005 (2).<br /> tầng của Việt Nam (1) đã chỉ ra rằng khi đầu tư<br /> Mức tăng lớn này nói lên chính sách ưu tiên của<br /> 1,0% tổng thu nhập quốc dân của tỉnh vào phát<br /> Chính phủ trong việc phát triển và hiện đại hoá hệ<br /> triển GTVT thì sẽ tăng tốc độ xoá đói giảm<br /> thống GTVT nhằm thúc đẩy nền kinh tế của đất<br /> nghèo của tỉnh đó từ 0,5 đến 1,0% và nếu đầu tư<br /> nước phát triển. Mặc dù, mức đầu tư trên tương<br /> US$50 triệu vào GTVT của 15 tỉnh nghèo nhất<br /> đối cao so với tiêu chuẩn các nước trong vùng và<br /> nước sẽ giảm được nghèo từ 6 đến 7% .<br /> thế giới, nhưng điều này có thể lý giải thông qua<br /> Nhận thấy vai trò quan trọng của GTVT, Chương trình tập trung Xây dựng CSHT giai đoạn<br /> trong giai đoạn vừa qua Chính phủ đã đầu tư 2001-2005 của Chính phủ. Hệ thống đường bộ là<br /> hàng năm vào khoảng 9 đến 10% GDP cho phát hình thức giao thông chủ yếu của Việt Nam và<br /> triển cơ sở hạ tầng (CSHT), trong đó 1/4 khoản được đầu tư lớn hơn rất nhiều so với tất cả các<br /> đầu tư này được dành cho GTVT. Hơn nữa, theo hình thức khác và ở mức trung bình khoảng 85%<br /> dự tính của NHTG (2), khoản đầu tư hàng năm tổng vốn đầu tư vào GTVT từ năm 1994 đến 2005.<br /> để phát triển GTVT đến năm 2020 vào khoảng Để xây dựng chiến lược phát triển GTVT và<br /> 3,5 đến 4,0% GDP nhằm đáp ứng mức độ tăng xác định nguồn vốn đầu tư cần thiết, một số Tổ<br /> trưởng về nhu cầu vận tải trong tương lai và chức đã dự tính mức chi phí đầu tư vào lĩnh vực<br /> tránh sự tụt hậu của nền kinh tế. Tuy nhiên, GTVT cho đến năm 2020 như liệt kê trong Bảng<br /> nguồn chi phí cho GTVT hiện nay phụ thuộc 1. Sự chênh lệch lớn giữa số liệu của Bộ GTVT và<br /> chính vào ngân sách nhà nước (NSNN) và nguồn JICA được lý giải do báo cáo của Bộ GTVT có<br /> vốn vay ODA. Trong khi đó, hai nguồn vốn này tính đến vốn đầu tư CSHT cho TP. Hà Nội và TP.<br /> dường như sẽ không đủ để đáp ứng yêu cầu và HCM. Dựa theo số liệu cập nhật, NHTG đã đưa ra<br /> không ổn định trong tương lai, do nguồn vốn vay mức chi phí hàng năm hợp lý hơn để phát triển<br /> ODA trong tương lai có thể sẽ giảm trong khi bền vững GTVT của Việt Nam ở mức từ 3,5 đến<br /> ngân sách nhà nước cần phải chú trọng đầu tư 4,0% GDP (tương đương với US$2,10 đến<br /> phát triển vào các ngành quan trọng khác, nên US$2,67 tỉ). Tuy nhiên, số liệu này cao hơn so với<br /> nguy cơ về khan hiếm nguồn vốn để phát triển mức bình quân trong thời kỳ 1994-2002 và các<br /> GTVT có thể xảy ra trong tương lai. nước trong khu vực ở cùng giai đoạn phát triển<br /> Do vậy, mục đích của bài viết này sẽ đề cập kinh tế như là Nhật Bản 2,0 đến 2,5% GDP (1957<br /> đến tình hình tài chính cho phát triển và quản lý - 1973) và Hàn Quốc 2,1 đến 3.0%GDP (1983 -<br /> cơ sở hạ tầng GTVT nhằm đưa ra mô hình tài 1991).<br /> chính bền vững ít phụ thuộc vào nguồn NSNN Bảng 1. Nhu cầu chi phí phát triển GTVT<br /> và nguồn vốn vay ODA. Phần đầu bài viết sẽ đến 2020 của Việt Nam<br /> tổng quan tình hình phát triển và quản lý GTVT Nghiên cứu Trung bình % GDP<br /> trong những năm vừa qua bao gồm yêu cầu tài năm ($US tỉ)<br /> chính trong tương lai và cơ cấu nguồn vốn tài JICA (VITRANSS, 2000) ~ 2.09 ~ 3.4<br /> chính hiện tại. Tiếp theo, mô hình tài chính bền Bộ GTVT (2002) ~ 7.50 ~ 12.0<br /> vững được xem xét dựa trên việc huy động NHTG (2006) ~ 2,10÷2,67 3,5÷4,0<br /> Nguồn: Ngân hàng Thế giới, 2006 (2)<br /> *<br /> Bài viết phát triển trên nghiên cứu ‘Sustainable Financing Sources<br /> 2.2 Tình hình Tài chính cho GTVT<br /> for Transport Development and Management in Vietnam” của tác<br /> Nguồn đầu tư cho phát triển GTVT hiện nay phụ<br /> giả đăng trên Tuyển tập Hội nghị lần thứ 8 của Hiệp hội Phát triển<br /> Quốc tế Nhật Bản, tháng 6 năm 2007. thuộc chính vào ngân sách nhà nước (NSNN) và<br /> †<br /> Giảng viên Trường Đại học Xây dựng, Hà Nội.<br /> <br /> <br /> 1<br /> Tạp chí Giao thông Vận tải, Bộ Giao Thông Vận tải, số tháng 8/2007.<br /> vốn vay ODA như thể hiện trên Hình 1. Trong Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư (4), trong giai<br /> tổng chi phí 64.145 tỉ VNĐ đầu tư cho các dự án đoạn 2006-2010, nhu cầu chi tiêu trung bình hàng<br /> từ trung ương đến địa phương dưới sự quản lý năm cho CSHT của ngành điện, bưu chính viễn<br /> của Bộ GTVT trong thời kỳ 2001 đến 2005, thông, và đô thị dự tính lần lượt xấp xỉ US$3,0 tỉ,<br /> nguồn vốn vay ODA chiếm 42%, phần còn lại US$2,4 tỉ, và US$3,0 tỉ; tổng cộng tương ứng với<br /> được lấy từ NSNN, chỉ có 5% được huy động từ 12,0% GDP. Nguồn vốn ODA hàng năm dự tính<br /> thành phần tư nhân thông qua dự án Xây dựng- cho GTVT và Bưu chính viễn thông có thể đạt<br /> Vận hành-Chuyển giao (BOT). Đặc biệt trong US$4,0 tỉ trong 5 năm tới. Nếu điều này thành<br /> đầu tư giao thông đường bộ, gần 70% chi phí hiện thực, nguồn vốn ODA cho GTVT trong 5<br /> được lấy từ nguồn vốn vay ODA (2). Mặc dù, năm tới vào khoảng US$3,0 tỉ; tức là khoảng<br /> nguồn ODA đầu tư cho GTVT của Việt Nam US$700triệu/năm, tương đương với 1,12% GDP.<br /> vẫn tăng đều từ những năm 90 đến nay, nhưng Nếu theo mức đầu tư trung bình hàng năm dự tính<br /> theo xu hướng toàn cầu, nguồn ODA đã giảm của NHTG là 3,5 đến 4,0% GDP thì nguồn ODA<br /> trong những thập kỷ gần đây nên điều này có thể chỉ chiếm khoảng 30% chi phí cần thiết (chưa kể<br /> sẽ ảnh hưởng đến nguồn ODA vào Việt Nam đến tình trạng không giải ngân). Từ phân tích này<br /> trong tương lai. Hơn nữa, theo thông lệ các nhà ta thấy ngay cả khi Việt Nam vẫn có thể huy động<br /> tài trợ vốn sẽ không tiếp tục cung cấp nguồn vốn được nguồn vốn vay ODA thì nguồn vốn cần thiết<br /> ODA có ưu đãi, hoặc sẽ áp dụng các hình thức vẫn còn thiếu rất lớn, trong khi Chính phủ không<br /> cho vay cạnh tranh, khi mức thu nhập bình quân thể tiếp tục tăng nguồn ngân sách cho phát triển<br /> đầu người của Việt Nam vượt lên khỏi ngưỡng GTVT vì còn phải tập trung cho các ngành khác.<br /> Vốn tư nhân, Vì vậy, tài chính cho phát triển GTVT có thể sẽ<br /> Nguồn ngân<br /> sách khác<br /> BOT<br /> 5% đối mặt với vấn đề khan hiếm nguồn vốn trong<br /> Trái phiếu<br /> 6% tương lai nếu không tìm ra các biện pháp nhằm<br /> nhà nước<br /> 3%<br /> giảm sự phụ thuộc quá lớn vào nguồn ngân sách<br /> Vốn vay ODA<br /> và vốn vay ODA như hiện nay.<br /> 42%<br /> Bên cạch đó, theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2,<br /> Công trái<br /> 4) khoảng 35% tổng chi phí cho GTVT đã được<br /> 30%<br /> Thủ tướng Chính phủ ký quyết định cấp vốn<br /> nhưng không được giải ngân như trên Hình 3. Do<br /> vậy, ngoài việc đa dạng nguồn vốn nói trên, vấn<br /> Kết hợp vốn<br /> ngân sách đề tăng cường quản lý nhằm sử dụng nguồn vốn<br /> và ODA<br /> 14% có hiệu quả là rất cần thiết trong việc thiết lập mô<br /> Nguồn: Ngân hàng Thế giới, 2006 (2)<br /> hình tài chính bền vững cho phát triển và quản lý<br /> hệ thống GTVT của Việt Nam.<br /> Hình 1: Nguồn đầu tư phát triển GTVT<br /> 1.20<br /> của nước kém phát triển. Hình 2 đưa ra ví dụ về Vốn không giải ngân<br /> sự biến đổi nguồn vốn này thông qua minh hoạ 1.00 Vốn ODA<br /> Khoản vốn ($US tỉ<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> về nguồn ODA của Nhật Bản tài trợ cho Trung 0.80<br /> Ngân sách nhà nước<br /> <br /> Quốc trong thời kỳ từ 1979 đến 2004 (và hiện<br /> nay đã dừng hẳn). Bên cạch các lý do khác, lý do 0.60<br /> <br /> chính ở đây là do nền kinh tế của Trung Quốc 0.40<br /> hiện nay đã tương đối phát triển.<br /> 0.20<br /> <br /> 0.00<br /> Vốn ODA (100 triệu Yên)<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005<br /> <br /> Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, 2005 (4)<br /> Hình 3: Đầu tư tài chính cho GTVT<br /> <br /> 3. Cơ cấu Tài chính Bền vững cho GTVT<br /> 3.1 Chiến lược phát triển bền vững GTVT<br /> Để thúc đẩy và hỗ trợ cho nền kinh tế phát triển<br /> mạnh và tiếp tục góp phần xoá đói giảm nghèo<br /> Nguồn: Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản, JBIC, 2004 trong giai đoạn tới, ngành GTVT cần phải xây<br /> Hình 2. ODA Nhật Bản tài trợ Trung Quốc, dựng chiến lược phát triển bền vững để thực hiện<br /> từ 1979 đến 2004 5 mục tiêu lớn như được đề cập trong Nghiên cứu<br /> về Việt Nam của Ngân hàng Thế giới (2), đó là (a)<br /> <br /> <br /> 2<br /> Tạp chí Giao thông Vận tải, Bộ Giao Thông Vận tải, số tháng 8/2007.<br /> nâng cao hiệu quả cả trong sử dụng nguồn vốn cứu từ các bài học thành công và thất bại của các<br /> và cung cấp dịch vụ, (b) xây dựng mô hình tài nước đang phát triển trong suốt hơn 3 thập niên<br /> chính bền vững, (c) tạo điều kiện thuận lợi cho qua, NHTG (2, 5, 6) đã chỉ ra rằng để đưa thành<br /> việc đô thị hoá bền vững, (d) quản lý những ảnh công thành phần tư nhân tham gia đầu tư vào<br /> hưởng tiêu cực phát sinh khi phát triển GTVT, CSHT thì cơ cấu tài chính cần xác lập những<br /> và (e) phát triển nguồn nhân lực và năng lực nguyên tắc cơ bản cho việc chia sẻ rủi ro có hiệu<br /> quản lý nhằm đáp ứng yêu cầu của ngành. Bên lực, định rõ trách nhiệm pháp lý trong những<br /> cạnh đó, qua kinh nghiệm từ các nước đang phát trường hợp rủi ro, và định ra hệ thống thể chế<br /> triển, Báo cáo năm 2007 của NHTG (5) đã chỉ ra quản lý và quy định pháp luật thích hợp.<br /> rằng sự thay đổi bền vững trong vai trò của chính 3.3. Xu hướng tư nhân hoá trong GTVT<br /> phủ sẽ tạo động lực cho việc phát triển bền vững<br /> Hình 4 minh hoạ xu hướng tham gia của thành<br /> GTVT. Sự bền vững ở đây cần bao hàm toàn<br /> phần tư nhân vào các dự án GTVT của các nước<br /> diện các vấn đề bền vững trong kinh tế, tài<br /> đang phát triển trong giai đoạn từ 1995 đến 2005.<br /> chính, xã hội và môi trường. Bài viết này sẽ đề<br /> Vào những năm đầu 90, sự kỳ vọng vào thành<br /> cập chủ yếu đến vấn đề liên quan đến việc xây<br /> phần tư nhân là có thể đóng vai trò quan trọng<br /> dựng một mô hình tài chính bền vững cho phát<br /> trong việc cung cấp CSHT đã tạo ra sự đầu tư của<br /> triển GTVT.<br /> tư nhân tăng mạnh và đạt tối đa vào năm 1997 với<br /> 3.2 Mô hình tài chính bền vững trị giá US$18,4 tỷ. Tuy nhiên, sau đó vốn đầu tư<br /> Mô hình tài chính bền vững cho phát triển của tư nhân giảm dần xuống và đạt thấp nhất vào<br /> GTVT cần được xây dựng dựa trên 2 nguyên tắc, năm 2002 với US$2,9 tỷ. Điều này được giải thích<br /> đó là quản lý chi tiêu chặt chẽ và tăng khả năng do sự kiện khủng hoảng nền tài chính Châu Á năm<br /> huy động nguồn vốn. Để xây dựng mô hình huy 1997 gây ra sự khan hiếm và không ổn định về tài<br /> động nguồn vốn hiệu quả cần phân biệt 2 mức chính kéo dài trong suốt thời gian sau đó, trong<br /> độ sau: huy động vốn thông qua thu phí người khi bản chất của các dự án giao thông là có thời<br /> hưởng lợi từ CSHT cùng với các dịch vụ liên gian thu hồi vốn kéo dài và mang tính rủi ro cao.<br /> quan, và huy động vốn từ các nhà đầu tư vào Nhưng trong những năm gần đây, sự tin cậy của<br /> CSHT. các nhà đầu tư tư nhân được phục hồi với số vốn<br /> Nguồn thu phí được hình thành từ người đầu tư được cam kết vào năm 2005 là US$16,2 tỷ.<br /> hưởng lợi trực tiếp và từ nguồn thuế chung áp Như vậy, ta thấy được bức tranh lạc quan cho việc<br /> dụng cho mọi công dân. Cơ cấu huy động nguồn tư nhân hoá trong GTVT.<br /> vốn từ người hưởng lợi được thông qua việc tăng 20<br /> thu phí người sử dụng (như là tăng mức thu hiện<br /> tại, giảm trợ giá xăng dầu, hoặc lập nên các loại<br /> Vốn đầu tư (US$ tỉ)<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> 15<br /> thuế riêng) và sử dụng các nguồn quỹ tiết kiệm<br /> từ nhân dân. Nguồn thu này chủ yếu được sử<br /> 10<br /> dụng để nâng cấp dịch vụ giao thông và CSHT,<br /> vì theo các khảo sát của NHTG (2) cho thấy<br /> người sử dụng sẽ sẵn lòng chi trả những chi phí 5<br /> này nếu nó trực tiếp được sử dụng vào công tác<br /> bảo trì. Ngoài ra, các dự án giao thông - đặc biệt 0<br /> 1994<br /> <br /> 1995<br /> <br /> 1996<br /> <br /> 1997<br /> <br /> 1998<br /> <br /> 1999<br /> <br /> 2000<br /> <br /> 2001<br /> <br /> 2002<br /> <br /> 2003<br /> <br /> 2004<br /> <br /> 2005<br /> <br /> <br /> là các dự án lớn - thường xuyên làm tăng giá trị<br /> đất các khu vực xung quanh. Do vậy, chính phủ<br /> Nguồn: Ngân hàng Thế giới, 2006 (2)<br /> có thể thực hiện việc thu mua trước đất ở những<br /> khu vực này rồi sau đó bán lại với tỉ giá thích Hình 4: Vốn tư nhân trong phát triển GTVT<br /> hợp để tăng nguồn thu cho việc đầu tư các cơ sở của các nước đang phát triển, 1999 - 2005<br /> hạ tầng GTVT. Chính phủ Nhật Bản và Hồng Trong số các nước đang phát triển, 6 nước (bao<br /> Kông đã sử dụng hình thức này rất thành công gồm Argentina, Brazil, Chile, Trung Quốc,<br /> trong một số dự án lớn. Malaysia, và Mexico) chiếm gần 80% tổng số đầu<br /> Đối với các nhà đầu tư vào CSHT, như thực tư của tư nhân. Đặc biệt trong lĩnh vực xây dựng<br /> tế cho thấy, có thể là chính phủ (trung ương hoặc đường thu phí, chỉ trong vòng 10 năm từ 1990 đến<br /> địa phương), thành phần tư nhân, hoặc kết hợp 1999 Trung Quốc đã tăng nguồn vốn đầu tư của tư<br /> giữa chính phủ và tư nhân. Đặc biệt, khi các nhân từ 5% lên 40%. Hiện nay, Trung Quốc đã có<br /> nguồn vốn từ nhà nước không đáp ứng được yêu mạng lưới đường thu phí khoảng gần 20.000km<br /> cầu về chi phí đầu tư cho GTVT, thì rất cần phải (5). Tuy nhiên, trong hầu hết các trường hợp<br /> thu hút nguồn vốn từ tư nhân. Thông qua nghiên nguồn thu phí từ trực tiếp từ người sử dụng không<br /> <br /> <br /> 3<br /> Tạp chí Giao thông Vận tải, Bộ Giao Thông Vận tải, số tháng 8/2007.<br /> thể đủ cho chí phí xây dựng đường, do vậy chính tổng công ty phát triển công trình công cộng<br /> phủ phải nhượng quyền sử dụng khu đất cạnh (public corporations), gọi tắt là “tổng công ty”.<br /> đường cho nhà đầu tư như trường hợp xây dựng Thực hiện việc giảm nhẹ gánh nặng đối với thuế<br /> trung tâm thương mại trên lối ra vào của đường chung, chính phủ đưa ra một số biện pháp như là<br /> cao tốc Guangzhou-Shenzen của Trung Quốc. (a) phát hành công trái ở cả trung ương và địa<br /> Còn đối với các nước phát triển, hiện nay vấn phương; (b) lập nên các tổng công ty để thu phí<br /> đề tư nhân hoá vẫn đang trong quá trình hoàn người sử dụng và phát hành các trái phiếu liên kết<br /> (corporate bonds); và (c) xây dựng một số tài<br /> thiện như: quá trình tư nhân hoá của Nhật Bản<br /> khoản riêng “special account” cho các dự án trọng<br /> (xem Bảng 2), việc tư nhân hoá hệ thống đường<br /> tâm được đầu tư bằng nguồn thu phí từ người sử<br /> sắt gần đây ở Úc, và việc thực hiện các biện<br /> dụng và thông qua các loại thuế riêng. Đối với các<br /> pháp cải tiến ở Châu Âu thông qua các phương<br /> dự án rất lớn, Chính phủ đã có những chính sách<br /> thức hợp đồng mới (như là hợp đồng thiết kế kết tạo điệu kiện và khuyến khích để thành phần tư<br /> hợp xây dựng (Design-Build), hợp đồng dựa trên nhân tham gia. Ngoài ra, Nhật Bản còn áp dụng<br /> thành quả (Performance Based Contracting), hợp hình thức thu mua những khoảnh đất lân cận các<br /> đồng chuyển nhượng quyền kinh doanh dự án lớn để quy hoạch rồi bán lại cho người sử<br /> (Concession)) và các phương thức trả tiền mới dụng với mức giá chênh lệch thích hợp nhằm tăng<br /> đối với hệ thống đường thu phí (như là phí giao thêm nguồn thu cho đầu tư CSHT. Việc đa dạng<br /> thông ảo và cơ cấu trả tiền quả lý chủ động) hoá nguồn tài chính như thế này đã giúp cho<br /> (xem thêm ở tài liệu (7)). Chính phủ Nhật Bản đóng vai trò quan trọng trong<br /> Bảng 2: Quá trình thành phần tư nhân tham việc phát triển CSHT nhằm thúc đẩy tăng trưởng<br /> gia trong GTVT của Nhật Bản kinh tế ở mức độ cao trong suốt các thập niên từ<br /> Hình Năm CSHT và Dịch vụ 50 đến 80. Bảng 3 đưa ra cơ chế đa dạng hoá<br /> thức nguồn tài chính GTVT từ trung ương đến địa<br /> Tư 1987 Hệ thống đường sắt<br /> phương của Nhật Bản có liên hệ so sánh với tình<br /> nhân hình cụ thể của Việt Nam (2, 8, 9) đã cho thấy<br /> 2004 Sân bay quốc tế Narita<br /> hoá nguồn vốn cho phát triển GTVT ở Việt Nam vẫn<br /> 2005 Mạng lưới đường bộ (bao gồm<br /> còn rất hạn chế. Các phần dưới đây sẽ trình bày kỹ<br /> cả đường cao tốc)<br /> hơn các phương thức huy động nguồn vốn của<br /> Liên 1985 Sân bay quốc tế Kansai Chính phủ Nhật Bản.<br /> doanh nhà 1986 Đường cao tốc qua Vịnh Tokyo<br /> nước & tư 1998 Sân bay quốc tế miền trung Bảng 3. So sánh nguồn tài chính cho GTVT<br /> nhân Nhật Bản (Nagoya) giữa Nhật Bản và Việt Nam<br /> (PPJV)<br /> Cấp Nguồn tài chính<br /> Giaoquyền 2000 Ga hàng hoá cảng biển Hibiki Nhật Bản Việt Nam<br /> tài chính 2005 Ga hành khách sân bay Haneda Tài khoản chung Có<br /> cho tư 2005 Ga hàng hoá sân bay Haneda Tài khoản riêng Còn hạn chế<br /> nhân (PFI) Trung Công trái Có, nhưng chưa<br /> Tuy nhiên, như trên đã đề cập để đảm bảo ương phổ biến cho tư<br /> quá trình tư nhân hoá được bền vững và thành nhân<br /> công cần có sự chuyển đổi bền vững trong vai Chương trình vốn Chưa có<br /> trò của chính phủ. Bên cạnh đó, vai trò và động vay và đầu tư tài<br /> chính (FILP)<br /> cơ của các nhà cung cấp dịch vụ và cơ sở hạ tầng<br /> Cổ phiếu nhà nước Chưa có<br /> GTVT cần phải được làm rõ ràng và củng cố<br /> Địa Trung ương Có<br /> vững chắc thông qua việc tạo quyền tự chủ trong phương Trái phiếu địa Hiện có 2 dự án thí<br /> quản lý, nâng cao trách nhiệm trong phục vụ, & Tổ phương thông qua điểm cho GT đô thị<br /> xây dựng các quy định luật phù hợp để thúc đẩy chức tài chương trình FILP Hà Nội và TP.HCM<br /> sự cạnh tranh hiệu quả, và tạo điều kiện cho chính tư (1)<br /> người sử dụng và chủ sở hữu có tiếng nói và nhân Thuế địa phương, Chưa có, thường<br /> trách nhiệm hơn trong việc tham gia lựa chọn hoặc nhà khoản thuế riêng được đầu tư trực<br /> quyết định (5). nước tiếp từ NSNN.<br /> Tổng Tài khoản chung Tổng Cty Phát triển<br /> 4. Chính sách Tài chính GTVT: Kinh nghiệm công ty Đường cao tốc VN<br /> của Nhật Bản phát triển Trái phiếu liên kết Chưa có<br /> Nhằm huy động nguồn vốn trong nước cho phát công Chương trình Chưa có<br /> trình FILP<br /> triển cơ sở hạ tầng GTVT, Chính phủ Nhật Bản công Trái phiếu và vốn Chưa có<br /> đã thực hiện đa dạng hoá nguồn tài chính từ cộng vay từ các Tổ chức<br /> trung ương đến địa phương và thông qua các tài chính tư nhân<br /> <br /> <br /> 4<br /> Tạp chí Giao thông Vận tải, Bộ Giao Thông Vận tải, số tháng 8/2007.<br /> 4.1 Thành lập các tài khoản riêng Nhật Bản. Chương trình huy động nguồn vốn từ<br /> quỹ tiết kiệm bưu điện và bảo hiểm xã hội rồi<br /> Chính phủ Nhật Bản thành lập một số các tài<br /> chuyển lại cho các tổng công ty hoặc các nhà đầu<br /> khoản riêng cho phát triển GTVT từ thập niên<br /> tư tư nhân dưới hình thức cho vay có lãi suất.<br /> 50, như là tài khoản riêng cho nâng cấp đường<br /> Bằng hình thức này, Chính phủ Nhật Bản có khả<br /> bộ vào năm 1958 và cho nâng cấp cảng đường năng kích thích đầu tư CSHT mà không cần phải<br /> thuỷ vào năm 1961 (9). Những tài khoản riêng trực tiếp tăng thuế và tạo điều kiện cho tư nhân<br /> này này đã có hiệu lực trong việc trợ giúp chính mở rộng nguồn vốn đầu tư thông qua các tổ chức<br /> phủ xác lập lệ phí và các nguồn thuế riêng cho tài chính nhà nước. Tuy nhiên, trong quá trình<br /> người sử dụng. Bảng 4 đưa ra những nguồn thuế thực hiện một số tồn tại đã nảy sinh như là không<br /> riêng và hình thức sử dụng của chúng trong lĩnh tạo ra sự cạnh tranh công bằng cho thành phần tư<br /> vực đường bộ. Nguồn thu thuế này đã đóng vai nhân khi tham gia, thất thoát vốn vào các khoản<br /> trò quan trọng trong đầu tư xây dựng và bảo trì vay không có khả năng hoàn trả, hoạt động chưa<br /> cơ sở hạ tầng GTVT của Nhật Bản như thể hiện hiệu quả, và quy mô của hệ thống tài chính nhà<br /> trên Hình 5. nước quá lớn. Do vậy, chính phủ đang thực hiện<br /> Bảng 4. Nguốn thuế riêng sử dụng cho đầu tư kế hoạch cải cách bắt đầu tư năm 2001 bằng việc<br /> đường bộ của Nhật Bản, năm 2005 (Tỉ Yên) đưa vào thực hiện các nguyên tắc kinh tế thị<br /> Cấp Nguồn thuế riêng Mức sử Tổng trường và tư nhân hoá trong một số lĩnh vực. Việc<br /> dụng thu cải cách này cũng là một hành động tất yếu của<br /> Thuế xăng dầu 100% 2.962,9 chính phủ để đáp ứng sự trưởng thành của nền<br /> (từ 1954) kinh tế ở từng giai đoạn cụ thể.<br /> Trung ương<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> Thuế tải trọng xe 2/3 585,1<br /> 4.3 Thành lập các tổng công ty phát triển công<br /> (từ 1971)<br /> trình công cộng<br /> Thuế khí đốt lỏng 1/2 15,3<br /> Để giảm gánh nặng lên NSNN, Chính phủ Nhật<br /> (từ 1966)<br /> Tổng 3.563,3<br /> Bản đã thành lập các tổng công ty phát triển công<br /> Thuế phân phối dầu và 100% 1.055,6<br /> trình công cộng có thể thực hiện phát hành trái<br /> khí đốt (từ 1956) phiếu và vay vốn từ thành phần tư nhân để đầu tư<br /> Thuế sử dụng phương 100% 465,5 vào CSHT. Tổng công ty được thành lập đầu tiên<br /> tiện vận tải (từ 1968) bao gồm Tổng công ty Đường ôtô Nhật Bản (năm<br /> 1956) và Tổng công ty Đường cao tốc (năm 1959)<br /> Địa phương<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> Thuế đường 100% 307,2<br /> (9). Hình 6 mô phỏng cơ chế hoạt động của các<br /> nhượng cho địa<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> địa phương<br /> Thuế chuyển<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> (từ 1955) tổng công ty này dưới sự chỉ đạo và giám sát của<br /> phương<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> Thuế tải trọng 1/3 376,7 nhà nước. Các tổng công ty có thể vay vốn từ nhà<br /> xe (từ 1971) nước và hoàn trả lại với lãi suất nhất định, hoặc<br /> Thuế khí đốt 1/2 14,7 trong trường hợp cần thiết các tổng công ty này sẽ<br /> lỏng (từ 1966) nhận sự hỗ trợ về tài chính và vốn vay dưới các<br /> Tổng 2.219,7 hình thức ưu đãi. Công trình họ tham gia là các<br /> Tổng (Tỉ Yên) 5.783,0 công trình có khả năng sinh lợi như đường thu phí.<br /> Nguồn: Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2005 Hình 7 thể hiện vốn đầu tư mà các tổng công ty<br /> này đã đầu tư vào hệ thống đường thu phí trong<br /> Vốn vay suốt những thập niên qua. Bằng phương thức này,<br /> & đầu tư<br /> (14,4%)<br /> Thuế chính phủ đã tạo động cơ để các tổng công ty này<br /> riêng<br /> (14,4%) Trung (32,6%) thực hiện sử dụng nguồn vốn có hiệu quả và sinh<br /> ương<br /> lời. Trong khi nếu các doanh nghiệp nhà nước nếu<br /> Tổng đầu (33,2%)<br /> Thuế tư (100%) được bao cấp về tài chính và bị gò bó trong quá<br /> chung trình thực hiện thì họ sẽ có ít quyền tự chủ và<br /> (28,6%)<br /> Địa phương Thuế trách nhiệm, cũng như là không có động cơ để<br /> (52,4%) (23,8%) chung<br /> (0,6%) thực hiện công việc có hiệu quả. Mặc dù vậy, để<br /> Thuế riêng<br /> tăng quyền tự chủ và nâng cao trách nhiệm trong<br /> Nguồn: Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2005<br /> việc quản lý và sử dụng nguồn vốn, Chính phủ<br /> Nhật Bản đã quyết định thực hiện tư nhân hoá<br /> Hình 5. Huy động và phân bổ vốn trong lĩnh tổng công ty đường bộ vào tháng 11 năm 2005.<br /> vực đường bộ Nhật Bản, năm 2005<br /> 4.2 Chương trình vốn vay và đầu tư tài chính<br /> Chương trình vốn vay và đầu tư tài chính (FILP)<br /> là một phương sách quan trọng trong việc huy<br /> động nguồn vốn để đầu tư phát triển CSHT của<br /> <br /> <br /> 5<br /> Tạp chí Giao thông Vận tải, Bộ Giao Thông Vận tải, số tháng 8/2007.<br />  hình thức BOT của Mexico những năm đầu 90 là<br /> Nguồn Tài khoản một ví dụ khi chính phủ và thành phần tư nhân<br /> quỹ tiết riêng Chính phủ tham gia vẫn còn hạn chế kinh nghiệm để tiến<br /> kiệm hành những kế hoạch lớn với nhiều mục tiêu và<br /> không có sự chuẩn bị đầy đủ. Chính phủ Mexico<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> Chương trình FLIP<br /> đã lên kế hoạch và thực hiện dự án 6.000km<br /> <br /> <br /> <br /> Hoàn trả nợ trong<br /> đường thu phí đầy tham vọng trong khi đánh giá<br /> <br /> <br /> <br /> vòng 45 năm<br /> rủi ro về tài chính và khảo sát nhu cầu vận tải<br /> không được thực hiện kỹ lưỡng. Các ngân hàng<br /> nhà nước thì cấp vốn vay nhưng không thực hiện<br /> các công việc đánh giá như thông lệ. Các nhà đầu<br /> Công ty: tư được khuyến khích chuyển giao công trình sau<br /> Người Thu phí - Xây dựng khi hoàn vốn cho chính phủ trong thời gian ngắn,<br /> Hợp đồng - Bảo trì dẫn đến mức thu phí cho cùng quãng đường cao<br /> sử dụng Tổng Cty<br /> - Thu phí gấp 5 đến 10 lần so với Mỹ. Với mức phí cao như<br /> Nguồn: Japan Highway Corporations, 2005 vậy và khi lượng giao thông không nhiều, người<br /> Hình 6: Mô hình đầu tư xây dựng đường thu sử dụng sẵn sàng sử dụng các con đường không<br /> phí của Tổng Cty đường bộ Nhật Bản thu phí ngay cả khi thời gian đi lại tăng gấp 2 lần.<br /> Bên cạnh đó, mức chi phí xây dựng của các nhà<br /> đầu tư vượt trung bình gấp 2 lần so với giá dự toán<br /> 16<br /> ban đầu. Để khắc phục tình trạng này, chính phủ<br /> 14<br /> Mexico đã phải thực hiện một số chỉnh sửa như là<br /> Đường thuộc địa phương<br /> 12<br /> Đường thông thường tăng thời gian chuyển nhượng từ 10 hoặc 15 năm<br /> Vốn đầu tư (1000 tỉ Yên<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> 10 Đường thu phí lên 30 năm, và ngăn chặn các xe tải nặng sử dụng<br /> 8<br /> mạng lưới đường cũ không thu phí như một biện<br /> pháp cưỡng chế.<br /> 6<br /> <br /> <br /> 4<br /> 6. Kết luận<br /> 2<br /> Bài viết đã phân tích tình hình tài chính cho phát<br /> 0<br /> triển GTVT ở Việt Nam và cho thấy nguy cơ<br /> 1954<br /> 1956<br /> 1958<br /> 1960<br /> 1962<br /> 1964<br /> 1966<br /> 1968<br /> 1970<br /> 1972<br /> 1974<br /> 1976<br /> 1978<br /> 1980<br /> 1982<br /> 1984<br /> 1986<br /> 1988<br /> 1990<br /> 1992<br /> 1994<br /> 1996<br /> 1998<br /> 2000<br /> 2002<br /> 2004<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> khan hiếm nguồn vốn trong tương lai. Bên cạnh<br /> Nguồn: Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2005<br /> đó, bài viết bàn luận về những kinh nghiệm (cả<br /> Hình 7: Nguồn vốn đầu tư vào Mạng lưới<br /> các bài học thành công và thất bại) hữu ích trong<br /> đường bộ của Nhật Bản, 1954 đến 2004<br /> việc xây dựng nguồn tài chính bền vững cho phát<br /> triển GTVT của Việt Nam thông qua các Nghiên<br /> 4.4 Tham gia của thành phần tư nhân vào GTVT<br /> cứu của NHTG và của Chính phủ Nhật Bản.<br /> Đối với các dự án CSHT rất lớn, Chính phủ Nhật<br /> So sánh hình thức đa dạng hoá nguồn vốn giữa<br /> Bản đã phải huy động nguồn vốn thông qua trái<br /> Nhật Bản và Việt Nam đã cho thấy sự cần thiết<br /> phiếu, từ nguồn ngân sách và thành phần tư<br /> trong việc tăng khả năng huy động nguồn vốn để<br /> nhân. Có 2 dự án điển hình cho việc kết hợp giữa<br /> phát triển bền vững hệ thống GTVT ở Việt Nam.<br /> nguồn vốn tư nhân và nhà nước trong việc đầu tư<br /> Trong đó các hình thức như là lập các tài khoản<br /> đó là Đường cao tốc qua vịnh Tokyo và Sân bay<br /> riêng - đặc biệt ưu tiên cho lĩnh vực đường bộ, thu<br /> quốc tế Kansai. Ngoài vấn đề khó khăn về tài<br /> hút nguồn vốn đầu tư từ thành phần tư nhân, thành<br /> chính với số vốn đầu tư khổng lồ (khoảng 1500<br /> lập thêm các tổng công ty phát triển công trình<br /> tỉ Yên) và vốn vay có lãi suất cao (9), dự án Sân<br /> công cộng (như là đường cao tốc, đường thu phí,<br /> bay quốc tế Kansai đã đóng góp to lớn cho sự<br /> hoặc đường sắt) và nâng cao hiệu quả quản lý và<br /> phát triển kinh tế-xã hội vùng Kansai. Ngoài ra,<br /> sử dụng vốn của các tổng công ty này được xem<br /> như thể hiện trên Bảng 2 quá trình tư nhân hoá<br /> xét là những giải pháp có thể khả thi để thực hiện<br /> GTVT của Nhật Bản vẫn đang được tiếp tục<br /> ở Việt Nam. Tuy nhiên, để áp dụng các phương<br /> hoàn thiện thông qua những mốc lịch sử lớn<br /> thức mới này cần phải tiến hành các phân tích cụ<br /> trong những năm gần đây.<br /> thể và thực hiện các dự án thí điểm v