Tìm hiểu về quy hoạch tổng thể phát triển vùng ở Việt Nam, trường hợp vùng Đồng bằng Sông Hồng

CƠ SỞ KHOA HỌC CHO PHÁT TRIỂN VÙNG TRONG BỐI CẢNH HỘI NHẬP QUỐC TẾ CỦA VIỆT NAM<br /> <br /> 261<br /> <br /> TÌM HIỂU VỀ QUY HOẠCH TỔNG THỂ<br /> PHÁT TRIỂN VÙNG Ở VIỆT NAM,<br /> TRƯỜNG HỢP VÙNG ĐỒNG BẰNG SÔNG HỒNG<br /> ThS. Nguyễn Hoàng Hà<br /> Viện Chiến lược phát triển, Bộ Kế hoạch và Đầu tư<br /> <br /> Lời nói đầu<br /> Kể từ Đại hội Đảng lần thứ VII (1991), chúng ta bắt đầu xây dựng<br /> chiến lược phát triển đất nước với thời kỳ 10 năm (1991‑2000) và cho<br /> đến nay, Việt Nam đã trải qua gần hai thời kỳ chiến lược phát triển. Để<br /> cụ thể hoá một bước của chiến lược phát triển đất nước, từng vùng lãnh<br /> thổ được quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế ‑ xã hội. Đến thời điểm<br /> hiện tại, quy hoạch tổng thể phát triển 6 vùng kinh tế ‑ xã hội1 ở Việt<br /> Nam đang được trình Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, ngành và các địa<br /> phương đóng góp ý kiến.<br /> Có phải chăng rằng chỉ có Việt Nam có quy hoạch tổng thể phát triển<br /> kinh tế vùng, được xuất phát từ nguyên nhân chủ yếu là cụ thể hoá hơn<br /> các mục tiêu, định hướng, và giải pháp của chiến lược phát triển đất<br /> nước đối với từng vùng? Nếu chỉ cần vào trang web tìm kiếm hàng đầu<br /> thế giới, Google, và nhập dòng chữ “regional planning” (quy hoạch<br /> vùng) ta sẽ nhận được 603.000.000 địa chỉ tương ứng. Như vậy, có thể<br /> thấy rằng, quy hoạch vùng của Việt Nam không phải là mới, là duy nhất.<br /> Trong các tài liệu, tác giả nghiên cứu, quy hoạch vùng đang được thực<br /> hiện ở nhiều nước khác nhau, từ những nước phát triển đến những quốc<br /> đang phát triển, nhưng khái niệm về vùng, các cách tiếp cận, những nội<br /> dung và phương thức thực hiện quy hoạch có nhiều điểm khác biệt. Sau<br /> <br /> 1. Vùng Trung du và miền núi phía Bắc; Vùng Đồng bằng sông Hồng; vùng Bắc Trung<br /> bộ và Duyên hải miền Trung; Vùng Tây Nguyên; Vùng Đông Nam Bộ; và Vùng<br /> Đồng bằng sông Cửu Long.<br /> <br /> 262<br /> <br /> Nguyễn Hoàng Hà<br /> <br /> đây chúng ta hãy cùng tìm hiểu. Để minh hoạ rõ thêm về việc nghiên<br /> cứu và xây dựng quy hoạch tại Việt Nam, tác giả viện dẫn trường hợp<br /> Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế ‑ xã hội vùng Đồng bằng sông<br /> Hồng do Viện Chiến lược phát triển làm Chủ đề án.<br /> <br /> 1. Một số quan niệm về vùng và vùng kinh tế<br /> 1.1. Quan niệm về vùng<br /> Theo Gregory và các cộng sự (2009: 630), hầu hết các nhà nghiên cứu<br /> đều định nghĩa vùng là (a) một miền hoặc một khu vực không rõ ràng về<br /> quy mô trên bề mặt của trái đất, bao gồm nhiều thành tố khác nhau tạo<br /> thành một sự kết hợp chức năng; (b) là một phần của một hệ thống các vùng<br /> che phủ trái đất; hoặc (c) một bộ phận của một đặc trưng của trái đất, như<br /> là một vùng khí hậu đặc biệt (cụ thể) hoặc vùng kinh tế đặc biệt (cụ thể).<br /> Trong cuốn sách của mình, Phú và Thu (2006:18‑19), dựa trên các tài<br /> liệu nghiên cứu, đã cho rằng vùng là một khái niệm về không gian nhất<br /> định trên trái đất. Hai ông cho rằng, vùng phải có được những đặc tính<br /> cơ bản, bao gồm: một không gian nhất định; phạm vi và ranh giới nhất<br /> định; và có hình thức kết cấu nhất định.<br /> Các tài liệu cho thấy rằng, các khái niệm về vùng lãnh thổ hay<br /> vùng địa lý đều không có sự khác biệt nhiều và đối với các quốc gia,<br /> phạm vi (ranh giới) của vùng địa lý cũng không có biến động nhiều<br /> qua thời gian.<br /> 1.2. Vùng kinh tế và vùng kinh tế ‑ xã hội<br /> Không giống như vùng địa lý đơn thuần, khái niệm về vùng kinh tế<br /> mang tính “động” do các hình thái, phương thức và các nội dung hoạt<br /> động kinh tế của con người thay đổi nhanh chóng qua thời gian. Các<br /> tính chất đặc trưng về vùng kinh tế bắt đầu có những biến đổi, đặc biệt<br /> là về không gian và chức năng kinh tế của vùng. Vùng kinh tế gắn liền với<br /> sự phát triển của ngành địa lý kinh tế.<br /> Ngành địa lý kinh tế được phát triển mạnh mẽ từ cuối thế kỷ 19.<br /> Trong vòng hơn 50 năm kể từ khi xuất hiện, lĩnh vực địa lý kinh tế và<br /> vùng kinh tế đã được đánh dấu bằng những giai đoạn năng động và đổi<br /> mới với các nghiên cứu của Weber (1909), Losch (1939), Isard (1956). Các<br /> <br /> Tìm hiểu về quy hoạch tổng thể phát triển vùng ở Việt Nam...<br /> <br /> 263<br /> <br /> khái niệm về vùng kinh tế trong giai đoạn này được gắn với các hoạt<br /> động tích tụ (tập trung) kinh tế gắn liền với các hoạt động thương mại<br /> như buôn bán trao đổi hàng hoá. Đến những năm 1960, lý thuyết mới<br /> về vùng kinh tế và địa lý kinh tế được xuất hiện, với cuộc cách mạng<br /> định lượng, từ lý giải về vị trí đến việc giải thích về hành vi của khoa<br /> học không gian. Tiếp đó, những năm 1980, lý thuyết mới về địa lý công<br /> nghiệp một sự phối hợp của đổi mới lý thuyết và bối cảnh kinh tế thay<br /> đổi nhanh chóng đã có một lĩnh vực năng động tri thức.<br /> Cùng thời điểm đó, ở những nước xã hội chủ nghĩa Đông Âu, đặc<br /> biệt là Liên Xô (trước đây) cũng hình thành việc xây dựng các vùng kinh<br /> tế. Theo nhà địa kinh tế học, Alaev (trích Phú và Thu 2006: 19‑20) vùng<br /> kinh tế là một bộ phận lãnh thổ nguyên vẹn của nền kinh tế quốc dân,<br /> có những dấu hiệu sau: chuyên môn hoá những chức năng kinh tế quốc<br /> dân cơ bản; tính tổng hợp: được hiểu theo nghĩa rộng như là mối quan<br /> hệ qua lại giữa các bộ phận cấu thành quan trọng nhất trong cơ cấu kinh<br /> tế và cơ cấu lãnh thổ của vùng..., coi vùng như là hệ thống toàn vẹn, một<br /> đơn vị có tổ chức trong bộ máy quản lý lãnh thổ nền kinh tế quốc dân.<br /> Có thể thấy rằng, vùng kinh tế theo quan niệm của Liên Xô gắn chặt<br /> với chuyên môn hoá sản xuất của vùng trong lãnh thổ quốc gia, thể hiện<br /> qua cơ cấu ngành (sản phẩm), nghề (lao động) của vùng đó.<br /> Một trào lưu mới trong việc quan niệm vùng kinh tế được bắt đầu từ<br /> những năm 1990 sau khi hệ thống xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu sụp đổ.<br /> Quá trình toàn cầu hoá và hội nhập hoá khu vực được diễn ra mạnh mẽ<br /> làm đồng thời xuất hiện những khái niệm mới như chuỗi giá trị toàn cầu,<br /> hệ thống phân phối toàn cầu, đầu tư ra nước ngoài (offshore), khu vực<br /> hậu cần (logistic), hoặc cụm tương hỗ (cluster),... nhằm tạo ra những giá<br /> trị lớn hơn. Các dòng đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), các luồng thương<br /> mại, cũng như các hiệu ứng công nghệ (technology spillover) được luân<br /> chuyển nhanh chóng giữa các quốc gia thông qua các tập đoàn đa quốc<br /> gia. Lúc này, quan niệm về vùng đã có sự thay đổi. Barnet (2001: 15) đã<br /> định nghĩa vùng là một đơn vị cạnh tranh của một quốc gia trong nền<br /> kinh tế toàn cầu, do đó cần phải có cách tiếp cận mới và là lý do tại sao<br /> hợp tác vùng trở thành một chiến lược không thể thiếu cho tương lai.<br /> Cũng trong thời gian này, các lý thuyết mới liên quan đến vùng đã được<br /> ứng dụng mạnh mẽ, đặc biệt là lý thuyết cạnh tranh của Michael Porter<br /> <br /> 264<br /> <br /> Nguyễn Hoàng Hà<br /> <br /> và mô hình phân tích không gian của Paul Krugman. Điều đặc biệt là các<br /> lý thuyết, mô hình về vùng này được tập trung phân tích hành vi của<br /> người lao động (tiền lương) và các doanh nghiệp liên quan đến vùng.<br /> Đối với Việt Nam, các nhà lập quy hoạch vùng chịu sự ảnh hưởng<br /> rất lớn từ cách quan niệm về vùng kinh tế và vùng kinh tế ‑ xã hội<br /> của hệ thống xã hội chủ nghĩa (đặc biệt là Liên Xô), gắn chặt với sự<br /> phân công lao động xã hội của vùng trong cả nước, thể hiện bằng mặt<br /> cơ cấu xã hội của vùng. Theo Ngô Doãn Vịnh (2003: 184) vùng kinh<br /> tế là một hệ thống kinh tế ‑ xã hội lãnh thổ, bao gồm các mối liên hệ<br /> tương tác nhiều chiều giữa các bộ phận cấu thành: liên hệ địa lý, liên<br /> hệ về kỹ thuật, liên hệ về kinh tế và liên hệ về các mặt xã hội trong<br /> hệ thống cũng như với ngoài hệ thống. Mỗi vùng là một tập hợp các<br /> thành tố tự nhiên ‑ kinh tế ‑ xã hội. Đặc tính và trình độ phát triển<br /> của nó được phản ánh bởi cơ cấu kinh tế, cơ cấu xã hội của nó (trong<br /> đó có cả cơ cấu các yếu tố tự nhiên bền vững). Nói cách khác, cơ cấu<br /> là thuộc tính quan trọng nhất của vùng. Vùng này khác vùng kia là<br /> bởi cơ cấu của nó.<br /> Theo Nghị định 92/2006/NĐ‑CP của Chính phủ ngày 7/9/2006 về lập,<br /> phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế ‑ xã hội, thì<br /> vùng kinh tế ‑ xã hội là một bộ phận của lãnh thổ quốc gia, gồm một số<br /> tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có các hoạt động kinh tế ‑ xã hội<br /> tương đối độc lập, thực hiện sự phân công lao động xã hội của cả nước.<br /> Đây là loại vùng phục vụ việc hoạch định chiến lược và quy hoạch phát<br /> triển kinh tế ‑ xã hội theo lãnh thổ cũng như để quản lý các quá trình<br /> phát triển kinh tế ‑ xã hội trên mỗi vùng của đất nước.<br /> <br /> 2. Lập, phương pháp và quy trình lập quy hoạch tổng thể phát<br /> triển kinh tế - xã hội vùng<br /> 2.1. Quan niệm về lập quy hoạch<br /> Trước hết cần phải hiểu lập quy hoạch vùng là gì? Theo trang từ điển<br /> bách khoa toàn thư mở Wikipedia, “regional planning” là một ngành<br /> khoa học về việc bố trí hiệu quả lĩnh vực kết cấu hạ tầng và các khu vực<br /> cho sự phát triển bền vững của vùng1. Còn theo trang Wisegeek,<br /> 1. http://en.wikipedia.org/wiki/Regional_planning<br /> <br /> Tìm hiểu về quy hoạch tổng thể phát triển vùng ở Việt Nam...<br /> <br /> 265<br /> <br /> “regional planning” là một lĩnh vực của ngành kế hoạch phát triển liên<br /> quan đến sự bố trí và sắp đặt kết cấu hạ tầng và các thành tố cơ bản khác<br /> trên một lãnh thổ rộng lớn1. Quan niệm này cũng được sự đồng tình từ<br /> Ngô Doãn Vịnh (2003) khi ông cho rằng, quy hoạch vùng tương tự với<br /> tổ chức không gian lãnh thổ, tức là liên quan đến sự sắp xếp, bố trí kết<br /> cấu hạ tầng và các lĩnh vực chính, trọng yếu của một vùng. Điều này<br /> cũng được thể hiện rõ ở Nghị định 92/2006/NĐ‑CP, đã định nghĩa quy<br /> hoạch tổng thể phát triển kinh tế ‑ xã hội vùng, lãnh thổ là “luận chứng<br /> phát triển kinh tế ‑ xã hội và tổ chức không gian các hoạt động kinh tế ‑<br /> xã hội hợp lý trên lãnh thổ nhất định trong một thời gian xác định”.<br /> Điều đó, cho thấy rằng, về quan niệm lập quy hoạch tổng thể vùng<br /> của nước ngoài và Việt Nam có sự tương đồng rất lớn, liên quan mật<br /> thiết đến tổ chức không gian lãnh thổ trên phạm vi vùng nghiên cứu.<br /> 2.2. Phương pháp và quy trình<br /> Từ các quan niệm khác nhau về vùng kinh tế hoặc vùng kinh tế ‑ xã<br /> hội, đã dẫn đến cách tiếp cận và quan điểm phát triển vùng khác nhau.<br /> Tuỳ từng hoàn cảnh lịch sử kinh tế ‑ xã hội mà quy trình và phương<br /> pháp lập quy hoạch cũng khác nhau.<br /> 2.2.1. Các nước phương Tây<br /> Cách tiếp cận hoặc cách quan niệm về vùng có ảnh hưởng trực tiếp,<br /> rất lớn đến các phương pháp lập quy hoạch. Qua phần trình bày trên<br /> phần 1, đã cho thấy rằng, quan niệm về vùng kinh tế và địa kinh tế của<br /> các nước phương Tây có tính “động”, phù hợp với xu hướng phát triển,<br /> vận động của nền kinh tế toàn cầu. Các vùng không chỉ còn có ranh giới<br /> trong phạm vi của lãnh thổ, mà nó còn là một đơn vị cạnh tranh của nền<br /> kinh tế trên phạm vi toàn cầu. Chính vì lý do này, có rất nhiều phương<br /> pháp và mô hình lập quy hoạch vùng, đặc biệt là các phương pháp và<br /> mô hình tổ chức, bố trí các đơn vị (thành phố, nhà máy, nông thôn,...)<br /> trên vùng nghiên cứu. Qua các tài liệu nghiên cứu (các bản lập quy<br /> hoạch phát triển vùng của các nước thuộc hệ thống phương Tây2), chúng<br /> tôi nhận thấy, những cách thức bố trí không gian lãnh thổ cũ như Von<br /> Thunen hay mô hình hệ thống trung tâm chỉ là những ví dụ trong sách<br /> 1. http://www.wisegeek.com/what‑is‑regional‑planning.htm<br /> 2.. Bao gồm các nước thuộc khối EU, Hoa Kỳ, Canada, Úc và Newzealand<br /> <br />