Báo cáo Đối tác công tư y tế ở Việt Nam: Vấn đề và lựa chọn

Chia sẻ: ViChaelisa ViChaelisa | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:119

Thêm vào BST

Báo xấu

20
lượt xem 6
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Báo cáo này nhằm đưa ra bằng chứng để Chính phủ Việt Nam xây dựng chính sách cho PPP Y tế, bao gồm Luật đầu tư theo phương thức PPP và những văn bản pháp lý liên quan, cũng như để Bộ Y tế và chính quyền địa phương ra quyết định cho các giao dịch PPP.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Báo cáo Đối tác công tư y tế ở Việt Nam: Vấn đề và lựa chọn

Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized TIÊU ĐIỂM PHÁT TRIỂN QUỐC TẾ Vấn đề và lựa chọn Lê Minh Sang, Ramesh Govindaraj, và Caryn Bredenkamp Đối tác công tư y tế ở Việt Nam
T I Ê U Đ I Ể M P H ÁT T R I Ể N Q U Ố C T Ế Đối tác công tư y tế ở Việt Nam Vấn đề và lựa chọn LÊ MINH SANG, RAMESH GOVINDARAJ, VÀ CARYN BREDENKAMP
© 2020 Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Quốc tế / Ngân hàng Thế giới 1818 H Street NW, Washington, DC 20433 Điện thoại: 202-473-1000; Website: www.worldbank.org Bảo lưu một số quyền 1 2 3 4 23 22 21 20 Cuốn sách này ban đầu được Ngân hàng Thế giới xuất bản bằng tiếng Anh có tiêu đề Public-Private Partnerships for Health in Vietnam: Issues and Options cho năm 2020, doi:10.1596/978-1-4648-1574-4. Nếu trong trường hợp có sự khác biệt, văn bản gốc sẽ được áp dụng. Cuốn sách trong chuỗi ấn phẩm này được xuất bản để kịp thời truyền đạt kết quả nghiên cứu, phân tích và kinh nghiệm hoạt động của Ngân hàng Thế giới. Mức độ ngôn ngữ chỉnh sửa có thể thay đổi theo từng ấn phẩm khác nhau. Cuốn sách được nghiên cứu bởi nhóm nhân viên Ngân hàng Thế giới với sự đóng góp từ bên ngoài. Kết quả nghiên cứu, kiến giải và kết luận thể hiện trong tác phẩm này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Ngân hàng Thế giới và Ban Giám đốc Điều hành hay Chính phủ các quốc gia thành viên mà họ đại diện. Ngân hàng Thế giới không đảm bảo tính chính xác của dữ liệu trình bày trong nghiên cứu này. Đường biên giới, màu sắc, tên gọi và các thông tin khác biểu hiện trên các bản đồ trong tác phẩm này không hàm ý bất kỳ đánh giá nào của Ngân hàng Thế giới về tình trạng pháp lý của bất kỳ vùng lãnh thổ nào và cũng không thể hiện bất kỳ sự ủng hộ hay chấp nhận nào của Ngân hàng Thế giới về các đường biên giới đó. Không nội dung nào trong tác phẩm này tạo nên hoặc được coi như là một hạn chế hoặc từ bỏ các đặc quyền và miễn trừ của Nhóm Ngân hàng Thế giới, tất cả đều được bảo lưu cụ thể.. Quyền lợi và các hoạt động được phép Tác phẩm này được xuất bản theo Giấy phép Các sản phẩm Sáng tạo chung 3.0 IGO (CC BY 3.0 IGO) http:// creativecommons.org/licenses/by/3.0/igo. Theo Giấy phép Các sản phẩm Sáng tạo chung, người sử dụng có thể tự do sao chép, lưu hành, truyền tải và cải biên tài liệu, kể cả cho các mục đích thương mại, với các điều kiện sau: Trích dẫn—Vui lòng trích dẫn tác phẩm theo định dạng như sau: Sang, Lê Minh, Ramesh Govindaraj, và Caryn Bredenkamp. 2020. Đối tác công tư y tế ở Việt Nam: Vấn đề và lựa chọn. Tiêu điểm phát triển quốc tế. Washington, DC: Ngân hàng Thế giới. doi:10.1596/978-1-4648-1585-0. Giấy phép xuất bản: Giấy phép Creative Commons theo thẩm quyền CC BY 3.0 IGO Dịch thuật—Nếu tiến hành dịch tác phẩm này, vui lòng bổ sung dòng tuyên bố miễn trách nhiệm dưới đây: Bản dịch này không phải do Ngân hàng Thế giới thực hiện và không nên được coi là bản dịch chính thức của Ngân hàng Thế giới. Ngân hàng Thế giới sẽ không chịu trách nhiệm về bất kỳ nội dung hoặc lỗi trong bản dịch này. Cải biên—Nếu cải biên tác phẩm này, vui lòng bổ sung dòng tuyên bố miễn trách nhiệm dưới đây: Đây là bản cải biên từ tài liệu gốc của Ngân hàng Thế giới. Quan điểm và ý kiến thể hiện trong bản cải biên là trách nhiệm của riêng tác giả và không được Ngân hàng Thế giới xác nhận. Nội dung của bên thứ ba—Ngân hàng Thế giới không nhất thiết nắm giữ quyền sở hữu đối với toàn bộ nội dung có trong tác phẩm. Do đó, Ngân hàng Thế giới không đảm bảo rằng việc sử dụng bất kỳ nội dung hoặc mục nào thuộc sở hữu của bên thứ ba có trong tác phẩm sẽ không vi phạm các quyền của các bên thứ ba đó. Người sử dụng tác phẩm chịu hoàn toàn mọi rủi ro khiếu nại xuất phát từ những vi phạm như vậy. Nếu muốnsử dụng lại một phần của tác phẩm, người sử dụng có trách nhiệm xác định xem có cần xin phép về việc sử dụng lại hay không và có được sự chấp thuận của chủ sở hữu bản quyền. Ví dụ về các phần nội dung có thể bao gồm, nhưng không giới hạn ở các hình, bảng hoặc hình ảnh. Mọi câu hỏi về quyền và giấy phép xin gửi về World Bank Publications, The World Bank Group, 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA; e-mail: pubrights@worldbank.org. ISBN: 978-1-4648-1585-0 DOI: 10.1596/978-1-4648-1585-0 Ảnh bìa: © Nguyen Khanh / Ngân hàng Thế giới. Cần xin phép nếu muốn sử dụng lại. Thiết kế bìa: Debra Naylor / Naylor Design Inc.
Mục lục Lời cảm ơn vii Về tác giả ix Tóm tắt xi Chữ viết tắt xvii CHƯƠNG 1 Giới thiệu 1 Phát triển kinhh tế và vai trò mới nổi của Đối tác công tư 1 Nhu cầu mở rộng dịch vụ chăm sóc sức khỏe, nhưng dư địa tài chính hạn chế 3 Những chính sách gần đây đã tạo ra môi trường thuận lợi để huy động các nguồn lực tư nhân cho y tế 4 Sự cần thiết của một nghiên cứu về PPP y tế ở Việt Nam 8 Mục tiêu, phạm vi và phương pháp nghiên cứu 9 Ghi chú 12 Tài liệu tham khảo 13 CHƯƠNG 2 Định nghĩa, đặc tính và các loại hình PPP y tế 15 Giới thiệu 15 PPP là gì và có đặc trưng như thế nào? 15 Phạm vi và chức năng tiêu biểu của PPP y tế 17 Các loại hình PPP y tế phổ biến và ví dụ 18 Điều kiện tiên quyết để thực hiện thành công dự án PPP y tế 23 Ghi chú 28 Tài liệu tham khảo 28 CHƯƠNG 3 Khuôn khổ cho chương trình PPP y tế ở Việt Nam 31 Giới thiệu 31 Khung PPP chung 31 Tổ chức triển khai PPP y tế 36 Cơ chế tài chính và trách nhiệm giải trình cho một dự án PPP y tế 41 Ghi chú 43 Tài liệu tham khảo 44 CHƯƠNG 4 Thiết kế và triển khai dự án PPP y tế 45 Giới thiệu 45 Danh mục dự án PPP y tế - số lượng và loại hình 45 Các dự án PPP trong giai đoạn chuẩn bị 48 Các dự án PPP trong giai đoạn đấu thầu 51 Các dự án PPP trong giai đoạn triển khai 54 iii
iv | Đối tác công tư y tế ở Việt Nam Dự án PPP bị chấm dứt 56 Nghiên cứu trường hợp dự án liên doanh (không PPP) 58 Những bài học chung rút ra từ các nghiên cứu trường hợp 61 Phụ lục 4A: Danh sách các dự án PPP về y tế đã hoàn thành ít nhất một bước trong quá trình chuẩn bị dự án 62 Phụ lục 4B: Danh sách các dự án PPP y tế đã đi đến giai đoạn đấu thầu 64 Ghi chú 65 Tài liệu tham khảo 65 CHƯƠNG 5 Những rào cản trong triển khai PPP y tế 67 Giới thiệu 67 Những rào cản từ khung chính sách và quy định về PPP 67 Những rào cản từ khu vực công cộng 72 Những rào cản từ khu vực tư nhân 78 Những rào cản từ khu vực tài chính 80 Ghi chú 82 Tài liệu tham khảo 83 CHƯƠNG 6 Kết luận và Khuyến nghị 85 Kết luận 85 Khuyến nghị 86 Ghi chú 91 Tài liệu tham khảo 91 Danh mục tài liệu tham khảo 93 Các Hộp 2.1 PPP quản lý thiết bị ở Kenya 20 2.2 Hợp đồng quản lý cho các cơ sở y tế ở tỉnh Sindh, Pakistan 20 2.3 Chương trình lọc máu quốc gia ở Ấn Độ 21 2.4 Phức hợp Y tế Adana ở Thổ Nhĩ Kỳ 22 2.5 Bệnh viện PPP ở Lesotho 23 2.6 Chuyên môn cần thiết của cán bộ công liên quan đến quản lý dự án PPP 26 Các Hình 1.1 Số lượng các dự án PPP đã ký kết tại Việt Nam, theo lĩnh vực, đến năm 2019 2 1.2 Các đề án liên doanh theo thiết bị 7 1.3 Các đề án liên doanh theo nguồn vốn 7 1.4 Khung đánh giá PPP y tế ở Việt Nam 10 2.1 Năm hình thức PPP y tế phổ biến 19 2.2 Những trở ngại với PPP ở khu vực Châu Á – Thái Bình Dương 27 3.1 Tổng quan khung pháp lý về PPP của Việt Nam 32 3.2 Áp dụng các hợp đồng PPP ở Việt Nam 33 3.3 Quy trình phát triển PPP điển hình tại Việt Nam 34 3.4 So sánh khuôn khổ pháp lý PPP của một số quốc gia với những thực hành tốt được quốc tế công nhận 35 3.5 Các hợp đồng PPP và không PPP có thể áp dụng trong ngành y tế Việt Nam 36 3.6 Tổ chức triển khai PPP trong Bộ Y tế 38 3.7 Tổ chức triển khai PPP y tế tại thành phố Hồ Chí Minh 40 4.1 Số lượng dự án PPP y tế theo vòng đời dự án 46 4.2 Cấu trúc dự án Thủ Đức 49 4.3 Cấu trúc dự án Tân Phú 50 4.4 Cấu trúc của dự án BTO dịch vụ thiết bị 52 4.5 Cấu trúc dự án chăm sóc sức khỏe ban đầu 53 4.6 Cấu trúc dự án Ký túc xá 54 4.7 Cấu trúc dự án bệnh viện BOT Cà Mau 55 4.8 Cấu trúc dự án bệnh viện BOO Cẩm Phả 56 4.9 Mô hình kinh doanh của bệnh viện cổ phần cùng địa điểm, cùng thương hiệu 59
Mục lục | v 5.1 Năng lực quản lý PPP trong khu vực công cộng 75 5.2 Năng lực quản lý PPP giữa các nhóm cán bộ quản lý 76 5.3 Sự sẵn có nguồn tài chính 77 5.4 Sự sẵn có nguồn thông tin 77 5.5 Tiếp cận thông tin về PPP giữa cán bộ quản lý cơ sở và cán bộ quản lý ở SYT, BYT 78 Bản đồ 1.1 Số giường bệnh tư nhân trên 10.000 dân trên đất liền Việt Nam, theo tỉnh, năm 2019 6 Các Bảng 1.1 Các phương pháp thu thập số liệu áp dụng cho các phần của nghiên cứu 11 4.1 Số lượng PPP y tế theo CQNN, đơn vị tài trợ, địa điểm, loại hình và quy mô 47 4.2 Trách nhiệm của khối công và khối tư trong hợp đồng PPP 57 4A.1 Phụ lục 4A: Danh sách các dự án PPP về y tế đã hoàn thành ít nhất một bước trong quá trình chuẩn bị dự án 62 4B.1 Phụ lục 4B: Danh sách các dự án PPP y tế đã đi đến giai đoạn đấu thầu 64 5.1 Các quy định chính điều chỉnh dự án PPP y tế 69 5.2 Các thách thức về quy định theo vòng đời dự án PPP 70 5.3 So sánh thủ tục dự án PPP và liên doanh 72
Lời cảm ơn Báo cáo này được thực hiện bởi nhóm nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới bao gồm trưởng nhóm Lê Minh Sang (chuyên gia y tế, tác giả) cùng các thành viên Ramesh Govindaraj (chuyên gia y tế trưởng, tác giả), Caryn Bredenkamp (chuyên gia kinh tế trưởng, tác giả). Nhóm nhận được sự hỗ trợ kỹ thuật của Vũ Thu Hằng (chuyên gia ngành tài chính) và Kiều Hữu Hạnh (tư vấn). Công ty KPMG Tax and Advisory Limited cùng với công ty Monitor Consulting đã tổng hợp tài liệu nền và tiến hành các khảo sát để cung cấp số liệu đầu vào cho nghiên cứu. Báo cáo được chuẩn bị dưới sự chỉ đạo chung của Enis Bariş (giám đốc phụ trách khu vực Đông Á và Thái Bình Dương của Ban Y tế, Dinh dưỡng và Dân số toàn cầu) và Ousmane Dion (giám đốc quốc gia văn phòng Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam). Các tác giả xin cảm ơn các chuyên gia phản biện, Charles William Dalton (chuyên gia y tế cao cấp, Công ty Tài chính Quốc tế [IFC]), Vikram Sundara Rajan (chuyên gia y tế cao cấp, Ngân hàng Thế giới), và Andreas Seiter (chuyên gia y tế trưởng, Ngân hàng Thế giới) vì những ý kiến đóng góp trong quá trình hoàn thiện báo cáo này. Nhóm nghiên cứu cũng gửi lời cảm ơn chân thành tới Sarah Bales (tư vấn), Đỗ Việt Dũng (cán bộ quốc gia cao cấp), Achim Fock (quản lý danh mục), Barry Francis (chuyên gia hạ tầng, Healthcare UK), Marina Huynh (quản lý cao cấp, EY Hongkong), Keiko Inoue (trưởng chương trình phát triển con người), Dhawal Jhamb (cán bộ đầu tư, IFC), Sneha Kanneganti (chuyên gia y tế, quỹ Tài chính Toàn cầu [GFF]), Masaya Kobayashi (cán bộ của văn phòng JICA tại Vietnam), Hulya Pasaogullari (Tư vấn trưởng, iMC Worldwide), Madhu Raghunath (trưởng chương trình hạ tầng), Trần Trung Kiên (chuyên gia đấu thầu cao cấp), và Edwin Hin Lung Yeng (chuyên gia tài chính hạ tầng cao cấp) vì những lời khuyên về phương pháp tiếp cận và ý kiến đóng góp cho nội dung của báo cáo. Nhóm nghiên cứu cũng cảm ơn Hoàng Thị Anh Nga (trợ lý chương trình) đã hỗ trợ hành chính trong quá trình chuẩn bị báo cáo. Các tác giả cũng xin cảm ơn Bộ Y tế, Bộ Kế hoạch Đầu tư và Sở Y tế thành phố Hồ Chí Minh phối hợp thực hiện nghiên cứu, cũng như Sở Y tế các tỉnh/thành phố khác, các cơ quan nhà nước và tư nhân trong ngành y tế, các hội chuyên ngành và các đối tác phát triển đã tham gia vào các hội thảo tham vấn. Nhóm nghiên cứu ghi nhận và cảm ơn nguồn vốn quý báu của Quỹ Tài chính Toàn cầu cho Phụ nữ, Trẻ em và Trẻ vị thành niên (GFF). vii
Về tác giả Caryn Bredenkamp là chuyên gia kinh tế trưởng tại Ngân hàng Thế giới, chuyên gia về tài chính y tế, bảo hiểm y tế, bảo hiểm xã hội và phân tích vốn chủ sở hữu. Bà có hơn 15 năm kinh nghiệm nghiên cứu về y tế và tình trạng đói nghèo ở các nước đang phát triển. Bà dành phần lớn thời gian làm việc tại các quốc gia có thu nhập trung bình, với quy mô dân số lớn như Ấn Độ, Philippines và Việt Nam, và cả ở những quốc gia có nền kinh tế dễ bị tổn thương hơn như Cộng hòa Dân chủ Congo, Eritrea, Myanmar và Đông Timor. Trước khi làm việc cho Ngân hàng Thế giới, bà Caryn là giảng viên của Đại học Stellenbosch và Đại học KwaZulu-Natal tại quê hương Nam Phi. Bà là tác giả của nhiều bài báo đăng trên các tạp chí quốc tế có bình duyệt. Bà có bằng tiến sĩ về chính sách công, bằng thạc sĩ kinh tế và bằng cử nhân khoa học chính trị và kinh tế. Ramesh Govindaraj là chuyên gia y tế trưởng của Ban Y tế, Dinh dưỡng và Dân số toàn cầu của Ngân hàng Thế giới. Ông Ramesh có bằng Bác sĩ y khoa (MD), chuyên ngành nhãn khoa của Đại học Delhi và bằng Thạc sĩ khoa học về chính sách và quản lý y tế và bằng Tiến sĩ khoa học về chính sách và kinh tế y tế quốc tế của Đại học Harvard. Ông đã có hơn 30 năm kinh nghiệm trong lĩnh vực phát triển ở nhiều quốc gia khác nhau, từ một bác sĩ ở Ấn Độ, tại một tổ chức phi chính phủ quốc tế có trụ sở tại California, tại một công ty nghiên cứu dược có trụ sở tại New Jersey và là nhà nghiên cứu cao cấp tại Đại học Harvard. Trước khi tham gia Ngân hàng Thế giới, ông Ramesh dành nhiều năm làm việc trong lĩnh vực phát triển ở khu vực Châu Phi, Đông Á và Nam Á. Bên cạnh mảng nghiên cứu về các hệ thống y tế và tài chính y tế, ông là một trong số ít chuyên gia về dược phẩm tại Ngân hàng Thế giới. Ông Ramesh có nhiều bài nghiên cứu được công bố rộng rãi trên các tạp chí chuyên ngành về dược phẩm, y tế, và phát triển, đồng thời là tác giả của nhiều quyển sách. Ông được mời làm giáo sư thỉnh giảng tại rất nhiều trường đại học hàng đầu ở Hoa Kỳ. Lê Minh Sang là chuyên gia y tế tại văn phòng Ngân hàng Thế giới ở Hà Nội, phụ trách mảng phát triển nguồn nhân lực y tế, nâng cao chất lượng chăm sóc y tế, sức khỏe môi trường và đối tác công tư trong lĩnh vực y tế. Ông có kinh nghiệm 15 năm về tư vấn chính sách và hỗ trợ kỹ thuật cho các cơ quan chính phủ và các tổ chức y tế ở Việt Nam cũng như ở Campuchia, Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào và Myanmar. Trước khi làm việc tại Ngân hàng Thế giới, ông từng là giảng viên đại học và là chuyên gia y tế của một công ty tư vấn quốc tế có trụ sở tại Hà Nội. Ông cũng là tác giả của một số giáo trình giảng dạy và nhiều báo cáo nghiên cứu. Ông tốt nghiệp bác sĩ đa khoa, có bằng thạc sĩ về y tế công cộng và bằng sau đại học về quản lý bệnh viện. ix
Tóm tắt GIỚI THIỆU Khoảng trống giữa nhu cầu đầu tư và khả năng tài chính của nhà nước đã thúc đẩy chính phủ tập trung vào huy động nguồn lực tư nhân để cung ứng tài sản và dịch vụ công, trong đó có phương thức Đối tác công tư (PPP). Trong hai thập kỷ qua, có 336 hợp đồng PPP đã được ký kết để phát triển cơ sở hạ tầng về giao thông, năng lượng, nước và thương mại. PPP nổi lên như một phương thức cung cấp hạ tầng và dịch vụ y tế ở Việt Nam, bổ sung thêm vào các loại hình hợp tác công tư đã có kể từ khi Chính phủ triển khai chính sách “xã hội hóa” (nhằm huy động nguồn lực tư nhân cho y tế và các ngành khác) vào đầu những năm 1990. Báo cáo này nhằm đưa ra bằng chứng để Chính phủ Việt Nam xây dựng chính sách cho PPP Y tế, bao gồm Luật đầu tư theo phương thức PPP và những văn bản pháp lý liên quan, cũng như để Bộ Y tế và chính quyền địa phương ra quyết định cho các giao dịch PPP. Đây không phải là tài liệu quảng bá cho PPP như là phương thức duy nhất hay tối ưu để hợp tác với khối tư nhân cải thiện cung ứng dịch vụ y tế ở Việt Nam. Thay vào đó, Báo cáo này cung cấp các thực hành tốt và những bài học kinh nghiệm trong xây dựng và triển khai PPP Y tế trên thế giới để Chính phủ cân nhắc khi quyết định phát triển mô hình PPP. PPP Y TẾ TRÊN THẾ GIỚI PPP Y tế đã được áp dụng phổ biến tại các quốc gia phát triển, cũng như các nước có thu nhập trung bình thấp. Thông thường, hợp đồng PPP y tế sẽ kết hợp nhiều giai đoạn hoặc chức năng của dự án như thiết kết, xây dựng, tài chính, bảo trì, vận hành, cung cấp dịch vụ y tế. Tùy theo vai trò và trách nhiệm mà khu vực tư nhân đảm nhận, PPP y tế có thể được phân thành năm loại hình chính: PPP dịch vụ quản lý thiết bị, PPP dịch vụ quản lý và vận hành, PPP dịch vụ chuyên khoa, PPP cơ sở vật chất và PPP tích hợp. Mỗi loại hình PPP y tế đều có ưu điểm và nhược điểm nhất định, do đó, phương thức “một cỡ vừa tất cả” khó thể đáp ứng được sự khác biệt đáng kể về kinh tế và chăm sóc sức khỏe. Điều đáng lưu ý ngay ở các thị trường phát triển, việc quản lý các hợp đồng PPP y tế vẫn là nhiệm vụ thách thức. xi
xii | Đối tác công tư y tế ở Việt Nam Hầu hết các quốc gia có chương trình PPP Y tế năng động đều dựa trên khung PPP hợp lý, một số nước còn thay đổi luật để hỗ trợ phát triển PPP Y tế. Hỗ trợ của Chính phủ, trực tiếp hoặc dự phòng, là cần thiết để nâng cao tính khả thi tài chính và khả năng tín dụng của dự án. Năng lực của khu vực công trong đánh giá đề xuất PPP và quản lý dự án là điều kiện quan trọng để vận hành được các dự án PPP Y tế. Một số nước thành lập Đơn vị kỹ thuật PPP trong Bộ Y tế (BYT), bên cạnh Đơn vị đầu mối PPP thường đặt trong Bộ khác, để xây dựng chính sách, chuẩn hóa tài liệu, điều phối các bên liên quan, hỗ trợ kỹ thuật, nâng cao nhận thức và xây dựng năng lực cho cán bộ. Thêm vào đó, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (ở Bộ hoặc chính quyền địa phương) cần có nguồn lực để chuẩn bị và đấu thầu dự án PPP, theo dõi kết quả hoạt động của dự án, và xử lý những thay đổi không mong muốn trong suốt thời hạn hợp đồng. Cam kết chính trị, sự sẵn sàng của khu vực tư nhân, và sự tham gia của các bên liên quan cũng là những yếu tố quan trọng cho dự án PPP Y tế. THIẾT KẾ VÀ TRIỂN KHAI PPP Y TẾ Ở VIỆT NAM Dự án PPP được điều chỉnh bởi nhiều văn bản pháp lý và quy định được sửa vài lần trong vòng mười năm qua. Văn bản pháp quy quan trọng nhất là Nghị định 63/2018/ NĐ-CP về đầu tư theo phương thức Đối tác công tư. Định nghĩa PPP trong Nghị định này chỉ đề cập đến các dự án đầu tư hơn là các loại PPP dịch vụ. Nó cũng không đề cập đến định nghĩa về hợp đồng dài hạn, chuyển giao rủi ro và/hoặc trách nhiệm quản lý từ khu vực công sang khu vực tư hoặc thanh toán dựa trên kết quả theo các thông số đã được hai bên thỏa thuận. Có tám loại hợp đồng PPP được quy định, bao gồm Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT), Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (BTO), Xây dựng - Chuyển giao (BT), Xây dựng - Sở hữu – Kinh doanh (BOO), Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (BTL), Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (BLT), Quản lý - Kinh doanh (O&M), và Hỗn hợp. Quy trình phát triển dự án PPP tương tự như quy trình được sử dụng ở các quốc gia khác. Một số quy định trong khung PPP hiện tại bao gồm chuẩn bị, mua sắm, đấu thầu và quản lý hợp đồng, cũng tương đối tốt so với các nước có thu nhập trung bình thấp khác. Việt Nam áp dụng mô hình quản lý phân cấp cho các dự án PPP, trong đó quyền hạn được chuyển từ chính quyền trung ương sang các cơ quan nhà nước (CQNN) có thẩm quyền bao gồm các bộ, ngành chủ quản và chính quyền địa phương. Nghị định 63/2018/NĐ-CP xác định các vai trò sau đây đối với các tổ chức quốc gia và cấp tỉnh: Ban chỉ đạo cấp quốc gia chịu trách nhiệm hỗ trợ nhà nước và Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo và điều phối các hình thức đầu tư PPP; Văn phòng PPP trực thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư (BKH&ĐT) chịu trách nhiệm hỗ trợ Ban chỉ đạo; CQNN có thẩm quyền chịu trách nhiệm ký kết và thực hiện hợp đồng dự án; các đơn vị PPP chịu trách nhiệm quản lý và tổ chức thực hiện các dự án PPP trong mỗi CQNN có thẩm quyền; và Ban quản lý dự án (BQLDA) chịu trách nhiệm chuẩn bị và triển khai các dự án PPP cụ thể. Trong chính sách xã hội hóa hoạt động y tế, PPP nằm trong nhóm các công cụ hợp đồng mà khối công lập có thể sử dụng để huy động tài chính tư nhân cho cung cấp hạ tầng và dịch vụ y tế. Có ít nhất 25 loại hợp đồng áp dụng trong lĩnh vực y tế, được quy định trong các văn bản pháp luật khác nhau. Chỉ những hình thức hợp đồng được nêu trong Nghị định 63/2018/NĐ-CP mới được coi là hợp đồng PPP, mặc dù một trong số đó - hợp đồng BT - không được quốc tế coi là hợp đồng PPP. Các loại hợp đồng còn lại không được coi là PPP, bất kể khu vực tư nhân chia sẻ trách nhiệm và rủi ro ở mức độ nào. Trong số các hợp đồng không phải PPP, hợp đồng liên doanh, liên kết và hợp đồng hợp tác kinh doanh được các cơ sở y tế công lập sử dụng phổ biến nhất. Trong thực tế, một số hợp đồng liên doanh cũng có các đặc điểm giống như hợp đồng PPP, chẳng hạn
Tóm tắt | xiii như hợp đồng dài hạn, chuyển giao đáng kể rủi ro, trách nhiệm cho khu vực tư nhân và thanh toán dựa trên kết quả cho doanh nghiệp dự án. Luật sử dụng và quản lý tài sản công cho phép các tổ chức chuyên môn khu vực công tham gia hợp đồng PPP hoặc hợp đồng liên doanh, liên kết với các đối tác tư nhân, trong khi đó, Luật Đầu tư cho phép các nhà đầu tư tư nhân ký kết hợp đồng PPP hoặc hợp đồng hợp tác kinh doanh với khu vực công. Việc áp dụng PPP trong ngành y tế còn rất hạn chế bất chấp một số yếu tố thúc đẩy như khuyến khích xã hội hóa hoạt động y tế, tăng cường tự chủ bệnh viện, mở rộng bao phủ bảo hiểm y tế toàn dân và phát triển tín dụng y tế. Có 63 dự án PPP trong lĩnh vực y tế được đề xuất. Số lượng nhiều dự án được đề xuất không phản ánh tiềm năng lớn mà do thiếu tiêu chí sàng lọc dự án PPP, và chỉ có một số lượng nhỏ trong số đó có thể triển khai được. Hầu hết các dự án PPP Y tế do Chính quyền địa phương đề xuất và phát triển, đặc biệt là thành phố Hồ Chí Minh. Chúng tập trung vào hạ tầng và dịch vụ bệnh viện hơn là y tế dự phòng và y tế cơ sở, và hướng đến nhóm dân số có thu nhập cao hơn ở thành thị hơn là các nhóm chịu thiệt thòi ở nông thôn. Danh mục dự án PPP y tế, vì vậy, làm dấy lên hoài nghi về tính công bằng và hiệu quả trong việc cung cấp dịch vụ y tế công. Quá trình chuẩn bị, thẩm định và phê duyệt dự án thường bị kéo dài và việc đấu thầu không được quản trị tốt. Hiện mới có 18 dự án hoàn thành được nghiên cứu tiền khả thi và 10 dự án hoàn thành nghiên cứu khả thi. Công tác đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư không hiệu quả, thiếu cạnh tranh và minh bạch. Trong 8 dự án đến giai đoạn đấu thầu, có 4 dự án chỉ định nhà đầu tư, 3 dự án áp dụng đấu thầu cạnh tranh nhưng không có nhà đầu tư tham gia hoặc chỉ có một nhà đầu tư trúng sơ tuyển. Thành quả về phát triển hạ tầng và cung ứng dịch vụ y tế thông qua phương thức PPP còn khiêm tốn: trong 3 hợp đồng PPP y tế đã ký kết với nhà đầu tư, một hợp đồng BOO Bệnh viện đa khoa 500 giường đã bị hủy, một hợp đồng BOT bệnh viện 200 giường theo yêu cầu đi vào vận hành từ 2014 nhưng tình hình hoạt động và tài chính kém, còn một hợp đồng BT trường đại học y tế công cộng đã hoàn thành nhưng không có cơ chế cho khối tư nhân chia sẻ trách nhiệm bảo trì. RÀO CẢN CHO PHÁT TRIỂN PPP Y TẾ Ở VIỆT NAM Mặc dù có những cải thiện trong thời gian gần đây, khung chính sách và quy định hiện tại về PPP vẫn còn nhiều hạn chế, đặc biệt liên quan đến các dự án PPP y tế. Định nghĩa PPP hướng tới các dự án PPP phát triển cơ sở hạ tầng, coi nhẹ vai trò PPP dịch vụ như ở các quốc gia khác. Định nghĩa cũng không đề cập đến định nghĩa về hợp đồng dài hạn, chuyển giao rủi ro hoặc trách nhiệm quản lý từ khu vực công lập sang khu vực tư hoặc thanh toán dựa trên kết quả. Khung PPP hiện tại còn thiếu một số quy định và hướng dẫn quan trọng để sàng lọc dự án PPP, phân bổ rủi ro, phát triển các chỉ số kết quả chính, cung cấp hỗ trợ của chính phủ, và quản lý đề xuất tự nguyện. Các văn bản pháp lý áp dụng với một dự án PPP chưa đảm bảo tính đầy đủ, thống nhất. Hơn nữa, PPP chưa được lồng ghép vào các chính sách, quy định liên quan trong lĩnh vực y tế, ảnh hưởng đến việc sử dụng mô hình PPP để phát triển cơ sở hạ tầng và cải thiện chất lượng dịch vụ. Các bên liên quan có động lực tham gia vào các dự án y tế theo mô hình liên doanh thông qua chính sách xã hội hóa hơn là tham gia đầu tư theo phương thức PPP (phức tạp và kéo dài hơn). Khối công lập thiếu năng lực thể chế để quản lý các hợp đồng PPP phức tạp. BKH&ĐT và hai SKH&ĐT ở thành phố Hà Nội và Hồ Chí Minh đã thành lập đơn vị PPP để giải quyết các công việc hàng ngày nhưng không có đơn vị nào có tổ công tác về PPP Y tế. Nhóm nòng cốt về PPP Y tế ở BYT có ba nhân viên nhưng họ không được
xiv | Đối tác công tư y tế ở Việt Nam phân bổ toàn thời gian và thiếu kinh nghiệm về PPP. Cán bộ quản lý y tế công ở tất cả các tuyến thiếu năng lực quản lý dự án PPP. Trong cuộc khảo sát năm 2019, tỷ lệ phần trăm những nhà quản lý y tế công lập tự đánh giá “yếu” về năng lực quản lý các dự án PPP là 32 đến 41 phần trăm với các kỹ năng lập kế hoạch, 32 đến 39 phần trăm với các kỹ năng quản lý tài chính, 24 đến 33 phần trăm với các kỹ năng pháp lý và đấu thầu, 26 đến 32 phần trăm với các kỹ năng kỹ thuật và 15 đến 20 phần trăm với các kỹ năng quản lý hợp đồng. Hơn nữa, hạn chế về tài chính và thông tin là rào cản để quản lý hiệu quả các dự án PPP trong ngành. Một nửa các nhà quản lý y tế công cho rằng tổ chức của họ không có đủ tài chính và thông tin khi thực hiện các bước trong quy trình triển khai dự án PPP. Khối tư nhân có thế mạnh trong phát triển hạ tầng nhưng thiếu cán bộ y tế trình độ cao. Do đó, hầu hết các hoạt động hợp tác công-tư trong lĩnh vực y tế tại Việt Nam đều dựa vào nguồn nhân lực tuyển dụng các đơn vị cung cấp dịch vụ y tế công lập. Các chuỗi chăm sóc sức khỏe lớn, sở hữu nguồn lực và kinh nghiệm quản lý đáng quý, lại không mặn mà tham gia đối tác với Chính phủ trong các dự án PPP. Không có hỗ trợ tài chính của Chính phủ cho dự án PPP, khối tư nhân sẽ thu hồi vốn và tạo doanh thu từ chi trả tiền túi của người bệnh (hộ gia đình), ngay cả nếu phương thức chi trả này ảnh hưởng đến mục tiêu bao phủ y tế toàn dân và bảo vệ tài chính cho tất cả mọi người. Mặc dù nguồn tín dụng cho y tế là dồi dào trong ngắn và trung hạn, khả năng cung cấp tín dụng dài hạn cho doanh nghiệp dự án PPP bị hạn chế bởi đặc tính nguồn vốn gửi ngắn hạn và chi phí giao dịch tương đối cao. Tài chính dựa trên doanh thu, miễn truy đòi hoặc truy đòi hạn chế không phổ biến ở Việt Nam, khi các ngân hàng địa phương cho vay có tài sản thế chấp. Thị trường vốn trong nước có ít sản phẩm tài chính dài hạn, làm ảnh hưởng đến vốn đầu tư hạ tầng ở Việt Nam. CON ĐƯỜNG PHÍA TRƯỚC: KHUYẾN NGHỊ Trong bối cảnh hiện nay, việc lựa chọn mô hình và hợp đồng PPP y tế nên được tiến hành thận trọng. Các dự án PPP y tế đang triển khai gợi ý rằng mô hình PPP “nặng về công trình, nhẹ về dịch vụ”, ví dụ như dự án PPP về trang thiết bị và cơ sở vật chất, thường là những lựa chọn khả thi nhất. Các mô hình PPP “nhẹ về công trình, nặng về dịch vụ”, như PPP dịch vụ chuyên khoa và PPP tích hợp ở cấp chăm sóc sức khỏe ban đầu, cũng có thể phù hợp với một số dự án mà ở đó khối tư nhân có nhiều lợi thế cạnh tranh, ví dụ như dịch vụ chẩn đoán. Tuy nhiên, Việt Nam dường như chưa sẵn sàng thực hiện mô hình bệnh viện PPP lồng ghép toàn diện do nhiều rào cản khác nhau trong khung pháp lý hiện hành, cũng như khoảng cách năng lực giữa khu vực công lập và tư nhân. Bốn trong số các loại hợp đồng được quy định gồm BLT, BTL, BOT và BTO đều có thể áp dụng trong lĩnh vực y tế. Hợp đồng BOO không được khuyến nghị thực hiện vì thực tế là cả khu vực công lập và tư nhân đều chưa sẵn sàng chuyển giao đầy đủ trách nhiệm, rủi ro cho khu vực tư nhân. Về lâu dài, chính phủ Việt Nam nên định hướng lại các dự án PPP y tế theo hai mục tiêu chính của hệ thống y tế quốc gia: Công bằng và Hiệu quả. Tất cả các dự án PPP y tế tiềm năng phải được sàng lọc nghiêm ngặt để chứng minh tính phù hợp với lợi ích của người dân và đảm bảo giá trị đồng tiền khi áp dụng phương thức này. Chỉ có những dự án PPP y tế qua sàng lọc mới được đưa vào trong kế hoạch phát triển ngành y tế và kế hoạch đầu tư công trung hạn. Khi đó, nhà nước sẽ có cơ sở để hỗ trợ cho các dự án PPP y tế hợp lệ, đặc biệt là những dự án hướng đến các nhóm dân cư chịu thiệt thòi, để chúng trở nên vững vàng về tài chính và thu hút được nhà đầu tư. Nếu không, có nguy cơ rằng những dự án PPP (giống như phần lớn dự án liên doanh khác) sẽ hướng vào các khu vực có tiềm năng sinh lời cao, chủ yếu phục vụ các nhóm thu nhập cao và trung
Tóm tắt | xv bình, hơn là giúp thu hẹp khoảng cách trong tiếp cận dịch vụ y tế cho người Việt Nam. Các hợp đồng PPP y tế cần được theo dõi bằng các chỉ số kết quả hoạt động chủ chốt và đối tác tư nhân được chi trả theo kết quả cung ứng dịch vụ. Việt Nam đang xây dựng Luật đầu tư theo phương thức PPP và đây là cơ hội hoàn thiện các khái niệm về PPP và tối ưu hóa quy trình, thủ tục phát triển một dự án PPP y tế. Khái niệm PPP trong khung pháp lý cần nêu rõ tính chất đầu tư dài hạn của các hợp đồng cung cấp dịch vụ, tầm quan trọng của việc chia sẻ rủi ro và trách nhiệm quản lý, vai trò của cơ chế thanh toán dựa trên kết quả thực hiện trong việc thực hiện hiệu quả các dự án PPP. Phạm vi của các hợp đồng PPP không nên giới hạn với các dự án cơ sở hạ tầng theo hình thức “xây dựng và vận hành/cho thuê” mà nên áp dụng mở rộng với các dịch vụ công chất lượng cao cho người dân. Nghiên cứu tiền khả thi cần bao gồm phân tích định tính để đảm bảo khả năng phát huy giá trị đồng tiền của mô hình hợp đồng PPP so với mô hình hợp đồng truyền thống. Nghiên cứu khả thi cần tiến hành đánh giá định lượng hơn là định tính khả năng phát huy giá trị đồng tiền nhằm hỗ trợ các cơ quan quản lý nhà nước thiết kế khung chia sẻ rủi ro tối ưu. Các hợp đồng PPP nên xác định rõ các sản phẩm đầu ra mong muốn, đồng thời quy định việc thanh toán cho doanh nghiệp dự án dựa trên kết quả thực hiện/đầu ra thực tế thay vì tập trung vào các yếu tố đầu vào. Những hạn chế và không chắc chắn xung quanh các đề xuất tự nguyện cần được giải quyết. Luật đầu tư theo phương thức PPP nên cho phép các CQNN có thẩm quyền cung cấp hỗ trợ tài chính công và xây dựng cơ chế để tính toán, hạch toán, giám sát thực hiện các cam kết tài chính. Nghị định của Chính phủ và các Thông tư của BTC và BKH&ĐT nên có những quy định và hướng dẫn chi tiết. BYT nên xây dựng một Thông tư hướng dẫn sàng lọc, chuẩn bị, triển khai, theo dõi và đánh giá các dự án PPP Y tế. Cơ cấu tổ chức trong ngành y tế cần được tăng cường để quản lý các dự án hợp tác và đối tác công tư. Ở cấp trung ương, BYT nên thành lập một đơn vị chuyên trách thuộc Vụ Kế hoạch -Tài chính để thúc đẩy quá trình chuẩn bị, thực hiện và giám sát chương trình hợp tác công tư, bao gồm các dự án PPP, trong lĩnh vực y tế. Các tỉnh, thành phố có nhiều dự án PPP nên thành lập một tổ công tác chuyên trách về các dự án PPP y tế. Các đơn vị chuyên trách PPP ở trung ương và địa phương cần dự toán và huy động các nguồn lực để quản lý các dự án PPP y tế. Cán bộ quản lý y tế công cần được đào tạo để có đủ năng lực chuẩn bị và triển khai dự án PPP. Đơn vị chuyên trách về PPP trong BYT nên xây dựng một chương trình đào tạo - ở các mức độ giới thiệu, trung cấp và nâng cao - để nâng cao nhận thức và năng lực của các cán bộ quản lý về PPP y tế. Tiếp tục phát triển Y tế tư nhân và thị trường vốn trong nước sẽ tạo thêm nhiều cơ hội cho khối công lập xây dựng các đối tác hiệu quả và bền vững với khối tư nhân trong các dự án PPP y tế. Xây dựng năng lực cho khối y tế tư nhân cũng quan trọng tương đương như xây dựng năng lực cho các chủ thể trong khối công lập. Cuối cùng, BYT cùng với BKH&ĐT và chính quyền địa phương nên duy trì các kênh truyền thông với các bên liên quan và gắn kết họ trong suốt quá trình ra chính sách và phát triển dự án PPP Y tế.
Chữ viết tắt BGTVT Bộ Giao thông Vận tải BHXH Bảo hiểm Xã hội BHYT Bảo hiểm Y tế BKH&ĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư BLT Xây dựng – Thuê dịch vụ – Chuyển giao BOO Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh BOT Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao BT Xây dựng – Chuyển giao BTC Bộ Tài Chính BTL Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ BTNMT Bộ Tài nguyên Môi trường BTO Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh BXD Bộ Xây dựng BYT Bộ Y tế CQNN Cơ quan Nhà nước GDP Tổng sản phẩm nội địa HFIC Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước thành phố Hồ Chí Minh KCB Khám chữa bệnh KH-TC Kế hoạch - Tài chính KTNN Kiểm toán Nhà nước LHQ Liên hiệp quốc NCKT Nghiên cứu khả thi NCTKT Nghiên cứu tiền khả thi NHNN Ngân hàng Nhà nước O&M Kinh doanh và Quản lý PPP Đối tác công tư PTDA Phát triển dự án QLTB Quản lý thiết bị SKH&ĐT Sở Kế hoạch và Đầu tư STC Sở Tài chính STNMT Sở Tài nguyên - Môi trường SYT Sở Y tế UBND Ủy ban Nhân dân UNSECAP Ủy ban Kinh tế và Xã hội Liên hiệp quốc về Châu Á – Thái Bình Dương WHO Tổ chức Y tế Thế giới xvii