Kinh tế Fulbright - Các định chế, nhà nước và thị trường: đối tác cho phát triển

Chia sẻ: Pham Duong | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:14

Thêm vào BST

Báo xấu

122
lượt xem 23
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

CÁC ĐỊNH CHẾ, NHÀ NƯỚC, VÀ THỊ TRƯỜNG: ĐỐI TÁC CHO PHÁT TRIỂN Các doanh nghiệp không hoạt động trong môi trường chân không; họ không thể hoạt động thành công hoặc có khả năng cạnh tranh khi thiếu các định chế thích hợp, khi vai trò của chính phủ không được xác định rõ ràng, và khi môi trường đầu tư không đầy đủ. Hình 3.2 ở phần trước cho thấy rằng cơ sở hạ tầng tổng thể - chủ yếu do chính phủ cung cấp - tác động đến cách thức doanh nghiệp phát triển khả năng công...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Kinh tế Fulbright - Các định chế, nhà nước và thị trường: đối tác cho phát triển

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Kinh tế phát triển II Các định chế, nhà nước và thị trường: Niên khoá 2005-2006 Bài đọc đối tác cho phát triển CÁC ĐỊNH CHẾ, NHÀ NƯỚC, VÀ THỊ TRƯỜNG: ĐỐI TÁC CHO PHÁT TRIỂN Các doanh nghiệp không hoạt động trong môi trường chân không; họ không thể hoạt động thành công hoặc có khả năng cạnh tranh khi thiếu các định chế thích hợp, khi vai trò của chính phủ không được xác định rõ ràng, và khi môi trường đầu tư không đầy đủ. Hình 3.2 ở phần trước cho thấy rằng cơ sở hạ tầng tổng thể - chủ yếu do chính phủ cung cấp - tác động đến cách thức doanh nghiệp phát triển khả năng công nghệ và quản lý doanh nghiệp. Do vậy, một chiến lược phát triển đòi hỏi phải có sự hợp tác hiệu quả giữa nhà nước và thị trường (Stern và Stiglitz, 1997) cũng như việc xây dựng các định chế. Sự cộng tác của hai bên, nhà nước và thị trường, bao gồm một loạt các nghĩa vụ và trách nhiệm mỗi bên phải đảm nhận. Điều này đặc biệt phù hợp đối với các quốc gia đang phát triển với thị trường và các định chế còn kém phát triển. Mặc dù tại các nước đang phát triển phạm vi can thiệp của chính phủ có thể lớn hơn nhưng khả năng can thiệp của chính phủ lại có phần hạn chế. Sự phát triển đối tác như trên phải là một quá trình đồng bộ bởi vì những nhiệm vụ do chính phủ và thị trường đảm nhiệm bổ sung cho nhau, và chỉ cần một trục trặc nhỏ nhất của một trong hai bên cũng sẽ gây khó khăn về mặt chất lượng và hiệu quả của toàn bộ hệ thống. Đây là cốt lõi của “lý thuyết vòng đệm tròn về phát triển kinh tế” (Hộp 3.4). Mục tiêu của đối tác là nhằm tạo ra nền kinh tế thị trường vận hành tốt. Thật vậy, đó chính là ý nghĩa của “nền kinh tế có tính cạnh tranh”, và là những gì mà các định nghĩa ở phần trước về tính cạnh tranh quốc gia thể hiện. Do vậy, mặc dù “khả năng cạnh tranh quốc gia” vẫn còn là một khái niệm rất khó xác định, đặc biệt trong bối cảnh cụ thể về xuất nhập khẩu, nhưng nó vẫn có thể được sử dụng như là một cách viết tắt thay cho nền kinh tế thị trường vận hành tốt, và điều này làm cho thuật ngữ trên trở thành một khái niệm hữu ích khi tranh luận về chính sách và các mục đích phát triển khác. Định nghĩa nền kinh tế (có khả năng) cạnh tranh là một nền kinh tế thị trường vận hành tốt chưa được phân tích thực nghiệm, và chưa được thể hiện theo các chỉ số có thể đo lường được hoặc chỉ số tổng hợp (composite index). Và nó chẳng có liên quan gì với đến tính tranh đua và khả năng cạnh tranh trong định nghĩa về khả năng cạnh tranh ở cấp độ công ty. Tuy nhiên, khái niệm nền kinh tế thị trường vận hành tốt thể hiện mục đích của quốc gia một cách tinh tế, và việc có khả năng cạnh tranh không phải là một trạng thái mà là một quá trình. Đây là khuôn khổ phân tích tổng quát được sử dụng ở đây. Câu hỏi đặt ra là kết hợp nào là thích hợp giữa thị trường và nhà nước và đối tác này vận hành như thế nào? Mục tiêu của phát triển không chỉ bao gồm tăng GDP đầu người, mà còn cải thiện chất lượng cuộc sống, tức giảm nghèo, đẩy mạnh y tế và giáo dục, duy trì môi trường sạch, tạo ra lực lượng lao động có tay nghề, v.v. Đây là chìa khóa để bảo đảm sự tăng trưởng nhanh và dài hạn của sản lượng, mà yếu tố quyết định quan trọng nhất đối với sản lượng là sự tăng trưởng nhanh về năng suất. Do vậy, cần phải hiểu rõ các yếu tố ảnh hưởng đến năng suất, và đây chính là cách thức tiến hành so sánh và xếp hạng quốc tế. Ý nghĩa của nó là khi nền kinh tế phát triển thì nền kinh tế sẽ tiến theo hướng bắt kịp với đường giới hạn về công nghệ. Ngày nay, nhiều người đồng ý rằng khu vực tư nhân và các biện pháp ưu đãi có hiệu quả hơn chính phủ (Easterly 2001). Do vậy, tiền đề đầu tiên là việc sản xuất và phân bổ hàng hóa và dịch vụ tư cần phải để cho thị trường thực hiện, trong khi đó chính phủ Asian Development Outlook 2003 1 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Kinh tế phát triển II Các định chế, nhà nước và thị trường: Niên khoá 2005-2006 Bài đọc đối tác cho phát triển thực hiện vai trò then chốt trong việc cung cấp cơ sở hạ tầng về mặt định chế. Hơn nữa, bản thân thị trường không nhất thiết sẽ tạo ra những kết quả mà xã hội mong muốn (Stiglitz 2002). Vì những khiếm khuyết thị trường phổ biến hơn tại các nước đang phát triển so với các nước công nghiệp nên chính phủ các nước đang phát triển có vai trò quan trọng và có thể, rất có khả năng, cải thiện kết quả bằng những hành động can thiệp có lựa chọn kỹ càng. Cuối cùng, rất cần một bên thứ ba để có một nền kinh tế thị trường vận hành tốt – đó là các định chế thích hợp. Như đã trình bày ở trên, cơ sở hạ tầng định chế tổng quát tác động đến sự phát triển về khả năng của doanh nghiệp (xem phần phụ Cải thiện khả năng công nghệ và doanh nghiệp, ở phần trước). Tương tự, kết quả hoạt động của doanh nghiệp góp phần vào sự phát triển của nền kinh tế thị trường vận hành tốt bởi vì sự phát triển về khả năng công nghệ và doanh nghiệp là một nguồn tạo ra năng suất ở cấp độ doanh nghiệp, và năng suất này là nền tảng cho năng suất quốc gia và sự tăng trưởng dài hạn. Phần dưới đây bàn về vai trò cụ thể các của định chế và chính phủ để đạt được điều đó. Hộp 3.4 Lý thuyết vòng đệm tròn về phát triển kinh tế Tại sao sự khác biệt về tiền lương và năng suất giữa các nước công nghiệp và đang phát triển lại quá lớn như vậy? Vòng đệm tròn chính là vòng đệm cao su hình bánh sừng trâu. Sự trục trặc của một vòng đệm như vậy làm cho tàu con thoi không gian Challenger nổ tung vào năm 1986. Tàu con thoi tốn kém hàng tỉ đô-la, đòi hỏi sự hợp tác của hàng trăm ê-kíp khác nhau, và kết hợp một số lượng rất lớn các bộ phận. Tất cả nỗ lực phối hợp này trở nên vô ích chỉ vì một vòng đệm không thực hiện đúng chức năng của mình. Năm 1993, nhà kinh tế học Michael Kremer áp dụng hình tượng vòng đệm tròn để giải thích tại sao có sự khác biệt lớn về thu nhập như thế giữa các nước công nghiệp và đang phát triển. Ý nghĩa từ lý thuyết của ông có tầm quan trọng to lớn bởi vì dường như nó đi ngược với quan niệm thông thường, đặc biệt liên quan đến ý nghĩa lý thuyết về lợi thế so sánh. Kremer lập luận rằng sản xuất thường là kết quả của một loạt các tác nghiệp, ví dụ, được thực hiện trên một dây chuyền lắp ráp. Những tác nghiệp này có thể được thực hiện ở nhiều cấp độ “kỹ năng” khác nhau trong đó “kỹ năng” nói đến xác suất hoàn tất thành công tác nghiệp. Để hoàn tất thành công sản phẩm hoặc dịch vụ cuối cùng thì mỗi tác nghiệp phải được thực hiện một cách chính xác. Điều này có nghĩa là giá trị nỗ lực của một công nhân tùy thuộc vào chất lượng nỗ lực của tất cả những người công nhân khác. Chẳng hạn, theo Kremer, một chiếc xe hơi rời dây chuyền lắp ráp, nếu và chỉ nếu thắng, chuyền động,… vận hành tốt. Một trong những hàm ý quan trọng từ lý thuyết của Kremer là lý thuyết đã giải thích được tại sao công nhân có cùng trình độ tay nghề thường có động lực mạnh mẽ muốn làm việc chung với nhau; tức công nhân có tay nghề cao sẽ cố gắng để được làm việc với những công nhân có tay nghề cao khác; tương tự như vậy đối với công nhân tay nghề thấp. Kết quả là công nhân tay nghề cao bổ sung cho nhau, tạo ra lợi tức tăng dần theo tay nghề với kết quả là năng suất thậm chí còn cao hơn nữa; tương tự, công nhân không có tay nghề kéo năng suất của nhau xuống càng thấp. Mô hình này có những ứng dụng quan trọng về phát triển kinh tế và thị trường lao động. Điều đó giải thích, chẳng hạn, tại sao công nhân có tay nghề cao muốn di cư sang Asian Development Outlook 2003 2 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Kinh tế phát triển II Các định chế, nhà nước và thị trường: Niên khoá 2005-2006 Bài đọc đối tác cho phát triển các nước công nghiệp, làm nảy sinh tình trạng chảy máu chất xám. Họ sẽ làm việc có năng suất cao hơn sau khi di cư mặc dù tay nghề cá nhân của bản thân họ vẫn như cũ. Di cư cho phép họ làm việc chung với lực lượng lao động có tay nghề tại nước công nghiệp. Lý thuyết kinh tế cổ điển cho rằng vì các bác sĩ phẩu thuật là một nhân tố sản xuất khan hiếm, ví dụ, tại Ấn Độ so với của Hoa Kỳ nên sản phẩm biên và lương của họ cao hơn tương một cách tương ứng so với những đồng nghiệp tại Hoa Kỳ. Nhưng thật tế mức lương lại thấp hơn nhiều. Vốn tài chính cũng chảy vào các nước giàu nhất bởi vì lợi tức tăng dần có nghĩa là tỉ suất lợi nhuận cao hơn ở nơi vốn tài chính đã dư thừa. Mô hình này cũng phù hợp với bằng chứng thể hiện rằng các nước giàu chuyên sản xuất các sản phẩm phức tạp; rằng các doanh nghiệp có quy mô lớn hơn tại các nước công nghiệp; và rằng quy mô doanh nghiệp và lương có mối tương quan đồng biến. Những khác biệt về chất lượng sản phẩm liên quan đến sự khác biệt về tay nghề của người công nhân, và giải thích tại sao các nhà sản xuất xe đạp của Ý có thể cạnh tranh với các doanh nghiệp Trung Quốc, bất chấp có sự chênh lệch về chi phí lao động. Mô hình này cũng đưa ra lời giải thích về sự khác biệt thu nhập giữa các nước. Chỉ cần một sự khác biệt nhỏ về tay nghề của công nhân dẫn đến sự khác biệt lớn hơn theo tỉ lệ về lương và sản lượng, cho nên sự khác biệt về năng suất và lương giữa các nước có trình độ tay nghề khác nhau là rất lớn. Một số người cho rằng tác động của vòng đệm tròn tồn tại giữa các doanh nghiệp với nhau. Giả sử một doanh nghiệp xây dựng đường xá và một doanh nghiệp khác chế tạo xe hơi. Giá trị tăng thêm đối với những yếu tố cải thiện chất lượng của xe hơi nhiều khả năng sẽ nhỏ bớt đi nếu đường xá chẳng may có chất lượng tồi và ngược lại. Khi các tác nghiệp được thực hiện theo trình tự (giống như dây chuyền giá trị toàn cầu) thì những công nhân có tay nghề cao sẽ thực hiện các tác nghiệp ở những giai đoạn sản xuất phức tạp hơn cuối cùng, điều này lý giải tại sao các nước nghèo có tỉ trọng sản lượng các sản phẩm sơ chế cao hơn trong GDP, và tại sao công nhân trong các ngành với đầu vào có giá trị cao được trả lương cao hơn. Tương tự, trong quá trình sản xuất theo trình tự, các nước có công nhân tay nghề cao sẽ chuyên môn hóa vào các sản phẩm đòi hỏi sản phẩm trung gian có giá trị cao, và các nước có công nhân kỹ thuật thấp sẽ chuyên môn hóa sản xuất các sản phẩm sơ chế. Nói một cách khác, cơ cấu chuyên môn hóa quốc tế không phải tự nhiên mà có: lợi thế so sánh đối với hàng hóa sơ cấp, hàng công nghiệp chế biến và dịch vụ bản thân nó là yếu tố nội sinh. Cuối cùng sự kết hợp không hoàn hảo của công nhân do thông tin không hoàn hảo về kỹ năng công nhân dẫn đến những ảnh hưởng lan truyền có tính tích cực và sự bổ sung cho nhau có tính chiến lược về vốn con người. Do vậy, trợ cấp cho đầu tư trong vốn con người có thể là một giải pháp tối ưu. Sự khác biệt nhỏ giữa các nước về những khoản trợ cấp như thế hoặc các yếu tố ngoại sinh, chẳng hạn như vị trí địa lý, hoặc chất lượng của hệ thống giáo dục, dẫn đến các tác động cấp số nhân, tạo ra những khác biệt lớn về trình độ của công nhân và kéo theo sự khác biệt về tổng năng suất và mức sống. Nguồn: Kermer, Michael, 1993. “Lý thuyết Phát triển Kinh tế Vòng đệm tròn”, Tạp chí Quý về Kinh tế học 108 (3). Asian Development Outlook 2003 3 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Kinh tế phát triển II Các định chế, nhà nước và thị trường: Niên khoá 2005-2006 Bài đọc đối tác cho phát triển Vai trò của các định chế Doanh nghiệp và chính phủ vận hành trong bối cảnh có khung định chế được xác định chủ yếu bởi các yếu tố lịch sử và văn hóa, và bởi chính phủ. Các định chế được định nghĩa là một loạt các quy tắc, chuẩn mực, và tổ chức phối hợp hành vi con người (Ngân hàng Thế giới 2002) và vai trò của chúng là nhằm đẩy mạnh các biện pháp khuyến khích về mặt tổ chức trong các tình huống mà phần thưởng bằng tiền chưa đủ. Theo Santonu Basu, nhiệm vụ chủ yếu của các định chế là “hỗ trợ các doanh nghiệp trong các hoạt động có liên quan đến sự trao đổi, chẳng hạn như tiếp thị, truyền thông, vận tải, chuyển giao công nghệ, tín dụng và bảo hiểm” (Basu 2002). Những định chế thành công hạ thấp chi phí giao dịch, tạo ra các biện pháp khuyến khích, tránh hoặc giải quyết xung đột, và tạo ra môi trường để các doanh nghiệp cạnh tranh. Sự khác biệt lớn nhất giữa các nước chính là các định chế, và sự khác biệt này có lẽ là nút thắt cổ chai quan trọng nhất đối với phát triển (Rodrik và các tác giả khác 2002). Với ý nghĩa đó, người ta có thể lập luận rằng chất lượng của các định chế cuối cùng xác định khả năng cạnh tranh của một nước, nếu khả năng cạnh tranh này được hiểu là một nền kinh tế thị trường vận hành tốt. Một câu hỏi nảy sinh đó là loại định chế nào tạo thuận lợi để đạt được tăng trưởng và cho phép doanh nghiệp có tính cạnh tranh hơn. Trả lời cho câu hỏi này khá phức tạp và có thể được xem xét dưới ba chủ đề sau. Trước hết, thuật ngữ “định chế” nhằm nói đến “hộp đen” lớn bao gồm các nhân tố khác nhau như sự ổn định chính trị; mức độ hoạt động của kinh tế phi chính thức; niềm tin của công chúng đối với các chính trị gia và cảnh sát; mức độ tội phạm có tổ chức và tham nhũng; “chủ nghĩa tư bản kẻ cướp (bandit)”; sự độc lập của ngân hàng trung ương và hệ thống tư pháp; khả năng thu thuế và thực thi pháp luật; tính vững chắc của hệ thống kế toán; chi phí tòa án; và mức độ bảo vệ nhân quyền. Hầu hết các nhà kinh tế học đều công nhận rằng mức độ tham nhũng cao làm hạn chế sự phát triển của nền kinh tế thị trường vận hành tốt bởi vì nó tác động đến, chẳng hạn, uy tín và tính trung thực của chính phủ ở trong nước và cả trên trường quốc tế (tức đối với các nhà đầu tư tiềm năng). Để cho thị trường vận hành mà không có những thủ tục hành chính nhiêu khê hoặc tình trạng quan liêu cũng là một điều kiện tiên quyết cơ bản để phát triển. Thứ hai, các định chế tiến triển. Nói theo ngôn ngữ của Stern và Stiglitz “Các định chế định hình sự thay đổi và được định hình bởi sự thay đổi” (Stern và Stiglitz 1997, trang 13), và mặc dù các định chế thành công thường tính đến lịch sử của một quốc gia nhưng một định chế cụ thể trước đây hiệu quả có thể không hoạt động hiệu quả sau này, thậm chí trong cùng một quốc gia. Chẳng hạn, vào những năm 1960 và 1970, Hàn Quốc trợ cấp rộng rãi cho đầu tư tư nhân bằng cách kiểm soát tín dụng ngân hàng và tưởng thưởng cho các công ty thành công (và phạt các công ty hoạt động kém hiệu quả) như là một phương tiện để có sự tăng trưởng bền vững. Tuy nhiên, tới những năm 1990, việc rót tín dụng vào các công ty được ưu ái đã gây ra thiệt hại đáng kể cho hệ thống tài chính của đất nước. Nói theo một nghĩa rộng, “không có một sự phân biệt rõ ràng giữa thị trường với tập hợp các định chế phi thường cần thiết để duy trì nó” (Rodrik 1999, trang 13). Asian Development Outlook 2003 4 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Kinh tế phát triển II Các định chế, nhà nước và thị trường: Niên khoá 2005-2006 Bài đọc đối tác cho phát triển Thứ ba, các định chế là một yếu tố sản xuất rất ít biến động, tức chúng khác nhau tùy từng nước. Một nước có thể nhập khẩu hoặc bắt chước máy móc, quy trình sản xuất, hoặc thu hút công nhân có tay nghề, nhưng không thể làm như vậy đối với các định chế tồn tại ở một nền kinh tế thành công. Tất cả điều này ám chỉ rằng sự phát triển các định chế phù hợp với đặc điểm của mỗi nước là một quá trình thử sai có tính động, tính lịch sử và lâu dài (Hausmann và Rodrik 2002). Quá trình này bao gồm sự thay đổi thích nghi theo từng nước đến mức độ mà - mặc dù kinh nghiệm của các nước có thể được sử dụng như một điểm tham chiếu – những gì có hiệu quả tại một nước này có thể không hiệu quả tại một nước khác. Nếu chúng ta xem xét tập hợp nhiều nước công nghiệp thì các định chế của những nước này rất khác nhau, bất chấp chúng có nhiều điểm chung có tính phổ quát. Tương tự, sẽ là không đúng để rút ra kết luận rằng bởi vì có một số điểm tương đồng ở những giai đoạn phát triển của các nền kinh tế công nghiệp hóa mới (NIE) nên các định chế và chính sách chính phủ giống nhau tại tất cả các nước đó. (Những vấn đề này được xem xét kỹ hơn trong Khả năng cạnh tranh theo đuổi: Một số bài học.) Những lĩnh vực thuộc trách nhiệm nhà nước Yếu tố then chốt đối với các nước đang phát triển là tạo ra khả năng chuyên môn hóa vào những ngành mà nhu cầu thế giới đang tăng trưởng nhanh chóng (nói cách khác, những ngành có độ co giãn cao của cầu hàng xuất khẩu theo thu nhập). Điều này có nghĩa là phát triển những hàng hóa có giá trị gia tăng cao, và chính sách của chính phủ có một vai trò nhất định trong việc tạo thuận lợi cho điều đó. Ý tưởng rằng các quốc gia cạnh tranh như là các tập đoàn lớn xuất phát từ quan niệm rằng chính phủ có thể thực hiện các chính sách ảnh hưởng tới khả năng cạnh tranh của các doanh nghiệp. Thật vậy, hầu hết các chính sách chính phủ tác động, dù trực tiếp ít hay nhiều, đến khả năng cạnh tranh của các doanh nghiệp, bằng cách, chẳng hạn, tăng giáo dục cơ bản, hoặc đẩy mạnh sự thay đổi định chế, kéo theo khuyến khích đổi mới công nghệ và phát triển các ngành hiện đại. Cách xác định vai trò của nhà nước và cách cung cấp dịch vụ có thể là yếu tố ảnh hưởng quan trọng nhất đối với mức sống của cộng đồng trong dài hạn (Stern và Stiglitz 1997, trang 27). Vấn đề gây nhiều tranh cãi nhiều hơn đó là nhà nước cần đi xa hơn những trách nhiệm chung như trên đến mức nào. Mặc dù đã có hàng loạt các cuộc nghiên cứu thực nghiệm nhưng dường như không có sự đồng thuận. Theo Stern và Stiglitz: “Chính phủ có trách nhiệm chính trong việc cung cấp cơ sở hạ tầng định chế để thị trường có thể vận hành” (Stern và Stiglitz 1997, trang 4; in nghiêng thêm để nhấn mạnh). Có vẻ như định nghĩa này đã dành một vai trò khá nhỏ cho chính phủ, nhưng sự thật là hoàn toàn ngược lại. Phát triển cơ sở hạ tầng về mặt định chế chính là một nhiệm vụ to lớn đối với hầu hết các nước đang phát triển. Mục tiêu là tạo một sân chơi bình đẳng và cung cấp các điều kiện tốt cho tất cả các doanh nghiệp hoạt động hiệu quả. Cơ sở hạ tầng định chế bao gồm những gì? Phần bên tay trái của Hình 3.3 thể hiện những lĩnh vực đó là (i) tạo khuôn khổ pháp lý cơ bản, (ii) có sự ổn định kinh tế vĩ mô, và (iii) sửa chữa những điểm không hoàn hảo của thị trường. Hai lĩnh vực đầu bao Asian Development Outlook 2003 5 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Kinh tế phát triển II Các định chế, nhà nước và thị trường: Niên khoá 2005-2006 Bài đọc đối tác cho phát triển gồm một loạt những điều kiện tiên quyết cho một nền kinh tế thị trường vận hành tốt và chúng chính là những trách nhiệm chung của nhà nước. Các nhà kinh tế học ít nhất cũng thống nhất về tầm quan trọng của những chính sách trên và đồng ý rằng nếu chính phủ thực hiện tốt những nhiệm vụ này thì chính phủ sẽ tạo nên nền tảng cho sự phát triển nhanh. Về lĩnh vực thứ ba, khi thị trường không hoàn hảo do có sự tồn tại của những cấu trúc thị trường không cạnh tranh, hàng hóa công hoặc ngoại tác thì thị trường không cung cấp đầy đủ hàng hóa và dịch vụ mà xã hội mong muốn (hoặc thậm chí không cung cấp gì cả), hoặc cung cấp quá nhiều hàng hóa và dịch vụ khác mà có thể xã hội không mong muốn (ô nhiễm). Chính phủ cần can thiệp để ngăn chặn việc hình thành các cơ chế độc quyền, và tổng quát hơn, bất kỳ hình thức thông đồng nào cũng như ngăn chặn tình trạng vi phạm quyền lợi của người tiêu dùng. Những trách nhiệm chung của nhà nước Phạm vi trách nhiệm chung của nhà nước là hình thành khung pháp lý cơ bản, có thể bao gồm những thành phần sau đây (Stern 1997, Stern và Stiglitz 1997): (i) sự cai trị bằng pháp luật, (ii) quản lý nhà nước, (iii) luật lệ liên quan đến hợp đồng và khuôn khổ điều chỉnh tác động đến các ngành then chốt như viễn thông và dịch vụ tài chính, (iv) quyền sở hữu trí tuệ và (v) luật lệ và chính sách cạnh tranh. Klapper và Claessens (2002) đã phát hiện mối quan hệ đồng biến giữa GDP đầu người và hiệu quả của hệ thống tư pháp, và Klapper và Love (2002) đã nhận thấy rằng hiệu quả quản trị ở cấp độ doanh nghiệp thấp hơn tại những nước có hệ thống pháp lý yếu kém. Sức mạnh về quản trị ở cấp độ doanh nghiệp cũng có mối quan hệ nghịch biến với mức độ thông tin bất cân xứng và những khiếm khuyết về giao kết hợp đồng mà các doanh nghiệp gặp phải. Một vấn đề cực kỳ quan trọng liên quan đến khuôn khổ pháp lý căn bản đó là luật lệ về cạnh tranh. Có hai vấn đề then chốt. Một là ngăn chặn việc hình thành các hình thức độc quyền và thông đồng nói chung (ví dụ, luật chống độc quyền và bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng) bởi vì những hình thức trên làm suy giảm hiệu quả và phúc lợi của người tiêu dùng. Nhiều nước đang phát triển có một khuôn khổ pháp lý cho chính sách cạnh tranh, nhưng vấn đề là trong thực tế luật lệ cạnh tranh không được thực thi. Vấn đề then chốt thứ hai là cạnh tranh ở cấp độ doanh nghiệp đòi hỏi một khuôn khổ cho phép gia nhập và rời khỏi ngành dễ dàng và nhanh chóng cho các doanh nghiệp. Áp lực cạnh tranh có vai trò quan trọng để tăng trưởng năng suất và đổi mới công nghệ. Các bằng chứng thực nghiệm cho thấy mức độ cạnh tranh thị trường sản phẩm có những tác động quan trọng đối với tăng trưởng, và những rào cản trong việc nhập và xuất ngành có quan hệ đồng biến với năng suất thấp hơn, tham nhũng nhiều hơn và nền kinh tế không chính thức lớn hơn (Ngân hàng Thế giới 2003b, trang 91-92). Do vậy, việc giảm những rào cản liên quan đến chính sách là cần thiết để nâng cao năng suất của các doanh nghiệp trong nước. Hệ thống luật pháp cần phải tạo điều kiện cho việc nhập ngành bằng cách, chẳng hạn, giảm số lượng chứng từ và giấy phép cần thiết để thành lập doanh nghiệp. Các tác Asian Development Outlook 2003 6 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Kinh tế phát triển II Các định chế, nhà nước và thị trường: Niên khoá 2005-2006 Bài đọc đối tác cho phát triển giả kết luận rằng chi phí chính thức cho việc nhập ngành rất cao tại hấu hết các nước, và rằng thật sự luật lệ khắt khe hơn đối với việc nhập ngành có quan hệ với tham nhũng nhiều hơn và nền kinh tế không chính thức lớn hơn. Hệ thống pháp lý cũng cần tạo điều kiện cho việc xuất ngành của các doanh nghiệp thông qua luật lệ rõ ràng về khả năng thanh toán và phá sản, vì chúng là một bộ phận căn bản của nền kinh tế thị trường vận hành tốt. Chẳng hạn, sẽ là mâu thuẫn khi giảm bớt các quy định một ngành để làm cho nó có tính cạnh tranh hơn, để rồi sau đó lại giúp đỡ các doanh nghiệp đang phải vật lộn sống còn. Thoát khỏi ngành là quan trọng bởi vì nó giải thoát các nguồn lực có thể được sử dụng vào các hoạt động khác có hiệu quả hơn. Thông thường, các doanh nghiệp gặp khó khăn có thể tiếp tục kinh doanh bằng cách tiến hành quá trình phục hồi kéo dài và tốn kém. Chính phủ thường không công nhận rằng sự thất bại của các doanh nghiệp là một hậu quả không thể tránh được khi chấp nhận rủi ro kinh doanh, và thường tạo ra một mê hồn trận các trở ngại về hành chính đối với việc hình thành, vận hành và đóng cửa kinh doanh. Cuối cùng, phải hiểu được thấu đáo tầm quan trọng của môi trường kinh tế vĩ mô ổn định cho sự tăng trưởng kinh tế, chẳng hạn, như chính sách về tiền tệ, ngân sách và cán cân thanh toán vững mạnh. Sự ổn định kinh tế vĩ mô - cụ thể việc kiểm soát áp lực lạm phát - là điều cần thiết để cơ chế giá hoạt động tốt, quá trình ra quyết định có hiệu quả ở cấp doanh nghiệp, đầu tư và tăng trưởng. Những hình thức can thiệp cụ thể của chính phủ Bên cạnh những biện pháp can thiệp chung, chính phủ có thể can thiệp trong những tình huống cụ thể khác để sửa chữa những khiếm khuyết do thị trường thông tin không hiệu quả (ví dụ, vấn đề thông tin bất cân xứng). Chẳng hạn, rất có thể xảy ra tình trạng một địa phương rất hấp dẫn nhưng các nhà đầu tư tiềm năng không biết được điều này. Các tài liệu cho thấy chính phủ thường có khuynh hướng rất năng động trong ba lĩnh vực liên quan đến môi trường đầu tư. Mục tiêu của chính phủ là sử dụng một loạt các biện pháp can thiệp có định hướng nhằm cải thiện môi trường đầu tư và ủng hộ đổi mới và học hỏi của các doanh nghiệp. Những lĩnh vực này là (i) cung cấp các biện pháp ưu đãi về thuế để khuyến khích đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI); (ii) hình thành các khu chế xuất (EPZ); và (iii) thúc đẩy các cụm công nghiệp. Can thiệp của chính phủ trong những lĩnh vực này là một vấn đề gây tranh cãi và các nhà kinh tế không nhất trí nhiều về giá trị của loại biện pháp này bởi vì chúng thường không bị ràng buộc về mặt thời gian. Ngoài ra, một số những biện pháp này không khác gì các chính sách công nghiệp kiểu cũ đối xử ưu đãi cho một số ngành có lựa chọn, mặc dù được gọi với cái tên là “các chính sách cạnh tranh mới”. Lập luận ủng hộ đối với sự can thiệp là chính sách công trong những lĩnh vực trên có thể giúp vượt qua thất bại về thông tin mà các công ty đa quốc gia (MNC) phải đối mặt khi quyết định đầu tư ở đâu, hoặc khi tìm kiếm doanh nghiệp để liên kết trong một dây chuyền giá trị toàn cầu (Global Value Chain: GVC) (Moran 1998; UNCTAD 2001, 2002; OECD 2002). Những hình thức can thiệp này làm nổi lên những câu hỏi như: Sự can thiệp của nước chủ nhà có cần thiết để bảo đảm sự thành công của FDI? Và, liệu FDI có Asian Development Outlook 2003 7 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Kinh tế phát triển II Các định chế, nhà nước và thị trường: Niên khoá 2005-2006 Bài đọc đối tác cho phát triển chảy vào một nước đang phát triển nào đấy mà không cần sự can thiệp tích cực của chính phủ hay không? Có bốn lý do giải thích sự can thiệp của chính phủ. Trước hết, nhà đầu tư tiềm năng gặp khó khăn trong việc có được thông tin thích hợp về nước chủ nhà, chẳng hạn như các định chế luật pháp và cơ chế thuế má; do vậy, chính phủ nước chủ nhà có lý do để cung cấp và trợ cấp mạng lưới thông tin. Thứ hai, có những thất bại của thị trường đối với mức độ tin cậy và sự sẵn lòng của nước chủ nhà trong việc thực hiện điều khoản của các hợp đồng dài hạn; do vậy, rất cần nhiều nỗ lực để củng cố độ tin cậy của những thỏa thuận đầu tư ban đầu. Thứ ba, đi cùng với FDI là bí quyết công nghệ bao gồm phương pháp sản xuất, kỹ thuật kiểm soát chất lượng và tay nghề quản lý nói chung. Chính phủ nước chủ nhà thường mong muốn các khoản đầu tư của các MNC dẫn đến sự gia tăng về việc làm và xuất khẩu cũng như tác động lan tỏa về kiến thức – có nghĩa là tạo nên một số ngoại tác bên cạnh những lợi ích trực tiếp phản ánh trong việc định giá thị trường, vì công nghệ, ở mức độ nhất định, là một hàng hóa công cộng. Tuy nhiên, MNC không xem xét những lợi ích đó khi đánh giá lợi nhuận từ đầu tư nước ngoài với kết quả là MNC thường có khuynh hướng đầu tư ít hơn mức tối ưu xã hội. Vai trò của các chính sách trong việc thu hút FDI là khỏa lấp khoảng cách giữa lợi nhuận tư nhân (đối với MNC) và lợi nhuận xã hội (đối với nước chủ nhà). Thứ tư, các nước đang phát triển đối mặt với một vấn đề là các cơ quan có thẩm quyền ở cấp quốc gia và khu vực tại các nước công nghiệp cũng nhắm đến một số MNC giống như các nước đang phát triển để thu hút FDI. Phần dưới đây thảo luận ba lĩnh vực liên quan đến môi trường đầu tư mà chính phủ thường rất tích cực thúc đẩy. Khuyến khích FDI. FDI cung cấp gói bí quyết. Trong những điều kiện thích hợp, gói bí quyết này có thể là một nguồn để học hỏi và cải thiện nhằm bắt kịp đường giới hạn. Khi nào những điều kiện thích hợp này đóng góp nhiều nhất vào sự tăng trưởng và phát triển của nước chủ nhà? Theo Moran (2002, trang 4), điều này sẽ xảy ra “khi công ty mẹ biến công ty con thành một bộ phần cấu thành trong chiến lược doanh nghiệp nhằm tối đa hóa vị thế của công ty tại các thị trường trên thế giới. Để đạt được điều này, công ty mẹ hầu như luôn muốn công ty con do mình sở hữu hoàn toàn và tự do sử dụng các đầu vào ở bất kỳ đâu miễn sao giá cả, chất lượng, và độ tin cậy thuận lợi hơn cả”. Các bằng chứng thực nghiệm cho thấy rằng những hình thức như liên doanh bắt buộc, tỉ lệ xuất khẩu bắt buộc, hoặc phải chuyển giao công nghệ không đem lại nhiều lợi ích cho nước chủ nhà như họ mong đợi bởi vì công nghệ được chuyển giao trong những trường hợp này thường cũ hơn so với công nghệ chuyển giao cho công ty con do công ty mẹ sở hữu hoàn toàn. UNCTAD (2001, trang 178) cho rằng các chính sách chỉ để thu hút hoặc khuyến khích các công ty con nước ngoài chuyển giao công nghệ thường không có hiệu quả. Chẳng hạn, Hàn Quốc sử dụng các yêu cầu về chuyển giao công nghệ trong những năm 1960, nhưng ngưng không tiếp tục áp dụng chúng vào năm 1989 do biện pháp này bắt đầu tạo ra kết quả đáng thất vọng. Trung Quốc cũng quy định về các thỏa thuận chuyển giao công nghệ trong ngành công nghiệp xe hơi và phụ tùng xe hơi, mặc dù những thỏa thuận này sẽ dần dần bị loại bỏ như là một phần cam kết WTO. Các công ty con do công ty mẹ sở hữu khi hoàn toàn tự do thuê ngoài bất kỳ ở đâu có lợi thế nhất sẽ có động cơ phát triển đội ngũ nhà cung cấp đem lại cho công ty mẹ lợi Asian Development Outlook 2003 8 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Kinh tế phát triển II Các định chế, nhà nước và thị trường: Niên khoá 2005-2006 Bài đọc đối tác cho phát triển thế. “Hơn nữa, động cơ của công ty con ở nước ngoài đầu tư vào hiệu quả hoạt động của nhà cung cấp tỏ ra khá yếu khi so sánh với động cơ mạnh mẽ hơn trong việc bảo đảm giá thấp, giao hàng đúng hẹn, và kiểm soát chất lượng cao khi các nhà đầu tư mẹ sử dụng các công ty trong nước như là phần nối dài của hệ thống nhà cung cấp quốc tế của mình” (Moran 2002, trang 13). Các dự án FDI có quy định hàm lượng nội địa hóa cao tốn kém nhiều chi phí, thể hiện sự kìm hãm cả trong tập quán quản lý và công nghệ, và không tạo ra nhiều hy vọng trong việc làm cho ngành công nghiệp non trẻ chín muồi để trở thành các hoạt động có tính cạnh tranh quốc tế. Các dự án này thường hoạt động trong môi trường được bảo hộ, điều này có khuynh hướng làm trì hoãn những nỗ lực tự do hóa thương mại và đầu tư. Tương tự như thế, các dự án FDI được đưa ra cùng với những yêu cầu phải liên doanh thể hiện mức độ xung đột cao giữa các bên đối tác, làm cho bất ổn định, và có mức độ chuyển giao công nghệ thấp hơn và công nghệ cũ kỹ hơn so với các dự án FDI không có ràng buộc về tính liên doanh (Moran 1998). Cũng cần phải nói thêm rằng các yêu cầu về hàm lượng nội địa hóa, cùng với các biện pháp đầu tư liên quan đến thương mại khác (TRIMs) hiện đang được loại bỏ dần dần do hiệp định TRIM năm 1995 xuất hiện từ Vòng Uruguay. Hiệp định TRIMs buộc tất cả các nước loại bỏ yêu cầu về hàm lượng nội địa hóa, yêu cầu về cân bằng xuất nhập khẩu, yêu cầu về cân bằng ngoại hối và những hạn chế về xuất khẩu. Khi xem xét các tóm tắt kết quả thực nghiệm, “lựa chọn có lợi hơn có thể là mở rộng hiệp định TRIMs bao gồm cả việc cấm sử dụng các yêu cầu về liên doanh và chia sẻ công nghệ” (Moran 2002, trang 24). Trong bối cảnh như vậy, chính phủ cần phải làm gì để thu hút FDI về cho mình? Chính phủ thường cố gắng “quyến rũ” các MNC bằng cách đưa ra các biện pháp ưu đãi về tài chính và ngân sách (ví dụ, ưu đãi về thuế, xóa lỗ, khấu hao nhanh, trợ cấp vốn, cho vay ưu đãi) và những thuận lợi trong kinh doanh sao cho các MNC tiến hành hoạt động trên nước mình (UNCTAD 2001, trang 171). Vấn đề đối với những chiến lược này đó là khi chính phủ các nước và khu vực đang cố gắng thu hút FDI có cùng các loại biện pháp ưu đãi như nhau thì các tác động của chúng loại trừ lẫn nhau. Điều này có thể dẫn đến cuộc chạy đua giữa các nước với nhau nhằm cố gắng đưa ra các biện pháp ưu đãi tốt nhất cho nhà đầu tư mà rốt cuộc cũng chỉ dẫn đến chính sách “lợi mình hại người” (beggar- thy-neighbor) (Ngân hàng Thế giới 2003b, trang 80; OECD 2002, trang 177). Hơn nữa, mặc dù những chiến lược này có thể dẫn đến mức đầu tư cao hơn nhưng không có bằng chứng gì nhiều về việc những biện pháp ưu đãi đó có thể thành công một cách có hệ thống. Các biện pháp ưu đãi đầu tư thường không bù đắp được những khiếm khuyết về môi trường đầu tư. Hơn nữa, trong bản thân các nước, những chính sách chủ động này lại phân biệt đối xử với những ngành hoặc dự án mà các biện pháp ưu đãi không nhắm đến. Để quyết định có nên xây dựng nhà máy hay không, MNC sử dụng nhiều chỉ số và biến số khác nhau chẳng hạn như giá nhân công, năng suất, và khoảng cách với các nhà cung cấp và thị trường cuối cùng. Các biện pháp ưu đãi tài chính của nước chủ nhà thường không có tầm quan trọng đặc biệt (Villela và Barreix 2002). UNCTAD (1996) và OECD (2002) kết luận rằng các biện pháp ưu đãi tài chính và ngân sách có thể có tác động đối với việc thu hút FDI, nhưng chỉ ở mức độ nhỏ. Do vậy, khi một doanh nghiệp có hai địa điểm gần giống nhau để lựa chọn đầu tư thì khi đó các biện pháp ưu đãi mới có tác dụng làm nghiêng cán cân quyết định. Vấn đề là dường như Asian Development Outlook 2003 9 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Kinh tế phát triển II Các định chế, nhà nước và thị trường: Niên khoá 2005-2006 Bài đọc đối tác cho phát triển có nhiều quan chức chính phủ tin tưởng rằng những biện pháp ưu đãi này có tác dụng bởi vì những lợi ích, chẳng hạn như lượng việc làm được tạo ra hoặc một nhà xưởng mới mọc lên, quá rõ ràng trong khi các chi phí lớn hơn lại không dễ thấy và do vậy bị bỏ qua. Thông thường, chi phí tài chính của các biện pháp ưu đãi vượt xa những lợi ích từ sự tăng trưởng nhanh hơn và sự tăng lên của công ăn việc làm và số thu thuế (Ngân hàng Thế giới 2003b, trang 82; OECD 2002, trang 169). Có lẽ trường hợp xấu nhất là khi MNC được hưởng lợi từ sự trợ cấp lại không có gì khác với các doanh nghiệp trong nước. Các hình thức trợ cấp lúc đó chỉ làm biến dạng cạnh tranh. Mặc dù trong một số tình huống nào đó, các biện pháp ưu đãi FDI có chủ đích có thể đem lại một số tác động có lợi. Thật vậy, lập luận ủng hộ chính sách công thu hút FDI nằm ở chỗ MNC tạo ra nhiều ngoại tác tích cực xuất phát từ kiến thức của MNC trong sản xuất và quản lý. Kiến thức bản chất là một hàng hóa công, và do vậy có thể lan truyền sang các doanh nghiệp trong nước. OECD (2002) tóm tắt các bằng chứng thực nghiệm dựa vào các nghiên cứu tình huống và phân tích thống kê như sau: “Có nhiều bằng chứng vững chắc chỉ ra tiềm năng đối với những lợi ích lan tỏa quan trọng của FDI, nhưng cũng có nhiều bằng chứng cho thấy tác dụng lan tỏa đó không xảy ra một cách tự nhiên. Việc những hiệu ứng lan tỏa tiềm năng có xảy ra trong thực tế hay không tùy thuộc vào khả năng và động lực của các doanh nghiệp trong nước tiến hành đầu tư và học hỏi để hấp thu kiến thức và kỹ năng nước ngoài” (OECD 2002, trang 176; in nghiêng thêm để nhấn mạnh). Mặc dù những lợi ích tiềm năng do có những ngoại tác (và do vậy có thể có lập luận ủng hộ đối với biện pháp ưu đãi đầu tư) nhưng gần đây mọi người đồng ý rằng những nỗ lực của chính phủ cần phải hướng đến việc thuyết phục nhà đầu tư rằng đất nước đang thực hiện các chính sách kinh tế vững chắc. Do vậy, những người thực hiện chính sách cần phải luôn cẩn thận về tác động tích cực của việc đưa ra các biện pháp ưu đãi chỉ dành cho nhà đầu tư nước ngoài. Các biện pháp chính sách chú trọng vào những hình thức hỗ trợ chung dành cho mọi doanh nghiệp, cả trong và ngoài nước, thường làm giảm tình trạng trục lợi và tham nhũng. Nhiều bằng chứng cho thấy việc thực thi có hiệu quả các hợp đồng, không có tệ quan liêu, cơ sở hạ tầng đầy đủ, và đội ngũ công nhân được đào tạo hoặc có thể đào tạo được, tất cả có vai trò như là một động lực mạnh mẽ để thu hút FDI vào những ngành như điện tử, phụ tùng xe hơi, hóa chất, thiết bị công nghiệp và y tế, và dịch vụ kinh doanh (Moran 2002). Tóm lại, chính sách công để thu hút FDI vào khu vực Châu Á Thái Bình Dương cần nhắm vào việc cải thiện những yếu tố căn bản về kinh tế vĩ mô và vi mô của nền kinh tế, bao gồm cơ sở hạ tầng và giáo dục, và nhằm củng cố các định chế, chẳng hạn như hệ thống pháp lý. Những nổ lực đưa các yêu cầu về hàm lượng nội địa và liên doanh vào trong các thỏa thuận FDI sẽ có tác động tiêu cực (xem thêm Moran 1998, trang 166). Dưới góc độ kinh tế vi mô, chính phủ cần phải giải quyết những trở ngại đối với quá trình cạnh tranh và kinh doanh của doanh nghiệp nếu chính phủ muốn khuyến khích FDI, và cần phải hướng nỗ lực để giảm bất kỳ thủ tục hành chính nào quá rườm rà (ví dụ, thủ tục đăng ký thuế và kinh doanh, sở hữu đất, phát triển hạ tầng nhà máy, thủ tục nhập khẩu và thanh tra) cần có để thành lập và hoạt động kinh doanh. Những thủ tục này sẽ làm cản trở dòng vốn FDI chảy vào (Morisset và Lumenga Neso 2002). Asian Development Outlook 2003 10 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Kinh tế phát triển II Các định chế, nhà nước và thị trường: Niên khoá 2005-2006 Bài đọc đối tác cho phát triển Hình thành các khu chế xuất. Các nước cũng cố gắng đẩy mạnh quá trình phát triển ban đầu bằng cách hình thành các khu chế xuất (EPZ) (UNIDO 2002, trang 117-132). Lập luận ủng hộ cho việc hình các EPZ là chúng có thể hữu ích cho các quốc gia trong việc cố gắng hình thành một ngành sản xuất hướng về xuất khẩu nhưng lại thiếu năng lực kỹ thuật và quản lý để phát triển hệ thống trên cả nước để cho phép các công ty làm hàng xuất khẩu nhập khẩu thiết bị và nguyên vật liệu miễn thuế. Tuy nhiên, các bằng chứng thực nghiệm ủng hộ (hoặc chống đối) lợi ích của các EPZ không đi đến kết luận cuối cùng. Mặc dù có thể ghi nhận được những lợi ích có thể thấy ngay được – tạo công ăn việc làm, số thu ngoại hối tăng lên, và tiền lương thực tại EPZ cao hơn nhưng liệu EPZ có phải chỉ làm cho các doanh nghiệp đã xuất khẩu dời vào bên trong EPZ để hưởng lợi từ các biện pháp ưu đãi tài chính hay không lại không thể hiện rõ và liệu các doanh nghiệp này có tạo ra những tác động lan tỏa cho toàn bộ phần còn lại của nền kinh tế và cải thiện khả năng cạnh tranh hay không (Shrank 2001). Ví dụ, các EZP ban đầu của Đài Bắc trong những năm 1960 cung cấp cơ sở hạ tầng căn bản và không có tình trạng quan liêu với các doanh nghiệp ngành dệt may, sản phẩm nhựa và thiết bị điện, và những EPZ rất quan trọng bước đầu bởi vì chúng giúp đưa Đài Bắc tiến trên con đường công nghiệp hóa do xuất khẩu kéo. Tuy nhiên, khi tiện nghi cơ sở hạ tầng đã cải tiến đáng kể và khi các thủ tục quản lý nhà nước được hợp lý hóa thì tầm quan trọng của EPZ đã giảm xuống. Kể từ những năm 1980, rất ít khoản đầu tư mới đổ vào trong các EPZ, phản ánh tình trạng dư thừa cơ sở hạ tầng và việc các thủ tục miễn thuế đã cải thiện bên ngoài những khu chế xuất này (UNIDO 2002, trang 122). Một số tác giả lập luận rằng các MNC đã sử dụng EPZ chủ yếu cho các hoạt động lắp ráp mà kết quả là những liên kết trước và sau (backward and forward linkages) với phần còn lại của nền kinh tế thường rất nhỏ. Chẳng hạn, Noland (1990, trang 61) chỉ ra rằng trong những năm 1980, chỉ khoảng 3% nguyên liệu đầu vào được sử dụng ở khu vực thương mại tự do ở Penang, Malaysia là có nguồn gốc nội địa. Câu hỏi là làm thế nào chuyển đổi những ốc đảo xuất khẩu có trình độ tay nghề thấp – tình trạng mà hầu hết các EPZ có xuất phát điểm như vậy – thành những khu vực có trình độ tay nghề và năng suất cao hơn, liên kết tốt hơn đối với phần còn lại của nền kinh tế, từ đó khơi mào cho một loạt những thay đổi có lợi trong toàn bộ nền kinh tế. Thúc đẩy các cụm công nghiệp. Cụm công nghiệp là một tập hợp khu vực các doanh nghiệp trong những ngành công nghiệp có liên quan cung cấp cơ sở hạ tầng bổ sung cho nhau (ví dụ, đường xá, vận tải, và công trình công cộng). Ý tưởng này đã hình thành trong nhiều thập kỷ nhưng nó tái xuất hiện mạnh mẽ hơn trong tác phẩm Michael Porter (1990). Hơn một thập kỷ sau đó, những nỗ lực để thúc đẩy các cụm công nghiệp cạnh tranh ở cả cấp khu vực và quốc gia chính là một thành phần quan trọng của các chính sách đầu tư và phát triển tại nhiều nước. Mục đích của cụm công nghiệp là nhằm tạo ra vòng tròn khép kín nhằm thu hút các doanh nghiệp mới và giúp các doanh nghiệp hiện tại tăng trưởng. Các khu công nghiệp là một loại cụm đặc biệt, thường không chỉ cung cấp cơ sở hạ tầng kỹ thuật bằng cách cung cấp nhiều tiện ích chung và các dịch vụ hỗ trợ (ví dụ, tài chính, luật, thông tin, cơ sở nghiên cứu chung, và khách sạn). Mục tiêu bao quát của chúng là giảm chi phí và rủi ro. Các khu khoa học và công nghệ được thiết kế cho các ngành công nghiệp kỹ thuật cao – chẳng hạn khu công nghệ Tô Châu tại Trung Quốc gồm có ba phần: Trung tâm Dịch vụ Công nghệ cao và mới Tô Châu, Trung tâm Nghiên cứu Kinh doanh Quốc tế Tô Châu và Công viên Tiên phong cho các Học giả Hoa kiều Tô Asian Development Outlook 2003 11 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Kinh tế phát triển II Các định chế, nhà nước và thị trường: Niên khoá 2005-2006 Bài đọc đối tác cho phát triển Châu Trung Quốc. Khu công nghiệp này hiện đã có 300 doanh nghiệp mà 90% trong số này do Hoa kiều thành lập và 10% là do các viện nghiên cứu và phát triển và các trường đại học. 20% là các công ty công nghệ cao. UNIDO (2002) cho rằng sự thành công của khu này là do một loạt các dịch vụ mà nó cung cấp: ngân hàng, mỗi 10m2 lại có truy cập Internet, phòng hội nghị, các dịch vụ pháp lý và kế toán, hỗ trợ nguồn nhân lực và các dịch vụ xuất nhập khẩu (UNIDO 2002, trang 122). Cụm công nghiệp được biết đến nhiều nhất cho đến hiện nay chính là Thung lũng Silicon tại California. Chính phủ nào cũng muốn xây dựng Thung lũng Silicon mà không nhận ra rằng chính phủ chưa hoạch định cho một thung lũng như thế. Các nhà khoa học và kiến trúc sư đến đó bởi vì có những điều kiện tốt, ví dụ, luật về bằng sáng chế, hệ thống tài chính, và “văn hóa sáng tạo không chính thức”. Tuy nhiên, không có nhiều bằng chứng cho thấy những nỗ lực tạo ra các cụm công nghiệp là thành công, đặc biệt là khi chúng phải có chính sách để đẩy mạnh hoặc không hẳn chỉ là nỗ lực đơn thuần để ép hình thành nên một ngành cụ thể nào đấy. Lý do là chính phủ rất khó chọn được những người thắng cuộc (Hausmann và Rodrik 2002). Mặc dù dễ dàng nhận ra các cụm và khu công nghiệp thành công nhưng ít người hiểu được cách thức để tạo ra chúng, và rất ít khi chính phủ có nhiều kỹ năng trong việc xác định lĩnh vực mà việc tập hợp thành cụm thành công. Nói chung hiệu quả của những biện pháp này phần nhiều tùy thuộc vào từng hoàn cảnh cụ thể, tùy thuộc vào môi trường kinh tế và bối cảnh định chế. Nếu các doanh nghiệp trong nước hoạt động trong môi trường thị trường vận hành tốt thì rất có thể họ sẽ tích cực tham gia vào hình thức liên kết hoặc chương trình hình thành cụm nào đấy. Chính phủ thành công trong việc ủng hộ sự xuất hiện của các cụm công nghiệp có tính cạnh tranh vì đã đóng vai trò làm chất xúc tác hoặc người khởi xướng trong việc hỗ trợ các sáng kiến phát triển cụm và vì đã cố gắng bổ sung, chứ không phải thay thế, những nỗ lực của khu vực tư nhân để cải thiện điều kiện cạnh tranh. Trong những trường hợp này, chính phủ đặt ra những chính sách ưu tiên liên quan đến việc đưa ra những lựa chọn (ví dụ, phân bổ ngân sách). Nhưng điều này khác với việc chọn người thắng lợi. Kết luận chung về những chính sách can thiệp trên là chúng có hiệu quả nhất khi được thực hiện cùng với những cải tổ lớn. Cuối cùng: “Rất có thể những lợi ích lớn hơn xuất phát từ sự can thiệp để cải thiện môi trường kinh doanh tốt hơn”. Cuối cùng, một số các hình thức can thiệp kinh tế vi mô khác mà mặc dù khó đánh giá nhưng ít gây tranh cãi hơn so với ba biện pháp can thiệp ở phần trên (UNCTAD 2001, trang 173-179). Kinh nghiệm từ một số chương trình cho thấy rằng lợi ích có thể cao đối với các sáng kiến được hiểu biết thấu đáo, nếu không chúng có thể là một sự lãng phí nguồn lực. Các sáng kiến công có thể đóng vai trò trong việc gia tăng tính sẵn có của thông tin về nước chủ nhà. Việc cung cấp thông tin – một hàng hóa công – thông qua các buổi hội thảo, đoàn thương mại, hoặc triển lãm và hội chợ thương mại chắc chắn rất hữu ích. Ngoài ra, các hiệp hội ngành nghề và phòng thương mại có thể là những nguồn thông tin có giá trị. Các bằng chứng cho thấy rằng một phương pháp tiếp cận chủ động trong việc tiếp thị đất nước thông qua các gói thông tin đáp ứng nhu cầu riêng cho các ngành công nghiệp cụ thể sẽ đem lại lợi nhuận cao (Moran 2002). Những gói này bao gồm trang web của nước chủ nhà trong đó có thể tra cứu tài liệu pháp lý có liên quan và những luật lệ, kết nối với một số bộ ngành liên quan, và tiếp xúc trực tiếp với các nhà đầu tư hiện tại và đơn vị phát triển hạ tầng khu công nghiệp. Mục tiêu là làm sao giúp cho các Asian Development Outlook 2003 12 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Kinh tế phát triển II Các định chế, nhà nước và thị trường: Niên khoá 2005-2006 Bài đọc đối tác cho phát triển doanh nghiệp nước ngoài giảm chi phí nghiên cứu và khắc phục thất bại thị trường do thông tin bất cân xứng để tránh những quyết định sai lầm về địa điểm đầu tư. Nh ng l nh v c mà nhà n c và th tr ng cùng chia s trách nhi m Như Hình 3.3 thể hiện, nhà nước và thị trường có ba lĩnh vực mà hai bên cùng gánh vác trách nhiệm hướng đến việc tạo ra một nền kinh tế vận hành tốt: giáo dục, cơ sở hạ tầng, và công nghệ và đổi mới/R&D. Cung cấp giáo dục cơ bản (tiểu học và trung học) rõ ràng là vai trò của nhà nước. Giáo dục đóng vai trò kép vừa đẩy mạnh chất lượng cuộc sống của cá nhân vừa nâng cao nâng suất của cá nhân đó. Nhưng vượt ra khỏi giáo dục căn bản đó là câu hỏi giáo dục đại học cần được cung cấp như thế nào. (Các chính sách giáo dục, khoa học và công nghệ được bàn đến sâu hơn trong phần Giáo dục và các kỹ năng.) Trong một khoảng thời gian dài, nhiều nhà kinh tế học tin tưởng rằng chỉ nên để một mình chính phủ cung cấp cơ sở hạ tầng kỹ thuật bao gồm cầu đường, bến cảng, đường xe lửa, nước, điện thoại, và điện. Tuy nhiên rõ ràng ngày nay đây là một lĩnh vực chia sẻ trách nhiệm và khu vực tư nhân cũng có thể cung cấp cơ sở hạ tầng. Điều này không chỉ loại bỏ những vấn đề tồn tại do độc quyền nhà nước, chẳng hạn như sự kém hiệu quả và trục lợi mà còn tăng sự cạnh tranh giữa các công ty trong nước và nước ngoài. Các chính sách công nghệ và đổi mới/R&D là then chốt đối với sự phát triển thành công. Điểm cốt lõi là chính phủ phải xây dựng được cơ sở hạ tầng định chế cần thiết để chuyển giao công nghệ một cách hiệu quả và để phát triển công nghệ bản địa (Chang 1996). Cơ sở hạ tầng này là các thực thể hỗ trợ công nghệ công nghiệp, chẳng hạn như giáo dục và đào tạo, R&D, hoặc thông tin xuất khẩu. Không thể xây dựng năng lực công nghệ và đổi mới thành công mà không có cơ sở hạ tầng này. Chính phủ có thể tài trợ một số những định chế này, chẳng hạn như trường đại học và phòng thí nghiệm công cộng. Các định chế khác do khu vực tư nhân tài trợ, chẳng hạn như các hiệp hội ngành nghề. Thật vậy, hầu hết các nước công nghiệp đã thành công trong việc phát triển sự hợp tác tốt giữa hai khu vực này với nhau. Tóm lại, vai trò của chính sách công trong việc nâng cao khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp có nhiều mặt. Rõ ràng chính phủ có thể có tác động tích cực đối với môi trường hoạt động của tất cả các doanh nghiệp. Bảo đảm hệ thống pháp lý (và bảo đảm rằng chúng được thực thi thông qua các định chế thích hợp), tạo sự ổn định kinh tế vĩ mô, và sửa chữa những thất bại thị trường là những trụ cột căn bản chính phủ cần hỗ trợ để bảo đảm một nền kinh tế vận hành tốt hoặc có tính cạnh tranh. Giáo dục và cơ sở hạ tầng cũng rất thiết yếu đối với việc cải thiện khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp và là những lĩnh vực mà chính phủ có thể chia sẻ trách nhiệm với khu vực tư nhân. Nhưng vượt ra ngoài những lĩnh vực này, vai trò của chính sách công như thế nào thì không rõ bằng. Những bằng chứng hiện có không giúp đi đến kết luận cuối cùng đối với những biện pháp ưu đãi để thu hút FDI, và để thành lập các khu chế Asian Development Outlook 2003 13 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương
Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Kinh tế phát triển II Các định chế, nhà nước và thị trường: Niên khoá 2005-2006 Bài đọc đối tác cho phát triển xuất, và để thúc đẩy các cụm công nghiệp. Mặt khác, chính phủ có thể đóng một vai trò quan trọng trong việc cung cấp thông tin về quốc gia của mình. Hai yếu tố cạnh tranh động có liên quan với nhau đang biến một Châu Á đang phát triển trở thành một nơi sản xuất và xuất khẩu đáng nể về hàng hóa có hàm lượng công nghệ cao và chúng đang tạo ra những kết quả quan trọng, làm dịch chuyển địa điểm sản xuất hàng hóa dựa vào tri thức của thế giới. Yếu tố đầu tiên là sự thay đổi trong các chiến lược đầu tư của các MNC và tầm quan trọng của GVC khi nó thuận lợi hơn với việc vận tải và truyền thông nhanh hơn và rẻ hơn (được trình bày kỹ hơn trong phần Chuỗi Giá trị Toàn cầu). Yếu tố thứ hai chính là tính sẵn có của lao động có tay nghề (được xem xét trong phần Giáo dục và các kỹ năng). Tài liệu được phép sử dụng của Ngân hàng Phát triển châu Á. Để có thêm thông tin liên quan đến sự phát triển ở châu Á và Thái Bình Dương, vui lòng xem trang web www.adb.org. Asian Development Outlook 2003 14 Biên dịch: Nguyễn Hoàng Phương