LUẬN VĂN: Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

Chia sẻ: Nguyen Uyen | Ngày: | Loại File: DOC | Số trang:132

Thêm vào BST

Báo xấu

230
lượt xem 73
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước luôn là vấn đề được coi trọng ở nhiều nước trên thế giới, trong đó một trong những yếu tố quyết định là đội ngũ công chức. Vì vậy, Luật Công vụ của nhiều nước đều có những quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ (khả năng được trao quyền và trách nhiệm) của đội ngũ công chức trong thực thi công vụ theo nguyên tắc thống nhất, công khai, tuân thủ pháp luật, đúng thẩm quyền và chịu trách nhiệm cá nhân,...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: LUẬN VĂN: Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

LUẬN VĂN: Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước
Mở Đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước luôn là vấn đề được coi trọng ở nhiều nước trên thế giới, trong đó một trong những yếu tố quyết định là đội ngũ công chức. Vì vậy, Luật Công vụ của nhiều nước đều có những quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ (khả năng được trao quyền và trách nhiệm) của đội ngũ công chức trong thực thi công vụ theo nguyên tắc thống nhất, công khai, tuân thủ pháp luật, đúng thẩm quyền và chịu trách nhiệm cá nhân, nhất là quy định về những điều cấm đối với công chức và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức. ở nước ta, việc bố trí người đứng đầu, phát huy trách nhiệm của người đứng đầu luôn là vấn đề được Đảng ta khẳng định trong nhiều nghị quyết nhằm thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, đặc biệt là trách nhiệm của người lãnh đạo, người đứng đầu cơ quan. Gần đây, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp hành Trung ương khóa IX của Đảng đã nêu rõ: “Đòi hỏi cao đối với cán bộ lãnh đạo, nhất là các đồng chí giữ cương vị trọng trách trong bộ máy của Đảng, Nhà nước ở Trung ương và địa phương, các đồng chí ủy viên Trung ương, bí thư tỉnh, thành ủy, bộ trưởng, người đứng đầu các ngành, địa phương, đơn vị và các cán bộ lãnh đạo khác phải tự giác rèn luyện, nêu gương cho cấp dưới về sự giác ngộ về chính trị, giữ gìn phẩm chất đạo đức, lối sống, sự hy sinh phấn đấu vì lý tưởng của Đảng, vì hạnh phúc của nhân dân. Các đồng chí đó phải chịu trách nhiệm trước khuyết điểm tham nhũng, lãng phí, quan liêu trong ngành, địa phương, đơn vị mình. Những cơ quan, đơn vị có sai phạm gây hậu quả nghiêm trọng, thì người đứng đầu cơ quan, đơn vị đó dù không trực tiếp vi phạm cũng phải chịu trách nhiệm và hình thức kỷ luật thích hợp”. Văn kiện Đại hội X cũng xác định một trong những nhiệm vụ trọng tâm của cải cách hành chính là: "Tiếp tục cải cách mạnh thủ tục hành chính, phân cấp và làm rõ quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, từng ngành, từng đơn vị và người đứng đầu cơ quan"; “Tăng cường trách nhiệm của cán bộ, đảng viên là thủ trưởng cơ quan nhà nước. Cơ quan nào vi phạm chính sách, pháp luật, để xảy ra tình trạng tiêu cực, mất đoàn kết nội bộ thì người đứng đầu phải chịu trách nhiệm”. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương khóa X của Đảng về tăng cường sự lãnh đạo
của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí tiếp tục nhấn mạnh vai trò của người đứng đầu: “thực hiện nghiêm quy định về xử lý trách nhiệm người đứng đầu cơ quan, đơn vị để xảy ra tham nhũng, lãng phí nghiêm trọng”. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khóa X của Đảng về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà n ước tiếp tục chỉ rõ: “Thủ trưởng cơ quan hành chính các cấp chịu trách nhiệm kiểm tra, thanh tra việc thực hiện công vụ và chịu trách nhiệm về những vi phạm trong thực thi công vụ của cán bộ, công chức thuộc phạm vi mình quản lý”; “Để khắc phục tình trạng quá nhiều cấp phó trong cơ quan hành chính, trước hết cần tập trung đổi mới phương thức, lề lối làm việc của các cơ quan; giảm hội họp, phân định rõ trách nhiệm của tập thể và người đứng đầu cơ quan”. Thể thể chế hoá các quan điểm, chủ trương của Đảng về vai trò và trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đặc biệt là NĐĐCCQHCNN, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định về nhiệm vụ, quyền hạn; sự phân công, phân nhiệm, uỷ quyền cũng như trách nhiệm của người đứng đầu trong quản lý, điều hành và về những vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức thuộc phạm vi thẩm quyền quản lý của mình. Cụ thể như: Luật Cán bộ, công chức (năm 2008); Luật Phòng, chống tham nhũng, có hiệu lực từ ngày 01/6/2006 (từ Điều 54 đến Điều 58 quy định trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng); Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, có hiệu lực từ ngày 01/6/2006; Nghị định số 103/2007/NĐ-CP ngày 14/6/2007 của Chính phủ quy định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị về trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hành tiết kiệm chống lãng phí; Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách; Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 của Chính phủ quy định chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ; Thông tư số 08/2007/TT-BNV ngày 01/10/2007 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thực hiện Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy
ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách đối với các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp của Nhà nước và các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp có sử dụng ngân sách, tài sản của Nhà nước. Những văn bản quy phạm pháp luật trên đây, chừng mực nhất định đã tạo cơ sở pháp lý điều chỉnh quan hệ phát sinh về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN ta hiện nay. Tuy nhiên, trong thực tế thực hiện các nghị quyết của Đảng và quy định pháp luật liên quan đến trách nhiệm của người đứng đầu của các cơ quan hành chính nhà nước trong thời gian qua cũng cho thấy còn có những vướng mắc, bất cập nhất định, nhất là việc xử lý trách nhiệm của người đứng đầu khi cơ quan xảy ra tình trạng tham nhũng, lãng phí, tiêu cực hay khi có cán bộ, công chức vi phạm pháp luật bị truy cứu TNHS. Tình hình đó do nhiều nguyên nhân như: - Sự tản mạn, không đồng bộ của các quy định về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Các quy định pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính được thể hiện ở nhiều văn bản pháp luật có hiệu lực khác nhau, chồng chéo, nhiều quy định không thống nhất. - Sự không tương thích giữa quyền hạn và trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Về nguyên tắc thì trách nhiệm của người đứng đầu phải đi đôi với quyền hạn và quyền hạn phải đủ để thực thi trách nhiệm. Tuy nhiên, theo các quy định hiện nay thì phạm vi thẩm quyền của người đứng đầu còn hạn chế do còn phụ thuộc vào các nguyên tắc, cơ chế khác trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước (ví dụ như người đứng đầu chưa có quyền quyết định lựa chọn cấp phó; cấp trên nắm quyền quyết định về công tác cán bộ tới nhiều chức danh cấp dưới, dẫn tới hạn chế thẩm quyền của cả tập thể lãnh đạo và người đứng đầu cấp dưới). - Chưa có sự phân biệt cụ thể về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN so với trách nhiệm của cán bộ, công chức nói chung và trách nhiệm của người đứng đầu tương ứng theo từng phạm vi phụ trách với những đặc thù, yêu cầu quản lý khác nhau. Ví dụ như: trách nhiệm của người đứng đầu tổ chức, điều hành thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan; trách nhiệm trong công tác tổ chức cán bộ; trách nhiệm về các quyết định hành chính của mình và các quyết định của tập thể; trách nhiệm về quản lý tài sản công; trách
nhiệm trong công tác phòng, chống tham nhũng; trách nhiệm đối với vi phạm pháp luật xảy ra trong cơ quan, đơn vị thuộc quyền lãnh đạo, quản lý..... - Chưa có cơ chế, quy định cụ thể để xác định trách nhiệm và biện pháp xử lý đối với người đứng đầu khi không thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ được giao; thiếu trách nhiệm trong việc quản lý, điều hành cơ quan...Ví dụ như: qua các vụ án tham nhũng được đưa ra xét xử trong thời gian gần đây, vấn đề xem xét trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan xảy ra tham nhũng dường như còn mờ nhạt; người đứng đầu dường như vẫn “đứng ngoài cuộc” hoặc chỉ bị “xử lý nội bộ”, “rút kinh nghiệm nghiêm khắc” do có sự nể nang, né tránh trong nội bộ cơ quan có vi phạm; do đã uỷ quyền cho cấp phó chịu trách nhiệm giải quyết, thậm chí có trường hợp do sợ trách nhiệm nên người đứng đầu cố tình bưng bít, ém nhẹm thông tin, trù dập những ai nói sự thật.... - Thiếu cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và quy trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính trong thực thi công vụ với vị trí là công chức lãnh đạo. Nguyên nhân của những vướng mắc, bất cập trên là chúng ta chưa có những quy định ở văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao về “người đứng đầu” và “trách nhiệm của người đứng đầu"; Ví dụ như: trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hành chính, TNHS hay như trách nhiệm trực tiếp, trách nhiệm liên đới... những quy định này mới dừng ở Nghị định của Chính phủ quy định; chưa có quy định rõ vai trò, trách nhiệm, kiểm tra, thanh tra của cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp quản lý người đứng đầu hay cơ chế giám sát của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu; nguyên tắc “tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách” chưa được xây dựng thành quy chế rõ ràng, chuẩn xác nên chưa tạo điều kiện cho người đứng đầu thực thi nhiệm vụ hoặc có thể làm cho người đứng đầu thực thi nhiệm vụ theo ý muốn chủ quan, nhất là trong đề bạt, cất nhắc cán bộ. Từ những vướng mắc, bất cập và nguyên nhân nêu trên, việc nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là hết sức cấp bách và có ý nghĩa thiết thực cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước để quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội theo pháp luật, được tổ chức và quản lý chặt chẽ trong một hệ thống thống nhất từ trung ương đến cơ sở. Hầu hết quy định pháp luật của các nước trên thế giới, NĐĐCCQHCNN đều chịu trách nhiệm cá nhân, không có cơ chế trách nhiệm tập thể trong cơ quan hành chính nhà nước. Trong những nhiệm kỳ gần đây, Trung Quốc cũng đã thực hiện theo chế độ tỉnh trưởng, thị trưởng. ở nước ta hiện nay, trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước vừa tồn tại cơ chế lãnh đạo tập thể gắn với cá nhân theo hình thức bầu cử và phê duyệt (UBND và Chủ tịch UBND), vừa có cơ chế thủ trưởng theo hình thức bổ nhiệm (Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính Phủ, giám đốc Sở ở cấp tỉnh). Trên thực tế, trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, cơ chế tập thể và cá nhân cùng chịu trách nhiệm đang bộc lộ nhiều vấn đề cần được nghiên cứu, mà điểm cần được quan tâm nghiên cứu hiện nay là trách nhiệm của người đứng đầu và pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN nhằm đảm bảo hiệu lực hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính và chất lượng của đội ngũ công chức, trong đó có người đứng đầu đáp ứng yêu cầu đổi mới ở nước ta hiện nay. Với ý nghĩa quan trọng như vậy, nhưng pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính mới được quan tâm và tập trung nghiên cứu trong điều kiện cải cách hành chính, chuyển từ nền hành chính “ quản lý” sang nền hành chính “phục vụ” ở nước ta những năm gần đây. Qua các kết quả nghiên cứu cho thấy, phần lớn các công trình chủ yếu tập trung về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN dưới dạng trách nhiệm pháp lý, các công trình nghiên cứu về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN trong thực thi nhiệm vụ, công vụ còn hết sức khiêm tốn. Các công trình khoa học về trách nhiệm của người đứng đầu và pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN được công bố theo hai nhóm bao gồm các công trình khoa học trong nước và các công trình khoa học nước ngoài: a. Các công trình khoa học trong nước - Các bài báo: Vấn đề cải cách hành chính trong đó có hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN đã và đang được các nhà hoạch định chính sách, các nhà khoa học và
đông đảo quần chúng nhân dân quan tâm, có nhiều bài báo, diễn đàn về vấn đề này được đăng tải trên các báo như Tiền phong, Lao Động,Vietnamnet, Tuoitre online, Thanhnien online, Dantri Online… Cụ thể như sau: + Võ Văn Thành: “Cần đề cao trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong giải quyết các công việc thuộc thẩm quyền quản lý của mình, chứ không để người đứng đầu “dựa” mãi vào tập thể. Tuy nhiên, nhiệm vụ, trách nhiệm của từng cá nhân cũng phải được quy định rõ, không phải cái gì cũng “đổ” lên đầu ông thủ trưởng” bài phỏng vấn Thứ trưởng Bộ Nội Vụ đăng trên Báo Tiền Phong ngày 2/4/2007 theo Dantri.com. + Khiết Hưng - Lê Anh Đủ “ Chưa rõ trách nhiệm và cá nhân” đây là một nội dung bài trả lời phỏng vấn của đồng chí Nguyễn Khánh - nguyên Phó Thủ tướng Chính phủ, nguyên phó ban chỉ đạo cải cách hành chính Chính Phủ theo báo Tuổi trẻ ngày 11/6/2007. + Diễn đàn: “Trách nhiệm thuộc người đứng đầu” do nhóm phóng viên Báo Lao động số 160 ngày 15/7/2008. + Chính Trung: “ Quy trách nhiệm người đứng đầu: phải trao thực quyền” Theo Vietnamnet ngày 29/2/2007. + Hồ Đức Thành: “Nâng cao trách nhiệm người đứng đầu trong cải cách hành chính” theo trang thông tin điện tử Tỉnh Nghệ An ngày 9/10/2007. + Hồng Khánh: “Giảm cấp phó, siết chặt trách nhiệm người đứng đầu” theo vnexpress.net. + Ngọc Lê: “Quy trách nhiệm người đứng đầu: đang kiểm nghiệm thực tiễn” theo Vietnamnet ngày 19/10/2007. + Hải Châu: “Xử lý người đứng đầu không làm tốt cải cách hành chính” Theo Vietnamnet ngày 29/7/2008. - Các công trình khoa học: Các công trình liên quan trực tiếp đến pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN phải kể đến là: + Luận án tiến sỹ luật học của Ngô Hải Phan (2004) với đề tài: “Trách nhiệm pháp lý của công chức trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay”. Đề tài chủ yếu nghiên cứu trách nhiệm pháp lý dưới giác độ trách nhiệm pháp lý công
chức phải gánh chịu do vi phạm pháp luật, trong đó có đề cập tới trách nhiệm pháp lý của công chức lãnh đạo. + Bài “ Về trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước” của Nguyễn Ký, Tạp chí Cộng sản tháng 9 năm 2006 đã đề cập đến vị trí, vai trò và một số nội dung về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính. Đồng thời bài viết cũng đặt ra yêu cầu cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về tr ách nhiệm người đứng đầu các cơ quan hành chính là một trong những giải pháp đồng bộ trong cải cách hành chính ở nước ta hiện nay. + Bài: “Nghĩ về trách nhiệm của người đứng đầu ” của Diệp Văn Sơn, Tạp chí Tia sáng tháng 12 năm 2006; bài “ Về trách nhiệm người đứng đầu trong công tác cán bộ” Tạp chí Xây dựng Đảng; + Bài: “Nhân tố quan trọng hàng đầu để ngăn chặn, đẩy lùi tham nhũng, lãng phí đó là người đứng đầu” của Vũ Ngọc Lân. Website: http:// www.xaydungdang. org.vn; bài: “ Tập trung dân chủ trong công tác cán bộ - Nhận thức và sự vận dụng” của Nguyễn Thế Tư, Website: http:// www.thanhtra.gov.vn. Trong đó đề cập: “Nên chăng, cần có quy định người đứng đầu các tổ chức của HTCT phải chịu trách nhiệm về giới thiệu cán bộ vào các chức danh chủ chốt, để ràng buộc trách nhiệm về sự giới thiệu của mình. Nếu cán bộ được đề bạt đó không phát huy được vai trò, thậm chí thoái hóa biến chất, vi phạm pháp luật thì người giới thiệu phải chịu trách nhiệm liên đới.” + Bài: “Thủ tướng trong các chính thể” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 4/2001 của TS Nguyễn Đăng Dung. + Bài: “Trách nhiệm cá nhân Thủ tướng, quan hệ Thủ tướng và các thành viên Chính phủ” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số1/2003 của TS Phạm Tuấn Khải. + Bài: “Xác định chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ khi sửa đổi Luật tổ chức Chính phủ” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 7/2007 của Nguyễn Phước Thọ. + Kỷ yếu hội thảo quốc tế: “ Quản lý công chức của một số nước trên thế giới xu hướng và bài học kinh nghiệm” do Bộ Nội Vụ và Ngân hàng Châu á tổ chức tại Hạ Long ngày 15 -16 tháng 6/2006. Các báo cáo tham luận của các chuyên gia trong nước và nước ngoài tập trung vào các chủ đề: Các xu hướng quản lý công chức trên thế giới
và những đổi mới để hiện đại hóa trong hệ thống quản lý công chức của một số quốc gia hiện nay; Kinh nghiệm quản lý công chức của Vương quốc Anh, Newzealand, Thái Lan, Trung Quốc; Hệ thống quản lý cán bộ, công chức của Việt Nam; Những thách thức trong quản lý và xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay; Hướng nghiên cứu xây dựng Luật Công vụ. Các vấn đề tham luận tại hội thảo có đề cập tới trách nhiệm của công chức nói chung và trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. + Kỷ yếu hội thảo quốc tế: “ Cải cách hành chính tại Việt Nam - các ưu tiên giai đoạn 2006 - 2010 và tầm nhìn 2020” do Ban chỉ đạo cải cách hành chính của Chính phủ phối hợp với Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc (UNDP) tổ chức trong hai ngày 24 - 25/11/2007 tại Hà Nội. Các tham luận tại hội thảo tập trung vào bốn nội dung chính: Cải cách hành chính trong bối cảnh phát triển kinh tế và hội nhập quốc tế; Tiến tới xây dựng một Chính phủ phục vụ vì sự phát triển; Tính trách nhiệm, tính minh bạch và dân chủ trong bối cảnh phân cấp; Tính chuyên biệt và hiện đại hóa của nền kinh tế. Các báo cáo và ý kiến tham luận tại hội thảo có đề cập tới trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính (Thủ tướng Chính Phủ, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND các cấp) trong yêu cầu cải cách thể chế hành chính, đẩy mạnh phân công phân cấp hành chính giai đoạn hiện nay. + Kỷ yếu hội thảo quốc tế: “Cải cách hành chính trong ngành thanh tra và tác động đối với chống tham nhũng” phục vụ cho tiến trình “ đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy Nhà nước” theo tinh thần Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 5 Khóa X và Nghị quyết 35 của Chính phủ do Thanh tra Chính phủ tổ chức tại Hà Nội ngày 11 - 12/5/2007. Các báo cáo tham luận của các chuyên gia trong nước và ngoài nước tập trung về các chủ đề: Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 5 Khóa X về cải cách hành chính và chương trình của Chính phủ; Kinh nghiệm cải cách hành chính của Singapore và xu hướng cải cách hành chính trên thế giới; Kinh nghiệm cải cách hành chính trong lĩnh vực thanh tra, kiểm toán tại Vương quốc Anh; Cải cách hành chính và chống tham nhũng... Trong đó các đại biểu đề cập đến mối quan hệ giữa hành chính và tham nhũng, các giải pháp thực hiện cải cách hành chính, xây dựng nền hành chính trong sạch, trong đó nhấn mạnh yêu cầu phân rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan
hành chính nhà nước, đòi hỏi phải phân cấp mạnh hơn, làm rõ trách nhiệm của người đứng đầu, cán bộ, công chức; công khai thẩm quyền, trách nhiệm cơ quan, thẩm quyền trách nhiệm của cán bộ, công chức. - Sách: Các công trình được biên soạn dưới dạng sách tham khảo trong đó có đề cập tới trách nhiệm NĐĐCCQHCNN và pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN: + Sách: “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay” do Đào Trí úc, Võ Khánh Vinh đồng chủ biên (Nhà xuất bản Công an nhân dân, Hà Nội 2003).Cuốn sách đề cập tới những vấn đề chung về giám sát và giám sát bộ máy nhà nước, giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở một số nước trên thế giới. Trong đó dành một phần về kiểm tra, thanh tra của Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước (trang 360 - 386) với các bài viết: “Kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền hành chính nhà nước” của tác giả Đinh Văn Mậu; bài: “Tăng cường hoạt động kiểm tra, thanh tra nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Chính Phủ” của tác giả Phạm Tuấn Khải. Các bài viết này đều đề cập tới trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính. + Sách dịch: “Luật hành chính một số nước trên thế giới” người dịch TS Phạm Văn Lợi và TS Hoàng Thị Ngân (Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, 2004). Đây là cuốn sách giới thiệu về Luật hành chính của Cộng hòa Pháp, Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Italia (299 trang). Trong đó đáng chú ý là dưới góc độ so sánh, cho thấy điểm chung giữa luật hành chính Việt Nam và các nước là nhấn mạnh đòi hỏi về tính hợp pháp của hoạt động hành chính; chế độ trách nhiệm của các chủ thể tiến hành công vụ; đề cao nguyên tắc công khai, minh bạch trong hoạt động hành chính; tính đơn giản, dễ dàng truy cập của thủ tục hành chính; bảo đảm các quyền của công dân. Từ đó vấn đề trách nhiệm của công chức lãnh đạo cũng được đề cập tới trong nội dung cuốn sách. + Sách: “Hệ thống công vụ và xu hướng cải cách của một số nước trên thế giới” của tập thể tác giả Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phương và Nguyễn Thu Huyền (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004). Đây là cuốn sách giới thiệu về tổ chức nhà nước, bộ máy hành chính, lịch sử nền công vụ, chế độ quản lý công chức, những chế độ
chính sách nhằm cải cách nền công vụ ở các n ước trên thế giới: Trung Quốc, Thái Lan, Nhật Bản, Cộng hòa Liên bang Nga, Cộng hòa Pháp, Cộng hòa Liên bang Đức, Vương quốc Anh, Mỹ. nhiều nội dung có đề cập tới vấn đề công chức lãnh đạo, trách nhiệm của công chức lãnh đạo. + Sách: “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng đội ngũ cán bộ công chức” của Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phương: (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2005). + Sách: “Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời kỳ đổi mới” do Nguyễn Văn Yểu và GS - TS Lê Hữu Nghĩa chủ biên (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006). Nội dung cuốn sách đã làm rõ những luận điểm khoa học về nhà nước pháp quyền, đồng thời phản ánh được những vấn đề cơ bản về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt nam của dân, do dân, vì dân trong 20 năm đổi mới đất nước. Trong đó có đề cập tới việc hoàn thiện thể chế về công chức, công vụ, xác định trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN (trang 44, trang 241 - 242) + Sách: “Về chế độ công vụ Việt Nam” do PGS - TS Nguyễn Trọng Điều chủ biên (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2007). Cuốn sách tập trung làm rõ các căn cứ lý luận, cơ sở khoa học của nền công vụ trong quá trình xây dựng và hoạt động của Nhà nước, đồng thời tổng kết những bài học kinh nghiệm của các nước trên thế giới để tham khảo và thực hiện ở Việt Nam; đánh giá thực trạng chế độ công vụ và xây dựng luận cứ khoa học, đề xuất các giải pháp hoàn thiện chế độ công vụ ở nước ta hiện nay. Trong đó có nội dung đánh giá thực trạng thể chế công vụ (trang 329 - 266), phần này cũng đề cập đến chế độ trách nhiệm của công chức nói chung và công chức lãnh đạo nói riêng. - Các đề tài khoa học: Các công trình nghiên cứu dưới góc độ khoa học pháp lý, khoa học quản lý, khoa học tổ chức, tổ chức nhà nước, khoa học chính trị, khoa học xã hội nhân văn đều có đề cập tới trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN và pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN có thể kể đến các đề tài cấp nhà nước, cấp bộ có một số đề tài tiêu biểu như: + Đề tài: “Nghiên cứu cơ sở khoa học hoàn thiện chế đ ộ công vụ ở Việt Nam” đề tài cấp nhà nước do Bộ Nội Vụ chủ trì (Mã số ĐTĐL - 2 004/25). Đây là đ ề tài phục vụ cho việc xây dựng Dự án Luật Cán bộ, công chức, nghiên cứu chế độ công
vụ một số n ước trên thế giới và có báo cáo đánh giá thể chế quản lý cán bộ, công chức Việt Nam. Dự án Luật có một số quy định riêng về trách nhiệm người đ ứng đầu cơ quan tổ chức. + Đề tài: “Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân” thuộc chương trình cấp nhà nước KX - 04" Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân” do Viện Khoa học xã hội Việt Nam chủ trì, nghiệm thu năm 2005. + Đề tài: “Lý thuyết về khoa học và nghệ thuật lãnh đạo” Do Bộ Nội Vụ chủ trì, TS Chu Văn Thành làm chủ nhiệm nghiệm thu năm 2004. Trong báo cáo tổng hợp nghiên cứu 312 trang, 10 chương, trong đó chương 2 từ trang 33- trang 64 và một số chương khác đề cập tới thể chế lãnh đạo trong lịch sử và đương đại. + Đề tài: “Trách nhiệm bồi thường nhà nước” Do Bộ Tư Pháp chủ trì, nghiệm thu 2007 trong đó có các công trình, bài viết, báo cáo tổng kết thi hành pháp luật về BTTH do cán bộ, công chức gây ra khi thi hành nhiệm vụ, công vụ; báo cáo tổng hợp kinh nghiệm nước ngoài về pháp luật bồi thường nhà nước. b. Các công trình khoa học nước ngoài Bên cạnh các bài viết của Việt Nam có nhiều công trình của các nhà khoa học nước ngoài nghiên cứu có liên quan tới trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN và pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN: + Sách: “Các biện pháp chống tham nhũng ở Trung quốc” của Hồng Vỹ Nhà xuất bản Chính trị quốc gia dịch năm 2001. + Sách: “Cơ sở pháp lý của trách nhiệm trong quản lý ở Liên xô và Cộng hòa Dân chủ Đức” của Lazaev B.M (Mátxcơva, năm 1986) + Bài: “Trách nhiệm về tài sản của các chủ thể quản lý” trong cuốn sách: “Trách nhiệm trong quản lý” (Mátxcơva, năm 1986) Tình hình nghiên cứu trên cho thấy trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là vấn đề được quan tâm dưới các góc độ khác nhau, ở góc độ chính trị pháp lý thì vấn đề trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính mới chỉ được nghiên cứu và đưa ra những đề xuất kiến nghị trong tổng thể các vấn đề về xây dựng nhà nước pháp quyền, cải cách hành chính, hoàn thiện chế độ công vụ, công chức. Các công trình được công
bố đã đề cập đến trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu với tư cách là cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước; trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức khi để xảy ra các vi phạm pháp luật, tham nhũng, lãng phí; các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước và nguyên tắc tập trung, dân chủ trong quản lý, điều hành. Tuy nhiên, vấn đề trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN nhìn từ góc độ xây dựng và thực thi các quy định pháp luật liên quan thì chưa được nghiên cứu toàn diện và đầy đủ. Do đó, đề tài sẽ tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của việc quy định trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN để từ đó góp phần hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, cải cách hành chính ở nước ta hiện nay. Mặc dù vậy các công trình cả trong nước và nước ngoài đã được công bố trên đây có giá trị tham khảo tốt cho việc nghiên cứu và hoàn thiện đề tài. Đặt trong tổng thể chương trình nghiên c ứu của cơ quan ch ủ trì và trong Chiến lược nghiên cứu khoa học của Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí Minh đến 2010, Đề tài đang được luận chứng sẽ trở thành Đ ề tài vừa có tính mới, vừa mang tính ti ếp tục công việc nghiên cứu của các Đề tài tr ước đó nh ằm trực tiếp phục vụ công tác nghiên cứu giảng dạy của c ơ quan chủ trì. Công trình này sẽ là đề tài khoa học đầu tiên nghiên cứu một cách cơ bản về hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN từ thực tiễn Việt Nam. 3. Mục tiêu nghiên cứu - Cung cấp những luận chứng, luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN Việt Nam hiện nay. - Đánh giá thực trạng, tìm ra nguyên nhân về hạn chế, bất cập của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN Việt Nam. - Luận chứng định hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN Việt Nam hiện nay. 4. Phương pháp nghiên cứu Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu đề tài, đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp, lôgic, lịch sử: Ph ương pháp này cho phép đi sâu phân tích các loại hình trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước; tiêu chí hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan này; thậm chí là cả hệ thống các quy định pháp luật trách nhiệm của N ĐĐCCQHCNN hiện nay. - Phương pháp so sánh: So sánh mô h ình, nội dung pháp luật; các giải pháp hoàn thiện và thực hiện pháp luật về trách nhiệm của N ĐĐCCQHCNN của một số nước trong khu vực, thế giới... Từ đó, tìm kiếm những giá trị tham khảo cho nghiên cứu xây dựng và hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của N ĐĐCCQHCNN ở Việt Nam. - Phương pháp thống kê: Phương pháp này cho phép nhận rõ kết quả ban hành và những nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Từ đó tìm ra được những "lỗ hổng" của pháp luật trong lĩnh vực này. Một số phương pháp liên ngành và chuyên ngành khác: khoa học quản lý, khoa học chính trị,... cũng được sử dụng để nghiên cứu đề tài. 5. Nội dung và phạm vi nghiên cứu 5.1. Nội dung nghiên cứu của đề tài Đề tài triển khai nghiên cứu các nội dung sau: Phần thứ nhất Cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Nội dung phần này gồm: - Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. + Khái niệm, các loại trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. - Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về pháp luật trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. + Khái niệm và nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. + Vai trò của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN.
- Nghiên cứu tiêu chí hoàn thiện và điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. + Tiêu chí hoàn thiện + Các điều kiện đảm bảo - Nghiên cứu pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu một số nước trên thế giới và rút ra những giá trị có thể tham khảo cho quá trình hoàn thiện pháp luật trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam.
Phần thứ hai Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước và những vấn đề đặt ra. Nội dung phần này gồm: - Nghiên cứu đánh giá hệ thống pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước qua các giai đoạn. - Nghiên cứu thực trạng điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước theo pháp luật hiện hành. - Đánh giá ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân ưu điểm hạn chế của pháp luật hiện hành về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Từ đó xác định những vấn đề đặt ra cần tiếp tục hoàn thiện bổ sung. Phần thứ ba Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay. Nội dung phần này gồm: - Nghiên cứu đề xuất các quan điểm hoàn thiện pháp luật và trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. - Nghiên cứu đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước gồm có: + Nhóm giải pháp hoàn thiện về pháp luật + Nhóm giải pháp về hình thức + Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện. 5.2. Phạm vi nghiên cứu của đề tài + Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu trách nhiệm của người đứng đầu và pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu trong các cơ quan hành chính nhà nước gồm Chính phủ và cơ quan hành chính nhà nước ở chính quyền địa phương. + Đánh giá pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu chủ yếu tập trung giai đoạn từ sau khi ban hành Hiến pháp năm 1992 đến nay. Phần thứ nhất
CƠ Sở Lý LUậN HOàN THIệN PHáP LUậT Về TRáCH NHIệM CủA NGƯờI ĐứNG ĐầU CáC CƠ QUAN HàNH CHíNH NHà nƯớC 1.1. Trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước 1.1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Theo nghĩa hẹp người đứng đầu là cá nhân (Thủ trưởng) có quyền lực trong lãnh đạo, quản lý và đứng đầu chỉ huy, tổ chức một đơn vị hoặc một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo quản lý đã đề ra. Theo nghĩa rộng người đứng đầu là chỉ cá nhân hoặc tập thể có quyền lực nhất định trong lãnh đạo, quản lý, gánh vác trách nhiệm nhất định và đứng đầu chỉ huy, tổ chức một đơn vị hoặc một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo, quản lý đã đề ra. Đề tài nghiên cứu trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN theo nghĩa theo nghĩa rộng, bao gồm cá nhân (Thủ trưởng) và tập thể lãnh đạo. Căn cứ vào vị trí vai trò và tính chất của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, có thể khái quát những đặc điểm cơ bản của người đứng đầu cơ quan hành chính như sau: Một là, tính quyền lực của NĐĐCCQHCNN. Quyền lực là một đặc điểm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước. NĐĐCCQHCNN được nhà nước trao cho quyền lực để gánh vác trách nhiệm của người đứng đầu, hoàn thành nghĩa vụ của họ. Người đứng đầu muốn thực hiện được nhiệm vụ, quyền hạn được giao phó đòi hỏi phải được giao thực quyền. Quá trình thực thi nhiệm vụ, công vụ của NĐĐCCQHCNN chính là quá trình sử dụng, vận dụng quyền lực nhà nước được giao trong hoạt động lãnh đạo, quản lý của NĐĐCCQHCNN. Hai là, tính chủ đạo của NĐĐCCQHCNN. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính được đề cao. Tính chủ đạo của NĐĐCCQHCNN thể hiện ở vai
trò chi phối, vai trò chủ đạo của NĐĐCCQHCNN trong hoạt động quản lý điều hành cơ quan, đơn vị thực hiện chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định. Tính chủ đạo của người đứng đầu thể hiện ở hai góc độ cơ bản sau: Trước hết, người đứng đầu các cơ quan hành chính là người ra các quyết định và chịu trách nhiệm về các quyết định quản lý của mình. Ra quyết định là chức năng cơ bản nhất trong hoạt động quản lý, chỉ khi người đứng đầu đưa ra được những quyết định khoa học thì mới có thể triển khai hoạt động quản lý có hiệu quả. Tiếp đến, NĐĐCCQHCNN là người tổ chức và là người chỉ huy việc thực thi các quyết định quản lý. NĐĐCCQHCNN chỉ đạo và lựa chọn những biện pháp và phương pháp quản lý chính xác mới làm cho những quyết định quản lý của tập thể lãnh đạo và của cá nhân người đứng đầu cơ quan hành chính được thực hiện một cách có hiệu quả trên thực tế. Xuất phát từ chức năng quản lý hành chính nhà nước, có thể thấy người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có vai trò chủ đạo - “nhạc trưởng” trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Ba là, tính phân cấp, thứ bậc của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Để thực hiện được chức năng quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, hệ thống hành chính nhà n ước của hầu hết các nước trên thế giới đều mang tính thứ bậc, cấp trên cấp dưới và có sự phân công phân cấp phù hợp với yêu cầu quản lý hành chính nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. Vì vậy đặc trưng tính phân cấp của người đứng đầu cơ quan hành chính được biểu hiện thông qua hệ thống các cấp độ trong hoạt động lãnh đạo quản lý. Ví dụ ở Việt Nam Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc Hội, Chủ tịch nước, ủy ban Thường vụ Quốc hội về nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ quy định. Bộ trưởng là người đứng đầu cơ quan Bộ, chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của Bộ, ngành được phân công phụ trách. Bốn là, tính xã hội của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Trong xã hội có giai cấp, người đứng đầu cơ quan hành chính là người đại diện cho một giai cấp hoặc liên minh giai cấp nhất định và có đầy đủ những thuộc tính của giai cấp mà họ là đại diện. Ngày nay đang có sự chuyển đổi từ hành chính trung lập chính trị truyền thống sang hành chính coi trọng yếu tố chính trị. ở nhiều nước, người
đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước đã trở thành các nhà chính trị - hành chính. Ngoài hoạt động lãnh đạo, quản lý, họ còn phải nắm bắt và vận dụng các yếu tố chính trị, coi trọng việc thực hiện các cam kết chính trị trước người dân. Trong xã hội chúng ta, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của đa số nhân dân lao động và mang tính phục vụ. Tôn chỉ cơ bản của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là toàn tâm, toàn ý phục vụ nhân dân, phục vụ sự nghiệp “ dân giàu nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Chính vì vậy coi trọng việc thực hiện các cam kết chính trị trước người dân cũng được coi trọng. Trách nhiệm giải trình của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là một xu thế phù hợp trong điều kiện xây dựng nền hành chính dân chủ ở nước ta hiện nay. 1.1.1.2. Vị trí, vai trò của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Khi nói đến người đứng đầu thì việc đầu tiên phải xác định được vị trí của họ. Vị trí người đứng đầu được cha ông ta xác định một cách rõ ràng đó là “ đứng mũi chịu sào”. Người lãnh đạo, người cầm quân, người thủ trưởng phải là người xông pha lên phía trước, đứng ở vị trí chông chênh nhất, đám đối mặt với thử thách để chỉ hướng, chỉnh tốc độ, luồn lách đưa con thuyền vượt qua thác ghềnh, giông tố để cập bến vinh quang. Theo đó, vị trí của người đứng đầu cơ quan hành chính có nghĩa là nói tới toàn bộ các quy định xác định người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là người có quyền lực nhất định trong hoạt động lãnh đạo, quản lý, gánh vác trách nhiệm quản lý nhất định, đứng đầu, chỉ huy, tổ chức một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo, quản lý. Vị trí của người đứng đầu cơ quan hành chính được pháp luật quy định căn cứ vào việc thiết kế bộ máy hành chính và nguyên tắc tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước mỗi một quốc gia. Bộ máy hành chính Nhà nước ở mọi quốc gia nói chung bao gồm các cơ quan, ở trung ương là Chính phủ, các Bộ và các cơ cấu khác thuộc Chính phủ; ở địa phương là ủy ban (hội đồng) hành chính các cấp và các cơ quan chuyên môn trực thuộc. Việc tổ chức bộ máy hành chính nhà nước và lựa chọn chế độ lãnh đạo tập thể hay cá nhân, hoặc cả hai ở từng cấp hành chính... tùy thuộc vào việc xác định chức năng, nhiệm vụ của bộ máy hành chính nhà nước trong mối quan hệ với các yếu tố như: kinh tế thị trường, nhà nước pháp quyền, dân chủ, hệ tư tưởng, lý thuyết, khoa học về quản lý...
Bộ máy hành chính ở các nước dù được tổ chức như thế nào thì vẫn có điểm chung đó là một hệ thống với thứ bậc chặt chẽ, những cũng rất đa dạng. Khi nói tới mô hình tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, người ta thường nói tới cách thức tổ chức chính phủ1. Từ đó, cùng với chính phủ, các cơ quan hành chính nhà nước ở các đơn vị hành chính được hình thành và tạo thành một hệ thống chặt chẽ, thứ bậc từ trung ương đến địa phương theo các nguyên tắc nhất định như: nguyên tắc tập quyền, nguyên tắc phân quyền. Tùy thuộc vào mô hình tổ chức hành chính với những đặc thù riêng, chế độ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính cũng có những khác biệt; tuy nhiên, theo xu thế hiện nay, các nước có nền hành chính phát triển đều đề cao trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. ở Việt Nam, vị trí của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cũng có những bước phát triển phù hợp với từng giai đoạn lịch sử của đất nước. Bộ máy nhà nước ta được tổ chức và hoạt động dựa trên nguyên tắc: Quyền lực nhà nước thống nhất thuộc về nhân dân, có sự phân công phối hợp giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tổ chức hoạt động của bộ máy hành chính cũng bảo đảm tuân thủ nguyên tắc đó. Vị trí của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước được hình thành trên cơ sở được bầu theo nhiệm kỳ và được cấp có thẩm quyền phê chuẩn theo quy định của pháp luật và được người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trực tiếp bổ nhiệm. Do vậy, vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước được thể hiện thông qua các quy định mang tính chuẩn mực về hành vi, quyền và nghĩa vụ theo vị trí đứng đầu trong cơ quan hành chính nhà nước. Vị trí và vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính được xác lập trên cơ sở các quy định pháp lý nhất định, nhưng yếu tố quan trọng bảo đảm vai trò và vị trí của người đứng đầu cơ quan 1 Có những cách thức tổ chức chính phủ như: tổ chức theo mô hình tổng thống (Mỹ), Tổng thống có quyền lựa chọn các Bộ trưởng; tổ chức chính phủ theo mô hình đại nghị (Nhật Bản, Thái Lan....), Tổng thống (hoặc nhà vua) giới thiệu để Nghị viện bầu Thủ tướng và Thủ tướng lập ra chính phủ (Nội các). Ngoài ra còn có những mô hình hành chính khác như chính phủ kết hợp nghị viện và tổng thống (Pháp, Nga).