Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương tại Kiểm toán nhà nước khu vực X

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:124

Thêm vào BST

Báo xấu

35
lượt xem 10
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, luận văn nghiên cứu thực trạng tổ chức kiểm toán NSĐP trên địa bàn do KTNN Khu vực X quản lý, đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán NSĐP tại KTNN khu vực X, góp phần hoàn thiện tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán của KTNN theo Chiến lược phát triển KTNN giai đoạn 2011 - 2020.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương tại Kiểm toán nhà nước khu vực X

ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH –––––––––––––––––––––––––––––– MA TIẾN HÙNG HOÀN THIỆN TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TẠI KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC KHU VỰC X LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ THÁI NGUYÊN - 2015 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH –––––––––––––––––––––––––––––– MA TIẾN HÙNG HOÀN THIỆN TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TẠI KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC KHU VỰC X Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 60.34.04.10 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Đinh Trọng Hanh THÁI NGUYÊN - 2015 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
1i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn tốt nghiệp của tôi với tên đề tài: “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương tại Kiểm toán Nhà nước Khu vực X” là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu trong luận văn là trung thực, do chính tác giả thu thập và phân tích. Nội dung trích dẫn đều chỉ rõ nguồn gốc. Kết quả trong luận văn là hoàn toàn trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình khoa học nào. Thái Nguyên, ngày …tháng 12 năm 2014 Học viên Ma Tiến Hùng Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
ii LỜI CẢM ƠN Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Ban Giám hiệu và Quý thầy cô trường Đại học Kinh tế và Quản trị Kinh doanh Thái Nguyên, Quý thầy cô các trường đại học đã tham gia giảng dạy lớp Cao học Quản lý Kinh tế K9. Các thầy cô đã nhiệt tình, tận tụy truyền đạt những kiến thức quý giá, hỗ trợ cho tôi trong suốt thời gian theo học tại Trường, cũng như thời gian thực hiện luận văn này. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến thầy giáo PGS. TS. Đinh Trọng Hanh, thầy đã ủng hộ và hướng dẫn tôi thực hiện luận văn cao học này. Xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến KTNN Khu vực X, cũng như các bạn bè, đồng nghiệp, gia đình đã hỗ trợ, tạo điều kiện thuận lợi, giúp đỡ tôi về thời gian, vật chất, tinh thần để tôi hoàn thành được luận văn này. Do thời gian và trình độ có hạn nên luận văn chắc chắn không thể tránh khỏi thiếu sót, tôi rất mong nhận được những ý kiến đóng góp của Quý thầy cô, bạn bè, cùng toàn thể những ai quan tâm đến vấn đề nghiên cứu của đề tài. Thái Nguyên, ngày …tháng...... năm 2015 TÁC GIẢ Ma Tiến Hùng Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ....................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................ ii MỤC LỤC ................................................................................................................. iii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ........................................................................ vi DANH MỤC CÁC BẢNG....................................................................................... vii DANH MỤC CÁC HÌNH ....................................................................................... viii MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 1. Tính cấp thiết của đề tài ..........................................................................................1 2. Mục tiêu nghiên cứu của luận văn ..........................................................................2 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ...........................................................................2 4. Những đóng góp của luận văn ................................................................................3 5. Kết cấu của luận văn ...............................................................................................3 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG .....................................................................4 1.1. Ngân sách địa phương và quản lý ngân sách địa phương ....................................4 1.1.1. Bản chất của Ngân sách địa phương .................................................................4 1.1.2. Quản lý ngân sách địa phương ..........................................................................4 1.2. Tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương............................................................9 1.2.1. Mục đích, yêu cầu và nội dung kiểm toán ngân sách địa phương ..................10 1.2.2. Hình thức tổ chức kiểm toán ...........................................................................11 1.2.3. Tổ chức đoàn kiểm toán ..................................................................................13 1.2.4. Tổ chức thực hiện Quy trình kiểm toán NSĐP ...............................................16 1.2.5. Tổ chức thông tin quản lý kiểm toán ..............................................................25 1.2.6. Tổ chức quản lý và kiểm soát chất lượng kiểm toán ......................................28 1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến tổ chức kiểm toán NSĐP .......................................30 1.3.1. Môi trường kiểm toán .....................................................................................30 1.3.2. Đặc điểm về khách thể và đối tượng kiểm toán ..............................................31 1.3.3. Đặc điểm của chủ thể kiểm toán .....................................................................32 1.4. Bài học kinh nghiệm tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương .............................32 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
iv 1.4.1. Bài học kinh nghiệm nước ngoài ........................................................................32 1.4.2. Bài học kinh nghiệm trong nước .....................................................................39 1.4.2.1. Kinh nghiệm tổ chức kiểm toán NSĐP ở KTNN khu vực XI .....................39 1.4.2.2. Kinh nghiệm tổ chức kiểm toán NSĐP ở KTNN khu vực II .......................41 1.4.3. Bài học kinh nghiệm rút ra cho KTNN khu vực X .........................................44 Chương 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ......................................................46 2.1. Tiến trình nghiên cứu đề tài ...............................................................................46 2.2. Phương pháp nghiên cứu....................................................................................47 2.2.1. Thu thập thông tin ...........................................................................................47 2.2.2. Phương pháp phân tích ....................................................................................48 2.3. Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu .............................................................................49 2.3.1. Chỉ tiêu định lượng .........................................................................................49 2.3.2. Chỉ tiêu định tính .............................................................................................49 Chương 3: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TẠI KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC KHU VỰC X .................................51 3.1. Thực trạng tổ chức bộ máy KTNN khu vực X ..................................................51 3.1.1. Chức năng, nhiệm vụ của KTNN khu vực X ..................................................51 3.1.2. Cơ cấu tổ chức của KTNN khu vực X ............................................................51 3.1.3. Tình hình nhân sự tại KTNN Khu vực X ........................................................53 3.1.4. Thuận lợi và khó khăn trong tổ chức hoạt động của KTNN khu vực X .........58 3.2. Kết quả hoạt động kiểm toán .............................................................................59 3.3. Tổ chức kiểm toán NSĐP tại KTNN khu vực X ...............................................60 3.3.1. Hình thức tổ chức kiểm toán ...........................................................................60 3.3.2. Tổ chức đoàn kiểm toán NSĐP .......................................................................62 3.3.3. Tổ chức thực hiện quy trình kiểm toán NSĐP ................................................65 3.3.4. Tổ chức thông tin quản lý kiểm toán ..............................................................74 3.3.5. Tổ chức quản lý và kiểm soát chất lượng kiểm toán ......................................76 3.4. Đánh giá công tác tổ chức kiểm toán NSĐP tại KTNN khu vực X ...................81 3.4.1. Kết quả đạt được .............................................................................................81 3.4.2. Hạn chế và nguyên nhân .................................................................................83 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
v Chương 4: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TẠI KTNN KHU VỰC X ......................................................................................................................87 4.1. Phương hướng hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương ................87 4.2. Giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương tại Kiểm toán nhà nước khu vực X ..........................................................................................90 4.2.1. Nhóm giải pháp về hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy ...................................90 4.2.2. Áp dụng đa dạng các hình thức tổ chức kiểm toán .........................................94 4.2.3. Tổ chức đoàn kiểm toán không có cấp quản lý trung gian .............................95 4.2.4. Nhóm giải pháp hoàn thiện tổ chức thực hiện quy trình kiểm toán ................97 4.2.5. Hoàn thiện tổ chức thông tin quản lý kiểm toán .............................................99 4.2.6. Hoàn thiện quản lý và kiểm soát chất lượng kiểm toán ................................100 4.2.7. Nhóm giải pháp nâng cao chất lượng Kiểm toán viên ..................................102 4.3. Kiến nghị để thực hiện giải pháp .....................................................................105 4.3.1. Kiến nghị với các cơ quan quản lý nhà nước ................................................105 4.3.2. Kiến nghị với KTNN.....................................................................................106 4.3.3. Kiến nghị với KTNN khu vực X ...................................................................108 KẾT LUẬN ............................................................................................................109 TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................................................111 PHỤ LỤC ...............................................................................................................112 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
vi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT DNNN Doanh nghiệp nhà nước HĐND Hội đồng nhân dân INTOSAI Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao KSCLKT Kiểm soát chất lượng kiểm toán KSNB Kiểm soát nội bộ KTNN Kiểm toán nhà nước KTV Kiểm toán viên NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách trung ương TW Trung ương UBND Uỷ ban nhân dân XDCB Xây dựng cơ bản Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
vii DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 3.1. Cơ cấu nhân sự năm 2014 theo ngạch ............................................ 53 Bảng 3.2. Cơ cấu nhân sự năm 2014 và cơ cấu nhân sự quy hoạch đến năm 2020 theo chuyên ngành đào tạo............................................. 54 Bảng 3.3. Kết quả hoạt động kiểm toán .......................................................... 59 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
viii DANH MỤC CÁC HÌNH Hình 1.1. Cơ cấu Ngân sách nhà nước ........................................................................... 6 Hình 1.2. Cơ cấu tổ chức đoàn kiểm toán có cấp quản lý trung gian .......................... 14 Hình 1.3. Cơ cấu tổ chức đoàn kiểm toán không có cấp quản lý trung gian............... 15 Hình 1.4. Quy trình tổ chức thực hiện kiểm toán ngân sách nhà nước các cấp của địa phương ................................................................................................... 17 Hình 1.5. Quy trình lập, xét duyệt và gửi báo cáo kiểm toán ...................................... 23 Hình 3.1. Sơ đồ tổ chức Kiểm toán Nhà nước khu vực X ........................................... 52 Hình 3.2. Cơ cấu lao động theo trình độ đào tạo .......................................................... 54 Hình 3.3. Sơ đồ so sánh cơ cấu nhân sự thực tế và chiến lược đến năm 2020............ 55 Hình 4.1. Sơ đồ tổ chức bộ máy Kiểm toán Nhà nước khu vực X .............................. 91 Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Kiểm toán ngân sách địa phương (NSĐP) là nội dung quan trọng trong kế hoạch kiểm toán hàng năm của cơ quan Kiểm toán Nhà nước (KTNN). Kiểm toán NSĐP là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo quyết toán NSĐP, kiểm tra việc tuân thủ pháp luật, đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước do địa phương quản lý và sử dụng. Thực tiễn đã chứng minh, kết quả kiểm toán NSĐP có tác động tích cực đến việc nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước khác tại các địa phương. Theo đó, kế t quả kiể m toán ngân sách địa phương đã đóng góp mô ̣t phần quan trọng trong báo cáo kiểm toán quyế t toán NSNN, kiến nghị tăng thu, giảm chi NSNN, nâng cao chấ t lượng công tác quản lý tài chính, ngân sách, kiến nghi ̣ với các cơ quan chức năng của Nhà nước bổ sung, hoàn thiê ̣n cơ chế, chiń h sác h, pháp luật về quản lý tài chin ́ h, ngân sách. Bước đầ u, kết quả kiểm toán đã là cơ sở cho Hô ̣i đồ ng nhân dân các cấ p phê chuẩ n quyế t toán ngân sách. Tuy nhiên so với yêu cầ u nhiê ̣m vu ̣ của KTNN hiện nay, công tác kiểm toán ngân sách địa phương đã bộc lộ một số hạn chế cần phải đổi mới, hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Do đó việc hoàn thiện tổ chức kiểm toán NSĐP tại KTNN đóng vai trò rất quan trọng. Thực hiện chiến lược nâng cao năng lực kiểm toán của KTNN, từng bước đáp ứng yêu của Quốc hội “Phấn đấu đến năm 2015 cơ bản tiến hành kiểm toán thường xuyên hàng năm các đơn vị dự toán cấp I trực thuộc ngân sách Trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Tăng quy mô mẫu kiểm toán về tổng thể và tại các đầu mối trên để đạt yêu cầu xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán ngân sách, đánh giá việc tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước theo quy định của Luật KTNN”. KTNN khu vực X được thành lập năm 2011, được Tổng Kiểm toán Nhà nước giao nhiệm vụ kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động trong việc quản lý, sử dụng NSNN đối với các cấp chính quyền địa phương (tỉnh, huyện, xã) của 6 tỉnh Cao Bằng, Bắc Kạn, Tuyên Quang, Lạng Sơn, Hà Giang và Thái Nguyên. Do đơn vị mới thành lập được hơn ba năm nhưng đơn vị đã triển Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
2 khai hoàn thành tốt và toàn diện nhiệm vụ, đã mạnh dạn đổi mới trong thực hiện kiểm toán ngân sách địa phương tại khu vực, tuy nhiên vẫn còn có những tồn tại, hạn chế cần phải từng bước để hoàn thiện tốt hơn. Hơn nữa, việc hiện đại hóa công tác quản lý NSNN có những tác động rất lớn đến công tác triển khai kiểm toán. Nhằm đáp ứng với yêu cầu nhiệm vụ mới, công tác kiểm toán NSNN cần phải có những thay đổi phù hợp nhằm tăng cường hơn nữa vai trò của KTNN trong việc giúp Ủy ban nhân dân nâng cao chất lượng quản lý, giúp Hội đồng nhân dân thực hiện tốt chức năng giám sát NSNN ở địa phương. Với thực tế đó, việc nghiên cứu để hoàn thiện tổ chức kiểm toán NSĐP tại KTNN khu vực X có ý nghĩa hết sức quan trọng và cần thiết. Do đó, học viên lựa chọn đề tài: “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương tại Kiểm toán nhà nước khu vực X„ làm đề tài luận văn thạc sỹ. 2. Mục tiêu nghiên cứu của luận văn 2.1. Mục tiêu chung Trên cơ sở lý luận và thực tiễn, luận văn nghiên cứu thực trạng tổ chức kiểm toán NSĐP trên địa bàn do KTNN Khu vực X quản lý, đề xuất phương hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán NSĐP tại KTNN khu vực X, góp phần hoàn thiện tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động kiểm toán của KTNN theo Chiến lược phát triển KTNN giai đoạn 2011 - 2020. 2.2. Mục tiêu cụ thể - Hệ thống hoá và phát triển các vấn đề lý luận chung về tổ chức kiểm toán NSĐP tại KTNN, - Đánh giá thực trạng việc tổ chức kiểm toán NSĐP tại KTNN khu vực X, - Đề xuất phương hướng và những giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán NSĐP tại KTNN khu vực X. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận văn là các vấn đề lý luận và thực tiễn có liên quan đến tổ chức kiểm toán NSĐP trên địa bàn khu vực do KTNN khu vực X quản lý. Cụ thể đối tượng nghiên cứu là: Tổ chức bộ máy của KTNN khu vực X, hình thức tổ chức kiểm toán, tổ chức đoàn kiểm toán, tổ chức thực hiện quy trình kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP, tổ chức thông tin quản lý kiểm toán, tổ chức quản lý và kiểm soát chất lượng kiểm toán tại KTNN khu vực X. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
3 3.2. Phạm vi nghiên cứu 3.2.1. Phạm vi về nội dung Đề tài chỉ nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về công tác tổ chức kiểm toán NSĐP và đề tài giới hạn nghiên cứu trong kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước các cấp của địa phương. 3.2.2. Phạm vi về không gian và thời gian Luận văn nghiên cứu về tổ chức kiểm toán NSĐP qua thực tế kiểm toán NSĐP trên địa bàn 6 tỉnh do KTNN khu vực X quản lý và thực hiện kiểm toán trong ba năm 2012, 2013, 2014 kể từ khi KTNN Khu vực X được thành lập. 4. Những đóng góp của luận văn Luận văn làm rõ những vấn đề lý luận chung về tổ chức kiểm toán NSĐP, trong đó đề cập những vấn đề cụ thể về hình thức tổ chức kiểm toán, tổ chức đoàn kiểm toán, tổ chức thực hiện quy trình kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP, tổ chức thông tin quản lý kiểm toán, tổ chức quản lý và kiểm soát chất lượng kiểm toán tại KTNN khu vực X, Luận văn phản ánh thực trạng, đánh giá, phân tích tổ chức kiểm toán NSĐP trên địa bàn do KTNN khu vực X kiểm toán. Trên cơ sở đó nêu ra các giải pháp và kiến nghị có tính khả thi nhằm hoàn thiện tổ chức kiểm toán NSĐP khu vực X, Kết quả nghiên cứu có thể được sử dụng làm tài liệu cho những người quan tâm, những nhà quản lý, những đơn vị trong ngành KTNN có nhu cầu để nghiên cứu, tham khảo. 5. Kết cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu và Kết luận, luận văn được kết cấu thành 04 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm toán ngân sách địa phương. Chương 2: Phương pháp nghiên cứu của đề tài. Chương 3: Thực trạng tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương tại kiểm toán nhà nước Khu vực X. Chương 4: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương tại Kiểm toán nhà nước khu vực X. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
4 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 1.1. Ngân sách địa phương và quản lý ngân sách địa phương 1.1.1. Bản chất của Ngân sách địa phương NSNN là một phạm trù mang tính lịch sử gắn liền với sự ra đời của nhà nước. Theo nguyên lý chung, NSNN là một bộ phận của công sản và được huy động, cất trữ, sử dụng trong một tổ chức, cơ quan, đơn vị cụ thể. Ở nước ta khi bàn về khái niệm ngân sách và NSNN có nhiều quan niệm khác nhau tùy theo cách tiếp cận vấn đề khác nhau, nhưng đến khi hệ thống NSNN được luật hóa thì khái niệm ngân sách được hiểu như sau: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” (Điều 1, luật NSNN năm 2002). Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương “Ngân sách địa phương là tên chung để chỉ ngân sách của các cấp chính quyền bên dưới (cấp dưới của chính quyền nhà nước trung ương) phù hợp với địa giới hành chính các cấp” (tr.52 [1]). Để mỗi cấp chính quyền cấp dưới thực hiện được những nhiệm vụ của cấp mình, nhà nước dựa trên phân cấp về quản lý hành chính và phân cấp về quản lý kinh tế để tiến hành phân cấp quản lý NSNN, từ đó hình thành ngân sách của các cấp chính quyền địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách 3 cấp: Ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã. 1.1.2. Quản lý ngân sách địa phương a. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước phục vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước chỉ xảy ra khi ở đó có nhiều cấp ngân sách, phân cấp ngân sách thể hiện mối quan hệ giữa các cấp Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
5 chính quyền địa phương trong việc quản lý, điều hành thực hiện nhiệm vụ thu chi của ngân sách. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của ngân sách nhà nước với các hoạt động kinh tế xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung đầy đủ, kịp thời, đúng chính sách chế độ và các nguồn tài chính quốc gia và phân phối, sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả cao phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì, phát triển hoạt động của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa phương trong cả nước. Điều đó cho phép quản lý và kế hoạch hóa ngân sách nhà nước được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như mối quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô của ngân sách nhà nước. Đồng thời, phân cấp quản lý ngân sách còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ngày càng hoàn thiện hơn. Tóm lại, phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, tức là việc giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước trung ương với các cấp chính quyền địa phương trong việc xử lý các vấn đề hoạt động, điều hành ngân sách nhà nước đúng đắn và hợp lý, sẽ là một giải pháp quan trọng trong quản lý ngân sách nhà nước. Hệ thống chính quyền nước ta được tổ chức thành nhiều cấp (Trung ương, tỉnh, huyện, xã) và mỗi cấp đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định và kèm với điều đó là những quyền hạn nhất định trong đó có ngân sách. Sự phân giao về ngân sách cho các cấp chính quyền hình thành khái niệm phân cấp ngân sách. Cơ cấu NSNN được mô tả như sau: Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, theo quy định hiện hành, bao gồm: Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện), bao gồm Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
6 ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã, phường, thị trấn, Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã) (Điều 5 NĐ 60). Ngân sách nhà nước Ngân sách Trung ương Ngân sách địa phương Ngân sách cấp tỉnh Ngân sách Huyện tỉtitttinhrtTỉnh Ngân sách cấp huyện Ngân sách cấp xã tỉtitttinhrtTỉnh Hình 1.1. Cơ cấu Ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý NSNN địa phương là việc phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định của là nhà nước trung ương (TW) cho các cấp chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý ngân sách (phù hợp với cấp quản lý về hành chính). Việc phân cấp quản lý NSNN bao gồm 3 nội dung cơ bản: Quan hệ về mặt chế độ chính sách, quan hệ vật chất về nguồn thu và nhiệm vụ chi, quan hệ về quản lý chu trình ngân sách. Mỗi cấp chính quyền không những đưa ra những quyết định quản lý ngân sách cấp mình mà còn quyết định ngân sách các cấp dưới thuộc địa phương. Cấp tỉnh có quyền đưa ra các chính sách thu chi, xác định một số chế độ, tiêu chuẩn chi tiêu, giao chỉ tiêu thu chi ngân sách cho các cấp dưới…Do đó chính quyền cấp tỉnh là cấp chủ đạo trong quản lý NSĐP. Ngân sách cấp huyện và cấp xã có vị trí độc lập tương đối, có nhiệm vụ đảm bảo các điều kiện vật chất cho chính quyền cấp mình thực hiện các nhiệm vụ của mình, đảm bảo cho chính quyền cơ sở khai thác thế mạnh kinh tế, phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
7 Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN của các cấp địa phương là chính quyền nhà nước các cấp của địa phương: cấp tỉnh, huyện, xã thông qua các cơ quan chức năng của nhà nước. b. Quy trình ngân sách địa phương Quy trình ngân sách là khoảng thời gian cần thiết để tổ chức quản lý các hoạt động của NSNN theo một trình tự nhất định. Độ dài về thời gian của một quy trình ngân sách có liên quan đến năm ngân sách kế tiếp, trong đó thời gian của khâu chấp hành ngân sách trùng với thời gian của năm ngân sách, còn thời gian của khâu lập dự toán và quyết toán ngân sách được thực hiện ở năm ngân sách trước và năm ngân sách sau. Quy trình NSNN bao gồm ba khâu: lập dự toán NSNN, chấp hành NSNN và quyết toán NSNN. * Lập dự toán NSNN “Lập dự toán NSNN là quá trình mỗi cấp chính quyền nhà nước thực hiện việc phân tích, đánh giá giữa khả năng và nhu cầu về tài chính của cấp mình để xác lập các chỉ tiêu thu, chi, dự phòng ngân sách hàng năm một cách đúng đắn, có căn cứ khoa học, hợp pháp và phù hợp với thực tiễn, trên cơ sở đó xác lập những giải pháp, biện pháp nhằm tổ chức thực hiện tốt các chỉ tiêu đã đề ra” (tr.8 [2]) Dự toán NSNN hằng năm được lập căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo quốc phòng an ninh. Các khoản thu trong dự toán ngân sách phải được xác định trên cơ sở tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu có liên quan và các quy định của pháp luật về thu ngân sách. Các khoản chi trong dự toán ngân sách phải được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh. Đối với chi đầu tư phát triển, việc lập dự toán phải căn cứ vào quy hoạch, chương trình, dự án đầu tư đã có quyết định của cấp có thẩm quyền. Đối với chi thường xuyên, việc lập dự toán phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí và tuân theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định, đồng thời cần xác định đầu ra phù hợp. Đối với chi trả nợ, phải căn cứ vào các nghĩa vụ trả nợ của năm dự toán. Do vai trò quan trọng của việc lập dự toán NSNN nói chung và lập dự toán NSĐP nói riêng nên nhà nước có những quy định chặt chẽ trong luật NSNN về yêu cầu, căn cứ, phương pháp và trình tự lập dự toán NSNN. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
8 Khâu lập dự toán NSNN chỉ được coi là hoàn thành khi dự toán NSNN đã được các cơ quan quyền lực nhà nước xét duyệt và thông qua. Do vậy, thời gian tiến hành lập dự toán NSNN cho một chu trình NSNN kế tiếp phải được thực hiện ngay trong thời gian diễn ra việc chấp hành ngân sách của chu trình ngân sách hiện tại. * Chấp hành NSNN “Chấp hành NSĐP là việc tổ chức thực hiện dự toán ngân sách thông qua việc sử dụng các biện pháp kinh tế - tài chính – hành chính hữu hiệu nhất nhằm thực hiện tốt các chỉ tiêu trong dự toán ngân sách về thu, chi ngân sách” (tr.9 [2]). Chấp hành ngân sách là một quá trình được điều phối bởi cơ quan tài chính, cơ quan thuế, cùng với sự hợp tác của các cơ quan chủ quản, các đơn vị sử dụng ngân sách. Thực hiện tốt giai đoạn chấp hành ngân sách là cơ sở thực hiện được các mục tiêu kinh tế - xã hội và còn đánh giá được việc thực hiện được các chính sách, định mức kinh tế tài chính của nhà nước. * Quyết toán NSNN “Quyết toán ngân sách là việc tổng hợp kết quả của quá trình thực hiện dự toán ngân sách năm, giúp chính quyền nhà nước các cấp đánh giá lại toàn bộ kết quả hoạt động ngân sách của một năm, từ đó rút ra những ưu, nhược điểm, những bài học kinh nghiệm cho việc tổ chức quản lý các chu trình ngân sách sau” (tr.9 [2]). Kết thúc một năm ngân sách phải thực hiện quyết toán NSNN nhằm đánh giá kết quả thực hiện sau một năm chấp hành NSNN và xác định tính đúng đắn, trung thực của các số liệu thu, chi NSNN đối với năm ngân sách đã qua. Thời gian để thực hiện quyết toán NSNN của năm đã qua phải tiến hành trong thời gian của năm ngân sách hiện tại. Thảo luận, đánh giá và phê chuẩn quyết toán NSNN thuộc thẩm quyền của cơ quan quyền lực nhà nước. Quyết toán NSNN là căn cứ để quốc hội phê chuẩn và giải toả trách nhiệm cho chính phủ, quyết toán NSĐP là căn cứ để HĐND phê chuẩn và giải toả trách nhiệm cho chủ tịch UBND tỉnh về năm ngân sách đã qua. Quyết toán là khâu cuối cùng trong một chu trình ngân sách, là quá trình rà soát, chỉnh lý để đảm bảo tính chính xác của các số liệu thu, chi NSNN sau một Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
9 năm thực hiện, trên cơ sở đó tổng hợp và lập các báo cáo trình các cơ quan chức năng của nhà nước có thẩm quyền phê chuẩn. Lập quyết toán NSNN được tiến hành theo trình tự từ dưới lên trên. Chính phủ có trách nhiệm trình báo cáo quyết toán NSNN trước quốc hội, UBND tỉnh có trách nhiệm trình HĐND tỉnh. Quốc hội có trách nhiệm thảo luận và phê chuẩn quyết toán NSNN, HĐND tỉnh có trách nhiệm thảo luận và phê chuẩn quyết toán NSĐP. Sau khi quyết toán năm đã được phê chuẩn thì chu trình ngân sách của năm đó mới được hoàn thành. Như vậy, quy trình ngân sách là những công việc cơ bản của hoạt động ngân sách nhà nước các cấp. Tất cả các hoạt động KTNN nói chung và hoạt động kiểm toán NSĐP của cơ quan KTNN nói riêng đều phải hướng đến việc kiểm tra, đánh giá cả ba giai đoạn của quy trình ngân sách. 1.2. Tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương Kiểm toán ngân sách địa phương (NSĐP) được hiểu là việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo quyết toán ngân sách địa phương, kiểm tra việc tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý sử dụng ngân sách nhà nước các cấp của địa phương. Trong cuốn “Cơ sở lý luận và thực tiễn phân tích đánh giá tính bền vững của NSNN trong kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN”, NXB Tài chính năm 2009 đã định nghĩa: “Tổ chức công tác kiểm toán NSĐP là việc sắp xếp tổ chức bộ máy và tổ chức công việc để thực hiện kiểm toán đối với NSĐP theo nhiệm vụ và trình tự xác định”… “Tổ chức kiểm toán báo cáo quyết toán NSĐP là tổ chức tiến hành các bước công việc theo trình tự kiểm toán để kiểm tra xác nhận thông tin về tình hình thu, chi NSĐP và các thông tin khác của báo cáo quyết toán NSNN”. Như vậy, tổ chức kiểm toán ngân sách địa phương được hiểu là việc tổ chức triển khai thực hiện việc kiểm tra, đánh giá và xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo quyết toán ngân sách địa phương thông qua việc lựa chọn phương thức tổ chức kiểm toán, tổ chức đoàn kiểm toán NSĐP, tổ chức thực hiện quy trình kiểm toán, tổ chức thông tin quản lý kiểm toán và công tác quản lý và kiểm soát chất lượng kiểm toán. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn
10 1.2.1. Mục đích, yêu cầu và nội dung kiểm toán ngân sách địa phương a. Mục đích kiểm toán Ngân sách địa phương Kiểm toán NSĐP phục vụ cho việc kiểm tra, giám sát của HĐND, UBND địa phương trong quản lý, sử dụng NSNN, góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách nhà nước. Kiểm toán ngân sách địa phương góp phần tăng cường vai trò của KTNN trong việc giúp UBND các cấp nâng cao chất lượng quản lý, HĐND thực hiện tốt chức năng giám sát NSNN ở địa phương. Thông qua các báo cáo kiểm toán ngân sách địa phương, UBND các cấp, HĐND các cấp có được các thông tin quan trọng về tình hình thu, chi, quản lý ngân sách của nhà nước của các đơn vị được kiểm toán. Từ đó UBND các cấp, HĐND các cấp có các quyết định và chính sách hợp lý về các công tác liên quan đến việc cấp ngân sách cho các đơn vị thực hiện nhiệm vụ được giao. b. Yêu cầu trong kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách địa phương Yêu cầu về phạm vi kiểm toán: kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước các cấp của địa phương (ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã). Về đối tượng kiểm toán: Đối tượng kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước đối với NSĐP là hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách địa phương, tiền và tài sản Nhà nước của các tổ chức, cơ quan Nhà nước, các cấp chính quyền địa phương, các cơ quan, sở, ban, ngành. Về nội dung kiểm toán: Kiểm toán các nội dung cụ thể được quy định trong luật ngân sách của công tác thu, chi ngân sách của địa phương. Về thời gian kiểm toán: sau khi kết thúc niên độ ngân sách, thường là sau thời gian chỉnh lý ngân sách của cơ quan các cấp tại địa phương. Kiểm toán NSĐP hiện nay tại nước ta đang áp dụng chủ yếu là kiểm toán khi địa phương đã hoàn thành hoạt động chấp hành ngân sách tại địa phương (hậu kiểm). Nội dung cụ thể là kiểm toán việc quản lý, sử dụng NSNN các cấp của địa phương (bao gồm ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã) nhằm đánh giá tính trung thực, Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.lrc.tnu.edu.vn