Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Tổ chức trách nhiệm giải trình tại địa bàn phường (trường hợp thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường tại thành phố Hồ Chí Minh)

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:62

Thêm vào BST

Báo xấu

25
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Nếu xem xét thể chế như những mô hình tổ chức có trí nhớ và thói quen lập lại các truyền thống thì các đề xuất chính sách mới đều phải bắt nguồn từ những thể chế cũ. TP.HCM là một thành phố trẻ, từng được áp dụng các mô hình tổ chức CQĐT đặc thù dưới thời thuộc địa, nên đề xuất về mô hình chính quyền một cấp của TP.HCM, ngoài việc đáp ứng yêu cầu phát triển, còn có mối liên hệ với những kinh nghiệm lịch sử.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Tổ chức trách nhiệm giải trình tại địa bàn phường (trường hợp thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường tại thành phố Hồ Chí Minh)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH --------------------------------- DUY THỊ LAN HƯƠNG TỔ CHỨC TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH TẠI ĐỊA BÀN PHƯỜNG (TRƯỜNG HỢP THÍ ĐIỂM KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN HUYỆN, QUẬN, PHƯỜNG TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH) LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Thành phố Hồ Chí Minh - Năm 2011
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH --------------------------------- CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT DUY THỊ LAN HƯƠNG TỔ CHỨC TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH TẠI ĐỊA BÀN PHƯỜNG (TRƯỜNG HỢP THÍ ĐIỂM KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN HUYỆN, QUẬN, PHƯỜNG TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH) Chuyên ngành : Chính Sách Công Mã số : 603114 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. PHẠM DUY NGHĨA Thành phố Hồ Chí Minh - Năm 2011
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. Người cam đoan
ii TÓM TẮT Thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) là một đô thị trẻ. Trong lịch sử, vùng đất này luôn là trung tâm phát triển kinh tế xã hội của khu vực phía Nam, được tổ chức mô hình quản lý với những đặc thù riêng biệt, nhấn mạnh đến tính gọn nhẹ và linh hoạt cho phù hợp với nhịp độ phát triển và đặc điểm dân cư. Sau năm 1975, mô hình chính quyền 3 cấp được áp dụng trong thành phố. Theo thời gian, một số bất cập bắt đầu bộc lộ ảnh hưởng đến khả năng quản lý cơ sở hạ tầng, quy hoạch, cung cấp dịch vụ đô thị thống nhất trên toàn lãnh thổ thành phố. Nhu cầu dân chủ cũng đòi hỏi tổ chức bộ máy hiện thời của thành phố cũng phải thay đổi cho phù hợp. Vì lẽ đó, TP.HCM đã đề xuất mô hình chính quyền đô thị một cấp, các đơn vị hành chính lãnh thổ như huyện, quận, phường chỉ là những đơn vị hành chính trực thuộc. Đề xuất của TP.HCM điều chỉnh trực tiếp vào tổ chức bộ máy chính quyền. Vì huyện, quận, phường chỉ là đơn vị hành chính nên tại đó sẽ không tổ chức các cơ quan Hội đồng nhân dân (HĐND). Tuy nhiên, HĐND là thiết chế giám sát Ủy ban nhân dân (UBND), bằng cơ chế cân bằng quyền lực, tạo nên điều gọi là trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính. Do đó, khi thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường, hệ thống chính trị phải tìm ra những thiết chế đảm nhận thay vai trò giám sát của HĐND. Ở TP.HCM các thiết chế của hệ thống chính trị như Mặt trận tổ quốc (MTTQ), quy chế dân chủ cơ sở (DCCS) đã nhanh chóng lấp vào khoảng trống của HĐND. MTTQ thông qua việc lấy phiếu tín nhiệm đối với các chức danh lãnh đạo trong UBND và tập hợp ý kiến nhân dân đã tạo ra quyền lực giám sát khá mạnh. Số liệu tại phường Bến Nghé cho thấy MTTQ đảm nhận hầu hết hoạt động của HĐND phường. Dù vậy, tính đại diện của MTTQ không cao do tổ chức này không phải là ủy trị của nhân dân. Quy chế dân chủ cơ sở (DCCS) được biết đến qua khẩu hiệu “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Nổi lên trong quy chế DCCS là các Tổ dân phố qua việc truyền tải tiếng nói giám sát chính quyền của nhân dân. Dù vậy, vẫn chưa thể khẳng định DCCS sẽ đảm bảo trách
iii nhiệm giải trình của UBND phường, bởi vì vẫn còn khoảng cách giữa quan điểm về lợi ích riêng của cộng đồng với lợi ích chung của xã hội. Qua một năm thí điểm, hệ thống chính trị cấp cơ sở của TP.HCM khá ổn định. Có vẻ chính sách thí điểm đã đi đúng hướng. Tuy nhiên, để đám bảo trách nhiệm giải trình của UBND cơ sở, vẫn cần những hỗ trợ từ cấp Trung ương trong việc điều chỉnh quy định hiện hành đối với HĐND thành phố, MTTQ các cấp cũng như quy chế DCCS về quyền giám sát. Đồng thời, trong các tổ chức như MTTQ, HĐND thành phố, Tổ dân phố cũng phải có những hướng đi thích hợp nhằm gia tăng vai trò trong tổ chức trách nhiệm giải trình hành chính của địa phương.
iv MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ........................................................................................................................ i TÓM TẮT ................................................................................................................................... ii MỤC LỤC ................................................................................................................................. iv Bảng chữ viết tắt ........................................................................................................................ vi Danh mục hình .......................................................................................................................... vii A.Phần mở đầu: .......................................................................................................................... 1 Chương 1: Đặc thù của CQĐT và chính sách thí điểm không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường ........................................................................................................................................ 5 1.1. Đô thị và chính quyền đô thị ............................................................................................ 5 1.1.1. Đô thị ........................................................................................................................ 5 1.1.2. Chính quyền đô thị .................................................................................................... 6 1.2. Tổ chức chính quyền tại đô thị qua các giai đoạn lịch sử ................................................ 7 1.2.1. Giai đoạn 1945 – 1954 .............................................................................................. 7 1.2.2. Giai đoạn 1954 – 1975 .............................................................................................. 8 1.2.3. Giai đoạn 1975 đến nay ............................................................................................ 9 1.2.4. Mô hình CQĐT trước năm 1975 tại Sài Gòn ......................................................... 10 1.3. Đề án CQĐT và đề xuất không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường ................... 12 1.3.1. Những hạn chế của mô hình chính quyền 3 cấp tại TP.HCM ................................ 12 1.3.2. Đề án CQĐT ........................................................................................................... 14 Chương 2: Tổ chức TNGT tại địa bàn phường khi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường ...................................................................................................................................... 17 2.1. Trách nhiệm giải trình.................................................................................................... 17 2.1.1.Khái niệm ................................................................................................................. 17 2.1.2. Vấn đề tổ chức TNGT với việc không tổ chức HĐND huyện, quận, phường ....... 19 2.2. Tổ chức TNGT tại địa bàn phường khi không tổ chức HĐND phường ........................ 20 2.2.1. Sự chuyển giao quyền lực giám sát bên trong bộ máy chính quyền....................... 21 2.2.2. Quyền lực giám sát bên ngoài bộ máy chính quyền ............................................... 26
v 2.3.Tổ chức TNGT trên địa bàn phường Bến Nghé sau một năm không tổ chức HĐND phường .................................................................................................................................. 30 2.3.1. Giới thiệu chung về phường Bến Nghé .................................................................. 30 2.3.2. Các thiết chế giám sát UBND trước và sau thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường năm 2009 ................................................................................................... 32 2.3.3. Đánh giá hoạt động giám sát................................................................................... 33 Chương 3: Kiến nghị chính sách .............................................................................................. 37 3.1. Nâng cao vai trò giám sát của MTTQ phường .............................................................. 37 3.2. Gia tăng quyền lực và trách nhiệm của HĐND thành phố ............................................ 38 3.3. Tăng cường Pháp lệnh DCCS tại địa phương ................................................................ 40 B. Kết luận ................................................................................................................................ 42 Danh mục tài liệu tham khảo .................................................................................................... 44 PHỤ LỤC ................................................................................................................................. 49 Phụ lục 1: Đánh giá báo cáo tổng kết năm 2008 của HĐND và tổng kết năm 2010 của MTTQ phường Bến Nghé ..................................................................................................... 49 Phụ lục 2: TDP giám sát thi công ......................................................................................... 52 Phụ lục 3: Xử lý vi phạm của hệ thống hành chính .............................................................. 53
vi Bảng chữ viết tắt ADB Ngân hàng phát triển Châu Á CQĐT Chính quyền đô thị DCCS Dân chủ cơ sở HĐND Hội đồng nhân dân HP Hiến pháp Luật 2003 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2003 MTTQ Mặt trận tổ quốc NXB Nhà xuất bản Q.1 Quận 1 TP.HCM Thành phố Hồ Chí Minh TDP Tổ dân phố TNGT Trách nhiệm giải trình UBHC Ủy ban hành chính UBND Ủy ban nhân dân UNDP Chương trình phát triển Liên hiệp quốc XHCN Xã hội chủ nghĩa WB Ngân hàng thế giới
vii Danh mục hình Trang Hình 1.1 Tổ chức chính quyền tại Sài Gòn – TP.HCM qua các thời kỳ 12 Hình 1.2 Mô hình chính quyền trước và sau thí điểm không tổ chức HĐND 15 huyện, quận, phường tại TP.HCM Hình 2.1 Sơ đồ tổ chức các cơ quan giám sát UBND phường trong thí điểm 22 không tổ chức HĐND huyện, quận, phường Hình 2.2 Chu trình tiếp nhận và phản hồi thông tin tại địa bàn phường 28 Hình 3.1 Bản đồ phường Bến Nghé 30
1 A.Phần mở đầu: 1. Bối cảnh chính sách: Cuối năm 2008, Quốc hội Việt Nam thông qua chính sách thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) huyện, quận, phường (gọi chung là chính sách thí điểm) tại 10 tỉnh, thành trong cả nước bằng Nghị quyết 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008. Nghị quyết này ra đời cùng lúc với thảo luận về chính quyền đô thị (CQĐT) tại thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM). Giảm bớt đi thiết chế HĐND tại những đơn vị hành chính lãnh thổ trung gian, người ta hy vọng bộ máy sẽ gọn nhẹ hơn, phù hợp với mục tiêu cải cách hành chính. Tại TP.HCM, quá trình thực hiện chính sách không chỉ dừng lại ở một cuộc thử nghiệm của Trung ương mà còn gắn với cuộc thử nghiệm về mô hình quản lý của chính quyền thành phố. Nếu nhìn vào lịch sử phát triển của Sài Gòn – TP.HCM từ lúc còn là đô thị thuộc địa của Pháp, có lẽ chính quyền TP.HCM có lý lẽ cho đề xuất về mô hình quản trị đặc thù. Bỏ đi một cơ quan quyền lực Nhà nước như HĐND tại địa bàn cơ sở - địa bàn có mối liên hệ trực tiếp, xuyên suốt với nhân dân - người ta lo ngại về khoảng trống của dân chủ, sẽ gây xáo trộn xã hội. Mặt khác, tổ chức lại chính quyền với chỉ một HĐND ở cấp thành phố, tỉnh đồng nghĩa với việc thừa nhận mô hình chính quyền địa phương 3 cấp đã áp dụng hơn 30 năm tại Việt Nam không còn phù hợp với thực tiễn phát triển nữa. Nếu chính sách thí điểm thành công tốt đẹp, những nguyên tắc căn bản về tổ chức chính quyền trong Hiến pháp (HP) sẽ phải sửa lại. Nhiều cuộc tranh luận về việc bỏ hay không bỏ HĐND tại địa bàn huyện, quận, phường đã diễn ra trong nghị trường Quốc hội, cũng như trên các diễn đàn báo chí. Cuộc tranh luận càng nóng lên sau khi các báo cáo tổng kết một năm thực hiện thí điểm đều nhận định: chính sách mới góp phần tăng cường dân chủ trực tiếp, ổn định kinh tế-xã hội. Một số ý kiến cho rằng các nhận định có phần nóng vội, chưa đủ luận cứ khoa học, thiếu logic (Nguyễn Hưng, 2010) …
2 Vì vậy, trong khuôn khổ một bài tập tổng kết khóa học, bài nghiên cứu này đánh giá tình hình hoạt động sau một năm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường tại TP.HCM thông qua đánh giá số liệu thực tế tại địa bàn phường Bến Nghé, thuộc Quận 1 (Q.1), TP.HCM nhằm tìm hiểu những lý do để TP.HCM đề xuất mô hình tổ chức CQĐT, cũng như những cơ chế để gia tăng quyền lực giám sát các cơ quan hành chính khi cơ quan dân cử là HĐND không còn được tổ chức. 2. Vấn đề chính sách: Trách nhiệm giải trình (TNGT) “Accountability” là một khái niệm mới được du nhập vào Việt Nam. Hiện nay vẫn chưa có một định nghĩa thống nhất về thuật ngữ này. TNGT, gắn với các cơ quan nắm giữ quyền lực nhà nước mà bản chất là: Nhân dân đã giao quyền cho các cá nhân, tổ chức thì các cá nhân, tổ chức đó phải nhân danh quyền lực ấy đem lại những giá trị công cho họ. Nếu người nắm quyền không hoàn thành nhiệm vụ, họ phải chịu trách nhiệm, và nhường quyền lực lại cho người khác. TNGT gắn với nguyên tắc “quyền lực phải được đối trọng bởi quyền lực” hay là cơ quan nắm giữ quyền lực phải được giám sát bởi một quyền lực khác, đủ sức làm cho cơ quan quyền lực phải tuân theo những nguyên tắc công được giao phó. Trước khi thực hiện chính sách thí điểm, cơ chế cân bằng quyền lực tại địa bàn phường được tổ chức giữa 2 cơ quan HĐND và Ủy ban nhân dân (UBND). Ngoài ra, UBND phường còn bị giám sát bởi Mặt trận tổ quốc (MTTQ) phường và cư dân sinh sống trên địa bàn qua quy chế dân chủ cơ sở (DCCS). Nhưng HĐND phường vẫn là một cơ quan chính danh, đảm nhận các ủy trị quyền lực của nhân dân trong việc giám sát nhánh hành pháp. Vì thế, khi không tổ chức HĐND, các cơ quan đảm trách chức năng giám sát phải có đủ quyền lực để buộc UBND địa phương phải có trách nhiệm trong thực thi công vụ. Nghiên cứu tổ chức TNGT tại địa bàn phường gắn với việc đánh giá năng lực của các cơ quan trên khi chính sách thí điểm được triển khai.
3 3. Mục tiêu nghiên cứu: Nếu xem xét thể chế như những mô hình tổ chức có trí nhớ và thói quen lập lại các truyền thống thì các đề xuất chính sách mới đều phải bắt nguồn từ những thể chế cũ. TP.HCM là một thành phố trẻ, từng được áp dụng các mô hình tổ chức CQĐT đặc thù dưới thời thuộc địa, nên đề xuất về mô hình chính quyền một cấp của TP.HCM, ngoài việc đáp ứng yêu cầu phát triển, còn có mối liên hệ với những kinh nghiệm lịch sử. Trên cơ sở tìm hiểu các mô hình tổ chức chính quyền tại Việt Nam, cũng như tại riêng TP.HCM, bài nghiên cứu hướng đến tìm hiểu đặc thù CQĐT có ảnh hưởng thế nào đến đề xuất không tổ chức HĐND huyện, quận, phường của TP.HCM. Bên cạnh đó, thông qua xem xét các quy định của pháp luật và phân tích số liệu hoạt động của HĐND, MTTQ và sự tham gia của người dân trước và sau thời điểm năm 2009 tại đơn vị phường Bến Nghé, bài nghiên cứu mong muốn đánh giá khả năng tổ chức TNGT của các cơ quan này đối với UBND phường sau khi thực hiện thí điểm. 4. Câu hỏi nghiên cứu: a) Đặc thù CQĐT có tác động như thế nào đến đề xuất không tổ chức HĐND huyện, quận, phường của TP.HCM b) TNGT sẽ được tổ chức bằng những kênh nào nếu không tổ chức HĐND phường 5. Phương pháp nghiên cứu: - Phương pháp định tính - Đánh giá văn bản quy phạm pháp luật - Phân tích số liệu hoạt động của HĐND, MTTQ, các TDP phường Bến Nghé, trước và sau thời gian thí điểm.
4 6. Bố cục luận văn: gồm 3 chương Chương 1: Đặc thù của CQĐT và chính sách thí điểm không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường Chương 2: Tổ chức TNGT tại địa bàn phường khi không tổ chức HĐND huyện, quận, phường Chương 3: Kiến nghị chính sách
5 Chương 1: Đặc thù của CQĐT và chính sách thí điểm không tổ chức HĐND cấp huyện, quận, phường 1.1. Đô thị và chính quyền đô thị 1.1.1. Đô thị Đại từ điển tiếng Việt định nghĩa: “Đô thị là nơi đông dân, tập trung buôn bán như thành phố, thị xã”. Đô thị Việt Nam (khác phương Tây) ban đầu là các trung tâm hành chính, nơi vua chúa, các tầng lớp quan lại sinh sống. Dần dần, chúng được bổ sung thêm những chức năng thương mại, dịch vụ và được gọi là “thành thị” (khu dân cư có thành lũy bảo vệ, có thêm chợ), “đô thị” (trung tâm hành chính bổ sung thêm chợ), “thành phố” (có thêm kiểu cư trú theo hàng, dãy, ngoài chức năng ở còn có thêm buôn bán và công sở) (Nguyễn Minh Hòa, 2005) Có nhiều cách để phân loại đô thị. Người ta có thể phân biệt đô thị với những đặc tính của một cộng đồng đa dạng, có nguồn gốc khác nhau, có cơ cấu xã hội nghề nghiệp đặc thù, có cấu trúc quản lý hành chính với sự phân cấp quyền lực và trách nhiệm quản lý được pháp luật quy định, có sự phân tầng trong xã hội do khoảng cách về thu nhập, sự phân bố cư trú nhất định trong không gian đô thị (Đỗ Hậu, 2008) Người ta cũng có thể dựa vào 2 tiêu chí chủ chốt là: Độ kết tụ và Ngưỡng dân số để xem xét đô thị. Độ kết tụ là biểu hiện mức độ tập trung của các công trình kết cấu hạ tầng – kỹ thuật nhà ở với mật độ cao hơn hẳn khu vực nông thôn, thậm chí kề sát nhau. Ngưỡng dân số là số dân tối thiểu cư trú trong ranh giới đô thị (Nguyễn Quang Ngọc, 2010, tr.10).
6 Nghị định số 72/2001/NĐ-CP ngày 5/10/2001 chia đô thị thành 6 loại khác nhau. Đặc trưng của mỗi loại đô thị dựa vào số lượng dân cư, lao động phi nông nghiệp, hạ tầng cơ sở, mật độ cư trú… Nhìn chung, đặc tính để phân biệt đô thị với vùng không phải đô thị đều dựa vào mức độ tập trung của dân cư, cơ sở hạ tầng – kỹ thuật, tỷ lệ của ngành công nghiệp và dịch vụ. Đô thị có quy mô dân số lớn, là nơi sinh sống và hoạt động của những tầng lớp dân phi nông nghiệp, hoạt động kinh tế chủ yếu dựa trên thương mại và dịch vụ. Tầng lớp thị dân sống tập trung trong không gian hẹp của đô thị, song ý thức cá nhân lại phát triển với trình độ dân trí cao, xác lập tư thế độc lập trong giao dịch với chính quyền. Hệ thống hạ tầng kinh tế kỹ thuật đô thị được tổ chức thiết kế, xây dựng thống nhất xuất phát từ nhu cầu quy hoạch phát triển kinh tế xã hội trên vùng lãnh thổ rộng lớn. 1.1.2. Chính quyền đô thị CQĐT gắn với vùng lãnh thổ có dân cư đông đúc, kết cấu hạ tầng hoàn chỉnh, kinh tế công nghiệp, dịch vụ phát triển – tương ứng với thuật ngữ đô thị. Tổ chức bộ máy CQĐT vì thế cần đáp ứng các yêu cầu sau: + Phù hợp với hạ tầng kinh tế kỹ thuật đô thị + Phù hợp với đặc trưng kết cấu và hoạt động của cư dân đô thị + Phù hợp với hạ tầng dịch vụ đô thị (theo Nguyễn Quang Ngọc, 2010, tr.24-26) CQĐT khác chính quyền nông thôn. Tuy nhiên, thuật ngữ CQĐT chưa từng được đề cập đến trong luật về tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam. Trong các văn bản luật hiện hành chủ yếu đề cập đến thuật ngữ “Chính quyền Trung ương” và “Chính quyền địa phương”. Chính quyền địa phương tương ứng với các cấp lãnh thổ hành chính như tỉnh - huyện - xã hoặc thành phố - quận - phường. Trong việc phân chia này, các cấp lãnh thổ hành chính như thành phố - quận -
7 phường có nhiều đặc trưng về đô thị. Nhưng mô hình tổ chức bộ máy tại những cấp hành chính lãnh thổ mang đặc trưng đô thị không khác so với khu vực không phải đô thị như tỉnh - huyện - xã. Chính quyền các cấp là chỉnh thể của 2 loại cơ quan: cơ quan quyền lực nhà nước (HĐND) và cơ quan hành chính nhà nước (UBND). Tại những cấp trung gian giữa Trung ương và cơ sở như thành phố - quận, tỉnh - huyện còn bao gồm cả cơ quan tư pháp (Tòa án nhân dân) và cơ quan kiểm sát (Viện kiểm sát nhân dân). Do sự phân cấp chính quyền tương ứng với cấp hành chính nên một số văn bản sau này thường nhầm lẫn giữa thuật ngữ chính quyền địa phương với đơn vị hành chính. Nhưng hành chính chỉ là một bộ phận của chính quyền các cấp. Thuật ngữ CQĐT mới xuất hiện gần đây, nhất là sau khi có đề xuất của chính quyền TP.HCM về mô hình quản lý mới, đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội của thành phố. CQĐT được hiểu là bộ máy quản lý những thị dân và điều hành đời sống xã hội trong trạng thái bình thường bằng các công cụ khác nhau như luật pháp, tuyên truyền (Nguyễn Minh Hòa, 2007). Dù không đề cập đến thuật ngữ CQĐT, nhưng trong lịch sử nước ta có những giai đoạn đô thị đã thiết lập được bộ máy quản lý của mình. Vì vậy, tìm hiểu cách thức tổ chức chính quyền, nhất là chính quyền trong các đô thị ở nước ta qua các giai đoạn lịch sử sẽ cung cấp thêm cho chúng ta những góc nhìn khác về đề xuất mô hình quản lý đặc thù của TP.HCM. 1.2. Tổ chức chính quyền tại đô thị qua các giai đoạn lịch sử 1.2.1. Giai đoạn 1945 – 1954 Mô hình tổ chức chính quyền của các vùng đô thị và nông thôn được phân biệt bằng Sắc lệnh 63/SL ngày 22/11/1945 tổ chức các HĐND và Ủy ban hành chính (UBHC) và Sắc lệnh 77/SL ngày 21/12/1945 tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố. Điều 3, Sắc lệnh 77/SL quy định: “Ở mỗi thành phố sẽ đặt 3 thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân thành phố, Ủy ban hành chính thành phố và Ủy ban hành chính khu phố”.
8 Như vậy, tại những đơn vị hành chính lãnh thổ như thành phố, chính quyền chỉ có một cấp. Hoạt động quản lý hành chính được phân cấp cho UBHC khu phố. Trong khi đó, những vùng lãnh thổ không phải đô thị sẽ tổ chức bộ máy chính quyền như sau: Ở 2 cấp xã và tỉnh có HĐND và UBHC, ở các cấp huyện và kỳ chỉ có UBHC (Điều 1, Sắc lệnh 63/SL) Bộ máy tổ chức chính quyền tại các thành phố trong giai đoạn 1945 – 1954 có sự kế thừa chính sách địa phương phân quyền từ thời Pháp thuộc. Ở đó, các thành phố quan trọng về kinh tế tại Việt Nam bao gồm Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng, Sài Gòn, Chợ Lớn được xây dựng quy chế quản lý đặc thù tương đương như thành phố của Pháp, với 2 loại cơ quan là cơ quan quyết nghị và cơ quan chấp hành hoàn toàn do dân cử (Vũ Quốc Thông, 1968). Cả người Pháp và chính phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hòa giai đoạn 1945 đều hiểu rằng không thể bắt đô thị mặc chung chiếc áo cai trị như các tỉnh nông thôn. 1.2.2. Giai đoạn 1954 – 1975 Mô hình tổ chức chính quyền tại các đô thị trong giai đoạn này bắt đầu có sự thay đổi. Chính quyền thành phố được tổ chức thành 2 cấp gồm cấp thành phố và cấp khu phố. Chính quyền tỉnh lại chia thành 3 cấp: tỉnh - huyện - xã. Xu thế này phù hợp với quan điểm của HP 1959 nhấn mạnh “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương” thay cho quan điểm “HĐND là cơ quan thay mặt cho nhân dân địa phương” ở bản HP 1946. Với việc xác lập thêm các cấp chính quyền, bộ máy quản lý nhà nước tiếp nhận thêm nhiều cơ quan dân cử mới tại các đơn vị hành chính lãnh thổ trước kia không thành lập, với suy nghĩ càng nhiều HĐND thì quyền lực nhân dân càng được tăng cường. CQĐT và nông thôn được phân biệt bởi sự khác biệt về số lượng cấp chính quyền trong một vùng lãnh thổ hành chính và khác biệt về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền khu phố. Mặc dù là một cấp chính quyền, nhưng khu phố vẫn chịu sự chỉ đạo, điều hành từ chính quyền thành phố. Điều này thể hiện qua việc Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962 không ghi nhận quyền ban hành văn bản pháp quy nhằm quản lý trật tự trị an và vệ sinh chung trên địa bàn của chính quyền khu phố.
9 1.2.3. Giai đoạn 1975 đến nay Với mục tiêu “nắm vững chính quyền vô sản, phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động…”, các văn bản luật thời gian này, mà cụ thể là HP 1980 đã đề cao các hình thức sở hữu tập thể, cũng như vai trò của các Hội đồng bộ trưởng và Hội đồng Nhà nước; Quốc hội nắm giữ quyền lực tuyệt đối; các quyền lập pháp và hành pháp thì gần như nhập làm một. Tư duy này chịu ảnh hưởng đáng kể của mô hình tổ chức Nhà nước Xô Viết (Nguyễn Thị Hồi, 2005). Về mặt tổ chức chính quyền, khu vực đô thị và nông thôn trong giai đoạn này hoàn toàn giống nhau. Từ năm 1980, hệ thống chính quyền Việt Nam gồm 4 cấp. Bên dưới chính quyền trung ương là chính quyền địa phương 3 cấp hoàn chỉnh, bao gồm 2 loại cơ quan là HĐND và UBND cùng một số cơ quan khác như Tòa án, Viện kiểm sát, các đoàn thể cùng tham gia vào bộ máy hành chính. Thuật ngữ “đơn vị hành chính tương đương” lần đầu được sử dụng trong HP 1980, khiến các văn bản luật sau này có xu hướng đem các cấp chính quyền thành phố, quận, phường (tương đương với tỉnh, huyện, xã) gọi chung là chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Đây là bước lùi trong tư duy hay cũng chính là hệ quả của việc lấy địa bàn nông thôn làm chuẩn cho xây dựng bộ máy chính quyền trên các vùng lãnh thổ khác nhau. Áp đặt bộ máy quản lý tập trung quan liêu bao cấp, không còn cơ chế kích thích các thành phố hạt nhân phát triển, các đô thị đặc thù trước đây ở miền Bắc, miền Trung, miền Nam cũng không tránh khỏi việc phải chạy theo kế hoạch phát triển chủ quan, hoặc âm thầm thực hiện các biện pháp cải cách ẩn danh “cơ chế xé rào”. Kết luận Bộ máy CQĐT đã từng xuất hiện trong lịch sử nước ta. Dù các văn bản luật về tổ chức chính quyền chỉ đề cập đến cách thức tổ chức này như quy chế riêng dành cho một số thành phố, nhưng cũng cho thấy cách nhìn thấu đáo của nhà quản lý về những khác biệt đặc thù trong tổ chức quản lý khu vực đô thị so với nông thôn.
10 Trong các giai đoạn sau này, mô hình tổ chức CQĐT đã phải nhường chỗ cho hệ thống chính quyền tập trung, thống nhất quản lý từ trung ương xuống địa phương. Tại đó, mỗi đơn vị hành chính đều là hình ảnh của chính quyền trung ương thu nhỏ, mỗi khu vực lãnh thổ hành chính (như thành phố - tỉnh, quận - huyện, phường - xã ) đều tương đương nhau. Ở góc độ vùng lãnh thổ, triệt tiêu những cơ chế quản lý đặc thù, không địa phương nào đủ lực để trở thành hạt nhân phát triển. Ở góc độ địa phương, áp đặt cơ chế tập trung bao cấp, chính quyền các cấp phải “xé rào” để duy trì an sinh xã hội. Tư tưởng tiên tiến trong cách thức tổ chức chính quyền giai đoạn 1946 – 1954 đã không được tiếp thu trọn vẹn. 1.2.4. Mô hình CQĐT trước năm 1975 tại Sài Gòn1 Tổ chức chính quyền tại Sài Gòn trước năm 1975 chia làm 2 giai đoạn *Từ 1858 – 1954: Sài Gòn được hưởng quy chế như một Quận ở cộng hòa Pháp. Từ năm 1869, chính quyền thực dân đã thiết lập cơ quan có tên gọi Hội đồng thị xã để tham gia vào việc quản lý. Đến năm 1952, mô hình tổ chức chính quyền của đô thị Sài Gòn - Chợ Lớn gồm: Đô trưởng chỉ huy thành phố, Thư ký đô thành chỉ huy Sở hành chánh, Hội đồng đô thành. Sài Gòn - Chợ Lớn chia làm 7 quận, mỗi quận có 1 Hội đồng gồm 5 hội viên, bầu từ số hội viên này chức Chủ tịch và Phó chủ tịch Hội đồng quận. Hội viên Hội đồng quận thi hành nhiệm vụ của mình đối với toàn thể cư dân quận. *Từ 1954-1975 Sài Gòn được gọi là Đô thành. Sắc lệnh 30/5/1954 ấn định chính quyền Sài Gòn - Chợ Lớn gồm: một Đô trưởng, một Hội đồng đô thành và các Quận trưởng. Đô trưởng do Tổng thống bổ nhiệm. Đô trưởng có quyền lập quy song phải tham khảo ý kiến của Hội đồng đô thành. Hội đồng đô thành có quyền quyết nghị, quyền kiểm soát và quyền được tham khảo ý kiến. 1 Nguyễn Minh Hòa (2005), “Chương II: Phát triển đô thị ở Sài Gòn – TP.HCM”,Vùng đô thị Châu Á và Thành phố Hồ Chí Minh, NXB Tổng hợp TP.HCM, tr.231 – 241
11 Lãnh thổ đô thành được chia thành quận, phường, khóm, liên gia. Bộ máy hành chính được thiết lập tại các đơn vị này để thực hiện việc quản lý. Đứng đầu quận là Quận trưởng, do Tổng trưởng nội vụ bổ nhiệm. Quận trưởng đại diện cho Đô trưởng. Quận trưởng là công chức, không có quyền lập pháp mà có nhiệm vụ áp dụng luật lệ và thi hành chức trách do Đô trưởng ủy nhiệm. Phường trưởng do Đô trưởng bổ nhiệm, trực thuộc Quận trưởng. Đứng đầu khóm là Khóm trưởng. Khóm chia thành nhiều hộ gia đình – gọi là liên gia, đứng đầu là Liên gia trưởng do các chủ gia đình trong liên gia bầu ra. Với cách tổ chức này, có thể nhận thấy, nhà cầm quyền miền Nam Việt Nam chú trọng chủ yếu vào việc làm cho guồng máy hành chính hoạt động, giúp việc cai trị được tiện lợi. Nhằm đảm bảo tính thống nhất quản lý, thành phố chỉ tổ chức một cấp chính quyền. Dù địa bàn hành chính có thể được chia nhỏ hơn, thành cấp quận, phường, khóm, liên gia thì các đơn vị này cũng không thành lập chính quyền, mà chỉ thiết lập bộ máy hành chính giúp việc cho chính quyền cấp thành. Sau năm 1975, Sài Gòn đổi tên thành TP.HCM, chính thức áp dụng thống nhất mô hình tổ chức chính quyền như các địa phương miền Bắc. Kết cấu chính quyền từ năm 1976 được chia thành 3 cấp: thành phố - quận - phường. Trong tương quan so sánh với mô hình chính quyền của chế độ cũ, những đặc tính ưu việt hơn hay lạc hậu hơn đều được chính quyền và cư dân thành phố trải nghiệm, đánh giá.