Luận văn Thạc sĩ Luật học: Thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM

Chia sẻ: Trí Mẫn | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:107

Thêm vào BST

Báo xấu

35
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đê tài sẽ tập trung nghiên cứu các vấn đề pháp lý cũng như cơ sở lý luận của vấn đề ĐTM, hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM của pháp luật Việt Nam hiện nay. Trong các nội dung này, tác giả sẽ đưa ra các nhận xét, đánh giá việc thực hiện các hoạt động này trên thực tiễn của nước ta trong thời gian qua. Từ đó, tìm ra nguyên nhân cơ bản của thực trạng các vấn đề trên và nêu lên những kiến nghị có thể áp dụng cho Việt Nam trong việc khắc phục tình trạng trên cũng như có những gợi ý nhỏ cho các nhà làm luật góp phần hoàn thiện pháp luật về vấn đề này.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN CAO THÔNG THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN BÁO CÁO ĐTM LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Hà Nội – 2009
MỤC LỤC Trang Lời cam đoan..................................................................................................... 1 Mục lục .............................................................................................................. 2 Danh mục các chữ viết tắt ................................................................................ 5 MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 6 Chƣơng 1. TỔNG QUAN VỀ THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN NỘI DUNG BÁO CÁO ĐTM ........................... 10 1.1. Những vấn đề lý luận về báo cáo ĐTM và thẩm định báo cáo ĐTM ............. 10 1.1.1. Khái niệm báo cáo ĐTM .................................................................................... 10 1.1.1.1. Sơ lược về quá trình hình thành và phát triển của ĐTM ...................................... 10 1.1.1.2. Định nghĩa Đánh giá tác động môi trường .......................................................... 13 1.1.1.3. Đặc điểm của Đánh giá tác động môi trường ...................................................... 15 1.1.1.4. Bản chất pháp lý của đánh giá tác động môi trường ........................................... 17 1.1.1.5. Mục đích, yêu cầu và ý nghĩa của ĐTM .............................................................. 18 1.1.1.6. Yêu cầu và ý nghĩa của Báo cáo ĐTM ................................................................. 22 1.1.2. Thẩm định và phê duyệt Báo cáo ĐTM ............................................................. 24 1.1.2.1 .Khái niệm thẩm định ........................................................................................... 24 1.2.2.2. Chủ thể có quyền thẩm định báo cáo ĐTM ......................................................... 25 1.2.2.3. Phê duyệt báo cáo ĐTM..................................................................................... 27 1.2. Những vấn đề lý luận về kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ................................................................................................................ 27 1.2.1. Khái niệm về kiểm tra, giám sát ......................................................................... 27 1.2.1.1. Khái niệm về Kiểm tra ........................................................................................ 27 1.2.1.2. Khái niệm về Giám sát ........................................................................................ 29 1.2.2. Cơ chế kiểm tra, giám sát .................................................................................. 31 1.2.3. Mục đích và ý nghĩa của hoạt động kiểm tra, giám sát ...................................... 33 1.3. Mối quan hệ giữa các chủ thể trong quá trình thẩm định, kiểm tra và giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ..................................................... 34 1.3.1. Mối quan hệ giữa chủ dự án đầu tư và cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường. ...................................................................................................... 34 2
1.3.2. Mối quan hệ giữa chủ dự án đầu tư và cơ quan, tổ chức tư vấn về môi trường và soạn thảo báo cáo ĐTM .............................................................................. 35 1.3.3. Mối quan hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và cơ quan, tổ chức dịch vụ tư vấn về môi trường (tổ chức lập báo cáo ĐTM và tổ chức dịch vụ thẩm định) ........................................................................................... 36 Chƣơng 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN NỘI DUNG BÁO CÁO ĐTM Ở VIỆT NAM HIỆN NAY. .................................................................................... 39 2.1. Pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM ............................................................. 39 2.1.1. Pháp luật về báo cáo ĐTM................................................................................. 39 2.1.1.1. Các đối tượng phải lập báo cáo ĐTM ................................................................. 39 2.1.1.2. Nội dung cơ bản của Báo cáo ĐTM .................................................................... 43 2.1.2. Thẩm định Báo cáo ĐTM .................................................................................. 45 2.1.2.1. Chủ thể có quyền thẩm định Báo cáo ĐTM ......................................................... 45 2.1.2.2. Đối tượng được thẩm định .................................................................................. 46 2.1.2.3. Hồ sơ đề nghị thẩm định Báo cáo ĐTM .............................................................. 47 2.1.2.4. Hình thức thẩm định Báo cáo ĐTM..................................................................... 47 2.1.2.5. Quy trình thẩm định Báo cáo ĐTM ..................................................................... 55 2.1.2.6. Thời hạn thẩm định báo cáo ĐTM....................................................................... 59 2.1.3. Phê duyệt Báo cáo ĐTM .................................................................................... 60 2.1.3.1. Chủ thể có thẩm quyền phê duyệt ........................................................................ 60 2.1.3.2. Hình thức phê duyệt: ........................................................................................... 61 2.1.3.3. Hậu quả pháp lý của quyết định phê duyệt .......................................................... 61 2.2. Pháp luật về kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ......... 63 2.2.1. Những nội dung cơ bản trong việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM .............. 63 2.2.1.1. Trách nhiệm thực hiện của chủ dự án................................................................. 63 2.2.1.2. Trách nhiệm của cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM, ............................................ 66 2.2.2. Pháp luật về kiểm tra, giám sát thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ................... 67 2.2.2.1. Hoạt động kiểm tra, giám sát của cơ quan phê duyệt báo cáo ĐTM ................... 67 2.2.2.2. Hoạt động kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường các cấp (và các cơ quan chuyên môn về BVMT) .................................... 71 2.2.2.3. Hoạt động kiểm tra, giám sát của cơ quan Cảnh sát môi trường ........................ 73 3
2.2.2.4. Hoạt động giám sát của cộng đồng .................................................................... 75 2.2.2.5. Mối quan hệ phối hợp giữa các chủ thể có trách nhiệm và quyền kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM. ........................................................ 79 Chƣơng 3. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN NỘI DUNG BÁO CÁO ĐTM Ở NƢỚC TA HIỆN NAY................. 84 3.1. Phƣơng hƣớng hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thẩm định và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ............................. 84 3.2. Những giải pháp cụ thể .................................................................................... 90 3.2.1. Về thẩm định báo cáo ĐTM .............................................................................. 90 3.2.1.1. Về Hội đồng thẩm định ...................................................................................... 90 3.2.1.2. Nên chăng thành lập một hệ thống cơ quan riêng biệt, độc lập để thực hiện công tác thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM. ........................................................ 91 3.2.1.3. Quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM đối với quyết định của mình. ............................................................................. 93 3.2.1.4. Vấn đề phân cấp, uỷ quyền của các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM và kiểm tra việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ...................... 94 3.2.2. Về kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM .......................... 95 3.2.2.1. Quy định cụ thể, tập trung về quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan phê duyệt, cơ quan quản lý nhà nước về BVMT và các cơ quan, tổ chức liên quan ............. 95 3.2.2.2. Quy định quyền hạn và trách nhiệm của cơ quan Cảnh sát môi trường trong pháp luật BVMT................................................................................................ 96 3.2.2.3. Quy định cụ thể, chi tiết địa vị pháp lý của cộng đồng trong việc giám sát thực hiện nội dung Báo cáo ĐTM ............................................................................ 97 3.2.2.4. Sửa đổi, bổ sung, xây dựng mới hệ thống các chế tài xử lý vi phạm pháp luật BVMT đầy đủ, có hệ thống, mang tính nghiêm khắc, răn đe và phòng ngừa ...... 98 KẾT LUẬN ................................................................................................... 100 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 103 4
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT 1. BVMT: Bảo vệ môi trường 2. CSMT: Cảnh sát môi trường 3. ĐCM: Đánh giá môi trường chiến lược 4. ĐTM: Đánh giá tác động môi trường 5. HĐTĐ: Hội đồng thẩm định 6. ONMT: Ô nhiễm môi trường 7. STMT: Suy thoái môi trường 8. TCDVTĐ: Tổ chức dịch vụ thẩm định 9. TNMT: Tài nguyên môi trường 5
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Sau một thời gian gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO), nền kinh tế Việt Nam ngày một khởi sắc, đời sống nhân dân ngày càng được nâng cao. Một dấu hiệu dễ nhận thấy và có thể minh chứng cho sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế đất nước là việc xuất hiện nhiều hơn các khu công nghiệp, nhiều nhà máy, khu đô thị mới với các toà cao ốc chọc trời… Tuy nhiên, sự phát triển kinh tế cũng kéo theo nhiều vấn đề về xã hội và môi trường mà ai cũng dễ nhận thấy, đặc biệt là vấn đề môi trường. Đó là tình trạng ô nhiễm và suy thoái môi trường diễn ra ngày một nhiều hơn gây ảnh hưởng đến đời sống của nhân dân, trật tự và an toàn xã hội. Cái giá phải trả cho sự phát triển kinh tế là các dòng sông trong lành biến thành dòng sông “chết”, không khí ô nhiễm nặng với khói bụi mù mịt ở đô thị, hạn hán và lũ lụt hành hoành ở vùng nông thôn, nguồn tài nguyên thiên nhiên ngày một cạn kiệt… Một yêu cầu đặt ra là hoạt động phát triển (hoạt động kinh tế) phải được thực hiện với nguyên tắc phát triển bền vững. Hoạt động phát triển không vì mục tiêu kinh tế, cái lợi trước mắt mà gây ra hậu quả xấu về môi trường và tồn tại lâu dài cho các thế hệ mai sau. Trong thời gian vừa qua, chúng ta đã chứng kiến một số chủ thể kinh doanh vì lợi ích kinh tế của mình mà bỏ qua các quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường gây ra hậu quả rất nghiêm trọng đối với môi trường tự nhiên khó có thể khắc phục. Vụ việc Công ty Vedan Việt Nam xã thải xuống sông Thị Vải suốt thời gian hơn mười bốn năm gây ô nhiễm nghiêm trọng cùng với một số vụ việc khác là minh chứng thuyết phục cho vấn đề này.[29] Hoạt động phát triển là không thể dừng lại, do đó, đòi hỏi Nhà nước và toàn xã hội phải có chính sách, biện pháp để bảo vệ môi trường sống. Đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đối với hoạt động phát triển là một trong những công cụ hữu hiệu để bảo vệ môi trường đã được các quốc gia trên thế giới sử dụng và không còn là vấn đề xa lạ đối với nước ta hiện nay. Nhưng một vấn đề đặt ra là, 6
hoạt động ĐTM có ý nghĩa bảo vệ môi trường hữu hiệu như vậy nhưng các chủ thể có trách nhiệm (chủ dự án, cơ quan thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM…) có thực hiện nghiêm túc, đúng quy trình hay không, hoặc có thể, chủ thể hoạt động phát triển lập báo cáo ĐTM (kết quả của hoạt động ĐTM) theo đúng nội dung và thủ tục, cơ quan thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM thực hiện đúng chức năng của mình nhưng việc thực hiện những nội dung và cam kết trong báo cáo ĐTM đã được phê duyệt đến đâu, được bao nhiêu phần và ở mức độ nào mới là điều đáng quan tâm. Và đặc biệt hơn nữa, cơ chế kiểm tra và giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM như thế nào mới quan trọng, để đảm bảo hoạt động ĐTM thực sự đúng ý nghĩa của nó. Tác giả chọn vấn đề này để nghiên cứu vì những lý do sau: Trước hết, với tư cách là một công dân của đất nước, qua tình trạng vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường gây hậu quả rất nghiêm trọng của các chủ thể kinh doanh được đăng tải rầm rộ trên các phương tiện thông tin đại chúng mà hầu hết ai cũng biết, đã gợi cho tác giả một số suy ngẫm về vấn đề bảo vệ môi trường ở nước ta hiện nay. Điều đó thôi thúc tác giả đi sâu tìm hiểu, nghiên cứu vấn đề này. Với mong muốn được nghiên cứu một cách có hệ thống và đầy đủ những quy định của pháp luật Việt Nam liên quan đến vấn đề thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM. Nội dung nghiên cứu chủ yếu là các vấn đề liên quan đến báo cáo ĐTM; thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM của cơ quan có thẩm quyền; cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM đã được phê duyệt và các yêu cầu của quyết định phê duyệt… Thông qua việc tìm hiểu, nghiên cứu thực tiễn áp dụng các quy định pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM và hậu thẩm định báo cáo ĐTM của nước ta cũng như hiểu các quy định và việc thực hiện trên thực tế qua các giai đoạn. Để từ đó, có những cái nhìn đúng bản chất về tình trạng chất lượng hoạt động ĐTM, thẩm định báo cáo ĐTM, việc kiểm tra, giám sát thực hiện nội dung báo cáo ĐTM và tình trạng vi phạm các cam kết, các quy định pháp luật về bảo vệ môi trường của 7
các chủ thể kinh doanh trong thời gian vừa qua. Từ đó, giúp tìm ra giải pháp hữu hiệu để khắc phục những nhược điểm, phát huy các ưu điểm trong hoạt động ĐTM. Thế nên, tác giả chọn vấn đề “Thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM” làm đề tài luận văn thạc sĩ luật học của mình. 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu Đê tài sẽ tập trung nghiên cứu các vấn đề pháp lý cũng như cơ sở lý luận của vấn đề ĐTM, hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM của pháp luật Việt Nam hiện nay. Trong các nội dung này, tác giả sẽ đưa ra các nhận xét, đánh giá việc thực hiện các hoạt động này trên thực tiễn của nước ta trong thời gian qua. Từ đó, tìm ra nguyên nhân cơ bản của thực trạng các vấn đề trên và nêu lên những kiến nghị có thể áp dụng cho Việt Nam trong việc khắc phục tình trạng trên cũng như có những gợi ý nhỏ cho các nhà làm luật góp phần hoàn thiện pháp luật về vấn đề này. 3. Tình hình nghiên cứu ở Việt nam và ý nghĩa lý luận của đề tài Có thể nói, ở nước ta hiện nay, ngoài một số bài báo có đề cập hoặc nghiên cứu một số khía cạnh nhỏ của vấn đề thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM hoặc nghiên cứu với phạm vi rộng hơn là hoạt động ĐTM nói chung (Luận án Tiến sĩ của Lê Sơn Hải về đề tài “Những vấn đề pháp lý của việc đánh giá tác động môi trường của các dự án đầu tư”, năm 2006) thì chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách sâu sắc, có hệ thống và đầy đủ. Vấn đề này gần đây mới thực sự nổi cộm do tình trạng vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường nghiêm trọng qua kết quả của các đợt thanh kiểm tra tình hình thực thi các cam kết, nội dung báo cáo ĐTM, trách nhiệm bảo vệ môi trường của các chủ thể kinh doanh mà các báo, đài đã đề cập. Việc nghiên cứu một cách có hệ thống vấn đề này mang ý nghĩa lý luận và thực tiễn sâu sắc. Nó có ý nghĩa cho việc xây dựng đầy đủ, hợp lý và khoa học 8
hơn những quy phạm pháp luật về lĩnh vực này làm cơ sở pháp lý cho việc áp dụng trên thực tế. Những kiến nghị của đề tài hy vọng sẽ đem lại những kết quả thiết thực cho việc hoàn thiện các quy định pháp luật về ĐTM. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Tác giả sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh các quy định pháp luật về vấn đề này trong từng giai đoạn, khảo sát thực tiễn, xây dựng mô hình… dựa trên nền tảng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử. 5. Các nội dung cơ bản của luận văn Luận văn được kết cấu thành ba chương: Chương 1: Tổng quan về thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM. Chương 2: Thực trạng pháp luật về thẩm định báo cáo ĐTM và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ở Việt Nam hiện nay. Chương 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về thẩm định và kiểm tra, giám sát việc thực hiện nội dung báo cáo ĐTM ở nƣớc ta hiện nay 9
Chƣơng 1. TỔNG QUAN VỀ THẨM ĐỊNH BÁO CÁO ĐTM VÀ KIỂM TRA, GIÁM SÁT VIỆC THỰC HIỆN NỘI DUNG BÁO CÁO ĐTM 1.1. Những vấn đề lý luận về báo cáo ĐTM và thẩm định báo cáo ĐTM 1.1.1. Khái niệm báo cáo ĐTM 1.1.1.1. Sơ lược về quá trình hình thành và phát triển của ĐTM Cuộc sống của con người không thể tách rời với môi trường xung quanh. Mỗi một hoạt động của cá nhân, xã hội đều tác động đến môi trường sống. Hiện nay, xã hội loài người đang sống trong thời kỳ công nghiệp nên các hoạt động sản xuất tác động đến môi trường ngày một tăng, tăng nhu cầu khai thác và sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên. Do đó, con người ngày càng tác động nhiều hơn đến môi trường. Những hoạt động này có thể chủ ý hoặc vô ý của chủ thể hành động nhưng nó ảnh hưởng đến môi trường dưới hai dạng hậu quả: tiêu cực hoặc tích cực. Muốn tồn tại và phát triển bền vững, đòi hỏi từng cá nhân nói riêng, các quốc gia nói chung phải chủ động xem xét để tìm ra cũng như dự liệu được những tác động nào là tích cực để phát huy và những tác động nào là tiêu cực để hạn chế. Thực tế, các quốc gia đã nhận thấy được vấn đề bảo vệ môi trường và sự tồn vong của con người. Chính vì vậy, việc đánh giá, xem xét các hoạt động phát triển có tác động đến môi trường như thế nào để dự báo và có phương án giảm thiểu các tác động tiêu cực đến môi trường đã được các quốc gia trên thế giới quan tâm. Và cũng từ đó, khái niệm “Environmental Impact Assessment” (EIA) mà theo thuật ngữ pháp lý Việt Nam là “Đánh giá tác động môi trường” (ĐTM) được đưa ra làm tên gọi cho hoạt động nói trên. Trên phương diện pháp lý, đây là một khái niệm khá mới so với các khái niệm pháp lý truyền thống khác. Thế nhưng, do tính cấp thiết của vấn đề, nên trong một thời gian ngắn nó đã sớm phổ biến trong hệ thống pháp luật của hầu hết các quốc gia trên thế giới. Nếu xét về tính chất công việc thì đánh giá tác động môi trường hình như đã có từ rất lâu, song từ phương diện học thuật thì ĐTM còn khá mới mẻ. 10
Vào thập kỷ 60 và 70 của thế kỷ XX, nhân dân tại các nước phát triển đã bắt đầu quan tâm sâu sắc tới chất lượng môi trường sống. Chính những nguy cơ về thảm họa môi trường nên ĐTM đã trở thành một vấn đề chính trị rất quan trọng tại nhiều quốc gia thời bấy giờ. Có thể nói, Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên đưa ra khái niệm EIA, được quy định trong Chính sách môi trường quốc gia của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ (National Environment Policy Act – NEPA) năm 1970. Sau Hoa Kỳ, ĐTM được áp dụng tại nhiều nước trên thế giới như: Nhật Bản, Singapo (1972), Canada (1973), Đức (1975), Trung Quốc (1979), Malaixia (1979), Thái Lan (1987),...[41]. Về phương thức thực hiện, ban đầu chỉ là những báo cáo chi tiết mang tính chất mô tả, dự đoán về môi trường, dần dần đã hình thành và phát triển các phương pháp đánh giá định tính hay định lượng có sử dụng kinh nhiệm của các chuyên gia cũng như kiến thức của nhiều ngành khoa học khác. Đến năm 1985, hầu hết các nước phát triển có quy định về mặt pháp lý hoặc ít nhất cũng hoàn thành báo cáo ĐTM. ĐTM ngày càng được quan tâm, nhất là sau khi Chương trình môi trường của Liên hợp quốc (UNEP) được xây dựng. Ngoài các quốc gia, các tổ chức quốc tế cũng rất quan tâm và có nhiều đóng góp tới hoạt động ĐTM. Điển hình là Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), cơ quan tài chính của Mỹ (USAID),... Các ngân hàng lớn đều có những quy định và hướng dẫn cụ thể đối với hoạt động đánh giá tác động môi trường của các dự án đầu tư phát triển có sử dụng vốn của mình. Ở Việt Nam, vào thời điểm ĐTM được hình thành và thực hiện trong cộng đồng quốc tế, chúng ta đang dồn sức người, sức của cho cuộc chiến tranh bảo vệ tổ quốc, sau đó là công cuộc khôi phục đất nước. Tuy nhiên, nhận thấy được tầm quan trọng của vấn đề này, nên đầu thập niên 80 của thế kỷ XX, Đảng và Nhà nước ta đã tạo điều kiện cho các cơ quan, cá nhân tiếp cận lĩnh vực mới mẻ này. Từ năm 1983, chương trình nghiên cứu cấp Nhà nước về tài nguyên thiên nhiên và môi trường bắt đầu đi vào nghiên cứu phương pháp luận về ĐTM và việc vận dụng phương pháp luận ĐTM đã có trên thế giới vào điều kiện kinh tế của Việt Nam. Do thiếu tài liệu hướng dẫn, thiếu kinh nghiệm và nguồn kinh phí còn 11
hạn hẹp nên chương trình cũng chưa thực sự đạt được kết quả tốt. Sau năm 1990, một đội ngũ các chuyên gia về môi trường do Giáo sư Lê Thạc Cán chủ trì đã thực hiện chương trình nghiên cứu môi trường mang mã số KT 02, trong đó có một đề tài trực tiếp nghiên cứu ĐTM (KT 02 – 16). Vào thời điểm đó, một số báo cáo ĐTM mẫu đã được lập như: Báo cáo ĐTM Nhà máy giấy Bãi Bằng, Báo cáo ĐTM Chương trình thủy lợi Thạch Nham...[13] Về mặt pháp lý, năm 1985, lần đầu tiên ĐTM được quy định trong một văn bản riêng. Nghị quyết 246/HĐBT của Hội đồng bộ trưởng ngày 20/09/1985 đã yêu cầu phải thực hiện ĐTM đối với các dự án phát triển. Tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau mà quy định này chưa được các ngành và các địa phương thực hiện. Ngày 25/02/1993, trong Chỉ thị số 37/TTg của Thủ tướng Chính phủ về công tác cần làm ngay để bảo vệ môi trường đã yêu cầu thực hiện thủ tục ĐTM đối với các dự án phát triển. Một số dự án như: Thủy điện Trị An... đã thực hiện yêu cầu này. Đến năm 1993, Quốc hội nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật Bảo vệ môi trường ngày 27/03/1993. Luật đã quy định một số nội dung về ĐTM. Tiếp sau đó, một loạt các văn bản pháp quy được ban hành như: Nghị định số 175/CP ngày 18/10/1994 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường năm 1993; Thông tư số 1420/MTg ngày 26/11/1994 của Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường hướng dẫn đánh giá tác động môi trường đối với các cơ sở đang hoạt động; Thông tư số 490/1998/TT-BKHCNMT ngày 29/04/1998 của Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường hướng dẫn lập và thẩm định Báo cáo ĐTM đối với các dự án đầu tư;... Đến năm 2005, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 ngày 29/11/2005. Đây là một bước tiến mới trong việc quy định đánh giá tác động môi trường trong Luật Bảo vệ môi trường. Theo quy định mới, Đánh giá tác động môi trường (đánh giá môi trường) được tách làm hai hoạt động: Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) và Đánh giá tác động môi trường (ĐTM). Vấn đề này được quy định thành một chế định riêng tại Chương III của Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 12
Từ khi ra đời cho đến nay, ĐTM đã phát huy tác dụng của nó đối với công cuộc bảo vệ môi trường; đồng thời ĐTM trở thành một công cụ hữu hiệu giúp Nhà nước trong việc thực hiện chức năng quản lý về môi trường. 1.1.1.2. Định nghĩa Đánh giá tác động môi trường Mục đích của việc đánh giá tác động môi trường giúp chúng ta tiên lượng, dự đoán được những tác động môi trường (tích cực và tiêu cực) có thể xảy ra của một dự án đầu tư để từ đó đề ra trước được những biện pháp nhằm ứng phó (giảm thiểu, giảm nhẹ, loại trừ …) với những tác động tiêu cực của hoạt động phát triển tới môi trường và xã hội. Hiện nay, tại nhiều nước trên thế giới, ĐTM là mang tính bắt buộc và được tiến hành trước khi ra quyết định về dự án. Việc đánh giá có liên quan đến mục tiêu kinh tế của dự án nhằm đưa ra những quyết định đúng đắn. ĐTM nhằm đảm bảo rằng các hoạt động phát triển đều có cơ sở môi trường bền vững. ĐTM có thể được xem xét ở nhiều phương diện khác nhau. Xét dưới góc độ quản lý, nó được coi là một biện pháp (công cụ) quản lý nhà nước về môi trường. Xét dưới góc độ khoa học, nó là những nghiên cứu về mối liên hệ, những tác động biện chứng giữa các hoạt động phát triển và các khía cạnh môi trường. Trên thế giới có rất nhiều cách định nghĩa về ĐTM. Mỗi quốc gia, mỗi tổ chức có một cách định nghĩa khác nhau, nhưng nhìn chùng, những định nghĩa đó có nội dung cơ bản là giống nhau và chứa đựng các yếu tố đặc trưng của hoạt động đánh giá tác động môi trường (như đối tượng đánh giá, phạm vi đánh giá, mục tiêu của việc đánh giá). Trên phương diện là khái niệm pháp lý, ĐTM là tổng thể các quan hệ pháp luật hình thành giữa các cơ quan quản lý nhà nước với các tổ chức cá nhân thực hiện các hoạt động phát triển trong việc khảo sát và đánh giá tác động của các hoạt động phát triển đó đối với các yếu tố của môi trường. Có thể nói, trên thế giới Hoa Kỳ là quốc gia đầu tiên đưa ra khái niệm đánh giá tác động môi trường (Environmental Impact Assessment – EIA). Định nghĩa về ĐTM được nêu trong đạo luật của Hoa Kỳ về chính sách môi trường quốc gia (NEPA) tại mục 102, khoản C. Theo chương trình môi trường của Liên hợp quốc 13
(UNEP): “Đánh giá tác động môi trường là một quá trình nghiên cứu nhằm dự báo hậu quả môi trường của một dự án phát triển quan trọng. Đánh giá tác động môi trường được xem xét việc thực hiện đề án sẽ gây ra những vấn đề gì đối với đời sống con người tại khu vực dự án, tới kết quả của chính dự án và của các hoạt động khác tại vùng đó. Sau dự báo đánh giá tác động môi trường phải xác định các biện pháp làm giảm thiểu đến mức thấp nhất các tác động tiêu cực, làm cho dự án thích hợp với môi trường của nó” (ROAP, UNEP, 1988). Năm 1991, Uỷ ban Liên hiệp quốc về các vấn đề kinh tế Châu Âu đã đưa ra một định nghĩa ngắn gọn và súc tích “Ðánh giá tác động môi trường là đánh giá tác động của một hoạt động có kế hoạch đối với môi trường.” [23] . Cũng theo tổ chức kinh tế - xã hội Châu Á Thái Bình Dương (ESCAP) thì: “Đánh giá tác động môi trường bao gồm ba thành phần: xác định, dự báo và đánh giá tác động môi trường của một dự án, của một chính sách đến môi trường” [41]. Tại Việt Nam, ĐTM là một khái niệm mới xuất hiện. Theo Giáo sư Lê Thạc Cán – một trong những nhà khoa học đầu ngành về nghiên cứu ĐTM ở nước ta – đã đưa ra định nghĩa ĐTM như sau: “ĐTM của một hoạt động phát triển kinh tế xã hội là xác định, phân tích, dự đoán những tác động lợi hại trước mắt và lâu dài của việc thực hiện hoạt động đó với tài nguyên thiên nhiên và chất lượng môi trường sống của con người. Trên cơ sở đó đề xuất các biện pháp phòng tránh, khắc phục hoặc làm giảm nhẹ các tác động tiêu cực của dự án đối với môi trường” [13, tr.15]. Định nghĩa ĐTM của Luật Bảo vệ môi trường năm 1993 đã cân nhắc đến những đặc tính pháp lý cơ bản của những khái niệm tương ứng được sử dụng rộng rãi trên thế giới. “Đánh giá tác động môi trường là quá trình phân tích, đánh giá dự báo ảnh hưởng đến môi trường của các dự án quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của các cơ sở sản xuất kinh doanh, công trình kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng và các công trình khác để rồi để xuất các giải pháp thích hợp về bảo vệ môi trường” [30, khoản 11 Điều 2]. Do nhu cầu của thực tiễn áp dụng pháp luật cũng như để phù hợp với thông lệ pháp luật môi trường trên thế giới, Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đã tách đánh giá tác động môi trường thành hai hoạt động độc lập là: Đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) và Đánh giá tác động môi 14
trường (ĐTM). Thế nên, đã xuất hiện thêm khái niệm ĐMC. Ðánh giá môi trường chiến lược là một hình thức đánh giá tác động môi trường nhưng được mở rộng cho các chính sách, kế hoạch và chương trình. Khoản 20 Điều 3 Luật BVMT năm 2005 có đưa ra định nghĩa như sau: “Đánh giá tác động môi trường là việc phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó”. Định nghĩa về ĐTM của Luật BVMT năm 2005 được đưa ra mang nội hàm với dự án đầu tư cụ thể còn định nghĩa về ĐTM của Luật BVMT năm 1993 mang nội hàm của hoạt động phát triển (Hoạt động phát triển có thể là một dự án, một chương trình, một kế hoạch, một chính sách). Do vậy, giữa chúng có sự khác nhau về đối tượng và phạm vi đánh giá. Định nghĩa về ĐTM của Luật BVMT năm 2005 được đưa ra tương đối ngắn gọn nhưng đã bao hàm được những đặc tính pháp lý cơ bản của ĐTM. Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau về ĐTM, song có một điểm chung giữa các cách tiếp cận nêu trên là các khái niệm đều chứa đựng những yếu tố đặc trưng của hoạt động ĐTM. * Khái niệm báo cáo ĐTM. Chúng ta cần phân biệt đánh giá tác động môi trường và bản Báo cáo ĐTM. Đánh giá tác động môi trường là khái niệm để chỉ một hoạt động, một quá trình phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của dự án đầu tư cụ thể để đưa ra các biện pháp bảo vệ môi trường khi triển khai dự án đó. Còn báo cáo ĐTM là một bản báo cáo dưới hình thức bằng văn bản giấy hoặc phần mềm, là kết quả của hoạt động ĐTM, chứa đựng các thông tin, kết quả của hoạt động ĐTM. Báo cáo ĐTM được lập theo những yêu cầu về nội dung và hình thức nhất định. 1.1.1.3. Đặc điểm của Đánh giá tác động môi trường Qua các định nghĩa nêu trên cho thấy ĐTM có những đặc trưng chủ yếu dễ nhận thấy như sau: + Đối tượng đánh giá là các yếu tố môi trường và các yếu tố kinh tế - xã hội; + Phạm vi đánh giá là các hoạt động phát triển mà cụ thể là các dự án; 15
+ Mục tiêu là dự báo và giảm thiểu những tác động tiêu cực của hoạt động phát triển (dự án) tới môi trường. Về đối tượng đánh giá: Khi tiến hành đánh giá tác động môi trường, các chủ thể có nghĩa vụ thực hiện ĐTM phải xác định được các yếu tố liên quan đến hoạt động phát triển (dự án). Cụ thể như: yếu tố môi trường, yếu tố kinh tế - xã hội. Để xây dựng và thực hiện dự án, chủ thể tiến hành (chủ đầu tư hoặc chủ thể được ủy quyền) phải xem xét địa điểm đặt dự án, xem xét điều kiện về tài nguyên thiên nhiên, khí hậu và thổ nhưỡng nơi đặt dự án như thế nào? Đến vấn đề nguyên nhiên liệu, nguồn nhân lực, cơ sở hạ tầng, thị trường tiêu thụ... nơi đặt dự án ra sao? Điều này giúp chủ dự án có một cái nhìn vừa tổng thể, vừa chi tiết về các điều kiện kinh tế - xã hội và môi trường nơi dự định đặt dự án để từ đó có giải pháp hợp lý cho việc tiến hành triển khai dự án đó trên thực tế. Về phạm vi đánh giá: Phạm vi đánh giá tác động môi trường là hoạt động phát triển. Hoạt động phát triển có thể là một dự án, một chương trình, một kế hoạch, một chính sách. Trước đây, theo Luật BVMT năm 1993, ĐTM được áp dụng bao gồm các dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển. Hiện nay, Luật BVMT năm 2005 đã tách đánh giá tác động môi trường thành ĐMC và ĐTM. Phạm vi ĐTM là các dự án đầu tư cụ thể thuộc mọi lĩnh vực có khả năng gây ảnh hưởng xấu đến môi trường theo danh mục mà pháp luật định. Về mục tiêu của ĐTM: mục tiêu của đánh giá tác động môi trường là nhằm dự báo, dự đoán được những tác động môi trường (tích cực và tiêu cực) có thể xảy ra của một dự án đầu tư để từ đó đề ra trước được những biện pháp nhằm ứng phó (giảm thiểu, giảm nhẹ, loại trừ …) với những tác động tiêu cực. Với những đặc điểm về kinh tế - xã hội, tài nguyên môi trường đã xem xét cùng với nội dung hoạt động phát triển (lĩnh vực đầu tư, đặc điểm quy trình công nghệ, quy mô dự án...), chủ thể thực hiện ĐTM sẽ thấy được dự án của mình có những tác động như thế nào đến môi trường xung quanh. Từ đó, chủ thể thực hiện ĐTM dự liệu được đâu là những tác động tích cực để phát huy, đâu là những tác động tiêu cực để hạn chế. Khi nhận thấy được các tác động tiêu cực có thể ảnh hưởng xấu đến môi trường, 16
chủ thể có nghĩa vụ đánh giá tác động môi trường phải phân tích, đánh giá các giải pháp để đưa ra được phương án tối ưu cho việc giảm thiểu những tác đông tiêu cực này, đảm bảo lợi ích của chủ dự án và lợi ích của toàn xã hội. 1.1.1.4. Bản chất pháp lý của Đánh giá tác động môi trường Đánh giá tác động môi trường là một chế định pháp lý trong pháp luật bảo vệ môi trường. Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều đưa ĐTM trở thành một bộ phận cơ bản không thể thiếu trong pháp luật về môi trường. Một số quốc gia còn quy định ĐTM thành một đạo luật riêng (Hoa Kỳ, Italia,...). Ở Việt Nam, ĐTM được quy định trong một chế định riêng của Luật bảo vệ môi trường. Bảo vệ môi trường là yêu cầu cấp thiết của mỗi quốc gia và quốc tế. Đánh giá tác động môi trường là một trong những cụ để bảo vệ môi trường rất hiệu quả. Chính vì lẽ đó, các quốc gia trên thế giới quy định ĐTM là nghĩa vụ pháp lý bắt buộc đối với các chủ thể thực hiện hoạt động phát triển (chủ dự án). Nghĩa vụ bảo vệ môi trường được quy định trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam: “Cơ quan Nhà nước, đơn vị vũ trang, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, mọi các nhân phải thực hiện các quy định Nhà nước về sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường”[32, điều 29]. Quy định này là căn cứ quan trọng được cụ thể hóa trong pháp luật bảo vệ các nguồn tài nguyên và môi trường nói chung, quy định về ĐTM nói riêng. Điều 18, Điều 17 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định rõ nghĩa vụ ĐTM của chủ thể hoạt động phát triển (chủ dự án). Khi ĐTM trở thành một chế định pháp lý thì nó là một hệ thống các quy tắc xử sự mà chủ thể có nghĩa vụ cần phải thực hiện khi tiến hành một hoạt động pháp triển có khả năng tác động đến môi trường. Như vậy, bản chất pháp lý của ĐTM được thể hiện ở chổ, nó là một nghĩa vụ pháp lý phát sinh từ yêu cầu quản lý nhà nước về môi trường, từ nghĩa vụ hiến định của tất cả các cá nhân, tổ chức trong việc bảo vệ môi trường. Bản chất này được thể hiện ở những yêu cầu sau: 17
+ Bất cứ tổ chức, cá nhân nào nếu thực hiện dự án gây ảnh hưởng đến môi trường đều phải thực hiện việc phân tích, đánh giá các tác động tới môi trường và phải đề xuất các biện pháp thích hợp để bảo vệ môi trường. + Nghĩa vụ thực hiện ĐTM không phải là một nghĩa vụ chung chung mà gắn liền với mỗi chủ thể cụ thể. Đó là chủ thể có dự án có nguy cơ gây tác động đến môi trường. + Đánh giá tác động môi trường không phải là một nghĩa vụ mang tính hình thức mà là một nghĩa vụ mang tính chất nội dung. Điều này có nghĩa ĐTM không chỉ là một điều kiện về thủ tục cho việc phê duyệt dự án mà điều quan trọng là các yếu tố tác động về môi trường cần phải được xem xét, cân nhắc một cách đấy đủ như các yếu tố vật chất khác của dự án.[41] 1.1.1.5. Mục đích, yêu cầu và ý nghĩa của ĐTM - Mục đích và yêu cầu của đánh giá tác động môi trường Mục đích trực tiếp, trước mắt của ĐTM là tìm ra những biện pháp tối ưu để hạn chế và giảm thiểu những tác động tiêu cực từ các hoạt động phát triển đến môi trường; cung cấp thông tin cho việc ra quyết định để hoạt động phát triển phù hợp với môi trường. Nhưng xét về mặt bản chất và suy cho cùng thì mục đích bao trùm, cơ bản của ĐTM chính là phát triển bền vững. Có thể nói, ĐTM là công cụ hữu hiệu để thực hiện mục đích này. Quá trình thực hiện ĐTM phải đảm bảo gắn sự phát triển kinh tế - xã hội với việc bảo vệ môi trường. Phát triển không thể không tác động đến môi trường. Khi sự phát triển với tốc độ càng lớn thì nhu cầu cần tới môi trường càng tăng, lúc đó, nếu khai thác môi trường vượt quá khả năng cung cấp của nó thì môi trường sẽ không được bảo vệ, còn nếu bảo vệ môi trường thì phải chấp nhận việc hạn chế khai thác, sử dụng môi trường; và khi đó, lợi ích trước mắt sẽ bị ảnh hưởng ít nhiều. Phải chăng ở đây có sự mâu thuẩn? Thực chất giữa môi trường và sự phát triển có mối quan hệ biện chứng không thể tách rời, bổ sung hỗ trợ cho nhau cùng tồn tại và phát triển. Có chăng, sự mâu thuẫn là do con người đã tiến hành những 18
hoạt động làm phá vỡ sự cân bằng, thống nhất giữa chúng. Chính ĐTM là một trong những phương thức hữu hiệu để chủ thể thực hiện các hoạt động phát triển nhìn thấy được sự cân bằng, thống nhất và hành động trong sự cân bằng, thống nhất đó. Có như vậy, môi trường mới được bảo vệ, hoạt động phát triển mới có cơ hội phát triển ổn định, bền vững. Đây là cơ sở phương pháp luận để Việt Nam cũng như các quốc gia trên thế giới quy định ĐTM là một nghĩa vụ pháp lý bắt buộc đối với các chủ thể khi thực hiện hoạt động phát triển. Để ĐTM đạt được mục đích phát triển bền vững, quá trình ĐTM phải đáp ứng những yêu cầu sau (cũng chính là các nguyên tắc của hoạt động ĐTM): + ĐTM phải được đặt trong một thể thống nhất của yêu cầu phát triển và không được đối lập với sự phát triển; + ĐTM phải thực sự là công cụ giúp cho việc lựa chọn quyết định; + ĐTM phải đảm bảo là một hoạt động mang tính chất liên ngành; + ĐTM nhất thiết phải được tiến hành trên cơ sở các quy chuẩn, tiêu chuẩn môi trường; + Toàn bộ nội dung của hoạt động ĐTM phải được thực hiện một cách khách quan, khoa học. Tất cả các thông số, các giải pháp đưa ra phải đảm bảo tính hiện thực và khả thi.[41, tr.146] + Cơ quan thưc hiện ĐTM phải có đủ điều kiện chuyên môn và cơ sở vật chất. Như vậy, ĐTM là sự thể hiện cụ thể nhất quan điểm phát triển bền vững, phát triển trên cơ sở duy trì và cải thiện môi trường. - Ý nghĩa của đánh giá tác động môi trường + Hỗ trợ cho sự định hình của một dự án phát triển Nhiều chuyên gia phát triển coi việc đánh giá tác động môi trường là một chướng ngại vật mà họ phải vượt qua trước khi xúc tiến các hoạt động khác. Quy trình ĐTM còn có thể bị coi là một hoạt động tốn kém thời gian và tiền bạc. Tuy nhiên, hoạt động này có thể đem lại cho họ những lợi ích to lớn vì nó tạo ra một 19
khuôn mẫu để song song xem xét các vấn đề môi trường và các vấn đề về thiết kế và vị trí. Việc đánh giá tác động môi trường góp phần hỗ trợ cho sự định hình của một dự án phát triển, ví dụ như: nó chỉ ra những bộ phận nào của dự án cần phải được cải tiến để giảm thiểu hoặc loại bỏ những tác động có hại đối với môi trường. Việc sớm xem xét những tác động môi trường ngay từ giai đoạn lập kế hoạch phát triển sẽ giúp cho hoạt động phát triển đó trở nên an toàn cho môi trường; giúp cải thiện mối quan hệ giữa các chủ thể phát triển, các cơ quan quản lý quy hoạch và cộng đồng địa phương. Người tiêu dùng hiện nay ngày càng đòi hỏi các sản phẩm phải không gây thiệt hại cho môi trường. Do đó, thị trường cho các công nghệ sạch cũng ngày càng phát triển. Hoạt động ĐTM có thể cung cấp cho các chủ thể phát triển những dấu hiệu về những tranh chấp có thể xảy ra. Do vậy, những chủ thể phát triển (chủ dự án) khôn ngoan có thể sử dụng quy trình ĐTM như một giải pháp “Hiệu quả môi trường” nhằm loại bỏ những tác động tiêu cực đối với môi trường, xoa dịu sự phản đối của công luận và tránh được kiện cáo tốn kém. + Hỗ trợ việc đưa ra quyết sách, công cụ quản lý các hoạt động phát triển Ðánh giá tác động môi trường là một quy trình với nhiều mục đích quan trọng. Ðó là một hoạt động hỗ trợ cho việc đưa ra quyết sách. Ví dụ như, đối với những nhà quản lý địa phương hoạt động ĐTM giúp xem xét một cách có hệ thống những khía cạnh môi trường của một hoạt động phát triển trước khi đưa ra quyết định cuối cùng và trong đó một số trường hợp, nó giúp tìm ra những giải pháp thay thế. Người chịu trách nhiệm đưa ra quyết sách có thể cân nhắc báo cáo ĐTM cùng với nhiều tài liệu khác liên quan đến hoạt động phát triển đó. So với các biện pháp khác, ví dụ như biện pháp phân tích chi phí - lợi ích, biện pháp ĐTM thường có phạm vi rộng hơn. Việc đánh giá tác động môi trường không thay thế được cho bước quyết định nhưng nó giúp phân định một số yếu tố liên quan đến hoạt động phát triển và những yếu tố này có thể đưa đến một quyết định hợp lý hơn. Quy trình ĐTM có thể là cơ sở cho việc đàm phán, thương lượng giữa các chủ thể phát triển với các tổ chức dân sự hữu quan và các nhà quản lý quy hoạch [23]. Ðiều này giúp cân bằng giữa lợi ích môi trường và lợi ích phát triển. Ý nghĩa này thể hiện rõ 20