Luận Văn Thạc Sĩ Quản Lý Công: Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN: Kinh nghiệm quốc tế và hàm ý đối với Việt Nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

---------------------

NGUYỄN HUY TOÀN

CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC

ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ

VÀ HÀM Ý CHO VIỆT NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG NGHIÊN CỨU

Hà Nội – 2019

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ

---------------------

NGUYỄN HUY TOÀN

CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC

ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ

VÀ HÀM Ý CHO VIỆT NAM

Chuyên ngành: Quản lý công

Mã số: 834 04 03

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

CHƯƠNG TRÌNH ĐỊNH HƯỚNG NGHIÊN CỨU

GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN: TS. NGUYỄN CẨM NHUNG

XÁC NHẬN CỦA CÁN BỘ HƯỚNG DẪN XÁC NHẬN CỦA CHỦ TỊCH HĐ CHẤM LUẬN VĂN

Hà Nội – 2019

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số

liệu, kết luận nghiên cứu trình bày trong Luận văn này là trung thực và chính xác.

Những kết quả của luận văn chưa từng được công bố trong bất cứ công trình nào.

Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình!

LỜI CẢM ƠN

Luận văn này là một phần kết quả học tập, đào tạo tại chương trình Thạc sỹ

Quản lý công của Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội hợp tác với

Trường Đại học Uppsala của Thụy Điển. Tác giả xin gửi lời biết ơn chân thành đến

các Thầy, Cô đã tâm huyết truyền tải đến các học viên những lý thuyết, phương

pháp và tinh thần một cách khoa học, giúp học viên có cơ sở lý thuyết, tư duy phân

tích rộng và khoa học. Các Thầy, Cô đã giảng dạy với tinh thần trách nhiệm cao và

chuyên môn sâu sắc, nhất là các Thầy Thụy Điển đã truyền cho học viên phần nào

tinh thần Upsalla và Thụy Điển.

Tác giả cũng xin cảm ơn TS. Cẩm Nhung, người đã hướng dẫn nhiệt tình

hướng dẫn, những chỉ dẫn đầy kinh nghiệm của cô giúp em dần từng bước, từ bước

ban đầu chập chững đến hoàn thiện luận văn, sự động viên, thúc đẩy của cô giúp

em có động lực để hoàn thành kịp thời hạn.

Tác giả xin cảm ơn gia đình, các anh chị, các bạn đã có góp ý, phản biện rất

hữu ích, gửi các tài liệu rất có giá trị bên cạnh đó là sự động viên tinh thần, sự hỗ

trợ của gia đình đã tạo điều kiện thời gian để hoàn thành luận văn.

Luận văn không thể thực hiện được nếu không có nghiên cứu của các tác giả

đi trước, những người mà công trình nghiên cứu về chủ đề khó nhưng đã làm sáng

tỏ một cách rõ ràng, mạch lạc, thể hiện trình độ chuyên môn rất sâu của các tác

giả. Xin gửi lời biết ơn các tác giả, nghiên cứu này được khởi nguồn và đặt trên nền

móng nghiên cứu rất giá trị của các tác giả.

Cuối cùng xin cảm ơn các anh chị Trung tâm Cite, không có nỗ lực các anh

chị thì đã không hình thành chương trình và điều kiện học tập cho lớp MPPM.

Một lần nữa em xin chân thành cám ơn!

TÓM TẮT:

Các doanh nghiệp nhà nước thường được xem là những doanh nghiệp hoạt

động kém hiệu quả bởi những mục tiêu chính trị, sự can thiệp từ bên ngoài và tham

nhũng. Doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam cũng có tình trạng tương tự, chưa đạt

được hiệu quả tương xứng với nguồn lực, ưu đãi mà nhà nước dành cho các doanh

nghiệp này.

Các nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế tại một số nước trên thế giới cho thấy

các doanh nghiệp nhà nước có thể hoạt động hiệu quả, thậm chí có hiệu quả cao hơn

các doanh nghiệp phi nhà nước, quản lý chi phí tốt hơn và thực hành quản trị công

ty tốt hơn, do vậy được thị trường chứng khoán định giá cao hơn như trường hợp

các công ty nhà nước của Singapore. Hay sự trỗi dậy của các doanh nghiệp nhà

nước đã thống trị nhiều ngành công nghiệp chủ chốt và là xương sống của nền kinh

tế Trung Quốc - nền kinh tế đang trên đường trở thành nền kinh tế lớn nhất thế giới.

Tuy vậy, quản trị nhà nước đối với các doanh nghiệp nhà nước này tại các quốc gia

khác nhau cũng có sự khác biệt. Như tại Singapore, Chính phủ quản lý các doanh

nghiệp nhà nước thông qua Temasek và được quản lý như một danh mục thương

mại, nhằm mục tiêu lợi nhuận bền vững, nhà nước rất hạn chế can thiệp vào hoạt

động quản lý và kinh doanh của các doanh nghiệp nhà nước. Trong khi đó, tại

Trung Quốc, vốn của nhà nước tại các doanh nghiệp nhà nước do Ủy ban Giám sát

và Quản lý Tài sản nhà nước (SASAC) nắm giữ, tuy nhiên, SASAC không được bổ

nhiệm các quản lý, doanh nghiệp nhà nước lớn do Đảng Cộng sản Trung Quốc chỉ

định, các doanh nghiệp nhà nước cũng chịu sự can thiệp của Đảng và nhà nước,

phục vụ các mục tiêu chính trị, kinh tế của Đảng và nhà nước Trung Quốc như can

thiệp vào thị trường vào giai đoạn suy thoái kinh tế.

Như các nghiên cứu đã gợi ý, chìa khoá để tìm một mô hình hiệu quả, nếu có

một mô hình như vậy, là phải căn cứ vào điều kiện kinh tế, chính trị, thể thể, văn

hoá, … của từng quốc gia. Luận văn đi vào nghiên cứu điều kiện của Việt Nam

nhằm đưa ra các hàm ý chính sách phù hợp.

MỤC LỤC

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................ i

DANH MỤC BẢNG .................................................................................................. ii

MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 1

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ LUẬN,

KHOA HỌC VỀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC ĐỐI

VỚI DNNN ................................................................................................................. 5

1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến Chính sách phát triển và

quản trị nhà nước đối với DNNN ................................................................................ 5

Khoảng trống nghiên cứu: ......................................................................................... 13

1.2. Cơ sở lý luận về chính sách phát triển và quản trị Nhà nước đối với DNNN ... 13

1.2.1 Các khái niệm then chốt: .................................................................................. 13

1.2.2 Chính sách phát triển DNNN: .......................................................................... 21

1.2.3 Chính sách quản trị Nhà nước đối với DNNN: ................................................ 27

1.2.4 Các yếu tố tác động đến Chính sách phát triển và Quản trị nhà nước đối với

DNNN ....................................................................................................................... 35

1.2.5 Thước đo hiệu mức độ hiệu quả của chính sách phát triển và quản trị nhà nước

đối với DNNN - Mức độ hiệu quả của phân bổ nguồn lực: ...................................... 37

CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ...................................................... 39

2.1 Cơ sở phương pháp luận và cách tiếp cận ........................................................... 39

2.1.1 Cơ sở phương pháp luận .................................................................................. 39

2.1.1 Cách tiếp cận .................................................................................................... 39

2.2 Phương pháp nghiên cứu cụ thể .......................................................................... 39

2.2.1 Phương pháp nghiên cứu định tính .................................................................. 39

2.2.2 Phương pháp diễn dịch ..................................................................................... 40

2.2.3 Phương pháp quy nạp ....................................................................................... 40

2.2.4 Phương pháp phân tích, đánh giá, so sánh ....................................................... 40

2.2.5 Phương pháp Case study .................................................................................. 40

CHƯƠNG 3: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÀ

QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DNNN ............................................................. 41

Tổng quan kinh nghiêm quốc tế và giới hạn phạm vi nghiên cứu ............................ 41

3.1 Kinh nghiệm của Singapore ................................................................................ 43

3.1.1 Bối cảnh phát triển DNNN ở Singapore: ......................................................... 44

3.1.2 Chính sách phát triển DNNN ở Singapore: ...................................................... 46

3.1.3 Chính sách quản trị DNNN ở Singapore: ........................................................ 49

3.1.5 Nhận định từ kinh nghiệm của Singapore: ....................................................... 53

3.2 Kinh nghiệm của Trung Quốc: ............................................................................ 56

3.2.1 Bối cảnh phát triển DNNN ở Trung Quốc: ...................................................... 56

3.2.2 Chính sách phát triển DNNN của Trung Quốc: ............................................... 58

3.2.3 Chính sách quản trị nhà nước đối với DNNN của Trung Quốc: ..................... 60

3.2.4 Nhận định từ kinh nghiệm của Trung Quốc: ................................................... 63

CHƯƠNG 4: THỰC TRẠNG VÀ HÀM Ý CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN, QUẢN

TRỊ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DNNN TẠI VIỆT NAM ............................................. 68

4.1. Nhận thức của Đảng và Nhà nước Việt Nam về vai trò, vị trí của DNNN: ...... 69

4.2. Đổi mới cơ chế, cách thức quản lý nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam: ....... 70

4.3. Cải cách sở hữu của DNNN tại Việt Nam: ........................................................ 71

4.3.1. Chủ trương, chính sách về cải cách sở hữu DNNN tại Việt Nam .................. 71

4.3.2. Thực trạng của cải cách sở hữu doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam .......... 74

a. Sự thành lập Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp ............................. 78

b. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Quản lý vốn Nhà

nước tại doanh nghiệp ............................................................................................... 78

4.3.3. Những khó khăn, trở ngại và tranh luận về cải cách DNNN tại Việt Nam .... 79

4.4 Hàm ý cho chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN của Việt

Nam: .......................................................................................................................... 81

4.4.1 Hàm ý cho chính sách phát triển DNNN của Việt Nam: ................................. 82

4.4.2 Hàm ý cho chính sách quản trị nhà nước đối với DNNN của Việt Nam: ........ 88

KẾT LUẬN ............................................................................................................... 96

TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................... 98

DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT

STT Ký hiệu Nguyên nghĩa

CMSC 1 Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp

DNNN 2 Doanh nghiệp nhà nước

GLC Doanh nghiệp có liên hệ với chính phủ của Singapore 3 (Government-Linked Company)

NDRC 4 Ủy ban cải cách và phát triển quốc gia

OECD 5 Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế

SASAC Uỷ ban Quản lý và Giám sát tài sản nhà nước Trung 6 Quốc

7 Temasek Công ty Temasek Holdings

i

DANH MỤC BẢNG

STT

Bảng

Nội dung

Trang

Sự khác nhau về khung quản trị giữa khu vực

1

Bảng 1.1

29

tư nhân và DNNN

Số DNNN tại các quốc gia đang phát triển và

2

Bảng 3.1

41

phát triển trong danh sách Fortune Global 500

Số DNNN tại một số quốc gia chủ yếu trong

3

Bảng 3.2

Fortune Global 500 và tỷ lệ DNNN trong tổng

42

số doanh nghiệp tại mỗi quốc gia

4

Bảng 4.1 GDP theo loại hình sở hữu

74

5

Bảng 4.2

ICOR (Bình quân 3 năm)

75

6

Bảng 4.3 Tỷ trọng GDP theo thành phần kinh tế

76

Đóng góp của ba khu vực doanh nghiệp vào

7

Bảng 4.4

77

NSNN

ii

MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu:

Trên thế giới, trong thập kỷ vừa qua, sự phục hưng của các DNNN khiến mô

hình DNNN như đang giai đoạn khởi đầu của một thời kỳ mới hơn là sự cáo chung.

Trong kỷ nguyên mới này, các DNNN đã chiếm giữ một vai trò trọng yếu trong

danh sách những doanh nghiệp mạnh nhất thế giới. Thực vậy, DNNN đã thống trị

nhiều ngành công nghiệp chủ chốt và là xương sống của nền kinh tế Trung Quốc -

nền kinh tế đang trên đường trở thành nền kinh tế lớn nhất thế giới. Sự vươn dậy

mạnh mẽ của DNNN, kết hợp với tăng trưởng kinh tế ngoạn mục của Trung Quốc,

khiến tương lai của DNNN tại Trung Quốc là một chủ đề quan trọng tầm cỡ toàn

cầu. Sự thành công và phát triển bền vững của DNNN của Trung Quốc đã được

tranh luận mạnh mẽ ở Trung Quốc và quốc tế. Bên cạnh đó mô hình DNNN của

Singapore đường như là một mô hình hiệu quả cho cải cách DNNN của Trung Quốc

nói riêng và trên thế giới nói chung (Tan, Puchninak, Varottil, 2015).

Nền kinh tế Việt Nam cần tiến tới các giai đoạn phát triển cao hơn, đạt vị trí

cao hơn trên chuỗi giá trị học hỏi từ các quốc gia đi trước như mô hình Đông Á vốn

đã đi trước ta rất xa, nếu không có sự nỗ lực, đổi mới thì khó vươn lên được mà còn

nguy cơ mắc lại ở trình độ phát triển thấp. Các DNNN với nguồn lực to lớn và trách

nhiệm, vai trò của mình, cần đáp ứng được các trách nhiệm và vai trò đó, đóng góp

quan trọng đưa cả khu vực DNNN nói riêng và nền kinh tế Việt Nam trên tiến trình

phát triển cao hơn. Tuy vậy, DNNN Việt Nam dường như đối diện nhiều mâu thuẫn

như nguồn lực nhiều nhưng hiệu quả thấp, các quyết định đầu tư còn phải xin phép

các cơ quan quản lý cấp trên gây khó khăn chậm chễ, các mục tiêu hoạt động chưa

rõ ràng và còn mâu thuẫn nhau, thiếu năng lực cạnh tranh, ... Bên cạnh đó, nếu đầu

tư nhiều hơn nhưng như kinh nghiệm quốc tế, các quốc gia có trình độ phát triển

thấp thường xảy ra tình trạng đầu tư không hiệu quả, tham nhũng, nên bên cạnh

chính sách phát triển cần có chính sách quản trị công và quản trị công ty hiệu quả.

1

Trong khi đó, chính sách của nhà nước, tạo ra sự khác biệt lớn nhất đối với

kết quả phát triển (Studwell, 2013). Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, của các nước

đã đi trước trên con đường phát triển, để rút ra bài học vô cùng giá trị, góp phần đưa

ra các chính sách đúng đắn, tạo kết quả phát triển tích cực. Tuy nhiên, chủ đề

nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối

với DNNN và bài học cho các chính sách của Việt Nam lại thiếu vắng hay chưa đầy

đủ, nhất là về chính sách quản trị nhà nước đối với các DNNN.

Do đó, luận văn chọn nghiên cứu đề tài: Chính sách phát triển và quản trị nhà

nước đối với DNNN: Kinh nghiệm quốc tế và hàm ý đối với Việt Nam, để đáp ứng

sự cấp thiết và thiếu vắng này.

2. Câu hỏi nghiên cứu:

Từ nghiên cứu các lý thuyết, kinh nghiệm quốc tế về chính sách phát triển và

quản trị nhà nước đối với DNNN và thực trạng Việt Nam, trả lời câu hỏi sau:

Từ nghiên cứu các lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế về chính sách phát triển

và quản trị nhà nước đổi với DNNN về chiến lược, mô hình, hệ thống, các yếu tố

tác động,… có thể đưa ra hàm ý về chính sách về phát triển, quản trị nhà nước đối

với các DNNN cho Việt Nam để tận dụng các bài học kinh nghiệm từ các quốc gia

đi trước, phát huy tiềm năng của các DNNN và tránh lặp lại các bài học sai lầm?

3. Mục đích của nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu:

3.1 Mục đích nghiên cứu:

Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế về chính sách phát triển và quản trị nhà nước

đổi với DNNN, và đánh giá thực trạng tại Việt Nam, nhằm xác định các chính sách có

tính khả thi, hiệu quả, phù hợp đối với các quốc gia, đánh giá các yếu tố tác động, so

sánh, đánh giá và giải thích tính khả thi, hiệu quả và phù hợp, từ đó đưa ra các hàm ý

khả thi, hiệu quả, phù hợp với Việt Nam.

3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu:

Hệ thống hóa cơ sở lý luận về chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối

với DNNN.

2

Sử dụng các lý thuyết về quản trị nhà nước, quản trị doanh nghiệp, nghiên

cứu để phân tích các chính sách khác nhau của các quốc gia. Phân tích, tổng hợp,

kinh nghiệm của Singapore và Trung Quốc, đánh giá mức độ hiệu quả, phù hợp, rút

ra các kinh nghiệm, hàm ý, giả thiết; đánh giá , phân tích các giả thiết đó, đối chiếu

với các lý thuyết hiện tại.

Phân tích thực trạng phát triển và quản trị nhà nước đối với doanh nhà nước tại

Việt Nam cấu trúc sở hữu DNNN và hiệu quả kinh doanh các DNNN tại Việt Nam. Từ

các kinh nghiệm, lý thuyết, phân tích các kinh nghiệm quốc tế đưa ra hàm ý đối với Việt

Nam.

4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu:

4.1 Đối tượng nghiên cứu:

Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN của các nước trên thế

giới. Thực trạng chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN tại Việt

Nam.

4.2 Phạm vi nghiên cứu:

Không gian: Giới hạn phạm vi với Singapore và Trung Quốc do giới hạn về

thời gian nghiên cứu, luận văn lựa chọn tập trung vào hai quốc gia có nhiều tương

đồng với Việt Nam về vị trí địa lý, văn hóa và đã có những chính sách thiết thực,

hiệu quả tạo nên thành thích nổi bật đối với phát triển và quản trị nhà nước đối với

DNNN nói riêng và nền kinh tế nói chung.

Thời gian: tại Singapore từ năm 1965 - 2018, tại Trung Quốc từ những năm

1970 – 2018 và tại Việt Nam từ năm 1990 - 2018.

Phạm vi nội dung: nội dung chính sách phát triển và quản trị DNNN tại,

Singapore, Trung Quốc, tính hiệu quả, khả thi và phù hợp của các chính sách; các

yếu tố tác động. Thực trạng chính sách phát triển và quản trị DNNN tại Việt Nam

5 Kết cấu luận văn:

Luận văn được kết cấu thành bốn chương. Phần Mở đấu nêu tính cấp thiết của luận

văn, câu hỏi nghiên cứu, mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu, đối tượng và phạm vi

nghiên cứu.

3

Chương 1 nêu tổng quan các nghiên cứu có liên quan đến nội dung nghiên cứu là

chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN và cơ sở lý luận bao gồm

các khái niệm và các lý thuyết về nội dung các chính sách, yếu tố tác động và tiêu

chí đánh giá.

Chương 2 nêu phương pháp nghiên cứu, phương pháp thu thập số liệu, phương

pháp phân tích

Chương 3 đi vào kinh nghiệm quốc tế, dựa trên các nội dung các chính sách, tổng

quát các kinh nghiệm và rút ra quan điểm, đánh giá, phân tích các quan điểm rút ra

Chương 4 nêu thực trạng của Việt Nam và căn cứ vào các bài học, kinh nghiệm,

quan điểm để đưa ra các hàm ý về chính sách cho Việt Nam.

4

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ

LUẬN, KHOA HỌC VỀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN VÀ QUẢN TRỊ NHÀ

NƯỚC ĐỐI VỚI DNNN

1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến Chính sách phát triển

và quản trị nhà nước đối với DNNN

Nghiên cứu “DNNN – Công cụ tạo ra giá trị cho công cộng?” của tác giá

Jan Sturesson, Scott McIntyre, Nick C Jones của PWC

DNNN là một lực lượng có ảnh hưởng và đang tăng trưởng trên toàn cầu. Ví dụ,

tỷ trọng các DNNN trong danh sách Fortune Global 500 đã tăng từ 9% trong năm 2005

lên 23% năm 2014, chủ yếu do sự tăng trưởng của các DNNN Trung Quốc.

Các DNNN đã trở thành công cụ cho một số quốc gia để định vị tốt hơn vị trí

của họ trong tương lai kinh tế toàn cầu, tăng tính cạnh tranh toàn cầu vì tài chính, tài

năng và nguồn lực.

Nhiều nếu không phải là hầu hết, các DNNN lớn hoạt động toàn cầu và tham

gia hoạt động thương mại. Trong một nghiên cứu phân tích danh sách Fortune’s 2000

doanh nghiệp lớn nhất trong năm 2010-2011, các tác giả phát hiện ra 204 (10.2%)

trong số 2.000 doanh nghiệp là các DNNN với quyền lợi trải khắp 37 quốc gia.

Các tác giả cho rằng đây có thể là hệ quả của một xu hướng cực lớn của sự

dịch chuyển sức mạnh kinh tế. Do vậy, cũng rất phù hợp với hướng nghiên cứu luận

văn khi nghiên cứu mới một chủ đề dường như đã cũ, nhưng đang trở nên nóng hơn

trên toàn cầu, đó là sự phát triển của các DNNN trở thành lực lượng lớn mạnh, cạnh

tranh trên toàn cầu.

Nghiên cứu của các tác giả TAN Cheng-Han, Dan W. PUCHNIAK,

Umakanth VAROTTIL – Đại học Quốc gia Singapore về quá trình hình thành

của DNNN Singapore để trở thành một mô hình tiềm năng cho cải cách.

Theo bài nghiên cứu, mô hình DNNN của Singapore (Government-linked

companies - GLC) có thể cung cấp một mô hình tốt, hấp dẫn cho cải cách DNNN

Trung Quốc và các quốc gia khác như Việt Nam.

5

Sự hấp dẫn đó là, các doanh nghiệp GLC cũng mang lại lợi nhuận trên tài sản và

trên vốn chủ sở hữu cao hơn các doanh nghiệp phi GLC, do vậy được định giá cao hơn.

Đồng thời các GLC cũng quản lý chi phí tốt hơn các phi GLC. Các doanh nghiệp GLC

cũng kết quả kinh doanh lành mạnh và có quản trị doanh nghiệp tốt đồng thời, được thị

trường đánh giá cao thể hiện ở giá trị vốn hoá. Ngoài ra, sự thành công của mô hình GLC

Singapore thách thức quan niệm phổ biến rằng các doanh nghiệp tư nhân chứ không phải

nhà nước sẽ phân bổ hiệu quả nguồn vốn hơn. Kết quả đó rất đáng chú ý với nghiên cứu

này, vì nó ngược với bối cảnh DNNN trên toàn cầu vốn được cho rằng nói chung làm ăn

không hiệu quả, và như tại Việt Nam, các DNNN làm ăn có hiệu quả thấp, thua lỗ,

được định giá thấp trên thị trường chứng khoán.

Sự thành công của mô hình DNNN Singapore và tham vọng của Trung Quốc

trong việc ganh đua thành tích với mô hình này thách thức quan niệm rằng các hệ

thống quản trị công ty đang hội tụ về mô hình theo kinh tế thị trường của các doanh

nghiệp trong đó lấy cổ đông làm trung tâm (của Mỹ).

Quá trình hình thành và thành công của mô hình GLC Singapore cho thấy

một nền kinh tế và một hệ thống quản trị công ty rất thành công có thể xây dựng

trên nền tảng của các doanh nghiệp có cổ đông nhà nước đóng vai trò chi phối. Với

bài nghiên cứu, đây cũng là điểm quan trọng, chỉ ra khả năng của mô hình thành

công với cổ đông nhà nước đóng vai trò nền tảng trong các DNNN thành công, tạo

ra một nền kinh tế thành công và một hệ thống quản trị thành công, chứ không đơn

thuần là chuyển DNNN sang công ty cổ phần. Và câu hỏi đặt ra nhà nước nên đóng

vai trò gì với DNNN và thực hiện việc đó như thế nào để có thành công?

Chìa khoá để quản trị doanh nghiệp hiệu quả dường như là tìm một mô hình

phù hợp với từng nền kinh tế, thể chế, lịch sử, chính trị, môi trường văn hoá vốn rất khác

nhau. kết luận của nghiên cứu, mô hình GLC Singapore có mối liên hệ chặt chẽ với hoàn

cảnh lịch sử và văn hóa, mặc dù mô hình này có thể vô cùng thành công ở Singapore, tuy

nhiên, áp dụng mô hình này ở các nước khác có thể sẽ khó khăn.

Chính phủ Singapore không có ý định bổ nhiệm các hội đồng quản trị để

quản lý các công ty này và thông thường cũng không can dự vào việc quản lý các

6

GLC. Hội đồng quản trị của các GLC là hội đồng chính sách hơn là hội đồng có

chức năng quản lý. Đây cùng là một điểm rất quan trọng trong cách thức Chính phủ

Singapore quản trị các GLC, khác với cách thức ở Việt Nam và Trung Quốc, nhà

nước có thể can thiệp, chỉ đạo trực tiếp hoạt động của các DNNN, ảnh hưởng đến sự

tự chủ của doanh nghiệp, khiến vai trò điều hành nền kinh tế, chức năng ra chính

sách của chính phủ có thể mâu thuẫn với vai trò cổ đông.

Công ty Temasek Holdings (Temasek) được thành lập để quản lý các khoản

đầu tư và tài sản trước đó do chính phủ nắm giữ, cổ đông duy nhất của Temasek là

Bộ Tài chính Singapore. Temasek đóng vai trò cổ đông tích cực, khuyến khích quản

trị công ty tốt, điều này bao gồm ủng hộ việc hình thành hội đồng quản trị có năng

lực cao, giàu kinh nghiệm và đa dạng để hướng dẫn và góp ý vào việc quản lý công

ty. Temasek chủ trương hội đồng quản trị độc lập với quản lý để có thể cung cấp sự

đảm bảo hiệu quả và sự giám sát đối với các hoạt động quản lý, vị trí Chủ tịch công

ty và giám đốc điều hành sẽ do những người khác nhau nắm giữ, các công chức

hàng đầu hay các cựu công chức hàng đầu được bổ nhiệm vào các hội đồng. Sự bố

trí này tạo nên ủng hộ sự trung thành với chính phủ, giúp chính phủ tham gia và các

khu vực trọng yếu của nền kinh tế.

Như vậy, nghiên cứu tranh luận về quan điểm về sự hội tụ của lý thuyết về

quản trị công ty như đã nêu trên, thay vào đó, là sự đa dạng, cách tiếp cận theo lý

thuyết “phụ thuộc con đường”. Cách tiếp cận phù hợp đối với phát triển và quản trị

nhà nước đối với DNNN tại mỗi quốc gia khác nhau còn phù thuộc vào yếu tố văn

hoá, chính trị tại các quốc gia. Cấu trúc doanh nghiệp và các thiết chế thường được

hình thành do các cấu trúc có sẵn của quốc gia, khó có thể thay đổi do các vấn đề tư

lợi và lợi ích nhóm. Tìm hiểu bối cảnh, lịch sử, đặc điểm, … phát triển DNNN của

Việt Nam là điều cần thiết để có lựa chọn chính sách phù hợp.

Nghiên cứu của Wong, S. C. Y. “Improving Corporate Governance in

SOEs: An Intergrated Approach”, Corporate Governance International

Về vấn đề về người đại diện mà các DNNN phải đối mặt.

Thứ nhất, các doanh nghiệp tư nhân, nói chung đều hướng về mục tiêu tối

đa hoá lợi nhuận, do đó họ có thể tập trung vào mục tiêu đổi mới và giảm chi phí,

7

trong khi đó, khi nhà nước đóng vai trò chủ sở hữu doanh nghiệp phải đối mặt nhiều

xung đột lợi ích. Nhà nước phải vận hành hoạt động kinh doanh, thực thi luật pháp,

kiểm soát hệ thống ngân hàng và thông thường quan tâm đến các vấn đề xã hội như

tạo việc làm và giáo dục (OECD, 2006). Sự mâu thuẫn thường xuyên xảy ra giữa

các mục tiêu này làm giảm sự rõ ràng, thậm chí gây bối rối với các quản lý doanh

nghiệp giữa nhiều mục tiêu khác nhau.

Điểm này quan trọng với DNNN ở Việt Nam khi hiện nay, vốn được khẳng

định là công cụ quan trọng để bảo đảm thực hiện hiệu quả các chính sách ổn định vĩ

mô, kiềm chế lạm phát, đối phó với những biến động thị trường; tạo nguồn thu lớn

cho ngân sách nhà nước; đóng góp quan trọng trong xây dựng và phát triển hệ thống

kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và chuyển dịch cơ cấu kinh tế; thực hiện nhiệm vụ

quốc phòng, an ninh và chính sách an sinh xã hội…. Định hướng vai trò của DNNN

rất quan trọng vì quá nhiều vai trò, mục tiêu mà dường như còn mâu thuẫn nhau,

đồng thời, giao quá nhiều mục tiêu phải thực hiện khiến quản lý doanh nghiệp còn

bị rối. Mục tiêu hướng tới lợi nhuận hay thực hiện nhiều nhiệm vụ khác, là một khía

cạnh trong chính sách phát triển DNNN mà bài nghiên cứu hướng đến.

Thứ hai, cả người sở hữu doanh nghiệp tư nhân và DNNN đều phải đối mặt

với vấn đề các nhà quản lý doanh nghiệp tư lợi. Tuy nhiên, các DNNN còn phải đối

mới vấn đề các quan chức trong giới chính trị, các cơ quan hành chính có hành vi

can thiệp để tư lợi. Giới chính trị và công chức cũng là những người đại diện tồi vì

họ thường không được hưởng lợi trực tiếp từ thành công của các DNNN. Nên họ

cũng ít động lực hơn, thậm chí né tránh, thiếu động lực cải thiện hoạt động của các

DNNN. (Wong, 2004)

Chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN, chủ đề mà

nghiên cứu hướng đến, hướng đến trả lời câu hỏi về hạn chế sự tư lợi của quản lý

doanh nghiệp và quan chức trong giới chính trị, các cơ quan hành chính đối với

các DNNN và tạo động lực nơi các nhà quản lý DNNN với sự phát triển của

doanh nghiệp.

8

Thứ ba, Mức độ công bố thông tin của các DNNN kém hơn so với khu vực

tư nhân. Được cung cấp vốn bởi thị trường thị trường tài chính, các doanh nghiệp tư

nhân phải tuân thủ kỉ luật do thị trường tài chính đặt ra và phải đáp ứng các tiêu

chuẩn về công bố thông tin. Trong khi đó, các DNNN không phải đối diện với áp

lực này. Họ công bố thông tin ít hơn vì các chủ sở hữu thiếu động lực để giám sát

các DNNN kĩ càng.

Công bố thông tin là một yếu tố quan trọng giúp minh bạch, tạo điều kiện

giám sát DNNN cho nhà đầu tư, nhà nước, người dân, là một chính sách quan trọng

để quản trị DNNN.

Claessens, S., & Fan, J. P. (2002). Corporate Governance in Asia: A

Survey. International Review of Finance

Quản trị Công ty tốt rất cần thiết đối với các DNNN để đảm bảo đóng góp

tích cực cho nền kinh tế. Các DNNN, giống như nhiều doanh nghiệp khác, phải đối

diện với thách thức về quản trị công ty. Tuy nhiên, thách thức trở nên phức tạp hơn

khi nhà nước đóng vai trò cổ đông kiểm soát.

Nghiên cứu chính sách của luận văn lấy áp dụng quản trị doanh nghiệp tốt là

một giải pháp quan trọng trong cách thức quản trị nhà nước đối với DNNN.

Nghiên cứu “Nhà nước đóng vai trò cổ đông: Trường hợp của

Singapore” của các tác giả Isabel Sim, Steen Thomsen, Gerad Yeong thuộc

Centre for Governance, Institution & Organizations – NUS Business

Giai đoạn đầu của công nghiệp hoá, chính phủ Singapore phải đóng vai trò

khởi sự kinh doanh, sự tham gia của chính phủ là cần thiết vì thiếu các quỹ tư nhân

và các chuyên gia. Tuy nhiên, rõ ràng là các doanh nghiệp phải hoạt động trên nền

tảng thị trường, như ý kiến của Tiến sĩ Goh Keng Swee: “Một trong những bi kịch

của sự huyễn hoặc mà nhiều nước thế giới thứ 3 mắc phải là quan niệm cho rằng

các chính trị gia và công chức thể thực hiện chức năng của doanh nhân một cách

thành công. Điều thú vị, là vô cùng nhiều các dẫn chứng chứng tỏ điều ngược lại,

niềm tin đó vẫn kiên định”. So sánh với điều kiện Việt Nam, chúng ta cũng cần

những doanh nghiệp mạnh, có đủ nguồn lực, năng lực để tiến hành phát triển kinh

9

tế, giữ thị trường trong nước, … do vậy tương tự động lực mà chính phủ Singapore

thấy sự cần thiết đối với sự phát triển của DNNN. Ngoài ra, như ý kiến của Tiến sỹ

Goh Keng Swee, cũng rất quan trọng với chính sách quản trị DNNN, nên như thế

nào, sử dụng các chính trị gia, công chức để quản lý các DNNN liệu có là phù hợp

không? là một câu hỏi mà nghiên cứu định hướng trả lời.

Nguyên tắc trên đã dẫn đến sự ra ra đời của Temasek để sở hữu và quản lý

các GLC theo nền tảng thị trường, phân định một cách hiệu quả chức năng cổ đông

của chính phủ với chức năng điều hành và ra chính sách. Nguyên tắc này, cũng

tương đối khác Việt Nam, các DNNN chưa thực sự hoạt động theo nền tảng thị

trường, chính phủ có thể can thiệp vào các quyết định của doanh nghiệp.

Theo Temasek, Tổng thống và Chính phủ - cổ đông của Temasek đều không

can dự vào hoạt động đầu tư, thoái vốn hay các quyết định kinh doanh khác, ngoại

như liên quan đến bảo vệ nguồn vốn tích trữ của Temasek từ trong quá khứ. Do vậy,

Temasek hành động như một đơn vị quản trị một danh mục thương mại hơn là một

DNNN, vốn có thể gây xung đột giữa mục tiêu xã hội và mục tiêu thương mại. Đây

là một điểm mà luận văn bàn đến, DNNN nên được quản lý như một danh mục

thương mại hay như các công cụ để can thiệp vào thị trường, thông qua các chỉ đạo,

điều hành của chính phủ?

Temasek hoàn thành chức năng công ty đóng vai trò sở hữu cho chính phủ và

xử lý các vấn đề về quản trị mà các DNNN phải đối diện bằng các biện pháp giám

sát và đo lường được đặt đúng chỗ. Temasek giám sát các DNNN và chịu trách

nhiệm với Bộ Tài chính và Tổng thống Singapore.

Sở hữu của Temasek tại các DNNN được mô tả như một mạng lưới các tập

đoàn. Chính phủ không can dự vào hoạt động của các GLC và các GLC hoạt động

như các đơn vị thương mại.

Một số vấn đề được đặt ra từ nghiên cứu như, liệu mô hình quản lý với một

doanh nghiệp hoạt động theo cơ chế thị trường có phù hợp để quản lý một danh

mục các tổng công ty, tập đoàn nhà nước ở Việt Nam và liệu chính phủ có thể

không hoặc ít can thiệp vào hoạt động của các tập đoàn. Ngoài ra, vấn đề tăng sở

10

hữu của nhà đầu tư nước ngoài tại các DNNN để có thể tạo sức ép áp đặt các tiêu

chuẩn quản trị công ty của toàn cầu.

Nghiên cứu “Từ kiểm soát chuyển sang thị trường: Đã đến lúc cho cải

cách thực sự DNNN ở Việt Nam?” của các tác giả. Ts. Markus D Taussig,

Nguyen Chi Hieu và Nguyen Thuy Linh thuộc Centre for Governance,

Institution & Organizations – NUS Business

Theo nghiên cứu, ở Việt Nam hiện nay, vấn đề cốt lõi mà nhà nước đang

phải đối diện là vấn đề nhà nước đã phải đổi diện từ khi bắt đầu chuyển đổi từ 3

thập kỉ trước: làm sao để chuyển đổi việc kiểm soát nền kinh tế dựa vào sở hữu trực

tiếp các DNNN sang quản trị các DNNN thông qua các quy định và các thiết chế

đáng tin cậy và minh bạch. Trường hợp quá trình cải cách kiểu Đài Loan, nơi nhà

nước tránh các thách thức chính trị của việc cải cách DNNN và thay vào đó tập

trung vào cải cách các thiết chế thị trường để áp dụng công bằng cho các đối tượng.

Chiến lược thay thế này giúp khu vực tư nhân của Đài Loan phát triển nở rộ, cân

đối lại tác động của DNNN cho tổng thể nền kinh tế. Nhưng các DNNN đầy quyền

lực và các công chức nhà nước phụ thuộc vào nó đã cản trở việc xây dựng các thiết

chế thị trường minh bạch và vẫn tiếp tục sử dụng một cách không hiệu quả nguồn

tài nguyên ít ỏi ảnh hưởng tới sự phát triển của khu vực tư nhân. Như vậy, có thể

thấy Việt Nam khó có thể tăng trưởng nhanh nếu tiếp tục trong việc cải cách

DNNN. Đây là một điểm mà luận văn hướng đến, nhằm có chính sách đồng bộ,

phát triển cả DNNN, doanh nghiệp tư nhân.

Tư nhân với động lực về tài chính khiến họ là những người làm tốt hơn các

DNNN trong các quyết định kinh doanh, như đáp ứng nhu cầu khách hàng, phân bổ

hiệu quả nguồn lực cho sản xuất, kiểm tra sản phẩm, …. Ngay tại Singapore, Chính

phủ đã giảm thiểu sự khác biệt giữa khu vực tư và nhà nước với những công chức

có động lực cao hàng đầu thế giới. Trong khi đó, Việt Nam lại thiếu vắng việc gia

tăng động lực và sự thiếu hiệu quả trong việc phân bổ nguồn lực, cũng như việc tư

lợi của các doanh nghiệp, nhà quản lý và người lao động. Trong bối cảnh Việt Nam,

đội ngũ công chức giống như nhiều quốc gia đang phát triển khác, tình trạng quan

11

liêu, năng suất thấp, hiệu quả thấp, … chúng ta nên làm gì, nghiên cứu sẽ hướng tới

trả lời cho vấn đề này.

Những hạn chế thay đổi ở Việt Nam phần lớn là do “phụ thuộc con đường”

từ quá khứ, các DNNN có nguồn lực to lớn, được đại diện trong chính phủ bởi các

nhóm lợi ích sợ sự thay đổi làm mất đi quyền lợi này, hay các nhà quản lý sợ mất chức

vụ, người lao động cũng e ngại phải đối mặt với áp lực lớn hơn và giảm sự bảo hộ.

Phản bác lại một số quan điểm bảo vệ lợi ích từ DNNN và nguy hiểm khi

phụ thuộc vào khu vực tư nhân:

Doanh nghiệp do nhà nước sở hữu có trách nhiệm xã hội cao hơn: điều này

gây tranh luận, khi nhiều trường hợp DNNN thể hiện sự thiếu trách nhiệm xã hội.

Quan điểm cho rằng DNNN giúp khắc phục khuyết tật thị trường như sự tham gia

mạnh mẽ của DNNN giúp giảm tác động của khủng hoảng kinh tế: do vai trò yếu

kém của chính phủ điều tiết thị trường. Tiến trình xây dựng các thiết chế thị trường

ở Việt Nam còn chậm. Các DNNN ở Việt Nam vẫn được hưởng những đặc quyền

lớn so với khu vực phi nhà nước. Như được cho vay vốn dễ dàng hơn do ít nguy cơ

phá sản do được nhà nước bảo hộ. Độc quyền nhà nước chuyển thành độc quyền

doanh nghiệp. Các doanh nghiệp có thể tiếp tục sử dụng cơ chế xin cho. Được ưu

đãi các tài nguyên như đất đai và tín dụng.

Tác động của những đặc quyền này. Thứ nhất, làm hạn chế khả năng tiếp cận của

khu vực tư nhân đến những nguồn lực chủ yếu và cơ hội tăng trưởng. Thứ hai, việc

hưởng những đặc quyền khiến các DNNN giảm động lực để tăng năng suất, tham gia

vào nâng cấp, cải tiến công nghệ, nâng cao giá trị sản xuất, thay vào đó tham gia những

hoạt động mang tính cơ hội, dễ dàng, như bất động sản, ngân hàng, chứng khoán.

Vậy chính sách phát triển DNNN của Việt Nam nên thế nào, để DNNN hoạt

động theo nền tảng thị trường, bình đẳng hay tiếp tục có hỗ trợ đặc quyền so với các

khu vực khác?

Nghiên cứu: “Hoạt động của các DNNN ở Trung Quốc: Phân tích thực

nghiệm về kiểm soát thông qua quyền sở hữu bởi SASACs” của SEA-JIN

Chang và Sandy Yuan Jin

12

Uỷ ban Quản lý và Giám sát tài sản nhà nước (SASAC) Trung Quốc được

thành lập để quản lý vốn tại DNNN Trung Quốc, tuy nhiên các Doanh nghiệp các

công ty liên kết hoạt động kém hiệu quả mặc dù không đến mức yếu kém như các

doanh nghiệp do nhà nước trực tiếp sở hữu.

Cải cách tương lai của DNNN Trung Quốc nên tập trung giảm các bậc trung

gian trong kim tự tháp cấu trúc sở hữu để SASAC có thể thực hiện chức năng cổ

đông một cách năng động.

Temasek được vận hành như một công ty đầu tư tư nhân với hội đồng quản

trị và CEO riêng, và có thể thuê người tư khu vực tư nhân. SASACs chủ yếu có các

nhân sự là công chức và SASACs không được can dự vào việc bổ nhiệm CEO các

công ty thành viên.

Nghiên cứu chỉ ra vấn đề tương đồng của mô hình DNNN Trung Quốc và

Việt Nam, như cấu trúc sở hữu nhiều nấc trung gian. Hạn chế của Uỷ ban quản lý

vốn nhà nước khi hoạt động như một cơ quan nhà nước và hạn chế trong việc bổ

nhiệm vị trí CEO công ty thành viên. Nhưng cũng đưa ra gợi ý về việc xác định cấu

trúc sở hữu DNNN tại Việt Nam qua các nấc như Uỷ ban quản lý vốn nhà nước,

SCIC, cá tập đoàn, tổng công ty, các công ty con, ….

Khoảng trống nghiên cứu:

Bài học từ kinh nghiệm quốc về chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với

DNNN có thể rút ra được điều gì cho chính sách phù hợp với điều kiện Việt Nam, giúp

DNNN phát triển hoạt động hiệu quả và đóng góp và sự phát triển của kinh tế Việt Nam.

1.2. Cơ sở lý luận về chính sách phát triển và quản trị Nhà nước đối với DNNN

1.2.1 Các khái niệm then chốt:

1.2.1.1 Chính sách công (Public policy):

a. Khái niệm Chính sách công:

Chính sách công là một nhóm các quyết định được đưa ra bởi chính phủ hoặc các

thực thể chính trị khác để gây ảnh hưởng, thay đổi hay cấu trúc một vấn đề hoặc chủ đề

được nhận diện trong lĩnh vực chính trị, bởi các nhà hoạch định chính sách hoặc bởi công

chúng (political-science.iresearch.com).

13

b. Phân tích Chính sách:

Theo political-science.iresearch.com, sự phát triển của chính phủ và sự gia tăng

của các trông đợi, đòi hỏi chính phủ giải quyết các vấn đề công như thất nghiệp, đói

nghèo và nhà ở, dẫn đến sự khẩn thiết đòi hỏi khoa học chính sách như một cách tiếp cận

mới (Lasswell, 1951). Lasswell gợi ý rằng chính sách tốt hơn và chính phủ tốt hơn có thể

đạt được thông qua sử dụng các khoa học xã hội một cách thông minh.

Gần đây, một hình thức mới của khoa học chính sách phát triển, xây dựng chính

sách dựa trên bằng chứng (Radaelli, 1995). Cốt lõi của xây dựng chính sách dựa trên

bằng chứng là kiểm nghiệm hiệu quả của chính sách một cách hệ thống. Ảnh hưởng của

chính sách được đo bằng cả trực tiếp và gián tiếp. Quyết định ủng hộ hay chống lại chính

sách dựa trên tính toán lợi ích – chi phí với mục tiêu đạt được lợi ích ròng với một thay

đổi của chính sách.

c. Các công cụ của chính phủ:

Theo political-science.iresearch.com, cách phân loại rõ ràng và vẫn mạnh mẽ

được phát triển bởi Christopher Hood (1986), ông phân loại bốn loại nguồn lực chính

phủ có thể sử dụng để đạt được mục tiêu chinh sách.

4 loại công cụ của chính phủ:

1) Các công cụ dựa trên nền tảng thông tin: thường sử dụng dạng các chiến dịch

thông tin công cộng hướng tới công dân. Chúng ở dưới dạng thông báo về

chính sách mới của chính phủ, quyền, cách tiếp cận mới hay thay đổi hành

động mục tiêu. Chính phủ có thể thay đổi quan niẹm về vấn đề hay ảnh hưởng

tâm lý về một vấn đề cụ thể. Chúng có thể ủng hộ hay chống lại các thay đổi

chính sách khác.

2) Các công cụ dựa trên quyền lực: là các công cụ điều hành của chính phủ

trên hầu hết các lĩnh vực chính sách. Quy định bao gồm luật, thông lệ,

tiêu chuẩn, định hướng hay quy định. Vi phạm các quy định thường bị

trừng phạt bởi luật pháp.

3) Các công cụ tài chính: thường rất hiệu quả nếu được sử dụng hợp lý. Trợ cấp,

chuyển nhượng, cho phép hay thuế có tác động trực tiếp lên hành vi của công

14

dân. Tuy nhiên, một khi đã áp dụng thì rất khó để loại bỏ vì người ta đã trở

nên phụ thuộc vào nó.

4) Các công cụ dựa trên tổ chức: được đưa ra trực tiếp bởi chính phủ hay các

đại diện dưới sự kiểm soát của chính phủ. Trong khi các DNNN đã phần

lớn tư hữu hoá trong hai thập kỷ vừa qua, hợp tác công-tư trở nên quan

trọng hơn. Hoạt động tái tổ chức của chính phủ trong bối cảnh tư nhân

hoá và hình thành các đại diện mới của chính phủ để giám sát các đơn vị

cung cấp các tiện ích đã được tư nhân hoá hay các nhà cung cấp dịch vụ

giao thông.

d. Giới hạn của chính sách:

Các chính sách công thường “phụ thuộc con đường” và các thay đổi của chính

sách diễn ra tiệm tiến (Pierson, 2000). Một khi một chính sách cụ thể đáp ứng một vấn đề

hiện tại được phát triển, khả năng lớn là phản ứng trong tương lai ít nhất là bị ảnh hưởng

nếu không phải là được quyết định bởi nó (political-science.iresearch.com).

e. Tổng quan về chính sách công:

Theo political-science.iresearch.com, kiến thức của chúng ta về hiệu quả của

chính sách công đã được cải thiện rất lớn trong vòng 50 năm qua. Cách tiếp cận một cách

có hệ thống, xây dựng chính sách dựa trên bằng chứng dựa trên bằng chứng và kinh tế

học hành vi đã và sẽ làm gia tăng hơn nữa kiến thức về lĩnh vực này.

Tuy nhiên, các chính sách hiệu quả nhất dường như vẫn chưa được áp dụng.

Ví dụ như các chính sách về hạn chế bia rượu có thể ảnh hưởng đến quyền lợi các

nhà sản xuất bia rượu và do đó, họ có thể sẽ tìm cách để các chính sách này không

được thực thi.

Các doanh nghiệp và công chúng cũng có ảnh hưởng lớn hơn đến các chính

sách công. Ví dụ phản ứng, quan điểm phản đối của công chúng về vấn đề môi

trường có thể ảnh hưởng khiến chính phủ phải có các chính sách cải thiện vấn đề

môi trường. Theo political-science.iresearch.com, các chính phủ cũng ít kiểm soát

các chính sách hơn so với trước đây. Họ cũng sử dụng nhiều hơn các công cụ chính

sách dựa trên cơ sở thị trường so với trước đây.

15

1.2.1.2 Khái niệm và vai trò DNNN:

a. Khái niệm DNNN:

Theo Nghị định 99/ND-CP (2012), các DNNN bao gồm các Công ty TNHH

Một thành viên 100% vốn nhà nước và các công ty cổ phần và các công ty TNHH 2

Thành viên trở lên trong đó nhà nước nắm trên 50% vốn điều lệ.

DNNN (SOE) được biết đến với nhiều tên gọi các công ty chính phủ

(government corporations), doanh nghiệp kinh doanh của chính phủ (government

business enterprises), doanh nghiệp liên quan đến chính phủ (government-linked

companies), parastatals, doanh nghiệp công (public enterprises), đơn vị khu vực

công (public sector units) hay doanh nghiệp enterprises. (PWC, 2015)

Định nghĩa về DNNN (SOE) cũng khác nhau giữa các quốc gia (OECD,

2005; The World Bank, 2006; Kowalski, P. et al (2013)). Các dạng DNNN được

phân định theo các yếu tố sau:

- Cấp chính quyền sở hữu doanh nghiệp: Trung ương/Liên bang, bang/ khu

vực hay địa phương

- Cách thức doanh nghiệp được thành lập

- Vị trí trong các cấp bậc hành chính công

- Mục đích của DNNN

- Tình trạng của DNNN nếu nó đang trong quá trình tư hữu hóa

…

Nghiên cứu của PWC sử dụng định nghĩa về DNNN: Là doanh nghiệp mà

chính quyền sở hữu toàn phần, chủ yếu hay cổ đông thiểu số quan trọng. Trong định

nghĩa này, DNNN bao gồm DNNN được sở hữu bởi chính quyền trung ương, hay

liên bang cũng như bởi chính quyền cấp khu vực và địa phương.

Do nghiên cứu trải rộng tại các quốc gia khác nhau, sử dụng các tài liệu

nghiên cứu khác nhau, nên khái niệm DNNN cũng được định nghĩa tại từng bối

cảnh. Trong đó:

GLC là các doanh nghiệp mà chính phủ Singapore, thông qua Temasek hay

cơ quan đại diện của chính phủ hoặc GLC khác, là cổ đông kiểm soát.

16

DNNN Trung Quốc là doanh nghiệp do nhà nước Trung Quốc nắm giữ

100% vốn điều lệ hoặc là cổ đông chi phối.

Khái niệm được sử dụng đối với DNNN của Việt Nam tương tự của DNNN

Trung Quốc”: là doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ hoặc là cổ

đông chi phối.

b. Vai trò của DNNN:

Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) và Ngân hàng Thế giới

(WB), DNNN có vai trò và lý do nhà nước giữ cổ phần tại các DNNN:

(1) Cung cấp hàng hóa, dịch vụ công: ví dụ như quốc phòng, công viên công

cộng, giáo dục, y tế;

(2) Giải quyết vấn đề việc làm;

(3) Hạn chế sự kiểm soát của tư nhân và nước ngoài đối với nền kinh tế nội địa;

(4) Tạo ra quỹ công: nhà nước có thể đầu tư vào lĩnh vực cụ thể nào đó, kiểm

soát sự gia nhập để tạo độc quyền tạo ra giá độc quyền và sau đó sử dụng doanh thu

từ các DNNN để tạo nguồn thu nhập;

(5) Tăng khả năng tiếp cận các dịch vụ công: nhà nước có thể bắt buộc

DNNN bán hàng hoá và dịch vụ ở mức giá giảm cho nhóm đối tượng cụ thể;

(6) Khuyến khích sự phát triển kinh tế và công nghiệp hoá:

- Duy trì khu vực có giá trị đặc biệt cho nền kinh tế, giữ việc làm

- Khởi sự và phát triển lĩnh vực công nghiệp bằng cách đầu tư vào DNNN để

đạt quy mô kinh tế ở những lĩnh vực mà chi phí khởi nghiệp lớn.

- Kiểm soát sự suy giảm của những ngành công nghiệp đang trở nên suy tàn

và nhà nước sẽ nhận được cổ phần từ việc tái cấu trúc doanh nghiệp (PWC 2015)

Các DNNN thường đóng vai trò chi phối trong các ngành công nghiệp quan

trọng như năng lượng, giao thông và thông tin liên lạc, có ảnh hưởng rộng lớn đến

đời sống người dân và các khu vực khác của nền kinh tế (Kowalski, Buge,

Sztajerowska &Egelan, 2013).

Theo Chen (2016), OECD xác định ba mục tiêu chính của sở hữu nhà nước tại

các doanh nghiệp gồm: để duy trì hay thúc đẩy một số ngành công nghiệp cụ thể, để thúc

đẩy nền kinh tế và để đạt được mục tiêu tài khóa hay tái phân phối. Các lý do khác cho

17

sở hữu nhà nước bao gồm: duy trì độc quyền tự nhiên hay hoạt động của các dịch vụ

công công (ví dụ như ngành bưu điện ở nhiều quốc gia), hay đạt được các mục tiêu công

nghiệp và chiến lược phát triển. An ninh quốc gia cũng có thể là một mối quan tâm.

1.2.1.3 Khái niệm về quản trị nhà nước

a. Khái niệm về quản trị (govenance)

- Theo Daniel Kaufmann, Aart Kraay, Massimo Mastruzzi, quản trị là “các

truyền thống và thể chế mà dựa vào đó để thực hiện quyền lực ở một quốc gia”.

- Theo Ngân hàng Thế giới (WB), quản trị là “…cách thức mà quyền lực

được thực thi thông qua các thể chế chính trị, kinh tế, xã hội của một quốc gia”.

- Theo Cơ quan phát triển Liên hiệp quốc (UNDP), quản trị là “việc thực thi

quyền lực chính trị, hành chính, kinh tế để quản lý các vấn đề của quốc gia ở mọi

cấp độ. Nó bao gồm các cơ chế, quy trình và thiết chế mà thông qua đó, các công

dân và các nhóm biểu thị sự quan tâm và thực hiện các quyền hợp pháp và nghĩa vụ

của mình, cũng như cho thấy sự khác biệt của họ”.

- Theo Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), quản trị là “cách thức mà nhờ

đó quyền lực được thực hiện để quản lý các nguồn lực kinh tế, xã hội cho sự phát

triển của một quốc gia. Nó đề cập đến chất lượng hoạt động của các thể chế có

nhiệm vụ xây dựng, thực hiện và bảo đảm thực thi các chính sách tốt dựa trên cách

thức hiệu lực, hiệu quả, công bằng và toàn diện”. Theo nghĩa rộng, “quản trị nói đến

môi trường thể chế mà ở đó các công dân tương tác với nhau và với các cơ quan,

quan chức nhà nước”.

- Theo Hội đồng Quản trị toàn cầu (Commission on Global Governance), thì

quản trị là “Tập hợp của rất nhiều cách thức mà trong đó các cá nhân và thiết chế,

kể cả công và tư, giải quyết các vấn đề chung của họ. Đó là một quá trình liên tục

mà thông qua đó những lợi ích đa dạng và xung đột với nhau có thể được giải quyết

và các hành động hợp tác có thể được thực hiện. Nó bao gồm các thiết chế và cơ

chế chính thức được trao quyền để bảo đảm sự tuân thủ cũng như những thoả thuận

không chính thức mà người dân và các tổ chức đã nhất trí hoặc chấp nhận để đạt

được lợi ích của họ”.

18

b. Khái niệm về quản trị tốt (good govenance):

Cũng giống như khái niệm quản trị, có nhiều định nghĩa khác nhau về quản

trị tốt, tuy nhiên, những định nghĩa của các tổ chức quốc tế được nêu dưới đây có

tính phổ biến:

- Theo WB: “Quản trị tốt là tập hợp các thể chế minh bạch, có trách nhiệm

giải trình, có năng lực và kỹ năng, cùng với ý chí quyết tâm làm những điều tốt

đẹp… Tất cả giúp cho một nhà nước cung cấp những dịch vụ công cho người dân

một cách hiệu quả’.

- Theo ADB: “Quản trị tốt thể hiện qua bốn yếu tố cơ bản: (i) trách nhiệm

giải trình (accountability), (ii) sự tham gia (participation), (iii) tính chất có thể dự

đoán (predictability), và (iv) sự minh bạch (transparency)”.

- Theo Hội đồng châu Âu (EC): “Quản trị tốt dựa trên 5 nguyên tắc: công

khai (openness), sự tham gia (participation), trách nhiệm giải trình (accountability),

tính hiệu quả (effectiveness) và sự gắn kết (coherence).

- Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD): “Các yếu tố chủ yếu

của quản trị tốt bao gồm: (i) trách nhiệm giải trình (accountability), sự minh bạch

(transparency), tính hiệu quả (efficiency) và hiệu lực (effectiveness), tính kịp thời

(responsiveness), tầm nhìn (forward vision), pháp quyền (rule of law). (Vũ Công

Giao, 2017).

c. Khái niệm Quản trị Công ty:

Quản trị công ty là hệ thống các luật lệ, quy tắc, quy trình nội bộ và việc thực

thi các nội dung đó nhằm định hướng, điều hành và kiểm soát công ty, liên quan tới

các mối quan hệ giữa Ban Giám đốc, Hội đồng quản trị và các cổ đông của một

công ty với các bên có quyền lợi liên quan.

Quản trị công ty cũng tạo ra một cơ cấu để đề ra các mục tiêu của công ty và

xác định các phương tiện để đạt được những mục tiêu đó, cũng như để giám sát kết

quả hoạt động của công ty.

Quản trị công ty chỉ được cho là có hiệu quả khi khích lệ được Ban giám đốc

và Hội đồng quản trị theo đuổi các mục tiêu vì lợi ích của công ty và của các cổ

19

đông, cũng như phải tạo điều kiện thuận lợi cho việc giám sát các hoạt động của

công ty một cách hiệu quả, từ đó khuyến khích công ty sử dụng các nguồn lực một

cách tốt hơn. (OECD, 2004).

1.2.1.4 Một số khái niệm liên quan khác:

a. Khái niệm Bên liên quan mật thiết:

Bên liên quan mật thiết (stakeholder) là thuật ngữ chỉ các cá nhân, tổ chức có

quan hệ mật thiết với doanh nghiệp. Họ có quan tâm, chia sẻ những nguồn lực, chịu tác

động hoặc trực tiếp tác động tới doanh nghiệp trong các chiến lược, kế hoạc, các hoạt

động kinh doanh và có thể quyết định đến sự tồn tại và phát triển của doanh nghiệp.

Bên liên quan mật thiết có thể được chia thành các nhóm gồm:

Trong nội bộ doanh nghiệp: Hội đồng quản trị, Ban Giám đốc, người lao động

Các bên liên quan có quan hệ trực tiếp: Cổ đông, nhà cung cấp, đối tác,

khách hàng, …

Các tổ chức, cá nhân bên ngoài doanh nghiệp: Chính phủ, các hiệp hội, cộng

đồng, … (saga.vn)

b. Khái niệm Tự chủ (Autonomy)

Có nhiều sự phân biệt khi nói về khái niệm tự chủ, trong đó, có tập trung vào

lý thuyết về đạo đức và chính trị. “Tự chủ về đạo đức” muốn nói đến khả năng một

người tự áp dụng các quy tắc đạo đức lên bản thân, và theo Kant, đó là nền tảng

hình thành nên mọi đạo đức (Hill, 1999).

Feinberg cho rằng có ít nhất có 4 ý nghĩa về “Tự chủ” trong triết lý đạo đức

và chính trị: khả năng tự làm chủ bản thân, điều kiện thực tế để tự quản lý, một

chuẩn mực cá nhân và các quyền của một cá nhân tự chủ bản thân (Feinberg 1989).

Tự chủ còn có thể hiểu là khả năng độc lập để ra quyết định đúng lúc và

hành động nhanh chóng. (economicsdiscussion.net) Điều này rất cần thiết trong

hoạt động sản xuất, kinh doanh.

20

c. Khái niệm Thể chế

North (1990) định nghĩa thể chế là các luật lệ của cuộc chơi trong xã hội

(rules of the game). Dễ hiểu hơn, đó là những ràng buộc do con người tạo ra để điều

chỉnh và định hình các tương tác của mình.

Thể chế bao gồm nhiều nhóm như thể chế kinh tế, bao gồm, quyền tài sản,

cưỡng chế thực hiện hợp đồng, …và các thể chế chính trị như hình thức của chính

phủ, giới hạn quyền lực của các chính trị gia và giới tinh hoa, …

Theo Miller (1990), đề xuất một cấu trúc, tập trung vào mối liên kết và sự

phụ thuộc lẫn nhau. Các mối liên kết và phụ thuộc lẫn nhau này được cho là một tập

hợp không chặt chẽ của quan điểm chính trị (các tuyên bố, diễn giải mục tiêu của

chính phủ) và các kĩ thuật (thủ tục, cơ chế của chính phủ bao gồm các luật, quy

định, quy chế).

1.2.2 Chính sách phát triển DNNN:

1.2.2.1 Một số lý thuyết và phát hiện mới đây về nhà nước trong phát triển

Theo OECD (2015), sự thất vọng với hai trường phái cạnh tranh nhau về

cách tiếp cận về chính sách công nghiệp, làm nảy sinh động lực tìm kiếm, nghiên

cứu mới.

Cách tiếp cận thứ nhất cho rằng thị trường cho hàng hóa, dịch vụ và lao động

ở hầu hết các nước đang phát triển – đặc biệt là những nước nghèo nhất – không

hiệu quả, do vậy cách tiếp cận kiểu tự do kinh doanh (laissez-faire) không phải là

một phương án đúng đắn. Hàng chục năm sau thời kỳ thuộc địa, vì lý do trên mà

nhiều chính phủ nhất là ở Châu Mỹ Latinh, Châu Phi và Châu Á cho rằng nhà nước

nên là động lực cho phát triển kinh tế thay vì thị trường, do vậy, thực tế sở hữu nhà

nước tại các doanh nghiệp ngày càng tăng (thông qua quốc hữu hóa), bảo hộ kinh tế

trong nước khỏi thị trường thế giới và mở rộng hệ thống kế hoạch hóa quan liêu

(Bresser-Pereira, 2009 và Trubek, 2010). Tuy vậy, cách tiếp cận này hầu hết là thất

bại trong việc nâng cao đời sống của người dân. WTO và các thỏa thuận cụ thể bao

gồm GATS (Tự do hóa thương mại dịch vụ) và TRIPS (Bảo hộ sở hữu trí tuệ), đã

giới hạn rất lớn phạm vi của cách tiếp cận này.

21

Cách tiếp cận thứ hai cho rằng “nếu thị trường ở các nước đang phát triển

không hoạt động, chúng ta phải sửa chữa chúng”. Niềm tin vào cơ chế thị trường,

cùng với tái cấu trúc, được biết tới như là Đồng thuận Washington. Được khích lệ

vào niềm tin vào thị trường, hàng loạt các chính phủ đã tiến hành các chương trình

tư nhân hóa trên quy mô lớn.

Đồng thuận Washington đã không cập nhật với thành công về phát triển của

các nền kinh tế Đông Á (Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore, Đài Loan và hiện nay là

Trung Quốc) những nước đã không áp dụng nền tảng thị trường trong giai đoạn đầu

phát triển của họ. Các quốc gia này phụ thuộc nhiều vào sự can thiệp của nhà nước

bao gồm mở rộng sở hữu nhà nước tại các doanh nghiệp.

Sự thành công của cách cận mới này làm nảy sinh một dòng tư tưởng mới thường

được gọi là Hậu-Chủ nghĩa phát triển hay Hậu-Chủ nghĩa tái cấu trúc. Tư tưởng mới này

cho rằng thành công của các nền kinh tế châu Á dựa vào mô hình lai của hai cách tiếp

cận trước đó, cho rằng nhà nước nên là một động lực trong phát triển và nên hành động

trên thị trường và nhạy cảm với các tín hiệu thị trường (OECD, 2015).

Tuy vậy, theo OECD (2015), tranh luận cho rằng cách tiếp cận của Hậu-Chủ

nghĩa phát triển có vẻ hấp dẫn và thành công của các nền kinh tế châu Á là không

chối cãi được, tuy nhiên, áp dụng cách tiếp cận này trong thực tế có thể gặp một số

trở ngại. Ví dụ như tình trạng tham nhũng trong khu vực công của các nước ở trình

độ phát triển thấp, do vậy, gia tăng sự can thiệp của chính phủ để hỗ trợ cho khu

vực tư nhân có thể nảy sinh nhiều vấn đề khi thực hiện. Do vậy, cách tiếp cận này

cần một nỗ lực liên tục để cải thiện quản trị công và quản trị DNNN.

Ngoài ra còn có rủi ro chính sách công nghiệp có thể bị cưỡng đoạt bởi các

nhóm lợi ích hay các hoạt động kinh doanh bảo thủ. Các nhà kinh tế tập trung vào

khu vực Châu Mỹ Latinh phát hiện ra đây là các nguyên nhân chính khiến cách tiếp

cận Châu Á ít hiệu quả hơn ở các khu vực bị ảnh hưởng bởi Phương Tây (di Maio,

2008; và Shafaeddin và Gallaher, 2008).

Một vấn đề nữa với Hậu-Chủ nghĩa phát triển, nó khuyến khích sự tham gia

của các ngành công nghiệp được bảo hộ vào thị trường toàn cầu. Nếu chỉ giới hạn vào

thị trường trong nước thì các hoạt động này là có thể, tuy nhiên, chỉ phù hợp với thị

22

trường nội địa lớn, bên cạnh đó, chủ nghĩa bảo hộ theo tiếp cận của nhiều nước đã

chứng tỏ sự sai lầm. Bên cạnh đó, sự bảo trợ của nhà nước với các doanh nghiệp được

khuyến khích xuất khẩu có thể gây ra sự xung đột của chủ nghĩa bảo hộ.

1.2.2.2 Chính sách công nghiệp trong giai đoạn phát triển:

Chính sách công nghiệp trong giai đoạn phát triển thường gắn với mong

muốn “bắt kịp” với láng giềng hay các các quốc gia khác mà trước đó đã đạt được

thành tựu phát triển đáng kể.

Khung phân tích của Michael Porter về các giai đoạn của phát triển kinh tế:

Trong cuốn sách Competive Advantage of Nations (Lợi thế cạnh tranh của

các quốc gia) (Porter, 1990), Michael Porter đã đưa ra khung phân tích về lịch sử

phát triển kinh tế của Trung Quốc, theo đó, sự phát triển kinh tế thường diễn ra theo

4 giai đoạn liên quan nhưng cũng đồng thời khác biệt. Theo Havard Business

School – Institute for Strategy & Competivitiveness, sự phát triển kinh tế thành

công là quá trình nâng cấp một cách tuần tự. Môi trường kinh doanh của một quốc

gia hỗ trợ và thúc đẩy sự phát triển tính cạnh tranh ngày càng thuần thục và hiệu

quả do các doanh nghiệp trong môi trường kinh doanh đó. (Havard Business School

– Institute for Strategy & Competivitiveness)

Trong giai đoạn phát triển thứ nhất, sự phát triển được dẫn dắt bởi việc huy

động hay sử dụng tốt hơn các yếu tố sản xuất sẵn có của nền kinh tế như lực lượng

lao động, nguồn lực tự nhiên hay các lợi thế cạnh tranh cụ thể nào đó khác của quốc

gia. Trong giai đoạn thứ hai, chủ yếu là đầu tư mạnh mẽ vào trang thiết bị nhập

khẩu hay đang sẵn có (một dạng hiệu quả của chiến lược công nghiệp hoá đuổi bắt

– catch up industrialization) Trong giai đoạn này, nguồn tạo lợi thế cạnh là sản xuất

sản phẩm và dịch vụ tiêu chuẩn. Các nền kinh tế trong giai đoạn này tập trung vào

sản xuất và gia công xuất khẩu. Giai đoạn thứ ba diễn ra khi quá trình sản xuất đã

đạt đến mức độ thuần thục khi đó những phát minh công nghệ quan trọng trở nên

cần thiết để thúc đẩy giới hạn của sản xuất. Ở giai đoạn này, các quốc gia cần phải

đầu tư phát triển công nghệ thay vì tận dụng các công nghệ sẵn có. Ở giai đoạn bốn

và là giai đoạn cuối của sự thịnh vượng, nền kinh tế trưởng thành tập trung vào mở

23

rộng sự hiệu quả của các ngành công nghiệp và các công nghệ có vị thế dẫn dắt trên

thị trường đã được phát triển trước đó (OECD, 2015).

Theo (OECD, 2015), có 3 trường phái tư tưởng về chiến lược công nghiệp

hóa theo kiểu “đuổi bắt”:

a. Cách tiếp cận mở rộng: Một số quốc gia tiếp cận chính sách công nghiệp

theo cách mang lại lợi ích rộng rãi cho các khu vực. Trong bối cảnh kinh tế không

chắc chắn, rủi ro để khởi sự một doanh nghiệp là rất lớn. Trong khi đó, lợi ích của

xã hội từ các doanh nghiệp mới là rất lớn. Theo lý thuyết, rủi ro có thể được khắc

phục bằng việc nhà nước đóng vai trò lớn trong vai trò kinh doanh.

b. Gia tăng lợi thế so sánh: Nhà nước nên chuẩn bị nguồn lực sẵn (về hạ

tầng, kiến thức và tài chính) để khuyến khích các khu vực cạnh tranh với hi vọng

chúng sẽ phát triển thông qua hình thành các cụm. Nhà nước cũng cần nhanh nhạy

với các cơ hội phát sinh do tự nhiên, địa lý hay lợi thế do lịch sử của nền kinh tế và

hỗ trợ khu vực kinh doanh trong phát triển thương mại hóa.

c. Chọn người thắng: số ít chính phủ dám nhận khả năng nhìn xa trong tương

lai dể chọn những người thắng cuộc, kinh nghiệm của OECD nơi chính phủ thành

công trong vai trò người chơi sáng tạo, thường liên quan đến một lượng lớn thử và

sai. Thách thức thường là đi theo con đường mà những người khác đã tạo ra. Các

doanh nghiệp có thể bắt đầu từ những ngành sử dụng công nghệ thấp như dệt may,

gia dày và sau đó tiến dần lên khu vực công nghệ cấp trung. Mạng lưới liên kết với

các doanh nghiệp vừa và nhỏ từ ngành công nghiệp mục tiêu, có công nghệ và tính

tương thích phù hợp để phát triển thành các cụm ngành, giúp kinh tế phát triển đến

mức thu nhập trung bình.

Theo OECD (2015), tranh luận về “ngành công nghiệp non trẻ” là một trong

những lý lẽ được chấp nhận rộng rãi nhất để bảo vệ cách doanh nghiệp nội địa khỏi

cạnh tranh. Theo dòng tư tưởng này, ban đầu chi phí sản xuất của doanh nghiệp mới

thành lập cao hơn so với các đối thủ nước ngoài, vốn được khởi tạo tốt. Dần dần,

các nhà sản xuất nội địa có thể giảm chi phí một khi họ học được trong quá trình

sản xuất và cuối cùng đạt được mức hiệu quả của các đối thủ nước ngoài. Do vậy,

24

nếu ngành công nghiệp nội địa non trẻ không được bảo hộ khỏi các đối thủ nước

ngoài, nó sẽ khó có cơ hội bắt đầu. Tranh luận này được ủng hộ bởi các nhà Hậu –

Chủ nghĩa phát triển, những người cho rằng quá trình học tập là một phần của tích

lũy vón tự động dẫn tới gia tăng lợi nhuận theo thời gian.

Tuy vậy, việc bảo hộ ngành công nghiệp non trẻ có thể dẫn tới phải trả giá

quá cao đối với chính phủ và xã hội quốc giá đó. Do vậy, tốc độ học hỏi phải đủ

nhanh để bù đắp cho các chi phí (Pack và Saggi, 2006).

Theo OECD (2015), các nghiên cứu dường như đã có kết luận (Rodrik,

2006, Khan và Blankenburg, 2009) về cốt lõi của thành công là sự kết hợp giữa “củ

cà rốt” và “cây gậy”. Kinh nghiệm của Đông Á và Mỹ La tinh làm sáng tỏ kết luận

này. Các quốc gia Đông Nam Á trong khi đưa ra các khuyến khích về thuế và hỗ trợ

tính dụng khá rộng rãi, đồng thời áp dụng điều kiện lên kế quả kinh doanh – không

chỉ là thành tích xuất khẩu. Trong khi đó, các quốc gia Mỹ Latinh, mặc dù có hỗ trợ,

khuyến khích nhưng hầu như thất bại trong việc áp đặt kỷ luật lên các đơn vị thụ

hưởng này.

Theo OECD (2015), Di Maio (2009) tranh luận rằng lịch sử phát triển cho

thấy chính sách thay thế nhập khẩu chỉ hoạt động thiếu hiệu quả khi i) chúng không

được bổ sung bởi chính sách khuyến khích xuất khẩu ii) không có các đối thủ cạnh

tranh bên trong và bên ngoài. Các nhà nghiên cứu chỉ ra vấn đề về chính sách công

nghiệp từ góc nhìn kinh tế - chính trị với tranh luận rằng cấu trúc kinh tế và xã hội

trong giai đoạn khởi đầu đóng vai trò quan trọng. Ví dụ, thu nhập và phân phối tài

sản ở các nền kinh tế Đông Á khá đồng đều, trong khi ở Châu Mỹ Latinh, công

nghiệp hóa bắt đầu trong bối cảnh các nhóm lợi ích và sự tập trung tư bản đã tồn tại

(di Maio, 2008 và Climoli et al. 2009).

1.2.2.3 Chính sách phát triển dựa vào thúc đẩy cạnh tranh và áp đặt “kỷ luật xuất

khẩu”

Joe Studwell (2013) trong cuốn sách Châu Á vận hành như thế nào? đã chỉ ra một

trong những sự khác biệt giữa các nước Đông Bắc Á thành công trong phát triển kinh tế,

trở thành những nước thu nhập cao và các nước Đông Nam Á vẫn là các nước thu nhập

25

trung bình, đó là các nước Đông Bắc Á đã hoàn thiện các cách kết hợp trợ cấp và bảo hộ

dành cho các đơn vị sản xuất bằng cạnh tranh và “kỷ luật xuất khẩu”, buộc các doanh

nghiệp này phải bán sản phẩm ra trên thị trường quốc tế và trở nên cạnh tranh.

Cách này giải quyết vấn đề muôn thuở của chính sách viện trợ và bảo hộ,

trong đó các hưởng lợi từ các khuyến khích về tài chính, nhưng không thực hiện

được việc khó là tạo ra những sản phẩm cạnh tranh (Studwell, 2013).

1.2.2.4 Một số công cụ cho chính sách phát triển của nhà nước:

Theo cách tiếp cận của OECD (2015) thì chính sách phát triển nhằm nâng

cao hiệu quả hoạt động và tính cạnh tranh của cách ngành công nghiệp của quốc gia

hay các lĩnh vực công nghiệp.

Theo OECD (2015), một số công cụ cho chính sách phát triển của nhà nước,

bao gồm với DNNN:

a. Trợ cấp: bao gồm trợ cấp trực tiếp, đặc quyền về thuế, tỷ lệ lãi suất, hay

giảm yêu cầu về tỷ lệ lãi đối với DNNN trong một số khu vực nhất đinh. Có thể bao

gồm khoản khuyến khích doanh nghiệp trong khu vực nào đó khi tiến hành một số

hoạt động được khuyến khích.

b. Cơ sở hạ tầng: bao gồm cơ sở hạ tầng về giao thông, tiện ích cũng như các

nền tảng dịch vụ như các khu công nghiệp, viện nghiên cứu, …

c. Ngoại thương và đầu tư: điều tiết sự tham gia vào thị trường quốc tế có thể là

một trong những chính sách tiềm năng nhất. Các chính sách đã được thực hiện gồm

bảo hộ khỏi cạnh tranh của nước ngoài, trợ cấp xuất khẩu, hay thu hút đầu tư trực tiếp

nước ngoài nhằm để tạo giúp cho sự phát triển của ngành công nghiệp nội địa.

d. Nhà nước sở hữu cổ phần: đặc biệt tại các quốc gia ở trình độ phát triển

thấp, chính phủ tạo các thị trường thông qua trực tiếp thành lập các doanh nghiệp. Ở

các nền kinh tế phát triển các doanh nghiệp này hầu hết đã được quốc hữu hóa,

nhưng một số vẫn hoạt động như phương tiện cho ảnh hưởng của chính phủ.

e. Trực tiếp can thiệp: có thể là sự tương tác trực tiếp giữa nhà nước và các

doanh nghiệp, bao gồm thông qua đặt hàng, hoạt động điều hành với mục tiêu làm

lợi cho một khu vực nhất định.

26

1.2.3 Chính sách quản trị Nhà nước đối với DNNN:

1.2.3.1 Các cách thức của Nhà nước thực hiện vai trò trong quản trị công ty:

Theo Baker và Quéré (2014), North (1991) đã công nhận tầm quan trọng của

nhà nước trong quản trị công ty. North luôn cho rằng có sự tương quan giữa nhu cầu

tài chính của nhà nước và mức độ tin cậy với các thương nhân và công dân. Sự phát

triển của thị trường vốn nói riêng, bị ảnh hưởng mạnh bởi các chính sách cụ thể của

nhà nước, do đó nhà nước với đã tạo ra các thể chế tài chính là trung tâm trong quản

trị công ty hiện đại.

Baker và Quéré (2014) cho rằng có ba cách để nhà nước thực hiện vai trò

trong quản trị công ty: Thông qua sở hữu trực tiếp hay kiểm soát; Cho phép độc

quyền kinh doanh; Thông qua điều hành lãi suất và các kĩ thuật và các thể chế điều

hành khác.

a. Nhà nước thực hiện vai trò đối với quản trị công ty thông qua sở hữu trực tiếp và

kiểm soát:

Theo Baker và Quéré (2014), trong lịch sử Cộng hòa Venice là thế lực hàng

hải từ thế kỷ 12 đến thế kỷ 18, cũng như là trung tâm thương mại hàng hải và trung

tâm thương mại quốc tế (Lane, 1944; McNeill, 1963). Một trong những doanh

nghiệp nhà nước quan trong trọng nhất ở Venice là Arsenale di Venezia, một xưởng

đóng tàu và kho vũ khí được thành lập từ thế kỷ 12 (Davis, 2007). Doanh nghiệp

này sản xuất phần lớn các tàu buôn của Venice, đem lại phần lớn sự thịnh vượng về

kinh tế và sức mạnh cho đến khi Công hòa Venetian sụp đổ (Davis, 2007). Về

phương diện quản lý sản xuất, phương thức sản xuất tại Venetian Arsenal khá hiện

đại và tân tiến.

Một vai trò khác của nhà nước Venetian trong quản trị công ty là tham gia hỗ

trợ và hỗ trợ tài chính cho các chuyến hải trình (Lane, 1944).

Nhà nước như một cổ đông:

Theo điều 4, Luật doanh nghiệp 2014, cổ đông là cá nhân, tổ chức ít nhất

một cổ phần của công ty cổ phần (Luật doanh nghiệp 2014). Như vậy, trong trường

hợp các DNNN là công ty cổ phần, có thể hiểu nhà nước cũng là một cổ đông.

27

Theo điều 53 Hiến pháp 2013, “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng

sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do

Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại

diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” (Hiến pháp 2013). Như vậy, các DNNN là

các tài sản do Nhà nước đầu tư thuộc sở hữu của toàn dân, do Nhà nước đại diện

chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Theo Hướng dẫn DNNN, DNNN hoàn toàn thuộc

sở hữu của công chúng và đại diện chính phủ thực hiện quyền sở hữu phải chịu

trách nhiệm trước công chúng (OECD, 2018).

Sự hiện diện của nhà nước như là một cổ đông là hợp lý không chỉ vì lý do

sở hữu hay lý do tài chính mà còn trên cơ sở cho các chính sách công. Do vậy, có

những mâu thuẫn giữa nhiều mục tiêu với nhau mà nhà nước phải vượt qua một

cách khó khăn (Cour Des Comptes, 2017).

Theo OECD, việc nhà nước sở hữu vốn tại doanh nghiệp là một thành phần

trong hệ thống điều hành tổng thể của nhà nước. Việc sở hữu và thực hiện quyền sở

hữu tại doanh nghiệp của nhà nước là vì giải quyết các vấn đề kinh tế vĩ mô và đảm

bảo điều kiện cho tái đầu tư vốn nhà nước (OECD, 2015).

Theo OECD, các định hướng về thực hiện chức năng sở hữu tại DNNN, xuất

phát từ chức năng điều hành của nhà nước như sau:

- Lấp đầy các khía cạnh kinh tế bị bỏ ngỏ do các môi trường kinh doanh

không thuận lợi;

- Tái cấu trúc các doanh nghiệp hay cả khu vực của nền kinh tế;

- Giải quyết vấn đề lao động nảy sinh do các chu kỳ sản xuất;

- Đảm bảo thực hiện chính sách tại các chính sách tại các khu vực;

- Khuyến khích sự phát triển của lĩnh vực hàm lượng tri thức cao, cần đầu

tư nhưng không đảm bảo lợi nhuận nhanh;

- Gia tăng khối lượng và chất lượng của hàng hóa công, là cơ sở hạ tầng

kinh tế, xã hội và hành chính của xã hội;

- Tạo ra và đảm bảo sự sự vận hành của doanh nghiệp của những khu vực

quan trọng chiến lược;

28

- Tham gia lĩnh vực bảo vệ môi trường; (OECD)

Với việc nhà nước đóng vai trò của cổ đông hay là cổ đông chi phối, theo

Chen (2016), lợi ích công cộng có thể làm chệch hướng mục tiêu của các nhà quản

lý làm tối đa hóa sự thịnh vượng của cổ đông để chuyển sang lợi ích của những

nhóm cụ thể nào đó (ví dụ: người thiểu số và người lao động). Do vậy, để cân bằng

giữa mục tiêu công cộng của DNNN với các mục tiêu thương mại là vấn đề quan

trọng nhưng phức tạp.

Sự khác nhau về khung quản trị giữa khu vực tư nhân và DNNN:

DNNN giống các doanh nghiệp khác đều gặp phải vấn đề về quản tri, tuy

nhiên, thách thức càng phức tạp hơn trong trường hợp nhà nước đóng vai trò cổ

đông kiểm soát (Claessens & Fan, 2002).

Bảng 1.1: Sự khác nhau về khung quản trị giữa khu vực tư nhân và DNNN

Các doanh nghiệp tư nhân Các DNNN

Mục tiêu Mục tiêu rõ ràng, tập trung vào Theo đuổi mục tiêu thương mại

tối đa hoá giá trị và phi thương mại

Vấn đế người Vấn đề một cấp về người đại Hai cấp vấn đề về người đại diện

đại diện diện – mối lo về hành vi tư lợi – mối lo về hành vi tư lợi của các

của các quản lý quản lý và các nhà chính trị/công

chức

Sự minh bạch Mức độ công bố thông tin cao Mức độ công bố thông tin thấp

(với các công ty niêm yết)

Nguồn: Wong, S. C. Y. 2004, “Improving Corporate Governance in SOEs:

An Intergrated Approach”, Corporate Governance International

Thứ nhất, các doanh nghiệp tư nhân với mục tiêu tối đa hoá lợi nhuận, có thể

tập trung vào đổi mới và giảm chi phí, còn đối với trường hợp nhà nước đóng vai

trò chủ sở hữu, có nhiều mâu thuẫn về lợi ích. Nhà nước đóng vai trò điều tiết thị

trường, thi hành luật, kiểm soát khu vực ngân hàng và có trách nhiệm với các vấn

đề xã hội như việc làm, giáo dục, môi trường, phân phối thu nhập đồng đều. Các

29

mục tiêu này làm giảm sự rõ ràng trong mục tiêu của cá nhà quản lý và thành viên

hội đồng (OECD, 2006).

Thứ hai, chủ sở hữu tư nhân và chủ sở hữu DNNN đều đối mặt với vấn đề

người đại diện. Chủ sở hữu tư nhân đối diện với nỗi lo các nhà quản lý tư lợi. Trong

khi đó, chủ sở hữu doanh nghiệp nhà nước, mà toàn dân là người sở hữu cuối cùng

bên cạnh vấn đề người đại diện là cá nhà quản lý còn đối diện với một tầng người

đại diện nữa đó là các chính trị gia và công chức. Những người này không có quyền

lợi trực tiếp với thành quả của DNNN nên có thể tránh các rủi ro có thể ảnh hưởng

đến họ đồng thời có thể bỏ qua cải thiện hoạt động của các DNNN (Wong, 2004).

Thứ ba, các doanh nghiệp tư nhân do mối quan hệ với thị trường tài chính

như các nhà đầu tư, ngân hàng nên phải đáp ứng các tiêu chuẩn về công bố thông

tin. Trong khi các DNNN không bị áp đặt các tiêu chuẩn này.

b. Nhà nước thực hiện vai trò đối với quản trị công ty thông qua cấp phép độc

quyền thương mại:

Theo Baker và Quéré (2014), sau khi tìm ra Châu Mỹ vào năm 1942, nhiều

quốc gia phương Tây đã cấp phép độc quyền thương mại cho các thuyền trường và

các nhà thám hiểm có dám nhận rủi ro cho các chuyến buôn bán đường dài ở ngoại

quốc. Đó là cách đem thu nhập với rủi ro thấp cho các hoàng gia. Nữ hoàng

Elizabeth đệ nhất của Anh bắt đầu cấp phép cho các thuyền trường mong muốn

buôn bán ở Châu Mỹ và tấn công các tàu của Tây Ban Nha. Lợi nhuận từ các công

ty được chia sẻ với nữ hoàng (Durant, 1953). Do vậy, việc cấp phép độc quyền

thương mại trở thành một trong những cách chính giúp Liên Hiệp Anh trở thành đế

chế toàn cầu.

Một trong những công ty độc quyền thương mại lâu đời nhất của Anh là

Công ty Đông Ấn, một công ty cổ phần được thành lập với mục đích buôn bán với

Đông Á.

Theo Baker và Quéré, từ góc độ quản lý, công ty cổ phần giải quyết được cả

hai vấn đề về vốn và năng lực quản lý. Các hoạt động thương mại đường dài trên

30

biển cần một lượng vốn đáng kể cho quân đội bảo vệ và các tài sản cố định ở các

tòa nhà và kho hàng. (Heckscher, 1955).

Theo Baker và Quéré, ở góc độ quản lý, Công ty Đông Ấn cần những nhà

quản trị, thay mặt cổ đông. Công ty Đông Ấn được dẫn dắt bởi một Chủ tịch

(Governor) và một Hội đồng các Giám đốc. Cấu trúc này có hai chức năng: tiến

hành các hoạt động kinh doanh vừa đưa ra các quyết định, và thực hiện các chức

năng như chuẩn bị cho các chuyến hải hành, xếp dỡ hàng hóa từ các con tàu trở về

và bán hàng. Một hội đồng khác, dại diện cho các cổ đông có khoản đầu tư trên 500

pound, thực hiện quyền giám sát, kiểm soát tối cao và có quyền lật lại các quyết

định (Baladouni, 1983; Chaudhuri, 1965).

Công ty Đông Ấn đóng góp nguồn thu nhập lớn cho Chính phủ Anh. Công ty

chấp nhận rằng nó phụ thuộc về mặt chính trị vào hoàng gia cho vị thế độc quyền

của mình (Chaudhuri, 1965).

c. Nhà nước thực hiện vai trò đối với quản trị công ty như là người kiến tạo sự phát

triển của tư bản chủ nghĩa:

Braudel (1985) cho rằng sự tồn tại của nền kinh tế tư bản chủ nghĩa có vai

trò tích cực của nhà nước, bởi vì chỉ nhà nước mới có thể ban hành luật để đảm bảo

quyền của sở hữu tư nhân vốn thiết yếu với các hoạt động tư bản chủ nghĩa. Do vậy,

cần có những hành động thực sự tích cực của chính phủ để khuyến khích chủ nghĩa

tư bản phát triển.

Theo Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam, tại điều 51 “Nền kinh tế Việt Nam

là nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa với nhiều hình thức sở hữu,

nhiều thành phần kinh tế; kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo” và “Nhà nước

khuyến khích, tạo điều kiện để doanh nhân, doanh nghiệp và cá nhân, tổ chức khác

đầu tư, sản xuất, kinh doanh; phát triển bền vững các ngành kinh tế, góp phần xây

dựng đất nước. Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức đầu tư, sản xuất, kinh doanh

được pháp luật bảo hộ và không bị quốc hữu hóa”. Để xây dựng nền kinh tế thị

trường định hướng xã hội chủ nghĩa và khuyến khích, tạo điều kiện đầu tư, sản xuất

kinh doanh và quyền sở hữu tài sản hợp pháp, nhà nước Việt Nam cũng cần thực

31

hiện vai trò tích cực tương tự để khuyến khích các doanh nghiệp, doanh nhân và cá

nhân, tổ chức khác tham gia phát triển kinh tế.

1.2.3.2 Các lý thuyết về Quản trị Công ty:

a. Lý thuyết người đại diện:

Vấn đề Người chủ sở hữu – Người đại diện nảy sinh khi có sự phân chia giữa

quyền sở hữu và quyền điều hành. Berle và Means từ năm 1932, cho rằng quản trị

công ty là cơ chế để hội đồng quản trị đóng vai trò thiết yếu là giám sát để tối thiểu

hoá vấn đề Người chủ sở hữu – Người đại diện này. Ở đây, người đại diện là các

quản lý, người chủ sở hữu là các cổ đông và hội đồng quản trị đóng vai trò giám sát.

Nghiên cứu về quản trị công ty chỉ ra hai vấn đề sau, thứ nhất, công ty có thể

đơn giản hoá là sự tham gia của hai đối tượng là nhà quản lý và các cổ đông, có lợi

ích rõ ràng và chắc chắn, thứ hai, là con người thường tư lợi và không muốn hi sinh

lợi ích cá nhân cho lợi ích của người khác (Daily, Dalton và Cannella, 2003).

Alchian và Demstez (1972), Jesen và Meckling (1976) cho rằng công ty

không phải là một cá nhân mà là một hình tượng luật pháp, trong đó các sung đột

giữa các mục tiêu cá nhân được tạo cân bằng bằng cơ chế hợp đồng. Mục đích của

các hợp đồng này giúp cho các bên hành động với lợi ích của mình nhưng được

khuyến khích nhằm đồng thời tối đa hoá lợi ích của tổ chức, giảm chi phí cho vấn

đề người đại diện và sử dụng phương pháp kế toán có lợi nhất cho thành tích của

họ. Chức năng quản trị của Hội đồng quản trị phục vụ các cổ đông là đánh giá các

quyết định của các nhà quản lý và giám sát việc thực thi các quyết định này.

Theo Jesen và Meckling (1976), các quản lý nhờ kiến thức và hiểu biết

chuyên môn, có thể sẽ hành động nhằm đem lại lợi ích cho họ thay vì cổ đông. Do

vậy, cần có vai trò của kế toán, một hệ thống văn bản hợp đồng được viết ra gắn

chặt với hệ thống kế toán như một phần quan trọng của cấu trúc quản trị công ty.

b. Lý thuyết Bên liên quan mật thiết:

Lý thuyết này đặt trọng tâm vào vấn đề một tổ chức quan tâm đến lợi ích của

các bên liên quan. Nó cho rằng tổ chức cần cân bằng lợi ích của các đối tượng liên

32

quan một cách cân bằng, để các đối tượng này được nhận lợi ích một cách thoả

đáng (Abrams, 1951).

Các nhà nghiên cứu ngày càng nhận ra, hoạt động của doanh nghiệp có tác

động đến môi trường bên ngoài, do vậy, cần có trách nhiệm rộng lớn hơn chỉ là

trách nhiệm với cổ đông. Các giá trị kinh tế được tạo ra bởi những con người tự

nguyện kết hợp lại để tạo ra (Freeman 2004).

c. Lý thuyết phụ thuộc vào tài nguyên

Quan điểm xây dựng nên lý thuyết phụ thuộc vào tài nguyên là sự cần thiết

của mối liên kết giữa doanh nghiệp và nguồn tài nguyên bên ngoài. Các nhà quản trị

đóng vai trò kết nối doanh nghiệp và nguồn tài nguyên để nuôi sống doanh nghiệp

đó (Pfeffer và Salancik, 1978). Do vậy, Hội đồng quản trị là cơ chế quan trọng

nhằm giúp tiếp nhận nguồn tài nguyên bên ngoài vào doanh nghiệp.

Các nhà quản trị mang vào tổ chức các yếu tố như thông tin, kĩ năng, các mối

liên kết với nhà cung cấp, khách hàng, … và tính chính danh nhằm giảm các bất

định (Gales và Kesner, 1994).

Lý thuyết ủng hộ việc bổ nhiệm các thành viên hội đồng quản trị vào nhiều

uỷ ban vì khả năng của họ trong việc tổng hợp thông tin và các mạng lưới.

d. Lý thuyết người quản lý (Stewardship theory):

Lý thuyết người quản lý cho rằng các nhà quản lý được coi là những nhà

quản lý tốt, họ sẽ hành động vì lợi ích tốt nhất của các chủ sở hữu (Donaldson và

Davis 1991). Hành vi của nhà quản lý vì lợi ích tổ chức và lợi ích tập thể, cao hơn

hành vi tự lợi, các nhà quản lý hướng tới thực hiện mục tiêu của tổ chức (Davis,

Schoorman và Donaldson 1997).

Lý thuyết nhà quản lý thấy mối quan hệ chặt chẽ giữa các nhà quản lý và

thành công của doanh nghiệp, do vậy các nhà quản lý bảo vệ và tối đa hoá lợi ích

của cổ đông thông qua kết quả kinh doanh của doanh nghiệp. Lý thuyết nhà quản lý

tập trung vào cấu trúc giúp thuận tiện hoá và trao quyền thay vì giám sát và kiểm

soát (Davis, Schoorman và Donaldson 1997).

33

e. Lý thuyết hợp đồng xã hội (Social contract theory):

Lý thuyết hợp đồng xã hội cho rằng xã hội là hàng loạt các hợp đồng giữa

các thành viên của xã hội và bản thân xã hội (Gray, Owen và Adams 1996). Một

trường phái cho rằng trách nhiệm xã hội là trách nhiệm theo hợp đồng mà doanh

nghiệp nợ xã hội (Donaldson 1983). Lý thuyết về hợp đồng xã hội của Donaldson

và Dunfee (1999) như là một cách để các quản lý thực hiện các quyết định có tính

đạo đức với cộng đồng.

f. Lý thuyết tính chính danh (Legitimacy Theory):

Học thuyết tính chính danh được định nghĩa là một nhận thức chung hay một

giả định rằng hành động của các doanh nghiệp là đáng mong đợi, phù hợp và hợp lý

với các cấu trúc của xã hội về các quy tắc, giá trị, niềm tin và định nghĩa (Suchman

1995). Tương tự lý thuyết hợp đồng xã hội, lý thuyết chính danh cũng dựa trên giả

định các doanh nghiệp và xã hội có ký kết hợp đồng với nhau. Một doanh nghiệp

được phép hoạt động trên sự cho phép của xã hội và phải có trách nhiệm với xã hội

về việc nó hoạt động như thế nào và làm gì, vì nó dựa trên sự cho phép của xã hội

được sử dụng các nguồn lực của xã hội (Deegan 2004).

Lý thuyết tính chính danh nhấn mạnh doanh nghiệp phải xem xét quyền lợi

của công cộng nói chung, hơn là chỉ quyền của các nhà đầu tư. Việc thất bại đáp

ứng các mong đợi của xã hội có thể dẫn đến việc bị xét xử dưới dạng hạn chế tiếp

cận các nguồn lực của xã hội, hay nhu cầu đối với sản phẩm của doanh nghiệp đó

(Deegan 2004).

g. Lý thuyết chính trị (Political Theory):

Lý thuyết chính trị cho rằng ảnh hưởng của chính trị có thể tác động, chỉ đạo đối với

quản trị công ty trong tổ chức. Quyền lợi của xã hội được đảm bảo hơn khi có sự

tham gia của chính phủ trong quá trình ra quyết định. (Pound 1983). Lý thuyết

chính trị nhấn mạnh việc phân bổ nguồn lực, lợi nhuận của doanh nghiệp được

quyết định bởi ưu tiên của chính phủ. Các thập kỷ vừa qua, các chính phủ có ảnh

hưởng chính trị mạnh mẽ lên các doanh nghiệp (Hawley và Williams, 1996).

34

h. Lý thuyết về tự chủ kinh doanh

Hoạt động của các doanh nghiệp trong đó có các DNNN, trong lĩnh vực sản

xuất, bán hàng, … đều đỏi hỏi các quyết định nhanh chóng, đúng lúc và sáng suốt.

(economicsdiscussion.net). Hoạt động kinh doanh đòi hỏi nhiều quyết định ở tầm vi

mô, như nhận thực sự thay đổi của thị hiếu người tiêu dùng, lắng nghe các phản hồi

của người tiêu dùng, đối thủ cạnh tranh mới, … đòi hỏi năng lực kinh doanh của

doanh nghiệp, điều này cũng đúng với DNNN.

Nếu các DNNN không có quyền để ra các quyết định đúng thay vào đó phải

xin ý kiến của các cơ quan hành chính bên trên trước khi có thể thực hiện, họ sẽ vấp

phải sự khó khăn so với các doanh nghiệp tư nhân, vốn có tính thị trường và tự chủ

cao hơn (economicsdiscussion.net).

1.2.4 Các yếu tố tác động đến Chính sách phát triển và Quản trị nhà nước đối với

DNNN

1.2.4.1 Yếu tố lịch sử

Nhiều nghiên cứu đã cho thấy ảnh hưởng của các sự kiện lịch sử lên sự phát

triển kinh tế trong dài hạn. Nghiên cứu của Acemoglu (2001) cho thấy sự cai trị

thuộc địa ảnh hưởng đến sự phát triển của kinh tế và của các tổ chức trong quốc gia,

nghiên cứu của Banerjee và Iyer (2005) cho thấy tầm quan trong của hệ thống thu

nhập từ đất đai thuộc địa với Ấn Độ. Phân tích của Nunn (2008) cho thấy việc buôn

bán nộ lệ Châu Phi ảnh hưởng đến quá trình phát triển sau đó. . Lý thuyết phụ thuộc

con đường cho rằng yếu tố lịch sử đóng vai trò quan trọng, những lựa chọn quan

trọng trong quá khứ ảnh hưởng rất lớn và lâu dài, rất khó thay đổi.

1.2.4.2 Yếu tố thể chế

Theo Daron Acemoglu, có sự khác biệt lớn về thể chế kinh tế và chính trị

giữa các quốc gia như về thực thi quyền tài sản, hệ thống luật pháp, tham nhũng, rào

cản gia nhập, các luật lệ bầu cử, …

Nghiên cứu của Daron Acemoglu, Simon Johnson đánh giá tầm quan trọng

của thể chế về quyền tài sản giúp bảo vệ công dân khỏi sự tước đoạt vô lí của chính

quyền và các thể chế về hợp đồng, hỗ trợ các hợp đồng tư nhân giữa các công dân.

35

Nghiên cứu nhận thấy thể chế về quyền tài sản đóng vai trò nền tảng cho phát triển

kinh tế trong dài hạn, cho đầu tư và phát triển tài chính. Thể chế về hợp đồng có ý

nghĩa cho các dạng trung gian tài chính. (Daron Acemoglu, Simon Johnson, 2005)

1.2.4.3 Yếu tố văn hoá

Theo F. Fukuyama (2001), yếu tố văn hoá có ảnh hưởng đến khả năng các xã

hội tạo ra và quản lý các tổ chức một cách hợp lý. Ví du, giai đoạn hậu chiến, các

quốc gia như Nhật Bản và Hàn Quốc và các quốc gia khác đã áp dụng các chính

sách công nghiệp trong đó, nhà nước phân bổ tín dụng cho các ngành công nghiệp

của quốc gia hơn là do thị trường phân bổ. Các quốc gia khác lại không đủ khả năng

để áp dụng mô hình kinh tế Đông Á với cơ chế kế hoạch mang tính hành chính. Các

thể chế này rất dễ bị tổn thương do các vấn đề trục lợi. Do ảnh hưởng mạnh mẽ của

yếu tố văn hoá đến đến nhận thức về tham nhũng, sự chuyên nghiệp của đội ngũ

công chức, hay trình độ giáo dục, … từ đó, ảnh hưởng đến khả năng bảo vệ các

chính sách công nghiệp và kế hoạch hoá khỏi yếu tố chính trị và tham nhũng.

1.2.4.4 Năng lực của đội ngũ công chức:

Theo OECD (2015), nhà nước cần được hỗ trợ bởi bộ máy công chức có

năng lực, để đảm bảo cho chiến lược đặt trên cơ sở các DNNN, đội ngũ công chức

này được giao quyền để thực thi chức năng sở hữu một cách hiệu quả, thưởng cho

sự thành công và trừng phạt sự thất bại.

1.2.4.5 Môi trường kinh doanh:

Theo OECD (2015), lĩnh vực DNNN được trông đợi để hoạt động được

mong đợi sẽ vắng bóng sự tập trung của thương mại, tài chính hay các quyền lực thị

trường khác. Một số câu chuyện thành công bắt nguồn do các quốc gia bắt đầu từ vị

trí khá bình đẳng, trong khi các quốc gia khác định áp dụng chính sách công nghiệp

và công nghiệp nhanh chóng bị chiếm giữ bởi các nhóm lợi ích đang tồn tại.

1.2.4.6 Mục tiêu phát triển:

Theo OECD (2015), các mục tiêu phát triển cần được diễn đạt rõ ràng và

không bị gánh nặng bởi các mục tiêu xã hội. Nhiều quan điểm cho rằng, vì các

36

DNNN có sở hữu của nhà nước do vậy, phải đóng góp cho các mục tiêu xã hội

không liên quan đến các mục tiêu được tuyên bố.

1.2.4.7 Một số yếu tố ảnh hưởng tới mức độ của sở hữu nhà nước tại các doanh nghiệp

Theo OECD (2015) một số yếu tố ảnh hưởng tới mức độ của sở hữu nhà

nước tại các doanh nghiệp:

a. Mức độ phát triển: Các quốc gia ở mức độ phát triển thấp thường phụ

thuộc vào DNNN. Khi có hạ tầng cho kinh doanh (như các tổ chức tài chính) thiếu

hoặc yếu, chính phủ có thể cho rằng cách dễ nhất để nuôi dưỡng khu vực nào đó là

cho ra đời các doanh nghiệp có sở hữu nhà nước.

b. Lo ngại trong các khu vực kinh doanh: trong các khu vực mà chính sách

công cho rằng doanh nghiệp tham gia có tính phức tạp hay thay đổi theo thời gian,

nó có thể không thực tế nếu nêu ra trong các hợp đồng hay khuyến khích các doanh

nghiệp tư nhân. Trong các trường hợp đó, chính phủ có thể nhận thấy nhu cầu phải

đóng vai trò chủ sở hữu doanh nghiệp.

c. Yếu tố lịch sử hay yếu tố văn hóa: Sở hữu nhà nước liên quan đến một yếu

tố mà các nhà kinh tế gọi là “phụ thuộc con đường”. Ở các quốc gia xã hội chủ

nghĩa hay các nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, mô hình DNNN đóng vai trò

“mặc định” và hầu hết tranh luận là về việc khả năng bỏ vai trò này đi. Các quốc gia

đang phát triển khác, ngược lại các DNNN được tạo ra với vai trò mang tính chiến

lược hơn, được giao cho các trách nhiệm phát triển.

1.2.5 Thước đo hiệu mức độ hiệu quả của chính sách phát triển và quản trị nhà

nước đối với DNNN - Mức độ hiệu quả của phân bổ nguồn lực:

Phân bổ nguồn lực là sự phân bổ các nguồn lực sản xuất vào các mục đích sử

dụng khác nhau. Vấn đề phân bổ nguồn lực nảy sinh khi nguồn lực của xã hội là

giới hạn, trong khi đó, nhu cầu của con người thường vô hạn và với mỗi nguồn lực

thường có nhiều cách sử dụng khác nhau.

Trong hệ thống doanh nghiệp tự do, cơ chế giá cả là cơ chế chủ yếu để phân

bổ nguồn lực. Trong nền kinh tế kế hoạch và trong khu vực kinh tế nhà nước của

37

các nền kinh tế hỗn hợp, quyết định liên quan đến phân bổ nguồn lực mang tính

chính trị (britanica.com).

Nghiên cứu sử dụng thước đó hiệu quả phân bổ nguồn lực làm thước đo đánh

giá mức độ hiệu quả của chính sách phát triển và quản trị DNNN, với tranh luận sự

thành công của các hệ thống khác nhau có thể đánh giá qua khả năng của nó trong

phân bổ nguồn lực cho khu vực sử dụng nguồn lực hiệu quả hơn, do vậy tổng thể cả

hệ thống sẽ sử dụng nguồn lực hiệu quả. Hệ thống đó có khuyến khích được các đơ

vị của nền kinh đầu tư vào công nghệ, nghiên cứu, marketing, … để từ đó tăng năng

suất sản xuất, giảm giá thành, tăng chất lượng và do đó có thể tăng giá bán sản

phẩm, hay công tác marketing giúp tăng doanh thu và tăng lợi nhuận. Thước đo này

cũng giúp đánh giá hiệu quả quản trị của hệ thống, bởi đầu ra của hệ thống quản trị

hiệu quả là một hệ thống hoạt động hiệu quả, một hệ thống tham nhũng, trục lợi

không đem tới một kết quả thành công. DNNN với tư cách là doanh nghiệp công

cộng, doanh nghiệp của toàn dân do đó, khi hệ thống phân bổ nguồn lực hiệu quả

nghĩa là nó đang hoạt động tốt và đem kết quả tốt cho chủ sở hữu hệ thống đó. Bên

cạnh đó, nếu sử dụng một nguồn lực hiệu quả cũng có thể đo bằng tác động tổng thể

của đầu ra với nền kinh tế và xã hội nói chung. Nghiên cứu chủ yếu hướng đến các

doanh nghiệp có tính thương mại, các doanh nghiệp hoạt động trong các ngành

công ích, quốc phòng … vốn đem lại lợi ích xã hội khó đo đếm hiệu quả bằng

doanh thu, lợi nhuận, tuy nhiên, phần nào đó các bài học của nghiên cứu cũng có

thể tương đồng phần nào các doanh nghiệp này, bởi quản trị tốt thì doanh nghiệp lợi

nhuận hay phi lợi nhuận đều cần và cũng như cần chính sách phát triển.

Một doanh nghiệp sử dụng nguồn lực hiệu quả là doanh nghiệp tối đa hóa được

giá trị của sử dụng nguồn lực, cung cấp giá trị cho người sử dụng, thông qua đó đóng góp

cho tổng thể nền kinh tế, bên cạnh đó đóng góp cho ngân sách nhà nước.

Với vai trò bên cạnh vai trò sản xuất kinh doanh, giá trị cho các bên liên

quan mật thiết (stakeholders), nghiên cứu cho rằng đây là các đong đếm hiệu quả

tuy nhiên tương đối khó áp dụng trong luận văn.

38

CHƯƠNG 2: PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

2.1 Cơ sở phương pháp luận và cách tiếp cận

2.1.1 Cơ sở phương pháp luận

Luận văn sư dụng cả phương pháp diễn dịch và quy nạp để phân tích, đánh giá

hiện thực, khách quan đồng thời tổng hợp tổng hợp để đưa ra nhận định. Cụ thể là:

Luận văn bám sát các lý luận để phân tích kinh nghiệm của các quốc gia về

chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN, đồng thời, từ các kinh

nghiệm đó đưa ra nhận định có tính lý thuyết, khái quát.

2.1.2 Cách tiếp cận

Tác giả tổng hợp cơ sở lý thuyết nền tảng về đề tài nghiên cứu, các khái niệm

then chốt, các lý thuyết, các yếu tố tác động và xác định tiêu chí đánh giá. Tác giả

tập trung vào tìm kiếm các nghiên cứu có uy tín và chất lượng cao về đề tài của luận

văn một cách đa dạng, nhằm có cái nhìn nhiều chiều về đề tài nghiên cứu, làm sáng

tỏ các nội dung liên quan cả về lý luận và thực tế, để từ đó so sánh, đánh giá, phần

tích. Tác giả đánh giá cao yếu tố mang tính thực tế, coi đó là cơ sở để đánh giá tính

hiệu quả của các chính sách, thực tế là cơ sở kiểm định các chính sách. Đồng thời

cũng đề cao yếu tố lý luận mang tính tổng quát. Tác giả kết hợp cả yếu tố thực tế và

lý thuyết, nhằm đưa ra nhận định có tính đúng đắn và phù hợp để áp dụng với điều

kiện Việt Nam.

2.2 Phương pháp nghiên cứu cụ thể

2.2.1 Phương pháp nghiên cứu định tính

Phương pháp nghiên cứu định tính, không đi khảo sát để thu thập số liệu sơ

cấp, số liệu sử dụng là số liệu thứ cấp được trích dẫn từ các nguồn uy tín:

- Các nghiên cứu của các tổ chức quốc có uy tín như OECD, WB, IFC, Đại

học Quốc gia Singapore, PWC, … và các tác giả như Lý Quang Diệu, Michael

Porter, Peter F. Drucker, Joe Studwell, …; các tổ nghiên cứu trong nước như CIEM

và các cá nhân trong nước như Trần Đình Thiên, Nguyễn Đình Hòa, Phạm Tường

Vân, Vũ Công Giao, …

39

2.2.2 Phương pháp diễn dịch

- Từ cơ sở lý thuyết xây dựng được bao gồm nội dung các chính sách phát

triển và quản trị nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước, các yếu tố tác động, tiêu

chí đánh giá, đi vào phân tích, đánh giá các chính sách được thực thi trong thực tế,

lý thuyết được áp dụng như thế nào và hiệu quả ra sao, các yếu tố tác động có ảnh

hưởng như thế nào và đánh giá theo tiêu chí.

2.2.3 Phương pháp quy nạp

Từ tổng quan các nghiên cứu kinh nghiệm thực tế, so sánh giữa các nghiên

cứu kinh nghiệm thực tế, rút ra các phân tích, đánh giá, tổng hợp đưa ra các nhận

định, quan điểm có tổng quan.

2.2.4 Phương pháp phân tích, đánh giá, so sánh

Dựa vào các nghiên cứu đi trước về kinh nghiệm quốc tế trong chính sách

phát triển và quản trị nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước, đánh giá về tính

hiệu quả, mô hình quản trị nhà nước đối với các DNNN, tương quan giữa mô hình

quản trị và hiệu quả kinh doanh, bối cảnh lịch sử, … tác giả tiến hành phân tích,

đánh giá, so sánh để đưa ra các nhận định hay kiểm tra các nhận định.

2.2.5 Phương pháp Case study

Tác giả đi vào nghiên cứu chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với

DNNN tại các quốc gia cụ thể, qua các giai đoạn lịch sử tại các quốc gia đó. Tác giả

phân tích, đánh giá, so sánh giữa lý thuyết và thực tế kinh nghiệm chính sách tại các

quốc gia này. Đồng thời, kinh nghiệm thực tế tại mỗi quốc gia cũng làm sáng tỏ các

nhận định tổng quan có tính mới so với lý thuyết hiện tại.

40

CHƯƠNG 3: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN

VÀ QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DNNN

Tổng quan kinh nghiêm quốc tế và giới hạn phạm vi nghiên cứu

Theo nghiên cứu của Kwiatkowski và Augustynowicz (2015), tầm quan

trọng của sở hữu nhà nước tại các doanh nghiệp có thể được xác nhận qua sự gia

tăng của các DNNN trong danh sách Fortune Global 500, giai đoạn 2005 – 2014 số

DNNN trong danh sách đã gia tăng hơn gấp đôi. Động lực chủ yếu của sự gia tăng

này là do tăng trưởng nhanh chóng của kinh tế Trung Quốc, các quốc gia đang phát

triển khác cũng đóng vai trò trong quá trình này.

Bảng 3.1. Số DNNN tại các quốc gia đang phát triển và phát triển trong danh

sách Fortune Global 500

Nguồn: Kwiatkowski và Augustynowicz (2015), State-owned Enterprises in the

global economy – Analysis based on Fortune Global 500 list

Số DNNN của các nước đã phát triển trong danh sách Fortune Global 500

chiếm tỷ trọng nhỏ, dưới 5% trong tổng số doanh nghiệp, trong khi đó, với các nước

đang phát triển, DNNN trong danh sách Fortune Global 500 chiếm tỷ trọng rất lớn,

khoảng 75% trong tổng số doanh nghiệp. Như vậy, có sự khác nhau lớn về vai trò

của các DNNN tại các quốc gia đã phát triển và quốc gia đang phát triển, các quốc

gia đã phát triển các DNNN có vai trò nhỏ trong khi tại các quốc gia đã phát triển

thì các DNNN đóng vai trò quan trọng.

41

Bảng 3.2. Số DNNN tại một số quốc gia chủ yếu trong Fortune Global 500 và tỷ

lệ DNNN trong tổng số doanh nghiệp tại mỗi quốc gia

Nguồn: Kwiatkowski và Augustynowicz (2015), State-owned Enterprises in the

global economy – Analysis based on Fortune Global 500 list

Các DNNN Trung Quốc đóng vai trò chủ yếu trong sự gia tăng của số

DNNN trong sự gia tăng của DNNN trong danh sách Fortune Global 500.

Nghiên cứu các DNNN trong quá trình phát triển của OECD (2015) nghiên

cứu về năm quốc gia sử dụng DNNN như là công cụ cho chính sách phát triển gồm

Singapore (cùng với các quốc gia ở Đông Nam Á: Malaysia, Thái Lan, Philippin),

Brazil, Ấn Độ, Trung Quốc và Nam Phi. Nghiên cứu cho thấy các quốc gia có kinh

nghiệm khá đa dạng về các chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN,

quá trình áp dụng các chính sách đều có quá trình ban hành, đánh giá, thay đổi … đạt

được các thành công ở các mức độ khác nhau cũng như chưa thành công. Một số yếu

tố chung được nhắc lại trong chính sách tại các quốc gia như vai trò quan trọng của các

DNNN trong chiến lược phát triển của các quốc gia (nhất là giai đoạn ban đầu); sự điều

chỉnh về vai trò, cấu trúc, chiến lược của các doanh nghiệp này sau các giai đoạn không

thành công; gia tăng tính tự chủ trong kinh doanh cho các DNNN; sự tham gia của các

tổ chức, của tư nhân vào sở hữu các DNNN nhằm tăng tính chuyên nghiệp, hiệu quả,

khả năng quản lý của doanh nghiệp; cơ chế hợp đồng đối với các DNNN nhằm xác

định rõ các yêu cầu, mục tiêu đối với hoạt động kinh doanh … qua đó cung cấp được

nhiều kinh nghiệm phong phú, đa dạng và hữu ích.

42

Trong đó, Singapore và Trung Quốc là hai quốc gia có sự tương đồng với

Việt Nam về vị trí địa lý, văn hóa. Đồng thời hai quốc gia thành công với mô hình

phát triển Châu Á, do nhà nước dẫn dắt, là hai quốc gia có sở hữu rộng rãi của nhà

nước tại các doanh nghiệp và đạt được thành công nổi bật với chiến lược sử dụng

DNNN như là phương tiện cho chính sách phát triển kinh tế. Do phạm vi hạn chế về

thời gian, luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu kinh nghiệm của Singapore và

Trung Quốc, với nhiều điểm tương đồng và có nhiều chính sách mang tính thiết

thực, hiệu quả mang tính nổi bật đối với hệ thống DNNN và nền kinh tế nói chung.

Singapore với hệ thống kinh tế và quản trị công ty thành công được xây dựng

trên nền tảng các doanh nghiệp có chính phủ là cổ đông kiểm soát. Mô hình đó

được duy trì từ khi Singapore là một nước đang phát triển, tiến lên một nước phát

triển và trở thành một trong những quốc gia có thu nhập cao hàng đầu thế giới.

Trong khi đó, Trung Quốc bên cạnh sự tương đồng về vị trí địa lý và văn hóa

với Việt Nam, còn có sự tương đồng về lịch sử chính trị và kinh tế nhất là từ giữa

thế kỷ 20 trở lại đây, do đó, kinh nghiệm của Trung Quốc vốn là nước đi trước Việt

Nam về đổi mới hệ thống DNNN và đã đạt được nhiều thành quả bên cạnh đó là

những mặt hạn chế sẽ là kinh nghiệm quý báu cho Việt Nam.

Tuy số lượng quốc gia lựa chọn nghiên cứu ít, tuy nhiên những bài học kinh

nghiệm lại thiết thực và sát với thực tế Việt Nam. Trong điều kiện thời gian và tài

liệu lớn hơn, nghiên cứu có thể bổ sung nghiên cứu kinh nghiệm tại các quốc gia

khác như Ấn Độ, Malaysia, Brazil, Bắc Âu, … nhằm đem lại kinh nghiệm đa dạng,

phong phú hơn.

3.1 Kinh nghiệm của Singapore

Mô hình DNNN Singapore hay còn được gọi là Doanh nghiệp có liên hệ với

nhà nước (Government-linked Enterprises hay GLCs) vẫn được duy trì từ khi

Singapore còn là một nước đang phát triển, trở thành một nước phát triển và hiện

giờ là một trong những nước có thu nhập bình quân đầu người hàng đầu thế giới và

quản trị thành công được coi là chìa khoá cho thành công của Singapore. Các

Doanh nghiệp niêm yết có chính phủ Singapore đóng vai trò cổ đông chi phối chiếm

43

37% vốn hoá thị trường chứng khoán Singapore và chính phủ đóng vai trò cổ đông

quyền lực nhất trên thị trường. Các GLCs cũng được thị trường đánh giá cao hơn về

giá trị vốn hoá (Dan, ChengHan và Umakanth, 2015).

3.1.1 Bối cảnh phát triển DNNN ở Singapore:

Theo Dan, ChengHan và Umakanth (2015) mô hình GLC Singapore gắn chặt

với lịch sử khác biệt và văn hoá điều hành độc đáo của Singapore, lịch sử giai đoạn

tự trị và sau đó là độc lập, bối cảnh chính trị và xã hội là nhân tố chủ yếu trong sự

phát triển và quản trị các GLCs. Để giành được tính chính thống và sự ủng hộ, Đảng

Hành động nhân dân (PAP) phải nâng cao đời sống của người dân Singapore và

phải đảm bảo thành tích quản lý kinh tế tốt. Ở Singapore, năng lực quản lý kinh tế

tốt có mối tương quan mạnh mẽ với tính chính thống về chính trị và sự sống còn.

Giai đoạn ban đầu sau thời kỳ thuộc địa, chính phủ PAP không có sự ủng hộ

mạnh mẽ trong bối cảnh cả sau này đảng PAP vấp phải sự cạnh tranh phiếu bầu với

các lực lượng Đảng khác, thành tích quản lý kinh tế là cần thiết giúp PAP giữ được

vị thế cầm quyền. Về phát triển công nghiệp, mặc dù có những bước tiến nhưng

ngành công nghiệp Singapore không thực sự mạnh mẽ và thành phố không được coi

là một trung tâm công nghiệp. Bên cạnh đó, tạo việc làm cho người dân là vấn đề

khẩn cấp phải xử lý do tỷ lệ thất nghiệp ở mức cao. Căn cứ quân đội Anh tại

Singapore, đóng vai trò quan trọng trong sử dụng lao động và đóng góp cho ngân

sách, rút khỏi Singapore cũng là yếu tố thúc đẩy chính phủ phải nhanh chóng phát

triển công nghiệp bù đắp việc làm và ngân sách bị mất đi (Lý Quang Diệu, 2000).

Vai trò là cảng trung chuyển cho thương mại và thu nhập các căn cứ quân sự không

đủ đáp ứng nhu cầu dịch vụ cho dân số ngày càng gia tăng. Năm 1965, Singapore

rời khỏi Liên bang Malaysia, nền kinh tế vốn gắn liền với Malaysia, được coi là

không có tính khả thi nếu không hợp nhất với Malaysia. Việc quân đội Anh rút lui

cũng có nghĩa là Singapore sẽ phải đầu tư nhiều hơn để xây dựng lực lượng quân

đội. Điều này càng gia tăng gánh gặng cho tài chính của chính phủ.

Quá trình công nghiệp hoá được coi là giải pháp cho các vấn đề nêu trên.

Tuy vậy, chính phủ Singapore không thể dựa vào đội ngũ doanh nhân được giảng

44

dạy theo truyền thống Trung Hoa, cũng như sự thiếu hụt cơ sở về nguồn lực con

người. Thị trường tài chính cũng chưa phát triển, không thể hỗ trợ cho các hoạt

động kinh doanh quy mô lớn của tư nhân, đồng thời khu vực tư nhân cũng nghi ngại

rủi ro. Do vậy, sự tham gia của chính phủ cùng với vai trò của các công ty đa quốc

gia là giải pháp thay thế (Dan, ChengHan và Umakanth, 2015). Chính phủ cho rằng

các GLC còn cần thiết để làm đối trọng với FDI nhằm thay thế sự thiếu hụt của các

doanh nhân khu vực tư nhân. Chính phủ PAP quan tâm đến vấn đề công lý và công

bằng trong các chính sách công. Các GLC cũng hướng đến mục tiêu phát triển rộng

hơn như cân bằng giữa các chủng tộc và tôn giáo (OECE, 2015). Nhiều GLC được

hình thành trên cơ sở các tài sản, đất đai được người Anh chuyển giao với phí

chuyển giao ở mức tượng trưng, có thể là yếu tố khác biệt dẫn tới sở hữu lớn của

nhà nước tại doanh nghiệp khi so sánh với các nước Châu Á khác như Nhật Bản,

Hồng Kong, Hàn Quốc và Đài Loan bên cạnh sự thiếu hụt lực lượng doanh nhân

thúc đẩy phát triển công nghiệp.

Sự thành công của các GLC đóng vai trò quan trọng đối với sự phát triển

kinh tế của Singapore và đáp ứng yêu cầu của người dân về việc làm, phân phối thu

nhập, hoạt động của GLC có mối liên quan chặt chẽ với thành công của chính phủ

Singapore về quản lý kinh tế.

Chính phủ Singapore cũng thúc đẩy sự phát triển của quản trị tốt và áp dụng

chính sách không dung thứ với tham nhũng. Ngày nay Singapore là một trong

những quốc gia ít tham nhũng nhất thế giới.

Singapore là một quốc gia-thành phố và là một trung tâm thương mại quốc

tế. Do vậy, môi trường đầu tư, tài chính với các tổ chức tài chính và các nhà đầu tư

quốc tế, cũng tạo ra sức ép thực thi luật pháp, hợp đồng mạnh mẽ, so với nhiều quốc

gia khác trên thế giới.

Công ty Temasek (Temasek Holdings Pte Ltd) là một công ty đầu tư thương

mại được thành lập năm 1974, do Bộ Tài chính đóng vai trò là cổ đông duy nhất,

đóng vai trò nắm giữ và quản lý các tài sản trước đó do chính phủ nắm giữ, cho

phép các tài sản này được quản lý trên cơ sở thương mại (Temasek).

45

3.1.2 Chính sách phát triển DNNN ở Singapore:

3.1.2.1 Một trường hợp thành công của mô hình Đông Á:

Singapore là một trường hợp thành công của mô hình Đông Á, phát triển do

mô hình do nhà nước dẫn dắt, như tư tưởng của Hậu-Chủ nghĩa phát triển, nhà nước

Singapore là một động lực phát triển và hành động trên thị trường, nhạy cảm với tín

hiệu thị trường. Đồng thời, cùng với Trung Quốc, Singapore tạo ra và duy trì tỷ lệ

sở hữu nhà nước cao tại doanh nghiệp. Được dẫn dắt bởi một chính phủ trong sạch,

có xếp hạng cao về chống tham nhũng, đã tạo điều kiện cho các chính sách phát

triển bằng nguồn lực đầu tư của nhà nước, hạn chế sự tác động tiêu cực của tham

nhũng, lãng phí xảy ra như ở các nước đang phát triển ở trình độ thấp.

Theo Dan, ChengHan và Umakanth (2015), sự ra đời của GLC là do nhận

thức của Chính phủ về sự cần thiết hỗ trợ sự biến đổi của nền kinh tế Singapore

nhằm vượt qua các thách thức về kinh tế, xã hôi và sự thiếu vắng của thị trường nội

địa sau khi tách khỏi Liên bang với Malaysia, cùng với các công ty đa quốc gia

đóng vai trò trong công nghiệp hoá bù đắp sự thiếu hụt của các doanh nhân tư nhân.

Sự quản lý các GLC không tách rời khỏi tiếp cận tổng thể của Chính phủ PAP đối

với nền kinh tế. Chính phủ Singapore áp dụng cách tiếp cận kiểu “Chủ nghĩa tư bản

nhà nước”, thông qua các GLC để cung cấp việc làm và đóng góp và sự phát triển

đất nước (Sim, Thomsen và Yeong, 2014).

3.1.2.2 Sử dụng các công cụ chính sách phát triển của nhà nước

Theo Azhara (2015), chính phủ Singapore đã xây dựng các cấu trúc để hỗ trợ

cho hoạt động của các GLC, như Ngân hàng Phát triển Singapore và Temasek.

Không dành ưu đãi cho các công ty này cũng là một trong các hỗ trợ của chính phủ

giúp các doanh nghiệp có thể cạnh tranh với các công ty tư nhân, thậm chí công ty

đa quốc gia. Các GLC hoạt động theo các nguyên tắc thương mại. Lợi nhuận từ các

GLC đem lại lợi ích cho không chỉ bản thân các doanh nghiệp mà còn cho toàn bộ

nền kinh tế, lợi nhuận đó được sử dụng để cải thiện môi trường kinh doanh của

Singapore từ đó thu hút đầu tư của khu vực tư nhân. Lợi nhuận từ các GLC giúp

46

chính phủ giảm phụ thuộc vào thuế, gia tăng ngân sách, từ đó tăng đầu tư vào cơ sở

hạ tầng và cải thiện môi trường kinh doanh, thu hút các FDI.

Công cụ chính sách phát triển được Singapore áp dụng như ngoại thương và

đầu tư, thông qua thu hút trực tiếp đầu tư nước ngoài. Singapore hướng vào thu hút

các công ty đa quốc gia của Phương Tây nhằm tiếp thu công nghệ và giải quyết việc

làm (Lý Quang Diệu, 2000). Công cụ chính sách nổi bật thứ hai được Singapore áp

dụng là sở hữu cổ phần tại doanh nghiệp, thực tế, Singapore đã xây dựng một nền

kinh tế thành công ở mức độ cao và hệ thống quản trị doanh nghiệp dựa trên các

doanh nghiệp có nhà nước là cổ đông chi phối. Hệ thống này được duy trì từ khi

Singapore là một nước đang phát triển, chuyển thành một nước phát triển và trở

thành một trong những nước có thu nhập bình quân cao hàng đầu thế giới (Dan,

ChengHan và Umakanth, 2015). Các tập đoàn được nhóm họp lại trở nên cạnh tranh

ở bên ngoài (OECD, 2015).

3.1.2.2 Vai trò của Nhà nước trong chính sách phát triển công nghiệp của quốc gia

Các GLC là phương tiện để chính phủ đóng vai trò đi đầu trong việc tạo ra

các ngành công nghiệp mới, khi mà khu vực tư nhân không muốn hay không có khả

năng, cùng với các nhà đầu tư nước ngoài. Chính phủ Singapore đã đóng vai trò

khởi sự trong kinh doanh, theo cách tiếp cận mở rộng của chiến lược công nghiệp

hóa theo kiểu “đuổi bắt”.

Chính phủ Singapore cũng áp dụng cách gia tăng lợi thế so sánh, gia tăng độ

phức tạp của công nghệ và giá trị gia tăng cho nền kinh tế, tăng mức độ chuyển giao

công nghệ từ các nước phát triển (Low và Neng, 2011). Khuyến khích các khu vực

cạnh tranh, chuẩn bị nguồn lực về hạ tầng, kiến thức và tài chính, đồng thời nhanh

nhạy phát huy các cơ hội phát sinh như về vị trí địa lý, trung tâm khu vực Đông

Nam Á để phát triển thành cứ điểm của các tập đoàn quốc tế và trung tâm về cảng

biển, về múi giờ để phát triển thành một trung tâm tài chính quốc tế, … Theo Low

và Neng (2011), Quỹ phát triển cụm ngành ra đời năm 1993 để khắc phục sự thiếu

hụt các cụm ngành công nghiệp, mở rộng sự hợp tác với các công ty đa quốc gia và

hỗ trợ các doanh nghiệp địa phương có tiềm năng. Chính sách công nghiệp của

47

Singapore là cách để phát triển các năng lực mới một cách nhanh chóng hơn nếu để

nền kinh tế tự vận hành.

Thực tế, nỗ lực công nghiệp hoá của Singapore đã thành công. Các GLC được

quản lý tốt, hiệu quả và mang lại lợi nhuận. Chúng đóng vai trò kinh tế thiết yếu trong

chuyển đổi Singapore từ thế giới thứ ba sang một quốc gia đã toàn cầu hoá.

3.1.2.3 Thúc đẩy cạnh tranh với các doanh nghiệp khác trên thị trường và xuất

khẩu

Theo quan điểm của Chính phủ Singapore, e ngại việc các DNNN trở thành gánh

nặng và thua lỗ, các GLC cần phải cạnh tranh được trên thị trường, nếu chúng không có

lợi nhuận thì sẽ bị đóng cửa. Các GLC này phải vận hành trên cơ sở thương mại. Như

nhận định của Nguyên Phó Thủ tướng Singapore, Goh Keng Swee về một ảo tưởng tai

hại ở nhiều nước thế giới thứ ba, rằng chính trị gia và công chức có thể đảm đương thành

công chức năng kinh doanh. Điều này là trái ngược với vô vàn bằng chứng chứng minh,

tuy nhiên niềm tin này vẫn tồn tại. (Sim, Thomsen và Yeong, 2014). Nguyên tắc vận

hành trên cơ sở thương mại đã giúp tách biệt một cách hiệu quả vai trò cổ đông của chính

phủ với vai trò hoạch định chính sách (Israel, 2008).

Chính phủ Singapore trong giai đoạn đầu phát triển đã chọn đi theo các tấm

gương phát triển thành công nhấn mạnh giá thị trường và xuất khẩu và do đó là

cạnh tranh, do vậy tránh được các khó khăn xảy ra của chính sách thay thế nhập

khẩu và chính phủ kiểm soát giá cả (OECD, 2015). Chính phủ đã nhấn mạnh họ sẽ

không thiên vị các GLC với các ưu đãi đặc biệt hay các khoản trợ cấp ẩn hay làm họ

nặng gánh với các trách nhiệm xã hội không có tính kinh tế (Singapore Budget

Speech 2002). GLC được trông đợi sẽ cạnh tranh trên cùng một sân chơi với các

doanh nghiệp khác của khu vực tư nhân (Ministry of Finance, 2002).

3.1.2.4 Các yếu tố tác động đến thành công của chính sách

Năng lực của đội ngũ công chức:

Đội ngũ công chức của Singapore có năng lực, được tạo động lực cao,

Singapore đã tạo được các công chức cao cấp một phần nhờ học bổng dành cho các

48

sinh viên, sau đó, sẽ gắn bó với chính phủ. Các công chức này đóng vai trò thành

viên hội đồng tại các GLC, giám sát hoạt động của ban giám đốc.

Mục tiêu phát triển rõ ràng:

Temasek có mục tiêu rõ ràng là tối đa hóa lợi ích của cổ đông trong dài hạn,

hoạt động trên cơ sở thương mại. Các GLC cũng không phải chịu gánh nặng bởi các

trách nhiệm xã hội.

3.1.3 Chính sách quản trị DNNN ở Singapore:

3.1.3.1 Quản trị hiệu quả là chìa khóa thành công của Singapore

Sau giành quyền tự trị, vào năm 1960, Singapore có thu nhập bình quân đầu

người 428 USD, gần với mức bình quân của thế giới và phải đối diện với những

thách thức to lớn. Ngày nay, Singapore trở thành một trong những nước giàu nhất

thế giới. Hầu như không có tài nguyên thiên nhiên, quản trị hiệu quả đã là chìa khóa

cho thành công của Singapore (Dan, ChengHan và Umakanth, 2015).

3.1.3.2 Nhà nước thực hiện vai trò đối với quản trị công ty thông qua sở hữu trực

tiếp và kiểm soát:

Sự ra đời của Temasek hoạt động như một công ty tư nhân, trên cơ sở thương

mại, định hướng tối đa hóa lợi nhuận trong dài hạn đã giúp tách bạch một cách hiệu

quả chức năng điều hành nền kinh tế và ban hành chính sách của chính phủ với

chức năng của một cổ đông. Theo đó, chính phủ can thiệp rất lỏng vào hoạt động

của các GLC, không can thiệp vào bổ nhiệm nhân sự và các quyết định kinh doanh,

thông qua Temasek đóng vai trò cổ đông. Chính phủ Singapore thực tế là cổ đông

có quyền lực lớn nhất trên thị trường.

3.1.3.2 Nhà nước thực hiện vai trò đối với quản trị công ty như là người kiến tạo sự

phát triển

Theo Azhara (2015), sự thành công của các GLC có vai trò chủ chốt của

chính phủ trong việc tạo môi trường thuận lợi cho các GLC được vận hành tốt.

Chính phủ tạo hỗ trợ bằng cách thiết lập các trúc hỗ trợ và môi trường thuận lợi cho

các GLC phát triển. Ví dụ sự thành lập ngân hàng Phát triển Singapore, giúp các

GLC dễ tiếp cận các quỹ. Để hỗ trợ cho sự thực thi của các GLC, chính phủ còn

49

thành lập một số cơ quan của chính trị để ỗ trợ. Các cơ quan được thành lập như

Hội đồng tiền lương quốc gia (NWC), Ủy ban Phát triển nhà ở (HDB), …

Chính phủ hỗ trợ doanh nghiệp như trong trường hợp của Hãng hàng không

Singapore Airline, chính phủ can thiệp thông quan ngoại giao, tiếp cận các chính

phủ và thảo luận về hợp tác hàng không (Azhara, 2015).

3.1.3.2 Giải quyết tốt vấn đề người đại diện và đội ngũ công chức có động lực cao:

Việc Chính phủ Singapore bài trừ tham nhũng và Singapore là một trong

những quốc gia ít tham nhũng nhất thế giới, là một yếu tố giúp GLC Singapore

được quản lý tốt và không trở thành nạn nhân của tư lợi vốn phổ biến khắp nơi

(Dan, ChengHan và Umakanth, 2015). Singapore đã xử lý tốt vấn đề người đại diện

với chính phủ trong sạch, quản trị công tốt và quản trị công tốt đã được chuyển sang

các GLC. Những công chức Singapore đã được tạo động lực cao hàng đầu thế giới,

nhất là những người liên quan đến phân bổ nguồn dự trữ tài sản thiết yếu (Taussig,

Hieu và Linh, 2015).

GLC được xem vai trò là động lực quan trọng trong phát triển kinh tế

Singapore, chính phủ chọn cách thực hiện quyền kiểm soát các GLCs thông qua việc

bổ nhiệm các công chức cao cấp nhất vào các hội đồng của các công ty này. Các công

chức này đóng vai trò chức năng giám sát ngoài ra thì sự kiểm soát của chính phủ lên

các GLC rất lỏng. Một giải thích cho sự thành công của các công chức tham gia hội

đồng, sau thời kỳ độc lập, chính phủ đã triển khai chương trình học bổng trên diện

rộng. Các sinh viên gắn với chính phủ một khoảng thời gian sau khi học tập tạo ra các

tinh hoa trong khu vực công mà dường như phù hợp với kinh doanh. Sau khi có sự thay

đổi chính sách nhấn mạnh toàn cầu hoá, các hội đồng trở nên có tính quốc tế hơn

(OECD, 2015). Chính phủ không có ý định bổ nhiệm các quản lý hay các nhận sự để

quản lý các công ty và thương không can thiệp vào việc quản lý. Các hội đồng của các

GLC là hội đồng chính sách hơn là hội đồng có chức năng quản lý.

3.1.3.3 Thành công của áp dụng lý thuyết người quản lý và tự chủ kinh doanh

Theo Hiến pháp Singapore, kể cả Tổng thống và Chính phủ Singapore đều

không can thiệp và các quyết định kinh doanh của Temasek, trừ trước hợp để bảo vệ

50

các khoản đã tích trữ được của Temasek. Tổng thống Singapore có vai trò độc lập

và có quyền đối với việc bảo vệ các tài sản trọng yếu và các khoản dự trữ từ quá

khứ; cần có sự chấp thuận của Tổng thống trước khi sử dụng các khoản dự trữ quá

khứ được tiến hành Quyền của cổ đông của Temasek – Bộ Tài chính – bổ nhiệm, tái

bổ nhiệm, miễn nhiệm thành viên hội đồng là đối tượng cần được sự chấp thuận của

Tổng thống. Việc bổ nhiệm và miễn nhiệm CEO của Hội đồng cũng cần sự chấp

thuận của Tổng thống. Hội đồng của Temasek chịu trách nhiệm trước Tổng thống,

đảm bảo những khoản thoái vốn đầu tư được thực hiện đúng mức giá thị trường

(Sim, Thomsen và Yeong, 2014). Các thước đo giám sát, đảm bảo tính tin cậy được

sử dụng để chắc chắn Temasek hoàn thành vai trò công ty sở hữu của nhà nước.

Cho mục đích kiểm soát, Temasek cung cấp báo cáo tài chính kiểm toán được kiểm

toán bởi công ty kiểm toán quốc tế cũng như cập nhật định kỳ cho các cổ đông.

Không như Australia và Canada, không có chỉ tiêu thực hiện (KPI) nào được đặt ra

cho mỗi công ty, thay vào đó là chỉ tiêu lợi nhuận được điều chỉnh rủi ro được sử

dụng như chuẩn để đo (OECD, 2015). Singapore đã áp dụng tốt lý thuyết người

quản lý, những người quản lý của các GLC được thực hiện các quyết định kinh

doanh, hội đồng quản trị đóng vai trò chính sách và giám sát, thực tế các GLC đã

hoạt động hiệu quả, thậm chí tốt hơn các doanh nghiệp phi GLC (Dan, ChengHan

và Umakanth, 2015).

Singapore đã quan tâm đến bảo tồn và đưa văn hóa Khổng giáo vào các

GLC, người đứng đầu cần có trách nhiệm để bảo tồn và gia tăng sự thịnh vượng của

gia đình cho thế sau (OECD, 2015).

3.1.3.4 Xử lý các vấn đề quản trị đối với DNNN: vấn đề về mục tiêu, người đại diện

và sự minh bạch

Các GLC được quản lý trên nển tảng thương mại, Temasek hành động như

một cổ đông tích cực với động lực chính là tối đa hoá lợi nhuận trong dài hạn. Giống

như các tổ chức đầu tư, các khoản đầu tư của Temasek cũng được kết thúc thông qua

thoái vốn. Do Temasek vận hành giống như một công ty thương mại, các quyết định

51

đầu tư, thoái vốn, … không bị can thiệp bởi cổ đông, chính phủ và Tổng thống, do vậy

giúp giải quyết vấn đề mâu thuẫn giữa mục tiêu thương mại và xã hội.

Temasek tuyên bố họ đóng vai trò cổ đông can dự, thúc đẩy sự quản trị công

ty một cách sinh động, hiệu quả (sound governance), điều này bao gồm ủng hộ

thành lập các hội đồng có năng lực cao, nhiều kinh nghiệm và đa dạng nhằm dẫn

dắt và góp ý vào sự lãnh đạo và quản lý. Chính sách của Temasek không can thiệp

trực tiếp vào hoạt động kinh doanh và các quyết định của các công ty nằm trong

danh mục và tôn trọng, nhường lại cho các hội đồng và quản lý. Temasek ủng hộ

các hội đồng độc lập khỏi quản lý để có thể giám sát, theo dõi hoạt động quản lý,

bao gồm việc có các thành viên hội đồng có sức mạnh và kinh nghiệm để giám sát

quản lý. Các GLC có tỷ lệ thành viên Hội đồng quản trị độc lập (64%) cao hơn so

với các doanh nghiệp không phải GLC (48%) và tỷ lệ Hội đồng được dẫn dắt bởi

Chủ tịch Hội đồng độc lập/không quản lý cao hơn so với các doanh nghiệp không

phải GLC (74% so với 28%) (Sim, Thomsen và Yeong, 2014). Các công chức hàng

đầu cũng như những người đã nghỉ hưu được bổ nhiệm vào trong các hội đồng và

các vị trí quản lý cao cấp, họ cũng nắm giữ nhiều vị trí tại các hội đồng, nhằm tạo ra

sự trung thành với chính phủ.

Temasek ủng hộ các hội đồng độc lập với sự tập trung chủ yếu vào giám sát

hoạt động quản lý, hạn chế sự can thiệp trực tiếp vào việc quản lý của các GLC. Bộ

quy tắc quản trị công ty của Singapore cũng chỉ yêu cầu thành viên hội đồng quản

trị độc lập trở nên độc lập với hoạt động quản lý chứ không phải với cổ đông kiểm

soát, điều đó khác biệt hẳn với các quốc gia tương tự có cổ đông kiểm soát đóng vai

trò chi phối. Khác với lý thuyết về quản trị công ty truyền thống, cho rằng vai trò

thành viên hội đồng quản trị độc lập chủ yếu là giám sát cổ đông kiểm soát để bảo

vệ cổ đông nhỏ, trong trường hợp Temasek, giả định cổ đông kiểm soát có động lực

để tư lợi không phù hợp với cấu trúc lợi ích. Dường như động lực chủ yếu của

Temasek khi thực thi quyền kiểm soát của mình là đảm bảo GLC được vận hành

hiệu quả nhằm phục vụ lợi ích lâu dài của Temasek (và cuối cùng là Đảng PAP).

52

Temasek hoàn thành vai trò công ty sở hữu của chính phủ và giảm các thách

thức quản trị bằng các phương tiện giám sát và đảm bảo tính trách nhiệm được đặt ở

nơi cần thiết. Nhờ có tất cả các DNNN ở trong một danh mục đầu tư duy nhất,

Temasek đã áp dụng các thực thành tốt nhất được OECD (2006) khuyến cáo, lúc

làm làm rõ ràng chính sách của chủ sở hữu và đảm bảo áp dụng các chính sách một

cách nhất quán giữa các công ty. Tamesek nắm cổ phần tại lượng lớn các doanh

nghiệp, tổng hợp lại nắm giữ một phần lớn của Kinh tế Singapore. Các doanh

nghiẹp này là các doanh nghiệp dẫn dắt trong các lĩnh vực vận tải hàng không, ngân

hàng, viễn thông và phát triển bất động sản. Mỗi công ty lại đứng đầu của tập đoàn

riêng của mình (OECD, 2015).

Có thể thấy chính phủ Singapore thực hiện vai trò với quản trị công ty thông

qua sở hữu trực tiếp tại doanh nghiệp với vai trò của Temasek, công ty sở hữu vốn.

Temasek được thành lập và hoạt động như một công ty tư nhân với mục tiêu rõ ràng

hướng vào tối đa hóa lợi nhuận trong dài hạn, một hệ thống quản trị công và quản

trị công ty minh bạch, các cơ chế kiểm soát được đặt đúng chỗ và mức độ công bố

thông tin cao.

3.1.4 Thành công với thước đo phân bổ tài nguyên

Hệ thống GLC của Singapore đạt thành công với thước đo phân bổ tài

nguyên hiệu quả, phân tích bằng chứng cho thấy, nhà nước không nhất thiết kém

hiệu quả hơn trong việc phân bổ vốn cho các hoạt động hiệu quả nhất, thậm chí

trong các trường hợp nhất định, điều ngược lại có thể mới đúng (Dan, Chenghan,

Umakanth, 2015). Các GLC cũng đem lại tỷ lệ lợi nhuận trên tài sản và trên vốn cao

hơn các phi GLC.

3.1.5 Nhận định từ kinh nghiệm của Singapore:

Singapore là một kinh nghiệm thành công trong phát triển và quản trị DNNN

và cung cấp một kinh nghiệm, bài học quý cho các quốc gia khác. Quản trị hiệu quả

được cho là chìa khoá thành công của Singapore. Singapore được đánh giá có môi

trường kinh doanh và tự do kinh doanh hàng đầu thế giới, một trong những quốc gia ít

tham nhũng nhất thế giới và được xếp hạng về quản trị công ty tốt nhất ở Châu Á. Các

53

GLC tạo ra kết quả kinh doanh mạnh và phát triển quản trị công ty tốt, được thị trường

đánh giá trị cao hơn so với các doanh nghiệp phi nhà nước. Phân tích dữ liệu từ 2009

đến 2013 cho thấy các GLC thực hàh quản trị công ty tốt hơn so với các doanh nghiệp

phi GLC về vấn đề liên quan đến Hội đồng, lương thưởng, kiểm toán, tính đáng tin cậy

và truyền thông với cổ đông (Sim, Thomsen và Yeong, 2014). Các GLC cũng tạo ra

giá trị lợi nhuận trên tài sản và vốn cao hơn các doanh nghiệp phi GLC.

Kinh nghiệm của Singapore cho thấy một nền kinh tế thành công ở mức độ

cao và một hệ thống quản trị công ty có thể được xây dựng trên nền tảng các doanh

nghiệp có chính phủ đóng vai trò chủ sở hữu chi phối. Điều này khác biệt với quan

niệm đồng thuận về mô hình của Mỹ về định hướng thị trường với cổ đông đóng vai

trò trọng tâm. Gợi ý rằng mô hình của Mỹ không phải là mô hình duy nhất và mô

hình thành công, nếu có, cần phù hợp với đặc thù các quốc gia về điều kiện lịch sử,

kinh tế, văn hoá, thể chế, …. (Dan, ChengHan và Umakanth, 2015), đây là một gợi

ý quan trọng cho các quốc gia khi lựa chọn mô hình phù hợp cho phát triển và quản

trị DNNN của mình. Mô hình này vẫn được duy trì ngay cả khi Singapore đã

chuyển mình từ một nước đang phát triển thành một nước phát triển và hiện đã là

một nước có thu nhập bình quân hàng đầu thế giới.

Tuy vậy, như phân tích của Dan, ChengHan và Umakanth (2015), sự phát triển

và quản trị GLC Singapore xuất phát từ hoàn cảnh đặc thù về lịch sử và văn hoá điều

hành của Singapore, do đó không dễ dàng có thể áp dụng cho các quốc gia khác.

Các yếu tố lịch sử đã tạo động lực thúc đẩy chính phủ tham gia với vai trò

doanh nhân nhằm đáp ứng nhu cầu việc làm tăng cao của người dân trong bối cảnh

tốc độ tăng dân số cao, sự rút lui của các căn cứ quân sự của Anh vốn sử dụng nhiều

lao động thúc đẩy nhu cầu công nghiệp hoá trong bối cảnh nền tảng con người, các

doanh nghiệp tư nhân còn thiếu, không đủ khả năng hay không muốn đóng vai trò

này. Động lực thúc đẩy chính phủ Đảng PAP phát triển kinh tế nhằm giành sự ủng

hộ của người dân, dẫn tới sự hình thành và quản lý tốt các GLC. Do vậy, cấu trúc

tạo ra khiến Temasek có động lực rõ ràng để đảm bảo các GLC được quản trị hiệu

quả vì lợi ích của tất cả cả các cổ đông.

54

Văn hoá điều hành của Singapore cũng có tính đặc biệt, như nhận định của

Fukuyama về vai trò của văn hoá trong tạo ra và quản lý các tổ chức, Singapore có

sự kết hợp của văn hoá Phương Tây (trung tâm tài chính quốc tế, luật pháp dựa trên

nền tảng thông luật của Anh, …), và văn hoá Phương Đông (giáo dục, nhận thức về

vài trò trách nhiệm, phục vụ xã hội, …) tương tự các quốc gia Châu Á khác với vai

trò mạnh mẽ của nhà nước trong thúc đẩy phát triển kinh tế và công nghiệp hoá.

Singapore cũng đã đưa văn hoá Khổng giáo đề cao trách nhiệm người đứng đầu với

giữ gìn và phát triển sự thịnh vượng của cả gia đình, và đưa ý tưởng này vào cả các

GLC (OECD, 2015). Bề ngoài, cơ chế điều hành của Singapore, thị trường tự do và

xếp hạng về quản trị công ty như mô hình Mỹ cho quản trị công ty tốt, tuy nhiên, về

gốc rễ lại có sự khác biệt, hệ thống quản trị công ty của Singapore được xây dựng hoàn

toàn dựa trên các công ty sở hữu bởi các các khối cổ đông tập trung. Nghiên cứu cho

thấy, khi Singapore trở nên thịnh vượng hơn thì sự tập trung này cũng gia tăng.

Yếu tố kinh tế và chính trị cũng có mối tương quan chặt chẽ, thành tích kinh

tế tạo tính chính thống cho vai trò chính trị của Đảng PAP giành lấy sự ủng hộ của

người dân trước các đảng khác. Temasek với động cơ thực thi quyền kiểm soát của

mình đối với các công ty trong danh mục nhằm hướng tới lợi ích lâu dài, bên cạnh

đó, với mục tiêu hướng tới phát triển quản trị tốt, chính phủ cũng áp dụng cách tiếp

cận không dung thứ cho tham nhũng, sự trong sạch của chính phủ cũng là yếu tố

giúp các GLC được quản lý tốt và không trở thành nạn nhân của sự tư lợi. Vấn đề

người đại diện (agency problem) dường như được giải quyết ở Singapore bằng động

lực của chính phủ trong thành tích của GLC, diệt trừ tham nhũng và cơ cấu quản trị

tại các GLC độc lập, minh bạch.

Mô hình GLC cũng có sự khác biệt, do chủ trương các hội đồng độc lập,

cung cấp định hướng chiến lược và giám sát để đem lại lợi ích cho các cổ đông,

cách kiểm soát lỏng của Chính phủ Singapore cũng khác so với các chính phủ khác

như Trung Quốc, nơi chính phủ can thiệp chặt chẽ đối với các DNNN, công tác

quản lý và quản trị các DNNN, bổ nhiệm các vị trí quản lý hàng đầu.

55

Chất lượng quản trị công của Singapore cũng được chuyển giao sang các

GLC, với tính chuyên nghiệp trong quản lý và quản trị, thu hút tài năng hàng đầu và

chính sách không dung thứ với tham nhũng. Các quốc gia khác ít đạt được mức

tương tự của Singapore.

DNNN cũng phải đối mặt với thách thức đặc biệt. Ở nhiều nước trên thế giới,

sở hữu nhà nước bị tách rời với hoạt động của doanh nghiệp, có thể là nhiệm vụ và

yêu cầu không rõ ràng mà DNNN phải đáp ứng. DNNN có thể là đối tượng can dự

của chính trị và lợi ích của các quan chức. Các DNNN có thể hưởng lợi từ ưu đãi và

bảo vệ về chính trị và do đó có lợi thế không cân bằng. Kinh nghiệm của Singapore

cho thấy sự cần thiết của yêu cầu nhiệm vụ kinh doanh rõ ràng và sự cần thiết của

việc có thể vận hành cách xa các tiến trình chính trị. Và có vai trò cần xem xét của

các tiêu chuẩn cao về quản trị công ty: minh bạch, thành viên hội đồng độc lập và

các uỷ ban. Quản trị công ty là tốt cho hoạt động kinh doanh nói chung nhưng đặc

biệt cần thiết đối với DNNN (Sim, Thomsen và Yeong, 2014).

3.2 Kinh nghiệm của Trung Quốc:

3.2.1 Bối cảnh phát triển DNNN ở Trung Quốc:

Theo OECD (2015), không giống một nền kinh tế mới nổi bình thường, nơi

mà chính phủ đưa ra các quyết định chính trị dành hoạt động nào cho nhà nước,

Trung Quốc hiện đại phát triển từ hệ thống kiểu Xô Viết, ở đó các nguồn lực sản

xuất là tài sản của nhà nước và thực hiện quyền sở hữu được xem là cánh tay nối dài

của quyền lực điều hành.

Ảnh hưởng bởi bài học từ kinh nghiệm của kinh tế Nga trong thập niên 1990,

Trung Quốc không cho phép tầng lớp “đầu sỏ” của khu vực tư nhân được phát triển

ở Trung Quốc (Lee, 2009). Vị trí mặc định của các DNNN lớn nhất phải nằm dưới

quyền kiểm soát của chính phủ, như trong chiến lược “nắm to, bỏ nhỏ” củng cố cải

cách khu vực DNNN năm 1997. Như vậy, để đảm bảo môi trường cạnh tranh, nhà

nước đảm bảo có ít nhất ba DNNN hoạt động và cạnh tranh trong một khu vực kinh

tế quan trọng mà vẫn nằm dưới sự chi phối của sở hữu nhà nước (OECD, 2015).

56

Lịch sử của DNNN hiện đại bắt đầu tư năm 1978, khi Tổng Bí thư Đặng

Tiểu Bình áp dụng cải cách kinh tế định hướng thị trường. Trước đo, thiếu vắng nền

kinh tế thị trường, không có sự khác biệt rõ ràng giữa một DNNN và một cơ quan

đại diện của chính phủ phụ trách các yếu tố của quá trình sản xuất (OECD, 2015).

Trước cải cách và tư nhân hoá, sự tập trung hướng vào phát triển sản xuất

kim loại và thép, điện, than, dầu, máy móc và thiết bị, các ngành công nghiệp nặng

khác. Bên cạnh các thất bại, nền tàng cho cấu trúc ngành công nghiệp Trung Quốc

tương lai đã được hình thành.

Các thập niên sau năm 1978, các chiến lược kinh tế đã hoàn thành mục tiêu

xây dựng một “hệ thống kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa” như là yếu tố chính để

xây dựng một xã hội thịnh vượng. Các cách thực hiện trong đó có, cách tiếp cận

“dặt phát triển kinh tế làm trung tâm” và dần từ bỏ sự phụ thuộc và kế hoạch hoá và

công nghiệp nặng, thay thế bằng cơ chế cạnh tranh và thị trường để nâng cao hiệu

quả của khu vực doanh nghiệp. Cho rằng điều này sẽ khởi động sự lan rộng của cải

cách DNNN, phát huy sức mạnh kinh tế và mở đường cho đa sở hữu tại doanh

nghiệp (OECD, 2015).

Theo OECD (2015), Michael Porter sử dụng mô hình khung phân tích để

tiếp cận lịch phát triển của kinh tế Trung Quốc gần đây, theo đó sự phát triển kinh tế

thường diễn ra theo bốn giai đoạn.

Giai đoạn từ giữa những năm 1980 đến cuối những năm 1990, kinh tế Trung

Quốc đã trải qua giai đoạn 1, giai đoạn tập trung vào các yếu tố của sản xuất, như

hình tượng chính “Tất cả các doanh nghiệp thành công đều phụ thuộc vào các yếu

tố sản xuất cơ bản”. Với Trung Quốc, các yếu tố sản xuất chính bao gồm: sự dồi

dào của nguồn lao động giá rẻ, giảm dân số khu vực nông thôn; sự gia tăng của kĩ

năng do giáo dục và đào tạo; khai thác và sử dụng đấ đai, tài nguyên thiên nhiên.

Giai đoạn này, không có sự khác biệt nhiều về sản phẩm trong mỗi ngành công

nghiệp, sự cạnh tranh chủ yếu là bằng giá, và công nghệ được sử dụng phổ biến và

dễ tiếp cận (OECD, 2015).

57

Giai đoạn 2, diễn ra từ cuối những năm 1990 đến 2010. Đặc điểm của giai

đoạn này là cả chính quyền và doanh nghiệp đều có khả năng tài chính và sẵn sàng

đầu tư. Các doanh nghiệp mở rộng đầu tư vào các thiết bị và dự án sản xuất hiệu

quả, với mục tiêu và tiếp nhận công nghệ cao từ thị trường quốc tế. Cải cách kinh tế

cũng giải phóng nhu cầu trong nền kinh tế Trung Quốc. Cùng với đó, chính phủ

Trung Quốc cũng đầu tư mạnh vào cơ sở hạ tầng (OECD, 2015).

Dường như sau khủng hoảng tài chính năm 2008, Trung Quốc đã bước vào

giai đoạn 3, giai đoạn định hướng phát minh, đổi mới.

3.2.2 Chính sách phát triển DNNN của Trung Quốc:

Giai đoạn từ 1978 đến 1992, chính sách phát triển chính là tự do hoá và thúc

đẩy phát triển kinh tế. Các DNNN trong giai đoạn này, được trông đợi sẽ trở nên tự

chủ hơn, ban hành các cơ chế phù hợp để phân bổ thu nhập và trách nhiệm. Giai

đoạn này, kinh tế tư nhân và doanh nghiệp nước ngoài tham gia vào nền kinh tế

Trung Quốc, thúc đẩy chuyên môn hoá và phân quyền. Giai đoạn này, kinh tế Trung

Quốc cơ bản chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hoá sang một kinh tế thị trường, không

có chính sách công nghiệp nào đáng chú ý nào được ban hành (OECD, 2015)

Giai đoạn những năm 1990, với tỷ trọng chiếm quy mô lớn trong nền, các

DNNN hoạt động tốt hơn có đóng góp lớn cho kinh tế vĩ mô. Chính sách trong giai

đoạn 1993 đến 1997, chính sách chủ yếu là sự ra đời của hệ thống kinh tế thị trường

xã hội chủ nghĩa và hệ thống doanh nghiệp hiện đại. Giai đoạn này, vấn đề thua lỗ

lớn của các DNNN được xử lý bằng chính sách không mang tính sở hữu như sáp

nhâp; sự phân chia đơn vị lớn và đơn vị nhỏ; xử lý tài sản xấu trong ngân hàng;

chính sách phá sản; vấn đề người lao động bị sa thải (OECD, 2015).

Năm 1998, các DNNN bước vào giai đoạn đa dạng hoá cổ phần và cải cách

sở hữu. Năm 1997, chính sách “giữ lớn, bỏ nhỏ” được ban hành và thực hiện “chiến

lược tái tổ chức các DNNN”. Chính sách ủng hộ tái cấu trúc và bán các DNNN nhỏ

và vừa. Các DNNN trở thành doanh nghiệp tư nhân và một lượng lớn các đơn vị tập

thể được tái cấu trúc thành các doanh nghiệp.

58

Giai đoạn từ 1998 đến 2002, sự tập trung phần lớn cho vấn đề thiếu hiệu quả

và thua lỗ trên diện rộng của các DNNN. Các biện pháp chủ yếu được sử dụng giai

đoạn này bao gồm sự ban hành các chiến lược giải quyết các khó khăn của doanh

nghiệp trong vòng 3 năm; xử lý vấn đề người lao động mất việc do tái cấu trúc các

doanh nghiệp; thoái đầu tư tại các doanh nghiệp nhỏ và vừa. Chính sách giai đoạn

này một mặt ủng hộ xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển và nâng cấp các ngành công

nghiệp ưu tiên, mặt khác ủng hộ thay đổi cấu trúc nền kinh tế, bao gồm ban hành và

chuyển giao quyền sở hữu doanh nghiệp (OECD, 2015).

Từ năm 2002, mục tiêu phát triển của Trung Quốc bao gồm nỗ lực tiếp tục

thúc đẩy tổng thể đầu tư của xã hội và mở rộng quốc tế.

Ở cấp độ vĩ mô, tầm quan trọng của các DNNN đã suy giảm tương đổi từ khi

áp dụng chính sách đổi mới và mở cửa. Ngay từ năm 1993, vai trò đóng góp vào

doanh thu và thu nhập doanh nghiệp bắt đầu suy giảm. Giai đoạn từ 1998 đến 2010,

tỷ lệ sản phẩm đầu ra của DNNN trong ngành sản xuất đã giảm liên tục từ 77.6%

xuống 26.6%. Số ít các ngành có tỷ lệ DNNN chiếm quá 30% tổng doanh thu

(OECD, 2015). DNNN vẫn đóng vai trò quan trọng trong các ngành như xây dựng,

bất động sản, bán buôn. Nhất là các ngành chiến lược như viễn thông và dịch dịch

hàng không, các DNNN chiếm khoảng 80 – 90%.

Chức năng chính sách công các DNNN thường nhận trách nhiệm bao gồm:

thúc đẩy phát triển kinh tế, giữ giai trò thống lĩnh trong các khu vực quan trọng,

phát triển mối quan hệ cạnh tranh và hợp tác với các doanh nghiệp phi nhà nước,

tránh hành vi sử dụng vị thế thống lĩnh để áp đặt và cung cấp các dịch vụ công.

Hội nghị lần thứ 4 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá XV của Trung Quốc

chỉ ra DNNN đóng vai trò thống lĩnh trong các ngành công nghiệp quan trọng và các khu

vực chủ yếu liên quan đến “huyết mạch” của nền kinh tế quốc gia. Chúng duy trì và dẫn

dắt sự phát triển của nền kinh tế, ảnh hưởng quan trọng đến các mục tiêu vĩ mô của quốc

gia. Hội nghị đã xác định chức năng dẫn dắt của DNNN như sau:

a. Thúc đẩy sự phát triển tổng thể của kinh tế quốc dân: Đòi hỏi không chỉ là

kết quả kinh doanh tốt của các DNNN. Các doanh nghiệp không thể chỉ tập trung

vào sự phát triển của họ, mà còn phải chú ý tới ảnh hưởng của các hoạt động của

59

minh đến với tổng thể nền kinh tế quốc gia. Bên cạnh đó, khi có rủi ro trong nền

kinh tế quốc dân, chính phủ có thể yêu cầu “chức năng điều tiết kinh tế và chức

năng giải cứu” của nhiều DNNN.

b. Giữ vị trí thống lĩnh ở các khu vực và ngành công nghiệp chủ chốt: Các khu

vực này được nêu tại Hội nghị lần thứ 4, chúng liên quan tới “khu vực liên quan tới an

ninh quốc gia, độc quyền tự nhiên, các sản phẩm công quan trọng, ngành dịch vụ,

ngành công nghiệp chủ chốt và các doanh nghiệp chủ chốt trong ngành công nghiệp

công nghệ cao”. Danh sách kết hợp hiệu quả nhiều khu vực thiết yếu đối với phát triển

kinh tế và các khu vực mà tại đó có các thật bại của thị trường.

c. Duy trì sự hiện diện tại các ngành công nghiệp quan trọng: mối quan hệ

giữa DNNN và các doanh nghiệp khác bao gồm cả cạnh tranh và hợp tác.

d. Đảm bảo cạnh tranh bình đẳng giữa DNNN và các doanh nghiệp khác.

Các DNNN không nên lạm dụng vị thế thống lĩnh của mình. Họ phải trả cổ tức và

nhiều loại thuế ở mức ngang bằng với các doanh nghiệp khác (OECD, 2015).

Các DNNN đã có thể hoạt động theo các tiêu chi trên, khu vực kinh tế nhà

nước đóng vai trò tích cực. Tuy nhiên, các nhà quan sát khu vực DNNN Trung

Quốc thường phê phán mức độ sinh lợi của các DNNN cũng như cấu trúc tài chính

ưu ái cho sở hữu nhà nước (OECD, 2015).

3.2.3 Chính sách quản trị nhà nước đối với DNNN của Trung Quốc:

Là một phần thiết yếu trong chính sách “Cải cách và mở cửa”, các DNNN

Trung Quốc đã trải qua quá trình cải cách sở hữu từ những năm 1970 để trở nên

hiệu quả và cạnh tranh hơn. Vào giai đoạn đầu của cải cách, chính phủ cố gắng gia

tăng hiệu quả của các DNNN bằng cách thúc đẩy tính tự chủ và phần thưởng đối

với các doanh nghiệp này, với nhà nước là chủ sở hữu duy nhất tuy nhiên chính phủ

nhận thấy cách tiếp cận này chưa đạt hiệu quả, cách tiếp cận thực sự cần sự tái cấu

trúc mang tính nền tảng đối với cấu trúc sở hữu.

Nhận thấy tiềm năng từ các doanh nghiệp tư nhân thành lập trái luật, do luật

chưa cho phép các doanh nghiệp tư nhân, chính phủ điều chỉnh chính sách cải tổ

sang cho phép tư nhân hoá các DNNN (Garnut, 2005).

60

Luật công ty 1993 cung cấp khung pháp luật cho việc chuyển đổi DNNN

sang mô hình doanh nghiệp hiện đại. Hàng nghìn các DNNN nhanh chóng chuyển

sang công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc công ty cổ phần, trong đó phần vốn nhà

nước được chuyển sang cổ phần. Ban đầu chính phủ giới hạn chuyển nhượng cổ

phần giữa các DNNN nhưng nhanh chóng sau đó, doanh nghiệp tư nhân có thể nhận

chuyển nhượng cổ phần một cách hợp pháp. Sự ra đời của thị trường chứng khoán ở

Thâm Quyến và Thượng Hải vào các năm 1990, 1991 tiếp tục thêm nữa tạo điều

kiện cho các công ty phát hành cổ phần cho tư nhân, tạo ra quá trình tư nhân hoá

(Chang và Jin, 2016).

Cùng lúc đó, chính phủ tạo điều kiện cho phá sản các DNNN không có khả

năng trả nợ. Vào năm 1995, chính phủ Trung Quốc áp dụng chính sách “giữ lớn, bỏ

nhỏ”. Bằng việc “chỉ giữ lại các công ty lớn” chính phủ có thể nắm giữ và kiểm soát

các công ty có vai trò quan trọng chiến lược trong ngành tài nguyên, tiện ích và

năng lượng. Những công ty còn tồn tại này phát triển lớn hơn và có lợi nhuận hơn,

hoàn thành mục tiêu của chính sách cải cách. Số lượng DNNN giảm từ 47.958 năm

1998 xuống 5.118 năm 2009 (Chang và Jin, 2016). Các doanh nghiệp này chỉ chiếm

1,3% tổng số doanh nghiệp nhưng chiếm tới 8,2% tổng số tài sản (Chang, 2013).

Sau một loạt các cải cách, hầu hết các DNNN được tái cấu trúc thành các

công ty cổ phàn, trong đó chính phủ nắm lượng lớn cổ phần. Do vậy, về nguyên tắc

các doanh nghiệp này có thể vận hành tương tự các doanh nghiệp tư nhân, nhưng về

sở hữu trực tiếp, gián tiếp bởi chính phủ vẫn không thay đổi. Các doanh nghiệp này

được quản lý và giám sát bởi các cơ quan chính phủ khác nhau.

SASAC được thành lập năm 2003 theo mô hình Temasek của Singapore để

sáp nhập sự sở hữu và kiểm soát của chính phủ. Khi thành lập SASAC, kiểm soát

196 doanh nghiệp trong các ngành công nghiệp quan trọng chiến lược, số lượng này

giảm xuống 106 doanh nghiệp vào năm 2015. Chính quyền ở các tỉnh và thành phố

Trung Quốc cũng thành lập các SASAC địa phương để kiểm soát các tài sản sở hữu

bởi các chính quyền địa phương.

61

Theo Chang và Jin (2016), mặc dù có các loại DNNN khác nhau, hầu hết các

DNNN niêm yết ở Trung Quốc đều có cấu trúc sở hữu dạng kim tự tháp. Cấu trúc

sở hữu điển hình gồm có đơn vị kiểm soát cuối cùng (ultimate controller) ở đỉnh

kim tự tháp kiểm soát công ty niêm yết thông qua bình quân 2.6 nấc thang bao gồm

các đơn vị kiểm soát trung gian, trực tiếp kiểm soát các công ty niêm yết.

Theo Chang và Jin (2016), Uỷ ban Giám sát và Quản lý tài sản nhà nước

(SASAC) đóng vai trò trung trong cải cách DNNN. Giai đoạn khởi đầu của cải cách

DNNN, các bộ khác nhau quản lý các tài sản nhau. Quyền kiểm soát các DNNN

phân tán ở các bộ khác nhau, khiến cho việc cải thiện hiệu quả của các doanh

nghiệp này trở nên khó khăn. Do vậy, SASAC được thành lập để thống nhất lại các

quyền kiểm soát này vào năm 2003. Từ đó, SASAC trở thành cơ quan đại diện của

nhà nước như là nhà đầu tư, giám sát và quản lý các tài sản nhà nước sở hữu.

SASAC có các vai trò như sau:

a. Trách nhiệm của nhà quản lý tài chính với các doanh nghiệp được cung

cấp vốn, để đảm bào quyền và lợi ích của chủ sở hữu theo luật và quy định quản lý;

b. Hướng dẫn và ủng hộ cải cách và tái cấu trúc các DNNN và các doanh

nghiệp nhà nước có sở hữu;

c. Tạo ra các ban kiểm soát;

d. Bổ nhiệm, bãi nhiệm và đánh giá người đứng đầu các doanh nghiệp các

thủ tục của luật, khen thưởng hay phạt những người theo kết quả kinh doanh;

e. Giám sát sự bảo vệ và gia tăng giá trị tài sản của nhà nước bằng các

phương tiện thống kê và kiểm toán;

f. Khởi thảo các quy định và luật để giám sát và quản lý các tài sản do nhà

nước sở hữu.

Để thực hiện các chức năng trên, SASAC kiểm soát cấu trúc sở hữu có 2 hay 3

tầng, đôi khi nhiều hơn (Naughton, 2006). Trong đó, các DNNN niêm yết ở vị trí đáy

của kim tự tháp với các SASAC đứng ở đỉnh tháp. Ở giữa của cấu trúc kim tự tháp là các

các công ty mẹ, đầu tư hoặc các công ty nắm giữ vốn, thường là các DNNN.

62

Theo Chang và Jin (2016), phát hiện của nghiên cứu cho thấy cả sở hữu trực

tiếp và gián tiếp của chính phủ có tác động tiêu cực lên kết quả hoạt động của các

doanh nghiệp niêm yết ở Trung Quốc. Các doanh nghiệp trực tiếp do chính phủ nắm

quyền sở hữu trực tiếp có kết quả kinh doanh kém nhất. Doanh nghiệp dưới sự giám sát

của các SASACs chỉ có kết quả hoạt động tốt hơn chút ít. Trong khi, ngược lại, các

doanh nghiệp kiểm soát bởi các cá nhân tư nhân hoạt động tốt nhất, tiếp đó doanh

nghiệp kiểm soát bởi các công ty. Các SASAC lẽ ra phải chuyên môn hoá, nên có các

chuyên gia quản lý các DNNN, quản lý tốt hơn so với các bộ của chính phủ. Tuy nhiên,

kết quả gây ra sự thất vọng. Tuy nhiên, các mô hình sử dụng gợi ý Tobin’s Q có tiềm

năng cao cho hoạt động trong tương lai dưới sự kiểm soát của SASAC trung ương.

3.2.4 Nhận định từ kinh nghiệm của Trung Quốc:

3.2.4.1 Về chính sách phát triển DNNN của Trung Quốc:

a. Thành công theo mô hình phát triển Đông Á như tư tưởng Hậu-Chủ nghĩa

phát triển

So sánh giữa chính sách phát triển nói chung và phát triển DNNN nói riêng

của Singapore và Trung Quốc có một số điểm tương đồng của mô hình Đông Á

trong đó nhà nước đóng vai trò quan trọng, bao gồm cả đầu tư của nhà nước cũng

như vai trò của DNNN trong chính sách phát triển, cụ thể theo khung phân tích bốn

giai đoạn phát triển của Porter.

Đến hiện nay, xét theo vốn hóa thị trường các DNNN đều chiếm tỷ trọng lớn,

GLC chiếm 37% tổng vốn hóa thị trường chứng khoán Singapore (Dan, ChengHan

và Umakanth, 2015) và 55.8% ở Trung Quốc (Chang và Jin, 2016). DNNN ở

Singapore và Trung Quốc đều giữ vị trí thống trị tại các ngành có tầm quan trọng

chiến lược như viễn thông, hàng không. Tổng đầu tư của Trung Quốc tăng từ 40%

trong năm đầu thế kỷ lên 50% hiện nay, trong đó có đầu tư mạnh mẽ vào cơ sở hạ

tầng của chính phủ Trung Quốc (OECD, 2015).

b. Thúc đẩy cạnh tranh và xuất khẩu:

Bên cạnh đó, chính sách phát triển của DNNN hiện đại ở Singapore và Trung

Quốc diễn ra trong bối cảnh khác nhau về chính trị, kinh tế, văn hóa …. Các DNNN hiện

63

đại bắt nguồn từ nền kinh tế Trung Quốc theo mô hình Xô viết, theo đó, mọi yếu tố sản

xuất đều thuộc về nhà nước, các DNNN là cánh tay nối dài của các cơ quan của chính

phủ. Quá trình phát triển của DNNN hiện đại của Trung Quốc là quá trình tái cơ cấu,

“giữ lớn, bỏ nhỏ”, trong khi số lượng DNNN giảm đi thì giá trị tài sản lại tăng lên.

Theo Studwell (2013), các DNNN trước đó tận hưởng độc quyền ngách, mỗi

công ty đều có lãnh địa sản phẩm riêng, bị buộc phải cạnh tranh với nhau. Trong

lĩnh vực thượng nguồn và những ngành tài chính, có hai, ba hay bốn công ty tham

gia thị trường, phải đối đầu trực tiếp với nhau để giành quyền thống lĩnh thị trường.

Những nhóm đọc quyền này đã tối đa hóa lợi nhuận chưa từng thấy ở các doanh

nghiệp quốc doanh độc quyền.

Cũng theo Studwell (2013), các DNNN phải chịu kỷ luật xuất khẩu. Chúng

tạo ra kết quả ấn tượng trong tạo ra các sản phẩm với độ phức tạp ngày càng cao, có

thể cạnh tranh trên thị trường thế giới. Các doanh nghiệp đạt được năng lực cạnh

tranh quốc tế trong sản xuất máy móc khai mỏ, máy móc xây dựng, công cụ cơ khí,

… Cơ quan thực thi kỷ luật xuất khẩu lớn nhất lên các doanh nghiệp sản xuất khu

vực công là Ngân hàng phát triển Trung Quốc.

c. Công cụ cho chính sách phát triển của nhà nước:

Cũng theo Studwell (2013), những doanh nghiệp quốc doanh trung nguồn

được bảo vệ khỉ sự phân mảnh của thị trường bằng rào cản gia nhập ngành lớn.

Những doanh nghiệp sản xuất quốc doanh được hưởng lợi lớn từ mối quan

hệ với các viện nghiên cứu nhà nước.

Theo Studwell (2013), khi Ủy ban cải cách và phát triển quốc gia (NDRC)

hoạch định một chính sách phát triển tuabin gió, họ khuyên chính phủ phân bổ một

tỷ lệ lớn trợ cấp. Quyết định của chính phủ và hoạt động mua sắm của chính phủ tạo

ra thị trường cho sản phẩm tua-bin gió. Các doanh nghiệp sản xuất sản phẩm cho

các công ty quốc doanh nhận được nhiều sự hỗ trợ của NDRC và chiến dịch của

chính phủ để nội địa hóa máy móc sử dụng trong nền kinh tế. Chính phủ có thể áp

dụng không cho vay, không mua sắm gì đối với các doanh nghiệp không mua sản

phẩm Trung Quốc theo mục tiêu của chính phủ.

64

d. Thực hiện chính sách phát triển công nghiệp:

SASAC) đóng vai trò trung trong cải cách DNNN. Giai đoạn khởi đầu của

cải cách DNNN, các bộ khác nhau quản lý các tài sản nhau. Quyền kiểm soát

các DNNN phân tán ở các bộ khác nhau, khiến cho việc cải thiện hiệu quả của

các doanh nghiệp này trở nên khó khăn. Do vậy, SASAC được thành lập để

thống nhất lại các quyền kiểm soát này vào năm 2003. Từ đó, SASAC trở thành

cơ quan đại diện của nhà nước như là nhà đầu tư, giám sát và quản lý các tài

sản nhà nước sở hữu.

Trung Quốc đã phát triển một danh sách những doanh nghiệp trung nguồn

lớn với khả năng cạnh tranh toàn cầu. Trong giai đoạn đầu, các doanh nghiệp trung

nguồn Trung Quốc sử dụng công nghệ cốt lõi được nhập khẩu và sử dụng cho thị

trường trong nước. Các doanh nghiệp sau đó đi lên biên công nghệ toàn cầu. Các

doanh nghiệp phải chịu cạnh tranh nhiều hơn và chịu kỷ luật xuất khẩu, sản xuất ra

các sản phẩm có độ phức tạp ngày càng cao, có thể cạnh tranh trên thị trường thế

giới. Trung Quốc là quốc gia sinh ra nhiều khu vực sản xuất do nhà nước quản lý

thành công nhất ở một quốc gia đang phát triển.

3.2.4.2 Về chính sách quản trị nhà nước đối với DNNN của Trung Quốc:

Có thể nhận thấy so sánh chính sách của nhà nước đối với các GLC của

Singapore và với các DNNN của Trung Quốc dựa trên nền tảng thị trường nhiều

hơn. Temasek hoạt động như một công ty tư nhân đầu tư thương mại, đóng vai trò

như một cổ đông và nhà đầu tư tích cực, với danh mục trải rộng nhiều ngành. Các

GLC không được trợ cấp của chính phủ và cũng không phải gánh các gánh nặng

trách nhiệm xã hội. Trong khi đó, các DNNN của Trung Quốc, yêu cầu không chỉ là

hoạt động kinh doanh, còn phải chú ý vai trò tới sự phát triển của tổng thể nền kinh

tế và khi có rủi ro trong nền kinh tế quốc dân, chính phủ có thể yêu cầu “chức năng

điều tiết kinh tế và chức năng giải cứu” của nhiều DNNN.

a. Quản trị nhà nước đối với DNNN của Trung Quốc

Mô hình quản trị đối với DNNN cùa Trung Quốc và Singapore có điểm

tương đồng, đó là vai trò quan trọng của nhà nước và hai tổ chức đóng vai trò trung

65

tâm nắm giữ tài sản của nhà nước, các SASAC ở Trung Quốc và Temasek ở

Singapore, và đóng vai trò giám sát, quản trị đối với các DNNN. Điểm tương đồng

về tỷ lệ vốn hóa cao của các DNNN trên thị trường chứng khoán, Singapore và

Trung Quốc có điểm tương đồng, chính phủ với vai trò cổ đông đều là người chơi

quan trọng nhất trên thị trường. Nhà nước với vai trò cấp phép độc quyền thương

mại theo Baker và Quéré (2014), hai nhà nước đều giữ các ngành có vị trí chiến

lược quan trọng như viễn thông, hàng không do các DNNN giữ vai trò thống trị.

b. Vấn đề người đại diện

Tuy vậy, theo Chang và Jin (2016), có sự khác biệt giữa các SASAC và

Temasek. Mặc dù là hai đại diện của nhà nước trong sở hữu, giám sát, quản lý các

DNNN, hai tổ chức này lại có sự khác biệt, do vậy sẽ ảnh hưởng đến quản trị đối

với các DNNN. SASAC là được thiết kế như một đơn vị công đặc biệt, vẫn là một

cơ quan điều hành đại diện chính phủ. Hơn nữa, các SASAC không vận hành trên

cơ sở thương mại, thay vào đó vận hành như một cơ quan chính phủ. Các lãnh đạo

DNNN trung ương còn có vị trí chính trị. Trong khi đó, Temasek được xây dựng

như một công ty đầu tư thành lập theo Luật Công ty của Singapore. Do vậy,

Temasek sở hữu và quản lý các GLC trên cơ sở thương mại, và tách bạch một cách

có hiệu quả vai trò cổ đông của chính phủ với vai trò điều hành và xây dựng chính

sách (Israel, 2008). Mô hình SASAC so với Temasek chưa đem lại hiệu quả trong

tiệc tách các chức năng này của chính phủ Trung Quốc.

Cấu trúc tổ chức hai cơ quan này khác nhau. SASAC được tổ chức theo các

phòng chức năng theo mô hình cơ quan chính phủ và nhân viên của SASAC là nhân

viên thuộc chính phủ.

c. Nhà nước thực hiện vai trò đối với quản trị công ty thông qua sở hữu trực

tiếp và kiểm soát:

Theo Chang và Jin (2016), quyền quyết định cũng khác nhau giữa DNNN

Trung Quốc và Singapore. Giám đốc điều hành và Chủ tịch của các DNNN trung

ương đồng thời có ví trí trong hệ thống chính trị. Thực tế, họ được coi là các nhân

viên chính phủ. Họ được bổ nhiệm bởi Trung ương Đảng Cộng sản, không phải bởi

66

SASAC. Trong khi đó, Temasek trực tiếp tham dự vào bổ nhiệm các Giám đốc điều

hành và Chủ tịch của các công ty trong danh mục, mặc dù chỉ có một phần cổ phần

giống như các SASAC. Do đó, Temasek có thể thực hiện chức năng giám sát và

kiểm soát chủ động hơn so với các SASAC.

Kiến nghị mà Chang và Jin (2016) đưa ra là giảm bớt các bậc trung gian

trong mô hình kim tự tháp kiểm soát của SASAC cho đến các công ty niêm yết,

giúp cho SASAC có thể có tác động, quản lý trực tiếp lên các doanh nghiệp do họ

sở hữu.

d. Nhà nước thực hiện vai trò đối với quản trị công ty thông qua cấp phép

độc quyền thương mại:

Trung Quốc đã xây dựng độc quyền nhóm với hai, ba, bốn doanh nghiệp

cạnh tranh giành vị thế thống lĩnh. Theo Studwell (2013), chính phủ giữ hoàn toàn

quyền kiểm soát các doanh nghiệp thượng nguồn và dịch vụ. Các doanh nghiệp

trung nguồn được bảo vệ khỏi sự phân mảnh bằng rào cản gia nhập ngành lớn.

e. Thách thức trong trường hợp nhà nước đóng vai trò cổ đông kiểm soát

Theo Chang và Jin (2016), SASAC hiện tại phải đối mặt với nhiều thách

thức để cải thiện quản trị công ty đối với các DNNN. Các DNNN của Trung Quốc

phải hướng tới cả hai mục tiêu thương mại và phi thương mại, làm giảm cả tính

trách nhiệm và cảm nhận về mục đích. Theo OECD (2015) cần có sự tách biệt rõ

ràng giữa mục tiêu thương mại và mục tiêu phi thương mại. SASAC phải đối mặt

với cả vấn đề tư lợi của các nhà quản lý cũng như các chính trị gia và công chức,

những người tiếp cận các DNNN với các mục tiêu của riêng họ. Bên cạnh đó, các

DNNN cũng ít bị các đòi hỏi công bố thông tin hơn các doanh nghiệp tư nhận, do

vậy thiếu giám sát và kỷ luật từ thị trường tài chính.

67

CHƯƠNG 4: THỰC TRẠNG VÀ HÀM Ý CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN,

QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DNNN TẠI VIỆT NAM

Hệ thống DNNN tại Việt Nam có những điểm tương đồng và khác biệt so

với ở Singapore và Trung Quốc. Điểm tương đồng đó là DNNN (GLC trong trường

hợp Singapore) đều giữ vị trí quan trọng trong nền kinh tế. Là các quốc gia Đông Á,

có những tương đồng về văn hóa, nhà nước và công cụ hỗ trợ là các DNNN đóng

vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế. Việt Nam tương đồng với Trung Quốc ở

một điểm nữa là cùng xuất phát từ mô hình kinh tế xã hội chủ nghĩa, các DNNN

hoạt động giống như các cơ quan của chính phủ.

Theo Taussig, Hiếu và Linh (2015), thách thức cốt lõi mà nhà nước phải đối

mặt vẫn tương tự như thách thức tại khởi đầu của quá trình chuyển đổi từ ba thập kỷ

trước: làm sao để chuyển sự kiểm soát nền kinh tế thông qua sở hữu trực tiếp tại

DNNN và quản trị các doanh nghiệp phi nhà nước thông qua các luật và thể thể

đáng tin cậy và minh bạch. Riedel và Tran (1997) từng ủng hộ quá trình kiểu Đài

Loan cho Việt Nam, nơi nhà nước tránh các thách thức chính trị của cải cách

DNNN và thay vào đó tập trung vào các thể chế thị trường áp dụng đồng đều cho tất

cả. Chiến lược thay thế này cho phép khu vực tư nhân của Đài Loan phát triển và

cân bằng ảnh hưởng của DNNN lên tổng thể nền kinh tế. Nhưng các DNNN nhiều

quyền lực và các đại diện của nhà nước phụ thuộc vào chúng (như là công cụ kiểm

soát hay nguồn thu nhập) đã làm cản trở xây dựng các thể thế thị trường minh bạch

và khu vực nhà nước rất thiếu hiệu quả tiếp tục sử dụng nguồn lực có hạn đã làm

hạn chế sự phát triển của khu vực tư nhân. Do vậy, theo Taussig, Hiếu và Linh

(2015), thật khó nhìn thấy sự phát triển tích cực của kinh tế Việt Nam nếu tình trạng

này tiếp tục duy trì, và một lần nữa, cải cách DNNN tiếp tục đóng vai trò trung tâm

trong tranh luận chính sách của đất nước.

Theo Taussig, Hiếu và Linh (2015), các thành công của đổi mới trong thời

gian qua chủ yếu là do mạnh mẽ phá bỏ cơ chế kế hoạch tập trung và sự hội nhập

vào kinh tế toàn cầu. Tuy vậy, Việt Nam đã bỏ qua nhiệm vụ xây dựng bộ máy

68

hành chính có đủ các năng lực để thiết kế và áp đặt các quy định minh bạch để quản

trị các thị trường mới hình thành.

4.1. Nhận thức của Đảng và Nhà nước Việt Nam về vai trò, vị trí của DNNN:

Qua các kỳ đại hội Đảng, từ Đại hội Đảng VI (năm 1986) đến đại hội Đảng

XII (năm 2016), nhận thức về vai trò của DNNN đã có nhiều thay đổi. Từ chỗ được

nhận thức là công cụ của Nhà nước để đóng vai trò dẫn dắt nền kinh tế sang chỉ

đóng vai trò tham gia vào những lĩnh vực mà doanh nghiệp thuộc các thành phần

kinh tế khác không đầu tư (Trần Đình Thiên, Nguyễn Đình Hòa, 2018).

Tại Đại hội Đảng VI, quan niệm vai trò của kinh tế nhà nước đồng nghĩa với

các doanh nghiệp quốc doanh “chiếm tỷ trọng lớn trong cả sản xuất và lưu thông”

(Trần Đình Thiên, Nguyễn Đình Hòa, 2018).

Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 khóa IX (năm 2001) đã khẳng định vai

trò của DNNN, như sau: “DNNN giữ vị trí then chốt trong nền kinh tế, làm công cụ

vật chất quan trọng để Nhà nước định hướng và điều tiết kinh tế vĩ mô, làm lực

lượng nòng cốt, góp phần chủ yếu để kinh tế nhà nước thực hiện vai trò chủ đạo

trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, là chủ lực trong hội nhập

kinh tế quốc tế”.

Theo Đại hội X (năm 2006) thì sẽ thu hẹp các lĩnh vực mà Nhà nước nắm

độc quyền kinh doanh, độc quyền doanh nghiệp bị xóa bỏ và “tập trung chủ yếu vào

một số lĩnh vực kết cấu hạ tầng, sản xuất tư liệu sản xuất và dịch vụ quan trọng của

nền kinh tế, vào một số lĩnh vực công ích”.

Đại hội XII (năm 2016), quan niệm về vai trò của DNNN của Đảng đã có sự

thay đổi, đổi mới: “DNNN tập trung vào những lĩnh vực then chốt, thiết yếu; những

địa bàn quan trọng và quốc phòng an ninh; những lĩnh vực mà doanh nghiệp thuộc

các thành phần kinh tế khác không đầu tư”.

Như vậy, quan niệm của Đại hội XII về vai trò của DNNN tương đồng với

quan niệm của chính phủ Singapore và Trung Quốc, DNNN tập trung vào các lĩnh

vực then chốt, thiết yếu.

69

4.2. Đổi mới cơ chế, cách thức quản lý nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam:

Tiếp tục đường lối đổi mới kinh tế, Đại hội VII của Đảng (1991) đề ra chủ

trương sắp xếp lại và đổi mới quản lý các liên hiệp quốc doanh, bảo đảm kinh tế

quốc doanh phát triển có hiệu quả; thực hiện cho thuê, chuyển hình thức sở hữu

hoặc giải thể các cơ sở thua lỗ kéo dài và không có khả năng vươn lên.

Nghị quyết Trung ương 4, khóa VIII đã nêu: “Đối với những doanh nghiệp

nhỏ thua lỗ kéo dài mà không cần thiết duy trì sở hữu nhà nước, cần áp dụng các hình

thức xử lý thích hợp như: sáp nhập, đấu thầu công khai cho thuê, khoán kinh doanh

hoặc bán, giao cho tập thể cán bộ, công nhân với điều kiện đảm bảo công ăn việc làm

cho người lao động và thực hiện pháp luật của Nhà nước”. Việc thực hiện chủ trương

giao, bán và khoán kinh doanh, cho thuê DNNN có ý nghĩa trong việc tách quyền sở

hữu với quyền sử dụng tài sản của Nhà nước tại doanh nghiệp, tạo cho DNNN sản xuất

kinh doanh từng bước chuyển sang hoạt động theo cơ chế thị trường.

Nghị quyết Đại hội VII xác định “Sắp xếp lại các liên hiệp xí nghiệp, tổng

công ty phù hợp với yêu cầu sản xuất kinh doanh trong cơ chế thị trường”. Theo đó,

Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các Quyết định 90/TTg và 91/TTg ngày 7/3/1994

về sắp xếp lại DNNN với việc thành lập các tập đoàn kinh tế có quy mô vừa và lớn,

đó là Tổng công ty 90 và Tổng công ty 91.

Hội nghị lần 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng (khóa IX), tháng 9/2001, đã

ra Nghị quyết về thí điểm thành lập các tập đoàn nhà nước trong một số ngành, lĩnh

vực then chốt của nền kinh tế nhằm tạo động lực phát triển cho các ngành, lĩnh vực

khác và toàn bộ nèn kinh tế.

Nhà nước cũng từng bước tách chức năng quản lý nhà nước ra khỏi chức

năng kinh doanh của doanh nghiệp và tách biệt chủ sở hữu nhà nước với quản lý

nhà nước. Với Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003 và Luật Doanh nghiệp 2005, mô

hình thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN đã có chuyển biến

tích cực hơn từ mô hình “song trùng” sang mô hình mới tập trung. Việc tách bạch

giữa chủ sở hữu nhà nước với quản lý nhà nước được cải cách triệt để hơn tại Hội

nghị Trung ương 6 khóa XI (tháng 10/2012), Nghị quyết Trung ương 4 khóa XII

70

yêu cầu: “Sớm xóa bỏ chức năng đại diện sở hữu của các bộ, Ủy ban nhân dân đối

với vốn, tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp” và Nghị quyết số 05-NQ/TW của

Hội nghị Trung ương 4 khóa XII tiếp tục khẳng định về việc khẩn trương thành lập

cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp chậm

nhấn đến 2018. Theo đó, các bộ, ngành và địa phương chuyển giao quyền đại diện

chủ sở hữu vốn nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty sang cho cơ quan đại diện

chuyên trách quản lý vốn nhà nước để tập trung làm nhiệm vụ quản lý nhà nước.

Những cải cách này đã từng bước loại bỏ các cơ quan chủ quản có thể can thiệp sâu

vào hoạt động của doanh nghiệp, đồng thời góp phần cải thiện môi trường kinh

doanh, tạo sự cạnh tranh bình đẳng giữa DNNN với các doanh nghiệp thuộc thành

phần kinh tế khác.

Tuy vậy, theo Taussig, Hiếu và Linh (2015), ở Singapore chính phủ giảm

đến mức tối đa sự khác nhau giữa nhà nước và tư nhân với đội ngũ công chức được

khích lệ thuộc loại cao nhất thế giới, đặc biệt là đối với những người tham dự vào đầu

tư khoản tiết kiệm trọng yếu của quốc gia (Sim, Thomsen, Yeong, 2014). Việt Nam thể

hiện rất ít lòng khao khát đem động lực đó vào đội ngũ công chức và sự thiếu hiệu quả

liên quan đến khu vực nhà nước trong đó bao gồm sự phân bổ nguồn lực yếu kém và

sự trục lợi của các doanh nghiệp, các nhà quản lý và nhân viên các công ty đó.

4.3. Cải cách sở hữu của DNNN tại Việt Nam:

4.3.1. Chủ trương, chính sách về cải cách sở hữu DNNN tại Việt Nam

Trong tiến trình chuyển đổi kinh tế từ cơ chế tập trung, quan liêu, bao câp

sang cơ chế thị trường, Đảng nhận thức sự đa dạng hóa các hình thức sở hữu đòi hỏi

tất yếu. Trong tiến trình này, cải cách DNNN thông qua đa dạng hóa sở hữu DNNN,

tức là thực hiện cổ phần hóa DNNN nhằm thu hút các nguồn vốn, phát huy quyền tự

chủ kinh doanh, nâng cao hiệu quả và sức cạnh tranh của doanh nghiệp. Việc thực

hiện cổ phần hóa DNNN cũng nhằm cải cách thể chế, thúc đẩy sự tham gia của

thành phần kinh tế tư nhân.

Chủ trương cải cách sở hữu DNNN từ Nghị quyết Hội nghị Trung ương 2

khóa VII (tháng 11/1991) với xuất phát điểm là thí điểm cổ phần hóa: “Chuyển một

71

số doanh nghiệp quốc doanh có điều kiện thành công ty cổ phần và thành lập một số

công ty quốc doanh cổ phần mới. Phải làm thí điểm, chỉ đạo chặt chẽ, rút kinh

nghiệm cu đáo trước khi mở rộng trong phạm vi thích hợp”. Việc thí điểm cổ phần

hóa DNNN bắt đầu từ Chỉ thị số 202/CT ngày 8/6/1992 của Chủ tịch Hội đồng Bộ

trưởng với việc thí điểm chuyển một số DNNN thành công ty cổ phần. Chủ trương

về cổ phần hóa DNNN được chế định bởi văn bản có tính pháp lý cao hơn là Nghị

định số 28-CP ngày 7/5/1996 về chuyển một số DNNN thành công ty cổ phần. Đây

là văn bản pháp lý chính thức thực hiện chủ trương cổ phần hóa DNNN.

Từ đánh giá các kết quả cổ phần hóa DNNN, Nghị quyết Hội nghị Trung

ương 4 khóa VIII và Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 khóa IX chỉ đạo đẩy nhanh

tiến độ cổ phần hóa DNNN và mở rộng diện các DNNN cần cổ phần hóa, kể cả một

số tổng công ty và doanh nghiệp lớn. Theo đó, ngày 21/4/1998, Thủ tướng Chính

phủ ra Chỉ thị số 20/1998/CT-TTg về đẩy mạnh sắp xếp và đổi mới DNNN, trong

đó mở rộng lĩnh vực và quy mô cổ phần hóa. Tiếp đó, nhằm đẩy nhanh tiến độ cổ

phần hóa DNNN. Chính phủ ban hành Nghị định 44/1998/NĐ-CP ngày 29/6/1998

về chuyển DNNN thành công ty cổ phần. Chủ trương về cổ phần hóa DNNN được

thể chế hóa và nâng cao địa vị pháp lý cao hơn với các quy định trong Luật Doanh

nghiệp nhà nước 2003. Với chủ trương này, hàng loạt doanh nghệp và bộ phận

DNNN không cần nắm giữ 100% vốn được cổ phần hóa, chuyển thành các doanh

nghiệp đa sở hữu có hoặc không có cổ phần nhà nước.

Bước phát triển mới trong quan điểm của Đảng về cổ phần hóa DNNN được

thể hiện trong Nghị quyết Trung ương 3 khóa XI về chủ trương tái cơ cấu DNNN,

trọng tâm là các tập đoàn, tổng công ty nhà nước (là một trong ba nhiệm vụ trọng

tâm về tái cơ cấu nền kinh tế Việt Nam).

Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 3/6/2017 của Hội nghị Trung ương 5 khóa

XII đề ra mục tiêu đến năm 2020: Phấn đấu hoàn thành thoái vốn tại các doanh

nghiệp mà Nhà nước không cần nắm giữ, tham gia góp vốn.

Phân tích về tiến trình cải cách sở hữu DNNN ở Việt Nam có thể thấy, Đảng

chủ trương thực hiện theo cách tiếp cận tiệm tiến. Việc cổ phần hóa bắt đầu thực

72

hiện từ doanh nghiệp quy mô nhỏ và vừa, các công ty thành viên; sau đó mở rộng

đối tượng là các tổng công ty, công ty mẹ trong tập đoàn kinh tế nhà nước, ngân

hàng thương mại nhà nước với quy mô không hạn chế.

Trong thời kỳ đầu thực hiện cổ phần hoá, đối tượng là các DNNN hoạt động

trong các lĩnh vực ngành nghề Nhà nước không cần nắm giữ, sau đó cổ phần hoá

được mở rộng sang các doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực then chốt của

nền kinh tế, là doanh nghiệp quy mô lớn, có khả năng sinh lời cao.

Trong 10 năm đầu, mục tiêu chủ yếu của cổ phần hoá là đổi mới tổ chức

quản lý; tạo điều kiện thuận lợi và ưu đãi cho người lao động, nâng cao hiệu quả

hoạt động của doanh nghiệp. Với việc ban hành Nghị định số 64/2012/NĐ-CP, mục

tiêu cổ phần hoá được điều chỉnh nhằm bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước,

doanh nghiệp, nhà đầu tư và người lao động. Việc ban hành Nghị định số 184/2004

nhằm xoá bỏ tình trạng cổ phần hoá “khép kín”, đẩy mạnh thị trường hoá cổ phần,

bán đấu giá công khai cổ phần. Tiếp đó, Thủ tướng ban hành Quyết định số

1715/QĐ-TTg ngày 26/10/2009 về Đề án đổi mới quản lý nhà nước đối với các

DNNN theo hướng không phân biệt sở hữu và điều chỉnh quản lý, hoạt động, nâng

cao hiệu quả DNNN khi thực hiện cam kết gia nhập WTO.

Nghị quyết số 12-NQ/TW của Hội nghị Trung ương 5 khoá XII và Quyết

định 207/2017/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án tái cơ cấu

DNNN 2016 – 2020 tiếp tục yêu cầu giảm tỷ lệ cổ phần nhà nước xuống mức sàn

theo quy định để thúc đẩy đầu tư tư nhân vào doanh nghiệp.

Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 khoá IX ban hành năm 2001 và Hội nghị

Trung ương 5 khoá XII yêu cầu đẩy mạnh thoái vốn, giảm đầu tư nhà nước trong

những ngành, lĩnh vực mà khu vực tư nhân có thể thực hiện được. Trong 15 năm

(2001 – 2016), Chính phủ đã 6 lần ban hành các tiêu chí phân loại DNNN theo

hướng giảm số lượng ngành, lĩnh vực duy trì doanh nghiệp 100% sở hữu nhà nước,

từ trên 60 ngành, lĩnh vực năm 2002 xuống còn 11 ngành, lĩnh vực năm 2016 (Trần

Đình Thiên, Nguyễn Đình Hòa, 2018).

73

Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 03/06/2017 của Hội nghị lần thứ 5, Ban

Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao

hiệu quả doanh nghiệp nhà nước đã yêu cầu “chậm nhất đến năm 2018, thành lập

một cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước

và cổ phần, góp vốn Nhà nước tại doanh nghiệp” (cmsc.gov.vn).

Ngày 14/09/2017, Ban Chấp hành Trung ương ra Thông báo số 40-TB/TW

Thông báo Kết luận của Bộ Chính trị về Đề án “Thành lập cơ quan chuyên trách

làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước tại doanh

nghiệp” (cmsc.gov.vn).

4.3.2. Thực trạng của cải cách sở hữu doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam

4.3.2.1 Thực trạng của doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam

Theo Taussig, Hiếu và Linh (2015), khu vực nhà nước chiếm 1/3 GDP năm

2013 và đóng góp 30% cho tăng trưởng GDP giai đoạn 2005 – 2013.

Bảng 4.1. GDP theo loại hình sở hữu

Nguồn: Taussig, Hiếu và Linh (2015)

74

Khu vực này sử dụng 10% tổng số lao động trong năm 2013, tạo ra 4% số

việc mới giai đoạn 2005 – 2013. Khu vực nhà nước chiếm tỷ lệ cao nhất trong đầu

tư (khoảng 40%) tổng đầu tư tuy hiên đóng góp của DNNN cho tăng trưởng GDP

không đạt được tương ứng khi so với các khu vực khác. Sự thiếu hiệu quả của

DNNN được thể hiện do thực tế khu vực DNNN có ICOR cao nhất trong tất cả các

loại hình sở hữu.

Bảng 4.2. ICOR (Bình quân 3 năm)

Nguồn: Taussig, Hiếu và Linh (2015)

4.3.2.2 Thực trạng cải cách DNNN tại Việt Nam

Cải cách DNNN chủ yếu mới giảm số lượng, chưa thay đổi phân bổ

nguồn lực và đổi mới mô hình tăng trưởng kinh tế

Theo Trần Đình Thiên, Nguyễn Đình Hòa (2018), qua chương trình cải cách

số lượng DNNN giảm mạnh từ 12.084 doanh nghiệp cuối năm 1989 xuống còn

5.759 doanh nghiệp vào năm 2000 và đến 2015 chỉ còn 3.048 doanh nghiệp. Tỷ

trọng DNNN trong tổng số doanh nghiệp trong nền kinh tế cũng giảm đáng kể từ

13,62% (năm 2000) xuống còn 0,76% (năm 2014). Xét theo quy mô, quá trình cải

75

cách DNNN tác động mạnh nhất vào nhóm các doanh nghiệp có quy mô vừa và

nhỏ. Số lượng DNNN quy mô nhỏ giảm từ 8.656 doanh nghiệp (năm 1991) xuống

504 doanh nghiệp (năm 2014).

Xét theo loại hình doanh nghiệp, số lượng DNNN (100% vốn chủ sở hữu nhà

nước) đã giảm đáng kể, từ 1.723 doanh nghiệp (năm 2011) xuống 1.524 doanh

nghiệp (năm 2014). Số lượng DNNN (Nhà nước nắm cổ phần chi phối) giảm rất ít,

từ 1.547 doanh nghiệp (năm 2011) xuóng còn 1.524 doanh nghiệp (năm 2014). Số

lượng DNNN (dạng cổ phần, vốn góp) giảm từ 3.170 doanh nghiệp (năm 2011)

xuống 2.426 (năm 2014). Việc cải cách sở hữu đã góp phần giảm số lượng DNNN

nhưng tỷ lệ vốn sở hữu nhà nước trong doanh nghiệp (nhất là trong loại hình nhà

nước không cần nắm giữ vốn chi phối) vẫn còn lớn, các DNNN đã cổ phần hoá

chậm triển khai niêm yết trên sàn chứng khoán và khối lượng cổ phần niêm yết ở

mức thấp so với quy mô vốn điều lệ (CIEM, 2016).

Mặc dù DNNN đang có xu hướng giảm, nhưng vẫn chiếm tỷ trọng cao nhất

trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Giai đoạn 2011 - 2015, DNNN chiếm bình quân

39,12% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, cao hơn so với giai đoạn 2006 - 2010

(38,29%); đóng góp cho tăng trưởng đạt 29% GDP, đồng thời duy trì tỷ trọng đầu

tư ở mức 12,37% GDP (Tài chính Việt Nam 2015, 2016).

Bảng 4.3. Tỷ trọng GDP theo thành phần kinh tế

Đơn vị: %

Thành phần 2016 2015 2014 2013 2012 2011

Kinh tế nhà nước 28,81 28,69 28,73 29,01 29,39 29,01

Kinh tế ngoài nhà nước 42,56 43,22 43,33 43,52 44,62 43,87

Khu vực có vốn đầu tư 18,59 18,07 17,89 17,36 16,04 15,66 nước ngoài

Nguồn: Tổng hợp từ Niên giám thống kê từ 2012 - 2016

76

Các DNNN mặc dù chiếm tỷ lệ rất nhỏ về số lượng trong khu vực doanh

nghiệp (khoảng 0,67%), nhưng vẫn là nguồn thu lớn cho NSNN. Mặc dù có chút

biến động trong năm 2014 nhưng nếu xét cả giai đoạn, tỷ trọng đóng góp vào

NSNN của DNNN có xu hướng ngày càng tăng và cao hơn so với doanh nghiệp có

vốn đầu tư nước ngoài, doanh nghiệp tư nhân. Điều này cho thấy, DNNN vẫn đóng

vai trò quan trọng trong việc tạo nguồn thu để phát triển kinh tế đất nước.

Bảng 4.4. Đóng góp của ba khu vực doanh nghiệp vào NSNN

Khu vực 2017 (dt) 2016 2015 2014 2013 2012 2011

Theo giá trị (tỷ đồng)

Thu từ khu vực 286,441 257,321 227,022 188.062 189.069 143.618 126.418 DNNN

Thu từ khu vực 201,057 163,535 141,019 123.802 111.244 82.910 77.076 doanh nghiệp FDI

Thu từ khu vực

công thương 194,419 157,034 129,585 112.196 105.455 93.642 84.503 nghiệp ngoài quốc

doanh

Theo tỷ trọng (%)

Thu từ khu vực 28,93 23,36 22,77 21,43 23,01 19,43 17,51 DNNN

Thu từ khu vực 20,3 14,85 14,15 14,11 13,54 11,23 10,68 doanh nghiệp FDI

Thu từ khu

vực công thương 19,63 14,26 13,00 12,78 12,83 12,53 11,71 nghiệp ngoài quốc

doanh

Nguồn: Niên giám thống kê (2012 - 2016), Báo cáo của Bộ Tài chính

77

Nhà nước đã chi cho giáo dục đào tạo, y tế, các dịch vụ cung cấp nước sạch,

đảm bảo điện sinh hoạt, giao thông công cộng và xử lý rác thải… chi đầu tư vào cơ

sở hạ tầng, các ngành, lĩnh vực quan trọng với tỷ trọng lớn và chủ yếu từ nguồn

NSNN, phân bổ từ nguồn ODA, thông qua việc thành lập các DNNN để cung cấp

hàng hóa, dịch vụ công cho người dân, doanh nghiệp và xã hội và thực hiện kinh

doanh tạo nguồn thu lớn cho NSNN.

4.3.2.2 Thành lập, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban

Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp

a. Sự thành lập Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp

Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp (CMSC) được thành lập

theo Nghị quyết số 09/NQ-CP ngày 03/02/2018.

b. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Quản lý vốn Nhà

nước tại doanh nghiệp

Theo Nghị định số 131/2018/NĐ-CP ngày 29/09/2018 của Chính phủ quy định

chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của CMSC. CMSC là một cơ quan

trực thuộc chính phủ tương tự với SASAC và khác Temasek là một doanh nghiệp.

Quy định chức năng thể hiện CMSC vận hành giống một cơ quan hành chính như

CMSC và các doanh nghiệp do CMSC quản lý phải phù hợp với kế hoạch, quy hoạch,

… ; CMSC giao nhiệm vụ cho doanh nghiệp thực hiện các nhiệm vụ công ích; CMSC có

nhiệm vụ xây dựng và trình chiến lược tổng thể đầu tư phát triển doanh nghiệp thuộc

phạm vi quản lý; đề xuất ban hành, sửa đổi, bổ sung điều lệ của DNNN; chủ trì, phối hợp

với bộ Nội vụ quy hoạch, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm ... Chủ tịch Hội đồng thành viên của

doanh nghiệp do Thủ tướng Chính phủ quyết định thành lập; …

Cơ cấu tổ chức của CMSC tương tự cơ cấu của các cơ quan nhà nước, với

các vụ, văn phòng và trung tâm.

Giá trị vốn chủ sở hữu tại các doanh nghiệp mà CMSC đóng vai trò đại diện

chủ sở hữu vốn trên 1 triệu tỷ đồng, giá trị tài sản là hơn 2,3 triệu tỷ đồng. 19 doanh

nghiệp do CMSC quản lý là các doanh nghiệp chủ chốt các ngành thiết yếu, không

chỉ vốn lớn mà còn có vị trí lớn trong nền kinh tế.

78

Như vậy, CMSC cũng tương tự Temasek và SASAC cùng đóng vai trò đại

diện sở hữu vốn nhà nước tại các DNNN, quản lý và giám sát các doanh nghiệp

này, và tương tự SASAC trung ương của Trung Quốc cũng là một cơ quan nhà

nước. Có thể nói CMSC với trách nhiệm đại diện chủ sở hữu và quản lý phần vốn

tại các doanh nghiệp chủ chốt các ngành thiết yếu, đóng vai trò quan trọng trong sở

hữu và kiểm soát hệ thống DNNN ở Việt Nam, đóng vai trò trung tâm trong kiến

trúc quản trị nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam.

4.3.3. Những khó khăn, trở ngại và tranh luận về cải cách DNNN tại Việt Nam

Theo Taussig, Hiếu và Linh (2015), phần lớn câu truyện về khu vực nhà

nước của Việt Nam là do “phụ thuộc con đường”, các DNNN được sử dụng nguồn

lực lớn và được đại diện diện trong chính phủ bởi những người có được nguồn lợi

liên quan do vậy e ngại các thay đổi cấu trúc sẽ làm mất quyền lợi, bên cạnh đó là

các quản lý, người lao động những người e ngại những áp lực của cạnh tranh hay

khả năng mất đi vị trí cho những người có nhiều kinh nghiệm quản lý hơn. Những

nhóm này trực tiếp tham gia vào hoạt động hiện tại của DNNN và có quyền lực lớn

để làm chậm lại quá trình cổ phần hóa, và có nhiều khả năng sẽ trở thành vật cản

trong quá trình cải cách DNNN. Những quan chức chính phủ, những người trực tiếp

giám sát DNNN cũng có lý do để giữ lại trạng thái cũ.

Theo Taussig, Hiếu và Linh (2015), tranh luận về vai trò của DNNN như

công cụ hữu hiệu để khắc phục khuyết tật thị trường, nhất là trong giai đoạn suy

thoái kinh tế như đã xảy ra năm 2008. Tuy nhiên, các DNNN cũng đã góp phần tạo

ra bóng bóng bất động sản, chứng khoán khi dòng tiền được bơm từ DNNN vào các

thị trường này. Tuy vậy, tranh luận này cũng đi kèm với giả định rằng nhà nước yếu

không đủ khả năng để điều tiết thị trường. Theo OECD (2015), DNNN có thể được

sử dụng một cách linh hoạt để khắc phục khuyết tật thị trường, đạt một số mục tiêu

xã hội nhất định, có thể bổ sung cho cơ chế thị trường và điều hành. Tuy vậy, để trở

thành một công cụ được sử dụng một cách linh hoạt và hữu ích, cần DNNN hoạt

động tốt, hiệu quả và được quản trị tốt, một DNNN không được quản trị tốt sẽ gây

ra nguy cơ thất thoát, lãng phí khi sử dụng nguồn lực cho các mục tiêu vĩ mô.

79

Theo Taussig, Hiếu và Linh (2015), vấn đề thứ ba để tranh luận cho sở hữu

tại DNNN là, sau hơn 30 năm kể từ khi bắt đầu đổi mới, Việt Nam mới tạo được

tiến bộ hạn chế trong xây dựng các thiết thế thị trường có tính nền tảng nhất như

thực thi hợp đồng, thu thuế hay bảo vệ xã hội khỏi các ngoại ứng của hoạt động

kinh tế. Tuy vậy, sức mạnh của các DNNN và sự tham dự vào các hoạt động phi thị

trường cũng làm giảm nhu cầu cần thiết phát triển các thiết chế cần thiết đó.

Theo Taussig, Hiếu và Linh (2015), các DNNN Việt Nam vẫn được dành

cho nhiều đặc quyền. Thứ nhất, là do sự hỗ trợ dường như là vô điều kiện từ chính

phủ nên các DNNN họ và thị trường cung cấp cho họ mức chiết khấu cho rủi ro phá

sản ngay cả khi xảy ra lỗ. Thứ hai, các DNNN có khả năng chuyển từ độc quyền

nhà nước sang độc quyền doanh nghiệp, do đó họ có thể chi phối thị trường và kiểm

soát giá với rất ít bằng chứng cho thấy chất lượng dịch vụ công tốt hơn. Thứ ba, các

DNNN có thể sử dụng “xin cho” dường như luôn được dành cho họ khi họ kêu có

khó khăn. Thứ tư, các DNNN được ưu tiên hơn khi tiếp cận các nguồn tài nguyên

khan hiếm nhất đặc biệt là tín dụng và đất đai.

Theo Taussig, Hiếu và Linh (2015), ảnh hưởng của đặc quyền dành cho

DNNN có hai mặt:

Thứ nhất, đặc quyền dành cho các DNNN làm giảm cơ hội cho khu vực tư

nhân tiếp cận nguồn lực chủ yếu và cơ hội tăng trưởng.

Xét theo hiệu quả phân bổ nguồn lực, thì nguồn lực lớn dành cho khu vực

không hiệu quả nhất thì là một thất bại của phân bổ nguồn lực.

Thứ hai, lợi thế thị trường dành cho DNNN, ảnh hưởng đến quản lý và động

lực của bản thân DNNN. Tiếp cận dễ dàng tài nguyên thiên thiên khiến các nhà

quản lý cảm thấy ít áp lực hơn để cải thiện năng suất và thực hiện những nâng cấp

kho khăn, khiến họ thay vào đó hướng vào các hoạt động mang tính cơ hội và

không liên quan đến ngành cốt lõi, thay vào đó là những ngành dễ dàng, không cốt

lõi. Những hoạt động này dẫn đến tình trạng DNNN tham gia các hoạt động phù

hợp với tình trạng thiếu năng lực cạnh tranh và khả năng quản trị, thương là mang

tính đầu cơ và “thu tô”. Trong quá khứ, đã xảy ra tình trạng DNNN tham gia vào

80

ngành ngân hàng, đầu tư chứng khoán và bất động sản. Hệ quả là hoạt động kinh

doanh của doanh nghiệp nhà nước và tập đoàn kinh tế ở Việt Nam đa dạng hơn

ngay cả so với các doanh nghiệp ở các nước láng giềng khu vực vốn nổi tiếng vì các

tập đoàn kinh tế có hoạt động kinh doanh được đa dạng hóa.

Khi các DNNN thiếu năng lực cạnh tranh và năng lực quản trị, thiếu đầu tư

đổi mới công nghệ thì vai trò dẫn dắt của nền kinh tế trong quá trình phát triển kinh

tế đất nước như phân tích về bốn giai đoạn phát triển của Porter (1990) sẽ không

được đảm bảo, không thúc đẩy được nền kinh tế Việt Nam như giai đoạn 2, giai

đoạn đầu tư vào thiết bị công nghệ và để tạo động lực, hiệu quả bước vào giai đoạn

đổi mới, phát minh. Nếu DNNN không đáp ứng được vai trò này, thì sẽ là gánh

nặng với sự tiến bộ của nền kinh tế hơn là vai trò đầu tàu, kéo kinh tế đất nước ở

giai đoạn phụ thuộc vào các yếu tố sản xuất như lao động giá rẻ, tài nguyên, vốn,

…. Theo giáo sư Trần Văn Thọ: “Việc doanh nghiệp chưa tiếp cận được với vốn

chính là vấn đề liên quan đến chính sách. Cơ chế, thể chế hiện nay vẫn còn ưu

đãi doanh nghiệp nhà nước, nhiều khi các doanh nghiệp này được đặt vị trí quan

trọng, sử dụng nhiều vốn, nhiều đất đai và nhiều nguồn lực khác. Thế nhưng các

doanh nghiệp này lại lãng phí trong việc đầu tư và làm cho năng suất lao động bị

thấp đi” (the leader.vn, 2018).

Bên cạnh đó, theo Giáo sư Trần Văn Thọ, quá trình cổ phần hóa, liên quan

đến bán vốn cho nước ngoài cũng có thể gây ra tình trạng phụ thuộc vào nước ngoài

nhiều hơn nữa, khi mà hiện này các doanh nghiệp FDI chiếm 50% sản lượng công

nghiệp. Cổ phần hóa là cần thiết nhưng có lúc cũng cần chậm lại hoặc là nâng đỡ để

doanh nghiệp trong nước tham gia tích cực. Mặc dù doanh nghiệp nước ngoài tham

gia giúp doanh nghiệp cổ phần hóa tiếp thu nguồn lực kinh doanh tiên tiến và tăng

sức cạnh tranh.

4.4 Hàm ý cho chính sách phát triển và quản trị nhà nước đối với DNNN của

Việt Nam:

Theo Taussig, Hiếu và Linh (2015), trong quá khứ, chính phủ Việt Nam

thường hành động chỉ vừa đủ để vượt qua các thách thức tạm thời. Sự thay đổi thực

81

sự trong chính sách với DNNN đòi hỏi từ các nhà đầu tư sẽ đòi hỏi ý chí của chính

phủ hoàn toàn chuyển đổi từ một hệ thống kiểm soát thông qua sở hữu trực tiếp

sang một hệ thống quản trị thị trường thông qua luật và các thể chế minh bạch.

Joe Studwell trong cuốn sách “Châu Á vận hành như thế nào?” (2013) trong

đó tập trung vào ba lĩnh vực lựa chọn chính sách, trong đó quyết định chính trị tạo

ra khác biệt lớn nhất đối với kết quả phát triển và cho rằng, lịch sử nhắc nhở chúng

ta rằng vận mệnh phát triển quốc gia nằm trong tay nhà nước.

Từ đó, nhắc nhở tầm quan trọng của chính sách của nhà nước, tạo ra sự khác

biệt cho kết quả phát triển, nghiên cứu kinh nghiệm các quốc gia đã đi trước trong

quá trình phát triển cho chúng ta bài học quý giá.

4.4.1 Hàm ý cho chính sách phát triển DNNN của Việt Nam:

Thành công của các nền kinh tế Đông Á như Nhật Bản, Hàn Quốc,

Singapore và Đài Loan trước đây và hiện nay là Trung Quốc, các quốc gia này phụ

thuộc nhiều vào sự tham dự của nhà nước để thúc đẩy phát triển kinh tế, trong đó,

trong một số trường hợp các quốc gia mà sở hữu nhà nước có vị trí rộng khắp, đặc

biệt là Trung Quốc và Singapore (OECD, 2015).

Theo dòng tư tưởng mới thường được gọi là Hậu-Chủ nghĩa phát triển hay

Hậu-Chủ nghĩa tái cấu trúc, cho rằng thành công của các nền kinh tế châu Á dựa

vào mô hình lai của hai cách tiếp cận trước đó, cho rằng nhà nước nên là một động

lực trong phát triển và nên hành động trên thị trường và nhạy cảm với các tín hiệu

thị trường (OECD, 2015).

Cùng với thành công của một số nền kinh tế Đông Á, nhất là của Trung

Quốc và Singapore trong sử dụng vai trò của DNNN như một công cụ của phát

triển, là các tấm gương cho Việt Nam.

4.4.1.1 Một số số khó khăn, trở ngại trong chính sách phát triển DNNN của Việt Nam:

Như tranh luận của các nhà Hậu-Chủ nghĩa phát triển, nhà nước nên không

chỉ loại bỏ các rào cản, họ nên đóng một vai trò tích cực, như xác định con đường

phát triển khả thi, và con đường đó đã có những nền kinh tế đã đi, ở các nước

ASEAN, với mô hình được gọi là “đàn ngỗng bay” (OECD, 2015).

82

Chính sách công nghiệp có thể bị lợi dụng hay làm suy yếu bởi các nhóm lợi

ích và các hoạt động kinh doanh đang tồn tại. Ngoài ra, trong bối cảnh hội nhập

toàn cầu, các biện pháp hỗ trợ DNNN có thể bị ngăn cản. Theo OECD (2015) bài

học của các nước Mỹ La tinh, một trong những lý do chính khiến cách tiếp cận kiểu

Châu Á hoạt động thiếu hiệu quả là các chính sách công nghiệp có thể bị lợi dụng

hay làm suy yếu bởi các nhóm lợi ích và các hoạt động kinh doanh đang tồn tại trên

thị trường. Trong bối cảnh của Việt Nam hiện nay sự tồn tại của các nhóm lợi ích và

các các doanh nghiệp của nhà nước, tư nhân cũng như nước ngoài đang kinh doanh

có quy mô lớn trên thị trường thậm chí có vị thế kiểm soát thị trường, có thể bị lợi

dụng hoặc bị làm hạn chế bởi các nhóm và doanh nghiệp này. Để chính sách công

nghiệp đạt hiệu quả cần nhận diện rủi ro này và có biện pháp loại bỏ, khắc phục,

hạn chế sự can dự của các nhóm lợi ích, các đơn vị kinh doanh hiện tại vào quá

trình ban hành và thực thi chính sách phát triển.

Bên cạnh đó, vấn đề rủi ro liên quan đến chính sách phát triển do các vấn đề

về quản trị công gây ra các rủi ro về tham nhũng, lãng phí, … cũng được đặt ra, đòi

hỏi bên cạnh chính sách phát triển do nhà nước dẫn dắt thì cần nâng cao năng lực

quản trị công và quản trị công ty.

Ngoài ra, khó khăn để nguồn đầu tư để đạt hiệu quả cao hay sẽ làm giảm

hiệu quả phân bổ vốn của tổng thể nền kinh tế, hạn chế nguồn lực dành cho khu vực

tư nhân, hoạt động theo cơ chế thị trường, cạnh tranh với các doanh nghiệp khác

trên thị trường, đẩy mạnh xuất khẩu, cải tiến công nghệ hay lệ thuộc vào ưu đãi của

nhà nước, trở thành gánh nặng của nền kinh tế.

Để phát triển theo mô hình của các nước Đông Á, do nhà nước dẫn dắt, cần có sự

đổi mới cách thức thực hiện của nhà nước nói chung và của các DNNN nói riêng.

4.4.1.2 Phát triển DNNN đóng vai trò quan trọng vào sự phát triển kinh tế của Việt

Nam lên trình độ cao hơn:

Theo khung phân tích về bốn giai đoạn phát triển của Michael Porter và kinh

nghiệm của Singapore và Trung Quốc, trong đó, các GLC của Singapore và các

DNNN của Trung Quốc đã đóng vai trò quan trọng trong quá trình này. Việt Nam

83

cần tiến lên theo bốn giai đoạn phát triển này, trong đó các DNNN cần đóng vai trò

quan trọng vì nguồn lực lớn họ đang nắm giữ về vốn, máy móc, đất đai, nhân lực, ...

và vai trò, trách nhiệm được nhà nước giao cho họ.

Các DNNN được giao nguồn lực lớn của nền kinh tế với vai trò, trách nhiệm

với nền kinh tế, cùng với các doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân trong nước đang

phát triển, có thể liên kết với khu vực FDI để tăng nội lực, để được chuyển giao

công nghệ và tri thức quản lý, việc liên kết này được mở rộng sẽ làm cho nền công

nghiệp cả nước ngày càng tiến về thượng nguồn trong chuỗi giá trị (Trần Văn Thọ,

2006). Trong điều kiện phát triển kinh tế của Việt Nam còn ở mức thấp, theo OECD

(2015), nhà nước có thể dựa vào các DNNN để nuôi dưỡng các khu vực. Kinh

nghiệm của Singapore cho thấy bài học sử dụng DNNN như là công cụ thúc đẩy

phát triển trong bối cảnh thiếu hụt lực lượng doanh nhân trong khu vực tư nhân.

Theo Di Maio (2009) chính sách thay thế nhập khẩu có tác dụng yếu do

chúng không được bổ sung bởi chính sách khuyến khích xuất khẩu và không có đối

thủ cạnh tranh bên trong và bên ngoài, Trần Văn Thọ (2006) cũng cho rằng Việt

Nam phải chủ động chuyển sang chiến lược hướng ngoại. Trong đó, các DNNN cần

đáp ứng vai trò quan trọng trong chiến lược này. Studwell (2013) nghiên cứu về lịch

sử phát triển của các nước Đông Á và Đông Nam Á cũng cho thấy rằng, các nước

Đông Á gồm Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan và sau này là Trung Quốc, đã thành

công một phần nhờ áp đặt kỷ luật, ép các doanh nghiệp phải xuất khẩu, nhờ đó phải

tăng sức cạnh tranh, trong khi các nước Đông Nam Á lại không áp dụng kỷ luật này,

các doanh nghiệp chủ yếu hướng tới thị trường nội địa. Do vậy, DNNN cũng cần bị

áp áp lực, cần áp đặt kỷ luật xuất khẩu lên các doanh nghiệp này.

Luận văn cho rằng các DNNN cần cạnh bình đẳng trên thị trường, cần tập

trung nâng cao sức cạnh tranh, tương tự kinh nghiệm của Singapore, các GLC phải

cạnh tranh với các đối thủ khác trên thị trường. Như phân tích của Taussig, Hiếu và

Linh (2015), ưu đãi dành cho các DNNN khiến các doanh nghiệp này giảm áp lực

phải đổi mới công nghệ, đi lên các nấc thang cao hơn mà tập trung vào những lợi

nhuận dễ kiếm. Kinh nghiệm của các nước đi trước, theo OECD (2015) cần áp dụng

84

cả thưởng và phạt, thưởng cho các thành tích và phạt cho sự thất bại. Cần áp dụng

kỷ luật đối với các DNNN không đạt được mục tiêu. Theo OECD (2015), Rodrik,

(2006), Khan và Blankenburg (2009) dường như đã có kết luận về cốt lõi của thành

công là sự kết hợp giữa “củ cà rốt” và “cây gậy”. Các quốc gia Đông Nam Á trong

khi đưa ra các khuyến khích về thuế và hỗ trợ tính dụng khá rộng rãi, đồng thời áp

dụng điều kiện lên kế quả kinh doanh – không chỉ là thành tích xuất khẩu. Sự ưu đãi

dễ dãi dành cho các DNNN một mặt không kích thích các DNNN phải nỗ lực, mặt

khác, đối với tổng thể nền kinh tế là sự phân bổ nguồn lực không hiệu quả.

Luận văn cho rằng, chiến lược phát triển của Việt Nam nói chung và của khu

vực DNNN Việt Nam nói riêng cần được đánh giá bởi bước tiến trên con đường

phát triển tiến lên theo bốn giai đoạn phát triển, thay vì các DNNN mãi ở giai đoạn

một, phụ thuộc vào các yếu tố cơ bản của sản xuất như nhân công (dệt may, da

giày), tài nguyên (than, khai thác dầu), đất đai (cao su, khu công nghiệp), ... cần tiến

lên các giai đoạn cao hơn, từ đó lan tỏa sang các khu vực khác của nền kinh tế, như

kinh nghiệm của Trung Quốc, đã tiến đến giai đoạn 3 của quá trình phát triển và của

Singapore, đã trở thành nước có thu nhập cao hàng đầu thế giới. Kinh tế Việt Nam

cần tiến lên chuỗi giá trị cao hơn, trong đó, các DNNN với nguồn lực lớn được nhà

nước giao cho, cần gánh vác một phần quan trọng trách nhiệm này, nếu không kinh

tế Việt Nam có thể bị mắc kẹt vào phát triển ở trình độ thấp, chuỗi giá trị thấp, phụ

thuộc vào các yếu tố sản xuất và khi đó rất khó vươn lên do không có khả năng

cạnh tranh về công nghệ, sản xuất và sản phẩm.

4.4.1.3 Định hướng phát triển DNNN vào các mục tiêu công nghiệp hóa:

Theo OECD (2015), tranh luận về “ngành công nghiệp non trẻ”, các nhà Hậu

– Chủ nghĩa phát triển, những người cho rằng quá trình học tập là một phần của tích

lũy vón tự động dẫn tới gia tăng lợi nhuận theo thời gian. Joe Studwell (2013) trong

cuốn sách nghiên cứu thành công và thất bại của các nước Châu Á, cho rằng các

quốc gia thành công đã có hoạt động đào tạo diễn ra trong các doanh nghiệp, trong

khi các quốc gia thất bại chú trọng đào tạo trong các nhà trường. “Môi trường chính

cho phát triển công nghệ công nghiệp là ở doanh nghiệp chứ không phải ở các định

85

chế công”. Do vậy, các DNNN bằng tập trung vào phát triển sản xuất, vào công

nghiệp định hướng vào tương lai, đi lên nấc thang cao hơn của trình độ phát triển,

đồng thời tạo môi trường điều kiện để học hỏi sử dụng công nghệ, làm chủ nó và

tạo môi trường để đào tạo nhân lực. Thiếu vắng sự tập trung vào phát triển sản xuất

và nâng cao công nghệ thì không tạo ra điều kiện học hỏi và đào tạo. Và nếu nhà

nước không cưỡng ép về việc hình thành các doanh nghiệp có thể trở thành phương

tiện để học hỏi về công nghiệp thì tất cả nỗ lực đầu tư vào giáo dục chính quy đều

đổ sông đổ bể.

Theo Joe Studwell (2013), sự nâng cấp công nghệ trong sản xuất là công cụ

tự nhiên giúp đẩy nhanh tốc độ chuyển đổi kinh tế, sự nâng cấp này đạt được thông

qua chính phủ định hướng doanh nghiệp vào những mục tiêu công nghiệp hóa do

chính phủ định hình. Do vậy, nhà nước Việt nam với công cụ chính sách, điều hành

và sở hữu tại các DNNN thông qua cần tạo sức ép buộc các DNNN đi vào con

đường phát triển công nghiệp, định hướng các doanh nghiệp này vào những mục

tiêu công nghiệp hóa, bằng cả “củ cà rốt” và “cây gậy” để tạo môi trường đào tạo,

học hỏi và phát triển của công nghiệp.

4.4.1.4 Tái cơ cấu hệ thống DNNN và thúc đẩy cạnh tranh, xuất khẩu:

Theo Joe Studwell (2013), Trung Quốc đã thành công với việc sàng lọc các

doanh nghiệp thua lỗ kết hợp với một chương trình hiệu quả để tăng mức độ cạnh

tranh giữa các doanh nghiệp lớn nhất. SASAC có trách nhiệm xử lý các doanh

nghiệp không hoạt động hiệu quả, hay loại bỏ chúng, theo đó khuyến khích hình

thành những tập đoàn lớn, có thể cạnh tranh toàn cầu.

Kinh nghiệm của Singapore cũng buộc các GLC phải cạnh tranh với các

doanh nghiệp khác trên thị trường, doanh nghiệp thua lỗ bị buộc đóng cửa.

Theo Taussig, Hiếu và Linh (2015), ở Việt Nam các DNNN được sự ưu đãi

về tiếp cận vốn, đất đai, … làm giảm áp lực khiến họ phải nâng cấp công nghệ,

giảm chi phí, do vậy làm giảm khả năng cạnh tranh. Do vậy, các doanh nghiệp này

càng phụ thuộc hơn nữa vào hỗ trợ, độc quyền. Xét về hiệu quả phân bổ nguồn lực

86

của cả nền kinh tế thì không hiệu quả, các DNNN cần phải chịu áp lực cạnh tranh

để phải cải tiến công nghệ và áp dụng các công nghệ khó, phức tạp.

Theo Joe Studwell (2013) các DNNN trước đó tận hưởng độc quyền ngách,

ví dụ, các công ty lọc dầu Trung Quốc, mỗi công ty có lãnh địa sản phẩm riêng, bị

buộc phải cạnh tranh với nhau. Kết quả là những tập đoàn nhóm nhà nước đã tối đa

hóa lợi nhuận theo cách chưa từng thấy ở các doanh nghiệp quốc doanh độc quyền.

Chính sách của Trung Quốc buộc mỗi DNNN trong lĩnh vực mà nhà nước đóng vai

trò thống lĩnh phải cạnh tranh với ít nhất 3 DNNN, có thể học hỏi tại Việt Nam. Ở

Việt Nam, trường hợp ngành viễn thông với vị trí thống lĩnh của ba doanh nghiệp

quốc doanh đã thúc đẩy sự phát triển của thị trường bằng số lượng thuê bao di động,

số lượng trạm phát song phủ rộng cả nước và lợi nhuận rất lớn, sự khác biệt có thể

nhận thấy khi đơn vị thứ 3 của nhà nước (Tập đoàn Viễn thông Quân đội – Viettel)

tham gia vào thị trường trước đó do 2 Tổng công ty thuộc Tập đoàn Bưu chính Viễn

thông chiếm phần lớn thị phần.

Theo Joe Studwell (2013), chính phủ Trung Quốc đã giữ hoàn toàn quyền

kiểm soát các doanh nghiệp thượng nguồn và dịch vụ, bằng các DNNN độc quyền

nhóm, tránh rơi vào tay các ông trùm tư bản có lợi ích không nhất quán với các mục

tiêu công nghiệp hóa. Việt Nam có thể học hỏi kinh nghiệm Trung Quốc,

Singapore, giữ sở hữu DNNN đóng vai trò chi phối ở cá ngành có vị trí quan trọng

chiến lược, nhằm phục vụ cho các mục tiêu công nghiệp hóa. Bên cạnh đó cần tiếp

thu công nghệ quản trị, quản lý chuyên nghiệp, tri thức ngành công nghiệp, hiểu

biết thị trường thông qua bổ nhiệm thành viên hội đồng quản trị giàu năng lực, kinh

nghiệm hay thoái một phần vốn nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty cho các đối

tác nhằm nhận lấy các yếu tố trên, đồng thời tạo sự gắn kết với thị trường thế giới.

Chính sách phát triển DNNN của Việt Nam, học hỏi kinh nghiệm từ quốc tế

cần thúc đẩy các DNNN cạnh tranh, tạo ra sự cạnh tranh giữa các DNNN cũng như

giữa các DNNN với các doanh nghiệp tư nhân và doanh nghiệp đầu tư nước ngoài.

Đồng thời thúc đẩy xuất khẩu bằng cả biện pháp “củ cà rốt” và “cây gậy”, tức là

87

vừa tạo điều kiện đồng thời cũng tạo sức ép buộc các doanh nghiệp này phải xuất

khẩu, tập trung vào các sản phẩm, công nghệ cốt lõi của doanh nghiệp.

4.4.2 Hàm ý cho chính sách quản trị nhà nước đối với DNNN của Việt Nam:

Như tranh luận của Pack và Saggi (2006), Rodrik (2008) và Altenburg

(2011), của của trường phái hậu chủ nghĩa phát triển, ở nhiều quốc gia ở trình độ

phát triển thấp, đó là sự trục trặc và tham nhũng trong khu vực công, mô hình kinh

tế dựa vào sự dẫn dắt của nhà nước, khả năng cao sẽ gặp trục trặc do đó, cần đi

cùng với cải thiện quản trị công và quản trị công ty.

4.4.2.1 Nghiên cứu, tìm kiếm và thử nghiệm mô hình quản trị DNNN phù hợp với

điều kiện Việt Nam

Trong trường hợp của Singapore, nghiên cứu của Dan, ChengHan và

Umakanth (2015) phát hiện thấy các doanh nghiệp GLC tạo ra kết quả kinh doanh

mạnh và thúc đẩy quản trị công ty tốt, thậm chí tốt hơn các doanh nghiệp phi GLC

về cả kết quả quản trị công ty và kết quả kinh doanh. Kinh nghiệm của Singapore

đưa ra một câu trả lời khác hơn cho hệ thống quản trị công ty, thay vì sự đồng thuận

về mô hình quản trị công ty của Mỹ, hướng tới thị trường, lấy cổ đông làm trung

tâm. Lựa chọn mô hình nào là câu hỏi cần đặt ra.

Bên cạnh đó, nghiên cứu Dan, ChengHan và Umakanth (2015) phản ánh

rằng quản trị công ty được hỗ trợ bởi lý thuyết “phụ thuộc con đường”, với đề xuất

rằng, cấu trúc doanh nghiệp và các tổ chức thường được định hình bởi các cấu trúc

đang tồn tại, vốn khó thay đổi do các lợi ích hiện tại đang hưởng lợi từ đó. Nghiên

cứu cũng nhấn mạnh, yếu tố chính trị và văn hóa đóng vai trò quan trọng trong định

hình nên các cấu trúc và thực hành quản trị công ty.

Trong trường hợp Việt Nam, cần có sự xem xét, nghiên cứu, tìm kiếm mô

hình phù hợp với điều kiện riêng của môi trường Việt Nam, các yếu tố hiện có như

chính trị, văn hóa, thể chế … như kinh nghiệm của Singapore, và nghiên cứu của

Dan, ChengHan và Umakanth (2015) mô hình của Singapore không phải là mô hình

có thể dễ dàng chuyển giao sang quốc gia khác bởi nó hình thành và phát triển trong

môi trường đặc thù,. Việc tìm kiếm, nghiên cứu cần sự tham gia của các ngành

88

nghiên cứu liên quan như văn hóa, thể thế, quản lý, …; hay qua ý kiến của những

lãnh đạo các doanh nghiệp thành công hoặc qua nghiên cứu các trường hợp (case

study) của các DNNN thành công và thất bại của Việt Nam. Bên cạnh đó, chúng ta

có thể học hỏi bài học kinh nghiệm quốc tế quý báu từ các quốc gia đã đi trước

chúng ta, đã trải qua kinh nghiệm thành công và thất bại, các quốc gia có sự tương

đồng hay khác biệt với chúng ta về điều kiện lịch sử, văn hóa, chính trị, thể chế, ….

4.4.2.2 Cổ phần hóa không phải là toàn bộ câu trả lời cho vấn đề tái cấu trúc các

DNNN của Việt Nam:

Bài học từ thành công của Singapore với các doanh nghiệp GLC, đóng góp

một điểm quan trọng đó là, nó thách thức quan điểm cho rằng hệ thống quản trị

công ty đang hội tụ về theo mô hình của Mỹ, định hướng thị trường, lấy cổ đông làm

trung tâm (Dan, ChengHan và Umakanth, 2015). Điều này có ý nghĩa với Việt Nam, vì

có nhiều quan điểm cho rằng cổ phần hóa là giải pháp hiệu quả và cổ phần hóa là câu

trả lời cho vấn đề tái cấu trúc DNNN ở Việt Nam. Kinh nghiệm của Singapore đưa ra

một câu trả lời khác hơn cho hệ thống quản trị công ty, thay vì sự đồng thuận về mô

hình quản trị công ty của Mỹ. Xem xét lịch sử phát triển của mô hình GLC Singapore

làm sáng tỏ rằng một nền kinh tế thành công ở mức độ cao và một hệ thống quản trị

công ty có thể được xây dựng trên nền các công ty có chính phủ là cổ đông kiểm soát

cuối cùng, và mô hình này đã bắt đầu và tiếp tục cả khi Singapore trở thành một trong

những nước có thu nhập cao hàng đầu thế giới (Dan, ChengHan và Umakanth, 2015).

Điều đó chứng tỏ, mô hình này hiệu quả, ít nhất là trong điều kiện của Singapore và

vẫn đang tiếp tục hiệu quả. Câu hỏi đặt ra là chính phủ đóng vai trò như thế nào để

quản trị DNNN hiệu quả? Sử dụng những cơ chế gì?

Chính phủ Singapore với đại diện của nó là Công ty Temasek là cổ đông

quyền lực nhất trên thị trường, hơn hẳn các cổ đông khác, các GLC hiện đang chiếm

37% vốn hóa thị trường (Dan, ChengHan và Umakanth, 2015). Không chỉ vậy

Temasek còn đóng vai trò cổ đông tích cực, khuyến khích quản trị công ty tốt, điều

này bao gồm ủng hộ việc hình thành hội đồng quản trị có năng lực cao, giàu kinh

nghiệm và đa dạng để hướng dẫn và góp ý vào việc quản lý công ty.

89

Câu hỏi cần đặt ra sau khi cổ phần hóa các DNNN là: Nhà nước cần làm gì

để đóng vai trò cổ đông tại các DNNN, phát huy quản trị công ty tốt tại các DNNN

và hoạt động đạt kết quả tốt, thể hiện cả ở hiệu quả kinh doanh cũng như các sản

phẩm, dịch vụ tốt phục vụ các đối tác, các khách hàng và người dân, đem lại tác

động tích cực đến toàn bộ nền kinh tế và xã hội.

Trong đó, CMSC với vai trò cơ quan đại diện sở hữu vốn nhà nước tại

Doanh nghiệp cần thực thi tốt vai trò này, tương tự Temasek của Singapore.

Như vậy, hàm ý cho rằng cổ phần hóa không phải toàn bộ câu trả lời cho vấn

đề tái cấu trúc DNNN mà cần có các hoạt động sâu hơn liên quan đến quản trị các

doanh nghiệp này, cơ chế hoạt động, nhân sự và chiến lược phát triển doanh nghiệp

sau khi tái cấu trúc. Đây là điểm chính sách nhà nước cần quan tâm.

4.4.2.3 Nâng cao chất lượng quản trị công, xây dựng cơ chế quản trị, giám sát minh

bạch đối với DNNN

Từ kinh nghiệm của Singapore, năng lực và sự trong sạch quản trị công đã

được chuyển sang cho các GLC. Với mô hình minh bạch, như Tổng thống có trách

nhiệm với việc duy trì dự trữ tích lũy từ trước của Temasek và Temasek có trách

nhiệm báo cáo với Tổng thống, với các công cụ kiểm soát được đặt để giám sát,

kiểm soát đối với Temasek và các GLC.

Nghiên cứu của OECD (2015) cũng cho rằng thành công cuối cùng của sử

dụng chiến lược do nhà nước dẫn dắt có thể phụ thuộc vào chính phủ có năng lực

quản trị mạnh hay không.

Theo Taussig, Hiếu và Linh (2015), các công chức Singapore được thúc đẩy,

tạo động lực cao bậc nhất thế giới, nhất là liên quan đến những người thực hiện đầu

tư nguồn dự trữ quý giá. Do vậy, trong trường hợp Việt Nam cũng cần có biện pháp

thúc đẩy động lực cho công chức liên quan đến hoạt động quản trị các DNNN như

mức lương thỏa đáng, khen thưởng và kỷ luật dựa vào thành tích, xây dựng đạo đức

công vụ, xây dựng kỷ luật công tác, động lực phục vụ vì mục tiêu chung, ...

Luận văn cho rằng, qua các kinh nghiệm quốc tế và các lý thuyết, có mối

quan hệ hai chiều giữa quản trị công và quản trị DNNN, năng lực và sự hiệu quả,

90

trong sạch quản trị công có thể chuyển giao và ảnh hưởng mạnh tới quản trị DNNN,

do vậy, xây dựng năng lực quản trị công tốt, trong sạch và xây dựng cơ chế kiểm soát

minh bạch, hiệu quả giúp một mặt tạo ra chất lượng quản trị tốt đối với các DNNN,

mặt khác ngăn chặn được các hành vi can thiệp, tư lợi của chính trị và công chức vào

DNNN như Wong (2014) đã chỉ ra, các DNNN khác với các doanh nghiệp khu vực tư

nhân trong vấn đề người đại diện là bên cạnh hành vi tư lợi của các nhà quản lý doanh

nghiệp, các DNNN còn bị vấn đề tư lợi của các chính trị gia và công chức. Hoạt động

chống tham nhũng cần tiếp tục nỗ lực và đạt kết quả tốt, tạo ra quản trị công trong sạch,

cũng góp phần vào quản trị các DNNN. Bên cạnh đó, cần quyết tâm đủ mạnh của

Đảng, chính phủ để tái cơ cấu quản trị đối với DNNN trong bối cảnh các lợi ích muốn

giữ nguyên tình trạng hiện tại.

Theo Lý thuyết người đại diện, xung đột giữa các mục tiêu cá nhân được tạo

cân bằng bằng cơ chế hợp đồng. Mục đích của các hợp đồng này giúp cho các bên

hành động với lợi ích của mình nhưng được khuyến khích nhằm đồng thời tối đa

hoá lợi ích của tổ chức, giảm chi phí cho vấn đề người đại diện và sử dụng phương

pháp kế toán có lợi nhất cho thành tích của họ. Áp dụng các cơ chế hợp đồng nhằm

đảm bảo lợi ích các bên liên quan, về trách nhiệm và quyền lợi, tạo điều kiện cho cả

các nhà quản lý và DNNN đều đạt thành công. Kinh nghiệm của Singapore về cơ

chế lương cao tại các GLC là một kinh nghiệm có thể học hỏi.

4.4.2.4 Chính sách quản trị nhà nước đối với DNNN chuyển dần sang sử dụng cơ

chế thị trường, giao quyền tự chủ cho các doanh nghiệp

Kinh nghiệm của Singapore, với vai trò của Temasek, vận hành như một

công ty thương mại, với mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận trong dài hạn, nhờ đó đã tách

bạch hiệu quả chức năng điều hành và ban hành luật của nhà nước với chức năng

của cổ đông.

Luận văn cho rằng quản trị nhà nước đối với DNNN, theo kinh nghiệm của

Singapore, cần chuyển dần sang dựa trên sử dụng cơ chế thị trường, để dần tách

bạch một cách hiệu quả vai trò cổ đông của nhà nước với vai trò điều hành thị

trường và ban hành luật. Bên cạnh đó thúc đẩy các DNNN thích ứng với thị trường

91

và chịu các cơ chế tài, giám sát của thị trường như của các nhà đầu tư, các nhà cho

vay, … phải thực hiện công bố thông tin minh bạch.

Các doanh nghiệp để tồn tại và phát triển cần cần cạnh tranh được, cung cấp

sản phẩm và dịch vụ được thị trường chấp nhận, thu được lợi nhuận từ thị trường và

tái đầu tư, thay vì tồn tại phụ thuộc vào đầu tư và trợ cấp từ nhà nước, do vậy tạo ra

sự hiệu quả của phân bổ nguồn lực, khi nguồn lực của xã hội được sử dụng để tạo ra

các sản phẩm, dịch vụ được xã hội chấp nhận. Các yêu cầu của nhà nước đối với

DNNN thực hiện các trách nhiệm xã hội có thể chuyển sang cơ chế thị trường, đặt

hàng theo hợp đồng, tạo sự rõ ràng, minh bạch, không tạo lý do cho các doanh

nghiệp khi kết quả kinh doanh không được như trông đợi. Như ý kiến của OCED

(2015), với các doanh nghiệp tiếp tục tiếp tục thực hiện cả mục tiêu thương mại và

mục tiêu phi thương mại, nên thử tách biệt rõ ràng giữa hai loại mục tiêu này.

Học hỏi kinh nghiệm của Singapore giao quyền tự chủ lớn cho doanh nghiệp,

hoạt động trên nền tảng thương mại và kiểm soát lỏng, tạo điều kiện cho các doanh

nghiệp có cách quyết định sát với thị trường. Cài đặt cơ chế kiểm soát hợp lý.

Chính sách của nhà nước cần khuyến khích sự tự chủ của các doanh nghiệp

trong cả vấn đề nhân sự cũng như các quyết định kinh doanh, vốn đòi hỏi các yếu tố

khác với các hoạt động của khu vực hành chính, vốn cần sự hiểu biết thị trường,

hiểu biết ngành nghề kinh doanh, sự nhanh nhạy, sự quyết đoán nhanh chóng, …. Theo

Lý thuyết phụ thuộc vào tài nguyên, các nhà quản trị đóng vai trò kết nối doanh nghiệp

và nguồn tài nguyên để nuôi sống doanh nghiệp, trong đó, có các yếu tố như thông tin,

kĩ năng, các mối liên kết với nhà cung cấp, khách hàng, …. Cần học hỏi kinh nghiệm

của Singapore, tạo điều kiện cho nhân sự của khu vực tư nhân hay nước ngoài tham gia

Hội đồng quản trị, nhằm đem các yếu tố quan trọng đã nhắc đến như trên vào doanh

nghiệp, từ đó tạo điều kiện cho sự phát triển của DNNN trong các lĩnh vực chuyên môn

và phát triển bán hàng, …. Theo lý thuyết nhà quản lý và theo kinh nghiệm của

Singapore, các nhà quản lý vì lợi ích tổ chức và lợi ích tập thể, cao hơn hành vi tự lợi,

các nhà quản lý hướng tới thực hiện mục tiêu của tổ chức. Phát huy động lực và hành

động của các nhà quản lý vì lợi ích doanh nghiệp và cổ đông, giúp phát huy tiềm năng

92

của các nhà quản lý và doanh nghiêp, bên cạnh vai trò giám sát của các thiết chế như

Hội đồng quản trị, Ban kiểm soát, ...

4.4.2.5 Nâng cao vai trò của CMSC trong thúc đẩy quản trị công ty tốt, kiểm soát

và giám sát các Tập đoàn, Tổng công ty do CMSC đại diện sở hữu

Chức năng, vai trò, tổ chức của CMSC tương tự với SASAC của Trung

Quốc. Theo nghiên cứu của Chang và Jin (2016), SASAC là một cơ quan của nhà

nước, được tổ chức giống như mô hình cơ quan chính phủ, sở hữu các tài sản của

nhà nước mà không thực khi quyền kiểm soát của chủ sở hữu để giám sát hoạt động

của các công ty trong danh mục. Cấu trúc sở hữu theo hình kim tự tháp, trong đó

các công ty niêm yết ở dưới đáy kim tự tháp và SASAC đứng vị trí ở đỉnh kim tự

tháp, ở giữa là các là các công ty đóng vai trò trung gian kiểm soát, cấu trúc với

nhiều cấp trung gian này ngăn cản SASAC thực hiện chức năng một cách năng

động trong giám sát và kiểm soát các doanh nghiệp. SASAC không có ảnh hưởng

trực tiếp lên các doanh nghiệp trong danh mục. Bên cạnh đó, nghiên cứu của Chang

và Jin (20160 cũng cho thấy, các doanh nghiệp do SASAC kiểm soát hoạt động

kém hơn các công ty do tư nhân và các công ty kiểm soát.

Trong khi đó, Temasek, được tổ chức như một công ty đầu tư được thành

luật theo Luật công ty của Singapore, trực tiếp sở hữu và kiểm soát các công ty

trong danh mục, hoạt động trên cơ sở thương mại và được cấu trúc như một công ty

thương mại, có các thành viên hội đồng độc lập. Temasek thực hiện vai trò cổ đông

bằng cách thúc đẩy quản trị công ty tốt ở các công ty trong danh mục, bao gồm, ủng

hộ thành lập các hội đồng giàu năng lực, kinh nghiệm và đa dạng để hướng dẫn và

góp ý vào chức năng quản lý, lãnh đạo các doanh nghiệp. Tạo sự độc lập cho hội

đồng quản trị để có thể kiểm tra, giám sát hiệu quả.

Luận văn cho rằng, đối với CMSC là đại diện sở hữu của nhà nước tại các

DNNN, cần học tập kinh nghiệm của Singapore, giúp các DNNN được quản trị tốt,

ngang bằng hoặc tốt hơn các doanh nghiệp khác trên thị trường.

CMSC cần học hỏi kinh nghiệm của Temasek trong thúc đẩy quản trị công ty

tốt, thành lập hội đồng quản trị có năng lực tốt, giàu kinh nghiệm và đa dạng, thực

93

hiện giám sát hiệu quả ban giám đốc. Tương tự như Temasek, CMSC cần trở thành

nơi khởi nguồn thúc đẩy quản trị công ty tốt và quản lý chuyên nghiệp. CMSC cần

khắc phục khó khăn của một đơn vị thuộc chính phủ để sử dung tài năng, năng lực,

kiến thức … từ khu vực tư nhân thậm chí nước ngoài về quản trị, quản lý, kiến thức

chuyên môn và hiểu biết thị trường ở CMSC cũng như ở các công ty do CMSC làm

đại diện sở hữu. Giải pháp thoái vốn nhà nước với tỷ lệ cao hơn tại các doanh

nghiệp cho các đối tác tư nhân hoặc nước ngoài có khả năng cung cấp khả năng

quản trị, quản lý chuyên nghiệp, kiến thức chuyên môn sâu của ngành và hiểu biết

thị trường có thể hỗ trợ được cho các doanh nghiệp, giúp nâng cao năng lực và khả

năng cạnh tranh cho doanh nghiệp.

4.4.2.6 Đặt mục tiêu hoạt động rõ ràng cho các DNNN

Theo Wong (2014) có sự khác nhau về mục tiêu giữa DNNN và doanh

nghiệp khu vực tư nhân, cũng như giữa Temasek với SASAC và CMSC. Trong khi,

khu vực tư nhân và Temasek có mục tiêu rõ ràng là tập trung vào tối đa hóa giá trị,

có thể tập trung vào đổi mới và giảm chi phí (Sim, Thomsen và Yeong, 2014) do

vậy làm tăng khả năng cạnh tranh trên thị trường, tăng doanh thu, lợi nhuận và do

đó có thể tiếp tục tái đầu tư.

Các DNNN, SASAC và CMSC lại phải theo đuổi mục tiêu thương mại và

phi thương mại. Nhà nước với vai trò chủ sở hữu đối diện với sự xung đột của lợi

ích. Nhà nước điều hành các hoạt động kinh doanh, thi hành luật, kiểm soát hệ

thống ngân hàng và thường quan tâm hơn đến các vấn đề xã hội như thất nghiệp và

giáo dục (Sim, Thomsen và Yeong, 2014).

Tuy vậy, theo phân tích của Michael Porter (Porter, 1990) về sự phát triển

kinh tế thường diễn ra theo bốn giai đoạn, từ giai đoạn phụ thuộc vào các yếu tố cơ

bản như lao động, tài nguyên thiên nhiên, … sang giai đoạn tập trung vào đầu tư,

giai đoạn nghiên cứu đổi mới và giai đoạn mở rộng các ngành có lợi thế và các công

nghệ đã phát minh, cùng với kinh nghiệm của GLC ở Singapore và DNNN ở Trung

Quốc, các DNNN với nguồn lực lớn của nền kinh tế và vai trò là công cụ của nhà

nước trong đổi mới, phát triển kinh tế cần được tập trung vào hoạt động kinh doanh

94

của mình, giống như các doanh nghiệp tư nhân, tập trung vào đổi mới và giảm chi

phí, do đó cạnh tranh được trên thị trường và mở rộng hoạt động kinh doanh của

mình. Một doanh nghiệp không có năng lực cạnh tranh tốt thị trường, nhiều khả

năng có kết quả kinh doanh không tốt, thậm gây thua lỗ, mất vốn trở thành gánh

nặng hơn là đóng góp cho nhà nước, thị trường hay xa hơn là thực hiện các trách

nhiệm xã hội. Bài học kinh nghiệm của Singapore là các GLC không được trợ cấp

cũng như không phải gánh các gánh nặng trách nhiệm xã hội, các doanh nghiệp

thua lỗ sẽ phải đóng cửa.

Theo OECD (2015) từ kinh nghiệm của Trung Quốc, gợi ý rằng sở hữu nhà

nước, nếu được sử dụng một cách hoàn thiện, có thể là một công cụ linh hoạt cho

chính sách công nghiệp, khắc phục khuyết tật thị trường, đạt một số mục tiêu xã

hội, …. Sự cân bằng giữa nhà nước và sở hữu tư nhân nên phụ thuộc vào mức độ

thất bại của thị trường, cũng như sự sẵn có của các công cụ chính sách thay thế.

4.4.2.7 Hoàn thiện các thể chế của nền kinh tế thị trường

Theo Baker và Quéré (2014), nhà nước thực hiện vai trò đối với quản trị

công ty như là người kiến tạo sự phát triển.

Theo Taussig, Hiếu và Linh (2015), sự hạn chế của Việt Nam trong xây dựng

các thiết chế cơ bản nhất của thị trường. Sự hoàn thiện các thể chế thị trường, hoàn

thiện năng lực của nhà nước trong điều hành, điều tiết nền kinh tế thay phụ thuộc

vào vai trò của các DNNN, vốn cũng là lý do, hạn chế sự cần thiết hoàn thiện các

thiết thế vô cùng quan trọng này.

Việt Nam cần hoàn thiện các thiết chế thị trường, Nhà nước cần chuyển từ

đóng vai trò người chơi sang tập trung vào vai trò kiến tạo sân chơi, quản trị DNNN

thông qua các cách thức mang tính thị trường, tương tự cách Temasek hoạt động

trên nền tảng thị trường, hướng tới tối đa hóa lợi nhuận trong dài hạn, đã giúp tách

biệt chức năng điều hành, ban hành chính sách của nhà nước với vai trò của một cổ

đông. Học tập kinh nghiệm của Singapore tạo các thiết chế và môi trường thuận lợi,

tạo điều kiện cho các DNNN phát triển.

95

KẾT LUẬN

Mô hình phát triển kinh tế Đông Á thành công với vai trò dẫn dắt của nhà

nước, trong một số trường hợp là sự mở rộng sở hữu của nhà nước tại doanh nghiệp,

nhất là Trung Quốc và Singapore. Các DNNN của Trung Quốc và Singapore đóng

vai trò quan trọng trong thành công kinh tế, trong đó, Singapore đã trở thành nước

có thu nhập cao hàng đầu thế giới trong khi mô hình quản trị dựa trên hệ thống

doanh nghiệp có nhà nước là cổ đông chi phối vẫn tiếp tục từ khi còn là một nước

đang phát triển, đến khi trở thành nước có thu nhập cao hàng đầu thế giới, các GLC

có quản trị công ty và hiệu quả còn cao hơn các phi GLC. Trong trường hợp Trung

Quốc, các DNNN được cơ cấu lại, quy mô tăng lên, giữ vai trò độc quyền nhóm tại

các ngành quan trọng, có lợi nhuận cao hơn nhiều giai đoạn độc quyền, trở thành

thế lực cạnh tranh trên thị trường quốc tế và là công cụ điều tiết của chính phủ, nhất

là giai đoạn suy thoái. Trong khi đó, Việt Nam các DNNN chiếm quy mô lớn về tài

sản, nguồn vốn, được ưu đãi về đất đai, tín dụng … chưa đóng góp đúng vai trò

công nghiệp hóa, đưa kinh tế đất nước phát triển. Do vậy, chính sách của nhà nước,

tạo ra sự khác biệt lớn nhất đối với kết quả phát triển cần đưa ra lựa chọn đúng đắn.

Học hỏi kinh nghiệm từ mô hình kinh tế Đông Á, từ kinh nghiệm Trung

Quốc và Singapore, chính phủ Việt Nam cần thúc đẩy các DNNN phát triển sản

xuất. Nhà nước với công cụ chính sách, điều hành và sở hữu tại các DNNN cần tạo

sức ép buộc các DNNN đi vào con đường phát triển sản xuất và dịch vụ, định

hướng các doanh nghiệp này vào những mục tiêu công nghiệp hóa, bằng cả biện

pháp thưởng và phạt. DNNN cũng cần cơ cấu lại, loại bớt doanh nghiệp thua lỗ,

hình thành các doanh nghiệp quy mô lớn. Thúc đẩy các DNNN cạnh tranh, với các

DNNN khác, với tư nhân và với nước ngoài, khuyến khích xuất khẩu để phải nâng

cao năng lực cạnh tranh, công nghệ, sản xuất. Học tập kinh nghiệm Trung Quốc,

Singapore giữ quyền chi phối tại các ngành có vị trí quan trọng, chiến lược nhằm

giữ định hướng phát triển công nghiệp hóa, tạo ra lợi nhuận cao. Bên cạnh đó, có

thể tái cơ cấu bằng giảm bớt sở hữu nhà nước cho các đối tác cung cấp công nghệ

96

quản trị, quản lý chuyên nghiệp, kiến thức ngành và thị trường nhằm tối đa hóa hiệu

quả, cung ứng sản phẩm, dịch vụ với giá cả hợp lý và chất lượng cao, để đóng vai

trò tích cực đối với người tiêu dùng và các đối tác trên thị trường.

Mô hình quản trị nhà nước đối với DNNN của Singapore và Trung Quốc có

điểm tương đồng và khác biệt với nhau và với Việt Nam. Việt Nam có thể học hỏi

bài học từ Temasek và SASAC, tăng cường năng lực quản trị và thúc đẩy phát triển

năng lực quản trị công ty tốt, hiệu quả (sound governance) của các công ty do

CMSC quản lý. Hình thành các hội đồng với các thành viên độc lập, năng lực cao,

nhiều kinh nghiệm và đa dạng, nhằm định hướng chiến lược, giám sát ban giám

đốc. Sử dụng các công cụ kiểm soát thích hợp. Nâng cao năng lực quản trị công, từ

đó tác động tích cực đến quản trị các DNNN, thúc đẩy động lực đội ngũ công chức

nhất là những người liên quan đến quản trị, đầu tư nguồn vốn của nhà nước. Giảm

bớt các cấp trung gian, như tương tự hàm ý Chang và Jin (2016) cho SASAC giúp

công ty quản lý tài sản có thể tác động trực tiếp lên các công ty trong danh mục,

nhằm nâng hiệu quả của các doanh nghiệp .

Các nghiên cứu tương lai có thể tìm kiểu kinh nghiệm rộng hơn của các quốc

gia khác nữa như các nước trong ASEAN, Ấn Độ, Brazil, … nhằm rút ra các bài

học các kinh nghiệm thành công và thất bại, đa dạng hơn. Có therer nghiên cứu về

mức độ phát triển của các DNNN Việt Nam hiện tại, trình độ sản xuất và trình độ

công nghệ. Nghiên cứu về các yếu tố văn hóa, chính trị, … của Việt Nam để tìm mô

hình quản trị phù hợp với điều kiện Việt Nam. Do điều kiện hạn chế, luận văn chưa

thu thập, nghiên cứu, đánh giá về cơ cấu sở hữu các doanh nghiệp có vốn nhà nước

niêm yết trên sàn chứng khoán, mức độ lợi nhuận, tương quan giữa hình thức sở

hữu vốn và lợi nhuận, ... đây có thể là chủ đề cho các nghiên cứu tương lai.

97

TÀI LIỆU THAM KHẢO

Tiếng Việt:

1. CIEM, 2016. Tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước: Thực trạng và giải pháp. Báo

cáo nghiên cứu.

2. Lý Quang Diệu, 2000. Bí Quyết Hóa Rồng - Lịch Sử Singapore 1965 - 2000. TP

HCM. NXB Trẻ.

3. IFC, 2004. Các Nguyên tắc quản trị công ty của OECD.

4. Joe Studwell, 2013. Châu Á vận hành như thế nào?. Hà Nội. OMEGA và NXB

ĐH Kinh tế Quốc dân.

5. Peter F Drucker, 2008. Tinh hoa quản trị của Drucker. TP HCM. Nhà Xuất bản trẻ.

6. Quốc hội, 2014. Luật doanh nghiệp 2014.

7. Quốc hội, 2013. Hiến pháp 2013.

8. Trần Đình Thiên, Nguyễn Đình Hòa, 2018. Doanh nghiệp nhà nước: Sứ mệnh,

chức năng và định hướng phát triển. Thông tin Khoa học xã hội, số 4.2018.

9. The World Bank, Vai trò của Nhà nước trong Phát triển Kinh tế ở Việt Nam.

10. Trungtamwto, 2018.“Tài liệu giới thiệu nội dung DNNN trong Hiệp định TPP”,

www.trungtamwto.vn;

Tiếng Anh:

11. ADB (2005), Governance: Sound Development Management.Governance:

Sound Development Management

12. ADB, Governance: Sound Economic Management (August 1995), pp. 3, 4, 8

13. Alchian, A&Demsetz, H. (1972). Production, Information, Costs and Economic

Organization. American Economic Review

14. Anwar Shah with Sana Shah, The New Vision of Local Governance and the

Evolving Roles of Local Governments, at

http://siteresources.worldbank.org/INTWBIGOVANTCOR/Resources/

15. Azhara (2015), The Success of the Implementation of Singapore Inc. Politics

and Government of Southeast Asia, Universitas Gadjah Mada

98

16. Baker và Quéré (2004). The role of the state in corporate governance.

Accounting History. Ach.sagepub.com

17. Benz, A., Papadopoulos, Y. (eds, 2006) Governance and Democracy:

18. Catalin-Valentin RAIU, An Ontology of Good Governance.A Political Theory

Approach,

19. Civil Society in the New Millennium. Commonwealth Foundation, London.

20. Christopher Chen (2016). Solving the Puzzle of Corporate Governance of State-

Owned Enterprises: The Path of the Temasek Model in Singapore and Lessons

for China. Northwestern Journal of International Law & Business.

21. Claessens, S., & Fan, J. P. (2002). Corporate Governance in Asia: A Survey.

International Review of Finance;

22. Comparing National, European and International Experiences. Routledge,

London.

23. Commission on Global Governance (1995), “Our Global Neighbourhood”, at

http://www.gdrc.org/u-gov/global-neighbourhood/

24. Commonwealth Foundation (1999), Citizens and Governance:

25. Daniel Kaufmann, Aart Kraay, Massimo Mastruzzi. The Worldwide Governance

Indicators

26. Daily, C.M., & Dalton, D.R & Canella, A. A. (2003). Corporate Governance:

Decades of Dialogue and Data. Academy of Management Review

27. Daron Acemoglu, Simon Johnson, Unbundling Institutions, 2005

28. Donaldson, L., & Davis, J. H (1991). Stewardship theory or agency theory: CEO

governance and shareholder returns. Australian Journal of Management.

29. Davis, J. H., Schoorman, F.D., & Donaldson, L. (1997). Toward a Stewardship

Theory of Management. Academy of Management Review.

30. Deegan, C 2004, Financial Accounting Theory, McGraw-Hill Australia Pty Ltd,

NSW

31. Donaldson, T. (1983). Constructing a Social Contract for Business. In T.

Donaldson, & P. Werhane, Ethical Issues in Business.

99

32. Donaldson, T. & Dunfee, T. W (1999). Ties That Bind. Havard School of

Business Press

33. EC, ‘European Governance: A White Paper’, Brussels, 25 July 2001, fn. 1 on p.

8, p. 10 (sic).

34. F. Fukuyama, in International Encyclopedia of the Social & Behavioral

Sciences, 2001

35. Freeman, R. E., Wicks, C.A., & Parmar, B (2004). Stakeholder Theory and The

Corporate Objective Revisited. Organization Science.

36. Gales, L. & Kesner, I. (1994). An Analysis of Board of Directors Size and

Composition in Bankrupt Organizations. Journaal of Business Research.

37. Gray, R, Owen, D., & Adams, C. (1996). Accounting and Accountability.

Changes and Challenges in Corporate Social Environmental Reporting, Prentice-

Hall Europe Harlow

38. Hawley, J.P., & Williams, A.T. (1996). Corporate Governance in the United

States: The Rise of Fiduciary Capitalism. Working Paper, Saint Mary’s College

of California, School of Economics and Business Administration.

39. Hood, C., (1986). Tools of Government. Books on Demand.

40. Isabel Sim, Steen Thomsen, Gerade Yeong, 2014. “The State as Shareholder: the

Case of Singpore”, Centre for Governance, Institution & Organizations – NUS

Business; http://bschool.nus.edu/cgio

41. Israel, S. C (2008). Temasek Holdings: A Dependable Investor in the United

States – Temasek’s testimony to the US House Finances Committee. Foreign

Government Investment in the United State Economy and Financial Sector.

42. Jensen, M. C., & Meckling, W.H. (1976). Theory of the Firm: Managerial

Behavior, Agency Costs, and Ownership Structure. Journal of Financial

Economics

43. Kowalski, P. et al (2013), “State-Owned Enterprises: Trade Effects and Policy

Implications”, OECD Trade Policy Papers, No. 147, OECD Publishing.

100

44. Linel Robbins Lectures, London School of Economics, Undertanding Institution,

economics.mit.edu/files/1353

45. Taussig, Hieu Linh, “From Control to Market: Time for real SOE reform in

Vietnam?”, Centre for Governance, Institution & Organizations – NUS

Business; http://bschool.nus.edu/cgio

46. Methodology and Analytical Issues, the World Bank Development Research

Group Macroeconomics and Growth Team, September 2010,

47. Ministry of Finance (2002). Budget Speech 2002. Singapore: Ministry of

Finance.

48. Miller (1990) The Rise of the West: A History of the Human Community

49. NewVisionofLocalGovernance.pdf.

http://www.ohchr.org/EN/Issues/Development/GoodGovernance

50. Nunn N. (2008), The Long Term Effects of Africa's Slave Trades. Quarterly

Journal of Economics

51. OECD, 2005, “OECD Comparative Report on Corporate Governance of State-

owned Enterprises”

52. OECD, Directorate for Public Governance and Territorial Development,

‘Principal Elements of Good Governance’,

53. OECD (2018). Ownership and Governance of State-owned Enterprises: A

Compendium of National Practices.

54. Paul Wolfowitz, World Bank President, Jakarta, 11 April 2006.

55. Porter, M. (1990), The Competitive Advantage of Nations

56. Pack và Saggi (2006). “Is there a Case for Industry Policty? A Critical Survey”,

The World Bank Research Observer.

57. PWC, 2015, State-Owned Enterprises Catalysts for public value creation?, April

2015, https://www.pwc.com/sg/en/government-public-services/assets/state-

owned-enterprises-201504.pdf

58. Pfeffer, J (1978). Size and Composition of Corporate Board of Directors: The

organization and its environment. Administrative Science Quarterly.

101

59. Pound, J. (1983). Proxy Contest and the Efficiency of Shareholder Oversight.

Journal of Financial Economics.

60. Remarks by Helen Clark, Administrator of the United Nations

DevelopmentProgramme, at the Fourth United Nations Conference on the Least

Developed Countries High Level Interactive Thematic Debate on Good

Governance at All Levels, Istanbul, 11 May 2011.

61. Chang và Jin, “Enterprises in China: An empirical Analysis of ownership

control through SASACs”, Centre for Governance, Institution & Organizations –

NUS Business; http://bschool.nus.edu/cgio

62. Suchman, M. C. (1995). Managing Legitimact: Strategic and Institutional

Approaches. Academy of Management Review.

63. TAN Cheng-Han, Dan W. PUCHNIAK, Umakanth VAROTTIL, “State-owned

Enterprises in Singapore: Historical Insights into a Potential Model for Reform,

NUS Law Working Paper Series, 2015/03, March 2015,

http://law.nus.edu.sg/wps;

64. The World Bank, 2006, “Held by the Visible Hand – the Challenge of SOE

Corporate Governance for Emerging Markets”

65. Wan. F. Yussof & Idris A. Alhji (2012). Insight of Corporate Governane

Theories. Journal of Business and Management.

66. Wong, S. C. Y. “Improving Corporate Governance in SOEs: An Intergrated

Approach”, Corporate Governance International;

67. World Bank, Strengthening the World Bank Group Engagement on

Governance and Anticorruption, 2007

Trang báo điện tử:

68. fsppm.fuv.edu.vn. https://fsppm.fuv.edu.vn/cache/MPP05-542-L02V-2013-02-

27-16452096.pdf

69. Tapchitaichinh.vn. 2018. Đến năm 2020, cả nước chỉ còn khoảng hơn 100 doanh

nghiệp Nhà nước http://tapchitaichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/den-nam-2020-ca-

nuoc-chi-con-khoang-hon-100-doanh-nghiep-nha-nuoc-145833.html

102

70. Vũ Công Giao, 2017, “Một số vấn đề lý luận về quản trị tốt”, Tạp chí Tổ chức

nước, ngày 12/03/2017, Nhà

http://tcnn.vn/news/detail/36119/Mot_so_van_de_ly_luan_ve_quan_tri_totall.ht

ml

71. Phạm Thị Tường Vân, 2018. Vai trò của doanh nghiệp nhà nước: Từ góc độ lý

luận và thực tiễn Việt Nam. Cổng thông tin điện tử Bộ Tài chính, 20/03/2018.

https://nif.mof.gov.vn/webcenter/portal/vclvcstc/r/m/ncvtd/ncvtd_chitiet?dDocN

ame=UCMTMP121698&dID=131172&_afrLoop=78721530669814582#!%40

%40%3FdID%3D131172%26_afrLoop%3D78721530669814582%26dDocNam

e%3DUCMTMP121698%26_adf.ctrl-state%3D12b89s3xby_4

72. Corina Adriana Dumitrescu, The Concept of Good Governance in Aristotle’s

cogito.ucdc.ro/nr_3_en/1%20-

View,

%20THE%20CONCEPT%20OF%20GOOD%20GOVERNANCE%20IN%20eng.pdf.

73. Saga.vn, Stakeholder/Bên liên quan mật thiết, www.saga.vn/thuat-ngu/stakeholer-

ben-lien-quan-mat-thiet

74. Economicsdiscussion.net, Autonomy Versus Public Accountability, www.

Economicsdiscussion.net/public-enterprises-2/autonomy-versus-public-accountability-

public-enterprises-economic

75. http://www.oecd.org/governance/regulatory-policy/irrc.htm.

76. Britanica.com, Allocation of resources, www.britanica.com/topic/allocation-of-

resources

77. Trương Hoà Bình, Võ Thị Tuyết. Định nghĩa Doanh nghiệp. voer.edu.vn/c/quan-

tri-doanh-nghiep/adbđ6c5

78. Cour Des Comptes, (2017). The State as shareholder. Cour Des Comptes.

https://www.ccomptes.fr/en/publications/state-shareolder

79. OECD. The State as a shareholder.

https://www.oecd.org/daf/ca/corporategovernanceprinciples/1929938.pdf

80. Singapore Budget Speech 2002.

App.mof.gov.sg/singapore_budget_archives.aspx

103

81. Theleader.vn (2018). GS. Trần Văn Thọ: 'Doanh nghiệp nhà nước lãng phí quá

nhiều trong 10 năm qua'. https://theleader.vn/gs-tran-van-tho-doanh-nghiep-nha-

nuoc-lang-phi-qua-nhieu-trong-10-nam-qua-20180109161011879.htm

82. Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại Doanh nghiệp. Cmsc.gov.vn/lich-su-phat-trien.

83. Trần Văn Thọ, 2006. Biến động kinh tế Đông Á và con đường công nghiệp hóa

VIỆT NAM http://vietsciences.free.fr/timhieu/khoahoc/kinhte/biendongkinhtedonga-

vn.htm

84. Low và Neng, 2011, Market-Compatible Interventions: Examples from

Singapore, https://www.csc.gov.sg/articles/government-and-markets-in-a-well-

functioning-economy

104