Luật văn Thạc sĩ Luật học: Công tác Tư pháp - Hộ tịch ở cấp xã - Những vấn đề lý luận và thực tiễn ở tỉnh Bắc Giang

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:93

Thêm vào BST

Báo xấu

30
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của luận văn là góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận, đối chứng với thực tiễn về công tác tư pháp ở cấp xã (Ban Tư pháp, cán bộ, công chức làm công tác tư pháp - hộ tịch ở cấp xã) từ đó đưa ra các kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật về Ban Tư pháp, cán bộ, công chức phụ trách công tác Tư pháp - hộ tịch ở cấp xã, đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp theo Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020;... Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luật văn Thạc sĩ Luật học: Công tác Tư pháp - Hộ tịch ở cấp xã - Những vấn đề lý luận và thực tiễn ở tỉnh Bắc Giang

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN HỮU ĐÍNH CÔNG TÁC TƢ PHÁP - HỘ TỊCH Ở CẤP XÃ: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN Ở TỈNH BẮC GIANG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2008 1
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN HỮU ĐÍNH CÔNG TÁC TƢ PHÁP - HỘ TỊCH Ở CẤP XÃ: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN Ở TỈNH BẮC GIANG Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật Mã số: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. Trần Nho Thìn HÀ NỘI - 2008 2
MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 06 CHƢƠNG 1: VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA BAN TƢ PHÁP, CÁN BỘ TƢ 12 PHÁP - HỘ TỊCH TRONG CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 1.1. Phân chia đơn vị hành chính và đặc điểm của chính quyền cấp xã 12 1.1.1 Phân chia đơn vị hành chính 12 1.1.2. Đặc điểm của chính quyền cấp xã 17 1.2. Vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Ban Tƣ pháp, cán bộ Tƣ 18 pháp - hộ tịch cấp xã 1.2.1. Vị trí, vai trò của Ban Tư pháp cấp xã 18 1.2.2. Chức năng, nhiệm vụ của Ban Tư pháp, cán bộ Tư pháp - hộ tịch cấp xã 22 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA BAN 38 TƢ PHÁP, ĐỘI NGŨ CÁN BỘ TƢ PHÁP - HỘ TỊCH CẤP XÃ 2.1. Lịch sử hình thành và phát triển của tổ chức tƣ pháp cơ sở 38 2.1.1. Giai đoạn trước, từ năm 1945 đến năm 1960 38 2.1.2. Giai đoạn từ năm 1960 đến năm 1980 41 2.1.3. Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1992 43 2.1.4. Giai đoạn từ năm 1992 đến nay 45 2.2. Tổ chức và hoạt động của Ban Tƣ pháp cấp xã 46 2.2.1. Khái lược về Ban Tư pháp và đội ngũ cán bộ Tư pháp - hộ tịch cấp xã 46 2.2.2. Thực trạng hoạt động của Ban Tư pháp và đội ngũ cán bộ Tư pháp - hộ tịch 50 trên toàn quốc 3
2.2.3. Tổ chức và hoạt động của Ban Tư pháp, cán bộ Tư pháp - hộ tịch cấp 53 xã trên địa bàn tỉnh Bắc Giang CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ 64 CHỨC, NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG CỦA BAN TƢ PHÁP, CÁN BỘ TƢ PHÁP - HỘ TỊCH Ở XÃ 3.1. Phƣơng hƣớng, mục tiêu đổi mới tổ chức và hoạt động của Ban Tƣ 64 pháp, cán bộ Tƣ pháp - hộ tịch 3.1.1. Phương hướng chung 64 3.1.2. Mục tiêu 71 3.2. Các giải pháp hoàn thiện tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của 72 Ban Tƣ pháp và đội ngũ cán bộ Tƣ pháp - hộ tịch cấp xã 3.2.1. Sửa đổi pháp luật hiện hành 72 3.2.2. Hoàn thiện mô hình, cơ cấu tổ chức của Ban Tư pháp 76 3.2.3. Xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn; cải tiến lề lối làm việc của Ban Tư 78 pháp 3.2.4. Thực hiện tốt công tác quy hoạch, tăng cường đào tạo, bồi dưỡng 82 chuyên môn, nghiệp vụ cơ sở vật chất công tác tư pháp cho đội ngũ cán bộ Tư pháp - hộ tịch cấp xã. 3.2.5. Tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo, hướng dẫn của cấp ủy, chính quyền 85 địa phương và cơ quan tư pháp cấp trên đối với công tác tư pháp cấp xã và đội ngũ cán bộ Tư pháp - hộ tịch cấp xã. KẾT LUẬN 88 TÀI LIỆU THAM KHẢO 91 4
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) là đơn vị cơ sở trong hệ thống đơn vị hành chính bốn cấp của Nhà nước ta. Uỷ ban nhân dân cấp xã thực hiện chức năng quản lý nhà nước tại địa phương, trực tiếp giải quyết các mối quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân; đưa chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống, trong đó lĩnh vực tư pháp giữ một vị trí hết sức quan trọng. Để giúp UBND cấp xã thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác tư pháp, trong tổ chức bộ máy UBND cấp xã có Ban Tư pháp cùng cán bộ Tư pháp - hộ tịch chuyên trách. Theo quy định của pháp luật, Ban Tư pháp không chỉ là cơ quan chuyên môn của UBND cùng cấp, mà còn là tổ chức cấp cơ sở trong hệ thống các cơ quan tư pháp từ Trung ương đến địa phương, chịu sự chỉ đạo và quản lý về chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan tư pháp cấp trên. Chế định về Ban Tư pháp là chế định mang tính truyền thống bền vững trong lịch sử của Nhà nước ta. Ngay từ những năm đầu tiên của chính quyền cách mạng, hệ thống các cơ quan tư pháp trong bộ máy nhà nước từ Trung ương đến cơ sở đã được hình thành và từng bước được kiện toàn. Ban Tư pháp, một mắt xích quan trọng trong hệ thống các cơ quan tư pháp, được Đảng và Nhà nước đặc biệt quan tâm. Hàng loạt các văn bản pháp luật quy định về tổ chức và hoạt động của Ban Tư pháp xã đã được ban hành, đặt cơ sở pháp lý cho tổ chức tư pháp này không ngừng củng cố và tăng cường. Qua hơn 50 năm xây dựng và trưởng thành, trải qua các giai đoạn lịch sử khác 5
nhau, dù thời bình hay thời chiến, dù cơ quan tư pháp cấp trên có sự thay đổi, bộ máy chính quyền có cơ cấu tổ chức khác nhau, song Ban Tư pháp vẫn tồn tại và khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong bộ máy nhà nước và trong đời sống xã hội. Bằng hoạt động của mình, các Ban Tư pháp với hàng vạn cán bộ đã góp phần vào việc giữ gìn trật tự, kỷ cương xã hội, tăng cường quản lý nhà nước bằng pháp luật ở cơ sở. Ban Tư pháp với ý nghĩa là một bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước không phải bất biến, mà luôn phát triển, hoàn thiện trong tiến trình lịch sử của Nhà nước ta. Trong giai đoạn xây dựng đất nước hiện nay, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII (1996); Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII (6-1997) đã xác định nhiệm vụ cải cách hành chính, cải cách tư pháp, nhằm tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới; Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 09/12/2003 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách công tác tư pháp đến năm 2020 đều đặc biệt quan tâm tới vấn đề này. Việc kiện toàn tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của Ban Tư pháp cùng đội ngũ cán bộ Tư pháp - hộ tịch - một bộ phận của UBND cấp xã, một mắt xích quan trọng của ngành Tư pháp là một yêu cầu cấp thiết. Những quan niệm, nhận thức, cơ sở pháp lý và thực tiễn tổ chức, hoạt động của Ban Tư pháp đang là vấn đề quan tâm của các nhà lý luận và hoạt động thực tiễn trong lĩnh vực pháp luật Tuy nhiên trước yêu cầu mới đặt ra, đội ngũ cán bộ Tư pháp - hộ tịch cấp xã đang bộc lộ những tồn tại, bất cập như cán bộ chuyên trách còn thiếu về số lượng, yếu về nghiệp vụ; cán bộ chưa được chuẩn hoá, nhất là ở các xã vùng núi, vùng sâu, vùng xa. Một bộ phận cán bộ Tư pháp - hộ tịch ở cơ sở chưa được đào tạo cơ bản về chuyên môn, việc bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ tư pháp cấp xã chưa được tiến hành thường xuyên, kịp thời; sự luân 6
chuyển, bố trí cán bộ làm công tác tư pháp - hộ tịch chưa được quan tâm đúng mức... điều này đã làm ảnh hưởng đến hiệu quả và chất lượng công tác tư pháp ở cơ sở. Trong tình hình đó, việc tìm hiểu những cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức, hoạt động của Ban Tư pháp, của đội ngũ cán bộ Tư pháp - hộ tịch cấp xã không chỉ mang tính lý luận khoa học, mà còn có ý nghĩa thực tiễn, đáp ứng yêu cầu bức xúc của việc kiện toàn, củng cố tổ chức và hoạt động của Ban Tư pháp, tiêu chuẩn hoá cán bộ Tư pháp - hộ tịch cấp xã nói riêng và cải cách hành chính, cải cách tư pháp nói chung trong quá trình hoàn thiện bộ máy nhà nước hiện nay. Xuất phát từ những lý do trên nên tôi đã chọn đề tài “Công tác Tƣ pháp - hộ tịch ở cấp xã: những vấn đề lý luận và thực tiễn ở tỉnh Bắc Giang” để nghiên cứu viết luận văn Cao học luật của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Trong những năm qua, vấn đề tư pháp cấp xã đã được nhiều tổ chức, cá nhân quan tâm, nghiên cứu. Một số công trình nghiên cứu về Ban Tư pháp đã được đăng tải trên các sách báo pháp lý như các cuốn sách: “Công tác tư pháp xã, phường, thị trấn” của tác giả Trần Lý (Nhà xuất bản Pháp lý, Hà Nội. 1983); “Công tác tư pháp xã, phường” của Bộ Tư pháp (Nhà xuất bản Pháp lý, Hà Nội. 1984); các bài nghiên cứu đăng trên các tạp trí “Dân chủ và Pháp luật”; “Nhà nước và Pháp luật” và các sách báo pháp lý khác; hoặc các tham luận tại hội thảo, hội nghị chuyên đề về công tác tư pháp xã do Bộ Tư pháp tổ chức vào các năm 1983, 1984, 2001... Tuy nhiên, những công trình khoa học này mới chỉ nghiên cứu về những khía cạnh khác nhau của tư pháp cấp xã mà chưa nghiên cứu, đánh giá được một cách đầy đủ, toàn diện, có hệ thống về thực trạng tổ chức và hoạt động của Ban Tư pháp cùng đội ngũ cán bộ Tư pháp - hộ tịch cấp xã với cái nhìn thực tiễn từ cơ sở để đề ra những biện pháp 7
nhằm củng cố, kiện toàn, nâng cao năng lực và hiệu quả hoạt động của Ban Tư pháp cấp xã và đội ngũ cán bộ này. 3. Mục đích của luận văn Mục đích của luận văn là góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận, đối chứng với thực tiễn về công tác tư pháp ở cấp xã (Ban Tư pháp, cán bộ, công chức làm công tác tư pháp - hộ tịch ở cấp xã) từ đó đưa ra các kiến nghị nhằm hoàn thiện các quy định của pháp luật về Ban Tư pháp, cán bộ, công chức phụ trách công tác Tư pháp - hộ tịch ở cấp xã, đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp theo Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020; Chỉ thị số 32-CT/TW ngày 09/12/2003 của Ban Bí thư Trung ương về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ, nhân dân, đáp ứng yêu cầu công tác tư pháp ở cơ sở trong sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa theo Nghị quyết đại hội Đảng lần thứ X. 4. Phạm vi nghiên cứu Chính quyền cơ sở và quản lý nhà nước của chính quyền cấp cơ sở là vấn đề lớn, phức tạp. Trong phạm vi của một luận văn cao học, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của Ban Tư pháp cùng đội ngũ cán bộ Tư pháp - hộ tịch cấp xã - một mắt xích trong hệ thống chính quyền bốn cấp của Nhà nước ta, nhằm phục vụ cho công cuộc cải cách, kiện toàn bộ máy nhà nước. Do thời gian và năng lực có hạn, luận văn chỉ nghiên cứu về Ban Tư pháp cùng đội ngũ cán bộ Tư pháp - hộ tịch cấp xã (không nghiên cứu về chính quyền cấp xã nói chung) nên các cơ quan, đoàn thể khác ở địa phương, 8
luận văn chỉ đề cập những nội dung cơ bản có liên quan làm cơ sở lý luận cho việc nghiên cứu trọng tâm. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; quan điểm, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; về cải cách hành chính, cải cách tư pháp; xây dựng, kiện toàn bộ máy nhà nước nói chung và chính quyền địa phương nói riêng. Phương pháp luận trong nghiên cứu là phương pháp duy vật biện chứng của triết học Mác - Lênin. Luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: Phương pháp khảo sát, phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê... 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Với kết quả đạt được của luận văn, hy vọng sẽ góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Ban Tư pháp cùng đội ngũ cán bộ Tư pháp - hộ tịch chuyên trách cấp xã trong quản lý nhà nước ở cơ sở khi chuyển sang nền kinh tế thị trường. Những đề xuất của luận văn sẽ góp phần vào việc tìm kiếm mô hình tổ chức, phương thức hoạt động của Ban Tư pháp cấp xã trong điều kiện xã hội đang có nhiều chuyển đổi cũng như phương hướng xây dựng và hoàn thiện pháp luật về bộ máy quản lý nhà nước cùng đội ngũ cán bộ ở cơ sở. Kết quả nghiên cứu có thể làm tài liệu tham khảo cho các nhà quản lý, nhà nghiên cứu, các cơ quan có chức năng hoạch định chính sách về cơ sở trong quá trình xây 9
dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa nhất là đối với những nhà quản lý, chỉ đạo công tác tư pháp ở các địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội tương tự như tỉnh Bắc Giang. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Vị trí, vai trò của Ban Tư pháp, cán bộ Tư pháp - hộ tịch trong chính quyền cấp xã. Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Ban Tư pháp, đội ngũ cán bộ Tư pháp - hộ tịch cấp xã. Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của Ban Tư pháp, cán bộ Tư pháp - hộ tịch cấp xã. 10
CHƢƠNG 1 VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA BAN TƢ PHÁP, CÁN BỘ TƢ PHÁP - HỘ TỊCH TRONG CHÍNH QUYỀN CẤP XÃ 1.1. Phân chia đơn vị hành chính và đặc điểm của chính quyền cấp xã 1.1.1. Phân chia đơn vị hành chính: Phân chia đơn vị hành chính và quản lý lãnh thổ địa phương từ xa xưa đối với bất kỳ Nhà nước nào cũng phải tiến hành. Bởi lẽ: + Không một Chính phủ của một quốc gia nào chỉ thực hiện quyền lực nhà nước của mình ở một chỗ, nơi toạ ngự của các cơ quan nhà nước Trung ương. Do vậy, việc quản lý địa phương của Nhà nước luôn là một yêu cầu tất yếu khách quan. + Phạm vi lãnh thổ quốc gia bao giờ cũng trùng với các phạm vi hoạt động của Nhà nước, là dấu hiệu của Nhà nước. Lãnh thổ của mỗi quốc gia bao giờ cũng rất rộng, với số lượng mật độ dân cư khác nhau. Để quyết định của Nhà nước Trung ương được thực hiện trên toàn phạm vi lãnh thổ thì bất kỳ Nhà nước nào cũng phải chia nhỏ lãnh thổ để tiện việc quản lý. Hay nói cách khác, để quản lý được toàn bộ dân cư trên toàn bộ lãnh thổ của mình, Nhà nước Trung ương không có cách nào khác phải chia nhỏ lãnh thổ của mình ra các đơn vị hành chính nhỏ hơn để quản lý có hiệu quả. Hiện nay, trên thế giới từ các tiêu chí khác nhau, chính quyền địa phương được nhận thức dưới nhiều góc độ: Quan điểm truyền thống và được nhiều người thừa nhận là chính quyền địa phương được xây dựng gắn liền với đơn vị hành chính lãnh thổ. 11
Theo Micheal P Barber, chính quyền địa phương có thẩm quyền quyết định và thực thi các vấn đề trong một giới hạn lãnh thổ và có thẩm quyền thấp hơn thẩm quyền chung của cả nước (Local government means authority to determine and to excute matters with - in a restricted area inside and smaller than the whole state) [42, tr.1]. Quan điểm khác lại cho rằng, việc xác định chính quyền địa phương không dựa trên cơ sở lãnh thổ mà dựa vào mức độ cung cấp dịch vụ: “Chính quyền địa phương được hiểu là những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho các công dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất”[43, tr.148]. Dù được xem xét với nhiều góc độ khác nhau, nhưng thông dụng nhất chính quyền địa phương được hiểu là sự tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trên một đơn vị hành chính lãnh thổ (nhân tạo hoặc tự nhiên) nhằm thực hiện quản lý và điều chỉnh các hoạt động xã hội và cai trị. Chính quyền địa phương lấy đơn vị lãnh thổ là cơ sở nền tảng. + Lãnh thổ hành chính tự nhiên, tức là lãnh thổ được hình thành một cách tự nhiên. Nhà nước Trung ương bắt buộc phải công nhận các ranh giới hình thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục tập quán, truyền thống văn hoá, lịch sử… Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, Nhà nước cần phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị - quản lý của mình trên toàn vẹn lãnh thổ quốc gia cũng như đối với từng lãnh thổ hành chính riêng biệt. Thí dụ: Commun của các nước phương Tây; làng xã ở Việt Nam, các thành phố cho dù các thành phố rất lớn, rất đông dân. Việc tổ chức quản lý những vùng lãnh thổ này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và ý chí của cộng đồng dân cư. Các cơ quan quản lý nhà nước ở đây, ngoài cơ quan quản lý hành chính còn có cả các cơ quan do dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Việc tổ chức chính quyền ở đây mang nhiều tính tự quản, tự trị (đơn vị hành chính cơ sở). 12
Đặc điểm của các đơn vị hành chính tự nhiên này là được hình thành trên các địa điểm quần cư (xóm làng, thị trấn, thị xã, thành phố), nó liên kết dân cư trong một khối liên hoàn thống nhất. Mọi vấn đề của địa phương đều liên quan chặt chẽ với nhau và cần phải được giải quyết trên cơ sở kết hợp hài hoà các lợi ích nhà nước, dân cư. Cơ quan chính quyền ở đây không phải chỉ là cơ quan cai trị mà còn là cơ quan thể hiện lợi ích chung của dân cư - cơ quan tự quản. Nói cách khác, cơ quan chính quyền ở các đơn vị hành chính trung gian có nhiệm vụ bảo đảm triển khai pháp luật, chính sách của Nhà nước Trung ương tới cơ sở, thì cơ quan chính quyền ở đơn vị hành chính cơ sở phải thể hiện lợi ích của dân cư nhiều hơn (mang tính tự quản). + Đơn vị lãnh thổ hành chính nhân tạo, là đơn vị được Nhà nước Trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý hay nhu cầu “cai trị” của Trung ương. Việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước ở cấp chính quyền này chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý, đảm bảo lợi ích của Nhà nước, tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà nước. Ở đây chức năng quản lý lãnh thổ về cơ bản do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, cơ quan đại diện (nếu có) chỉ đóng vai trò tư vấn. Việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trên các lãnh thổ nhân tạo không cần phải tính đến các đặc điểm, đặc thù một cách nặng nề như ở các đơn vị hành chính tự nhiên mà thiên về việc đáp ứng nhu cầu của các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên. Ở nước ta, ngay từ khi giành được chính quyền (8/1945), Đảng và Nhà nước rất quan tâm đến việc xây dựng, củng cố và phát triển hệ thống chính quyền địa phương. Ngày 22/11/1945 Nhà nước đã ban hành Sắc lệnh số 63/SL quy định tổ chức HĐND và UBHC các cấp ở nông thôn và ngày 21/12/1945 ban hành Sắc lệnh số 77/SL về tổ chức chính quyền ở các thị xã, 13
thành phố. Theo tinh thần các văn bản này thì HĐND là cơ quan thay mặt cho dân, UBHC vừa thay mặt cho dân, vừa đại diện cho Chính phủ (Điều 1 Sắc lệnh 63/SL). Đây là cơ sở pháp lý hết sức quan trọng về tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương ở nước ta. Việc quy định tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương qua các thời kỳ cách mạng luôn mang tính kế thừa và phát triển theo hướng đổi mới, hoàn thiện dần, ngày càng đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương và được quy định trong các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992, cũng như tại các Luật Tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND (UBHC) của các năm 1958, 1962, 1983, 1989, 1994 và 2003. Tinh thần của các văn bản pháp luật này đều xuất phát từ tư tưởng chung, xuyên suốt sau đây: Thứ nhất, phân chia địa giới hành chính lãnh thổ không tách rời với việc thiết lập bộ máy chính quyền địa phương. (Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, đơn vị hành chính nhà nước được phân định thành 4 cấp: - Nước chia thành tỉnh - thành phố trực thuộc Trung ương; - Tỉnh chia thành huyện - thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã; thành phố trực thuộc Trung ương chia thành quận, huyện, thị xã; - Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường). Thứ hai, luôn đặt chính quyền địa phương trong một thể thống nhất với chính quyền nhà nước Trung ương; HĐND luôn xác định là cơ quan quyền lực nhà nước và với xu hướng cùng với Quốc hội tạo thành một hệ thống cơ quan quyền lực thống nhất. Thứ ba, vai trò và sự can thiệp của Chính phủ đối với tổ chức và hoạt động của HĐND là rất mờ nhạt. 14
Ở mức độ khái quát nhất, có thể đánh giá các văn bản pháp luật về chính quyền địa phương đã tạo dựng một khung pháp lý bảo đảm thực hiện các tư tưởng tiến bộ sau đây: * Khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; * Thể hiện tính dân chủ trong thực hiện và sử dụng quyền lực nhà nước, khẳng định và đề cao hình thức dân chủ gián tiếp; * Thể hiện quyền năng của nhân dân trong việc tham gia quản lý nhà nước. Như vậy, từ khi ra đời đến nay Nhà nước ta đều lấy xã, phường, thị trấn (cấp xã) làm đơn vị hành chính lãnh thổ nhỏ nhất và chính quyền cấp xã được coi là chính quyền cơ sở. Sự chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp sang nền kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa đòi hỏi phải thay đổi vai trò của Nhà nước nói chung và chính quyền địa phương các cấp, đặc biệt là chính quyền cấp xã trong quản lý, điều hành nền kinh tế - xã hội. Trong bối cảnh mở rộng dân chủ, chính quyền cấp xã là cấp có điều kiện gần dân, sát dân nhất, phải giải quyết trực tiếp nhiều vấn đề kinh tế - xã hội trên địa bàn, đáp ứng nhu cầu và lợi ích chính đáng của nhân dân, trên cơ sở tôn trọng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong việc tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Mặt khác, để phù hợp với xu thế chung của các nước trên thế giới hiện đang chuyển từ nền hành chính truyền thống sang nền hành chính phát triển với đặc trưng phân quyền rộng rãi và mạnh mẽ, chính quyền cấp xã phải được đảm bảo hơn nữa quyền tự quyết, tự chịu trách nhiệm đối với các công việc của mình theo luật định. Chính quyền xã, phường, thị trấn là nơi trực tiếp tổ chức việc thi hành pháp luật, các chính sách của Nhà nước, của Chính phủ. Vì vậy, các cơ quan chuyên môn và chính quyền cấp xã nhất là đội ngũ cán bộ, công chức cấp 15
xã phải được chú trọng cả về số lượng lẫn chất lượng mới có thể đảm bảo thực hiện tốt nhiệm vụ trên thực tế. 1.1.2. Đặc điểm của chính quyền cấp xã: Xã, phường, thị trấn là đơn vị hành chính nhỏ nhất trong hệ thống chính quyền bốn cấp ở nước ta. Hiện nay, tính đến ngày 09/6/2005 tổng số xã, phường, thị trấn trong toàn quốc là 10.831 trong đó có 9045 xã, 1197 phường, 589 thị trấn (theo số liệu của Vụ Chính quyền địa phương, Bộ Nội vụ). Chính quyền cấp xã là cơ quan quản lý nhà nước ở cơ sở; cán bộ, công chức cấp xã hàng ngày sống và làm việc, quan hệ trực tiếp với nhân dân. Những người làm việc trong bộ máy chính quyền cấp xã thường có quan hệ họ hàng, làng xóm gắn bó với nhân dân. Trong quá trình thực thi nhiệm vụ, giải quyết công việc, nhu cầu của nhân dân, một mặt những cán bộ cấp xã phải theo đúng chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, mặt khác phải sát thực tế địa phương, sao cho vừa đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa vừa giữ vững mối quan hệ tốt đẹp với mọi người. Đây là đòi hỏi rất cao đối với phẩm chất, năng lực của cán bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn. Chính quyền cấp xã có vị trí cực kỳ quan trọng trong hệ thống chính quyền nhà nước bốn cấp, là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân, là cấp trực tiếp tổ chức thực hiện mọi chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước, các văn bản, chỉ thị của cơ quan Nhà nước cấp trên; thực hiện quản lý nhà nước về mọi mặt chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng trên địa bàn ở cơ sở. Vì vậy, sự vững mạnh và hoạt động có hiệu quả, hiệu lực của chính quyền cấp xã, cơ sở của hệ thống chính quyền nhà nước, là đảm bảo quan trọng cho hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước, là điều kiện tiên quyết bảo đảm, phát huy quyền tự do dân chủ của nhân dân, mở rộng dân chủ ở cơ 16
sở. Vấn đề đặt ra là đội ngũ cán bộ, công chức ở cấp xã phải có nhận thức mới, có trình độ chuyên môn đáp ứng nhu cầu công tác quản lý nhà nước trên địa bàn cấp xã. Đồng thời các cấp lãnh đạo phải chú trọng vào việc xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức ở cấp xã. 1.2. Vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Ban Tƣ pháp, cán bộ Tƣ pháp - hộ tịch cấp xã 1.2.1. Vị trí, vai trò của Ban Tƣ pháp cấp xã. Ban Tư pháp xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là Ban Tư pháp cấp xã) là tổ chức đã có cơ sở từ thời kỳ trước Tổng khởi nghĩa tháng 8 năm 1945 ở vùng giải phóng - gọi là Tiểu ban Tư pháp trong Uỷ ban dân tộc giải phóng làng xã, sau đó được quy định trong nhiều văn bản pháp luật của Nhà nước ta (Từ ngày thành lập nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà đến khi kết thúc cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp, đã có 6 sắc lệnh trong đó quy định về tổ chức, hoạt động của Ban Tư pháp xã, có 3 nghị định và nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác quy định về tổ chức và hoạt động của Ban Tư pháp). Trải qua 5 thập kỷ, từ khi hình thành cho đến nay, tổ chức tư pháp xã luôn tồn tại và phát triển, là một bộ phận gắn liền với bộ máy chính quyền cấp cơ sở (xã, phường, thị trấn) đồng thời là cơ quan thuộc hệ thống của ngành Tư pháp. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì hệ thống của ngành Tư pháp gồm 4 cấp, ở Trung ương có Bộ Tư pháp, ở tỉnh và cấp tương đương có Sở Tư pháp, ở huyện và cấp tương đương có Phòng Tư pháp, ở xã và cấp tương đương có Ban Tư pháp. Trong hệ thống này, Ban Tư pháp ở vào vị trí chân rết, nếu chân rết mà yếu kém thì cả hệ thống sẽ không thể mạnh, vì vậy Ban Tư pháp có vị trí, vai trò rất quan trọng và cần thiết không chỉ đối với chính quyền cơ sở mà còn quan trọng và cần thiết đối với hệ thống ngành Tư pháp. 17
Nghị định 38/CP ngày 04/6/1993 của Chính phủ và Thông tư liên Bộ số 12/TTLB ngày 26/7/1993 của Bộ Tư pháp - Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ đã xác định: Ban Tư pháp là CƠ QUAN CHUYÊN MÔN của Uỷ ban nhân dân cùng cấp, chịu sự chỉ đạo và quản lý về chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan tư pháp cấp trên, có chức năng giúp Uỷ ban nhân dân cấp xã thực hiện quản lý nhà nước về các công việc tư pháp ở cơ sở. Điều 128 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 quy định: Các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân là cơ quan tham mưu, giúp Uỷ ban nhân dân cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự uỷ quyền của Uỷ ban nhân dân cùng cấp và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở. Theo những quy định trên thì Ban Tư pháp vừa là tổ chức cấp cơ sở trong hệ thống của ngành Tư pháp, vừa là cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn. Đối với hệ thống ngành Tư pháp Ban Tư pháp là cấp cơ sở trong hệ thống 4 cấp của Ngành, có nhiệm vụ trực tiếp triển khai thực hiện công việc tư pháp ở cơ sở. Theo quy định của pháp luật Việt Nam, hoạt động tư pháp không chỉ dừng lại ở cơ quan cấp trên, ở tầng vĩ mô mà được tổ chức thực hiện ở cấp cơ sở, trong đó có nhiều hoạt động chỉ phát sinh và bắt đầu từ địa hạt cơ sở hoặc chỉ được tiến hành ở cấp cơ sở, cụ thể: 18
Việc đăng ký và quản lý hộ tịch; quản lý và hướng dẫn hoạt động hoà giải mâu thuẫn, giải quyết tranh chấp, xích mích trong nội bộ nhân dân; việc tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật trong nhân dân địa phương; việc tổ chức vận động, giáo dục người có nghĩa vụ thi hành tự nguyện thi hành án; việc theo dõi, giám sát, giáo dục người có hành vi vi phạm hành chính được giáo dục tại xã, phường; công tác thống kê tư pháp, quản lý lý lịch tư pháp; công tác theo dõi tình hình chấp hành và vi phạm pháp luật ở địa phương... Như vậy, có thể thấy rằng có những công việc có thể và cần phải giải quyết ở tầm vĩ mô, nhưng lại có việc phải được giải quyết ở tầng vi mô, ở cấp cơ sở. Ban Tư pháp được xem như cơ quan đại diện của ngành Tư pháp có vai trò và trách nhiệm bảo đảm cho hoạt động tư pháp ở cấp cơ sở được thực hiện đúng quy định pháp luật, đúng sự hướng dẫn và quản lý thống nhất của ngành Tư pháp. Hoạt động tư pháp ở cấp cơ sở còn là việc triển khai, thực hiện chủ trương, kế hoạch công tác của Bộ, ngành, vì thế nếu có một sự ách tắc ở cấp này thì đương nhiên ảnh hưởng đến cả hệ thống, đồng thời cũng qua thực tiễn mà kiểm nghiệm tính đúng đắn, tính khả thi của những chủ trương, kế hoạch được vạch ra từ cấp cao nhất của ngành, giúp cho việc tổng kết, điều chỉnh công tác chỉ đạo và quản lý của ngành. Đặt giả thiết nếu không có cơ quan tư pháp ở cấp cơ sở, không có mạng lưới chân rết thì Bộ Tư pháp không thể trực tiếp vươn tới cơ sở để quản lý hoặc tiến hành hoạt động thay cho cấp cơ sở. Vì vậy, có thể xem Ban Tư pháp như là cánh tay dài của Bộ xuống tận cơ sở thực hiện quản lý nhà nước về công tác tư pháp. Và ngay cả Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp tuy đều là cơ quan tư pháp ở địa phương, hoạt động trong một phạm vi nhất định (tỉnh, huyện) nhưng hai cấp này vẫn là những cấp trung gian, chưa ở vào vị trí trực tiếp như Ban Tư pháp. Chính vì vậy mà trong nhiều năm qua, Bộ Tư pháp đã khẳng định: Phải đặc biệt quan tâm đến việc xây dựng, củng cố, đẩy mạnh hoạt động tư pháp cấp xã, 19
phường, thị trấn [40, tr.35]. Nếu công tác tư pháp của chúng ta được tổ chức tốt từ cơ sở thì chắc chắn sẽ góp phần không nhỏ vào việc thực hiện chủ trương, yêu cầu hiện nay của Đảng và Nhà nước ta là ổn định xã hội và quản lý nhà nước bằng pháp luật (Phát biểu của Bộ trưởng Bộ Tư pháp Nguyễn Đình Lộc tại Hội nghị Tư pháp toàn quốc - tháng 8/1994). Đối với chính quyền cơ sở Lịch sử hình thành và phát triển của Ban Tư pháp cho chúng ta thấy không phải đợi đến khi giành được chính quyền hoàn toàn về tay nhân dân thì lúc đó Đảng và Nhà nước ta mới thiết kế trong bộ máy chính quyền cấp cơ sở có Ban Tư pháp, mà trước đó, ngay từ thời tiền chính quyền đã lập Tiểu ban Tƣ pháp nằm trong Uỷ ban dân tộc giải phóng làng, xã. Tiểu ban này do một Uỷ viên trong Uỷ ban dân tộc phụ trách và “có các người không nhất định phải có chân trong Uỷ ban dân tộc giải phóng”. Điều này chứng tỏ rằng ngay từ những ngày đầu, khi chính quyền của nhân dân đang còn trong phôi thai (Uỷ ban dân tộc giải phóng) thì một tổ chức tư pháp ở cơ sở mang bản chất nhân dân đã hình thành cùng với chính quyền, là một bộ phận của chính quyền, sau này trở thành cơ quan chuyên môn của chính quyền, có chức năng giúp chính quyền cơ sở thực hiện hoạt động hành chính - tư pháp và quản lý nhà nước về tư pháp theo thẩm quyền. Chính quyền xã, phường, thị trấn là đơn vị hành chính cơ sở, thực hiện quyền quản lý nhà nước ở địa phương. Chính quyền cơ sở ở vào vị trí đầu tiên, trực tiếp của mối quan hệ giữa các cơ quan chính quyền với công dân, nơi tiếp giáp giữa Nhà nước và công dân, do đó mọi hoạt động quản lý của chính quyền (trong đó có lĩnh vực tư pháp) là trực tiếp với dân, không phải qua khâu trung gian nào. Nói một cách hình ảnh thì chính quyền cơ sở là “sợi dây” nối liền giữa nhân dân với Đảng và Nhà nước; mọi chủ trương chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, chỉ thị của cơ quan cấp trên muốn 20