Luật văn Thạc sĩ Luật học: Đổi mới tổ chức chính quyền đô thị qua thực tiễn thành phố Hà Nội

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:128

Thêm vào BST

Báo xấu

28
lượt xem 10
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của đề tài là đánh giá được thực trạng mô hình tổ chức chính quyền đô thị qua thực tiễn thành phố Hà Nội theo pháp luật hiện hành; đề xuất những giải pháp để hoàn thiện tổ chức chính quyền đô thị thành phố Hà Nội; xác định hệ thống chức năng và nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luật văn Thạc sĩ Luật học: Đổi mới tổ chức chính quyền đô thị qua thực tiễn thành phố Hà Nội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ PHƯƠNG LIÊN ĐỔI MỚI TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ QUA THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2010
MỤC LỤC Trang TRANG PHỤ BÌA Lời cam đoan MỤC LỤC DANH MỤC CÁC BẢNG MỞ ĐẦU 1 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG NHẤT VỀ CHÍNH QUYỀN 5 ĐÔ THỊ 1.1. Khái niệm chính quyền địa phương 5 1.2. Khái niệm đô thị và chính quyền đô thị 14 1.2.1. Khái niệm đô thị 14 1.2.2. Đặc trưng của đô thị so với nông thôn ở Việt Nam 16 1.2.3. Chính quyền đô thị 28 1.2.3.1. Tổ chức của chính quyền đô thị 28 1.2.3.2. Phân chia các cấp chính quyền trong đô thị 29 1.2.3.3. Tổ chức các cơ quan của chính quyền đô thị 31 1.3. Mô hình tổ chức chính quyền đô thị của một số nước 35 1.3.1. Thành phố – thủ đô Tokyo (Nhật Bản) 35 1.3.2. Thành phố – thủ đô Seoul (Hàn Quốc) 39 1.3.3. Thành phố NewYork (Hợp chủng quốc Hoa Kì) 40 1.3.4. Thành phố – thủ đô Matxcơva (Liên bang Nga) 42 1.3.5. Thành phố – thủ đô Bangkok (Thái Lan) 44 1.3.6. Một số nhận xét 46 Chƣơng 2: Thực trạng tổ chức của chính quyền 48 đô thị Hà nội 2.1. Những đặc thù của đô thị Hà Nội 48
2.1.1. Thành phố Hà Nội trước hợp nhất 48 2.1.2. Tỉnh Hà Tây trước hợp nhất 52 2.1.3. Thành phố Hà Nội (mới) sau hợp nhất 55 2.2. Bộ máy hành chính của Thủ đô Hà Nội trước và sau sát nhập 61 2.2.1. Cơ cấu đơn vị hành chính 61 2.2.2. Cơ cấu các cơ quan chuyên môn 61 2.3. Thực trạng về cơ cấu đội ngũ cán bộ, công chức 81 2.3.1. Cơ cấu công chức 81 2.3.2. Cơ cấu chức danh cán bộ 83 2.3.3. Cơ cấu chức danh cán bộ công chức khối Sở và tương đương 84 2.3.4. Cơ cấu chức danh cán bộ, công chức khối quận, huyện 84 2.3.5. Cơ cấu chức danh cán bộ, công chức khối xã, phường, thị trấn 86 2.4. Một số nhận xét về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị HN 87 2.4.1 Những điểm mạnh 87 2.4.2 Những điểm hạn chế 88 Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng, giải pháp hoàn thiện bộ 93 máy chính quyền đô thị Hà Nội 3.1. Phương hướng chung 93 3.2. Các giải pháp cụ thể 93 3.2.1. Xây dựng Luật Thủ đô 93 3.2.2. Không tổ chức Hội đồng nhân dân ở cấp quận, huyện, phường thuộc 96 thủ đô 3.2.3. Đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính 102 3.2.4. Giảm cấp phó trong các sở, ban, ngành 105 3.2.5. Đào tạo lại đội ngũ cán bộ công chức hiện có 108 KẾT LUẬN 111 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 112
DANH MỤC CÁC BẢNG 1. Bảng 1: Cơ cấu công chức chia theo cấp hành chính 2. Bảng 2: Cơ cấu chức danh cán bộ, công chức cấp Sở và tương đương 3. Bảng 3: Cơ cấu chức danh cán bộ, công chức cấp quận, huyện 4. Bảng 4: Cơ cấu chức danh cán bộ, công chức cấp xã, phường, thị trấn
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Năm 1010, Hà Nội được vua Lý Thái Tổ chọn làm kinh đô và đặt tên là Thăng Long với lòng mong muốn kinh thành ngày càng phồn thịnh như Rồng bay lên. Gần mười thế kỷ qua đã minh chứng quyết định ấy là sáng suốt. Thăng Long xưa và Hà Nội nay luôn luôn là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hoá lớn của nước Việt Nam hoà bình, thống nhất, có vị trí xứng đáng trong khu vực và trên thế giới. Thăng Long Hà Nội trong gần nghìn năm ấy luôn biết tiếp nhận tất cả những gì tinh tuý nhất của mọi vùng miền đất nước và xa hơn, của bạn bè quốc tế, để với bản lĩnh của Hà Nội ngàn năm văn hiến, đã nhân lên những điều hay, xoá đi cái dở, tạo nên những nét đặc trưng riêng của Hà Nội. Ngày nay, Hà Nội đã vươn lên mạnh mẽ trong sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội dưới sự lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng và Nhà nước, sự phấn đấu không ngừng của Đảng bộ, chính quyền và nhân dân thủ đô Hà Nội. Nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển của Hà Nội trong thời kỳ mới, nhất là sau khi Hà Nội được mở rộng địa giới hành chính theo Nghị quyết của Quốc hội, vấn đề tiếp tục hoàn thiện, đổi mới tổ chức chính quyền Thành phố đang trở nên cấp thiết để có thể bứt phá, vươn lên ngang tầm với những đô thị lớn của thế giới. Với mong muốn đóng góp một phần trong công cuộc phát triển đô thị tại Việt Nam, trước hết là Thành phố Hà Nội, sau khi được tiếp thu những kiến thức lý luận và thực tiễn cần thiết, tác giả lựa chọn đề tài “Đổi mới tổ chức chính quyền đô thị qua thực tiễn thành phố Hà Nội” cho luận văn thạc sĩ. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài 1
Về tổ chức của chính quyền địa phương nói chung và tổ chức của chính quyền đô thị nói riêng đã có một số công trình nghiên cứu. Tuy nhiên số lượng các công trình nghiên cứu chuyên sâu đề tài riêng về Hà Nội không nhiều. Có thể nêu một số công trình nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị trực thuộc trung ương: - PGS.TS. Vũ Đức Đán- TS Lưu Kiến Thanh (2000), Tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền Thành phố trực thuộc Trung ương, Nxb Thống kê, Hà Nội. - PGS. TS Phạm Hồng Thái (2003), Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị, đề tài cấp Bộ, Học viện Hành chính Quốc gia, Hà Nội. - TS. Nguyễn Đăng Dung (2001), Chuyên đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, Viện Nghiên cứu khoa học pháp lí, Bộ Tư pháp, Hà Nội. - PGS.TS. Lê Minh Thông, PGS.TS. Nguyễn Như Phát (2002), Những vấn đề lí luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội. - PGS.TS. Lê Sỹ Thiệp (1996), Đổi mới thể chế và hoạt động của bộ máy quản lý nhà nước ở địa phương, Đề tài khoa học cấp cấp bộ, mã số 93- 98-397, Học viện Hành chính quốc gia, Hà Nội. - Tô Tử Hạ, TS. Nguyễn Hữu Trị, TS. Nguyễn Hữu Đức (1998), Cải cách hành chính địa phương – Lý luận và thực tiễn, Hà Nội. - Đỗ Xuân Đông (1996), Đổi mới tổ chức bộ máy hành chính đô thị trong cải cách nền hành chính quốc gia hiện nay, Luận án phó tiến sỹ luật học, Hà Nội. - Lê Minh Thông (1999), “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Số 6/1999. - Bùi Xuân Đức (2000), “Một số vấn đề cần hoàn thiện trong tổ chức và hoạt động của ủy ban nhân dân các cấp”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, Số 7/2000. 2
Ngoài ra, trong thời gian gần đây còn có một số bài báo, tham luận, hội thảo, bài nghiên cứu khác của một số học giả trong nước bàn về vấn đề này. Các công trình nói trên đều nghiên cứu khá sâu về tổ chức, hoạt động của chính quyền đô thị và đã có nhiều đề xuất, kiến nghị, giải pháp mô hình tổ chức và hoạt động được đưa ra. Tuy nhiên, với sự phát triển nhanh chóng của đô thị Việt Nam, thực tiễn đã đặt ra nhiều vấn đề mới mà công trình này chưa đề cập hoặc chưa bao quát hết được, hơn nữa hầu hết các công trình nghiên cứu trong điều kiện chưa có Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và ủy ban nhân dân (UBND) năm 2003 và trong điều kiện chưa có sự thay đổi địa giới hành chính (Hà Nội, Hà Tây chưa sáp nhập). Đề tài được thực hiện trên cơ sở kế thừa, tham khảo những nội dung liên quan từ các công trình nói trên và sự đầu tư nghiên cứu sâu để áp dụng cho Thành phố Hà Nội trong việc đổi mới tổ chức chính quyền. 3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu Đề tài nghiên cứu về mô hình tổ chức của chính quyền đô thị qua thực tiễn thành phố Hà Nội theo quy định hiện hành của pháp luật và nghiên cứu cả ba cấp chính quyền thành phố, quận - huyện – thị xã, phường – xã - thị trấn. Trong khuôn khổ của một luận văn thạc sĩ, đề tài chỉ tập trung nghiên cứu việc đổi mới của tổ chức chính quyền đô thị, cụ thể qua thực tiễn thành phố Hà Nội. Thời gian nghiên cứu mô hình tổ chức của chính quyền đô thị chủ yếu là hiện tại nhưng đề tài có tham khảo một vài mô hình trong thời kì phong kiến… Ngoài mô hình của đô thị thành phố Hà Nội, đề tài cũng tham khảo mô hình đô thị (thủ đô) của một số nước trên thế giới. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu 3
Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả đã sử dụng các phương pháp: phương pháp lịch sử cụ thể; so sánh; khảo sát, thống kê; qui nạp; diễn dịch; phân tích – tổng hợp. 5. Mục đích của luận văn Đánh giá được thực trạng mô hình tổ chức chính quyền đô thị qua thực tiễn thành phố Hà Nội theo pháp luật hiện hành. Đề xuất những giải pháp để hoàn thiện tổ chức chính quyền đô thị thành phố Hà Nội. Xác định hệ thống chức năng và nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền. 6. Bố cục của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, nội dung của luận văn bao gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề chung nhất về chính quyền đô thị Chương 2: Thực trạng tổ chức của chính quyền đô thị Hà Nội Chương 3: Phương hướng, giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền đô thị Hà Nội. Mặc dù tác giả đã tập trung công sức nghiên cứu đề tài nhưng luận văn không tránh khỏi thiếu sót. Kính mong các thầy cô, bạn bè và đồng nghiệp cho ý kiến đóng góp để đề tài có thể tiếp tục phát triển hơn nữa. 4
CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG NHẤT VỀ CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ 1.1.Khái niệm chính quyền địa phƣơng Hiện nay, trên thế giới theo các tiêu chí khác nhau, chính quyền địa phương được nhận thức dưới nhiều góc độ: Quan điểm truyền thống và được nhiều người thừa nhận là chính quyền địa phương được xây dựng gắn liền với đơn vị hành chính lãnh thổ. Theo Micheal P Barber, chính quyền địa phương có thẩm quyền quyết định và thực thi các vấn đề trong một giới hạn lãnh thổ và có thẩm quyền thấp hơn thẩm quyền chung của cả nước (Local government means authority to determine and to excute matters with-in a restricted area inside and smaller than the whole state) [42,1] Quan điểm khác lại cho rằng, việc xác định chính quyền địa phương không dựa trên cơ sở lãnh thổ mà dựa vào mức độ cung cấp dịch vụ: “Chính quyền địa phương được hiểu là những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho các công dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất” [2,198]. Dù được xem xét với nhiều góc độ khác nhau nhưng thông dụng nhất chính quyền địa phương được hiểu là sự tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trên một đơn vị hành chính lãnh thổ (nhân tạo hoặc tự nhiên) nhằm thực hiện quản lý và điều chỉnh các hoạt động xã hội và cai trị. Chính quyền địa phương lấy đơn vị lãnh thổ là cơ sở nền tảng. + Lãnh thổ hành chính tự nhiên, tức là lãnh thổ được hình thành một cách tự nhiên. Nhà nước Trung ương bắt buộc phải công nhận các ranh giới hình thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục tập quán, truyền thống văn hóa, lịch sử... Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, Nhà nước cần phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị – quản lý của mình trên 5
toàn vẹn lãnh thổ quốc gia cũng như đối với từng vùng lãnh thổ hành chính riêng biệt. Thí dụ: Commun của các nước phương Tây; làng xã ở Việt Nam, các thành phố cho dù các thành phố rất lớn, rất đông dân. Việc tổ chức quản lý những vùng lãnh thổ này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và ý chí của cộng đồng dân cư. Các cơ quan quản lý nhà nước ở đây, ngoài cơ quan quản lý hành chính còn có cả các cơ quan do dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Việc tổ chức chính quyền ở đây mang nhiều tính tự quản, tự trị (đơn vị hành chính cơ sở). Đặc điểm của các đơn vị hành chính tự nhiên này là được hình thành trên các địa điểm quần cư (xóm làng, thị trấn, thị xã, thành phố), nó liên kết dân cư trong một khối liên hoàn thống nhất. Mọi vấn đề của địa phương đều liên quan chặt chẽ với nhau và cần phải được giải quyết trên cơ sở kết hợp hài hoà các lợi ích nhà nước, dân cư. Cơ quan chính quyền ở đây không phải chỉ là cơ quan cai trị mà cũng là cơ quan thể hiện lợi ích chung của dân cư- cơ quan tự quản. Nói cách khác, cơ quan chính quyền ở các đơn vị hành chính trung gian có nhiệm vụ bảo đảm triển khai pháp luật, chính sách của Nhà nước Trung ương tới cơ sở, thì cơ quan chính quyền ở đơn vị hành chính cơ sở phải thể hiện lợi ích của dân cư nhiều hơn (mang tính tự quản). + Đơn vị lãnh thổ hành chính nhân tạo, là đơn vị được Nhà nước Trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý hay nhu cầu “cai trị” của Trung ương. Việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước ở cấp chính quyền này chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý, đảm bảo lợi ích của Nhà nước, tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà nước. Ở đây chức năng quản lý lãnh thổ về cơ bản do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, cơ quan đại diện (nếu có) chỉ đóng vai trò tư vấn. Việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trên các lãnh thổ nhân tạo không cần phải tính đến các đặc điểm, đặc thù một cách nặng nề như 6
ở các đơn vị hành chính tự nhiên mà thiên về việc đáp ứng nhu cầu của các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên. Ở Việt Nam từ trước đến nay thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo chính trị pháp lý, cũng như trong các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng và Nhà nước ở Trung ương và địa phương. Nhưng quan niệm thế nào là chính quyền địa phương? Trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương gồm những cơ quan nào? Có phải chính quyền địa phương gồm cả HĐND và UBND đang là những vấn đề cần phải được làm rõ cả trên góc độ lý luận và thực tiễn. Sở dĩ có những quan niệm khác nhau về khái niệm chính quyền địa phương ở nước ta như trên, theo chúng tôi là vì mặc dù các văn bản pháp luật sử dụng thuật ngữ này, nhưng không có một văn bản pháp luật hiện hành nào giải thích rõ và đầy đủ về khái niệm “chính quyền địa phương”. Mặt khác, tuy thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng rộng rãi và phổ biến ở nước ta nhưng trong các Từ điển tiếng Việt, Từ điển giải thích các thuật ngữ pháp luật thông dụng cũng không có riêng mục từ này. Ví dụ: Từ điển tiếng Việt (do Hoàng Phê chủ biên) của Viện Ngôn ngữ học thuộc Trung tâm khoa học xã hội và nhân văn quốc gia, xuất bản năm 1995, có đến 38.410 mục từ, nhưng cũng không có mục từ “chính quyền địa phương” mà chỉ có mục từ “chính quyền”. Mục từ “chính quyền” được các tác giả giải thích theo 2 nghĩa: “1. Quyền điều khiển bộ máy nhà nước. Nắm chính quyền. Chính quyền trong tay nhân dân. 2. Bộ máy điều khiển, quản lý công việc của Nhà nước. Chính quyền dân chủ. Các cấp chính quyền” (tr.157). Nếu hiểu theo cách giải thích chung về “chính quyền” như các tác giả của từ điển này thì “chính quyền địa phương” bao gồm tất cả các cơ quan của Nhà nước được tổ chức ra ở địa phương để điều khiển, quản lý công việc của Nhà nước ở địa phương. 7
Trong sách báo pháp lý nước ngoài do xuất phát từ nguyên tắc tổ chức, quản lý địa phương của các Nhà nước khác nhau, theo các mô hình khác nhau, nên thường sử dụng các thuật ngữ như “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương” ở các nước TBCN; hoặc “Xô viết địa phương”, “các cơ quan quyền lực và quản lý Nhà nước ở địa phương” ở Liên Xô (cũ) và các nước XHCN trước đây. Tuy có sự khác nhau về nguyên tắc tổ chức, về cơ cấu, thẩm quyền và mối quan hệ pháp lý giữa các cơ quan, tổ chức… trong việc thực hiện quản lý các công việc ở địa phương của các Nhà nước là khác nhau, nhưng trong khoa học pháp lý và thực tiễn pháp luật ở các nước khái niệm “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương”, “Xô viết địa phương”… ở cả các nước TBCN, cũng như các nước XHCN đều không bao hàm tất cả các cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa phương (ví dụ: Các cơ quan tư pháp như Tòa án, Viện Công tố hoặc Viện Kiểm sát). Nhưng khái niệm “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương” ở Nhà nước tư sản và khái niệm “chính quyền địa phương” ở nước ta là hoàn toàn khác nhau về mặt nguyên tắc. Vì khái niệm “quản lý địa phương” ở các nước TBCN được hiểu là một dạng hoạt động hành chính được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước do chính quyền cấp trên (Chính phủ) bổ nhiệm và các cơ quan tự quản địa phương do dân chúng địa phương bầu ra . Các cơ quan tự quản địa phương ở các nước TBCN bao gồm các cơ quan dân cử (Hội đồng tự quản) và các cơ quan chấp hành của nó. Trong khoa học pháp lý và thực tiễn pháp luật ở những nước này, các cơ quan tự quản địa phương không được coi là các cơ quan nhà nước, không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước của Nhà nước tư sản. Những người làm việc trong các cơ quan tự quản địa phương không được xếp vào đội ngũ công chức của Nhà nước. Ví dụ: Sau khi Liên Xô tan rã, chế độ nhà nước XHCN Xô viết 8
sụp đổ, Cộng hòa Liên bang Nga và các nước cộng hòa cũ của Liên Xô đã phá vỡ chế độ Xô viết địa phương, thay vào đó là chế độ tự quản địa phương. Và mặc dù trong khoa học pháp lý ở Nga đã có sự phê phán quan điểm “phi nhà nước của tự quản địa phương” mà chính quyền En-xin đưa ra, phê phán việc tước bỏ tính quyền lực nhà nước của các Xô viết địa phương do dân bầu, cho đây là quan điểm chính trị pháp lý đã lỗi thời của phương Tây, nhưng cả Hiến pháp năm 1993 và cả Luật về tự quản địa phương năm 1995 (được sửa đổi, bổ sung năm 1996 và năm 1997) của CHLB Nga đều khẳng định “tính phi nhà nước” của các cơ quan tự quản địa phương. Điều 12 Hiến pháp năm 1993 của CHLB Nga qui định: “Các cơ quan tự quản địa phương không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước”. Theo Luật về tự quản địa phương của CHLB Nga năm 1995, các cơ quan tự quản địa phương gồm: Các cơ quan dân cử địa phương và các cơ quan chấp hành do các cơ quan dân cử ở địa phương bầu ra, hoặc do cử tri ở địa phương trực tiếp bầu ra. Nhưng Điều 1 của Luật này qui định rõ: Các cơ quan của tự quản địa phương này… không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước. Đối với những người làm việc trong các cơ quan tự quản địa phương, theo Điều 21 của Luật về tự quản địa phương, gọi là “viên chức tự quản địa phương” chứ không được gọi là viên chức nhà nước. Do tính “phi nhà nước” của các cơ quan tự quản địa phương nên các văn bản quy phạm do các cơ quan này ban hành, khác với HĐND và UBND ở nước ta, không được gọi là văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước, chúng thường được gọi là “quy chế”, “điều lệ”, “quy tắc tự quản của địa phương”. Thẩm quyền và trách nhiệm kiểm tra, giám sát việc chấp hành Hiến pháp và pháp luật của Nhà nước ở địa phương, trong đó có hoạt động của các cơ quan tự quản địa phương thuộc về các cơ quan đại diện của các Bộ, ngành Trung ương, của Chính phủ (hoặc đại diện toàn quyền 9
của Tổng thống ở các vùng) , của Viện Công tố (hoặc Viện Kiểm sát) và Tòa án ở địa phương. Để xác định rõ bản chất pháp lý, cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương và sự khác nhau cơ bản, có tính nguyên tắc giữa khái niệm “chính quyền địa phương” ở nước ta với khái niệm “quản lý và tự quản địa phương” của các nước, theo chúng tôi cần nhấn mạnh mấy điểm chủ yếu sau đây: Một là, chính quyền địa phương của nước ta là một bộ phận hợp thành, gắn bó hữu cơ của chính quyền nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý thông qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương. Vì vậy tính nhà nước là thuộc tính vốn có của chính quyền địa phương ở nước ta chứ không phải tính “phi nhà nước” như của các cơ quan tự quản địa phương của một số nước dựa trên cơ sở của quan điểm chính trị – pháp lý đã lỗi thời của phương Tây mà sách báo pháp lý ở những nước này đã phê phán. Tính quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương không chỉ xác định vị trí, tính chất pháp lý và vai trò của các cơ quan chính quyền địa phương trong cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất của nhân dân, mà còn xác định thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc quyết định các biện pháp nhằm xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương nói chung, trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương nói riêng. Đặc biệt là giá trị pháp lý của các văn bản do chính quyền địa phương ban hành và thẩm quyền của các cơ quan chính quyền địa phương trong việc kiểm tra, giám sát việc chấp hành Hiến pháp và pháp luật đối với tất cả các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và công dân ở địa phương được qui định bởi tính quyền lực nhà nước của các cơ quan chính quyền địa phương. Hai là, không phải các cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa phương, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương đều nằm trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương. Điều này không có nghĩa chỉ trừ có 10
các cơ quan bảo vệ pháp luật ở địa phương (TAND và VKSND), mà còn bao gồm cả các cơ quan của các Bộ, ngành Trung ương đóng ở địa phương, ví dụ: Cục Hải quan, Cục Thuế, .v.v. Vì những cơ quan này không do nhân dân địa phương thành lập ra dù trực tiếp hay gián tiếp, mà do các cơ quan nhà nước ở Trung ương thành lập và chỉ đạo hoạt động của chúng. Ba là, các cơ quan chính quyền địa phương về nguyên tắc phải do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, hoặc được thành lập trên cơ sở của các cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương theo qui định của pháp luật. Quan niệm phổ biến ở nước ta cho rằng khái niệm chính quyền địa phương chỉ gồm có HĐND và UBND, hoặc ngoài HĐND và UBND còn có thêm các cơ quan chuyên môn thuộc UBND. Quan niệm này, theo chúng tôi bắt nguồn từ thực tiễn pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta trong những năm đầu sau Cách mạng tháng Tám năm 1945. Điều 1 Sắc lệnh số 63 ngày 22 tháng 11 năm 1945 về tổ chức HĐND và UBHC xã, huyện, tỉnh, kỳ qui định: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính”. Điều 3 Sắc lệnh 77 ngày 21.12.1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố cũng quy định: “Ở mỗi thành phố sẽ đặt ra 3 thứ cơ quan: HĐND thành phố, UBHC thành phố và UBHC khu phố”. Như vậy theo quy định của Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 năm 1945 chính quyền nhân dân ở địa phương chỉ gồm có HĐND và UBHC. Sau ngày hòa bình lập lại trên miền Bắc, ngày 31 tháng 5 năm 1958 tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa I đã thông qua Luật số 110 Về tổ chức chính quyền địa phương. Điều 1 của Luật này cũng quy định chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBHC . Nhưng khác với các văn bản pháp luật về chính quyền địa phương trước khi có Hiến pháp năm 1959, bắt đầu từ Luật Tổ chức HĐND và UBHC 11
năm 1962, cũng như Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 sau này đã không có qui định nào sử dụng thuật ngữ “chính quyền địa phương”. Các Luật này đã bổ sung thêm nhiều điều, mục để qui định về cơ cấu tổ chức HĐND và UBND, như: Luật năm 1962, lần đầu tiên qui định HĐND các cấp thành lập các Ban chuyên trách của HĐND; qui định UBHC các cấp có quyền quyết định thành lập, bãi bỏ các cơ quan chuyên môn thuộc UBHC (chứ không phải bên cạnh UBHC như trước đây). Các cơ quan chuyên môn thuộc UBHC chịu sự lãnh đạo của UBHC cùng cấp, thủ trưởng cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với UBHC cấp này… (xem: Các Điều 28, Điều 29, Điều 30, Điều 55, Điều 56 Luật Tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962). Còn Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 (sửa đổi) qui định thành lập thêm cơ quan Thường trực HĐND (gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Thư ký HĐND) từ cấp huyện trở lên. Đến Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 qui định cả HĐND cấp xã cũng có Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND để thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn có tính chất thường trực của HĐND ở cấp này. Mặc dù các Ban của HĐND, Thường trực của HĐND cũng như Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND cấp xã trong khoa học pháp lý thường được gọi là các cơ quan nội tại, hay các tổ chức bên trong của các cơ quan dân cử ở địa phương, là hình thức hoạt động của các cơ quan này, chúng không là cơ quan nhà nước theo đúng nghĩa của nó, vì không có thẩm quyền mang tính quyền lực nhà nước, không có quyền đơn phương quyết định có tính bắt buộc thi hành… Nhưng các Ban của HĐND các cấp có vai trò quan trọng trong việc giúp HĐND thẩm tra báo cáo, đề án sẽ trình ra kỳ họp của HĐND, giúp HĐND kiểm tra, giám sát việc thi hành Hiến pháp, pháp luật và Nghị quyết của HĐND ở địa phương, kiến nghị với HĐND về những vấn đề thuộc phạm vi lĩnh vực hoạt động của mình. Thường trực HĐND (hoặc Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND xã, phường, thị trấn) được thành lập từ 12
cuối những năm 1980 ở nước ta là nhằm bảo đảm hoạt động công tác của HĐND; điều hòa, phối hợp hoạt động của các Ban của HĐND; đôn đốc, kiểm tra UBND và các cơ quan nhà nước khác ở địa phương thực hiện các nghị quyết của HĐND; đôn đốc, kiểm tra và xem xét tình hình giải quyết các khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của công dân…. Về cơ sở lý luận, pháp lý và thực tiễn của sự cần thiết phải thành lập cơ quan thường trực của HĐND cũng đã được nhiều nhà khoa học và thực tiễn đề cập trước khi Quốc hội thông qua Nghị quyết ngày 30 tháng 6 năm 1989 về sửa đổi một số điều của Hiến pháp năm 1980 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989 liên quan đến thành lập cơ quan này. Thực tế hoạt động của các Ban của HĐND, của Thường trực HĐND ở các địa phương những năm qua đã góp phần quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND, nhất là hiệu quả và hiệu lực kiểm tra, giám sát của HĐND đối với các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế trong việc chấp hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương. Vì vậy, nếu khái niệm chính quyền địa phương vẫn quan niệm chỉ bao gồm HĐND và UBND như các qui định của pháp luật trước đây là quá hẹp, không phù hợp và không phản ánh sự phát triển của pháp luật về cơ cấu tổ chức của HĐND và UBND những năm sau này, làm giảm đi mục đích và ý nghĩa của việc thành lập các Ban của HĐND, Thường trực HĐND và vai trò của chúng trong việc góp phần tăng cường hiệu lực hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, hoạt động bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương nói riêng. Bốn là, các cơ quan chính quyền địa phương ở nước ta tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thực hiện chức năng, thẩm quyền theo qui định của pháp luật, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương trên cơ sở và nhằm thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước 13
cấp trên và có sự kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Từ những điều đã trình bày trên đây có thể rút ra khái niệm về chính quyền địa phương như sau : Chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước này theo qui định của pháp luật (UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND …), nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. 1.2. Khái niệm đô thị và chính quyền đô thị 1.2.1. Khái niệm đô thị Việc tìm ra một định nghĩa chung về đô thị không phải là công việc đơn giản. Có bao nhiêu quốc gia thì có bấy nhiêu định nghĩa về đô thị. Và thậm chí ngay trong một quốc gia, định nghĩa đô thị cũng có thể thay đổi tuỳ từng thời kỳ. Thậm chí có những quốc gia không cần định nghĩa đô thị mà ấn định luôn một số thành phố của mình là đô thị [36,98-102]. Ở đây, đô thị được hiểu theo nghĩa là một đơn vị hành chính - lãnh thổ, do đó, định nghĩa đô thị sẽ chủ yếu dựa trên nền các qui định của pháp luật, nói cách khác là các định nghĩa có giá trị pháp lí. Vì đô thị và đô thị hoá hiện nay đã trở thành một hiện tượng toàn cầu, nên các quốc gia đã đạt được một số điểm chung nhất định trong việc xác định đâu là đô thị. Những điểm chung đó là: 14
Thứ nhất, việc định nghĩa đô thị gần như bắt buộc phải dựa vào qui mô dân số của một đơn vị hành chính lãnh thổ. Số dân phải đạt được một ngưỡng nào đó mới được coi là đô thị; Thứ hai là tính chất của nền kinh tế tại địa phương. Nhìn chung, các quốc gia đều thống nhất rằng nền sản xuất của một địa phương phải độc lập tương đối từ việc khai thác trực tiếp đất đai thì mới coi là đô thị. Từ đó, thuật ngữ “sản xuất phi nông nghiệp” (non-agricultural production) đã được sử dụng để làm tiêu chí xác định đô thị. Nền sản xuất tại địa phương phải đạt đến một tỉ lệ nào đó của sản xuất phi nông nghiệp thì mới có thể coi là đô thị; Thứ ba, sự tích tụ dân số, hay nói cách khác, mật độ dân số trên một đơn vị diện tích cũng thường được sử dụng để xác định đô thị. Một địa phương có thể có dân số rất đông, nhưng phân bố dân cư quá thưa thì không thể gọi là đô thị được. Một số quốc gia còn cho rằng đô thị phải là trung tâm hành chính, kinh tế, văn hoá... của vùng, của khu vực, hoặc đưa ra một vài tiêu chí khác nữa như khoảng cách tối đa giữa hai khu nhà/toà nhà; tính chất của cơ sở hạ tầng - vật chất..., nhưng ba tiêu chí nói trên vẫn là cơ bản nhất. Có một điểm mà các quốc gia thống nhất khá cao, đó là: Lãnh thổ quốc gia = khu vực đô thị + khu vực nông thôn. Điều này có nghĩa là cứ ra khỏi khu vực đô thị sẽ là nông thôn (rural area). Không phải đô thị thì là nông thôn. Tuy nhiên, định nghĩa này không có vế ngược lại, bởi vì hầu như không có quốc gia nào tìm cách định nghĩa nông thôn cả, mà chỉ dựa vào phương pháp loại trừ để xác định nông thôn từ định nghĩa đô thị mà thôi. Nông thôn ở đây trở thành một thuật ngữ để chỉ tất cả những vùng đất phi đô thị, chứ không chỉ đơn thuần là đất canh tác nông nghiệp và nơi cư trú của nông dân. Tiêu biểu cho định nghĩa về đô thị/nông thôn là định nghĩa của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ. Trong cuộc tổng điều tra dân số Hoa Kỳ năm 2000, Cục Điều tra 15
dân số Hoa Kỳ xác định đô thị (Urban) là toàn bộ các đơn vị lãnh thổ nằm trong khu vực đô thị hoá (Urbanized Area - UA) hoặc vùng đô thị (Urban Cluster - UC). Khu vực đô thị hoá bao gồm những đơn vị lãnh thổ liền kề, đông dân cư với mật độ ít nhất là 1.000 người/dặm vuông, và các đơn vị lãnh thổ tiếp giáp đông dân cư khác, cộng vào có dân số ít nhất là 50.000 người. Vùng đô thị bao gồm những đơn vị lãnh thổ liền kề, đông dân cư với mật độ đáp ứng mức tối thiểu, và những đơn vị lãnh thổ tiếp giáp đông dân cư khác, cộng vào có dân số ít nhất là 2.500 người, nhưng dưới 50.000 người. Theo những điều kiện nhất định, những đơn vị lãnh thổ với mật độ dân số thấp hơn mức nói trên có thể trở thành bộ phận của khu vực đô thị hoá hoặc vùng đô thị. Còn nông thôn (Rural Area) được xem là mọi đơn vị lãnh thổ nằm ngoài các khu vực đô thị hoá và vùng đô thị [39]. Ở Việt Nam, khái niệm đô thị cũng đã được pháp luật qui định và có thay đổi một lần. Cách xác định mới nhất về đô thị được qui định tại Nghị định số 72/2001/NĐ-CP ngày 5/10/2001 của Chính phủ về việc phân loại đô thị và cấp quản lý đô thị. Theo nghị định này, đô thị nói chung ở Việt Nam bao gồm những đặc điểm sau: - Chức năng là trung tâm tổng hợp hay trung tâm chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của cả nước hoặc một vùng lãnh thổ nhất định; - Tỉ lệ lao động phi nông nghiệp trong tổng số lao động tối thiểu là 65%; - Có cơ sở hạ tầng phục vụ các hoạt động của dân cư tối thiểu phải đạt 70% mức tiêu chuẩn, qui chuẩn qui định đối với từng loại đô thị; - Qui mô dân số ít nhất là 4.000 người; - Mật độ dân số phù hợp với qui mô, tính chất và đặc điểm của từng loại đô thị. 16