Mấy suy nghĩ về vấn đề kiểm soát cơ quan hành chính nhà nước với mục đích đảm bảo quyền công dân

Chia sẻ: Nguyễn Thị Mỹ Diệu | Ngày: | Loại File: DOCX | Số trang:8

Thêm vào BST

Báo xấu

113
lượt xem 11
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Quyền của công dân Việt Nam được Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung) quy định rõ ràng và các văn bản pháp luật khác cụ thể hóa tạo điều kiện cho việc thực hiện.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Mấy suy nghĩ về vấn đề kiểm soát cơ quan hành chính nhà nước với mục đích đảm bảo quyền công dân

MẤY SUY NGHĨ VỀ VẤN ĐỀ KIỂM SOÁT CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC VỚI MỤC ĐÍCH BẢO ĐẢM QUYỀN CÔNG DÂN TRẦN THANH HƯƠNG ThS. Giảng viên Khoa Luật Hành chính - ĐH Luật TP. Hồ Chí Minh I. SỰ CẦN THIẾT PHẢI KIỂM SOÁT CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ĐỂ BẢO ĐẢM QUYỀN CÔNG DÂN: Quyền của công dân Việt Nam được Hiến pháp 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung) quy định rõ ràng và các văn bản pháp luật khác cụ thể hóa tạo điều kiện cho việc thực hiện. Bảo đảm quyền công dân đòi hỏi có một cơ chế trong đó mọi cơ quan nhà nước, mọi tổ chức và cá nhân trong xã hội trong mối liên hệ thống nhất cùng tạo điều kiện, phương tiện, biện pháp nhất định để quyền công dân thực hiện được trong thực tế. Trong cơ chế phân công quyền lực nhà nước, nếu như Quốc hội quyết định những vấn đề cơ bản về quyền công dân, bảo đảm thực hiện quyền công dân bằng hoạt động lập hiến và lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng và giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước thì các cơ quan hành chính nhà nước tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống bằng hoạt động điều hành, quản lý mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Vai trò bảo đảm quyền công dân của cơ quan hành chính nhà nước thể hiện ở chỗ, cho dù hệ thống luật và các quy định của Quốc hội về mối quan hệ nhà nước - công dân có hoàn thiện đến đâu chăng nữa, nhưng nếu các cơ quan hành chính không triển khai thực hiện hoặc thực hiện không đúng thì những nỗ lực của cơ quan lập pháp cũng không dẫn tới kết qủa mong đợi. Vì thế, trong các yếu tố bảo đảm quyền công dân thì tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước có ý nghĩa quan trọng. Ở nước ta, Chính phủ, các cơ quan trong cơ cấu của Chính phủ và Ủy ban nhân dân (UBND), các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp tạo thành hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước có trách nhiệm bảo đảm việc thực hiện quyền công dân. Theo Hiến pháp 1992 (Điều 112, khoản 5) và Điều 8, 18 Luật tổ chức Chính phủ 2001, Chính phủ có nhiệm vụ, quyền hạn: “Thi hành những biện pháp bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tạo điều kiện cho công dân sử dụng quyền và làm tròn nghĩa vụ của mình…”. Điều 94, 106, 107 Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của UBND các cấp trong việc thực hiện quản lý nhà nước bảo vệ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân. Với vai trò như trên, các cơ quan hành chính nhà nước và công dân là chủ thể của rất nhiều quan hệ pháp luật hành chính đa dạng. Công dân với tư cách chủ thể quan hệ pháp luật hành chính có địa vị pháp lý gắn chặt với hoạt động thực hiện quyền hành pháp. Quyền của công dân phụ thuộc rất nhiều vào việc các cơ quan hành pháp xây dựng những điều kiện về pháp lý, tổ chức, vật chất… trên thực tế. Quyền và lợi ích của công dân trực tiếp bị tác động, ảnh hưởng bởi hoạt động thực hiện thẩm quyền của các cơ quan này, trong đó có : - Quyền lập quy: Cơ quan hành chính nhà nước ban hành các văn bản quy phạm pháp luật là các văn bản dưới luật như nghị quyết, nghị định, quyết định, chỉ thị, thông tư nhằm thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, cụ thể hóa các quyền tự do của công dân. Theo nguyên tắc, các văn bản này chỉ là những văn bản cụ thể hóa luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, song thực tế cho thấy nếu như không có những văn bản pháp quy của các cơ quan hành chính nhà nước cụ thể hóa quyền công dân thì có nhiều quyền công dân không thực hiện được. Hơn nữa, các văn bản này có thể mở rộng hay hạn chế quyền của công dân phù hợp với điều kiện quản lý nhà nước. Ở một quốc gia bất kỳ, nếu như hiệu quả quản lý chưa cao, bộ máy hành chính chưa mạnh thì việc thiết kế bộ máy hành chính nhà nước và thực trạng hoạt động quản lý nhà nước cho thấy nhiều khi các cơ quan hành chính nhà nước thiên về hướng thuận lợi cho mình nhiều hơn là bảo đảm các quyền công dân1. Trong những trường hợp đó, vì mục đích quản lý hành chính nhà nước khách quan, quyền và lợi ích của mỗi cá nhân công dân không được đề cao vì những hạn chế của các cơ quan thực hiện quyền và những thủ tục hành chính…
- Thực hiện những hành vi hành chính và quyền ban hành các văn bản hành chính cá biệt: Bằng những hành vi và văn bản hành chính, các cơ quan hành chính nhà nước làm xuất hiện, thay đổi hay chấm dứt mối quan hệ pháp lý cụ thể giữa nhà nước và công dân trên cơ sở thực hiện ý chí, quyền lực đơn phương của các cơ quan hành chính nhà nước. Với hoạt động này, các cơ quan hành chính nhà nước giải quyết các vấn đề cụ thể liên quan đến công dân, các yêu cầu về thực hiện quyền của họ; giải quyết khiếu kiện của công dân đối với hệ thống hành chính nhà nước; bảo vệ quyền công dân khi quyền bị xâm hại; thực hiện việc cưỡng chế hành chính đối với vi phạm quyền công dân hay trốn tránh nghĩa vụ; kiểm tra, thanh tra để bảo đảm quyền công dân, xem xét một cách kịp thời và khách quan phản ánh của công dân, bảo đảm thực hiện các quyền cá nhân của họ đã được ghi nhận trong pháp luật: từ việc chứng nhận khai sinh, khai tử, kết hôn, đăng ký cư trú, xin passport, cấp phép, xác nhận… liên quan trực tiếp từng người dân, đến việc thực hiện quản lý ngân sách, dự án nhà nước, dịch vụ xã hội, đất đai và các nguồn tài nguyên khác… Ở một nền hành chính chưa phát triển thì các hoạt động đó có thể vẫn diễn ra theo cơ chế xin - cho mà bao giờ công dân cũng ở thế yếu trong mối liên hệ với nhà nước. Thực tế, có rất nhiều hoạt động của các cơ quan hành chính có thể gây thiệt hại cho quyền và lợi ích của công dân: áp dụng sai việc xử phạt vi phạm hành chính và các biện pháp xử lý hành chính khác, ngăn chặn hành chính; giam giữ, tước quyền tự do thân thể của công dân trái pháp luật; có hành vi bạo lực gây thương tích, tử vong cho công dân… Theo Báo cáo số 222 ngày 29/4/2004 của Ủy ban thường vụ Quốc hội có 41% đơn thư khiếu nại về các cơ quan hành chính nhà nước là đúng, 26,3% đơn khiếu nại đúng một phần và hàng vạn khiếu nại ở các cơ quan thanh tra chưa xác định đúng sai. Con số trên cho thấy, những phản ứng từ người dân về hành vi của hành chính công quyền là có cơ sở và việc kiểm soát hoạt động của các cơ quan hành chính càng trở nên bức thiết. Lý luận và thực tiễn của việc thực hiện quyền lực nhà nước nói chung cho thấy cơ quan nhà nước nào càng mang nhiều quyền năng quan trọng thì sự tùy tiện, lạm quyền của các cơ quan nhà nước đó sẽ càng tác động xấu đến người dân và xã hội. Việc xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực có hiệu qủa đối với các cơ quan hành chính nhà nước được xã hội hiện đại quan tâm2. Ở đây, chúng ta giới hạn vấn đề kiểm soát quyền của cơ quan hành chính nhà nước để bảo đảm quyền công dân trong phạm vi nhà nước, được pháp luật quy định. II. TỔNG QUAN VỀ THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ĐỂ BẢO ĐẢM QUYỀN CÔNG DÂN VÀ MỘT VÀI SUY NGHĨ GÓP PHẦN HOÀN THIỆN: Pháp luật nước ta nhìn chung đã tạo ra một cơ chế khá rõ ràng về kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung, kiểm soát đối với hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước nói riêng thông qua các hoạt động giám sát, kiểm sát, thanh tra, kiểm tra…, tuy rằng mức độ hoàn thiện và hiệu quả của cơ chế này còn khiêm tốn. Nhìn nhận một cách bao trùm, ngoài cơ chế nhà nước sẽ được đề cập riêng dưới đây, các cơ quan hành chính nhà nước chịu sự kiểm tra, giám sát từ nhiều kênh khác nhau trong xã hội: từ chính nhân dân với cơ sở pháp lý là các văn bản pháp luật về thanh tra nhân dân, về quy chế dân chủ ở cơ sở…; từ các tổ chức chính trị - xã hội như Mặt trận tổ quốc các cấp và các tổ chức thành viên…; từ các cơ quan thông tấn, báo chí, phát thanh, truyền hình hoạt động trong khuôn khổ ngày càng rộng rãi của quyền tự do thông tin… Dưới góc độ thực hiện quyền công dân, về mặt tổ chức nhà nước, kiểm soát quyền lực đối với các cơ quan hành chính thể hiện như sau: - Thứ nhất: Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước chịu sự giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước: Chính phủ chịu sự giám sát của Quốc hội; UBND chịu sự giám sát của HĐND cùng cấp; - Thứ hai: Các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới chịu sự lãnh đạo của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên; các cơ quan hành chính chịu sự lãnh đạo của Chính phủ; cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn chịu sự chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung cùng cấp; cơ quan chuyên môn cấp dưới chịu sự chỉ đạo của cơ quan chuyên môn cấp trên;
- Thứ ba: Các cơ quan hành chính nhà nước chịu sự xem xét, đánh giá của các cơ quan thanh tra được tổ chức ngay trong hệ thống hành chính nhà nước. Với cách kiểm soát các cơ quan hành chính nhà nước như trên, bên ngoài và bên trong hệ thống hành chính, nhìn chung quyền công dân có điều kiện bảo đảm. Tuy nhiên, từ quy định của pháp luật và thực tế hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, hàng loạt vấn đề cần bàn tới, trong đó điển hình là: 1. Về sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước đối với cơ quan hành chính nhà nước: Trong cơ chế kiểm soát các cơ quan hành chính nhà nước với mục đích bảo đảm quyền công dân thì giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước đối với các cơ quan hành chính Nhà nước đặc biệt có ý nghĩa vì đây là sự giám sát của cơ quan đại diện nhân dân (và cũng thông qua đó thể hiện sự giám sát của công dân) đối với những cơ quan có hoạt động hàng ngày, hàng giờ trực tiếp, thường xuyên liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Loại hình giám sát này càng có hiệu qủa thì càng có tác dụng củng cố niềm tin của nhân dân vào tính dân chủ của nhà nước, góp phần làm cho nhân dân đến gần hơn với quyền lực nhà nước mà bản chất của nó phải là quyền lực nhân dân. Theo Luật tổ chức Quốc hội 2001, Luật tổ chức HĐND và UBND 2003, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội 2003, có thể nhận thấy sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước đối với các cơ quan hành chính nhà nước phong phú về nội dung, đa dạng về hình thức với các hoạt động như xét báo cáo công tác; chất vấn những người đứng đầu; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật; điều tra vụ việc nhất định liên quan đến hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước… Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội giám sát Chính phủ, các bộ, các cơ quan ngang bộ bảo đảm cho Hiến pháp, luật và nghị quyết của QH, pháp lệnh và nghị quyết của UBTVQH được thi hành nghiêm chỉnh và thống nhất. HĐND giám sát UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND trong việc thực hiện nghị quyết của HĐND và trong việc tuân theo pháp luật của Nhà nước. Các cấp độ giám sát khác nhau, các chủ thể giám sát, đối tượng giám sát khác nhau làm cho mỗi hình thức giám sát của hệ thống giám sát đang được xem xét mang một tính chất và có những vấn đề riêng rất đáng bàn. Tuy nhiên, trong khuôn khổ bài viết này, chỉ xin phân tích một khía cạnh về sự giám sát của Quốc hội đối với Chính phủ trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hành vi của các chủ thể trong xã hội, trong đó có công dân3: Chính phủ- cơ quan cao nhất trong bộ máy hành pháp được trao thẩm quyền rộng trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nước, điều này là hợp lý. Đây cũng chính là hoạt động quan trọng của các Chính phủ hiện đại. Theo Điều 56 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Chính phủ được ban hành nghị định, có thể để quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH …(mục a, khoản 2), song cũng có thể vì chưa có đủ điều kiện xây dựng thành luật, pháp lệnh để đáp ứng nhu cầu quản lý (mục b, khoản 2). Vì thế mà tồn tại những Nghị định do Chính phủ ban hành không cần trên cơ sở của những quy định có trước trong luật. Như vậy, trong trường hợp này, cơ quan hành pháp cũng ra văn bản có ý nghĩa như luật của Quốc hội- cơ quan lập pháp. Hoạt động tương đối tự do trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể dẫn đến sự tùy tiện của hành pháp ảnh hưởng đến quyền công dân. Quyền của công dân có thể bị vi phạm hay hạn chế từ chính các văn bản đó mà ở nước ta cá nhân công dân không có quyền bảo vệ mình hay cộng đồng bằng việc khiếu kiện về văn bản pháp quy4. Luật quy định các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành chỉ có thể bị đình chỉ hoặc bãi bỏ bởi UBTVQH hay Quốc hội. Vì thế mà kiểm soát Chính phủ trong lĩnh vực này là trọng trách của Quốc hội, UBTVQH. Để tránh việc Quốc hội mất nhiều thời gian, công sức, theo chúng tôi, Quốc hội giám sát việc ban hành văn bản pháp quy của Chính phủ bằng việc thảo luận về tính hợp lý của văn bản đó5; còn tính hợp pháp và đúng thủ tục của văn bản thì có thể giao cho các chủ thể khác6. Tính bất hợp lý của văn bản pháp quy có thể đánh giá bằng sự bất cập hay điều chỉnh không hiệu qủa của nó, từ đó suy ra khuyết điểm, yếu kém, sự thiếu trình độ hay năng lực quản lý - chỉ cơ quan đại diện hợp pháp của nhân dân mới có quyền cho ý kiến
về vấn đề này. Tuy Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định trường hợp ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của UBTVQH song vẫn nên quy định rõ là những vấn đề liên quan đến quyền lợi và nghĩa vụ công dân phải do luật của Quốc hội điều chỉnh vì đây là điều có ý nghĩa thiết thực đến từng công dân, những người chủ trực tiếp của quyền lực nhà nước. Ở đây, có một nguyên tắc thuộc văn minh pháp luật tư sản trong quan hệ nhà nước- công dân cần được lưu ý là: những quy định liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của nhân phải được nhân dân hay những đại diện nhân dân đồng ý. Ngoài ra, một Nhà nước pháp quyền phải đủ luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội, đặc biệt là quan hệ nhà nước- công dân, đúng như Hiến pháp 1992 chỉ rõ ở Điều 51: “Quyền và nghĩa vụ của công dân do Hiến pháp và luật quy định”. Trong tương lai, khi có điều kiện, nên quy định nghị định của Chính phủ chỉ là những văn bản cụ thể hóa luật theo quy định của Quốc hội trong từng trường hợp. Văn bản của bộ trưởng và tương đương, của Chủ tịch UBND cấp tỉnh liên quan đến quyền lợi công dân chỉ được phép ban hành trong trường hợp được luật của Quốc hội, pháp lệnh của UBTVQH hoặc nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng chính phủ cho phép. Việc kiểm soát các văn bản này, cũng như những văn bản thấp hơn của cơ quan hành chính nhà nước địa phương cấp thấp hơn- các UBND, có thể dùng chính cơ chế hành chính điều chỉnh, tức là cấp trên kiểm tra văn bản của cấp dưới hoặc hệ thống hành chính sẽ có tài phán của riêng mình. Hệ thống hành chính nhà nước có thể bảo đảm được việc kiểm soát trong nội bộ các cơ quan hành chính nhà nước trong việc tuân theo các văn bản quản lý của hệ thống để bảo đảm quyền công dân7. 2. Về trách nhiệm của công chức hành chính khi vi phạm quyền công dân do không thực hiện đầy đủ nghĩa vụ của mình trong lúc thi hành công vụ: Để thực hiện quyền của mình, công dân được đòi hỏi từ các cơ quan hành chính nhà nước việc thực hiện các nghĩa vụ của họ. Nhiều khi vì lý do luật không quy định thật sự cụ thể và rõ ràng quyền công dân và trách nhiệm của cơ quan hành chính nên trong thực tế các cơ quan hành chính nhà nước áp dụng pháp luật không thống nhất, ảnh hưởng không nhỏ đến quyền công dân8. Luật pháp điều chỉnh cụ thể quyền và nghĩa vụ của các cơ quan hành chính nhà nước là điều kiện cho công dân thực hiện quyền, nếu không dễ dẫn đến một trong hai thái cực xâm hại quyền công công dân: cơ quan nhà nước tùy tiện sử dụng quyền, lạm quyền hoặc không thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Quyền của cơ quan hành chính nhà nước có quy định cụ thể thì cán bộ công chức Nhà nước mới có thể hoạt động theo nguyên tắc là họ chỉ làm những gì mà luật pháp quy định, và một khi vi phạm việc thực hiện quyền và nghĩa vụ ắt phải gánh chịu hậu qủa pháp lý. Trong lĩnh vực tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, đây là trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước trước công dân trong trường hợp vi phạm quyền của họ. Trách nhiệm này phải gắn với việc bồi thường cho công dân với mục đích khôi phục lại các quyền bị xâm hại của họ. Ở nước ta, nếu như trong lĩnh vực tố tụng hình sự, việc áp dụng luật để khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của người bị oan đã được đã có một bước tiến (trên cơ sở Nghị quyết 388 của UBTVQH 2003, Nghị định 47 ngày 03/5/1997 của Chính phủ… cụ thể hóa Hiến pháp- Điều 72, 74; Bộ Luật TTHS -Điều 24; Bộ Luật dân sự -Điều 624) thì việc xác định trách nhiệm bồi thường và áp dụng pháp luật của công chức, viên chức, người có thẩm quyền trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước khi gây thiệt hại cho công dân vẫn còn nhiều bất cập. Thực tế, chế định trách nhiệm hành chính được hiểu theo nghĩa chủ thể của trách nhiệm hành chính là cá nhân, tổ chức (chịu sự quản lý hành chính của nhà nước) vi phạm luật hành chính. Còn trách nhiệm của nhà nước (có thể là pháp nhân hay viên chức hành chính) vi phạm luật hành chính bằng hành vi hành chính gây tổn thất cho công dân thì được xem xét riêng biệt và hầu như ít được để ý vì nhiều lý do, trong đó có thể là do ta chưa quen với việc coi hai chủ thể nhà nước (cơ quan hành chính nhà nước) và công dân là bình đẳng về quyền và nghĩa vụ. Công dân còn chưa ý thức được quyền của mình, còn thụ động, không quen “kiện quan” mà chỉ khiếu nại với tính chất “kêu cứu”, “nài nỉ”…, còn cơ quan hành chính nhà nước thì chưa ý thức được trách nhiệm, thiếu thiện chí… nên các cơ quan giải quyết tranh chấp hành chính chưa bảo vệ được quyền công dân một cách công bằng trong việc được bồi thường thiệt hại.
Theo chúng tôi, cần đẩy mạnh công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật cho công dân để họ hiểu quyền khiếu nại của mình và nên phân biệt rõ trách nhiệm pháp nhân hành chính và trách nhiệm của viên chức hành chính (bao gồm cả trách nhiệm liên đới) gắn với việc bồi thường thiệt hại cho công dân theo đúng nguyên tắc Hiến pháp: “Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự” và quy định của Điều 623 BLDS về bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước gây ra để bảo đảm quyền công dân và nâng cao tinh thần phục vụ của cán bộ hành chính nhà nước. Xa hơn nữa, để cho dễ dàng áp dụng pháp luật một cách thống nhất về bồi thường thiệt hại trong cả hai lĩnh vực: do cơ quan hành chính gây ra và do các cơ quan tiến hành tố tụng gây ra, nên chăng pháp điển hóa pháp luật trong lĩnh vực này, tạo ra một văn bản chung, có thể là “Luật Nhà nước bồi thường thiệt hại”. Tóm lại, bộ máy hành chính nhà nước-nhân tố bảo đảm cho việc thực hiện có hiệu qủa những quyền tự do của công dân, phải chấp hành đúng pháp luật và chịu trách nhiệm về những hành vi không đúng luật định, lạm dụng quyền lực. Khi quy định về địa vị pháp lý hành chính của công dân, những quyền và nghĩa vụ pháp lý tương ứng của các cơ quan hành chính nhà nước gắn với trách nhiệm của họ trong việc khôi phục lại quyền, lợi ích bị xâm phạm của công dân phải đồng thời được quy định cụ thể. 3. Về cách thức công dân bảo vệ quyền của mình khi bị xâm hại bởi cơ quan hành chính nhà nước: Thực chất bảo đảm quyền công dân là nghĩa vụ của mọi cơ quan nhà nước và công chức nhà nước. Tuy nhiên, như đã phân tích, vì các cơ quan hành chính nhà nước là chủ thể có hoạt động liên quan trực tiếp đến thực hiện mọi quyền công dân nên cần phải tạo ra các biện pháp pháp lý riêng biệt để công dân bảo vệ quyền của mình khi quyền của họ bị xâm phạm bằng việc khiếu kiện về các hành vi hành chính hay quyết định hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước. Trong trường hợp các cơ quan hành chính nhà nước không thực hiện nghĩa vụ của mình, vi phạm các quyền tự do của công dân, công dân phải có khả năng khiếu kiện bằng các thủ tục hành chính hay tư pháp. Với những mặt tích cực và hạn chế riêng của mỗi thủ tục, trong đó gần như mặt tích cực của thủ tục này là hạn chế của thủ tục kia và ngược lại, việc pháp luật đảm bảo cho người dân lựa chọn quy trình cho việc giải quyết tranh chấp hành chính hoàn toàn theo sự lựa chọn của họ là xu hướng tốt nhìn từ phương diện bảo vệ quyền công dân. Về nguyên tắc, công dân thuận lợi nếu như họ có nhiều biện pháp để bảo vệ quyền khi quyền bị xâm hại. Thậm chí, nếu như một nhà nước coi trọng bảo đảm quyền công dân thì ngay trong các văn bản về tổ chức các cơ quan hành chính nhà nước đã phải chỉ ra cách thức để tổ chức, cá nhân khiếu kiện đối với các cơ quan hành chính nhà nước. Pháp luật nước ta tạo ra cách thức để công dân bảo vệ quyền của mình: khiếu nại đến cơ quan hành chính nhà nước và khởi kiện tại Tòa án. Công dân với quyền khiếu kiện hành chính bằng thủ tục hành chính: Giải quyết khiếu nại của công dân bởi các cơ quan hành chính nhà nước là hoạt động có tính chất tài phán hành chính do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Công dân sử dụng quyền khiếu nại như là một công cụ quan trọng để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Trong điều kiện phân công quyền lực nhà nước, tuy vai trò của Tòa án trong bảo vệ quyền công dân gắn liền với các khiếu kiện hành chính của họ được đề cao, song điều này không có nghĩa là giảm đi hay loại bỏ sử dụng thủ tục hành chính trong khiếu kiện. Đây là một phần quan trọng của bản thân hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, là cơ chế để cơ quan hành chính nhà nước tự kiểm tra, xử lý, giải quyết vấn đề của mình. Việc giải quyết khiếu kiện đối với các vụ việc cụ thể làm cho các cơ quan này linh động, biết tự điều chỉnh kịp thời và đúng đắn hoạt động của mình hơn sao cho phù hợp với pháp luật. Về phía công dân, vì thủ tục hành chính ngắn gọn hơn so với thủ tục tư pháp, quyền và lợi ích của họ thường được xem xét và khôi phục lại một cách nhanh chóng. Hơn nữa, trong trường hợp công dân khiếu kiện sai, nhiều khi vì được trực tiếp tiếp xúc với các cơ quan hành chính nhà
nước mà họ có thêm thông tin để hiểu được quyền của mình và sự đúng đắn của quyết định hành chính hay hành vi hành chính, không tiếp tục khiếu kiện nữa. Theo báo cáo kiểm điểm thực hiện công tác thanh tra năm 2003 và phương hướng nhiệm vụ 2004 của Thanh tra nhà nước, năm 2003 các cơ quan hành chính nhà nước các cấp đã nhận 144.060 vụ việc khiếu nại, tố cáo và tiếp 242.087 lượt người. Con số này một phần cho thấy, việc giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường hành chính vẫn là kênh quan trọng. Cho dù Tòa Hành chính hoàn thiện ở mọi mặt, xứng đáng là công cụ quan trọng để công dân bảo vệ quyền của mình chống lại sai phạm từ phía cơ quan hành chính nhà nước thì duy trì việc giải quyết tranh chấp hành chính bằng chính các cơ quan hành chính nhà nước vẫn được coi trọng. Trên cơ sở Điều 74 Hiến pháp 1992, Luật khiếu nại tố cáo 1998 (đã được sửa đổi bổ sung), Nghị định 67/1999/NĐCP và các văn bản khác đã đáp ứng đáng kể nhu cầu của công dân trong việc khiếu kiện khi quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bị xâm hại. Hiện nay, việc khiếu kiện theo thủ tục hành chính cần được hoàn thiện nhiều song trong tương lai, nếu như hoạt động khiếu nại được thực hiện quy củ theo hướng quy định chế tài để bắt buộc người giải quyết khiếu nại phải đối thoại trực tiếp với người khiếu nại thì chắc chắn việc bảo vệ hiệu qủa quyền công dân bằng khiếu kiện hành chính theo thủ tục hành chính sẽ được tiến xa thêm một bước10. Công dân với quyền khiếu kiện hành chính bằng thủ tục tư pháp: Tòa án hành chính là một thiết chế nhà nước rất cần cho bảo vệ quyền của công dân kiểm soát các cơ quan hành chính nhà nước. Trước khi có Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức TAND 1995 (nay là Luật năm 2002) và Pháp lệnh về thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996, công dân chỉ có quyền khiếu nại bằng con đường hành chính về các hành vi trái pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức gây thiệt hại cho người dân đến chính người, cơ quan, tổ chức cấp trên của họ hoặc với cơ quan nhà nước có thẩm quyền cũng trong hệ thống hành chính nhà nước. Hiện nay công dân đã có quyền khiếu kiện ra tòa án và yêu cầu khôi phục các quyền bị xâm hại. Chúng tôi đồng ý với nhận định rằng, từ được quyền khiếu nại đến được quyền khiếu kiện là một cải cách lớn theo tinh thần dân chủ11. Từ đây đã có thêm một kênh chính thức nữa đánh giá về hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Nếu như công dân chỉ có thể khiếu kiện hành chính bằng con đường hành chính, quyền lợi của họ không được bảo đảm cao vì thường có những trường hợp mà cơ quan hành chính quan tâm đến việc bảo vệ uy tín, quyền lợi của các cơ quan trong hệ thống của mình hơn là bảo vệ quyền của công dân. Việc các cơ quan hành chính nhà nước tự giám sát, kiểm tra, đánh giá mình và cấp dưới trong cùng một hệ thống dễ dẫn đến cục bộ, không khách quan và đảm bảo chất lượng. Giải quyết tranh chấp hành chính bởi Tòa án là thủ tục tư pháp, bảo đảm dân chủ và pháp chế cao hơn, phán quyết thuyết phục hơn so với thủ tục hành chính giải quyết khiếu nại trong quan hệ quản lý. Lý do là Tòa án cho phép việc tranh tụng giữa các bên trong khiếu kiện với thủ tục chặt chẽ và hơn nữa, nó là một thiết chế nhà nước ngoài hệ thống hành chính, có tính độc lập cao để có thể bảo đảm vô tư, công khai, công bằng và dân chủ. Ở nước ta, nhiều người cho rằng việc tăng cường vai trò và thẩm quyền của tư pháp hành chính trước hết là để các cơ quan hành chính nhà nước dồn sức vào việc quản lý hành chính nhà nước trong các lĩnh vực, không vướng bận, mất thời gian vào việc giải quyết khiếu nại. Thực ra, chúng tôi đồng ý quan niệm cho rằng, tăng cường tư pháp hành chính trước hết và trên hết là để mở rộng khả năng bảo vệ quyền công dân bởi một thiết chế bảo vệ quyền công dân cao và dân chủ nhất, xây dựng nhà nước pháp quyền. Ngay cả khi ta thành lập được cơ quan tài phán hành chính thuộc Chính phủ (dạng Administrative Tribunal) thì vai trò c ủa Tòa án trong việc bảo vệ công dân trước hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước cũng không thể mất đi tầm quan trọng. Trong giai đoạn hiện nay, những khiếu nại của công dân trong thực tế là rất nhiều nhưng số vụ việc mà Tòa án có thể thụ lý và giải quyết lại không nhiều. Với thẩm quyền hạn hẹp của mình và những bất hợp lý khác trong đó có sự kém độc lập của thẩm phán và những ràng buộc của thủ tục tiền tố tụng..mà Tòa Hành chính còn chưa đáp ứng nhu cầu đa dạng của công dân trong việc khiếu kiện các cơ quan hành chính nhà nước để bảo vệ quyền của mình.
Mở rộng thẩm quyền của Tòa Hành chính, hoàn thiện quy định về thủ tục, tạo điều kiện cho Tòa Hành chính tăng cường khả năng bảo vệ quyền công dân là vấn đề không còn đáng bàn cãi. Trước hết, nên tạo điều kiện để mọi quyết định hành chính và hành vi hành chính liên quan đến quyền cơ bản của công dân đều có thể bị kiện mà không qua giai đoạn tiền tố tụng. III. KẾT LUẬN Công cuộc cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam vừa đòi hỏi hiệu lực hành pháp trong quản lý hành chính nhà nước, vừa đòi hỏi xác định và thực hiện đúng quyền và nghĩa vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ công chức nhà nước và công dân. Ngay cả khi có bộ máy hành chính nhà nước hoàn thiện hơn thì cũng không thể bảo đảm rằng cơ quan hành chính nhà nước và viên chức hành chính thực hiện đúng nghĩa vụ của mình, không xâm hại quyền công dân. Vì thế, kiểm soát hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước, giải quyết tranh chấp giữa công dân và hành chính công quyền vẫn là đề tài được quan tâm. Vấn đề là ở chỗ, song song với việc xây dựng và củng cố một bộ máy hành chính có hiệu qủa thì quyền cá nhân công dân cũng phải được chú ý, cân bằng tương xứng trong đó có việc bảo đảm thực hiện và bảo vệ quyền của họ. Xây dựng nhà nước pháp quyền không có nghĩa làm cho nhà nước yếu đi trong mối quan hệ với cá nhân mà phải làm nhà nước tồn tại đúng vai trò và phát huy hiệu qủa hoạt động của nó, thể hiện sự công bằng, bình đẳng, nhân đạo và dân chủ. Những hoạt động cải cách của nền hành chính nước ta như tinh giản bộ máy; chuẩn hóa trình độ và phẩm chất cán bộ, công chức; xã hội hóa các dịch vụ công; hoàn thiện, đơn giản hóa thủ tục hành chính, hủy bỏ cơ chế xin - cho… là hướng đi đến một nền hành chính văn minh, hiện đại trong một nhà nước pháp quyền XHCN trong đó quyền công dân được đề cao.° 1 Hạn chế trong đăng ký và lưu thông xe gắn máy trong các thành phố lớn; không cho phép kinh doanh karaoke…là những ví dụ. 2 Kiểm soát quyền lực trong hệ thống hành chính được đặc biệt quan tâm ở nước ngoài. Một số học giả Mỹ có lập luận là phải cho rằng hệ thống hành chính được xây dựng không phải dựa trên những tính tốt của con người mà trên những tính xấu. Thay vì người ta giả thiết là các viên chức Chính phủ là công bộc của nhân dân thì họ giả thiết rằng những viên chức của Chính phủ là ích kỷ và chỉ phục vụ lợi ích của mình, do đó hành vi của họ phải cần được kiểm soát. Vì thế họ thiết kế một hệ thống hành chính sao cho mỗi cơ quan bị kiểm soát bởi cơ quan khác (Theo tài liệu được trình bày bởi Giáo sư John Denvir trong The Training Course on Administrative Litigation phối hợp giữa ĐH Luật TP.HCM và Khoa Luật ĐH San Francisco tháng 7 năm 2002). 3 Chính phủ ta trong giai đoạn chuyển tiếp, được hoàn thiện theo hướng hạn chế giải quyết sự vụ nên hoạt động của Chính phủ liên quan đến quyền công dân chính là chất lượng hoạt động điều hành, quản lý chính sách vĩ mô của Chính phủ. Vì thế, để giám sát Chính phủ có hiệu quả, bảo đảm quyền công dân, Quốc hội nên tập trung chủ yếu vào giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoạch định chính sách hành pháp và quản lý việc cung cấp dịch vụ công của Chính phủ (có thể gọi là Hành chính dịch vụ trong một Nhà nước dịch vụ). 4 Việc khiếu kiện của công dân về các quyết định hành chính và hành vi hành chính thông qua đại biểu Quốc hội đã được quy định khá rõ trong Luật tổ chức Quốc hội, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, Quy chế hoạt động của Đại biểu Quốc hội và Đoàn Đại biểu Quốc hội, song cũng cần hoàn thiện ở nhiều mặt. Mô hình Ombudsman (tạm gọi là thanh tra Quốc hội) là rất đáng nghiên cứu thêm. Để bảo vệ công dân trước sự tùy tiện của các cơ quan Nhà nước khác, đặc biệt là các cơ quan hành pháp, với thẩm quyền của Ombudsman như điều tra, phê phán, công bố, đề xuất cách xử lý …mô hình này mang tính chính thức, rõ ràng, không tốn kém mà lại bảo vệ công dân có hiệu quả (Breyer, Stewart, Sunstain, Spitzer, Administrative Law and Regulatory Policy-Problem, Text and Cases, Fourth Edition, Aspen Law and Business, p. 200). 5 Có thể là những văn bản liên quan trực tiếp cuộc sống nhân dân, thu hút công luận như NQ 13/2002/NQ-CP và NĐ 15/2002/NĐ-CP năm 2002: quy định đội bắt buộc đội mũ bảo hiểm và có gương chiếu hậu ở xe máy, về bảo hiểm bắt buộc xe cơ giới gắn với vấn đề an toàn giao thông…mà có Đại biểu Quốc hội đã lên tiếng chính thức về sự bất hợp lý của nó.
6 Nếu như sau này vì nhu cầu thực tế của đất nước và có điều kiện, có thể hình thành một cơ chế tư pháp xem xét lại văn bản quy phạm pháp luật (Judicial Review), ví như có thể giao cho Toà án xem xét kiểm tra văn bản của cơ quan hành chính nhà nước, kể cả cơ quan dân cử địa phương. 7 Mô hình tài phán hành chính của Pháp mà cơ quan cao nhất là Conseil d’Etat thuộc Chính phủ (theo chức năng, tạm gọi là Tòa án hành chính tối cao) cũng đáng lưu ý: cho phép công dân khiếu kiện về sự hợp pháp và hợp lý của văn bản quy phạm và chính sách hành chính ngay trong hệ thống hành chính (Breyer, Stewart, Sunstain, Spitzer, Ibid, p. 201). 8 Xem Nguyễn Ngọc, “Muốn giữ họ Vua có được không” và Bình An, “Tại sao ở Huế cho phép, còn TP. HCM thì không?” (Báo Pháp luật TP. HCM 7/8/2003 và 21/8/2003). 9 Xem thêm Lukasheva E.A., Lý luận chung về quyền con người, NXB Norma, Matxcơva 1996, tr. 302-303. 10 Thanh tra Tp. HCM tiến hành một biện pháp nhằm cải tiến tình hình giải quyết khiếu nại của công dân, bảo đảm được nhiều khả năng bảo vệ các quyền công dân, duy trì được dân chủ: tổ chức cho người khiếu nại đối thoại trực tiếp và tranh luận dân chủ với cơ quan có trách nhiệm giải quyết khiếu nại. (Tú Anh, Một cách làm mới trong giải quyết khiếu nại: Dân nói, chính quyền nghe, Báo Pháp luật TP HCM 30/6/2003). Còn kinh nghiệm ở Đà Nẵng cho thấy, trong quá trình giải quyết khiếu nại, nơi nào lãnh đạo dám gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người đối thoại trước khi đặt bút ký quyết định giải quyết, hầu như không có đơn thư khiếu kiện vượt cấp. Xem Hoài Linh, Giải quyết khiếu nại: phải đối thoại với dân, Báo Pháp luật Tp. HCM ngày 5/5/2004. 11 Nguyền Đình Lộc, Quyền công dân Việt Nam: Sự ra đời và phát triển trong quá trình hội nhập và toàn cầu hóa hiện nay (nhìn từ bình diện lịch sử và lập hiến) trong sách: Toàn cầu hóa và quyền công dân ở Việt Nam nhìn từ khía cạnh văn hóa, Trần Văn Bính-Chủ biên, NXB chính trị quốc gia, Hà Nội, 2003, tr. 167.