Báo cáo nghiên cứu khoa học: "BÀN VỀ THẨM QUYỀN CỦA Tòa Hành chính"

Chia sẻ: Nguyễn Phương Hà Linh Halinh | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:20

Thêm vào BST

Báo xấu

85
lượt xem 16
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật tổ chức Tòa án nhân dân được Quốc hội thông qua ngày 26-10-1995 thì Tòa hành chính không được tổ chức thành một hệ thống độc lập, mà tổ chức thành các Tòa chuyên trách trong hệ thống Tòa án nhân dân, gồm...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Báo cáo nghiên cứu khoa học: "BÀN VỀ THẨM QUYỀN CỦA Tòa Hành chính"

BÀN VỀ THẨM QUYỀN CỦA Tòa Hành chính NGUYỄN THỊ THƯƠNG HUYỀN Giảng viên khoa Luật Hành chính - ĐH Luật TP.HCM Ở nước ta Tòa hành chính (THC) được chính thức thành lập và đi vào hoạt động từ 1-7-1996. Theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật tổ chức Tòa án nhân dân được Quốc hội thông qua ngày 26-10-1995 thì Tòa hành chính không được tổ chức thành một hệ thống độc lập, mà tổ chức thành các Tòa chuyên trách trong hệ thống Tòa án nhân dân, gồm: THC thuộc Tòa án nhân dân tối cao và TAND cấp tỉnh, ở cấp huyện có các Thẩm phán chuyên trách xét xử các vụ án hành chính. Theo quy định này TAND các cấp đều có quyền xét xử các vụ án hành chính. Để đảm bảo giải quyết các vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ
chức, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) đã thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (PLTTGQCVAHC) ngày 21-5-1996 và có hiệu lực từ 1-7-1996. Pháp lệnh này được sửa đổi, bổ sung năm 1999 cho phù hợp với Luật khiếu nại tố cáo 1998. Như vậy, việc thành lập THC, ban hành các văn bản pháp luật quy định thẩm quyền, thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã đáp ứng được yêu cầu cải cách nền hành chính Nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền, thực hiện quyền dân chủ của nhân dân ở nước ta. Tuy nhiên cho tới nay, sau 5 năm kể từ ngày thành lập, hoạt động của THC mới chỉ dừng lại ở chừng mực rất khiêm tốn. Số vụ án hành chính được thụ lý và đưa ra xét xử chiếm tỉ lệ rất thấp so với tổng số các vụ án mà Tòa án đã xét xử. Theo báo cáo của TANDTC thì trong hai năm đầu (1996 – 1997) có rất
nhiều địa phương, TAND cấp tỉnh chưa thụ lý và xét xử vụ án hành chính nào. Từ 1997-1999, số lượng thụ lý xét xử các vụ án hành chính của 61 TAND cấp tỉnh trên phạm vi cả nước còn rất thấp. Theo thống kê, các tòa có số lượng án dưới 10 vụ/năm là 55/61 tòa chiếm 90,2%, trong đó số lượng án dưới 5 vụ/năm là 37/61 tòa chiếm 60,6%, không có vụ án nào là 18/61 tòa chiếm 29,5%. Tại TAND thành phố Hồ Chí Minh trong các năm 1996, 1997, 1998, 1999 số vụ án hành chính được đưa xét xử chưa vượt qua con số 10 vụ, đến năm 2000 tăng lên 34 vụ nhiều hơn số vụ án của các năm từ 1996 đến 1999 cộng lại. Những con số trên không phản ánh được tình hình thực tế của xã hội bởi vì các khiếu kiện hành chính rất nhiều, chủ yếu tập trung trong một số lĩnh vực như: cấp và thu hồi đất, đền bù giải tỏa, thu lệ phí, xử lý vi phạm hành chính…
Vậy tại sao trong khi THC rất “rảnh rỗi” thì các vụ khiếu nại ở các cơ quan hành chính Nhà nước lại tăng cao mà nhận định chung của xã hội là việc ra đời của THC đã đáp ứng được yêu cầu cấp thiết của xã hội, nguyện vọng của nhân dân? Nhiều ý kiến cho rằng nguyên nhân làm cho THC hoạt động thực sự chưa có hiệu quả, chưa phát huy hết vai trò của mình trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức là do giới hạn thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính của tòa án còn hẹp. Thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính được quy định từ khoản 1 đến khoản 9 Điều 11 PLTTGQCVAHC 1999, bao gồm: 1. Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính. 2. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác.
3. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc áp dụng hoặc thi hành biện pháp xử lý hành chính với một trong các hình thức: giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào cơ sở chữa bệnh; quản chế hành chính. 4. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức có chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống. 5. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai. 6. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp giấy phép, thu hồi giấy phép về xây dựng cơ bản, sản xuất, kinh doanh. 7. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc trưng dụng, trưng mua, tịch thu tài sản.
8. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc thu thuế, truy thu thuế. 9. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc thu phí, lệ phí. 10. Các khiếu kiện khác theo quy định của pháp luật. Riêng khoản 10 Điều 11 được hiểu là, ngoài các vụ án hành chính cụ thể được quy định từ khoản 1 đến khoản 9 Điều 11, PLTTGQCVAHC, thì nếu trong một văn bản quy phạm pháp luật nào đó bị khiếu kiện là vụ án hành chính và thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND thì THC cũng thụ lý để giải quyết. Ví dụ: Hiện nay theo quy định tại Điều 27 NĐ/63-CP ngày 24-10-1996 của Chính phủ “Quy định chi tiết về sở hữu công nghiệp” thì các khiếu nại liên quan đến các quyết định cấp văn bằng bảo hộ hoặc từ chối cấp văn bằng bảo hộ trong thời hạn do pháp luật quy định mà Cục sở hữu công nghiệp không giải quyết hoặc đã giải quyết mà người khiếu nại không đồng ý thì họ có
quyền khởi kiện tại tòa án có thẩm quyền, hoặc theo TT số 12 của Bộ Tư pháp “Hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị định 83/1998/NĐ-CP ngày 10- 10-1998 của Chính phủ về đăng ký hộ tịch” thì những khiếu nại việc từ chối đăng ký hộ tịch của UBND xã, phường đã được giải quyết mà người khiếu nại không đồng ý, hoặc không giải quyết khi đã hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của Luật khiếu nại tố cáo thì người khiếu nại có quyền khởi kiện tại THC theo thủ tục tố tụng hành chính. Nhiều người cho rằng thẩm quyền của THC chỉ giới hạn trong việc xét xử 9 loại việc trên là quá hẹp, nên mở rộng thẩm quyền cho THC bằng cách quy định thêm những việc khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án. Theo bà Lưu Thị Hòa, Chánh Tòa hành chính TAND TP.HCM, có rất nhiều đơn khiếu kiện của nhân dân đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính trong nhiều lĩnh vực đều không
thuộc thẩm quyền của THC “do thẩm quyền và loại việc được giao theo quy định của PLTTGQCVAHC rất hạn chế”(1 ). Đa số thẩm phán của TAND quận, huyện trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh đều thừa nhận số vụ án hành chính đưa ra xét xử rất ít, chủ yếu do thẩm quyền quy định chưa phù hợp với thực tế và họ đều cho rằng nên “mở rộng thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết các vụ án hành chính”(2 ). Rõ ràng vấn đề mở rộng thẩm quyền của THC được coi như một giải pháp để giải quyết những bức xúc về khiếu kiện hành chính hiện nay. Tuy nhiên, việc mở rộng thẩm quyền của THC không chỉ đơn giản là tăng thêm các loại việc cho tòa án xét xử vì thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết các vụ án hành chính phải được thực hiện từ giai đoạn thụ lý đến giai đoạn xét xử vụ án và thi hành án. Vì vậy việc mở rộng thẩm quyền của THC, theo chúng tôi cần tập trung vào các hướng sau đây:
1. Theo quy định của pháp luật: cá nhân, cơ quan Nhà nước, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính tới Tòa án có thẩm quyền. Khởi kiện là một sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ giữa người khởi kiện với THC, là cơ sở để Tòa án xem xét, thụ lý vụ án. Nếu không khởi kiện thì Tòa án không thể tham gia vào việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho các đương sự. Muốn khởi kiện, người khởi kiện phải làm đơn gửi tòa án có thẩm quyền khi chưa hết thời hiệu khởi kiện, trong trường hợp đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại, hoặc chưa có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu nhưng đã hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của Luật khiếu nại tố cáo và cam đoan không khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo. Với những quy định chưa phù hợp về thời hiệu, thủ tục khởi kiện mà nhiều tác giả đã đề cập, thì con đường khởi kiện
tới THC rất hẹp, nó chỉ có thể thực hiện được khi người khởi kiện nắm rõ các quy định của pháp luật hoặc có sự tư vấn giúp đỡ về pháp luật. Đơn kiện nhiều, áp lực giải quyết khiếu nại ở các cơ quan hành chính Nhà nước tăng cao, nhưng Tòa án không thể thụ lý vụ án ngay cả trong trường hợp vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của mình. Mặc dù PLTTGQCVAHC sửa đổi với xu hướng mở rộng thẩm quyền cho TAND trong việc giải quyết các vụ án hành chính, nhưng pháp lệnh có những quy định nhằm chuyển giao thẩm quyền thụ lý, xét xử của Tòa án đối với các vụ án hành chính sang cơ quan hành chính Nhà nước: “Nếu có nhiều người, trong đó có người khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án có thẩm quyền, có người khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo thì việc giải quyết thuộc thẩm quyền của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo” (Mục b khoản 1 Điều
13). Những quy định trên không những làm cho việc thụ lý, xét xử của Tòa án bị hạn chế mà còn xâm phạm đến quyền được yêu cầu Tòa án bảo vệ của công dân, tổ chức. Hiện nay có khoảng 50% số vụ án hành chính Tòa án đã thụ lý trước khi đưa ra xét xử đối với các quyết định hành chính bị khiếu kiện thì đã bị cơ quan ban hành, tức người bị kiện sửa đổi, bãi bỏ các quyết định hành chính. Đây là hành vi được pháp luật cho phép. Trong trường hợp này, Tòa án sẽ đình chỉ vụ án vì đối tượng bị khởi kiện là quyết định hành chính không còn. Xét về mặt hình thức thì chưa ra tòa người bị kiện đã thắng người khởi kiện. Người khởi kiện lại phải chờ một quyết định hành chính mới, nếu quyết định này xâm phạm đến quyền, lợi ích của họ thì người khởi kiện lại bắt đầu một trình tự khởi kiện mới theo thủ tục tố tụng hành chính. Điều đó làm mất rất nhiều công sức, thời gian của bên khởi kiện và
việc giải quyết tại Tòa án cũng bị kéo dài, phức tạp thêm. Để tăng cường hơn nữa thẩm quyền của TAND trong việc thụ lý các vụ án hành chính, Nhà nước cần sớm sửa đổi pháp luật theo hướng: - Thời hiệu khởi kiện nên quy định dài hơn tạo điều kiện cho công dân tổ chức trực tiếp tham gia tố tụng hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. - Rút ngắn thủ tục khởi kiện, một số vụ việc khiếu nại không nhất thiết phải qua giai đoạn “Tiền tố tụng” mà có thể khởi kiện ngay tại Tòa án có thẩm quyền. - Tất cả các khiếu kiện hành chính do một người hay nhiều người khởi kiện đều phải do Tòa án thụ lý, xét xử. - Yêu cầu các cơ quan hành chính Nhà nước không được ban hành các quyết định hành chính trái pháp luật trong thời hạn thụ lý, chuẩn bị xét xử nhằm cản trở hoạt động xét xử của Tòa án.
- Tăng thêm các loại việc khiếu nại trong lĩnh vực quản lý hành chính Nhà nước thuộc thẩm quyền giải quyết của THC. 2. Mở rộng thẩm quyền xét xử của THC: Theo quy định của pháp luật, đối tượng xét xử của THC là các quyết định hành chính và hành vi hành chính. Vì vậy khi xét xử, Tòa án chỉ xem xét tính hợp pháp về mặt hình thức, nội dung của các quyết định hành chính bị khiếu kiện. Nếu quyết định hành chính trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện thì Tòa án sẽ xem xét, ra bản án “hủy bỏ” làm mất hiệu lực pháp lý của quyết định hành chính. Tuy nhiên mục đích khởi kiện vụ án hành chính tại TAND có thẩm quyền của người khởi kiện nhằm yêu cầu Tòa án bảo vệ hoặc khôi phục quyền, lợi ích đã bị xâm phạm bởi các quyết định hành chính và hành vi hành chính chứ không phải mong muốn chỉ “hủy bỏ” quyết định hành chính. Vì vậy, xét về
thực tế THC mới thực hiện được thẩm quyền về hình thức, chưa thực hiện được thẩm quyền về nội dung. Tòa hành chính muốn có “thực quyền” thì không chỉ có quyền “hủy bỏ” quyết định hành chính mà phải được giao thêm quyền “công nhận” quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện đã được công nhận tại bản án. Ví dụ: UBND ra quyết định thu hồi đất của công dân A vì cho rằng A lấn chiếm đất công, A khởi kiện vụ án hành chính tại TAND có thẩm quyền, Tòa án đã tuyên “hủy bỏ” quyết định thu hồi đất của UBND. Nhưng mục đích A khởi kiện là mong muốn lấy lại mảnh đất đó, vì vậy trong trường hợp này THC không những hủy bỏ quyết định hành chính mà còn phải được giao thêm quyền công nhận quyền sở hữu hợp pháp của A đối với mảnh đất đó. 3. Mở rộng thẩm quyền của THC phải gắn với việc thi hành các bản án, quyết định của Tòa án.
Nếu tất cả các bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật đều được thi hành trong thực tế thì THC sẽ phát huy được vai trò cao nhất của mình trong việc giải quyết các vụ án hành chính. Nhưng việc thi hành án hành chính hiện nay rất khó khăn vì các lý do: Thứ nhất, đối tượng phải chấp hành bản án, quyết định của Tòa án là cơ quan hành chính Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước, mà cơ quan thi hành án ở địa phương lại do UBND quản lý, với mối quan hệ phụ thuộc như vậy cơ quan thi hành án rất khó áp dụng các biện pháp cưỡng chế để đảm bảo thi hành các bản án, quyết định của Tòa án đối với cơ quan trực tiếp quản lý mình. Thứ hai, trong khi “Các cơ quan được giao nhiệm vụ thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc
thực hiện nhiệm vụ đó” thì pháp luật chưa quy định cụ thể về quy trình thi hành án, biện pháp, cách thức cưỡng chế để bảo đảm thi hành án. Trong thực tế xảy ra những trường hợp cơ quan thi hành án không biết phải cưỡng chế cơ quan Nhà nước nào, chẳng hạn UBND tỉnh ra quyết định thu hồi đất và yêu cầu UBND huyện cưỡng chế thi hành quyết định trên, cá nhân bị thu hồi đất đã khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án có thẩm quyền về quyết định hành chính của UBND tỉnh và hành vi hành chính của UBND huyện, yêu cầu bồi thường thiệt hại. Như vậy, UBND huyện thực hiện yêu cầu, mệnh lệnh của cấp trên nhưng lại phải bồi thường thiệt hại, “cấp trên làm sai cấp dưới phải chịu bồi thường”(3 ). Cấp nào sẽ bồi thường? Lấy tiền ở đâu để bồi thường? Đó thực sự là vấn đề nan giải đối với cơ quan thi hành án. Theo quy định của pháp luật hiện hành nhiệm vụ tổ chức thi hành án dân sự do Bộ Tư pháp thống nhất quản lý (bao gồm cả tổ chức bộ máy, biên chế, cán bộ, ngân sách, cơ
sở, vật chất, tổ chức). Bộ Tư pháp đã đề nghị Chính phủ chuyển giao nhiệm vụ này cho UBND các cấp thực hiện. Nếu đề nghị này được Chính phủ chấp nhận thì vấn đề thi hành những bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính có liên quan tới việc bồi thường dân sự sẽ càng khó khăn hơn. Thiết nghĩ Nhà nước nên sớm có những quy định để phân cấp nhiệm vụ cụ thể trong công tác thi hành án, tách cơ quan thi hành án khỏi hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước, quy định quy trình thi hành án… Có như vậy các bản án, quyết định của T òa án mới được thi hành nghiêm túc, triệt để. 4. Việc mở rộng thẩm quyền của THC phải đi đôi với việc kiện toàn tổ chức Tòa án, nâng cao trình độ, năng lực của người Thẩm phán. Luật tổ chức TAND quy định: đối với tất cả TAND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đều thành lập 5 tòa chuyên trách: Tòa hình sự, Tòa dân sự, Tòa kinh
tế, Tòa lao động và Tòa hành chính. Trong mỗi Tòa chuyên trách phải bảo đảm một số chức danh do luật định và biên chế tối thiểu. Nhưng giữa các tỉnh, thành phố lại có những đặc điểm về điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và dân cư khác nhau dẫn đến số lượng án, loại án cũng khác nhau. Một số tỉnh miền núi hoặc vùng sâu, vùng xa số lượng án thấp, nên Thẩm phán xét xử ít, ngược lại ở các thành phố lớn số lượng án rất nhiều, chủ yếu là án hình sự, dân sự, vì vậy Thẩm phán THC thường được giao xét xử những vụ án hình sự, dân sự. Bình quân thực tế một Thẩm phán xét xử 4,6 vụ/tháng, tại thành phố Hồ Chí Minh 10,7 vụ/tháng, Đồng Nai 10 vụ/tháng, Bình Phước 10,6 vụ/tháng. Điều đó dẫn đến tình trạng Thẩm phán THC ít được rèn luyện qua thực tế, thiếu kinh nghiệm xét xử các vụ án hành chính. Để xét xử một vụ án hành chính, một Thẩm phán phải nghiên cứu bình quân 10 văn bản pháp luật có liên quan. Nếu các vụ án hành chính được giao cho những Thẩm phán
không có trình độ, năng lực, chuyên môn, thiếu kinh nghiệm xét xử thì bản án, quyết định của Tòa án có nhiều sai sót sẽ bị đương sự kháng cáo, Viện kiểm sát nhân dân kháng nghị hoặc bị Tòa án cấp trên xét xử lại theo thủ tục phúc thẩm, tái thẩm, giám đốc thẩm và bản án, quyết định của THC có thể bị hủy bỏ. Rõ ràng trong trường hợp này THC đã tự hạn chế thẩm quyền của mình. Do đó Thẩm phán THC phải là người có trình độ pháp luật, chuyên môn nghiệp vụ và kiến thức về quản lý Nhà nước, việc đào tạo, bồi dưỡng trình độ, năng lực chuyên môn của người Thẩm phán là một nhiệm vụ cấp thiết của Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay. Việc mở rộng thẩm quyền của THC phải gắn với yêu cầu của công cuộc cải cách hành chính, cải cách tư pháp, xây dựng Nhà nước pháp quyền. Thiết nghĩ, nếu giải quyết tốt những vướng mắc về mặt pháp lý và thực tiễn thì công tác xét xử của THC sẽ có hiệu
quả, chất lượng, TAND sẽ phát huy cao nhất vai trò của mình trong việc giải quyết các vụ án hành chính và THC sẽ thực sự đem lại sự tin tưởng cho cá nhân, tổ chức để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ, tránh khỏi sự xâm hại bởi các quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan công quyền.· (1) Xem: Hương Uyên, THC mở rộng thẩm quyền như thế nào, Báo Sài Gòn giải phóng ngày 28-11- 2000. (2) Xem: Chi Mai, Vì sao THC “ngồi chơi xơi nước”, Báo Tuổi trẻ ngày 4-5-2001. (3) Xem: Nguyễn Hoàn, Vụ án hành chính hiếm có ở Quảng Trị… , Báo Lao Động ngày 24-7-2001