CÁC CÔNG CỤ PHÁP LÝ VÀ CHÍNH SÁCH TRONG QUẢN LÝ CHẤT THẢI RẮN

Chia sẻ: Quoc Hung | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:23

Thêm vào BST

Báo xấu

2.582
lượt xem 1.020
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Chính sách môi trường là những quy định của cơ quan hành chính quốc gia hoặc của cộng đồng về lĩnh vực sử dụng hợp lý tài nguyên, bảo vệ môi trường nhằm mục tiêu “phát triển bền vững”. Một chính sách được ban hành phải dựa trên cơ sở 5 nguyên tắc cơ bản sau [6]: - Chính sách môi trường phải được ban hành và thực hiện hợp hiến, hợp pháp và thống nhất - Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” - Nguyên tắc phòng ngừa. ...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: CÁC CÔNG CỤ PHÁP LÝ VÀ CHÍNH SÁCH TRONG QUẢN LÝ CHẤT THẢI RẮN

Chương 8 CÁC CÔNG CỤ PHÁP LÝ VÀ CHÍNH SÁCH TRONG QUẢN LÝ CHẤT THẢI RẮN 8.1. TỔNG QUAN CHUNG VỀ CHÍNH SÁCH MÔI TRƯỜNG Chính sách môi trường là những quy định của cơ quan hành chính quốc gia hoặc của cộng đồng về lĩnh vực sử dụng hợp lý tài nguyên, bảo vệ môi trường nhằm mục tiêu “phát triển bền vững”. Một chính sách được ban hành phải dựa trên cơ sở 5 nguyên tắc cơ bản sau [6]: - Chính sách môi trường phải được ban hành và thực hiện hợp hiến, hợp pháp và thống nhất - Nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” - Nguyên tắc phòng ngừa. - Nguyên tắc hợp tác giữa các đối tác. - Nguyên tắc sự tham gia của cộng đồng. Sự yếu kém và thất bại của chính sách bao gồm những thất bại do sự can thiệp không phù hợp, không kịp thời hoặc không cần thiết. Đây là trách nhiệm không những của chính quyền mà còn là của các cơ quan hỗ trợ khi họ ủng hộ hay tài trợ cho các chính sách sai lầm này. Chính sách yếu kém là một trong những nguyên nhân gây suy thoái môi trường, thể hiện ở một số dạng sau: - Thị trường có thể đang hoạt động tốt nhưng sự can thiệp của chính quyền có thể làm biến dạng đi. Ví dụ những can thiệp của chính quyền qua thuế khóa, bù lỗ cho các xí nghiệp quốc doanh kém hiệu quả, khuyến khích cho các dự án công cộng với việc hoàn trả kinh tế chậm và chịu nhiều tác động môi trường; - Nhiều khoản tài trợ tuy có là tăng thu nhập, nhưng dẫn đến sử dụng quá mức tài nguyên gây mất cân bằng sinh thái. Ví dụ các chính sách khuyến khích các nguồn tài trợ cho phân bón hóa học, hóa chất bảo vệ thực vật; - Chính quyền can thiệp nhằm sửa chữa sự yếu kém của thị trường, nhưng hâu quả của sự can thiệp này còn tồi tệ hơn nếu không can thiệp; -1-
- Khi cần có sự can thiệp kịp thời thì lại thiếu chính sách phù hợp. Ví dụ chậm hoặc không ban hành quyền sở hữu đất đai cho nông dân; Như vậy một chính sách thực sự có hiệu quả nhất thiết phải được xây dựng dựa trên phương châm trong hoạch định chính sách môi trường. 8.1.1. Đánh giá chi phí môi trường Bước đi đầu tiên trong hoạch định chính sách là đánh giá chi phí môi trường. Quá trình này thường khó chính xác. Tuy vậy dù độ chính xác ở mức độ nào thì vẫn hơn là không đánh giá. Các chỉ tiêu đánh giá thường tập trung vào: - Sử dụng giá cả thị trường : giá cả thị trường được sử dụng để đánh giá khi thiệt hại môi trường dẫn đến những thiệt hại về sản xuất hoặc sức khỏe. Với thiệt hại về sản xuất có thể thông qua giá cả để tính tiền. Với ảnh hưởng đến sức khỏe có thế dùng chỉ số về bệnh tật hay sức khỏe, chết yểu, suy dinh dưỡng… - Chi phí thay thế: đây là chi phí dùng để đầu tư khắc phục hậu quả thiệt hại về môi trường; - Thị trường thay thế: sự xuống cấp của môi trường có thể được đánh giá thông qua hậu quả của nó đến các thị trường khác – đặc biệt là giá trị tài sản và tiền lương. Ví dụ như mức lương và phụ cấp ở vùng ô nhiễm hơn, giá cả nhà cửa cao nếu nó thông thoáng và nằm ở vùng không khí trong lành; - Các nghiên cứu: chi phí này nhằm tìm kiếm các nguồn thông tin chính xác về môi trường có thể giúp ích cho việc đầu tư và hoạch định kế hoạch quản lý. 8.1.2. Phương pháp xây dựng chính sách môi trường 1) Lựa chọn ưu tiên thông qua đánh giá chi phí Việc so sánh chi phí khắc phục thiệt hại với lợi ích bảo vệ môi trường (chi phí phòng ngừa) sẽ giúp cho nhà hoạch định chính sách có những quyết định chính xác hơn. Đây là một kỹ thuật ưu việt trong phân tích chính sách. - Việc ban hành các tiêu chuẩn môi trường cũng cần dựa trên sự phân tích chi phí – lợi ích để sao cho các tiêu chuẩn này khả thi trong điều kiện cụ thể. Những tiêu chuẩn yêu cầu chi phí thấp có thể được đề ra chặt chẽ và nghiêm ngặt hơn. - Khi có những lựa chọn về ưu tiên, tiêu chuẩn về chính sách đối với môi trường, chính phủ ngầm đưa vào các giá trị về các thiệt hại khác nhau. Điều này tốt hơn là đưa ra những lựa chọn chỉ thông qua phân tích dữ liệu và tri thức khoa học tiến bộ, việc đánh giá môi trường đang từng bước được mở rộng sang lĩnh vực mới của công việc hoạch định chính sách. -2-
2) Mục tiêu, hình thức và phương pháp của chính sách môi trường Phương pháp: gồm quy định và những khuyến khích kinh tế. Việc thực thi chính sách có thể bằng hai phương pháp: điều hành (chỉ huy và kiểm soát) hoặc khuyến khích kinh tế (áp dụng các công cụ thị trường): - Các quy định (điều hành chính sách) chỉ phù hợp với hoàn cảnh thiếu sự cạnh tranh trong nền kinh tế của các xí nghiệp công nghiệp, vấn đề sử dụng đất, hoàn toàn có lơi khi áp dụng các tiêu chuẩn bắt buộc đối với các cơ sở sản xuất thải chất thải độc hại như sản xuất phân bón, thuốc trừ sâu, sơn, in, dung môi hóa chất…Bằng việc ban hành các tiêu chuẩn và quy định và tiêu chuẩn này đối với nhà sản xuất, chính quyền có thể cải thiện môi trường - Các khuyến khích kinh tế (sử dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền và các công cụ kinh tế); Trái ngược với các quy định chỉ tác động đến những người vi phạm, các chính sách dựa trên cơ chế thị trường đã tác động đến tất cả những người gây ô nhiễm và những người sử dụng tài nguyên bởi vì họ đều được khuyến khích tìm mọi cách làm giảm thiệt hại môi trường để nâng cao lợi ích. Theo những nghiên cứu ở Anh và Mỹ cho thấy những khuyến khích kinh tế đã tạo ra những chi phí thấp hơn các quy định (khoảng từ 1: 1,1 đến 1:22). Các khuyến khích kinh tế chỉ thành công trong một nền kinh tế thị trường lành mạnh, thực hiện đầy đủ ba nhân tố: quyền sở hữu, cạnh tranh lành mạnh và đa dạng hóa các thành phần kinh tế - nhà sản xuất – nhà sử dụng tài nguyên. Các xí nghiệp quốc doanh được bao cấp và bảo trợ thường không nhạy bén với chính sách kinh tế vì họ không quan tâm tới chi phí. Sự thiếu cạnh tranh làm giảm sức ép đến cả các doanh nghiệp tư nhân nhằm giảm chi phí đến mức thấp nhất. Việc đa dạng hóa các thành phần kinh tế và nhà sản xuất củng tạo điều kiện làm nảy sinh nhiều sáng kiến. Mục tiêu: Tập trung vào giá cả, số lượng hay công nghệ. Sự xuống cấp của môi trường có thể được kiểm soát hoặc bằng cách thay đổi giá của các tài nguyên môi trường (áp dụng lệ phí hay thuế), hoặc bằng cách hạn chế lượng sử dụng (định mức thải, khoanh vùng sử dụng đất). Các chính sách quy định lượng có tác dụng ấn định mức thiệt hại có thể chấp nhận đối với môi trường, còn chính sách nhằm vào giá sẽ ấn định chi phí kiểm tra (kiểm soát) tác hại đối với môi trường. -3-
Các chính sách quy định lượng ô nhiễm hoặc sử dụng tài nguyên thường ở dạng các quy định, tuy nhiên trong cơ chế thị trường, việc thương mại hóa các giấy phép (đấu thầu, mua bán) vẫn có thể nâng cao hiệu quả sử dụng giấy phép theo định lượng. Các chính sách định lượng rất thích hợp để kiểm soát các chất thải nguy hiểm, kiểm soát các vấn đề ô nhiễm gây ảnh hưởng trực tiếp cho sức khỏe con người và đối với tài nguyên thiên nhiên như là môi trường sống duy nhất(đất ướt, bờ biển nhạy cảm, ám tiêu san hô, rừng mưa nhiệt đới). Hình thức: có thể là chính sách trực tiếp hay gián tiếp. Chính sách gián tiếp tác động đến chất lượng môi trường bằng cách gây ảnh hưởng hoặc quy định đối với việc sử dụng tài nguyên hay hàng hóa. Chính sách trực tiếp thường nhằm vào thuế phát thải, lệ phí xã thải hoặc thuế khai thác tài nguyên. Những hạn chế khi áp dụng chính sách trực tiếp: - Các tác động môi trường ngày càng nhiều và càng phân tán, đòi hỏi chi phí cao cho việc giám sát liên tục. - Khó có thể giám sát đối với những người gây ô nhiễm hoặc sử dụng tài nguyên ở quy mô nhỏ và phân tán (ví dụ: các hoạt động đào đãi vàng, chặt đốn củi…) - Sự giám sát tùy thuộc khả năng công nghệ. - Các vấn đề môi trường thường không bị bó gọn trong biên giới hành chính quốc gia để chịu sự giám sát. Do đó các chính sách trực tiếp chỉ thích hợp với việc quản lý phát xả của xí nghiệp lớn về bụi, khí SO2, ô nhiễm công nghiệp, khai thác mỏ, khai thác gỗ của các công ty lớn. Những chính sách gián tiếp đặc biệt có lợi khi việc giám sát và khả năng thực hiện của các cấp điều hành kém hoặc khó thực hiện. Ví dụ ô nhiễm không khí do xe cộ, sử dụng năng lượng trong gia đình, phá rừng quá mức do người dân địa phương, sử dụng hóa chất trong công nghiệp, chất thải rắn độc hại có nguồn gốc phân tán từ hộ gia đình hay tổ hợp sản xuất nhỏ. Trong công tác quản lý chất thải rắn, cơ sở của việc thiết lập chính sách quản lý chất thải rắn bao gồm các yếu tố sau [18]: Các quy định mang tính “điều hành và kiểm soát”. Các nhà sản xuất buộc phải áp dụng các kỹ thuật hiện đại để xử lý ô nhiễm, giảm thiểu tác động xấu ngay tại nguồn phát sinh nhằm đạt các tiêu chuẩn, các quy định ban hành. -4-
Các công cụ khuyến khích kinh tế nhằm ngăn ngừa tác động xấu của chất thải rắn đối với môi trường. Đặc điểm của các công cụ khuyến khích kinh tế này là nó tác động trực tiếp hoặc gián tiếp đến lợi nhuận của các nhà sản xuất, từ đó buộc các nhà sản xuất phải thay đổi thái độ trong việc khai thác, sử dụng tài nguyên cho sản xuất. 8.2. CÁC CÔNG CỤ PHÁP LÝ TRONG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHẤT THẢI RẮN 8.2.1.Các tiêu chuẩn Các tiêu chuẩn áp dụng cho mọi khía cạnh của việc quản lý chất thải rắn, bao gồm lưu chứa, thu gom, vận chuyển, khôi phục tài nguyên và tiêu hủy cuối cùng. Các tiêu chuẩn chủ yếu bao gồm: tiêu chuẩn kỹ thuật và tiêu chuẩn vận hành được áp dụng cho lưu chứa, thu gom vận chuyển chất thải rắn, củng như quản lý, vận hành, bảo dưỡng các phương tiện. Các tiêu chuẩn này củng bao gồm các quy định về giảm thiểu và tái chế chất thải. Tiêu chuẩn kỹ thuật và vận hành liên quan tới việc thu gom chất thải rắn, tiêu chuẩn quy định rõ các loại hình thùng chứa, các địa điểm thu gom các thùng rác, và cả số lượng củng như loại chất thải phải thu gom. Trong tiêu chuẩn củng quy định tần suất thu gom (ví dụ một hoặc hai lần một tuần, tại các khu dân cư) củng như các yêu cầu đối với chính các xe cộ thu gom. Các tiêu chuẩn củng bao gồm các yêu cầu về tiếng ồn đối với các khung gầm xe tải, các cơ cấu nén chất thải củng như các yêu cầu đối với các xe tải phanh hơi. Một số khu còn yêu cầu các xe thu gom rác phải đậy kín trong mọi lúc, trừ lúc chất hoặc dỡ rác. Các khu khác yêu cầu các xe phải được duy trì trong tình trạng tốt và đêm nào củng phải đổ sạch rác. Ở nhiều nước, những biện pháp giảm lượng chất thải rắn tạo thành cũng như khuyến khích việc sử dụng lại các vật liệu được áp dụng thông dụng. Ở Mỹ chẳng hạn, một số bang có luật bắt buộc cư dân phải ủy thác thu nhặt lại những vật có thể tái chế tại nơi đổ rác bên lề đường. Một số bang yêu cầu phải phân các chất thải từ các hộ thành các loại khác nhau, trước khi thu gom. Chính phủ Pháp quy định phải dùng các vật liệu, nguyên tố hay các nguồn năng lượng nhất định để tạo điều kiện dễ dàng cho việc khôi phục lại các vật liệu thành phần. Theo đó, đã có các quy định cấm các cách xử lý nào đó, các hỗn hợp, hoặc các tổ hợp thành phần cũng như những phương pháp sản xuất nhất định. Chính phủ cũng có thể yêu cầu các nhà chế tạo và các nhà nhập khẩu sử dụng các vật liệu tận dụng để bảo vệ môi trường hoặc giảm bớt sự thiếu hụt một vật liệu nào đó. Tuy nhiên cần phải tham khảo và thương lượng nhất trí với các tổ chức nghiệp đoàn trước khi áp đặt các yêu cầu này. -5-
Ở Triều Tiên, luật khôi phục nhựa phế thải yêu cầu việc tái chế nhựa phế thải phải do các công ty thích hợp thực hiện. Các tiêu chuẩn kỹ thuật và vận hành cũng chi phối việc chọn địa điểm, thiết kế, xây dựng và đóng cửa các phương tiện xử lý chất thải rắn. Ví dụ ở Mỹ, luật bảo tồn và khôi phục tài nguyên (resourrce conservation and recovery Act - RCRA) cấm các bãi chôn lấp hở, và yêu cầu phải được nâng cấp đạt tiêu chuẩn các bãi vệ sinh. Các tiêu chuẩn kỹ thuật cũng bao gồm các hệ thống phát hiện rò rỉ, giám sát nước ngầm, những hạn chế về địa điểm và các biện pháp khắc phục. Ở pháp, các tiêu chuẩn kỹ thuật đề cập tới bố trí mặt bằng địa điểm, cảnh quan, kiểm soát và quản lý nước, quản lý các khí lên men, kiểm soát nước chảy tới để tránh sự xâm nhập của các chất thải công nghiệp đặc biệt, cảnh quan và kiểm soát sau đóng bãi. 8.2.2. Các loại giấy phép Các loại giấy phép được cấp cho các loại phương tiện sử dụng trong chất thải rắn được phê duyệt để đảm bảo công tác tiêu hủy chất thải rắn được an toàn. Các giấy phép địa điểm chỉ có thể được cấp, nếu như giấy phép quy hoạch cần có đối với địa điểm này đã có hiệu lực. Chúng có thể phải tuân theo các điều kiện do các cơ quan quản lý chất thải rắn quy định và có thể bao gồm các hạng mục như: thời hạn của giấy phép; sự giám sát bởi người giữ giấy phép; loại và số lượng chất thải, các phương pháp giải quyết chất thải; sự ghi lại thông tin; các biện pháp đề phòng cần có; những giờ thích hợp cho việc giải quyết chất thải; và các công việc cần phải hoàn thành trước khi các hoạt động được phép bắt đầu, hoặc trong khi các hoạt động đó tiếp diễn. Giấy phép xả thải (cô-ta xả thải): đây là giải pháp được đề xuất làm tăng quá trình tái chế giấy loại, dầu thải, săm lốp cũ ở Mỹ[15]. Hệ thống này không những yêu cầu đạt tiêu chuẩn môi trường của các chất thải mà nó còn tạo sự thích ứng linh hoạt cho các nhà sản xuất. Giấy phép được quyền mua và bán giữa nơi sản xuất có chi phí cho các hoạt động tái chế cao và nơi có chi phí cho hoạt động tái chế thấp. Những chi phí này bao gồm chi phí cho nguyên liệu đầu vào đã qua tái chế hoặc chi phí để tái chế phế liệu sau khi xả thải. 8.2.3. Các công cụ kinh tế 1) Các lệ phí: Có 3 loại phí được áp dụng cho việc thu gom và đổ bỏ chất thải rắn: phí người dùng, phí đổ bỏ và phí sản phẩm. -6-
Phí người sử dụng dịch vụ (phí người dùng): Phí người dùng được áp dụng phổ biến cho việc thu gom và xử lý chất thải rắn của các đô thị. Chúng được coi là những khoản tiền phải trả thông thường cho các dịch vụ đó, rất hiếm khi được coi là biện pháp kích thích. Trong phần lớn trường hợp, phí được tính toán để trang trải tổng chi phí và không phản ánh những chi phí biên xã hội của các ảnh hưởng môi trường. Trong một số trường hợp, chính quyền đô thị đã đặt ra các hệ thống định giá chất thải để cung cấp những khuyến khích liên tục cho các hộ dân cư giảm thiểu chất thải. Ví dụ, các lệ phí có thể thay đổi theo số thùng rác (ở Seattle, Washington), củng như hệ thống phí thu theo từng túi rác (ở New Jersey, Pensylvania, Illinois) đã làm giảm đáng kể việc thu gom rác. Ở Mỹ, một vài cộng đồng đã đặt ra các hệ thống định giá chất thải rắn để kích thích thường xuyên khiến các hộ gia đình giảm bớt chất thải. Ví dụ, ở Seattle Washington, “cơ cấu định giá rác thải thay đổi” đã cho dân cư – những người phải trả phí cho các thùng mà họ nhét đầy rác – những kích thích để họ giảm bớt số lượng thùng rác mà họ đổ đầy. Khi họ giảm bớt số thùng rác, thì họ được đền đáp bằng một hóa đơn thu tiền rác ít hơn. Cơ cấu mức phí bao gồm một vài thành phần: mức phí đa hộ, mức phí cơ bản, (một thùng lít, thu rác hàng tuần chịu chi phí 13,75 USD mỗi tháng, mỗi thùng 120 lít tăng thêm phải chịu thêm 9 USD); mức phí rác tập trung; mức phí cho các khách hàng thu nhập thấp, lớn tuổi, tàn tật, mức phí thu gom rác thải tại sân và lề đường (phí thu gom tại sân lớn hơn 40% so với tại lề đường để khuyến khích hạ thấp chi phí thu gom); mức phí rác thải đổ thêm (một tích kê rác trả tiền trước giá 5 USD dùng cho rác đổ thêm); mức phí rác sân; mức phí thùng nhỏ (dịch vụ thùng rác nhỏ 100 lít; 10,7 USD/tháng cho những ai thải ra ít rác, hoặc có thể tái chế, làm phân ủ phần lớn các rác thải của họ);và thu gom các vật cồng kềnh. Tháng giêng năm 1989, chương trình Seattle đã được hoàn thành: lượng rác thu gom hàng tháng vào năm đó đã giảm 30% so với mức năm 1988. Hệ thống thu gom chất thải rắn ở New Jersey và Pennsylvania minh họa thêm về tính hiệu quả của hệ thống trả phí theo từng túi rác. Tại High Bridge, New Jersey, mỗi thùng hoặc túi 120 lít đặt ở lề đường để thu gom hàng tuần cần có một tem dán của thành phố (năm 1988, các hộ đã mua 52 tem dán trị giá 140 USD, còn có các tem dán bổ sung, mỗi băng 10 tem trị giá 12,5 USD). Kể từ khi áp dụng hệ thống này năm 1988, khối lượng rác cư dân đã giảm đi 25%; khối lượng rác thu gom đã giảm từ 8,5 tấn mỗi ngày xuống còn 6,3 tấn mỗi ngày. Tại Perkasie, Pensylvania, việc áp dụng phí tính theo túi vào năm 1988 đã giảm được quá nữa khối lượng rác thải rắn; chi phí đổ rác thải rắn đã giảm từ 30 – 40%. Phần lớn sự giảm bớt -7-
này là do việc tách riêng và tái chế thủy tinh, giấy và các can nhôm. Tuy nhiên, một kết quả khác của chương trình này là một số doanh nghiệp địa phương đã phải xích và khóa thùng rác của họ. Ngoài ra, một số cư dân địa phương đã đốt rác bất hợp pháp trong các lò sưởi của mình (Anderson et al, 1993). Dựa trên kinh nghiệm ở Mỹ, tính hiệu quả của việc định giá biên trong việc giảm thiểu khối lượng chất thải rắn cũng được nâng cao khi các cộng đồng thực hiện các quy trình tái chế đối với giấy báo, thủy tinh, nhựa và kim loại (Anderson et al. 1989). Các phí dựa trên khối lượng chất thải được thu gom, song đã nảy sinh các khó khăn liên quan tới chi phí giám sát cao, bất đồng về cơ sở tính phí, lập hóa đơn. Các phí đổ bỏ: Các phí đổ bỏ (còn gọi là phí tiêu hủy cuối cùng) là loại phí trực tiếp đánh vào các chất thải độc hại, hoặc tại các cơ sở sản sỉnh ra hay tại điểm tiêu hủy. Mục tiêu chính của những phí này là cung cấp cho công nghiệp những kích thích kinh tế để sử dụng các phương pháp quản lý chất thải như giảm bớt chất thải, tái chế, và đốt là các phương pháp thân thiện với môi trường hơn là phương pháp chôn rác có nhiều nguy cơ làm ô nhiễm nước ngầm. Một số nước áp dụng các chi phí đổ bỏ chất thải. Ở Bỉ, người ta thu phí đổ bỏ chất thải công nghiệp và đô thị. Phí này phụ thuộc vào loại chất thải và phương pháp xử lý trước khi đổ. Các chất thải được đốt hay làm phân ủ chịu phí thấp hơn chất thải đổ vào bãi chôn rác. Ở Đan Mạch, người ta thu phí chất thải rắn từ các hộ dân cư và các hãng công nghiệp. Phí nhằm khuyến khích việc tái chế, ở một số bang của Mỹ (ví dụ Maryland) đòi hỏi phải nộp phí đổ bỏ các chất thải khó xử lý như các lốp xe và các dầu nhờn đã sử dụng. Ngoài ra, ở một số bang còn thu các phí phụ cho các bãi chôn rác, hoặc các thuế đóng cửa để cấp vốn cho việc giám sát và kiểm soát ô nhiễm, cũng như các hoạt động khôi phục tài nguyên (Bartone 1990). Các phí sản phẩm: Phần lớn các phí sản phẩm đánh vào chất thải, đã được áp dụng đối với các bao bì, dầu nhờn, các túi nhựa, phân bón, thuốc trừ sâu hại, nguyên vật liệu, các lốp xe và các nhiên liệu ô tô, không trả lại được. Ví dụ ở Phần Lan, phí đánh vào bao bì đồ uống không trả lại là tương đối cao. Chúng được áp dụng để hỗ trợ cho sự thành công của hệ thống ký quỹ - hoàn trả các chai. Tuy nhiên theo báo cáo, thị phần của các chai nhựa không trả lại có xu hướng tăng cao mặc dầu chịu phí cao. Phí sản phẩm của Pháp đối với dầu nhờn đi kèm với các quy định về thu gom, cất giữ và đổ bỏ dầu đã sử dụng, là quá thấp tới chức năng pháp -8-
lý được công bố, đều không có tác động kích thích thực tế. Trên thực tế, các phí sản phẩm tài trợ một phần cho các biện pháp chính sách được vạch ra để đối phó với các tác động môi trường tiêu cực của các sản phẩm bị thu phí. Sự thiếu tác động kích thích của chúng nói lên rằng, những chi phí này, nói chung không đóng góp vào việc chuyển dịch từ các chính sách cứu chữa sang các chính sách phòng ngừa. Sự tiêu thụ sản phẩm sẽ tiếp diễn trừ phi mức phí được nâng cao đáng kể hoặc các quy định trực tiếp trở nên nghiêm khắc hơn (OECD 1989). 2) Các khoản trợ cấp: Các khoản trợ cấp được cung cấp cho các cơ quan và khu vực tư nhân tham gia vào các lĩnh vực quản lý chất thải rắn. Ví dụ, ở Mỹ, liên bang đã trợ cấp cho các bang để xây dựng và thực hiện các kế hoạch quản lý chất thải rắn, bảo tồn và khôi phục toàn diện tài nguyên của các bang đó. Chúng cũng được dành cho đào tạo, các công trình nghiên cứu, dự án trình diễn về khôi phục năng lượng và vật liệu, củng như để lập kế hoạch đổ bỏ chất thải rắn. Ở Đan Mạch, luật sửa đổi tái sử dụng và giảm thiểu chất thải (1974) cho phép trợ cấp đối với việc phát triển và lắp đặt công nghệ sản ra ít chất thải hơn, hoặc tái sử dụng chất thải. Tương tự, luật đổ bỏ và xử lý chất thải của Nhật – quy định rằng nhà nước phải trợ cấp cho các loại chi tiêu khác nhau của địa phương phù hợp với các điều khoản chính sách, và các chi tiêu để đổ bỏ các chất thải gây ra những mối nguy hiểm tự nhiên hoặc các nhân tố khác. Ở Phần Lan, bộ môi trường trợ cấp giảm lãi suất các khoản vay để tài trợ cho các đầu tư tái chế chất thải. Một phương cách khác của trợ cấp là cho hưởng ưu đãi về thuế đối với việc phát hành trái phiếu nhà nước hay chính quyền địa phương, để xây dựng các nhà máy xử lý chất thải rắn hoặc phát triển các nhà máy có khả năng đốt chất thải rắn đô thị để phát nhiệt hoặc điện. Tại Mỹ, lãi đối với các trái phiếu đô thị này được miễn thuế thu nhập liên bang, cũng như bang. Tương tự, chính phủ có thể cho công nghiệp tư nhân được hưởng ưu đãi về thuế để khôi phục tài nguyên. Ví dụ, ở Ba Lan, nếu sử dụng chất thải, các dầu thừa hoặc vật liệu chất lượng thấp để sản xuất ra một sản phẩm phụ, thì sẽ được giảm 20% thuế thu nhập. Thuế doanh thu cũng được miễn giảm cho các xí nghiệp bán các sản phẩm làm bằng chất thải thay vì các nguyên liệu chất lượng cao. Các kích thích khác bao gồm khấu trừ thuế cho các công nghiệp dùng vật liệu tái chế thay thế một phần nguyên vật liệu, ổn định thị trường vật liệu tái chế thông qua việc hỗ trợ giá để thành lập các ngân hàng vật liệu; thu nhập được đảm bảo đối với các xưởng tái chế; và trợ cấp đầu tư, khấu hao nhanh, các khoản vay mềm để khuyến khích các xí nghiệp tư nhân thực hiện các hoạt động khôi phục tài nguyên. -9-
3) Các hệ thống ký quỹ - hoàn trả: các hệ thống ký quỹ - hoàn trả biểu hiện mối quan hệ giữa thuế và trợ cấp. Các loại thuế, phí, lệ phí đặc biệt đối với các khách hàng được thiết kế để khuyến khích tái chế và ngăn ngừa ô nhiễm. Thí dụ đối với các chai đựng đồ uống, ở Mỹ, 10 bang đã thực hiện ký quỹ bắt buộc đối với các bao bì nước giải khát và bia. Theo Moore và cộng sự (1989), các bang áp dụng các hệ thống ký quỹ - hoàn trả này (còn gọi là ký quỹ chai) báo cáo răng 80 – 95% các bao bì ký quỹ, đã được tự nguyện hoàn trả để tái chế. Sự kích thích kinh tế (5 – 10 cent được trả lại cho một bao bì) đủ để tạo ra được các hành vi mong muốn. Ở Đan Mạch – bộ trưởng môi trường đã ban hành một lệnh bắt buộc, cho phép bán bia và nước ngọt trong các chai có thể tái sử dụng mà người dùng phải nộp tiền ký quỹ. Ở Phần Lan, các hệ thống ký quỹ - hoàn trả đối với bao bì đồ uống rất thành công: số bao bì được hoàn trả lại là khoảng 90%. Ở Thụy Điển, việc tăng tiền ký quỹ các can bia nhôm gấp đôi, đã làm tăng tỷ lệ can được trả lại từ 70% đến hơn 80% (OECD 1989). Ngoài các hệ thống ký quỹ - hoàn trả áp dụng cho các bao bì đồ uống ra, các hệ thống ký quỹ - hoàn trả còn tỏ ra có hiệu quả trong tái chế các ăcquy ôtô và môtô. Ví dụ ở Na Uy, năm 1978 đã áp dụng ký quỹ - hoàn trả đối với vỏ thân các ôtô con và mini buyt cửa lùa. Theo hệ thống này, người mua xe mới, phải trả một khoản tiền ký quỹ. Khi xe không còn dùng được nữa và đưa trả về địa điểm khôi phục chính thức, thì một số tiền lớn hơn sẽ được hoàn trả lại. Mục tiêu của chương trình này là làm giảm bớt số lượng xe bị vứt bỏ ngoài trời, và khuyến khích sử dụng lại vật liệu. Số xe được hoàn trả lại khoảng 90 – 99%. Tiền thu nhập được dùng để hoàn trả và tài trợ cho việc thu gom, vận chuyển và các phương tiện để đập vụn. Tại Mỹ, luật chung của đảo Rhode quy định hệ thống ký quỹ bắt buộc đối với các ăcquy ôtô. Mỗi acquy được bán hoặc chào bán, phải ký quỹ 5 USD vào lúc bán. Khoản tiền ký quỹ này sẽ được miễn trả, nếu một acquy ôtô đã dùng rồi được trả lại cho cửa hàng vào lúc mua; tiền ký quỹ cũng sẽ được trả lại, nếu như chiếc acquy cũ được trả lại trong vòng 7 ngày kể từ khi mua mới. Khoản tiền ký quỹ được cửa hàng lưu giữ trong một tài khoản riêng. Vào tháng 7, cửa hàng phải trả lại cho nhà nước 80% tiền ký quỹ mà họ lưu giữ. Hệ thống này được coi là thành công (Anderson et al. 1989). Về các bao bì thuốc trừ sâu, bang Maine đã ban hành một luật yêu cầu có một hệ thống ký quỹ đối với các bao bì thuốc trừ sâu cần sử dụng hạn chế và kiềm chế. Luật này yêu cầu phải súc rữa 3 lần hoặc phù hợp với yêu cầu của bang kiểm soát thuốc trừ sâu bang Maine, và tạo ra sự kích thích thông qua hệ thống ký quỹ đối với các bao bì đã súc rữa được trả lại. Mọi - 10 -
bao bì thuốc trừ sâu cần sử dụng hạn chế và kiềm chế, cần phải được dán tem do bang này cung cấp. Phí ký quỹ là 5 USD đối với các bao bì có dung tích nhỏ hơn 120 lít và 10 USD với dung tích từ 120 lít trở lên. Quy định này được áp dụng đối với tất cả các bao bì thuốc trừ sâu có công dụng hạn chế và kiềm chế, được bán, đổi hàng, hay trao đổi trong phạm vi bang cũng như được dùng trong bang. Những thương gia thuốc trừ sâu thu phí ký quỹ vào lúc mua; bang sẽ thu tiền ký quỹ của các bao bì ngoài bang. Tiền ký quỹ sẽ được trả lại cho chủ khi trả lại các bao bì đã được súc rữa 3 lần. Kể từ khi thông qua luật này, khoảng 13.000 bao bì đã được trả lại (Anderson et al. 1989). Trên thực tế, các hệ thống ký quỹ - hoàn trả tỏ ra có hiệu quả hơn là các hệ thống tự nguyện hoàn trả, bởi lẽ chúng đền đáp cho các hành vi tốt. Theo cách nhìn hành chính, những hệ thống này là có hiệu quả. Chúng không đòi hỏi giám sát hoặc những sự liên quan khác của các nhà cầm quyền. Theo hệ thống này, tiền ký quỹ được nộp cho các thương gia để rồi sẽ được chuyển cho các cơ quan đăng kiểm, sau đó các cơ quan này sẽ hoàn trả lại cho các chủ xe nào xuất trình giấy chứng nhận đã đập vụn vỏ thân xe. Về hiệu quả của các hệ thống ký quỹ - hoàn , chưa có đánh giá nào so sánh chi phí của các hệ thống ký quỹ - hoàn trả với chi phí của các phương pháp thay thế, với các kết quả môi trường tương đương. Song, có thể giả định rằng, trong một số trường hợp, chi phí thu gom vận chuyển, đốt hoặc đổ rác từ các hộ dân, vượt quá chi phí của hệ thống ký quỹ - hoàn trả (OECD 1989). 4) Các khuyến khích cưỡng chế thi hành: Việc quy trách nhiệm pháp lý đối với những tổn hại do ô nhiễm, đã được sử dụng trong lĩnh vực chất thải độc hại. Ở Mỹ, luật đáp ứng, đền bù trách nhiệm pháp lý môi trường (CERCLA) yêu cầu tất cả “các bên hữu trách tiềm năng” (tức là những người điều hành công trường chất thải, những người tạo ra chất thải, và bất kỳ ai tham gia vào việc vận chuyển, xử lý hoặc đổ bỏ các chất thải độc hại) phải chịu trách nhiệm về những tổn hại gây ra bởi các vụ xã thải chất thải độc hại vào môi trường từ các công trường chất thải không hoạt động. Phí được thu sẽ bằng với tổn thất sẽ xảy ra; mức phí có thể được quyết định thông qua dàn xếp hay bởi phán quyết của tòa án. Theo luật, EPA có thể buộc bên đổ bỏ chất thải tại một địa điểm đặc biệt, phải chịu trách nhiệm về mọi chi phí gắn với việc dọn sạch địa điểm đó, bất kể là chất thải của bên bị phát hiện đó chiếm bao nhiêu trong tổng chất thải đổ bỏ tại điểm này, hoặc bất kể hãng này đã lưu ý tới hoạt động đổ bỏ chất thải ra sao. Chương trình siêu quỹ của EPA cũng đặt ra chiến lược trách nhiệm pháp lý để đối phó với những tổn thất gây ra cho môi trường trước và sau khi một địa điểm bị phát - 11 -
hiện và được dọn sạch. Theo các quy định này, các chính quyền liên bang, bang hoặc địa phương có thể đòi các bên hữu trách, bồi thường bằng đôla cho tài nguyên thiên nhiên bị tổn thương, bị phá hủy bởi các vụ tràn đổ và xã thải chất thải độc hại. Theo các điều khoản trách nhiệm pháp lý của siêu quỹ, EPA hoặc các bang chỉ cần xác định được những người gây ô nhiễm quan trọng nhất, hoặc rõ ràng nhất, rồi sau đó sẽ lập một vụ án pháp lý, như thể những người gây ô nhiễm này phải chịu trách nhiệm về toàn bộ vấn đề. Không nhất thiết rằng đương sự phải sở hữu hoặc sử dụng địa điểm ấy, mới có thể bị buộc phải dọn sạch địa điểm này. Các cơ quan cho các hãng vay tiền để có thể vận hành hoặc sử dụng công trường chất thải độc hại, cũng có thể phải chịu trách nhiệm (Dower 1990). Quy trách nhiệm pháp lý về những tổn thất ô nhiễm được coi là có hiệu quả. Vì các trường hợp thực tế đã thực hiện được những khoản đền bù tổn thất lớn, nên hy vọng rằng công cụ này có thể kích thích tạo ra các phương thức quản lý chất thải thích hợp. 8.3. CHU TRÌNH HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH MÔI TRƯỜNG 8.3.1. Chu trình hoạch định chính sách Để tiếp cận chính sách trong quản lý chất thải rắn, cần lựa chọn vấn đề ưu tiên đối với chất thải rắn trong hoạt động sinh hoạt, công nghiệp, thương mại… dựa trên 4 đặc điểm như sau: - Gây hại đến sức khỏe con người: Đây là nguyên nhân sâu xa làm tăng xác suất phát sinh dịch bệnh, làm tăng chi phí khám, điều trị bệnh, làm tăng tỷ lệ tử vong trong cộng đồng. Chính vì vậy đây là vấn đề được xem như là vấn đề ưu tiên cần giải quyết. - Gây suy thoái kinh tế: Nguyên nhân làm giảm năng suất lao động được coi là tác động gây suy thoái kinh tế của rác thải độc hại công nghiệp và bệnh viện. Một lượng lớn các phế liệu trong hoạt động công nghiệp có khả năng tái chế hoặc được sử dụng lại nếu không được quản lý hợp lý sẽ gây thiệt hại lớn cho nền kinh tế. - Làm mất mát “tiện nghi môi trường”: Tiện nghi môi trường có thể là một cảnh quan thiên nhiên đẹp do tạo hóa hoặc do con người tạo ra, một khoảng không gian yên tĩnh và trong lành… Nó mang lại một giá trị về tinh thần và nâng cao chất lượng cuộc sống con người. Thí dụ: các bãi chôn lấp chất thải rắn không an toàn và không hợp vệ sinh, lò đốt rác thiết kế không đúng kỹ thuật, đổ thải không được kiểm soát chặt chẽ sẽ tạo điều kiện làm tăng nguy cơ phát sinh mùi vị, khí ô nhiễm đối với khu dân cư xung quanh, như vậy các hoạt động này làm mất tiện nghi môi trường sống của bản thân đô thị. - 12 -
- Làm suy tàn văn hóa bản địa: Những hoạt động của con người đã làm thay đổi dần những nếp sống, phong tục tập quán của tổ tiên được tích lũy và truyền lại qua nhiều thế hệ. Nhiều nét văn hóa cộng đồng đã bị mai một và vĩnh viễn không được biết đến ở thế hệ sau. Các đề xuất chính sách nhằm vào các giải pháp lựa chọn triển khai cho các vấn đề ưu tiên trong quản lý rác thải rắn bao gồm: - Vấn đề giảm thiểu ô nhiễm tại nguồn với giải pháp tăng cường quá trình tái chế và tái sử dụng các phế liệu công nghiệp. - Vấn đề khắc phục những tác động xấu của chất thải đối với môi trường. - Toàn bộ quá trình đề xuất chính sách được thực hiện theo từng bước trong chu trình hoạch định chính sách (hình 8.1). Hoạch định chính sách là một quá trình xây dựng và thực thi chính sách [16]. Quá trình xây dựng chính sách môi trường nhằm trả lời cho câu hỏi “chính phủ phải làm gì?”, điều này có nghĩa phải: - Xác định những vấn đề ưu tiên và lập kế hoạch tổng thể - Phối hợp hành động - Ban hành chính sách Thực thi chính sách trả lời câu hỏi: “chính phủ phải làm như thế nào ?”, bao gồm: - Đáp ứng về tổ chức cơ cấu hành chính - Khắc phục những yếu kém về kỹ năng - Tìm kiếm nguồn tài trợ và điều phối ngân quỹ - Thực hiện sự phân quyền và ủy quyền - Vận động sự tham gia của cộng đồng địa phương - Hoàn thiện và bổ sung chính sách 8.3.2. Các bước xây dựng chính sách - Xác định các vấn đề ưu tiên và lập kế hoạch tổng thể: Một chính sách môi trường tốt quan trọng hơn là có nhiều chính sách. Do đó việc ưu tiên các vấn đề bức xúc để ra quyết định là vấn đề hàng đầu. Các cơ quan chịu trách nhiệm về quản lý chất thải rắn phải lập ra các kế hoạch thu gom tiêu hủy các loại chất thải rắn phát sinh từ các hộ dân, khu thương mại và công nghiệp và duyệt lại hay thay đổi các kế hoạch này ở những điểm cần thiết. Ví dụ ở Hà Lan, mỗi tỉnh đều phải lập ra một kế hoạch quản lý chất thải rắn, trong đó nêu rõ chúng sẽ được lưu chứa, thu gom, xử lý và sử dụng lại như thế nào, ở đâu và do ai. Ở Anh, kế hoạch - 13 -
có thể bao gồm các thông tin về: Loại và số lượng chất thải rắn sẽ sản ra hoặc sẽ được mang tới khu vực trong thời kỳ kế hoạch; cơ quan hữu trách sẽ tiêu hủy loại chất thải nào; dự tính các người khác sẽ đổ bỏ loại chất thải nào; các phương pháp đổ bỏ; các địa điểm và thiết bị được cung cấp và chi phí. Các kế hoạch khác có thể bao gồm các biện pháp giảm thiểu, tái sử dụng và tái chế chất thải. Trên cơ sở kế hoạch đã lập, xác định vấn đề ưu tiên. Ở các nước đang phát triển, những vấn đề ưu tiên được xác định gồm có: + Khắc phục những ảnh hưởng của môi trường đến sức khỏe và năng suất lao động. + Xây dựng kế hoạch hành động quốc gia về bảo vệ môi trường theo các vấn đề ưu tiên. - Phối hợp hành động: Các chính sách dù lớn hay nhỏ đều phải tập hợp rất nhiều người khác nhau cùng thực hiện, trong đó có cơ quan địa phương, cơ quan đại diện của chính phủ và các tổ chức quần chúng, để cho các chương trình phát triển và bảo vệ môi trường được gắn kết với nhau, tránh chồng chéo hay bỏ sót. Xác định vấn đề ưu tiên Kế hoạch Phối hợp tổng thể hành động Ban hành chính sách Tăng cường Tổ chức cơ cấu Tài trợ Phân quyền năng lực hành chính ngân sách ủy quyền Sự tham gia của công chúng Hoàn thiện, bổ sung chính sách Thực hiện tiếp tục chính sách Hình 8.1. Chu trình hoạch định chính sách - 14 -
Việc phối hợp hành động (hay quản lý tổng hợp) cần được tiến hành ngay khi lập kế hoạch. - Banh hành chính sách: Các quy định không còn phù hợp với điều kiện hoàn cảnh mới cần bãi bỏ và ban hành các quy định mới. Trong trường hợp các bộ luật cũ vẫn còn hiệu lực thì phải triển khai những quy định chi tiết, nếu không hầu hết các bộ luật cũ chỉ còn là những nguyên tắc chung. Những điều khoản mới về môi trường cần hòa nhập với các điều khoản luật pháp hiện hành của nhà nước hay với các bộ luật truyền thống trong nước. - Đáp ứng về tổ chức về cơ cấu hành chính: Việc hoạch định chính sách thường đi nhanh hơn khả năng quản lý để phân tích và thực hiện chính sách. Số luật và các văn bản pháp quy tăng lên gấp bội, dẫn tới hiện tượng là có nhiều quy định trái ngược nhau, vượt ra ngoài khả năng thực hiện của các cấp chính quyền. Do đó cần cải tổ cách thức quản lý của bộ máy nhà nước về các vấn đề môi trường. Một bộ máy hành chính phải đảm bảo năm yêu cầu chính: + Cơ cấu luật pháp rõ ràng; + Cơ cấu hành chính thích hợp; + Các kỹ năng về chuyên môn; + Ngân sách tương xứng; + Phân quyền trách nhiệm. Việc thành lập một cơ quan hành chính là rất khó khăn, phụ thuộc vào các điều kiện trong nước , các yếu tố chính trị, khả năng tài chính và nhân lực. Do đó việc dựa vào các cơ quan hiện có là dễ thực thi nhất. Trên thực tế tổ chức các sự vụ hành chính về môi trường ít quan trọng hơn so với việc duy trì khả năng điều hành các công việc. Cách sắp xếp tổ chức hợp lý bao gồm: - Một tổ chức cao cấp chính thức để hướng dẫn thực hiện chính sách và giám sát. - Các cơ quan quản lý môi trường thuộc cấp bộ giữ vai trò cung cấp cho các cơ quan trung ương những ý kiến chuyên môn và giám sát việc thực hiện chính sách môi trường của các bộ. - Các cơ quan quản lý môi trường khu vực và địa phương đảm nhiệm việc thực hiện và giám sát ở địa phương và phản hồi thông tin cho chính quyền nhà nước. - Khắc phục những yếu kém về kỹ năng: đối với nhiều nước đang phát triển, ở tất cả các cấp trong bộ máy nhà nước thường thiếu cán bộ chuyên môn có trình độ. Trong khi đó ở khu vực ngoài nhà nước, vẫn có cán bộ có trình độ nhưng không thu hút được vào khu vực nhà nước do hạn chế tồn tại của chính sách hiện hành. Như vậy muốn quản lý tốt, cần có những chuyên gia thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau. - 15 -
8.4. Các mối quan hệ về thể chế Các công cụ pháp lý và kinh tế được lựa chọn để thực hiện các mục tiêu môi trường sẽ có những mối quan hệ với các cơ quan chức năng phụ trách kiểm soát ô nhiễm và quản lý chất thải bao gồm: Các cơ quan chuyên ngành cấp quốc gia như các Bộ Y Tế, Bộ Khoa Học Công Nghệ và Môi Trường, Bộ Xây Dựng; Các cơ quan chuyên ngành cấp thành phố, tỉnh… Không có các quy định sẵn có về phân chia trách nhiệm kiểm soát ô nhiễm và quản lý chất thải ở các cấp chính quyền. Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia đều cố gắng thiết lập sự phân quyền và ủy quyền cho các cơ quan chức năng. Các hoạt động cần được giao cho các cơ quan tương ứng của các cấp như sau: Cấp chính phủ Trung ương: Các cơ quan chuyên ngành như Bộ Khoa Học Công Nghệ và Môi Trường, Bộ Y Tế… chịu trách nhiệm vạch ra các chính sách kiểm soát ô nhiễm. Các chức năng điển hình gồm xây dựng và thực hiện việc giám sát các chương trình trên phạm vi toàn quốc. Bộ giáo dục đào tạo có thể xây dựng và thực hiện chương trình đào tạo cán bộ ở mọi cấp của chính phủ. Bộ tài chính tham gia vào việc lập ra các nguồn quỹ quốc gia phục vụ cho các hoạt động cưỡng chế thực thi, kiểm soát môi trường và quản lý chất thải. Cấp chính quyền thành phố và tỉnh: Các cấp này tham gia vào việc xây dựng tiêu chuẩn chất lượng môi trường của quốc gia hoặc chủ động xây dựng và duy trì tiêu chuẩn chất lượng môi trường, tiêu chuẩn thiết kế kỹ thuật cho các phương tiện tiêu hủy chất thải, xây dựng và thực hiện các chương trình giáo dục cộng đồng về kiểm soát ô nhiễm cấp thành phố, tỉnh. Cấp thị xã , thị trấn: Chịu trách nhiệm thành lập, vận hành và duy trì các dịch vụ quản lý chất thải. Các cơ quan đô thị (ví dụ: giao thông công chính, nước cấp hoặc cống rãnh, vệ sinh môi trường) phải thực hiện đúng các quy định quốc gia và tỉnh, thành; xây dựng các tiêu chuẩn hoặc các yêu cầu của địa phương và các chiến lược cưỡng chế thực thi liên quan đến các hệ thống thu gom và đổ nước thải, thoát nước mưa, thu gom, vận chuyển và đổ bỏ các chất thải rắn và chất thải độc hại. Trong một vài trường hợp, còn đặt ra và thực hiện các phí người sử dụng hoặc các hệ thống thu hồi các chi phí khác. Ban kế hoạch địa phương sẽ chịu trách nhiệm về các quy định khoanh vùng và phân chia nhỏ, xem xét và chấp thuận các đơn xin phát triển. Các tổ chức phi chính phủ: Ngoài các cơ quan công cộng ra, các tổ chức tư nhân có thể đóng vai trò đáng kể trong việc đặt ra và buộc thực hiện các công cụ pháp lý và công cụ kinh tế. Ví dụ: Các nhóm quan tâm tới lợi ích công cộng sẽ tham gia vào xây dựng các tiêu chuẩn - 16 -
và các thủ tục giám sát, xem xét lại các giấy phép, giám sát các cơ quan công cộng xem họ có làm đúng các chức trách pháp lý được giao không và khởi kiện các công nghiệp tư nhân và các cơ quan công cộng vi phạm các yêu cầu môi trường. Ngoài ra, các công ty Bảo hiểm có thể xây dựng các tiêu chuẩn vận hành để nhận được sự bảo hiểm trách nhiệm, các tổ chức nghiệp đoàn có thể được yêu cầu tuyên bố xác nhận trong quá trình xây dựng tiêu chuẩn hoặc tiến hành các nghiên cứu và triển khai công nghệ được trợ cấp. Các công ty tư nhân hoặc các tổ chức khác có thể được tham gia vào việc xây dựng tiêu chuẩn, tự giám sát, áp dụng các hệ thống ký quỹ - hoàn trả và đáp ứng các tiêu chuẩn và các yêu cầu về môi trường liên quan đến việc cung cấp các dịch vụ đô thị. Sơ đồ một hệ thống kiểm soát pháp lý điển hình được thể hiện ở hình 8.2. Pháp luật Phương tiện Cưỡng chế Dịch vụ trợ giúp Hệ thống quản lý chất thải toàn bộ Các yếu tố hạt nhân Các yếu tố lựa chọn 1.Định nghĩa 2.Đăng ký hộ phát thải Các hộ D. Ủy thác giảm phát thải chất thải 3.Trách nhiệm chăm sóc B. Bảo hiểm, 4. Đăng ký phương tiện ủy thác vận tải Vận tải chất thải A. Hệ thống (Thu gom, vận bảng kê 5. Kiểm soát nghiệp vụ chuyển) vận chuyển 6. Kiểm soát vận chuyển Nhập/xuất C. Các kế hoạch xuyên biên giới chất thải ủy thác 7.Đăng ký phương tiện hiện hành Phương tiện quản lý chất thải (cất giữ, chuyển, tái E. Hệ thống 8.Cấp phép chế, xử lý, tiêu hủy) xử lý các phương tiện Hình 8.2. Sơ đồ một hệ thống kiểm soát pháp lý điển hình - 17 -
8.5. NHU CẦU TĂNG CƯỜNG THỂ CHẾ Ở CÁC NƯỚC ĐANG PHÁT TRIỂN Trong phần lớn các nước đang phát triển, các cơ quan ở mọi cấp của chính phủ, chưa lập được ra các chương trình kiểm soát ô nhiễm và quản lý chất thải hữu hiệu có lưu ý tới các vấn đề riêng biệt của đất nước; các nước này chưa có đủ năng lực để xây dựng và thực hiện thỏa đáng các tiêu chuẩn, quy định, các hệ thống phí. Sự thực hiện và cưỡng chế thi hành các công cụ pháp lý và kinh tế bị hạn chế bởi: thiếu tri thức chuyên sâu, vốn và trang thiết bị; thiếu ý chí chính trị, thiếu sự ủng hộ và tham gia của công chúng; các trách nhiệm thể chế không rõ ràng, chồng chéo và thiếu phối hợp, thiếu sự quản lý tài chính hữu hiệu để thu các loại phí. Do vậy để thiết kế và thực hiện các chiến lược kiểm soát ô nhiễm và quản lý chất thải, các cơ quan quốc gia, tỉnh và địa phương ở các nước đang phát triển, cần được tăng cường mạnh mẽ về nguồn nhân lực, cơ cấu tổ chức, và tài chính. Trong một số trường hợp, cần thành lập thêm các cơ quan, đơn vị môi trường mới trong các cơ quan đang hiện hữu. 8.6 CHIẾN LƯỢC QUẢN LÝ CHẤT THẢI RẮN Ở VIỆT NAM 8.6.1. Đường lối chiến lược Quan điểm của Đảng và nhà nước Việt Nam cho rằng công tác quản lý chất thải rắn phải được xã hội hóa sâu rộng và là một nội dung cơ bản không thể tách rời trong việc quy hoạch xây dựng kế hoạch phát triển và quản lý các đô thị và khu công nghiệp ở Việt Nam. Việc giảm thiểu sự phát sinh chất thải rắn tại nguồn, thu hồi, tái sử dụng và tái chế chất thải rắn được coi là quốc sách nhằm giảm bớt gánh nặng cho việc xử lý chất thải tại “cuối đường ống”, tiết kiệm nguồn tài nguyên thiên nhiên vốn ngày càng trở nên khan hiếm ở Việt Nam. Đóng lệ phí để thu gom và xử lý chất thải sinh hoạt tại các đô thị là trách nhiệm của mọi người dân nhằm giảm bớt gánh nặng đối với nguồn ngân sách của nhà nước dành cho việc quản lý chất thải rắn, đồng thời nâng cao ý thức, nhận thức của cộng đồng về công tác bảo vệ môi trường. Khuyến khích và đa dạng hóa các thành phần kinh tế cùng tham gia quản lý chất thải. Tất cả các khâu thu gom, vận chuyển, tái chế, tái sử dụng và xử lý chất thải cần phải được quan tâm ở mọi cấp chính quyền và phải được thực hiện trên cơ sở một khung pháp lý đồng bộ về luật pháp, tổ chức, kinh tế, tài chính… Mục tiêu tổng quát của chiến lược: Hình thành một hệ thống đồng bộ các yếu tố về chính sách, luật pháp, thể chế tổ chức, quy hoạch, kế hoạch, công nghệ, kỹ thuât… để quản lý có hiệu quả các loại chất thải rắn phát sinh tại các đô thị và khu công nghiệp Việt Nam nhằm - 18 -
kiểm soát ô nhiễm, bảo vệ môi trường đảm bảo mục tiêu phát triển bền vững của đất nước trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Quản lý nhà nước về chất thải rắn: Công tác quản lý chất thải rắn phải được thực hiện dựa trên nền tảng một khung pháp lý đồng bộ. Ngoài luật bảo vệ môi trường , cần thiết phải có các văn bản pháp quy riêng cho lĩnh vực chất thải rắn đô thị và khu công nghiệp với tiêu chí chung là phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam, tương thích với các luật đã ban hành và không trái với các công ước quốc tế mà Việt Nam đã phê chuẩn. Bộ khoa học công nghệ và môi trường chịu trách nhiệm trước chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về chất thải rắn trong phạm vi cả nước. Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ theo chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình phối hợp với Bộ khoa học công nghệ và môi trường thực hiện việc quản lý chất thải rắn trong ngành các cơ sở thuộc quyền quản lý trực tiếp. Ủy ban nhân dân tỉnh (UBND), thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện chức năng quản lý nhà nước về chất thải rắn tại địa phương. Sở khoa học công nghệ và môi trường phối hợp với ban quản lý khu công nghiệp cấp tỉnh, chịu trách nhiệm trước UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong việc quản lý chất thải rắn ở địa phương. 8.6.2. Chính sách quản lý chất thải rắn Chính sách quản lý chất thải rắn khu đô thị và khu công nghiệp sẽ được xây dựng đồng bộ với các công cụ kinh tế phù hợp nhằm thay đổi hành vi từ ép buộc sang khuyến khích. Những định hướng lớn về chính sách quản lý chất thải rắn nói riêng và bảo vệ môi trường nói chung gồm: - Khuyến khích về thuế dưới dạng trợ cấp đầu tư cho các cơ sở sản xuất công nghiệp chấp nhận chuyển đổi hoặc áp dụng công nghệ sản xuất sạch, không phát sinh hoặc phát sinh ít chất thải. Khoản trợ cấp này được tính theo tỷ lệ % trên tổng chi phí đầu tư để thay đổi quy trình sản xuất hoặc thay đổi quy trình công nghệ sạch với các thiết bị kiễm soát ô nhiễm hiệu suất cao. Chỉ cho phép đi vào hoạt động các khu công nghiệp và các cơ sở sản xuất khi đã có các giải pháp bảo vệ môi trường hữu hiệu được các cơ quan có thẩm quyền phe duyệt. Các nhà sản xuất phải chịu trách nhiệm đến cùng đối với các chất thải phát sinh, nhất là chất thải nguy hại và chất thải rắn không phân hủy được. - 19 -
- Khuyến khích thành lập các công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, hợp tác xã và cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong lĩnh vực thu gom, vận chuyển và xử lý chất thải rắn. Thực hiện tốt các chính sách ưu đãi về tài chính đã được quy định trong luật khuyến khích đầu tư trong nước (sửa đổi). Riêng các doanh nghiệp xử lý chất thải rắn cần có trợ giúp từ ngân sách, vì đây là công việc bắt buộc phải tiến hành, ít có khả năng sinh lợi và chi phí đầu tư ban đầu rất lớn. - Công nhân trực tiếp làm việc trong các khâu thu gom, vận chuyển, xử lý chất thải rắn phải được xếp ở ngành lao động nặng và độc hại, từ đó chế độ tiền lương, phụ cấp độc hại, bảo hộ lao động phải được xây dựng cho phù hợp. - Coi việc thu nhặt phế thải như một ngành nghề. Xét về tổng thể thì những người thu nhặt phế thải là rất có lợi cho công tác quản lý chất thải rắn vì họ thu hồi được tỷ lệ lớn chất thải rắn để đưa vào tái chế và tái sử dụng, vì vậy lực lượng thu nhặt phế thải cần được tổ chức và quản lý. - Kiên quyết xử lý các vi phạm Luật Bảo vệ môi trường , quy chế, quy tắc vệ sinh đô thị, có chế độ khen thưởng và xử phạt thích đáng. 8.6.3. Các giải pháp để thực hiện chiến lược 1) Xây dựng đồng bộ các văn bản pháp quy: Vấn đề được ưu tiên hàng đầu là rà soát và ban hành đồng bộ các văn bản dưới luật về quản lý chất thải rắn, đảm bảo nâng cao hiệu lực của Luật Bảo vệ môi trường. Trước mắt Bộ Khoa học công nghệ và môi trường phối hợp với các cơ quan chức năng để thực hiện “quy chế quản lý chất thải rắn” và “quy chế quản lý chất thải nguy hại” nhằm cụ thể hóa các điều trong Luật bảo vệ môi trường đã quy định về chất thải rắn và chất thải nguy hại. Đây là hai văn bản dưới luật bắt buộc mọi tổ chức và cá nhân phải thi hành và làm cơ sở cho việc kiểm tra, giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường. Bộ Xây dựng nghiên cứu và ban hành tiêu chuẩn kỹ thuật về việc lựa chọn và thiết kế bãi chôn lấp hợp vệ sinh. Đưa chỉ tiêu sử dụng đất cho xử lý chất thải rắn vào trong tiêu chuẩn quy hoạch đô thị (khoảng 0,6 – 1m2/người, trong 10 năm). Về lâu dài, cần thiết phải xây dựng Luật về quản lý chất thải rắn. 2) Giải pháp về tài chính: Tổng nhu cầu vốn đầu tư ban đầu cho thiết bị, xây dựng và lắp đặt, kiến thiết cơ bản khác và đào tạo, nhằm đạt được các mục tiêu của chiến lược đã đề ra cho từng giai đoạn như sau: - 20 -