Giáo trình Luật hành chính Việt Nam Phần 2 - Ts. Phan Trung Hiển

Chia sẻ: Tran Anh | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:120

Thêm vào BST

Báo xấu

530
lượt xem 92
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Giáo trình Luật hành chính Việt Nam Phần 2 bố cục gồm 2 phần và 7 chương, trình bày nội dung hình thức và phương pháp quản lý nhà nước, các quyết định hành chính, vi phạm hành chính và trách nhiệm hành chính, thủ tục hành chính, các biện pháp đảm bảo hiệu quả trong quản lý nhà nước: những biện pháp đảm bảo pháp chế XHCN và kỷ luật nhà nước trong quản lý nhà nước, tham nhũng và phòng chống tham nhũng, cải cách nền hành chính nhà nước.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Giáo trình Luật hành chính Việt Nam Phần 2 - Ts. Phan Trung Hiển

TRƯỜNG ÐẠI HỌC CẦN THƠ KHOA LUẬT GIÁO TRÌNH LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM PHẦN II PHƯƠNG CÁCH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Biên soạn: TS. PHAN TRUNG HIỀN Cần Thơ, năm 2009
A. CÁCH THỨC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Chương I. NỘI DUNG - HÌNH THỨC- PHƯƠNG PHÁP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC I. NỘI DUNG, HÌNH THỨC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC 1.Nội dung quản lý nhà nước Nội dung của quản lý nhà nước là việc tổ chức thực hiện quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Ðây chính là hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội cho nên tương xứng với mỗi lĩnh vực có một nội dung quản lý khác nhau. Nội dung của quản lý hành chính nhà nước rất đa dạng và phong phú, được tiến hành trên nhiều lĩnh vực: kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng...Vì vậy không thể chỉ ra được nội dung cụ thể của quản lý hành chính nhà nước mà chỉ có thể nêu lên những nội dung cơ bản, mang tính chất tổng quát mà thôi. 2. Hình thức quản lý nhà nước a. Khái niệm Khái niệm: Hình thức quản lý hành chính nhà nước là những biểu hiện ra bên ngoài của nội dung quản lý hành chính nhà nước, thông qua những biểu hiện này chủ thể quản lý hành chính nhà nước tác động đến đối tượng quản lý để đạt được những mục đích đã định trước. Nội dung của quản lý hành chính nhà nước rất đa dạng nên hình thức của chúng cũng rất phong phú. Vì thế đứng trước một điều kiện, hoàn cảnh trong đó có chứa đựng những nội dung quản lý thì việc các chủ thể quản lý lựa chọn hình thức nào đó để quản lý mang lại hiệu quả cao nhất. Hình thức quản lý nhà nước, vì vậy không phụ thuộc vào ý chí chủ quan của chủ thể quản lý mà phụ thuộc vào những yếu tố sau: Ðặc tính của đối tượng quản lý; Ðiều kiện, hoàn cảnh xảy ra quá trình quản lý; Mục đích của quản lý; 1
Pháp luật hiện hành. Việc lựa chọn hình thức quản lý hành chính nhà nước cần phải được tiến hành trên cơ sở những quy luật nhất định. Trong đó có: - Quy luật về sự phù hợp của hình thức quản lý với chức năng quản lý; - Quy luật về sự phù hợp của hình thức quản lý với nội dung và tổ chức của những vấn đề quản lý cần giải quyết; - Quy luật về sự phù hợp của hình thức quản lý với những đặc điểm của đối tượng quản lý cụ thể; - Quy luật về sự phù hợp của hình thức quản lý với mục đích cụ thể của hoạt động quản lý. b. Phân loại các hình thức quản lý nhà nước Ðể đảm bảo sự lựa chọn hình thức quản lý nhà nước đúng đắn, đảm bảo tổ chức quản lý hợp lý, khoa học cần phải phân loại các hình thức quản lý hành chính nhà nước thành những nhóm gồm những hoạt động quản lý giống nhau hay tương tự nhau về tính chất, nội dung, những biểu hiện bề ngoài... Những hình thức cụ thể của hoạt động quản lý hành chính nhà nước thường liên quan hữu cơ với những hình thức pháp luật của hoạt động nhà nước nói chung. Nét đặc trưng của quản lý hành chính nhà nước là những hình thức pháp lý liên kết chặt chẽ với nhau trên cơ sở sự thống nhất của chức năng chấp hành- điều hành. Vì thế để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước cần phải xác lập những quy tắc xử sự dưới luật trong vấn đề thẩm quyền của mình; tiến hành hoạt động điều hành mà nội dung là áp dụng quy phạm pháp luật, giải quyết những điểm còn tranh luận của việc áp dụng pháp luật, đánh giá hành vi xử sự của các bên tham gia quản lý hành chính nhà nước và áp dụng các biện pháp tác động có tính chất bắt buộc trong những trường hợp pháp luật quy định. Căn cứ vào tính chất pháp lý của hoạt động quản lý, ta phân loại thành hai hình thức chủ yếu sau: - Hình thức pháp lý: là những hình thức quản lý nhà nước trực tiếp tác động đến các đối tượng chịu sự quản lý làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt nghĩa vụ pháp lý; Ví dụ: Ủy ban nhân dân Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành Chỉ thị xuống các Ủy ban nhân dân huyện. 2
- Thực tiễn quản lý hành chính nhà nước cho thấy rằng hoạt động quản lý hành chính nhà nước còn có thể được tiến hành dưới những hình thức không pháp lý. Tuy nhiên, hình thức không pháp lý cũng yêu cầu chủ thể quản lý hành chính phải tiến hành hoạt động quản lý nhà nước trên cơ sở pháp luật và để thực hiện pháp luật. Ví dụ: Tổ chức hội nghị tổng kết, rút kinh nghiệm 05 năm thực hiện Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ. Sự khác nhau giữa hình thức pháp lý và hình thức không pháp lý thể hiện ở chỗ hình thức pháp lý trực tiếp hoặc gián tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt những quan hệ pháp luật hành chính. Tuy nhiên, trong khi tiến hành hoạt động quản lý nhà nước các chủ thể quản lý hành chính phải sử dụng kết hợp cả hai hình thức này. Căn cứ vào tính chất và nội dung hoạt động, hình thức quản lý hành chính nhà nước thành năm loại sau: Ban hành những văn bản quy phạm pháp luật; Ban hành những văn bản áp dụng pháp luật; Thực hiện những hoạt động mang tính chất pháp lý khác; Áp dụng những biện pháp mang tính chất trực tiếp; Thực hiện những hoạt động về nghiệp vụ-kỹ thuật. Cần lưu ý rằng, để thực hiện một hoạt động quản lý nhà nước có hiệu quả, trong nhiều trường hợp, chủ thể quản lý cần phải kết hợp một số hình thức trong quản lý. Ví dụ: khi lũ lụt xảy ra, Ủy ban nhân dân tỉnh nơi có lũ lụt sẽ tiến hành các hoạt động như: - Ủy ban nhân dân tỉnh triệu tập cuộc họp triển khai kế hoạch phòng chống lũ lụt; - Sau đó áp dụng khoa học kỹ thuật, áp dụng những biện pháp tổ chức về vật chất, kỹ thuật để phòng chống lũ lụt. Như vậy các hình thức quản lý được tiến hành ở đây gồm: + Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; + Áp dụng biện pháp tổ chức trực tiếp; + Thực hiện những tác động về nghiệp vụ -kỹ thuật. c. Phân tích hình thức quản lý nhà nước Hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật 3
Ðây là hình thức rất quan trọng đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước, bởi vì nhờ có hình thức này mà các chủ thể quản lý hành chính nhà nước cụ thể hóa, chi tiết hóa những quy định của Hiến pháp, luật trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội. Mặt khác, cũng nhờ hình thức này mà ý chí của nhà nước được thể hiện và tác động đến các đối tượng quản lý. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phương tiện hữu hiệu để các chủ thể quản lý hành chính nhà nước tác động tích cực lên các lĩnh vực của đời sống xã hội thuộc thẩm quyền quản lý của mình trong khuôn khổ những yêu cầu chung của pháp luật. Nhờ việc ban hành những văn bản quy phạm pháp luật mà vai trò điều khiển của hoạt động chấp hành và điều hành được thể hiện một cách đầy đủ hơn, nếu không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì hoạt động của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước chỉ có tính chất chấp hành thụ động, đơn giản mà không mang tính chủ động, sáng tạo. Thông qua hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước ấn định những quy tắc xử sự chung trong quản lý hành chính nhà nước; quy định những nhiệm vụ cụ thể, quyền hạn và nghĩa vụ, thẩm quyền và trách nhiệm của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước; xác định những mối liên hệ chủ yếu giữa các bộ phận của hình thức quản lý hành chính nhà nước; quy định những hạn chế và những điều ngăn cấm, đặt ra những nghĩa vụ đặc biệt hay trao quyền đặc biệt, thực hiện chức năng bảo vệ pháp luật và đặt ra những quy định chung cho trật tự quản lý hành chính nhà nước. Việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật đóng vai trò quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước cho nên khi ban hành nó phải tuân theo những yêu cầu do pháp luật quy định. Cụ thể: - Phải đúng thẩm quyền; - Phải đúng trình tự, thủ tục và hình thức để đảm bảo chất lượng của văn bản; - Phải đảm bảo hiệu lực của văn bản; - Không được trái với Hiến pháp và luật (đảm bảo tính pháp chế xã hội chủ nghĩa); - Ngôn ngữ được sử dụng phải là tiếng Việt, văn bản phải bảo đảm tính chính xác, rõ ràng, dễ hiểu. 4
Thông qua hình thức ban hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước xác định địa vị pháp lý của chủ thể tham gia vào quản lý hành chính nhà nước. Tóm lại, trong các văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan hành chính nhà nước quy định những quy tắc chung trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; những nhiệm vụ, quyền hạn và nghĩa vụ cụ thể của các bên tham gia quan hệ quản lý hành chính nhà nước, xác định rõ thẩm quyền và thủ tục hoạt động của các đối tượng quản lý. Ban hành những văn bản áp dụng pháp luật Ðây là hình thức được chủ thể quản lý hành chính nhà nước áp dụng chủ yếu trong quá trình quản lý hành chính nhà nước vì nhờ hình thức này mà quy phạm pháp luật đi sâu vào đời sống thực tiễn. Việc ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt những quan hệ pháp luật hành chính giữa chủ thể quản lý hành chính với đối tượng quản lý hành chính. Ví dụ: Việc ra một quyết định xử phạt vi phạm hành chính của cảnh sát giao thông sẽ làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính giữa cảnh sát giao thông với người vi phạm; làm phát sinh quyền và nghĩa vụ cụ thể của các chủ thể liên quan đến lợi ích vật chất hoặc tinh thần của các chủ thể đó. Ðặc trưng của văn bản áp dụng quy phạm pháp luật hành chính cũng như các văn bản quy phạm pháp luật hành chính là tính chất quyền lực và tính dưới luật. Tuy nhiên, những văn bản áp dụng quy phạm pháp luật khác nhau về nội dung, tính chất, mục đích nên có thể chia chúng thành hai nhóm: - Nhóm văn bản chấp hành pháp luật. - Nhóm văn bản bảo vệ pháp luật. Trong trường hợp ban hành văn bản chấp hành pháp luật, các chủ thể quản lý hành chính nhà nước áp dụng hoặc hiện thực hóa phần quy định của quy phạm pháp luật tương ứng. Còn trong trường hợp ban hành những văn bản bảo vệ pháp luật thì các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước áp dụng hoặc hiện thực hóa phần chế tài của những quy phạm pháp luật tương ứng. Thông qua việc ban hành những văn bản áp dụng quy phạm pháp luật các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước tác động một cách trực tiếp và tích cực đến mọi mặt hoạt động của các cơ quan cấp dưới, các cơ quan, xí nghiệp và tổ chức trực 5
thuộc, các tổ chức phi Chính phủ và công dân tham gia vào quan hệ quản lý hành chính nhà nước. Việc áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của các đối tượng có liên quan nên đòi hỏi chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản phải tuân theo những yêu cầu của pháp luật như: đúng thẩm quyền, đúng mục đích và nội dung mà quy phạm pháp luật hành chính điều chỉnh, đúng trình tự thủ tục để đảm bảo chất lượng, phải được tiến hành nhanh chóng, kịp thời, công khai và đúng pháp luật, việc áp dụng hình thức của văn bản áp dụng quy phạm pháp luật phải đúng với hình thức do pháp luật quy định, kết quả của việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật hành chính phải được thực hiện trong đời sống. Thực hiện những hoạt động mang tính chất pháp lý khác Ðây là một hình thức được chủ thể quản lý hành chính nhà nước áp dụng thường xuyên. Hình thức này mang tính chất pháp lý vì nó được pháp luật quy định, bao gồm những hoạt động như: - Áp dụng các biện pháp nhằm ngăn chặn và phòng ngừa vi phạm hành chính như kiểm tra bằng lái xe, kiểm tra việc đăng ký tạm trú, tạm vắng... - Ðăng ký những sự kiện nhất định như: đăng ký khai sinh, khai tử... - Lập và cấp một số giấy tờ nhất định, cấp bằng lái xe... Trong những hoạt động mang tính chất pháp lý khác thì hoạt động công chứng, chứng thực có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức, nhà nước. Hoạt động này được thực hiện trên cơ sở những tài liệu được chứng thực. Vì thế mà nó mang tính chất pháp lý mặc dù nó không trực tiếp làm phát sinh hậu quả pháp lý. Như vậy, những hoạt động mang tính chất pháp lý khác có thể trực tiếp làm phát sinh quan hệ pháp luật hành chính nhưng cũng có thể chỉ mang tính chất bổ trợ làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính. Áp dụng những biện pháp tổ chức trực tiếp Ðây là những hình thức được chủ thể quản lý hành chính nhà nước áp dụng thường xuyên mang tính chất bổ trợ cho quá trình quản lý hành chính nhà nước nhưng nó đóng một vai trò quan trọng. Thông qua hình thức này các chủ thể quản lý hành chính nhà nước tiến 6
hành nâng cao ý thức pháp luật cho đối tượng quản lý, giao nhiệm vụ, biểu dương những điển hình tiên tiến... Ví dụ: Họp triển khai Nghị quyết Ðảng Cộng sản. Kết quả của việc thực hiện những biện pháp tổ chức trực tiếp không tạo ra những quy tắc bắt buộc chung, không làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật. Tuy nhiên, hoạt động này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, nó là khâu then chốt trong việc giải quyết những nhiệm vụ đặt ra cho các cơ quan hành chính nhà nước trong việc mở rộng một cách toàn diện công tác tổ chức quần chúng, trong việc nghiên cứu và phổ biến những kinh nghiệm tiên tiến. Ðối với hoạt động tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước cần nhấn mạnh đến công tác hướng dẫn, giải thích, kiểm tra, tổ chức công tác trong bộ máy của những cơ quan này. Khi thực hiện những hoạt động này không cần ban hành văn bản áp dụng quy phạm pháp luật mà chỉ thực hiện theo trình tự, thủ tục, hoạt động thông thường của các cơ quan hành chính nhà nước. Thực hiện những hoạt động về nghiệp vụ - kỹ thuật Ðây là những hoạt động sử dụng kiến thức, nghiệp vụ, áp dụng thành tựu khoa học kỹ thuật vào quá trình quản lý hành chính nhà nước. Những hoạt động này rất đa dạng, đó là việc chuẩn bị tài liệu cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật và áp dụng quy phạm pháp luật cho việc tiến hành những biện pháp tổ chức, làm báo cáo, công tác lưu trữ hồ sơ... Ðây cũng là hình thức không mang tính pháp lý bắt buộc mà tùy thuộc vào điều kiện quản lý, đối tượng quản lý, tùy thuộc vào sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật mà áp dụng cho phù hợp. Ví dụ: Sử dụng điện toán vào quản lý lương, quản lý giao thông đô thị; sử dụng thẻ ATM vào việc trả lương và hoạt động thanh toán trong, ngoài nước... Hình thức này có vai trò rất quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả quản lý hành chính nhà nước cũng như trong việc cải cách nền hành chính quốc gia. Khoa học càng phát triển thì hình thức này càng được áp dụng rộng rãi và hiệu quả trong công tác quản lý hành chính nhà nước ngày càng được nâng cao. Ngoài ra, việc lựa chọn hình thức quản lý hành chính nhà nước không chỉ phụ thuộc vào những đặc điểm của quan hệ quản lý, những đặc điểm của đối tượng quản lý mà còn phụ 7
thuộc vào năng lực của người lãnh đạo. Người lãnh đạo có năng lực chuyên môn và năng lực tổ chức sẽ tìm ra phương án tốt nhất hoàn thành nhiệm vụ được giao. II. PHƯƠNG PHÁP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm Theo nghĩa hẹp Phương pháp quản lý hành chính nhà nước là cách thức mà chủ thể quản lý hành chính nhà nước sử dụng đối với đối tượng quản lý nhằm đạt được những mục đích đã định trước. Có nhiều cách tác động như tác động trực tiếp, tác động gián tiếp, tác động để đối tượng có liên quan tự giác thực hiện yêu cầu, tác động để đối tượng có liên quan bắt buộc phải thực hiện... Thông qua phương pháp quản lý ta thấy được tính chất và nội dung của các mối quan hệ giữa chủ thể quản lý và đối tượng quản lý. Phương pháp quản lý thể hiện ý chí của nhà nước và chính vì vậy mà nó có hình thức pháp lý nhất định. Theo nghĩa rộng Phương pháp quản lý hành chính nhà nước là cách thức mà chủ thể của quản lý hành chính nhà nước sử dụng để tác động đến đối tượng quản lý nhằm đạt được những hành vi xử sự cần thiết. Các phương pháp quản lý hành chính nhà nước còn là cách thức tổ chức hoạt động của các chủ thể quản lý, thể hiện cách thức giải quyết những vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý. Như vậy, hiểu theo nghĩa hẹp thì phương pháp quản lý hành chính nhà nước với tính cách là cách thức tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý, còn phương pháp quản lý hành chính nhà nước theo nghĩa rộng với tính cách là cách thức tổ chức công tác của chủ thể quản lý và cách thức giải quyết những vấn đề cụ thể phát sinh trong quá trình quản lý. Tuy nhiên, trong giới hạn của nội dung môn học ta chỉ nghiên cứu phương pháp quản lý hành chính nhà nước theo nghĩa hẹp và các phương pháp quản lý này phải đáp ứng những yêu cầu sau: - Phải có khả năng đảm bảo tác động quản lý lên các lĩnh vực chủ yếu của quản lý hành chính nhà nước, có tính đến đặc điểm của mỗi lĩnh vực và sự phát triển chung của xã hội. 8
- Phải đa dạng và thích hợp để tác động lên những đối tượng khác nhau, bởi vì cách thức tác động lên cá nhân không giống cách thức tác động lên tập thể, cách thức tác động lên đối tượng trực thuộc trực tiếp không giống đối tượng trực thuộc gián tiếp. - Phải có tính hiện thực, có khả năng thực hiện trên thực tế, đem lại hiệu quả cao. - Phải có tính mềm dẻo, linh hoạt, sáng tạo. - Phải phù hợp với đường lối, chính sách chính trị của Ðảng trong từng giai đoạn cụ thể. Ðể lựa chọn một phương pháp quản lý phù hợp thì chủ thể quản lý có thể dựa vào ý chí chủ quan của mình mà phải dựa vào những điều kiện khách quan, phải căn cứ vào đặc tính của quản lý, đối tượng quản lý, điều kiện hoàn cảnh xảy ra quá trình quản lý. Việc lựa chọn được một phương pháp quản lý phù hợp, đúng đắn sẽ mang lại hiệu quả cho hoạt động quản lý hành chính nhà nước, đáp ứng lợi ích xã hội và của việc thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành. Dựa theo những yêu cầu trên, hiện nay có các phương pháp được áp dụng phổ biến trong quá trình quản lý hành chính nhà nước, đó là các phương pháp sau: Phương pháp thuyết phục. Phương pháp cưỡng chế nhà nước. Phương pháp hành chính. Phương pháp kinh tế. Phương pháp quản lý có mục tiêu, định hướng. Phương pháp quản lý tác nghiệp. Phương pháp kiểm tra. 2. Các phương pháp quản lý nhà nước a. Phương pháp thuyết phục Là một quá trình bao gồm hàng loạt các hoạt động của chủ thể quản lý hành chính nhà nước như phân tích, giải thích, chứng minh, khuyến khích, giáo dục...để tác động đến đối tượng quản lý làm cho đối tượng quản lý tự giác tuân theo mệnh lệnh của chủ thể quản lý hoặc cộng tác với chủ thể quản lý để đạt được mục đích quản lý với hiệu quả cao nhất. Phương pháp thuyết phục mang tính chất quyền lực nhà nước và tính pháp lý bởi vì trong chế độ xã hội của nhà nước ta, quản lý hành chính nhà nước là thực hiện quyền lực của 9
nhân dân nên lợi ích cơ bản giữa nhà nước và nhân dân phù hợp với nhau vì thế mà sử dụng phương pháp thuyết phục mang lại hiệu quả cao. Phương pháp thuyết phục được áp dụng trước hết đối với các đối tượng quản lý chưa vi phạm pháp luật hay nhất thời vi phạm và đã có ý thức sửa chữa. Thông qua phương pháp này, các chủ thể của quản lý hành chính nhà nước giáo dục cho công dân nhận thức đúng đắn về kỷ cương xã hội, kỷ luật nhà nước, động viên họ tự giác thực hiện nghĩa vụ đối với nhà nước và xã hội, đảm bảo và mở rộng dân chủ. b. Phương pháp cưỡng chế nhà nước. Là biện pháp bắt buộc bằng bạo lực do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng đối với cá nhân, tổ chức nhằm hạn chế về tài sản hay tự do thân thể của cá nhân, tổ chức nhằm trừng trị những hành vi vi phạm pháp luật hay để phòng ngừa, ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật. Phương pháp cưỡng chế trong quản lý hành chính nhà nước là sự sử dụng những quyết định bắt buộc đơn phương đối với đối tượng quản lý, phương pháp này thường được áp dụng trong những trường hợp quyết định đơn phương không được thực hiện một cách tự giác. Phương pháp này đóng một vai trò quan trọng trong quản lý hành chính nhà nước, nếu không có cưỡng chế thì kỷ luật nhà nước không được đảm bảo, pháp chế không được tôn trọng. Có ba loại cưỡng chế nhà nước: - Cưỡng chế tư pháp - Cưỡng chế hành chính - Cưỡng chế kỷ luật. Cưỡng chế tư pháp: Bao gồm cưỡng chế hình sự và cưỡng chế dân sự. Do cơ quan tòa án áp dụng theo trình tự tố tụng hình sự hay tố tụng dân sự, áp dụng đối với các hành vi vi phạm pháp luật hình sự hay pháp luật dân sự. Cưỡng chế hành chính: Là biện pháp cuỡng chế được tiến hành trước hết và chủ yếu bởi cơ quan hành chính nhà nước theo trình tự, thủ tục hành chính nhằm xử lý hành vi vi phạm hành chính và ngăn chặn vi phạm hành chính. Cưỡng chế hành chính bao gồm các hình thức: xử phạt vi phạm hành chính; các biện pháp phòng ngừa vi phạm hành chính; các biện pháp ngăn chặn vi 10
phạm hành chính. Ngoài ra còn có các biện pháp khác như biện pháp bảo đảm việc xử lý, cưỡng chế thi hành và khắc phục hậu quả của vi phạm hành chính, biện pháp xử lý hành chính khác và các biện pháp được áp dụng trong trường hợp thật cần thiết vì lý do an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia... Cưỡng chế kỷ luật: Là biện pháp cưỡng chế nhà nước do thủ trưởng cơ quan áp dụng đối với cán bộ, công chức của cơ quan đó khi họ vi phạm nội quy, quy chế của cơ quan hay vi phạm kỷ luật lao động. Đối với cán bộ, cưỡng chế kỷ luật bao gồm các hình thức sau (Điều 78 Luật cán bộ, công chức): - Khiển trách; - Cảnh cáo; - Cách chức; - Bãi nhiệm. Riêng đối với công chức, cưỡng chế kỷ luật bao gồm các hình thức sau (Điều 79 Luật cán bộ, công chức): - Khiển trách; - Cảnh cáo; - Hạ bậc lương; - Giáng chức; - Cách chức; - Buộc thôi việc. Tất cả những hình thức này được áp dụng tùy theo đối tượng, mang tính chất quyền lực cao và mang tính pháp lý chặt chẽ. Về nguyên tắc, phương pháp cưỡng chế được áp dụng đối với các đối tượng vi phạm pháp luật, chống đối pháp luật và nó phải được thực hiện trên cơ sở kết hợp với phương pháp thuyết phục. c. Phương pháp hành chính Là phương pháp được chủ thể quản lý sử dụng bằng cách ra mệnh lệnh chỉ đạo xuống đối tượng quản lý. Ðặc trưng của phương pháp này là sự tác động trực tiếp lên đối tượng đạt được bằng cách quyết định đơn phương nhiệm vụ và phương án hoạt động của đối tượng quản lý. Cơ sở của phương pháp này là nguyên tắc tập trung dân chủ mà cụ thể là sự phục 11
tùng của cấp dưới đối với cấp trên và tính chất bắt buộc thi hành của những chỉ thị, mệnh lệnh của cấp trên đối với cấp dưới. Ðể xác định mệnh lệnh, chỉ đạo của cấp trên có hợp pháp hay không thì phải dựa vào pháp luật. Nếu mệnh lệnh, chỉ đạo không hợp pháp, hợp lý cấp dưới phải kiến nghị bằng văn bản lên cấp trên, nếu cấp trên buộc phải thực hiện thì cấp dưới vẫn thực hiện và nếu hậu quả xảy ra thì cấp trên hoàn toàn chịu trách nhiệm. Trong trường hợp cấp dưới thực hiện mệnh lệnh bất hợp pháp mà không biết thì tùy vào hậu quả của sự thiệt hại xảy ra mà có hình thức xử lý thích hợp. d. Phương pháp kinh tế Là phương pháp mà chủ thể quản lý dùng những khuyến khích về mặt lợi ích vật chất để cho đối tượng quản lý đem hết khả năng sáng tạo của mình hoàn thành nhiệm vụ được giao với hiệu quả cao nhất. Phương pháp kinh tế sử dụng đòn bẩy kinh tế như quyền tự chủ sáng tạo trong sản xuất kinh doanh; chế độ hạch toán kinh tế, chế độ khen thưởng... nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho đối tượng quản lý hoạt động có hiệu quả, động viên các đối tượng quản lý phát huy năng lực sáng tạo, chọn cách tốt nhất để hoàn thành nhiệm vụ, sử dụng hợp lý tài sản được giao, phát huy và khai thác hợp lý nhất những khả năng sẵn có. Phương pháp kinh tế chỉ có thể phát triển trong điều kiện được ủng hộ và tạo điều kiện thuận lợi hay nói cách khác là trong điều kiện có các tiền đề hành chính tương ứng vì so với phương pháp hành chính thì đằng sau phương pháp kinh tế là tính hợp lý, là các quy luật chứ không phải là quyền lực nhà nước. Nếu so sánh các phương pháp hành chính và kinh tế từ góc độ tính ổn định, khả năng thẩm thấu vào các quan hệ quản lý kinh tế ta thấy rằng phương pháp hành chính có khả năng nội tại lớn hơn trong việc chiếm lĩnh và duy trì vị trí. Ngoài ra, phương pháp hành chính còn có khả năng tự khẳng định và phát triển không cần đến đòn bẩy từ bên ngoài trong khi phương pháp kinh tế đòi hỏi phải được sự ủng hộ và quan tâm thường xuyên. Bởi vì, đằng sau phương pháp hành chính là quyền lực nhà nước còn đằng sau phương pháp kinh tế là tính hợp lý, là các quy luật kinh tế. Phương pháp kinh tế chỉ có thể phát triển trong điều kiện có các tiền đề hành chính tương ứng. 12
e. Phương pháp quản lý có mục tiêu, định hướng Quản lý nhà nước là một hoạt động có mục đích và có tính tiêu liệu. Hiệu quả của hoạt động quản lý lâu dài, cũng như khả năng giải quyết các tình huống phát sinh trên thực tế tùy thuộc rất nhiều vào phương pháp quản lý có mục tiêu, định hướng. Nhìn chung, phương pháp này có vai trò: - Chủ động định hướng các mục tiêu, chiến lược, chương trình lâu dài, tránh dàn trải phân tán, thiếu tập trung. - Chủ động đặt ra các tình huống phát sinh trong thực tiễn hoạt động của nền hành chính đang phát triển trong thời kỳ hội nhập. - Chủ động về nhân sự, và các điều kiện vật chất cần thiết khác cho công tác quản lý, nhận rõ được điểm mạnh, điểm yếu ngày từ giai đoạn khởi xướng chương trình để có những hỗ trợ, bồi dưỡng thích hợp. Ví dụ: Chương trình cải cách hành chính, giai đoạn cắt giảm 1/3 thủ thủ tục hành chính; chương trình chăm lo nông nghiệp, nông dân và nông thôn trong thời kỳ công nghiệp hóa… f. Phương pháp quản lý tác nghiệp Hoạt động tác nghiệp là các hoạt động trực tiếp phục vụ cho công tác chuyên ngành, thậm chí từng bộ phận công đoạn của quản lý chuyên ngành. Việc vận dụng nhuần nhuyễn phương pháp tác nghiệp sẽ đem đến một số hiệu quả: - Có chương trình bồi dưỡng về kiến thức, kỹ năng, phương pháp tác nghiệp sát với ngành nghề, cập nhật được kiến thức khoa học hiện đại vào trong công tác quản lý chuyên ngành. - Ban hành những quyết định hành chính hoặc thực hiện các hoạt động mang tính chất nghiệp vụ - kỹ thuật hợp lý, đúng với yêu cầu của chuyên môn. - Hoạt động quản lý càng về cấp cở sở, càng trực tiếp (đặc biệt trong nhóm quản lý hành chính tư) thì càng phải chú trọng đến phương pháp quản lý tác nghiệp. - Phương pháp này, trong chừng mực nhất định có thể làm hạn chế những ý kiến chủ quan của nhà quản lý để nắm bắt bản chất của đối tượng quản lý và đề ra các hình thức quản lý thích hợp, sát sườn. 13
g. Phương pháp kiểm tra Hoạt động quản lý nhà nước là một quá trình từ khi khảo sát đối tượng quản lý, lên chương trình kế hoạch, đến khi ban hành văn bản chủ đạo, quy phạm, cá biệt và tiến hành tổ chức thực hiện. Quá trình đòi hỏi phải có khâu hậu kiểm để bảo đảm cho hoạt động quản lý đúng với tiến trình, yêu cầu và mục đích đặt ra. Hoạt động quản lý vì vậy rất cần phương pháp kiểm tra nhằm: - Theo dõi, quan sát quá trình quản lý và kết quả của công tác quản lý đối chiếu với kế hoạch, mục tiêu - Có những giải pháp, đối sách thích hợp cho công tác quản lý hiện hành và rút tỉa kinh nghiệm cho công tác quản lý trong tương lai, điều chỉnh từ khâu lập quy hoạch, kế hoạch. - Là tiêu chuẩn để đánh giá hiệu quả của công tác quản lý nhà nước. Nhìn chung, việc vận dụng các phương pháp quản lý nhà nước đòi hỏi phải linh hoạt, mềm dẻo và đôi khi phải phối hợp giữa các phương pháp. Tiêu chuẩn về hiệu quả đặt ra trong công tác quản lý quyết định cho việc sử dụng các phương pháp và hình thức quản lý tương thích. --------------------------------------- Câu hỏi 1. Căn cứ để xác định nội dung quản lý hành chính nhà nước? 2. Nêu các phương pháp quản lý hành chính nhà nước? Xem xét tính chất quyền lực nhà nước và tính pháp lý của mỗi loại. 3. Hãy phân tích năm hình thức quản lý hành chính theo bảng sau: Hình thức Khái Tính chất Tác Ví dụ niệm pháp lý dụng 1. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2. Ban hành văn bản áp dụng pháp luật 3. Thực hiện hoạt động mang tính chất pháp lý khác 4. Áp dụng biện pháp trực tiếp 5. Thực hiện hoạt động về nghiệp vụ - kỹ thuật. 14
Chương II. QUYẾT ÐỊNH HÀNH CHÍNH I. QUAN NIỆM VỀ QUYẾT ÐỊNH HÀNH CHÍNH Trong khoa học pháp lý, quyết định hành chính (quyết định quản lý nhà nước) là một khái niệm tồn tại nhiều hình thức khác nhau. Ðó có thể là: - Những hành vi vật chất cụ thể (hành vi hành chính); - Văn bản hành chính; - Mệnh lệnh hành chính dưới hình thức nói; - Kí hiệu hành chính. Tất cả các loại quyết định quản lý hành chính nhà nước thể hiện rõ tính quyền lực nhà nước thông qua cơ quan nhà nước hoặc của viên chức nhà nước có thẩm quyền để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước. Quyết định quản lý hành chính nhà nước chủ yếu do các chủ thể quản lý hành chính thực hiện nhằm giải quyết các công việc quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành pháp, nó là một quyết định pháp lý mang tính chất dưới luật vì nó là quyết định hành chính dựa trên cơ sở luật và để thi hành luật. Điều này có nghĩa là các quyết định pháp luật của các cơ quan lập pháp, chủ tịch nước, cơ quan toà án, cơ quan kiểm sát vẫn có thể là quyết định hành chính nếu được ban hành nhằm thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước (không phải là hoạt động lập pháp, hoạt động tư pháp). Vậy, quyết định quản lý hành chính nhà nước là một loại quyết định pháp luật có tính chất dưới luật được các chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước trong hoạt động của mình tiến hành theo một trình tự, thủ tục, dưới những hình thức do pháp luật quy định nhằm đem lại hiệu quả nhất định trong việc quản lý. Xét về tiêu chí tính chất thì quyết định quản lý hành chính nhà nước có đầy đủ tính chất của một quyết định pháp luật. Ðó là tính ý chí, tính quyền lực và tính pháp lý . Tính ý chí Trên cơ sở thẩm quyền của mình, do pháp luật quy định, các chủ thể được thể hiện ý chí thông qua hoạt động lập quy dưới dạng văn bản, hoặc các hoạt động khác như: ban hành mệnh lệnh hành chính, kí hiệu hành chính… Ðây là quyền quan trọng thể hiện ý chí nhưng ý chí ở đây là ý chí đơn phương thể hiện quyền lực công vì mục đích duy nhất của 15
quyết định quản lý hành chính nhà nước là phục vụ cho lợi ích công và để thi hành pháp luật. Tính quyền lực Quyết định quản lý hành chính nhà nước luôn thể hiện rõ tính quyền lực nhà nước trên cơ sở ủy nhiệm của cơ quan lập pháp tối cao. Ðó là thẩm quyền nhân danh các cơ quan nhà nước, các tổ chức được trao thẩm quyền hành chính nhà nước. Ngoài ra, điều này còn thể hiện ở tính đảm bảo thi hành, các chủ thể của quản lý hành chính được quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế khi cần thiết. Tính pháp lý Quyết định quản lý hành chính nhà nước là quyết định dưới luật. Quyết định này được ban hành trên cơ sở luật và để thi hành pháp luật. Quyết định quản lý hành chính nhà nước có thể làm thay đổi, phát sinh, chấm dứt quan hệ pháp luật hành chính. Thông qua các loại quyết định hành chính tương ứng, các qui phạm pháp luật được đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ. Tuy nhiên các tính chất này có quan hệ hữu cơ với nhau. Tính ý chí và tính quyền lực chỉ được thực hiện khi quyết định đó được ban hành và thực hiện trên cơ sở các quy định của pháp luật, nghĩa là trước hết phải bảo đảm tính pháp lý. II. PHÂN LOẠI QUYẾT ÐỊNH HÀNH CHÍNH Có nhiều căn cứ để phân loại quyết định quản lý hành chính nhà nước. Tuy nhiên trong nội dung chương trình, chúng ta chỉ phân loại dựa trên các căn cứ sau: 1. Căn cứ vào tính chất pháp lý, quyết định quản lý hành chính nhà nước được chia ra làm quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt a) Quyết định chủ đạo Là loại quyết định chủ yếu đựợc ban hành với mục đích đề ra các chủ trương chính sách quản lý hành chính nhà nước thuộc thẩm quyền của các chủ thể ban hành. Trên thực tế, hầu hết các quyết định chỉ đạo được ban hành dưới hình thức văn bản Nghị quyết. Nội dung của quyết định chỉ đạo địa phương (Nghị quyết của HÐND) thường đề cập đến các vấn đề về phát triển kinh tế-xã hội, về quyết định ngân sách địa phương, về bầu cử Ủy ban nhân dân, thường trực hội đồng nhân dân. Ðây là quyết định tạo cơ sở cho các quyết định khác như quyết định quy phạm, quyết định cá biệt. 16
Loại quyết định này rất quan trọng nên khi ban hành các chủ thể phải cân nhắc kỹ lưỡng, căn cứ vào nội dung, mục đích, đối tượng quản lý để ra quyết định đúng đắn tránh tình trạng quyết định đưa ra không chuẩn xác gây ảnh hưởng không tốt đến các quyết định khác. Trên thực tế, một số đáng kể quyết định chỉ đạo nặng về hình thức gắn liền với những thuật ngữ: "tăng cường", "quyết tâm", đẩy mạnh", "kiên quyết"...Tất nhiên các thuật ngữ này là cần thiết nếu được sử dụng đúng chỗ, loại trừ hô hào chung chung, "vô thưởng vô phạt". b) Quyết định quy phạm Quyết định qui phạm được thể hiện dưới hình thức văn bản qui phạm pháp luật hành chính. Cụ thể hơn, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản đặt ra các quy tắc xử sự chung đó do cơ quan hành chính nhà nước hoặc cán bộ nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự thủ tục nhất định nhằm thi hành Hiến pháp, luật với mục đích điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Ðây là hình thức quyết định hành chính rất thiết yếu để thực hiện quản lý hành chính nhà nước bởi chúng thể hiện rõ tính quyền lực nhà nước, tính khái quát và bắt buộc chung. Quy phạm pháp luật hành chính có thể thể hiện dưới dạng quy phạm tiên phát (điều chỉnh các quan hệ xã hội mới mà các văn bản pháp luật hiện hành chưa điều chỉnh), hoặc quy phạm thứ phát (quy định cụ thể, chi tiết áp dụng cho các quy phạm hiện hành; đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ, hoặc thay đổi phạm vi hiệu lực đối với quy phạm pháp luật hiện hành). c) Quyết định cá biệt Là loại quyết định được ban hành trên cơ sở các quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm với mục đích giải quyết các công việc cụ thể được áp dụng một lần. Quyết định cá biệt trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt một quan hệ pháp luật cụ thể. Tính đặc trưng của quyết định cá biệt thể hiện: - Chỉ áp dụng một lần. Giá trị pháp lý của quyết định cá biệt sẽ kết thúc khi quyết định được thực hiện. - Có đối tượng áp dụng cụ thể. Chỉ có đối tượng được nêu đích danh phải tuân thủ quyết định hành chính cá biệt tương ứng. - Phải căn cứ trên ít nhất một quyết định qui phạm để ban hành. Các chế tài trong qui phạm tương ứng phải được áp dụng đúng, chính xác... 17
2. Căn cứ vào chủ thể ban hành, quyết định hành chính có thể được rất nhiều chủ thể ban hành nếu thỏa mãn các điều kiện - Được pháp luật quy định thẩm quyền quản lý nhà nước; - Được pháp luật cho phép ban hành quyết định quản lý nhà nước (có thể ở dạng văn bản hoặc mệnh lệnh hành chính…) - Quyết định quản lý nhà nước ban hành phải là quyết định dưới luật, nhằm thi hành luật. Với cách tiếp cận như vậy, số chủ thể này rất dồi dào, nên tạm chia thành hai nhóm: - Nhóm 01: cơ quan, cán bộ hành chính nhà nước. - Nhóm 02: các chủ thể khác có thẩm quyền hành chính nhà nước. Nhóm 01 được nghiên cứu cụ thể là quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung và quyết định hành chính của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn Cơ quan hoặc người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung Trung ương Chính phủ Nghị định Thủ tướng Chính phủ Quyết định Ðịa phương Ủy ban nhân dân tỉnh Quyết định, chỉ thị Ủy ban nhân dân huyện Quyết định, chỉ thị Ủy ban nhân dân xã Quyết định, chỉ thị Bảng 2.1 Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung Cơ quan hoặc người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn Trung Bộ trưởng Thông tư ương Bảng 2.2 Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn 18
Các văn bản liên tịch Trung Chính phủ phối hợp với cơ quan trung Nghị quyết liên ương ương của tổ chức chính trị- xã hội tịch Bộ trưởng hoặc Thủ trưởng cơ quan Thông tư liên tịch ngang Bộ phối hợp với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, hoặc phối hợp với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Bảng 2.3 Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch của cơ quan hành chính nhà nước 3. Căn cứ vào phạm vi lãnh thổ Theo căn cứ này thì có các quyết định hành chính có hiệu lực trên phạm vi cả nước và có hiệu lực trên từng địa phương. Những quyết định hành chính có hiệu lực trong phạm vi cả nước, do các cơ quan trung ương ban hành, ngoại trừ trường hợp cơ quan ban hành tự thu hẹp phạm vi tác động của quyết định. Trường hợp này có thể: - Do chỉ cần điều chỉnh trong phạm vi vùng miền, hoặc cụm một số tỉnh Ví dụ: Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc phòng chống lũ lụt cho vùng đồng bằng sông Cửu long trong mùa mưa năm 2009. - Chỉ áp dụng đối với các địa phương có liên quan, tức là có điều kiện thích ứng với giả định của quyết định hành chính Ví dụ: Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về việc quản lý tổ chức chặt chẽ các khu dân cư biên giới. Chỉ những tỉnh có địa bàn vùng biên giới mới trực tiếp chịu sự điều chỉnh của quyết định hành chính nêu trên. Những quyết định hành chính nhà nước do các cơ quan địa phương ban hành có hiệu lực pháp lý trong phạm vi địa phương đó. Pháp luật không quy định hình thức văn bản quy phạm pháp luật “phối hợp” giữa các địa bàn địa phương. 19