LUẬN VĂN: Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

LUẬN VĂN:

Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn

thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

Mở Đầu

1. Tính cấp thiết của đề tài

Hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước luôn là vấn đề

được coi trọng ở nhiều nước trên thế giới, trong đó một trong những yếu tố quyết định là

đội ngũ công chức. Vì vậy, Luật Công vụ của nhiều nước đều có những quy định cụ thể

về quyền và nghĩa vụ (khả năng được trao quyền và trách nhiệm) của đội ngũ công chức

trong thực thi công vụ theo nguyên tắc thống nhất, công khai, tuân thủ pháp luật, đúng

thẩm quyền và chịu trách nhiệm cá nhân, nhất là quy định về những điều cấm đối với

công chức và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức.

ở nước ta, việc bố trí người đứng đầu, phát huy trách nhiệm của người đứng đầu

luôn là vấn đề được Đảng ta khẳng định trong nhiều nghị quyết nhằm thực hiện nguyên

tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà

nước, đặc biệt là trách nhiệm của người lãnh đạo, người đứng đầu cơ quan. Gần đây,

Nghị quyết Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp hành Trung ương khóa IX của Đảng đã nêu rõ:

“Đòi hỏi cao đối với cán bộ lãnh đạo, nhất là các đồng chí giữ cương vị trọng trách

trong bộ máy của Đảng, Nhà nước ở Trung ương và địa phương, các đồng chí ủy viên

Trung ương, bí thư tỉnh, thành ủy, bộ trưởng, người đứng đầu các ngành, địa phương,

đơn vị và các cán bộ lãnh đạo khác phải tự giác rèn luyện, nêu gương cho cấp dưới về

sự giác ngộ về chính trị, giữ gìn phẩm chất đạo đức, lối sống, sự hy sinh phấn đấu vì lý

tưởng của Đảng, vì hạnh phúc của nhân dân. Các đồng chí đó phải chịu trách nhiệm

trước khuyết điểm tham nhũng, lãng phí, quan liêu trong ngành, địa phương, đơn vị

mình. Những cơ quan, đơn vị có sai phạm gây hậu quả nghiêm trọng, thì người đứng

đầu cơ quan, đơn vị đó dù không trực tiếp vi phạm cũng phải chịu trách nhiệm và hình

thức kỷ luật thích hợp”. Văn kiện Đại hội X cũng xác định một trong những nhiệm vụ

trọng tâm của cải cách hành chính là: "Tiếp tục cải cách mạnh thủ tục hành chính, phân

cấp và làm rõ quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, từng ngành, từng đơn vị và người

đứng đầu cơ quan"; “Tăng cường trách nhiệm của cán bộ, đảng viên là thủ trưởng cơ

quan nhà nước. Cơ quan nào vi phạm chính sách, pháp luật, để xảy ra tình trạng tiêu

cực, mất đoàn kết nội bộ thì người đứng đầu phải chịu trách nhiệm”. Nghị quyết Hội

nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương khóa X của Đảng về tăng cường sự lãnh đạo

của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí tiếp tục nhấn mạnh vai

trò của người đứng đầu: “thực hiện nghiêm quy định về xử lý trách nhiệm người đứng

đầu cơ quan, đơn vị để xảy ra tham nhũng, lãng phí nghiêm trọng”. Nghị quyết Hội

nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khóa X của Đảng về đẩy mạnh cải cách hành

chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước tiếp tục chỉ rõ: “Thủ

trưởng cơ quan hành chính các cấp chịu trách nhiệm kiểm tra, thanh tra việc thực hiện

công vụ và chịu trách nhiệm về những vi phạm trong thực thi công vụ của cán bộ, công

chức thuộc phạm vi mình quản lý”; “Để khắc phục tình trạng quá nhiều cấp phó trong

cơ quan hành chính, trước hết cần tập trung đổi mới phương thức, lề lối làm việc của

các cơ quan; giảm hội họp, phân định rõ trách nhiệm của tập thể và người đứng đầu cơ

quan”.

Thể thể chế hoá các quan điểm, chủ trương của Đảng về vai trò và trách nhiệm của

người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đặc biệt là NĐĐCCQHCNN, Nhà nước ta đã ban

hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định về nhiệm vụ, quyền hạn; sự phân

công, phân nhiệm, uỷ quyền cũng như trách nhiệm của người đứng đầu trong quản lý,

điều hành và về những vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức thuộc phạm vi thẩm

quyền quản lý của mình. Cụ thể như: Luật Cán bộ, công chức (năm 2008); Luật Phòng,

chống tham nhũng, có hiệu lực từ ngày 01/6/2006 (từ Điều 54 đến Điều 58 quy định

trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham

nhũng); Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, có hiệu lực từ ngày 01/6/2006; Nghị

định số 103/2007/NĐ-CP ngày 14/6/2007 của Chính phủ quy định trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị về trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên

chức trong việc thực hành tiết kiệm chống lãng phí; Nghị định số 107/2006/NĐ-CP

ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan,

tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản

lý, phụ trách; Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 của Chính phủ quy định

chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong

thi hành nhiệm vụ, công vụ; Thông tư số 08/2007/TT-BNV ngày 01/10/2007 của Bộ

Nội vụ hướng dẫn thực hiện Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính

phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy

ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách đối với các

đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp của Nhà nước và các tổ chức xã hội, xã hội - nghề

nghiệp có sử dụng ngân sách, tài sản của Nhà nước.

Những văn bản quy phạm pháp luật trên đây, chừng mực nhất định đã tạo cơ sở pháp

lý điều chỉnh quan hệ phát sinh về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN ta hiện nay.

Tuy nhiên, trong thực tế thực hiện các nghị quyết của Đảng và quy định pháp luật

liên quan đến trách nhiệm của người đứng đầu của các cơ quan hành chính nhà nước

trong thời gian qua cũng cho thấy còn có những vướng mắc, bất cập nhất định, nhất là

việc xử lý trách nhiệm của người đứng đầu khi cơ quan xảy ra tình trạng tham nhũng,

lãng phí, tiêu cực hay khi có cán bộ, công chức vi phạm pháp luật bị truy cứu TNHS.

Tình hình đó do nhiều nguyên nhân như:

- Sự tản mạn, không đồng bộ của các quy định về trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN. Các quy định pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ

quan hành chính được thể hiện ở nhiều văn bản pháp luật có hiệu lực khác nhau, chồng

chéo, nhiều quy định không thống nhất.

- Sự không tương thích giữa quyền hạn và trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Về

nguyên tắc thì trách nhiệm của người đứng đầu phải đi đôi với quyền hạn và quyền hạn

phải đủ để thực thi trách nhiệm. Tuy nhiên, theo các quy định hiện nay thì phạm vi thẩm

quyền của người đứng đầu còn hạn chế do còn phụ thuộc vào các nguyên tắc, cơ chế

khác trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước (ví dụ như người

đứng đầu chưa có quyền quyết định lựa chọn cấp phó; cấp trên nắm quyền quyết định

về công tác cán bộ tới nhiều chức danh cấp dưới, dẫn tới hạn chế thẩm quyền của cả tập

thể lãnh đạo và người đứng đầu cấp dưới).

- Chưa có sự phân biệt cụ thể về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN so với trách

nhiệm của cán bộ, công chức nói chung và trách nhiệm của người đứng đầu tương ứng

theo từng phạm vi phụ trách với những đặc thù, yêu cầu quản lý khác nhau. Ví dụ như:

trách nhiệm của người đứng đầu tổ chức, điều hành thực hiện chức năng, nhiệm vụ của

cơ quan; trách nhiệm trong công tác tổ chức cán bộ; trách nhiệm về các quyết định hành

chính của mình và các quyết định của tập thể; trách nhiệm về quản lý tài sản công; trách

nhiệm trong công tác phòng, chống tham nhũng; trách nhiệm đối với vi phạm pháp luật

xảy ra trong cơ quan, đơn vị thuộc quyền lãnh đạo, quản lý.....

- Chưa có cơ chế, quy định cụ thể để xác định trách nhiệm và biện pháp xử lý đối

với người đứng đầu khi không thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ được giao; thiếu trách

nhiệm trong việc quản lý, điều hành cơ quan...Ví dụ như: qua các vụ án tham nhũng được

đưa ra xét xử trong thời gian gần đây, vấn đề xem xét trách nhiệm của người đứng đầu

các cơ quan xảy ra tham nhũng dường như còn mờ nhạt; người đứng đầu dường như vẫn

“đứng ngoài cuộc” hoặc chỉ bị “xử lý nội bộ”, “rút kinh nghiệm nghiêm khắc” do có sự

nể nang, né tránh trong nội bộ cơ quan có vi phạm; do đã uỷ quyền cho cấp phó chịu trách

nhiệm giải quyết, thậm chí có trường hợp do sợ trách nhiệm nên người đứng đầu cố tình

bưng bít, ém nhẹm thông tin, trù dập những ai nói sự thật....

- Thiếu cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và

quy trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính trong thực thi công vụ với

vị trí là công chức lãnh đạo.

Nguyên nhân của những vướng mắc, bất cập trên là chúng ta chưa có những quy

định ở văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao về “người đứng đầu” và

“trách nhiệm của người đứng đầu"; Ví dụ như: trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hành

chính, TNHS hay như trách nhiệm trực tiếp, trách nhiệm liên đới... những quy định này

mới dừng ở Nghị định của Chính phủ quy định; chưa có quy định rõ vai trò, trách

nhiệm, kiểm tra, thanh tra của cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp quản lý người đứng

đầu hay cơ chế giám sát của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đối với việc thực hiện

nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu; nguyên tắc “tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ

trách” chưa được xây dựng thành quy chế rõ ràng, chuẩn xác nên chưa tạo điều kiện cho

người đứng đầu thực thi nhiệm vụ hoặc có thể làm cho người đứng đầu thực thi nhiệm

vụ theo ý muốn chủ quan, nhất là trong đề bạt, cất nhắc cán bộ.

Từ những vướng mắc, bất cập và nguyên nhân nêu trên, việc nghiên cứu cơ sở lý

luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là

hết sức cấp bách và có ý nghĩa thiết thực cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động

của các cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay.

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền lực

nhà nước để quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội theo pháp luật, được tổ

chức và quản lý chặt chẽ trong một hệ thống thống nhất từ trung ương đến cơ sở. Hầu

hết quy định pháp luật của các nước trên thế giới, NĐĐCCQHCNN đều chịu trách

nhiệm cá nhân, không có cơ chế trách nhiệm tập thể trong cơ quan hành chính nhà

nước. Trong những nhiệm kỳ gần đây, Trung Quốc cũng đã thực hiện theo chế độ tỉnh

trưởng, thị trưởng.

ở nước ta hiện nay, trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà

nước vừa tồn tại cơ chế lãnh đạo tập thể gắn với cá nhân theo hình thức bầu cử và phê

duyệt (UBND và Chủ tịch UBND), vừa có cơ chế thủ trưởng theo hình thức bổ nhiệm

(Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính Phủ,

giám đốc Sở ở cấp tỉnh). Trên thực tế, trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành

chính nhà nước, cơ chế tập thể và cá nhân cùng chịu trách nhiệm đang bộc lộ nhiều vấn

đề cần được nghiên cứu, mà điểm cần được quan tâm nghiên cứu hiện nay là trách

nhiệm của người đứng đầu và pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN nhằm đảm

bảo hiệu lực hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính và chất lượng của đội ngũ công

chức, trong đó có người đứng đầu đáp ứng yêu cầu đổi mới ở nước ta hiện nay.

Với ý nghĩa quan trọng như vậy, nhưng pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu

các cơ quan hành chính mới được quan tâm và tập trung nghiên cứu trong điều kiện cải

cách hành chính, chuyển từ nền hành chính “ quản lý” sang nền hành chính “phục vụ” ở

nước ta những năm gần đây. Qua các kết quả nghiên cứu cho thấy, phần lớn các công trình

chủ yếu tập trung về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN dưới dạng trách nhiệm pháp lý, các

công trình nghiên cứu về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN trong thực thi nhiệm vụ, công

vụ còn hết sức khiêm tốn. Các công trình khoa học về trách nhiệm của người đứng đầu và

pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN được công bố theo hai nhóm bao gồm các

công trình khoa học trong nước và các công trình khoa học nước ngoài:

a. Các công trình khoa học trong nước

- Các bài báo:

Vấn đề cải cách hành chính trong đó có hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN đã và đang được các nhà hoạch định chính sách, các nhà khoa học và

đông đảo quần chúng nhân dân quan tâm, có nhiều bài báo, diễn đàn về vấn đề này được

đăng tải trên các báo như Tiền phong, Lao Động,Vietnamnet, Tuoitre online, Thanhnien

online, Dantri Online… Cụ thể như sau:

+ Võ Văn Thành: “Cần đề cao trách nhiệm cá nhân người đứng đầu trong giải

quyết các công việc thuộc thẩm quyền quản lý của mình, chứ không để người đứng đầu

“dựa” mãi vào tập thể. Tuy nhiên, nhiệm vụ, trách nhiệm của từng cá nhân cũng phải

được quy định rõ, không phải cái gì cũng “đổ” lên đầu ông thủ trưởng” bài phỏng vấn

Thứ trưởng Bộ Nội Vụ đăng trên Báo Tiền Phong ngày 2/4/2007 theo Dantri.com.

+ Khiết Hưng - Lê Anh Đủ “ Chưa rõ trách nhiệm và cá nhân” đây là một nội dung

bài trả lời phỏng vấn của đồng chí Nguyễn Khánh - nguyên Phó Thủ tướng Chính phủ,

nguyên phó ban chỉ đạo cải cách hành chính Chính Phủ theo báo Tuổi trẻ ngày

11/6/2007.

+ Diễn đàn: “Trách nhiệm thuộc người đứng đầu” do nhóm phóng viên Báo Lao

động số 160 ngày 15/7/2008.

+ Chính Trung: “ Quy trách nhiệm người đứng đầu: phải trao thực quyền” Theo

Vietnamnet ngày 29/2/2007.

+ Hồ Đức Thành: “Nâng cao trách nhiệm người đứng đầu trong cải cách hành

chính” theo trang thông tin điện tử Tỉnh Nghệ An ngày 9/10/2007.

+ Hồng Khánh: “Giảm cấp phó, siết chặt trách nhiệm người đứng đầu” theo

vnexpress.net.

+ Ngọc Lê: “Quy trách nhiệm người đứng đầu: đang kiểm nghiệm thực tiễn” theo

Vietnamnet ngày 19/10/2007.

+ Hải Châu: “Xử lý người đứng đầu không làm tốt cải cách hành chính” Theo

Vietnamnet ngày 29/7/2008.

- Các công trình khoa học:

Các công trình liên quan trực tiếp đến pháp luật về trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN phải kể đến là:

+ Luận án tiến sỹ luật học của Ngô Hải Phan (2004) với đề tài: “Trách nhiệm pháp

lý của công chức trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay”.

Đề tài chủ yếu nghiên cứu trách nhiệm pháp lý dưới giác độ trách nhiệm pháp lý công

chức phải gánh chịu do vi phạm pháp luật, trong đó có đề cập tới trách nhiệm pháp lý

của công chức lãnh đạo.

+ Bài “ Về trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước” của Nguyễn Ký, Tạp chí Cộng sản tháng 9 năm 2006 đã đề cập đến vị trí, vai trò

và một số nội dung về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính. Đồng

thời bài viết cũng đặt ra yêu cầu cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm người

đứng đầu các cơ quan hành chính là một trong những giải pháp đồng bộ trong cải cách

hành chính ở nước ta hiện nay.

+ Bài: “Nghĩ về trách nhiệm của người đứng đầu ” của Diệp Văn Sơn, Tạp chí Tia

sáng tháng 12 năm 2006; bài “ Về trách nhiệm người đứng đầu trong công tác cán bộ”

Tạp chí Xây dựng Đảng;

+ Bài: “Nhân tố quan trọng hàng đầu để ngăn chặn, đẩy lùi tham nhũng, lãng phí

đó là người đứng đầu” của Vũ Ngọc Lân. Website: http:// www.xaydungdang. org.vn;

bài: “ Tập trung dân chủ trong công tác cán bộ - Nhận thức và sự vận dụng” của

Nguyễn Thế Tư, Website: http:// www.thanhtra.gov.vn. Trong đó đề cập: “Nên chăng,

cần có quy định người đứng đầu các tổ chức của HTCT phải chịu trách nhiệm về giới

thiệu cán bộ vào các chức danh chủ chốt, để ràng buộc trách nhiệm về sự giới thiệu của

mình. Nếu cán bộ được đề bạt đó không phát huy được vai trò, thậm chí thoái hóa biến

chất, vi phạm pháp luật thì người giới thiệu phải chịu trách nhiệm liên đới.”

+ Bài: “Thủ tướng trong các chính thể” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 4/2001

của TS Nguyễn Đăng Dung.

+ Bài: “Trách nhiệm cá nhân Thủ tướng, quan hệ Thủ tướng và các thành viên Chính

phủ” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số1/2003 của TS Phạm Tuấn Khải.

+ Bài: “Xác định chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ khi

sửa đổi Luật tổ chức Chính phủ” Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 7/2007 của Nguyễn

Phước Thọ.

+ Kỷ yếu hội thảo quốc tế: “ Quản lý công chức của một số nước trên thế giới xu

hướng và bài học kinh nghiệm” do Bộ Nội Vụ và Ngân hàng Châu á tổ chức tại Hạ

Long ngày 15 -16 tháng 6/2006. Các báo cáo tham luận của các chuyên gia trong nước

và nước ngoài tập trung vào các chủ đề: Các xu hướng quản lý công chức trên thế giới

và những đổi mới để hiện đại hóa trong hệ thống quản lý công chức của một số quốc gia

hiện nay; Kinh nghiệm quản lý công chức của Vương quốc Anh, Newzealand, Thái

Lan, Trung Quốc; Hệ thống quản lý cán bộ, công chức của Việt Nam; Những thách thức

trong quản lý và xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức của Việt Nam trong giai đoạn hiện

nay; Hướng nghiên cứu xây dựng Luật Công vụ. Các vấn đề tham luận tại hội thảo có

đề cập tới trách nhiệm của công chức nói chung và trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN.

+ Kỷ yếu hội thảo quốc tế: “ Cải cách hành chính tại Việt Nam - các ưu tiên giai

đoạn 2006 - 2010 và tầm nhìn 2020” do Ban chỉ đạo cải cách hành chính của Chính phủ

phối hợp với Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc (UNDP) tổ chức trong hai ngày

24 - 25/11/2007 tại Hà Nội. Các tham luận tại hội thảo tập trung vào bốn nội dung

chính: Cải cách hành chính trong bối cảnh phát triển kinh tế và hội nhập quốc tế; Tiến

tới xây dựng một Chính phủ phục vụ vì sự phát triển; Tính trách nhiệm, tính minh bạch

và dân chủ trong bối cảnh phân cấp; Tính chuyên biệt và hiện đại hóa của nền kinh tế.

Các báo cáo và ý kiến tham luận tại hội thảo có đề cập tới trách nhiệm của người đứng

đầu các cơ quan hành chính (Thủ tướng Chính Phủ, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND các

cấp) trong yêu cầu cải cách thể chế hành chính, đẩy mạnh phân công phân cấp hành

chính giai đoạn hiện nay.

+ Kỷ yếu hội thảo quốc tế: “Cải cách hành chính trong ngành thanh tra và tác

động đối với chống tham nhũng” phục vụ cho tiến trình “ đẩy mạnh cải cách hành

chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy Nhà nước” theo tinh thần Nghị

quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 5 Khóa X và Nghị quyết 35

của Chính phủ do Thanh tra Chính phủ tổ chức tại Hà Nội ngày 11 - 12/5/2007. Các báo

cáo tham luận của các chuyên gia trong nước và ngoài nước tập trung về các chủ đề:

Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng lần thứ 5 Khóa X về cải cách

hành chính và chương trình của Chính phủ; Kinh nghiệm cải cách hành chính của

Singapore và xu hướng cải cách hành chính trên thế giới; Kinh nghiệm cải cách hành

chính trong lĩnh vực thanh tra, kiểm toán tại Vương quốc Anh; Cải cách hành chính và

chống tham nhũng... Trong đó các đại biểu đề cập đến mối quan hệ giữa hành chính và

tham nhũng, các giải pháp thực hiện cải cách hành chính, xây dựng nền hành chính

trong sạch, trong đó nhấn mạnh yêu cầu phân rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan

hành chính nhà nước, đòi hỏi phải phân cấp mạnh hơn, làm rõ trách nhiệm của người

đứng đầu, cán bộ, công chức; công khai thẩm quyền, trách nhiệm cơ quan, thẩm quyền

trách nhiệm của cán bộ, công chức.

- Sách:

Các công trình được biên soạn dưới dạng sách tham khảo trong đó có đề cập tới

trách nhiệm NĐĐCCQHCNN và pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN:

+ Sách: “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta

hiện nay” do Đào Trí úc, Võ Khánh Vinh đồng chủ biên (Nhà xuất bản Công an nhân

dân, Hà Nội 2003).Cuốn sách đề cập tới những vấn đề chung về giám sát và giám sát bộ

máy nhà nước, giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở một số nước trên thế giới.

Trong đó dành một phần về kiểm tra, thanh tra của Chính phủ và các cơ quan hành

chính nhà nước (trang 360 - 386) với các bài viết: “Kiểm soát việc thực hiện thẩm

quyền hành chính nhà nước” của tác giả Đinh Văn Mậu; bài: “Tăng cường hoạt động

kiểm tra, thanh tra nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Chính Phủ” của tác giả Phạm

Tuấn Khải. Các bài viết này đều đề cập tới trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan

hành chính.

+ Sách dịch: “Luật hành chính một số nước trên thế giới” người dịch TS Phạm

Văn Lợi và TS Hoàng Thị Ngân (Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, 2004). Đây là cuốn

sách giới thiệu về Luật hành chính của Cộng hòa Pháp, Hợp chủng quốc Hoa Kỳ,

Vương quốc Anh, Italia (299 trang). Trong đó đáng chú ý là dưới góc độ so sánh, cho

thấy điểm chung giữa luật hành chính Việt Nam và các nước là nhấn mạnh đòi hỏi về

tính hợp pháp của hoạt động hành chính; chế độ trách nhiệm của các chủ thể tiến hành

công vụ; đề cao nguyên tắc công khai, minh bạch trong hoạt động hành chính; tính đơn

giản, dễ dàng truy cập của thủ tục hành chính; bảo đảm các quyền của công dân. Từ đó

vấn đề trách nhiệm của công chức lãnh đạo cũng được đề cập tới trong nội dung cuốn

sách.

+ Sách: “Hệ thống công vụ và xu hướng cải cách của một số nước trên thế giới”

của tập thể tác giả Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phương và Nguyễn Thu Huyền (Nhà

xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2004). Đây là cuốn sách giới thiệu về tổ chức nhà

nước, bộ máy hành chính, lịch sử nền công vụ, chế độ quản lý công chức, những chế độ

chính sách nhằm cải cách nền công vụ ở các nước trên thế giới: Trung Quốc, Thái Lan,

Nhật Bản, Cộng hòa Liên bang Nga, Cộng hòa Pháp, Cộng hòa Liên bang Đức, Vương

quốc Anh, Mỹ. nhiều nội dung có đề cập tới vấn đề công chức lãnh đạo, trách nhiệm

của công chức lãnh đạo.

+ Sách: “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng đội ngũ cán bộ công chức” của

Thang Văn Phúc, Nguyễn Minh Phương: (Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội,

2005).

+ Sách: “Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong thời kỳ đổi mới”

do Nguyễn Văn Yểu và GS - TS Lê Hữu Nghĩa chủ biên (Nhà xuất bản Chính trị quốc

gia, Hà Nội, 2006). Nội dung cuốn sách đã làm rõ những luận điểm khoa học về nhà

nước pháp quyền, đồng thời phản ánh được những vấn đề cơ bản về xây dựng Nhà nước

pháp quyền XHCN Việt nam của dân, do dân, vì dân trong 20 năm đổi mới đất nước.

Trong đó có đề cập tới việc hoàn thiện thể chế về công chức, công vụ, xác định trách

nhiệm của NĐĐCCQHCNN (trang 44, trang 241 - 242)

+ Sách: “Về chế độ công vụ Việt Nam” do PGS - TS Nguyễn Trọng Điều chủ biên

(Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2007). Cuốn sách tập trung làm rõ các căn cứ

lý luận, cơ sở khoa học của nền công vụ trong quá trình xây dựng và hoạt động của Nhà

nước, đồng thời tổng kết những bài học kinh nghiệm của các nước trên thế giới để tham

khảo và thực hiện ở Việt Nam; đánh giá thực trạng chế độ công vụ và xây dựng luận cứ

khoa học, đề xuất các giải pháp hoàn thiện chế độ công vụ ở nước ta hiện nay. Trong đó

có nội dung đánh giá thực trạng thể chế công vụ (trang 329 - 266), phần này cũng đề

cập đến chế độ trách nhiệm của công chức nói chung và công chức lãnh đạo nói riêng.

- Các đề tài khoa học:

Các công trình nghiên cứu dưới góc độ khoa học pháp lý, khoa học quản lý, khoa học

tổ chức, tổ chức nhà nước, khoa học chính trị, khoa học xã hội nhân văn đều có đề cập tới

trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN và pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN có

thể kể đến các đề tài cấp nhà nước, cấp bộ có một số đề tài tiêu biểu như:

+ Đề tài: “Nghiên cứu cơ sở khoa học hoàn thiện chế độ công vụ ở Việt Nam”

đề tài cấp nhà nước do Bộ Nội Vụ chủ trì (Mã số ĐTĐL - 2004/25). Đây là đề tài

phục vụ cho việc xây dựng Dự án Luật Cán bộ, công chức, nghiên cứu chế độ công

vụ một số nước trên thế giới và có báo cáo đánh giá thể chế quản lý cán bộ, công

chức Việt Nam. Dự án Luật có một số quy định riêng về trách nhiệm người đứng

đầu cơ quan tổ chức.

+ Đề tài: “Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu của Nhà nước

pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân” thuộc chương trình cấp nhà nước KX - 04"

Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân” do Viện Khoa học xã

hội Việt Nam chủ trì, nghiệm thu năm 2005.

+ Đề tài: “Lý thuyết về khoa học và nghệ thuật lãnh đạo” Do Bộ Nội Vụ chủ trì, TS

Chu Văn Thành làm chủ nhiệm nghiệm thu năm 2004. Trong báo cáo tổng hợp nghiên cứu

312 trang, 10 chương, trong đó chương 2 từ trang 33- trang 64 và một số chương khác đề

cập tới thể chế lãnh đạo trong lịch sử và đương đại.

+ Đề tài: “Trách nhiệm bồi thường nhà nước” Do Bộ Tư Pháp chủ trì, nghiệm thu

2007 trong đó có các công trình, bài viết, báo cáo tổng kết thi hành pháp luật về BTTH

do cán bộ, công chức gây ra khi thi hành nhiệm vụ, công vụ; báo cáo tổng hợp kinh

nghiệm nước ngoài về pháp luật bồi thường nhà nước.

b. Các công trình khoa học nước ngoài

Bên cạnh các bài viết của Việt Nam có nhiều công trình của các nhà khoa học

nước ngoài nghiên cứu có liên quan tới trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN và pháp luật

về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN:

+ Sách: “Các biện pháp chống tham nhũng ở Trung quốc” của Hồng Vỹ Nhà xuất

bản Chính trị quốc gia dịch năm 2001.

+ Sách: “Cơ sở pháp lý của trách nhiệm trong quản lý ở Liên xô và Cộng hòa Dân

chủ Đức” của Lazaev B.M (Mátxcơva, năm 1986)

+ Bài: “Trách nhiệm về tài sản của các chủ thể quản lý” trong cuốn sách: “Trách

nhiệm trong quản lý” (Mátxcơva, năm 1986)

Tình hình nghiên cứu trên cho thấy trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là vấn đề

được quan tâm dưới các góc độ khác nhau, ở góc độ chính trị pháp lý thì vấn đề trách

nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính mới chỉ được nghiên cứu và đưa ra

những đề xuất kiến nghị trong tổng thể các vấn đề về xây dựng nhà nước pháp quyền,

cải cách hành chính, hoàn thiện chế độ công vụ, công chức. Các công trình được công

bố đã đề cập đến trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu với tư cách là cán bộ, công

chức trong bộ máy nhà nước; trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức khi để

xảy ra các vi phạm pháp luật, tham nhũng, lãng phí; các nguyên tắc tổ chức và hoạt động

của các cơ quan nhà nước và nguyên tắc tập trung, dân chủ trong quản lý, điều hành. Tuy

nhiên, vấn đề trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN nhìn từ góc độ xây dựng và thực thi các

quy định pháp luật liên quan thì chưa được nghiên cứu toàn diện và đầy đủ. Do đó, đề tài

sẽ tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của việc quy định trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN để từ đó góp phần hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, cải cách hành

chính ở nước ta hiện nay. Mặc dù vậy các công trình cả trong nước và nước ngoài đã

được công bố trên đây có giá trị tham khảo tốt cho việc nghiên cứu và hoàn thiện đề tài.

Đặt trong tổng thể chương trình nghiên cứu của cơ quan chủ trì và trong Chiến

lược nghiên cứu khoa học của Học viện Chính trị - Hành chính quốc gia Hồ Chí

Minh đến 2010, Đề tài đang được luận chứng sẽ trở thành Đề tài vừa có tính mới,

vừa mang tính tiếp tục công việc nghiên cứu của các Đề tài trước đó nhằm trực tiếp

phục vụ công tác nghiên cứu giảng dạy của cơ quan chủ trì.

Công trình này sẽ là đề tài khoa học đầu tiên nghiên cứu một cách cơ bản về hoàn

thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN từ thực tiễn Việt Nam.

3. Mục tiêu nghiên cứu

- Cung cấp những luận chứng, luận cứ khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về

trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN Việt Nam hiện nay.

- Đánh giá thực trạng, tìm ra nguyên nhân về hạn chế, bất cập của pháp luật về trách

nhiệm của NĐĐCCQHCNN Việt Nam.

- Luận chứng định hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách

nhiệm của NĐĐCCQHCNN Việt Nam hiện nay.

4. Phương pháp nghiên cứu

Trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật

lịch sử, để thực hiện được mục tiêu nghiên cứu đề tài, đề tài sử dụng các phương pháp

nghiên cứu sau:

- Phương pháp phân tích, tổng hợp, lôgic, lịch sử: Phương pháp này cho phép đi

sâu phân tích các loại hình trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước; tiêu chí hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan này;

thậm chí là cả hệ thống các quy định pháp luật trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN

hiện nay.

- Phương pháp so sánh: So sánh mô hình, nội dung pháp luật; các giải pháp

hoàn thiện và thực hiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN của một số

nước trong khu vực, thế giới... Từ đó, tìm kiếm những giá trị tham khảo cho nghiên

cứu xây dựng và hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN ở Việt

Nam.

- Phương pháp thống kê: Phương pháp này cho phép nhận rõ kết quả ban hành và

những nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Từ đó

tìm ra được những "lỗ hổng" của pháp luật trong lĩnh vực này.

Một số phương pháp liên ngành và chuyên ngành khác: khoa học quản lý, khoa

học chính trị,... cũng được sử dụng để nghiên cứu đề tài.

5. Nội dung và phạm vi nghiên cứu

5.1. Nội dung nghiên cứu của đề tài

Đề tài triển khai nghiên cứu các nội dung sau:

Phần thứ nhất

Cơ sở lý luận hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN.

Nội dung phần này gồm:

- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Khái

niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

+ Khái niệm, các loại trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước.

- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về pháp luật trách nhiệm của người đứng đầu

cơ quan hành chính nhà nước.

+ Khái niệm và nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN.

+ Vai trò của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN.

- Nghiên cứu tiêu chí hoàn thiện và điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về

trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN.

+ Tiêu chí hoàn thiện

+ Các điều kiện đảm bảo

- Nghiên cứu pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu một số nước trên thế

giới và rút ra những giá trị có thể tham khảo cho quá trình hoàn thiện pháp luật trách

nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam.

Phần thứ hai

Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước và

những vấn đề đặt ra.

Nội dung phần này gồm:

- Nghiên cứu đánh giá hệ thống pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước qua các giai đoạn.

- Nghiên cứu thực trạng điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước theo pháp luật hiện hành.

- Đánh giá ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân ưu điểm hạn chế của pháp luật hiện

hành về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Từ đó xác định

những vấn đề đặt ra cần tiếp tục hoàn thiện bổ sung.

Phần thứ ba

Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật trách nhiệm của người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay.

Nội dung phần này gồm:

- Nghiên cứu đề xuất các quan điểm hoàn thiện pháp luật và trách nhiệm người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

- Nghiên cứu đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước gồm có:

+ Nhóm giải pháp hoàn thiện về pháp luật

+ Nhóm giải pháp về hình thức

+ Nhóm giải pháp về tổ chức thực hiện.

5.2. Phạm vi nghiên cứu của đề tài

+ Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu trách nhiệm của người đứng đầu và pháp luật về

trách nhiệm người đứng đầu trong các cơ quan hành chính nhà nước gồm Chính phủ và

cơ quan hành chính nhà nước ở chính quyền địa phương.

+ Đánh giá pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu chủ yếu tập trung giai

đoạn từ sau khi ban hành Hiến pháp năm 1992 đến nay.

Phần thứ nhất

CƠ Sở Lý LUậN HOàN THIệN PHáP LUậT Về TRáCH NHIệM

CủA NGƯờI ĐứNG ĐầU CáC CƠ QUAN HàNH CHíNH NHà nƯớC

1.1. Trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước

1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của người đứng đầu các cơ quan

hành chính nhà nước

1.1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của người đứng đầu các cơ quan hành chính

nhà nước

Theo nghĩa hẹp người đứng đầu là cá nhân (Thủ trưởng) có quyền lực trong lãnh

đạo, quản lý và đứng đầu chỉ huy, tổ chức một đơn vị hoặc một tổ chức nhất định để

thực hiện mục tiêu lãnh đạo quản lý đã đề ra.

Theo nghĩa rộng người đứng đầu là chỉ cá nhân hoặc tập thể có quyền lực nhất

định trong lãnh đạo, quản lý, gánh vác trách nhiệm nhất định và đứng đầu chỉ huy, tổ

chức một đơn vị hoặc một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh đạo, quản lý đã

đề ra.

Đề tài nghiên cứu trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN theo nghĩa theo nghĩa rộng,

bao gồm cá nhân (Thủ trưởng) và tập thể lãnh đạo.

Căn cứ vào vị trí vai trò và tính chất của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước, có thể khái quát những đặc điểm cơ bản của người đứng đầu cơ quan hành chính

như sau:

Một là, tính quyền lực của NĐĐCCQHCNN. Quyền lực là một đặc điểm của người

đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước. NĐĐCCQHCNN được nhà nước trao cho

quyền lực để gánh vác trách nhiệm của người đứng đầu, hoàn thành nghĩa vụ của họ.

Người đứng đầu muốn thực hiện được nhiệm vụ, quyền hạn được giao phó đòi hỏi phải

được giao thực quyền. Quá trình thực thi nhiệm vụ, công vụ của NĐĐCCQHCNN chính

là quá trình sử dụng, vận dụng quyền lực nhà nước được giao trong hoạt động lãnh đạo,

quản lý của NĐĐCCQHCNN.

Hai là, tính chủ đạo của NĐĐCCQHCNN.

Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, trách nhiệm của người đứng đầu

các cơ quan hành chính được đề cao. Tính chủ đạo của NĐĐCCQHCNN thể hiện ở vai

trò chi phối, vai trò chủ đạo của NĐĐCCQHCNN trong hoạt động quản lý điều hành cơ

quan, đơn vị thực hiện chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định. Tính chủ đạo của

người đứng đầu thể hiện ở hai góc độ cơ bản sau:

Trước hết, người đứng đầu các cơ quan hành chính là người ra các quyết định và

chịu trách nhiệm về các quyết định quản lý của mình. Ra quyết định là chức năng cơ

bản nhất trong hoạt động quản lý, chỉ khi người đứng đầu đưa ra được những quyết định

khoa học thì mới có thể triển khai hoạt động quản lý có hiệu quả.

Tiếp đến, NĐĐCCQHCNN là người tổ chức và là người chỉ huy việc thực thi các

quyết định quản lý. NĐĐCCQHCNN chỉ đạo và lựa chọn những biện pháp và phương

pháp quản lý chính xác mới làm cho những quyết định quản lý của tập thể lãnh đạo và

của cá nhân người đứng đầu cơ quan hành chính được thực hiện một cách có hiệu quả

trên thực tế. Xuất phát từ chức năng quản lý hành chính nhà nước, có thể thấy người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có vai trò chủ đạo - “nhạc trưởng” trong hoạt

động quản lý hành chính nhà nước.

Ba là, tính phân cấp, thứ bậc của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

Để thực hiện được chức năng quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của

đời sống xã hội, hệ thống hành chính nhà nước của hầu hết các nước trên thế giới đều

mang tính thứ bậc, cấp trên cấp dưới và có sự phân công phân cấp phù hợp với yêu cầu

quản lý hành chính nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử nhất định. Vì vậy đặc trưng

tính phân cấp của người đứng đầu cơ quan hành chính được biểu hiện thông qua hệ

thống các cấp độ trong hoạt động lãnh đạo quản lý. Ví dụ ở Việt Nam Thủ tướng là

người đứng đầu Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc Hội, Chủ tịch nước, ủy ban

Thường vụ Quốc hội về nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp, Luật tổ chức Chính phủ

quy định. Bộ trưởng là người đứng đầu cơ quan Bộ, chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt

động của Bộ, ngành được phân công phụ trách.

Bốn là, tính xã hội của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

Trong xã hội có giai cấp, người đứng đầu cơ quan hành chính là người đại diện

cho một giai cấp hoặc liên minh giai cấp nhất định và có đầy đủ những thuộc tính của

giai cấp mà họ là đại diện. Ngày nay đang có sự chuyển đổi từ hành chính trung lập

chính trị truyền thống sang hành chính coi trọng yếu tố chính trị. ở nhiều nước, người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước đã trở thành các nhà chính trị - hành chính.

Ngoài hoạt động lãnh đạo, quản lý, họ còn phải nắm bắt và vận dụng các yếu tố chính

trị, coi trọng việc thực hiện các cam kết chính trị trước người dân.

Trong xã hội chúng ta, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là người đại

diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích của đa số nhân dân lao động và mang tính phục vụ.

Tôn chỉ cơ bản của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là toàn tâm, toàn ý phục

vụ nhân dân, phục vụ sự nghiệp “ dân giàu nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn

minh”. Chính vì vậy coi trọng việc thực hiện các cam kết chính trị trước người dân cũng

được coi trọng. Trách nhiệm giải trình của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là

một xu thế phù hợp trong điều kiện xây dựng nền hành chính dân chủ ở nước ta hiện nay.

1.1.1.2. Vị trí, vai trò của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước

Khi nói đến người đứng đầu thì việc đầu tiên phải xác định được vị trí của họ. Vị

trí người đứng đầu được cha ông ta xác định một cách rõ ràng đó là “ đứng mũi chịu

sào”. Người lãnh đạo, người cầm quân, người thủ trưởng phải là người xông pha lên

phía trước, đứng ở vị trí chông chênh nhất, đám đối mặt với thử thách để chỉ hướng,

chỉnh tốc độ, luồn lách đưa con thuyền vượt qua thác ghềnh, giông tố để cập bến vinh

quang. Theo đó, vị trí của người đứng đầu cơ quan hành chính có nghĩa là nói tới toàn

bộ các quy định xác định người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là người có

quyền lực nhất định trong hoạt động lãnh đạo, quản lý, gánh vác trách nhiệm quản lý

nhất định, đứng đầu, chỉ huy, tổ chức một tổ chức nhất định để thực hiện mục tiêu lãnh

đạo, quản lý. Vị trí của người đứng đầu cơ quan hành chính được pháp luật quy định

căn cứ vào việc thiết kế bộ máy hành chính và nguyên tắc tổ chức, hoạt động của bộ

máy nhà nước mỗi một quốc gia.

Bộ máy hành chính Nhà nước ở mọi quốc gia nói chung bao gồm các cơ quan, ở

trung ương là Chính phủ, các Bộ và các cơ cấu khác thuộc Chính phủ; ở địa phương là

ủy ban (hội đồng) hành chính các cấp và các cơ quan chuyên môn trực thuộc. Việc tổ

chức bộ máy hành chính nhà nước và lựa chọn chế độ lãnh đạo tập thể hay cá nhân,

hoặc cả hai ở từng cấp hành chính... tùy thuộc vào việc xác định chức năng, nhiệm vụ

của bộ máy hành chính nhà nước trong mối quan hệ với các yếu tố như: kinh tế thị

trường, nhà nước pháp quyền, dân chủ, hệ tư tưởng, lý thuyết, khoa học về quản lý...

Bộ máy hành chính ở các nước dù được tổ chức như thế nào thì vẫn có điểm chung

đó là một hệ thống với thứ bậc chặt chẽ, những cũng rất đa dạng. Khi nói tới mô hình tổ

chức bộ máy hành chính nhà nước, người ta thường nói tới cách thức tổ chức chính phủ1. Từ đó, cùng với chính phủ, các cơ quan hành chính nhà nước ở các đơn vị hành

chính được hình thành và tạo thành một hệ thống chặt chẽ, thứ bậc từ trung ương đến

địa phương theo các nguyên tắc nhất định như: nguyên tắc tập quyền, nguyên tắc phân

quyền.

Tùy thuộc vào mô hình tổ chức hành chính với những đặc thù riêng, chế độ trách

nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính cũng có những khác biệt; tuy nhiên, theo

xu thế hiện nay, các nước có nền hành chính phát triển đều đề cao trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN.

ở Việt Nam, vị trí của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cũng có

những bước phát triển phù hợp với từng giai đoạn lịch sử của đất nước. Bộ máy nhà

nước ta được tổ chức và hoạt động dựa trên nguyên tắc: Quyền lực nhà nước thống nhất

thuộc về nhân dân, có sự phân công phối hợp giữa các cơ quan thực hiện quyền lập

pháp, hành pháp và tư pháp. Tổ chức hoạt động của bộ máy hành chính cũng bảo đảm

tuân thủ nguyên tắc đó. Vị trí của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước được

hình thành trên cơ sở được bầu theo nhiệm kỳ và được cấp có thẩm quyền phê chuẩn

theo quy định của pháp luật và được người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp

trên trực tiếp bổ nhiệm. Do vậy, vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước được thể hiện thông qua các quy định mang tính chuẩn mực về hành vi, quyền và

nghĩa vụ theo vị trí đứng đầu trong cơ quan hành chính nhà nước. Vị trí và vai trò của

người đứng đầu cơ quan hành chính được xác lập trên cơ sở các quy định pháp lý nhất

định, nhưng yếu tố quan trọng bảo đảm vai trò và vị trí của người đứng đầu cơ quan

1 Có những cách thức tổ chức chính phủ như: tổ chức theo mô hình tổng thống (Mỹ), Tổng thống có quyền lựa chọn các Bộ trưởng; tổ chức chính phủ theo mô hình đại nghị (Nhật Bản, Thái Lan....), Tổng thống (hoặc nhà vua) giới thiệu để Nghị viện bầu Thủ tướng và Thủ tướng lập ra chính phủ (Nội các). Ngoài ra còn có những mô hình hành chính khác như chính phủ kết hợp nghị viện và tổng thống (Pháp, Nga).

hành chính nhà nước còn được thể hiện ở phẩm chất và năng lực của người lãnh đạo,

quản lý.

Đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước vị trí và vai trò của họ trong

bộ máy hành chính luôn gắn bó mật thiết với nhau. Vai trò và vị trí là hai mặt của một

vấn đề. Vị trí của cá nhân người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước được xác định

bằng việc trả lời cho câu hỏi: họ đang nắm giữ cương vị nào trong cơ quan, tổ chức? Và

vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước được xác định bằng cách trả

lời câu hỏi: họ phải làm gì? Trong mối quan hệ giữa vị trí và vai trò của người đứng đầu

cơ quan hành chính nhà nước thì vị trí thường ổn định hơn, ít biến đổi hơn, còn vai trò

thì biến động hơn theo yêu cầu của hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong từng

giai đoạn lịch sử nhất định.

Nghiên cứu vai trò NĐĐCCQHCNN, trước hết hàm chứa đầy đủ vai trò của người

quản lý nói chung. Vai trò này thường được thể hiện:

Một là, nhóm vai trò quan hệ với con người:

Nhóm vai trò quan hệ với con người bao gồm:

- Khả năng phát triển và duy trì mối quan hệ với người khác một cách hiệu quả;

- Vai trò đại diện gắn liền với vị trí trong sự phân cấp quản trị;

- Vai trò lãnh đạo đòi hỏi việc xây dựng mối quan hệ với cộng sự, tiếp xúc và thúc

đẩy họ làm việc;

- Vai trò liên hệ tập trung vào việc duy trì mối quan hệ cả bên trong và bên ngoài

tổ chức;

- Vai trò quan hệ với con người giúp các nhà quản trị xây dựng mạng lưới làm việc

cần thiết để thực hiện các vai trò quan trọng khác.

Hai là, nhóm vai trò thông tin:

- Vai trò thông tin gắn liền với việc tiếp nhận thông tin và truyền đạt thông tin sao

cho nhà quản trị thể hiện là trung tâm đầu não của tổ chức.

- Vai trò thu thập thông tin là nắm bắt thông tin cả bên trong và bên ngoài doanh

nghiệp.

- Vai trò truyền đạt hoạt động theo 2 cách:

+ Thứ nhất, nhà quản lý truyền đạt những thông tin tiếp nhận được từ bên ngoài

đến các thành viên trong nội bộ doanh nghiệp, những người có thể sử dụng những thông

tin này;

+ Thứ hai, nhà quản lý giúp truyền đạt những thông tin từ cấp dưới này đến cấp

thấp hơn hoặc đến các thành viên khác trong tổ chức, những người có thể sử dụng thông

tin một cách hiệu quả nhất.

Trong khi vai trò truyền đạt cung cấp thông tin cho nội bộ thì vai trò phát ngôn phổ

biến thông tin cho bên ngoài về những vấn đề như kế hoạch, chính sách, kết quả hoạt

động của tổ chức. Do đó, nhà quản lý tìm kiếm thông tin trong vai trò giám sát, truyền

đạt thông tin với nội bộ và sau đó kết hợp việc cung cấp thông tin quan trọng theo yêu

cầu của vai trò quyết định.

Ba là, nhóm vai trò quyết định:

Nhóm vai trò quyết định bao gồm việc ra những quyết định quan trong có ảnh

hưởng đến tổ chức. Cụ thể là:

- Vai trò cách tân hay còn gọi là vai trò doanh nhân, là người luôn ở điểm gốc của

mọi thay đổi và cải tiến, khai thác các cơ hội mới.

- Vai trò xử lý các tình huống, gắn liền với việc đưa ra các hành động kịp thời khi

tổ chức phải đối mặt với những biến cố bất ngờ, những khó khăn không lường trước

được.

- Vai trò phân phối các nguồn lực của tổ chức.

- Vai trò đàm phán thể hiện sự đại diện cho tổ chức giải quyết các mối quan hệ,

ảnh hưởng tùy theo các lĩnh vực trách nhiệm của nhà quản lý.

Chúng tôi đồng tình với việc xác định vai trò của người quản lý theo 3 nhóm nói

trên. Đối với vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ngoài vai trò

chung của các nhà quản lý vai trò của họ còn phải gắn với yêu cầu của quản lý hành

chính nhà nước, đó là:

- Vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong việc tổ chức,

điều hành thực hiện chức năng, nhiệm vụ của tổ chức, cơ quan.

Trong một tổ chức, sức mạnh của tổ chức là ở chỗ mọi bộ phận trong bộ máy đó

vận hành đúng chức năng mà nó quyết định do người điều khiển và bố trí. Trong tổ

chức, thực hiện nhiệm vụ được giao, đặc biệt chú trọng đến việc thực hiện đúng chức

năng, nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị. Trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN,

chức năng chủ yếu của các cơ quan quản lý nhà nước là định hướng phát triển; tạo môi

trường pháp lý, xã hội... lành mạnh; tăng cường việc kiểm tra giám sát và thông qua các

công cụ chính sách về tài chính, thuế... để điều tiết, bảo đảm công bằng xã hội. Tuy

nhiên nhiều lúc người đứng đầu còn bị cuốn hút vào những công việc mang tính sự vụ,

trong khi đó lại quên mất vai trò chính là việc tổ chức, điều hành thực hiện chức năng,

nhiệm vụ của cơ quan.

Chúng ta cũng thấy, hiện nay ở một số bộ, người đứng đầu đang làm chưa đúng

việc của mình. Bộ trưởng - nhà chính trị, lãnh đạo cao nhất của một bộ, đáng lẽ phải tập

trung làm cho tốt việc tạo lập và chia sẻ tầm nhìn, đề ra phương hướng hoạt động, phát

triển chiến lược, đảm bảo sự tương thích giữa các vai trò và nguồn lực, tạo động lực và

khuyến khích cấp dưới, song dường như lại đầu tư nhiều tâm sức vào quản lý như xây

dựng chương trình, lập kế hoạch, dự toán ngân sách... Đây là nhiệm vụ của cấp thứ

trưởng - nhà hành chính, để bộ trưởng toàn tâm cho vai trò lãnh đạo.

- Vai trò ra các quyết định hành chính và chịu trách nhiệm về các quyết định

hành chính của mình và các quyết định của tập thể lãnh đạo.

Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước bất kỳ theo cơ chế bầu cử hoặc bổ

nhiệm, bất kỳ ở trung ương hoặc địa phương cũng đều có thẩm quyền đưa ra những

quyết định hành chính để thực hiện nhiệm vụ được giao. ở nước ta các cơ quan hành

chính nhà nước bao gồm: các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương (Chính phủ,

Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ) và các cơ quan hành chính nhà nước

ở địa phương (UBND các cấp, Sở, Phòng, Ban). Các cơ quan Chính phủ, UBND các

cấp hoạt động theo nguyên tắc kết hợp chế độ tập thể và cá nhân người đứng đầu. Luật

tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức HĐND, UBND đã quy định những nhiệm vụ phải được

thảo luận tập thể, và khi đã nói đến quyết định tập thể có nghĩa là quyết định đó đúng,

sai thì cả tập thể phải chịu trách nhiệm, nhưng người đứng đầu vẫn phải chịu trách

nhiệm chính và trước hết. Điều này thể hiện: nội dung và chất lượng các nghị quyết của

tập thể lệ thuộc vào mấy yếu tố: có được thông tin đầy đủ, chính xác về các vấn đề cần

bàn và quyết định; có đủ thời gian thảo luận và gợi ý tranh luận những vấn đề trọng tâm,

những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; thái độ người chủ trì có thực sự tôn trọng, lắng

nghe và tạo không khí cởi mở để mọi người nói hết ý kiến của mình, nhất là những ý

kiến không đồng nhất với ý kiến người đứng đầu; phân tích và gợi mở những vấn đề cần

thảo luận và quyết định. Những vấn đề đó nằm trong tay và thuộc thẩm quyền của người

đứng đầu.

Đối với bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành văn bản quy

phạm pháp luật để thống nhất quản lý ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước. Chủ tịch

UBND các cấp được ra chỉ thị, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình

trong phạm vi địa phương. Do vậy, trách nhiệm trước hết của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước phải tự chịu trách nhiệm về những quyết định của mình, bảo đảm

theo đúng thẩm quyền và đúng pháp luật.

- Vai trò trong việc tổ chức quản lý đội ngũ cán bộ thuộc thẩm quyền:

Để thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các cơ quan hành chính

nhà nước đều có một đội ngũ cán bộ, công chức thực thi nhiệm vụ, công vụ. Việc quản

lý đội ngũ cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước do người đứng đầu các

cơ quan đó quyết định từ việc bố trí các chức danh, các vị trí, đến việc phân công, phân

nhiệm, xét nâng lương, nâng ngạch, bậc, khen thưởng, kỷ luật, điều động..., chỉ trừ một

số rất ít cán bộ, thuộc quyền quản lý của cấp trên, của tập thể nhưng ý kiến đề xuất, kiến

nghị với tập thể, với cấp trên của người đứng đầu là rất quan trọng.

1.1.2. Trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước

1.1.2.1. Khái niệm trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước

Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là một loại trách

nhiệm trong thực thi công vụ của công chức nói chung. Do đó, việc tìm hiểu khái niệm

trách nhiệm của công chức nói chung và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước nói riêng có ý nghĩa hết sức quan trọng cả về lý luận và thực tiễn.

Trong lĩnh vực hoạt động xã hội, chính trị, thuật ngữ “trách nhiệm” được hiểu

dưới hai góc độ. Theo nghĩa tích cực - đó là bổn phận, thái độ tích cực đối với công việc

được giao; theo nghĩa tiêu cực- đó là hậu quả bất lợi mà cá nhân hoặc tổ chức phải gánh

chịu khi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quyền và nghĩa vụ, công việc được

giao phó.

Trong khoa học pháp lý, trách nhiệm pháp lý cũng được hiểu dưới hai góc độ:

Trách nhiệm theo nghĩa tích cực thể hiện trong việc thực hiện đúng, đầy đủ quyền và

nghĩa vụ được pháp luật quy định; chủ thể trách nhiệm thực hiện chức trách, công việc

được giao với thái độ tích cực thực hiện nhiệm vụ công vụ được giao phó. Theo nghĩa

tiêu cực là hậu quả bất lợi mà cá nhân hoặc tổ chức phải gánh chịu khi không thực hiện

đúng quyền và nghĩa vụ được giao phó, tức là khi vi phạm “trách nhiệm” theo nghĩa tích

cực, thực hiện vi phạm pháp luật.

Từ quan niệm chung về trách nhiệm như trên, trách nhiệm của người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước được hiểu theo cả hai giác độ: tích cực và tiêu cực. Người

đứng đầu cơ quan hành chính là người được giao nhiệm vụ quản lý về mọi mặt công tác

của cơ quan, đơn vị được thể hiện trong các quy định về nhiệm vụ quyền hạn do pháp

luật quy định đối với từng cấp, từng ngành, lĩnh vực được phân công quản lý vì vậy

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính là toàn bộ các quy định về chức

năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà nhà nước giao cho người đứng đầu các cơ quan đó.

Trường hợp vi phạm - không thực hiện hoặc thực hiện không đúng chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn được giao sẽ bị xử lý tùy theo tính chất, mức độ vi phạm (hiểu theo nghĩa

tiêu cực)

Bộ máy hành chính nhà nước ở mọi quốc gia nói chung không thể vận hành, nếu

thiếu những người điều khiển của nó là đội ngũ công chức. Thông qua hoạt động công

vụ của đội ngũ công chức, chức năng quản lý nhà nước được thực hiện. Công chức hành

chính nhà nước là lực lượng chủ yếu, trực tiếp và có tính chất quyết định trong việc vận

hành nền hành chính nhà nước cũng như thúc đẩy sự phát triển các mặt của đời sống xã

hội. Chính vì vậy hiện nay hầu hết các quốc gia trên thế giới đều chú trọng đến việc xây

dựng đội ngũ công chức hành chính có đủ năng lực và hoạt động chuyên nghiệp, đặc

biệt là công chức lãnh đạo - người đứng đầu các cơ quan hành chính. Các quốc gia trên

thế giới đều quy định rõ trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ, trong đó có

trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN theo nghĩa đầy đủ đó là toàn bộ các quy định về

nhiệm vụ, quyền hạn, nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan hành chính; trường hợp vi

phạm sẽ bị xử lý tùy theo tính chất mức độ vi phạm. Từ đó có thể định nghĩa: Trách

nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam là toàn bộ các quy

định về nhiệm vụ, quyền hạn, nghĩa vụ của người đứng đầu cơ quan hành chính; trường

hợp vi phạm sẽ bị xử lý tùy theo tính chất mức độ vi phạm theo quy định của pháp luật.

1.1.2.2. Các loại trách nhiệm cơ bản của người đứng đầu cơ quan hành chính

nhà nước

Với khái niệm nêu trên, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước được thể hiện ở một số loại cơ bản sau đây:

- Trách nhiệm tổ chức, điều hành thực hiện chức năng nhiệm vụ của tổ chức, cơ

quan đơn vị. Người đứng đầu cơ quan hành chính chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt

động của cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao lãnh đạo, quản lý. Gương mẫu và nghiêm

chỉnh chấp hành đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước

và chỉ đạo của cấp trên; tổ chức, điều hành cơ quan, tổ chức, đơn vị thực hiện đúng chức

năng, nhiệm vụ, quyền hạn, có chất lượng và đúng thời hạn được giao; quyết định chủ

trương, giải pháp cần thiết để hoàn thành nhiệm vụ và chịu trách nhiệm về quyết định

đó. Căn cứ các quy định về phân công, phân cấp và nhiệm vụ, quyền hạn được giao, ban

hành văn bản quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của các cấp

phó, các cơ quan, tổ chức, đơn vị cấu thành hoặc từng cán bộ, công chức, viên chức

thuộc quyền; không để tình trạng chồng chéo, trùng lắp về nhiệm vụ hoặc trách nhiệm

không rõ ràng; bảo đảm cán bộ, công chức, viên chức thuộc quyền thực hiện đúng chức

năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao và đúng pháp luật. Thực hiện đúng quy định của

pháp luật về văn hóa công sở; không để xảy ra tình trạng cán bộ, công chức, viên chức

thuộc thẩm quyền quản lý có thái độ hách dịch, cửa quyền, gây phiền hà cho công dân,

doanh nghiệp trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ; Tổ chức thực hiện Quy chế

dân chủ trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong phạm vi thẩm

quyền theo đúng quy định của pháp luật; Thực hiện đúng các quy định của pháp luật về

bảo vệ bí mật nhà nước; về phát ngôn, khai thác, quản lý và sử dụng mạng Internet

trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; Chỉ đạo tổ chức thực hiện nhiệm vụ được giao và chịu

trách nhiệm về kết quả hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị; Kiểm tra, đôn đốc,

hướng dẫn việc thi hành công vụ của cán bộ, công chức; Tổ chức thực hiện các biện

pháp phòng, chống quan liêu, tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và chịu

trách nhiệm về việc để xảy ra quan liêu, tham nhũng, lãng phí trong cơ quan, tổ chức,

đơn vị; Tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về dân chủ cơ sở, văn hóa công sở

trong cơ quan, tổ chức, đơn vị; xử lý kịp thời, nghiêm minh cán bộ, công chức thuộc

quyền quản lý có hành vi vi phạm kỷ luật, pháp luật, có thái độ quan liêu, hách dịch,

cửa quyền, gây phiền hà cho công dân; Giải quyết kịp thời, đúng pháp luật, theo thẩm

quyền hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiến nghị

của cá nhân, tổ chức.

- Trách nhiệm đối với các quyết định hành chính của mình và các quyết định của

tập thể.

Một là, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước bất kỳ theo cơ chế bầu cử

hoặc bổ nhiệm, bất kỳ ở trung ương hoặc địa phương cũng đều có trách nhiệm và thẩm

quyền đưa ra những quyết định hành chính để thực hiện nhiệm vụ được giao. Đối với bộ

trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật để

thống nhất quản lý ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước. Chủ tịch UBND các cấp

được ra chỉ thị, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong phạm vi

địa phương. Do vậy, trách nhiệm trước hết của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước phải tự chịu trách nhiệm về những quyết định của mình, bảo đảm theo đúng thẩm

quyền và đúng pháp luật.

Hai là, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước phải chịu trách nhiệm về

các nghị quyết của tập thể (UBND) các cấp. Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003

đã quy định những nhiệm vụ phải được thảo luận tập thể, và khi đã nói đến quyết định

tập thể có nghĩa là quyết định đó đúng, sai thì cả tập thể phải chịu trách nhiệm, nhưng

người đứng đầu vẫn phải chịu trách nhiệm chính và trước hết. Nội dung và chất lượng

các nghị quyết của tập thể lệ thuộc vào mấy yếu tố: có được thông tin đầy đủ, chính xác

về các vấn đề cần bàn và quyết định; có đủ thời gian thảo luận và gợi ý tranh luận

những vấn đề trọng tâm, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; thái độ người chủ trì có

thực sự tôn trọng, lắng nghe và tạo không khí cởi mở để mọi người nói hết ý kiến của

mình, nhất là những ý kiến không đồng nhất với ý kiến người đứng đầu; phân tích và

gợi mở những vấn đề cần thảo luận và quyết định. Những vấn đề đó nằm trong tay và

thuộc thẩm quyền của người đứng đầu.

Nhưng khi đề cập tới vấn đề này, có người cho rằng, đã là tập thể thì người đứng

đầu cũng chỉ là một ý kiến. Điều đó đúng nhưng không hoàn toàn như vậy. Về mặt pháp

lý, Luật Tổ chức HĐND, và UBND đã quy định: "Chủ tịch ủy ban nhân dân là người

lãnh đạo và điều hành công việc của ủy ban nhân dân" (Điều 126). Quy chế làm việc

của Chính phủ đã nêu rõ: "Khi biểu quyết tại phiên họp cũng như khi dùng phiếu lấy ý

kiến, nếu số phiếu đồng ý và không đồng ý ngang nhau thì quyết định theo ý kiến mà

Thủ tướng đã biểu quyết" (Khoản 3 - Điều 2). Theo đó, UBND các cấp cũng được quy

định như vậy. Việc đó đã chứng tỏ vị trí của người đứng đầu. Về mặt thực tiễn, như đã

phân tích ở trên, trong mọi trường hợp người đứng đầu luôn có vị trí quyết định, nghĩa

là người đứng đầu rất có điều kiện và cơ hội để đưa vấn đề ra tập thể thảo luận hoặc

không thảo luận, hoặc thảo luận đến mức nào các công việc của cơ quan, đơn vị.

Khi xem xét trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính, cần đánh giá cụ

thể trong năm đó, trong nhiệm kỳ đó ban hành bao nhiêu quyết định, có bao nhiêu quyết

định đúng thẩm quyền, đúng pháp luật, hợp lòng dân và có tính khả thi cao, được thực

tế cuộc sống chấp nhận; có bao nhiêu quyết định trái thẩm quyền, trái pháp luật hoặc chỉ

vì sự tiện ích cho công tác quản lý của mình mà bày vẽ ra những thủ tục phiền hà để tự

hành hạ mình, hành hạ dân và doanh nghiệp. Trong trường hợp quyết định gây hậu quả

xấu, phải được xem xét trách nhiệm rõ ràng. Khắc phục tình trạng đánh giá chung, thậm

chí có nhiều người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ban hành văn bản trái thẩm

quyền, trái pháp luật vẫn không được nhắc nhở, uốn nắn.

- Trách nhiệm trong tổ chức quản lý đội ngũ cán bộ, công chức thuộc quyền.

Trách nhiệm này được thể hiện thông qua công tác tuyển dụng, sử dụng, đánh

giá, đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức và thực hiện các chế độ khen thưởng,

kỷ luật có liên quan trong hoạt động quản lý đội ngũ cán bộ, công chức thuộc quyền

quản lý theo đúng chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước.

Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao, mỗi tổ chức, cơ quan, đơn vị đều

được quy định một số lượng cán bộ, công chức. Và, việc quản lý đội ngũ cán bộ, công

chức đó do người đứng đầu quyết định từ việc bố trí các chức danh, các vị trí, đến việc

phân công, phân nhiệm, xét nâng lương, nâng ngạch, bậc, khen thưởng, kỷ luật... (tất

nhiên có cơ quan chuyên môn giúp việc), chỉ trừ một số rất ít cán bộ, thuộc quyền quản

lý của cấp trên, của tập thể nhưng ý kiến đề xuất, kiến nghị với tập thể, với cấp trên của

người đứng đầu là rất quan trọng.

Hơn ai hết, người phụ trách công việc rất có điều kiện để am hiểu cán bộ dưới

quyền, thông qua công việc thực tế và ý kiến của cán bộ, công chức và ý kiến của đối

tượng người cán bộ đó trực tiếp phục vụ để đánh giá, xem xét và bố trí cán bộ hợp lý

theo khả năng và sở trường, để khai thác và phát huy tối đa năng lực, phẩm chất của mỗi

cán bộ. Hơn nữa, ở mỗi cơ quan, đơn vị đều có các tổ chức như kiểm tra của tổ chức

đảng, thanh tra nhà nước, thanh tra nhân dân, công đoàn... Người đứng đầu cơ quan,

đơn vị phải sử dụng các lực lượng đó để thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, thanh tra các hành

vi của cán bộ, công chức trong khi thực thi công vụ, nhằm thực hiện tốt nhất chức năng,

nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị.

Do đó việc buông lỏng quản lý, hoặc quan liêu đối với đội ngũ cán bộ, công chức

dưới quyền để xảy ra tình trạng mất đoàn kết, bè phái, tham ô, hà lạm của công, hạch

sách, nhũng nhiễu dân, đặc biệt là để xảy ra tham nhũng, lãng phí, vi phạm quyền dân

chủ của nhân dân... tại cơ quan, đơn vị thì người đứng đầu phải liên đới chịu trách

nhiệm. Không có một cá nhân đứng đầu một tập thể nào lại không phải chịu trách nhiệm

về những gì diễn ra trong cơ quan, ngành, cấp của mình.

Hiện nay, không ít người đứng đầu các cơ quan, đơn vị có thể do trình độ quản

lý, do quan liêu, hoặc do nhiều lý do "tế nhị" khác, né tránh "dễ người, dễ ta", không

quan tâm đúng mức tới công tác quản lý, giáo dục, rèn luyện đội ngũ cán bộ, công chức

dưới quyền, nên tình trạng kỷ luật, kỷ cương, nhất là tinh thần tận tụy, vì công việc, vì

dân trong một số cơ quan công quyền đang bị dư luận nhân dân bất bình, nhưng chậm

được khắc phục đã và đang làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động và lòng tin của

nhân dân đối với bộ máy công quyền.

Điều cơ bản để quản lý tốt đội ngũ cán bộ, công chức dưới quyền phụ thuộc rất

quan trọng, nếu không muốn nói là quyết định vào năng lực, phẩm chất và tinh thần

gương mẫu của người đứng đầu.

- Trách nhiệm quản lý tài sản công. Trách nhiệm này được thể hiện ở thẩm

quyền được giao quản lý và sử dụng hiệu quả các tài sản công, phục vụ cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước1.

Khi sử dụng các nguồn tài chính, các tài sản, trang thiết bị phải thực hiện đúng

chế độ, chính sách và đúng quy định của pháp luật; quản lý, kiểm tra thường xuyên,

không để xảy ra tham nhũng, lãng phí, hư hỏng, mất mát, thất thoát tài sản.

- Trách nhiệm pháp lý khi vi phạm pháp luật trong hoạt động công vụ

Khái niệm trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước: Trách nhiệm pháp lý của công chức nói chung, của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước nói riêng (theo nghĩa hẹp) là hậu quả bất lợi mà nhà nước áp dụng đối

với công chức vi phạm pháp luật trong hoạt động công vụ (trong những trường hợp nhất

định còn bao gồm cả việc vi phạm quy tắc đạo đức làm ảnh hưởng đến uy tín của cơ

1 Trách nhiệm đối với việc quản lý tài sản công của người đứng đầu có

thể được xem xét ở các khía cạnh dưới đây: Trách nhiệm trực tiếp là trách nhiệm gắn với thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ được phân công khi để xảy ra vi phạm các quy định về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công. Trách nhiệm liên đới là trách nhiệm của người đứng đầu khi để xảy ra sai phạm các quy định về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công trong lĩnh vực công tác và trong cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp dưới trực tiếp phục trách. Về nguyên tắc xác định trách nhiệm của người đứng đầu, về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công: Người đứng đầu phải đề ra các biện pháp, tổ chức thực hiện các quy định về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công; đồng thời phải chịu trách nhiệm trực tiếp hoặc trách nhiệm liên đới về việc để cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình phụ trách vi phạm các quy định về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công. Những lĩnh vực người đứng đầu chịu trách nhiệm đối với quản lý tài sản công: Trách nhiệm trong xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các biện pháp quản lý, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công; trách nhiệm trong hoàn thiện hệ thống định mức, tiêu chuẩn, chế độ làm cơ sở quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản; trách nhiệm trong thực hiện công khai, tạo điều kiện cho kiểm tra, giám sát việc quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản; trách nhiệm trong kiểm tra, thanh lý, xử lý vi phạm về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản; trách nhiệm trong quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước; trách nhiệm trong quản lý đầu tư xây dựng các dự án sử dụng ngân sách nhà nước, tiền, tài sản nhà nước; trách nhiệm trong quản lý, sử dụng đất đai, trụ sở làm việc, nhà công vụ; trách nhiệm trong quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên.

quan nhà nước hoặc vi phạm điều lệ của tổ chức chính trị) thể hiện sự phản đối của nhà

nước đối với hành vi và người công chức vi phạm.

Theo khái niệm này, trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước là một loại quan hệ pháp luật đặc thù xuất hiện trong hoạt động công vụ.

Trong mối quan hệ đó, Nhà nước có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế có tính

chất trừng phạt được pháp luật quy định và NĐĐCCQHCNN đó phải gánh chịu hậu quả

bất lợi về vật chất, tinh thần tương xứng với tính chất, mức độ nguy hại cho xã hội của

hành vi vi phạm do họ gây ra.

- Đặc điểm của trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu cơ quan hành chính

nhà nước

+ Đặc điểm về chủ thể chịu trách nhiệm pháp lý là người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước. Trong nhiều trường hợp căn cứ truy cứu trách nhiệm đối với cá nhân vi

phạm pháp luật có quy định về dấu hiệu chủ thể là người đứng đầu cơ quan nhà nước và

là yếu tố cấu thành của hành vi vi phạm pháp luật đó. Ví dụ: Bộ Luật hình sự của nước

ta có chương quy định các tội phạm về chức vụ

+ Cơ sở phát sinh trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu cơ quan hành chính

nhà nước hiểu theo nghĩa tiêu cực là hành vi vi phạm pháp luật của người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước trong hoạt động công vụ.

+ Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước phải chịu trách nhiệm pháp lý

về hành vi vi phạm pháp luật của công chức thuộc quyền quản lý.

+ Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cũng được áp

dụng trong trường hợp người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước lợi dụng chức vụ,

quyền hạn hoặc lạm dụng chức vụ quyền hạn của mình để thực hiện hành vi vi phạm

pháp luật hoặc đề nghị người khác thực hiện hành vi vi phạm pháp luật.

+ Hành vi vi phạm pháp luật của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

được coi là tình tiết tăng nặng trong việc truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với công

chức.

- Các hình thức trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu cơ quan hành chính

nhà nước

+ Trách nhiệm kỷ luật: Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước vi phạm

các quy định trong thực thi nhiệm vụ, công vụ tùy theo tính chất mức độ vi phạm có thể

phải chịu một trong các hình thức kỷ luật: Khiển trách; Cảnh cáo; Cách chức; Bãi

nhiệm; Hạ bậc lương; Giáng chức; Buộc thôi việc.

Bãi nhiệm là việc cán bộ không được tiếp tục giữ chức vụ, chức danh khi chưa

hết nhiệm kỳ.

Giáng chức là việc công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý bị hạ xuống chức vụ

thấp hơn.

Cách chức là việc cán bộ, công chức lãnh đạo, quản lý không được tiếp tục giữ

chức vụ lãnh đạo, quản lý khi chưa hết nhiệm kỳ hoặc chưa hết thời hạn bổ nhiệm. Hình

thức kỷ luật cách chức: áp dụng đối với cán bộ, công chức giữ vi phạm các quy định nói

tại Điều 24 Nghị định 35/2005/NĐ-CP, gồm cán bộ, công chức có chức vụ có hành vi vi phạm kỷ luật nghiêm trọng không thể đảm nhiệm chức vụ được giao1.

+ Trách nhiệm vật chất: TNVC đối với công chức là hậu quả bất lợi về tài sản

sản, mà công chức phải gánh chịu trước nhà nước do thực hiện vi phạm pháp luật trong

khi thi hành nhiệm vụ, công vụ, gây thiệt hại tài sản của nhà nước hoặc của người khác

nhưng chưa đến mức bị coi là tội phạm.

TNVC đối với công chức nói chung, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước nói riêng là một dạng trách nhiệm pháp lý đặc biệt về BTTH. Mục đích của TNVC

đối với công chức nói chung, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nói riêng

bao gồm:

Thứ nhất: TNVC đối với công chức nhằm khắc phục thiệt hại, bảo vệ tài sản của

nhà nước, đồng thời mang tính trừng phạt. Việc bảo vệ tài sản của nhà nước trong quán

Các hành vi vi phạm pháp luật nghiêm trọng thể hiện ở các vi

phạm sau đây:

- Lợi dụng chức vụ, quyền hạn được giao để vi phạm những điều cán bộ, công chức không được làm quy định tại Pháp lệnh cán bộ, công chức; - Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để ban hành các quyết định gây ảnh

hưởng xấu đến lợi ích của cơ quan, tổ chức, đơn vị;

- Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để giải quyết công việc nhằm vụ lợi; - Sử dụng chức vụ, quyền hạn được giao để gây chia rẽ, gây mất đoàn

kết trong cơ quan, tổ chức, đơn vị đến mức nghiêm trọng;

- Sử dụng văn bằng, chứng chỉ không hợp pháp đưa vào hồ sơ cá nhân để được

bổ nhiệm vào chức vụ lãnh đạo.

trình thực thi nhiệm vụ, công vụ trở thành nguyên tắc bắt buộc đối với công chức trong 1

đó có người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên, tính chất yêu cầu khắc

phục thiệt hại có ảnh hưởng khác nhau tới việc giải quyết bồi thường trong từng trường

hợp cụ thể và phụ thuộc tính chất mức độ gây thiệt hại của hành vi vi phạm pháp luật,

mức độ lỗi của công chức gây thiệt hại.

Bằng sự tác động của pháp luật về TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước đã thể hiện sự phản ứng và quan điểm đánh giá của nhà nước đối với

người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước thi hành công vụ vi phạm pháp luật gây

thiệt hại về tài sản. ở góc độ này, việc buộc chủ thể vi phạm pháp luật phải BTTH, khôi

phục tình trạng ban đầu cũng là trừng phạt và biện pháp bắt buộc này được đảm bảo

thực hiện bằng cưỡng chế của nhà nước. Do đặc tính của TNVC, tính trừng phạt của

TNVC không mạnh mẽ như các dạng trách nhiệm pháp lý khác, nên đòi hỏi các nhà làm

luật cần phải cân nhắc đến tính trừng phạt của TNVC để vừa đảm bảo tính trừng phạt

vừa đảm bảo tránh tâm lý e ngại trong thực thi công vụ.

Thứ hai: TNVC đối với công chức trong đó có người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước có mục đích giáo dục nhằm nâng cao đạo đức công chức trong thực thi

nhiệm vụ, công vụ. Với mức độ trừng phạt hợp lý, TNVC đối với công chức trong đó có

người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước sẽ tác động tới nhận thức của công chức,

tạo ra sự thay đổi về thói quen tâm lý trong khi thi hành nhiệm, công vụ.

Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là người được giao giữ tài sản của

nhà nước tại cơ quan, đơn vị và trong các quyết định quản lý, điều hành của họ có ảnh

hưởng trực tiếp tới quyền và lợi ích hợp pháp về tài sản của các tổ chức và cá nhân

thuộc đối tượng quản lý hành chính. Chính vì vậy đề cao trách nhiệm cá nhân người

đứng đầu trong quản lý công sản và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp về tài sản của tổ

chức, cá nhân trong hoạt động quản lý của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước có một ý nghĩa hết sức quan trong. Xác định TNVC đối với người đứng đầu cơ

quan hành chính làm cho họ sẽ thận trọng hơn, có ý thức tôn trọng hơn đối với tài sản

của nhà nước và tài sản hợp pháp của các chủ sở hữu khác trong thi hành nhiệm vụ,

công vụ của mình.

TNVC có tính giáo dục đối với chính người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước đã vi phạm pháp luật, đồng thời có tính giáo dục, phòng ngừa chung đối với công

chức thi hành nhiệm vụ, công vụ.

Thứ ba: TNVC đối với công chức trong đó có người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước có mục đích bảo vệ công vụ

Hoạt động công vụ của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước mang tính

đặc thù với cương vị là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, chịu trách nhiệm

về mọi hoạt động và đội ngũ cán bộ công chức thuộc quyền đối với cơ quan nhà nước

cấp trên, đối với nhân dân. Việc áp dụng TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước là nhằm mục đích bảo vệ công vụ, bảo vệ trật tự công vụ tránh khỏi sự

xâm hại của vi phạm pháp luật. TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước phải bảo đảm cả hai mặt: tính giáo dục, răn đe, phòng ngừa và không gây ảnh

hưởng xấu đến tính chủ động tích cực của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

khi thi hành nhiệm vụ, công vụ.

Muốn đạt được mục đích của TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính

nhà nước đòi hỏi pháp luật phải đảm bảo được tính nghiêm minh của pháp luật, nhưng

không làm ảnh hưởng đến tính chủ động của họ trong khi thi hành công vụ. Việc giảm

mức BTTH so với mức thiệt hại thực tế trong TNVC đối với người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước phải đảm bảo một tỷ lệ hợp lý, tùy thuộc vào tính chất từng vụ

việc.

Để ngăn ngừa việc lợi dụng tính chất đặc thù của chế định TNVC đối với công

chức nói chung và người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nói riêng, pháp luật

cần quy định cụ thể điều kiện để áp dụng TNVC đối với công chức trong đó có người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước bao gồm:

Một là, hành vi gây thiệt hại của người đứng đầu cơ quan hành chính phải liên

quan tới công vụ.

Hai là, hành vi gây thiệt hại trong khi thi hành công vụ của người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước không nhằm mục đích chiếm đoạt tài sản của nhà nước hoặc

của người khác.

Ba là, mức độ bồi thường chỉ được xét miễn, giảm trong trường hợp hành vi gây

thiệt hại được thực hiện với lỗi vô ý và các điều kiện nhân thân công chức do pháp luật

quy định.

Nếu hành vi vi phạm của người đứng đầu cơ quan hành chính không đáp ứng

được một trong các điều kiện nêu trên thì không thể áp dụng BTTH theo chế độ TNVC

đối với công chức trong đó có người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

Đặc điểm riêng của TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước:

Chủ thể gánh chịu TNVC là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước gây

thiệt hại trong khi thi hành công vụ. TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính

nhà nước là một dạng TNVC đối với công chức gây thiệt hại trong khi thi hành công vụ.

Tuy nhiên với vị trí, vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, vi phạm

pháp luật trong thi hành công vụ của họ sẽ phải được xem xét trên cơ sở xử lý nghiêm

minh không có ngoại lệ;

TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước phát sinh trên cơ sở

vi phạm pháp luật, gây thiệt hại về tài sản được thực hiện trong khi thi hành công vụ.

Đây là dấu hiệu đặc trưng có ý nghĩa quyết định tính chất của BTTH sẽ là TNVC hay là

BTTH theo các dạng TNPL khác. Hành vi vi phạm của công chức nói chung và người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong hoạt động công vụ rất đa dạng về hình

thức biểu hiện. Trong đó hành vi vi phạm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước nổi bật có thể kể đến là việc vi phạm các điều cấm của pháp luật, vi phạm do kéo

dài việc giải quyết các vấn đề trong phạm vi thẩm quyền của mình, hoặc không chịu giải

quyết khi có đủ thẩm quyền giải quyết, và đặc biệt là việc người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước ra các quyết định không có căn cứ dẫn đến hậu quả gây thiệt hại về tài

sản cho nhà nước và các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Việc xác định thế nào là “ trong khi

thi hành công vụ” của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cần phải được

pháp luật quy định rõ ràng mới có cơ sở để xác định việc BTTH là TNVC của người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước hay là các dạng BTTH khác;

TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là loại trách nhiệm

pháp lý trước nhà nước. Khi người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước thi hành

công vụ là người đại diện cho nhà nước, nếu trong khi thi hành công vụ gây thiệt hại về

tài sản cho nhà nước, hoặc cho người khác, nhà nước sẽ đứng ra bồi thường cho người

bị thiệt hại. Do đó không cong quan hệ bồi thường trực tiếp giữa người đứng đầu cơ

quan hành chính với người bị thiệt hại, mà người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước sẽ phải chịu trách nhiệm về phần lỗi của mình trước nhà nước. TNVC đối với

công chức trong đó có người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là loại trách nhiệm

pháp lý trước nhà nước, do đó hậu quả bất lợi mà họ phải gánh chịu trước nhà nước

không thể là biện pháp do công chức và chủ thể có thẩm quyền truy cứu TNVC tự thỏa

thuận, mà phải là những biện pháp cưỡng chế được dự liệu trước trong chế tài pháp luật.

Mức BTTH phải được quyết định bởi quyết định áp dụng pháp luật do cơ quan nhà

nước có thẩm quyền quyết định trên cơ sở pháp luật.

TNVC đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước thường được áp

dụng đồng thời với TNKL. Đây là đặc điểm chung của TNVC đối với công chức. Người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong khi thi hành công vụ gây thiệt hại tài sản

xâm hại quan hệ sở hữu, đồng thời xâm hại đến quan hệ kỷ luật công vụ, do đó TNVC

thường được áp dụng đồng thời với TNKL. Tuy nhiên trong những trường hợp hành vi

vi phạm không đến mức bị truy cứu TNKL thì TNVC được áp dụng độc lập. Vì vậy

không nên quan niệm TNVC đối với công chức trong đó có người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước là một biện pháp cường chế nằm trong TNKL, mà nó là hậu quả

pháp lý bất lợi có đủ các yếu tố cấu thành một loại TNPL độc lập.

TNVC đối với người đứng đầu được xem xét trên cơ sở thiệt hại thực tế, lỗi và

các yếu tố miễn, giảm bồi thường.

+ Trách nhiệm dân sự: Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của nhà nước

nếu có hành vi vi phạm pháp luật trong thi hành nhiệm vụ, công vụ, gây thiệt hại, xúc

phạm danh dự, nhân phẩm của cá nhân, uy tín của cơ quan, tổ chức, đơn vị đến mức

phải chịu trách nhiệm dân sự thì ngoài việc bị xử lý kỷ luật phải bị xử lý về trách nhiệm

dân sự. Việc xử lý trách nhiệm dân sự đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị

của nhà nước phải tuân theo quy định của pháp luật dân sự và tố tụng dân sự.

+ Trách nhiệm hình sự: Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của nhà nước

trong thi hành nhiệm vụ, công vụ nếu phạm một tội đã được Bộ luật hình sự quy định

thì phải chịu TNHS theo quy định tại Điều 2 Bộ luật hình sự năm 1999 (sửa đổi, bổ

sung năm 2009). Việc xử lý TNHS đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của

nhà nước phải tuân theo quy định của pháp luật hình sự và tố tụng hình sự. Đặc thù của

TNHS đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là dấu hiệu bắt buộc về

chủ thể là người có chức vụ, quyền hạn. Trong các quy định về tội phạm cụ thể quy

định về các tội phạm về chức vụ và dấu hiệu bắt buộc về chủ thể là một trong những

yếu tố cấu thành có ý nghĩa định tội danh, và một số điều quy định về dấu hiệu chủ thể

là người có chức vụ, quyền hạn phạm tội có ý nghĩa định khung hình phạt tăng nặng

hoặc giảm nhẹ.

Các quy định của pháp luật hình sự về TNHS đối với người có chức vụ, quyền

hạn trong bộ máy nhà nước nói chung và người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

nói riêng có ý nghĩa góp phần đề cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước trong thực thi công vụ, đồng thời thể hiện tính nghiêm minh của pháp

luật đảm bảo công bằng trong việc truy cứu TNHS đối với cá nhân theo nguyên tắc mọi

công dân đều bình đẳng trước pháp luật, không có ngoại lệ.

1.2. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính

nhà nước

1.2.1. Khái niệm và nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của

người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước

Dưới góc độ khoa học pháp lý, pháp luật được hiểu là hệ thống các quy tắc xử

sự mang tính bắt buộc chung do nhà nước ban hành hoặc thừa nhận và bảo đảm thực

hiện, thể hiện ý chí của giai cấp thống trị, đồng thời là yếu tố điều chỉnh các quan hệ

xã hội nhằm tạo ra một xã hội trật tự, ổn định và phát triển.

Theo đó pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN được hiểu là hệ thống

các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

ban hành theo trình tự, hình thức, thủ tục luật định để điều chỉnh các quan hệ phát sinh

về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước và được bảo đảm thực

hiện bằng biện pháp riêng có của nhà nước, nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức

đứng đầu, lãnh đạo, điều hành có đủ phẩm chất, năng lực đáp ứng yêu cầu của sự

nghiệp đổi mới đất nước, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì

dân.

Pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là bộ phận cấu thành pháp luật về

công chức, công vụ nói riêng và là một trong những bộ phận cấu thành lên hệ thống

pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước bằng hệ thống pháp luật.

Nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước bao gồm:

Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh những vấn đề chung về trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước gồm: định nghĩa, phạm vi tác động,

nguyên tắc xác định trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước;

Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh về quyền và nghĩa vụ của người đứng đầu

cơ quan hành chính nhà nước;

Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước trong tổ chức, điều hành thực hiện chức năng, nhiệm vụ của tổ

chức, cơ quan, đơn vị;

Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước về tổ chức quản lý đội ngũ cán bộ, công chức thuộc quyền;

Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước đối với các quyết định hành chính của mình và của tập thể;

Nhóm quy phạm pháp luật điều chỉnh trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước trong quản lý tài sản công;

Nhóm quy phạm pháp luật về điều kiện bảo đảm thực hiện trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước;

Nhóm quy phạm pháp luật về trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước.

1.2.2. Vai trò của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan

hành chính nhà nước

Pháp luật với tính cách là nhân tố điều chỉnh các quan hệ xã hội có vai trò hết sức

to lớn trong việc duy trì và đảm bảo sự phát triển ổn định của xã hội. Vai trò của pháp

luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN cũng chính là những biểu hiện cụ thể vai trò

của pháp luật đối với nhà nước nói chung và cơ quan hành chính nhà nước nói riêng.

Pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là cơ sở pháp lý xây dựng đội

ngũ cán bộ, công chức lãnh đạo có đủ năng lực phẩm chất đáp ứng yêu cầu của sự

nghiệp đổi mới đất nước, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì

dân.

Trong cơ quan hành chính nhà nước, người đứng đầu cơ quan đóng vai trò trung

tâm, chủ đạo. Bởi lẽ, trong các cơ quan hành chính nhà nước hiện nay đang tồn tại chế

độ tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách trong đó có kế thừa hạt nhân của nguyên tắc chế

độ thủ trưởng hay còn gọi là người đứng đầu cơ quan có vai trò phụ trách mọi hoạt động

thuộc chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước. Người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước là người được giao phó một chức vụ hành chính nhất định (cá

nhân có thẩm quyền quản lý - lãnh đạo cơ quan). Do đó, người đứng đầu cơ quan gánh

vác trách nhiệm công vụ nặng nề theo quy định của Hiến pháp, pháp luật liên quan.

Theo nguyên tắc vận hành của chế độ thủ trưởng, người đứng đầu cơ quan hành chính

nhà nước là một thiết chế trong đó mọi quyết định quan trọng của cơ quan, quyền chỉ

huy cao nhất cũng như toàn bộ trách nhiệm của cơ quan hành chính cụ thể đều thuộc về

người đứng đầu cơ quan. Trong các cơ quan hành chính nhà nước, thủ trưởng cơ quan là

người có nhiều quyền hành song cũng là người chịu trách nhiệm trước cơ quan hành

chính cấp trên, trước các cơ quan quyền lực nhà nước về toàn bộ hoạt động của cơ quan.

Tuy nhiên, một mâu thuẫn xảy ra trong thực tiễn khi áp dụng chế độ trách nhiệm thủ

trưởng đó là quyền hạn được tập trung vào người đứng đầu cơ quan, trách nhiệm được

xác định cụ thể cho người đứng đầu đó nên những chồng chéo, mâu thuẫn về thẩm

quyền giữa người đứng đầu cơ quan với các cá nhân có thẩm quyền khác được giảm

bớt, hiệu quả công việc được nâng cao. Tuy nhiên, trong thực tế, chế độ thủ trưởng cũng

tiềm ẩn những bất lợi trong quá trình thực hiện quyền lực bởi giao cho một cá nhân nhất

định quyền hạn cao nhất của cơ quan Nhà nước dễ dẫn đến hiện tượng độc đoán, chuyên

quyền thậm chí là lạm quyền. Điều này cho thấy để xác định trách nhiệm của người

đứng đầu một cách khoa học và hiệu quả, đảm bảo người đứng đầu cơ quan phát huy

hết vai trò của mình trong quản lý nhà nước thì cần phải có hệ thống pháp luật đủ mạnh.

Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có những

vai trò cơ bản như sau:

Một là, pháp luật thể chế hóa chủ trương của Đảng về trách nhiệm của người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

Chủ trương đường lối của Đảng về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước muốn đi vào cuộc sống thực tế bằng nhiều công cụ, phương tiện

khác nhau, nhưng một trong những công cụ quan trọng nhất có tính bắt buộc chung đối

với toàn xã hội là phải thông qua nhà nước. Nhà nước bằng công cụ riêng có của mình

là pháp luật thể chế hóa những chủ trương đó thành hệ thống quy phạm pháp luật. Hệ

thống quy phạm này điều chỉnh, hiện thực hóa các chủ trương của Đảng về trách nhiệm

của NĐĐCCQHCNN vào đời sống và buộc mọi chủ thể có liên quan phải chấp hành

nghiêm chỉnh. Đồng thời hệ thống quy phạm đó cũng là phương tiện, công cụ hữu hiệu

để xử lý những hành vi vi phạm pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước.

Hai là, pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước là phương tiện xác định cơ sở pháp lý về quyền, nghĩa vụ của người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước đối với cấp trên và đối với nhân dân. Đồng thời bảo đảm trật

tự kỷ cương trong cơ quan hành chính nhà nước. Điều này có ý nghĩa trong việc xác

định mối quan hệ giữa người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước với đội ngũ cán

bộ, công chức thuộc quyền. Bên cạnh đó các quy định pháp luật về trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước tạo hành lang pháp lý trong việc thực

hiện quyền, nghĩa vụ và là cơ sở xác định rõ chức vụ của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước. Đây chính là những quy định pháp luật chứa đựng các quy phạm pháp

luật có ý nghĩa như các tiền đề và căn cứ về trách nhiệm của người đứng đầu. Chỉ khi

nào pháp luật quy định cụ thể về các chức vụ khác nhau trong cơ quan nhà nước, xác

định cụ thể phạm vi thẩm quyền theo chức vụ của người đứng đầu cơ quan nhà nước

với các chức vụ khác trong cơ quan thì mới có thể có cơ sở để phận định trách nhiệm và

phạm vi quyền lực của người đứng đầu cơ quan nhà nước.

Ba là, pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước có vai trò

trong việc bảo đảm nguyên tắc pháp chế XHCN, thể hiện:

Đó là sự tuân thủ nghiêm chỉnh, chính xác và tự giác các quy định pháp luật về

trách nhiệm của người đứng đầu. Hơn bất kể chủ thể nào, pháp luật về người đứng đầu

cơ quan hành chính nhà nước quy định người đứng đầu cơ quan nhà nước phải gương

mẫu trong tổ chức thực hiện pháp luật, các hành vi vi phạm pháp luật về trách nhiệm

của người đứng đầu phải được phát hiện kịp thời, xử lý nghiêm minh và trừng trị đích

đáng. Đồng thời là cơ sở pháp lý đảm bảo cho các cơ quan có chức năng kiểm tra, thanh

tra hành chính tiến hành các hoạt động nghiệp vụ, đảm bảo người đứng đầu cơ quan

phải tuân thủ theo Hiến pháp và các quy định pháp luật có liên quan.

Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước khẳng định

quyền lực của nhà nước trong quản lý hành chính nhà nước - đó là quyền hành pháp,

một trong ba nhánh quyền lực không thể thiếu trong đời sống quyền lực của Nhà

nước. Đồng thời, xác định trách nhiệm kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thực

hiện ba quyền đó nhằm đảm bảo cân bằng quyền lực.

Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước góp phần nâng

cao hiệu quả của hoạt động tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống

một cách chuyên nghiệp nhất bởi hoạt động tổ chức và điều hành được xác định cụ thể

cho các đối tượng là NĐĐCCQHCNN, có trách nhiệm chấp hành pháp luật và tổ chức

thực hiện pháp luật.

Bốn là, pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước là cơ sở

pháp lý cho nhân dân tiến hành các hoạt động giám sát, phản biện xã hội đối với các

hoạt động và chính sách quản lý Nhà nước do người đứng đầu cơ quan thực hiện. Nếu

không có các quy định rõ ràng, cụ thể về trách nhiệm người đứng đầu thì nhân dân

không thể có căn cứ để đi đến các kết luận, kiến nghị về việc xây dựng chính sách, pháp

luật và hoàn thiện chế độ công vụ, hay tố cáo các hành vi quan liêu, lộng quyền của

người thủ trưởng cơ quan hoặc các cán bộ, công chức thuộc thẩm quyền của người đó.

1.3. tiêu chí hoàn thiện và các điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về

trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước

1.3.1. Tiêu chí hoàn thiện

Tiêu chí là những chuẩn mực, dấu hiệu làm căn cứ để nhận biết, xếp loại một

sự vật, hiện tượng. Tiêu chí hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN

là những dấu hiệu, chuẩn mực dựa vào đó để nhận biết, đánh giá được mức độ hoàn

thiện của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là tốt hay chưa tốt, đạt hay

chưa đạt

Xác định tiêu chí hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN có ý

nghĩa hết sức quan trọng cả về lý luận và thực tiễn trong điều kiện xây dựng nhà nước

pháp quyền XHCN, tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính ở nước ta hiện nay.

Để có cơ sở đánh giá, xác định mức độ hoàn thiện của pháp luật về trách nhiệm

của NĐĐCCQHCNN, cần phải dựa vào những tiêu chí xác định về mặt lý thuyết để từ

đó đối chiếu với điều kiện và hoàn cảnh thực tế của từng giai đoạn cụ thể, xem xét một

cách khách quan nhằm rút ra những kết luận, làm rõ những ưu điểm cũng như những

nhược điểm của pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Có thể phân chia các

tiêu chí nêu trên thành 4 loại cơ bản sau đây:

1.3.1.1. Tiêu chí về nội dung

Pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN được coi là hoàn thiện phải đáp

ứng được các tiêu chuẩn về mặt nội dung cơ bản sau đây:

+ Có nội dung phù hợp với quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về trách

nhiệm của người đứng đầu;

+ Phù hợp với các điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội tồn tại một cách khách

quan, tính phù hợp của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu thể hiện sự tương

quan giữa trình độ của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu với sự phát triển

của nền kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội ở mỗi thời kỳ phát triển cũng như hệ thống

pháp luật nói chung, pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu còn phải phản ánh

đúng trình độ phát triển của nền kinh tế xã hội của đất nước.

+ Phù hợp với những nguyên tắc, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền, thể

hiện ở những tiêu chí như tính công khai, minh bạch, dân chủ và xã hội hoá...

+ Phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Tiêu chí này đòi hỏi

pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu phải có sự kế thừa, có chọn lọc kinh

nghiệm của các nước trong việc điều chỉnh bằng pháp luật các quan hệ xã hội phát sinh

trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, đảm bảo cho hệ thống

pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu không mâu thuẫn, chồng chéo với điều

ước quốc tế mà Việt Nam ký kết, gia nhập.

1.3.1.2. Tiêu chí về hình thức

+ Tính toàn diện: Tính toàn diện là tiêu chuẩn cơ bản thể hiện mức độ hoàn thiện

của hệ thống pháp luật. Đây cũng là tiêu chí hàng đầu để đánh giá mức độ hoàn thiện

của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu. Cũng như đối với hệ thống pháp luật,

tính toàn diện là tiêu chuẩn để “định lượng” pháp luật về trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN, có ý nghĩa quan trọng nhằm tiếp tục nghiên cứu để “định tính”

chúng. Tính toàn diện đòi hỏi pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu phải có đầy

đủ các chế định pháp luật phù hợp với đặc trưng của từng loại hình trách nhiệm cụ thể

như: trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hành chính, TNHS, TNVC...và thể hiện thống

nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật tương ứng, đồng thời trong từng chế

định pháp luật đó phải có đầy đủ các quy phạm pháp luật cần thiết.

- Bảo đảm tính minh bạch, hiệu quả và khả thi.

Tính minh bạch của pháp luật được thể hiện ở sự công khai, chính xác, mục đích

rõ ràng của cơ quan ban hành pháp luật và cơ quan tổ chức thực thi pháp luật và quan

trọng hơn đó là gắn với những bảo đảm để người dân có thể tiếp cận với các quy định

của pháp luật để tham gia tích cực vào các quan hệ pháp luật.

Đối với pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN, tính minh bạch bảo đảm

cho người dân giám sát được NĐĐCCQHCNN, bên cạnh đó các cơ quan nhà nước

kiểm soát được hoạt động của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong thực

thi nhiệm vụ, công vụ được giao phó.

Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay tính

minh bạch phải được thể hiện trong quá trình xây dựng ban hành các văn bản quy phạm

pháp luật và thực thi các văn bản quy phạm pháp luật nói chung và các văn bản quy

phạm pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN nói riêng. Trong những năm qua,

các văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN đã được công bố

công khai trên Công báo, trên các phương tiện thông tin đại chúng. Tuy nhiên, với đặc

điểm trình độ dân trí ở nước ta còn chưa cao việc công khai không chỉ dừng ở mức độ

đăng tải trên Công báo và các phương tiện thông tin đại chúng mà cần phải tính đến

việc chuyển tải những nội dung quy định của pháp luật tới từng đối tượng người dân

một cách hữu hiệu nhất thông qua công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật.

Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng các cơ quan hành chính nhà

nước về hình thức và nội dung pháp luật mà còn đánh giá sự tác động của các quy định

pháp luật đối với chính trị, kinh tế - xã hội và hiệu quả của sự tác động đó. Hiệu quả của

pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN chính là khả năng tác động vào các quan

hệ xã hội về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Hiệu quả của pháp luật về trách nhiệm

của NĐĐCCQHCNN phải được đánh giá gắn liền với hiệu quả hoạt động của bộ máy

nhà nước và kết quả chính trị, kinh tế - xã hội mà pháp luật góp phần mang lại, từ đó

cho thấy pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN góp phần nâng cao hiệu quả tổ

chức và hoạt động của nhà nước XHCN, góp phần xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức

có năng lực, phẩm chất đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước

ta hiện nay.

+ Tính đồng bộ: Tính đồng bộ của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu

thể hiện sự thống nhất của nó, đòi hỏi giữa các bộ phận của pháp luật về trách nhiệm

của người đứng đầu không được trùng lặp, chồng chéo hoặc mâu thuẫn với nhau. Tính

đồng bộ của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu thể hiện ở hai mức độ:

ở cấp độ chung, đó là sự đồng bộ giữa các chế định pháp luật tương ứng với các loại

hình trách nhiệm của người đứng đầu (ví dụ trách nhiệm hành chính, TNVC, trách nhiệm dân

sự, TNHS...).

ở cấp độ cụ thể, tính đồng bộ thể hiện sự thống nhất, không mâu thuẫn, không

trùng lặp, chồng chéo trong mỗi chế định pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu

và giữa các quy phạm pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu với nhau.

+ Hình thức văn bản: Văn bản quy phạm pháp luật là hình thức pháp luật tiến bộ

nhất, trong đó được phân ra theo thứ bậc cao thấp khác nhau là Hiến pháp, luật và các

văn bản quy phạm pháp luật dưới luật. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu

được coi là hoàn thiện phải được ban hành dưới hình thức cao là đạo luật mang tính

pháp điển cao. Ngoài ra, các văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệm của người

đứng đầu phải được ban hành đúng thẩm quyền có hình thức kết cấu, bố cục chặt chẽ,

hợp lý.

+ Kỹ thuật lập pháp: Một hệ thống pháp luật hoàn thiện phải được xây dựng ở

trình độ kỹ thuật lập pháp cao, yêu cầu này cũng đúng đối với pháp luật về trách nhiệm

của người đứng đầu. Điều này đòi hỏi quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về

trách nhiệm của người đứng đầu phải được tiến hành theo những nguyên tắc tối ưu, xác

định chính xác cơ cấu nội tại của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu, được

biểu đạt bằng ngôn ngữ pháp lý rõ ràng, cô đọng, lôgíc, chính xác và một nghĩa, đồng

thời mang tính phổ thông và ổn định cao.

1.3.1.3. Tiêu chí về tổ chức thực hiện

+ Tuyên truyền, giáo dục pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu: Pháp

luật về trách nhiệm của người đứng đầu được coi là hoàn thiện không chỉ được thể hiện

ở chỗ được ban hành dưới hình thức một đạo luật mang tính pháp điển cao, mà quan

trọng hơn là đạo luật đó phải đi vào cuộc sống, phải làm cho nhân dân nắm được một

cách đầy đủ và hiểu được nội dung của các văn bản pháp luật về trách nhiệm của người

đứng đầu được ban hành qua các giai đoạn. Muốn vậy, phải “coi trọng công tác giáo

dục, tuyên truyền, giải thích pháp luật” và “cần phải sử dụng nhiều hình thức và biện

pháp để giáo dục và nâng cao ý thức pháp luật... cho nhân dân

+ Đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức: Pháp luật về trách nhiệm của người đứng

đầu được coi là hoàn thiện còn phải được thể hiện thông qua hoạt động thực hiện và áp

dụng pháp luật, trong đó đội ngũ cán bộ, công chức hành chính, do vậy phải nâng cao

trình độ, năng lực, phẩm chất cho đội ngũ cán bộ, công chức hành chính, trước hết là

các công chức giữ vị trí lãnh đạo. Muốn vậy, phải có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng

thường xuyên về chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức hành chính, đẩy

mạnh tiêu chuẩn hoá đội ngũ công chức lãnh đạo, trong đó xác định rõ cả về tiêu chuẩn

chuyên môn, nghiệp vụ và tiêu chuẩn về tác phong, đạo đức, lối sống.

+ Kiểm tra, xử lý trong quá trình thực hiện pháp luật về trách nhiệm của

người đứng đầu: Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu được coi là hoàn thiện

còn được thể hiện thông qua hiệu quả việc kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp

luật về trách nhiệm của người đứng đầu, xử lý vi phạm pháp luật. Phân định rõ chức

năng, thẩm quyền của các cơ quan làm công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện

pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu. Nâng cao năng lực và phẩm chất cho

những người làm công tác này, mở rộng dân chủ, xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát

của các tổ chức chính trị - xã hội và nhân dân, phát hiện kịp thời những khiếm

khuyết, yếu kém, xử lý nghiêm mọi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức nói

chung, công chức lãnh đạo nói riêng.

1.3.2. Các điều kiện bảo đảm hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người

đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước

1.3.2.1. Đảm bảo về chính trị

Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước được đảm bảo

không chỉ bằng sự cam kết hoàn thành trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước với Nhà nước mà còn phụ thuộc vào sự sự quyết tâm của cả hệ thống

chính trị. Trong đó, đóng vai trò quan trọng là đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong quá

trình thể chế hóa quan điểm của Đảng về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước. Đồng thời, Đảng lãnh đạo các cơ quan Nhà nước, cán bộ, công chức

lãnh đạo tuân thủ pháp luật, đảm bảo tối cao việc thực hiện quyền hạn, nhiệm vụ. Đảng

lãnh đạo quá trình xử lý những cán bộ, công chức có hành vi vi phạm pháp luật về trách

nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước. Trên cơ sở tuân thủ các quy định pháp

luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước Đảng lãnh đạo các cơ quan

và cá nhân có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại, tố cáo và xét xử các khiếu kiện đúng

pháp luật, đúng thời hạn.

Bên cạnh việc phát huy vai trò của Đảng, hoạt động Mặt trận tổ quốc và các đoàn

thể quần chúng cũng thể hiện vai trò của mình trong việc đảm bảo pháp luật về trách

nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước đi vào thực tiễn. Sự giám sát của Mặt trận

tổ quốc tạo sức ép của cộng đồng hết sức mạnh mẽ vào quá trình thực thi pháp luật về

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước có vai trò quan trọng để hiện thực

hóa trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Các quyền và nghĩa

vụ cũng như trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trên phương

diện chính trị sẽ được đảm bảo bằng hệ thống giám sát và kết quả giám sát mang tính xã

hội. Đây chính là sự đảm bảo của xã hội dân sự tồn tại song song với Nhà nước pháp

quyền XHCN, duy trì chế độ trách nhiệm và thúc đẩy tính giải trình trong hoạt động của

các cơ quan quyền lực Nhà nước với tinh thần trọng dân, gần dân và có trách nhiệm với

nhân dân. Có thể nói: chế độ trách nhiệm pháp lý cụ thể, rõ ràng và nặng nề của người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước và kiểm tra, giám sát từ phía công chúng đối với

hoạt động của cơ quan hành chính, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là

điều kiện quan trọng để khách quan hóa hoạt động của bộ máy Nhà nước.

Nhận thức một cách thống nhất trong xã hội về pháp luật về trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan nhà nước là một đảm bảo có tính then chốt. Bởi lẽ, nếu như

bản thân người có quyền, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước và nhân dân

không biết mình có quyền và không hiểu mình có những quyền gì và làm thế nào để

thực hiện quyền đó thì cho dù Nhà nước có những ghi nhận pháp lý thì quyền và trách

nhiệm đó cũng không thể đi vào thực tiễn, biến quyền năng đó trở thành là công cụ hữu

hiệu của nền dân chủ được. Điều này phụ thuộc vào nhận thức của từng cá nhân công

dân và trách nhiệm của Nhà nước trong tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật về

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước. Nhận thức đúng sẽ là tiền đề tư

tưởng tác động vào hành vi, tạo nên hành vi tích cực sử dụng quyền một cách hợp pháp

và đòi hỏi Nhà nước có cơ chế để người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước thực

hiện đúng nghĩa vụ trong quản lý.

Tiền đề tư tưởng là một bảo đảm quan trọng cho pháp luật về trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan nhà nước đi vào thực tiễn, đồng thời cũng đóng vai trò quyết

định đến chính người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước để họ triển khai nhiệm vụ,

quyền hạn trong thực tiễn. Đảm bảo về tư tưởng có nhiều nội dung, song đảm bảo quan

trọng là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước, trong tư tưởng của mình hiểu

được họ các quyền năng của họ luôn gắn liền với trách nhiệm và hệ thống các chế tài

với ý nghĩa là những hậu quả bất lợi đối với họ nếu không hoàn thành trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan. Đồng thời, họ sẽ được hưởng các lợi ích tinh thần và vật chất

từ kết quả của hoạt động của toàn cơ quan do họ là người đứng đầu, đặc biệt họ sẽ được

miễn trừ các trách nhiệm pháp lý trong những trường hợp đặc biệt, được Nhà nước bảo

vệ. Ngoài ra, yếu tố dân trí, trình độ văn hóa của người đứng đầu cơ quan hành chính

nhà nước được xác định là một trong những yếu tố quan trọng của việc bảo đảm pháp

luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước có tính khả thi.

1.3.2.2. Đảm bảo về kinh tế

Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước được đảm bảo và

quyết định bởi yếu tố kinh tế. Không thể có sự đảm bảo thực hiện pháp luật về trách

nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước nếu yếu tố kinh tế bị xem là thứ yếu. Pháp

luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước không phải tự nhiên được

triển khai thực hiện trong thực tiễn. Điều quan trọng là pháp luật về trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan nhà nước có được xác định về tầm quan trọng trong các yếu tố

đảm bảo để được đầu tư về kinh tế một cách thỏa đáng hay không. Các thiết bị truyền

thông hiện đại có ưu thế trong việc cung cấp kịp thời và đầy đủ thông tin về pháp luật

về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước đến cộng đồng và cá nhân, tổ

chức. Yếu tố kinh tế và điều kiện đầu tư về vật chất cho việc việc xây dựng hệ thống cơ

sở dữ liệu các văn bản pháp luật của các cơ quan Nhà nước, hệ thống trung tâm và các

cơ quan báo chí và truyền thông hiện đại, có chất lượng sẽ là các điều kiện bảo đảm

hiện thực hóa của một Nhà nước công khai, minh bạch. Bên cạnh đó, để thực hiện pháp

luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước cũng đòi hỏi cơ quan Nhà

nước có được sự đảm bảo về kinh tế cho sự chủ động thực hiện các quy định pháp luật

về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

Như vậy, có thể thấy, để pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan

nhà nước được đảm bảo, yếu tố kinh tế là một điều kiện đảm bảo không thể thiếu và

không thể xem nhẹ, trong đó cần chú trọng tới những vấn đề như: kinh phí cho việc

triển khai tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu

cơ quan nhà nước, kinh phí và cơ sở vật chất cần thiết cho người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước thực hiện các chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm đã được giao

phó v.v…

1.3.2.3. Đảm bảo về pháp lý

Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước chỉ được đảm

bảo bằng hệ thống pháp luật thống nhất, đầy đủ, toàn diện. Cụ thể, các đảm bảo về mặt

pháp lý phải thể hiện trên các phương diện và nội dung như sau:

Thứ nhất, xây dựng hệ thống quy phạm pháp luật đồng bộ trong đó quy định cụ

thể về các nguyên tắc và cơ chế đảm bảo cho việc thực hiện pháp luật về trách nhiệm

của người đứng đầu cơ quan nhà nước. Nhà nước pháp quyền XHCN muốn tồn tại và

phát triển đòi hỏi phải dựa trên cơ sở của một hệ thống pháp luật thống nhất và đồng bộ.

Trong đó, bên cạnh việc quy định các quyền cơ bản của công dân thì việc xác định các

hệ thống quyền và nghĩa vụ của đội ngũ cán bộ, công chức là một việc làm hết sức cần

thiết. Trong đó, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính Nhà nước cần phải

được ghi nhận cụ thể và bảo đảm thực hiện. Quyền hạn của người đứng đầu luôn gắn

liền với các nghĩa vụ và trách nhiệm. Trong hệ thống các quyền hạn, trách nhiệm đó,

nếu quyền hạn và trách nhiệm càng được xác định rõ ràng càng thể hiện tính công khai,

minh bạch, tính dân chủ của của Nhà nước pháp quyền XHCN. Do đó, trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan hành chính Nhà nước nếu được luật hóa cụ thể sẽ là cơ sở pháp

lý chắc chắn cho cơ quan nhà nước, người đứng đầu cơ quan Nhà nước thực hiện các

thẩm quyền hành chính của mình, đồng thời, thiết lập chế độ trách nhiệm để tránh các

hiện tượng lộng quyền, lạm quyền đang xảy ra ở các cơ quan hành chính nhà nước.

Trên cơ sở các đạo luật đó, trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước, các cán bộ, công

chức và cá nhân có thẩm quyền được xác định cụ thể. Từ đó, nhân dân, cán bộ cấp dưới

có cơ sở để yêu cầu người đứng đầu cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện đúng trách

nhiệm đã được quy định trong luật.

Bên cạnh việc ghi nhận trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước, cần xác định rõ ràng phạm vi trách nhiệm và cách thức, thủ tục thực hiện các

trách nhiệm đó. Đây cũng chính là yêu cầu quan trọng đòi hỏi Nhà nước pháp quyền

XHCN phải định ra được hoạt động nào cần phải công khai, hoạt động nào cần phải bí

mật. Việc đánh giá mức độ đảm bảo pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ

quan nhà nước sẽ phụ thuộc vào tính chính xác, rõ ràng của các quy định pháp luật, thời

gian, địa điểm thực hiện chế độ công vụ và các quy trình thủ tục thực hiện rõ ràng chế

độ trách nhiệm đó. Nếu danh mục các trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước không tương ứng với các trình tự, thủ tục và không được điều chỉnh

bằng pháp luật, hoặc điều chỉnh một cách không rõ ràng thì sẽ dẫn đến sự tùy tiện trong

việc thực hiện trách nhiệm của người đứng đầu. Điều này đi ngược với bản chất của

Nhà nước pháp quyền XHCN đó là Nhà nước hạn chế sự tùy tiện. Bên cạnh đó, pháp

luật quy định cụ thể về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước sẽ

hạn chế việc lấy lý do của đặc thù công việc thuộc lĩnh vực hành chính để người đứng

đầu cơ quan hành chính nhà nước tự cho mình có quyền tối thượng trong cơ quan để áp

đặt mệnh lệnh cho các đối tượng dưới quyền của mình. Điều này đòi hỏi pháp luật phải

là một đại lượng công bằng nhất, phân định quyền hạn của cán bộ, công chức dưới

quyền và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

Thứ hai, pháp luật phải tạo cơ sở xác định trách nhiệm của người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước cách công khai, minh bạch gắn với hoạt động của cơ quan

Nhà nước đó. Vai trò của pháp luật với tư cách là một đảm bảo pháp lý đòi hỏi phải tạo

ra được một hệ cơ sở xác định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước trong đó đưa ra các tiêu chí như đảm bảo hoàn thành các chức năng và nhiệm vụ

của cơ quan, lợi ích của cơ quan và mức độ công khai các tiêu chí đó. Cũng cần phải

thấy rằng, tiêu chí xác định sự hoàn thành công việc, trách nhiệm của người đứng đầu

cơ quan hành chính nhà nước luôn luôn tỷ lệ thuận với khả năng hoàn thành nhiệm vụ

của cơ quan. Tuy nhiên, không phải thủ trưởng cơ quan hành chính nào cũng giống

nhau, do đó, hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước sẽ trở nên bị động nếu

pháp luật không xác định được trách nhiệm của từng loại cơ quan hành chính. Theo đó,

tương ứng với từng chế độ công vụ có trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước với những tiêu chí riêng, vừa đảm bảo được tính đặc thù của cơ quan

nhà nước đó, vừa phản ánh được tính phổ biến của trách nhiệm người đứng đầu trong

các cơ quan Nhà nước cơ bản là giống nhau.

Thứ ba, pháp luật phải tạo ra trình tự, thủ tục để người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước thực hiện nhiệm vụ một cách dễ dàng, không bị mất thời gian cũng như

các điều kiện về vật chất khác. Các quy định pháp luật về trách nhiệm của người đứng

đầu cơ quan nhà nước về trình tự, thủ tục là một trong những đảm bảo có hiệu quả nhất

trong hệ thống các đảm bảo pháp lý. Bởi lẽ, nếu chỉ là những ghi nhận về quyền và

nghĩa vụ mà không có các phương thức và cách thức thực hiện theo các giai đoạn cụ

thể, rõ ràng thì trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước mới chỉ

dừng lại trên giấy mà không thể đi được vào cuộc sống. Do đó, trình tự, thủ tục thực

hiện quyền hạn và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước phải được pháp

luật hóa. Chỉ bằng pháp luật, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ

dưới quyền mới có sự sự cam kết không tùy tiện trong việc thực hiện các quyền của

mình trong quản lý hành chính Nhà nước và phải tuân thủ đúng cách thức thực hiện

quyền và trách nhiệm trong thực tiễn đời sống hoạt động quản lý của các cơ quan Nhà

nước có thẩm quyền.

Thứ tư, pháp luật phải tạo ra các thiết chế giám sát đa dạng, làm cơ sở đảm bảo

cho pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước được triển khai

trong thực tiễn. Để đảm bảo pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà

nước được triển khai trong thực tiễn, đòi hỏi pháp luật phải xác định trách nhiệm của

đối tượng chịu sự giám sát là người đứng đầu cơ quan Nhà nước và chính hoạt động của

cơ quan đó. Việc thiết lập các quy định về giám sát đối với hệ thống cơ quan hành chính

Nhà nước phụ thuộc vào hoạt động lập pháp của Quốc hội. Chỉ khi nào cơ quan lập

pháp thấy được vai trò của của các thiết chế giám sát và cụ thể hóa vai trò đó thành các

quy phạm pháp luật thì khi đó, pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan

nhà nước mới thực sự là cơ sở pháp lý cho sự đảm bảo quyền hạn và trách nhiệm của

người đứng đầu nhà nước. Bên cạnh đó, việc triển khai mô hình giám sát mà pháp luật

đã quy định vào thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước cách nghiêm minh, chính xác và

tự giác của các chủ thể có chức năng giám sát sẽ tạo nên sức sống của các quy định

pháp luật về hoạt động giám sát việc thực hiện và đảm bảo pháp luật về trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan nhà nước.

Thứ năm, pháp luật cần cụ thể hóa các biện pháp chế tài đối với cơ quan Nhà

nước, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có hành vi vi phạm pháp luật về

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước. Chế tài là một trong những biện

pháp hữu hiệu nhằm xác định trách nhiệm của các cá nhân, tổ chức và cơ quan Nhà

nước có hành vi vi phạm các quy định pháp luật. Hệ thống các chế tài được xác định

dựa trên các dấu hiệu cụ thể và phải được pháp luật quy định một cách rõ ràng, dễ áp

dụng thì mục đích điều chỉnh của pháp luật mới có hiệu quả trên thực tiễn. Trong lĩnh

vực này, chế tài đối với cơ quan Nhà nước, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước có hành vi vi phạm pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà

nước là những hậu quả bất lợi cho những chủ thể này khi không thực hiện hoặc thực

hiện không đúng các quy định của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ

quan nhà nước. Nó bao gồm tổng thể các biện pháp như bắt buộc thực hiện đúng các

nghĩa vụ phải thực hiện nhưng đã không thực hiện. Cụ thể hơn nữa, các biện pháp chế

tài đối với các cơ quan Nhà nước, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước còn là

TNKL nếu không làm đúng chức trách và TNVC để bồi thường các tổn thất cho các cá

nhân và tổ chức khác. Các biện pháp chế tài này thông thường được xác định trong Luật

bồi thường Nhà nước. Ngoài ra, trong pháp luật hình sự, các chế tài hình sự cũng sẽ là

biện pháp cứng rắn nhất, thể hiện thái độ của Nhà nước đối với các hành vi vi phạm

pháp luật về lĩnh vực cung cấp thông tin. Như vậy, các biện pháp chế tài nếu được quy

định bằng một hệ thống pháp luật đồng bộ và thống nhất sẽ tạo ra những bảo đảm pháp

lý chắc chắn nhất cho việc thực hiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ

quan nhà nước khi chế độ trách nhiệm đã được xác định một cách công khai, minh bạch.

Thứ sáu, pháp luật cần tạo ra hệ thống đảm bảo cho cá nhân, tổ chức thực hiện

quyền khiếu nại, khởi kiện ra tòa khi người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước vi

phạm pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước. Đồng thời xác

định sự vào cuộc của các cơ quan điều tra đối với các vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp

luật hình sự. Giải quyết các khiếu nại và xét xử đối với các khiếu kiện của cá nhân là

trách nhiệm của nhà nước, các cơ quan Nhà nước và cán bộ, công chức, thẩm phán có

thẩm quyền. Việc giải quyết nhanh gọn, đúng pháp luật về nội dung và thời hạn cũng

như tuân thủ về thủ tục pháp lý thể hiện được tính công khai, minh bạch trong hoạt động

của cơ quan Nhà nước. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước

chỉ được khẳng định là được đảm bảo khi các xung đột về quyền và trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước với cấp dưới, với công dân bằng các con

đường giải quyết chính thống. Thông qua giải quyết các khiếu nại và xét xử khiếu kiện,

Nhà nước nắm được nhu cầu và bức xúc của công dân đối với chính sách pháp luật, đối

với hành vi công vụ của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước để trên cơ sở đó,

có các biện pháp sửa đổi pháp luật, chấn chỉnh hoạt động công vụ của người đứng đầu

cơ quan hành chính nhà nước có hành vi vi phạm nhằm thực hiện tốt nghĩa vụ, trách

nhiệm, quyền hạn của người đó với các chủ thể khác.

1.3.2.4. Đảm bảo về cơ cấu tổ chức và nguồn nhân lực

Đảm bảo pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước đòi hỏi

Nhà nước có một cơ cấu tổ chức hợp lý và nguồn nhân lực dồi dào cho vị trí lãnh đạo cơ

quan - người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Muốn vậy, việc tìm nhân sự cho

vị trí là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cần chú trọng tới các yếu tố cơ

bản như tố chất và chuyên nghiệp hóa. Cụ thể, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước phải có được chuyên nghiệp hóa về tố chất, năng lực, chuyên nghiệp hóa đội ngũ,

chuyên nghiệp hóa nhân tài, chuyên nghiệp hóa công tác quản lý (chuyên nghiệp hóa

chức trách), chuyên nghiệp hóa về một lĩnh vực nhất định. Trong đó, yếu tố về tố chất

của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước như tố chất chính trị, tố chất nghiệp

vụ, tố chất đạo đức, tố chất văn hóa, tố chất thể lực (điều kiện sức khỏe) cùng với năng

lực chính trị, năng lực tư duy, năng lực đưa ra các quyết định khoa học, năng lực quản

lý theo pháp luật là các yếu tố có tính quyết định đến việc đảm bảo pháp luật về trách

nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước từ góc độ nguồn nhân lực.

Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nhấn mạnh: “cán bộ là cái gốc của mọi công việc,

công việc thành công hoặc thất bại đều do cán bộ tốt hay kém”. Do đó, người đứng đầu

cơ quan hành chính nhà nước có vai trò hết sức quan trọng trong việc tổ chức và triển

khai các công việc của cơ quan. Mọi hoạt động của cơ quan đều được thực hiện thông

qua các hành vi thực tế của của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước và được

tiến hành theo các quy trình, thủ tục nhất định. Trong hệ thống nguồn nhân lực, người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước luôn ở vị trí trung tâm nên yêu cầu về tố chất và

năng lực của người đứng đầu cơ quan phải cao hơn những thành viên khác trong ban

lãnh đạo vì chỉ có như vậy, người đứng đầu mới có uy tín và phát huy được sự ảnh

hưởng của mình trong công việc. Bên cạnh đó, đội ngũ cán bộ trong cơ quan cũng là các

chủ thể tham gia với sự phân công, phối hợp do người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước là tổng đạo diễn. Do đó, nếu lực lượng tham gia quá mỏng, trình độ năng lực yếu

kém, sự tham gia rời rạc thì hoạt động quản lý của người đứng đầu cơ quan hành chính

nhà nước sẽ gặp phải khó khăn và khó đảm bảo được chất lượng và tiến độ. Do đó, để

đảm bảo pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan nhà nước được triển

khai có hiệu lực thì một yêu cầu quan trọng đó là xác định hợp lý điều kiện về nguồn

nhân lực. Cụ thể, nguồn nhân lực phải mang tính chuyên nghiệp, mạnh về chất lượng,

đủ về số lượng, có sự am hiểu sâu sắc về chuyên môn để hoàn thành tốt nhiệm vụ, ngoài

ra phải nắm chắc các quy định pháp luật và quy chế pháp lý của cán bộ, công chức, các

quy định pháp luật liên quan đến chế độ công vụ và chế độ của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước. Ngoài ra cần xây dựng các lực lượng hỗ trợ và các nguồn nhân

lực từ bên ngoài để luôn luôn có sự thích ứng linh hoạt về nhu cầu quy hoạch, sử dụng

và bổ nhiệm cán bộ, công chức thành người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

1.4. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính

nhà nước của một số nước trên thế giới

Xuất phát từ yêu cầu nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà

nước, hầu hết các nước trên thế giới đều quan tâm tới việc thiết kế bộ máy hành chính

nhà nước và xây dựng đội ngũ công chức hành chính theo hướng tinh gọn và chuyên

nghiệp. đặc biệt vấn đề trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính luôn

được quan tâm. Pháp luật các nước trên thế giới đều quy định về trách nhiệm của người

đứng đầu các cơ quan hành chính nhằm tạo cơ sở pháp lý cho người đứng đầu các cơ

quan hành chính thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ, quyền hạn được pháp luật quy định và

gánh chịu hậu quả pháp lý bất lợi khi vi phạm pháp luật trong thực thi công vụ. Các văn

bản pháp luật quy định về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN cũng rất đa dạng trên các

phương diện khác nhau.

1.4.1. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính

nhà nước Trung quốc

Trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN ở Trung quốc gắn với đặc điểm của hệ thống

công vụ Trung Quốc:

Đội ngũ công chức trong đó có NĐĐCCQHCNN không “ trung lập về chính trị”

mà phải phục tùng đường lối chính trị của Đảng. NĐĐCCQHCNN đều là Đảng viên

đảng Cộng sản. Công chức trong đó có người đứng đầu các cơ quan hành chính được

coi là “người đầy tớ của nhân dân”, lấy việc bảo vệ ngày càng tốt hơn lợi ích của đất

nước và toàn tâm toàn ý phục vụ nhân dân trở thành nguyên tắc hoạt động công vụ. ở

Trung Quốc, NĐĐCCQHCNN chịu sự quản lý của hai cơ quan: ban Tổ chức Trung

ương Đảng có vai trò quản lý bao trùm toàn bộ đội ngũ công chức nói chung và Bộ

Nhân sự - cơ quan chuyên trách của Chính phủ. Chế độ công chức của Trung Quốc nói

chung và chế độ đối với NĐĐCCQHCNN nói riêng vừa phải chịu sự lãnh đạo của Đảng

đối với công tác nhân sự, vừa phải duy trì sự quản lý dựa trên cơ sở các quy định của

pháp luật đối với công chức và NĐĐCCQHCNN.

Năm 2006 Luật Công chức ra đời đánh dấu bước phát triển trong quá trình hoàn

thiện pháp luật về công chức nói chung và NĐĐCCQHCNN nói riêng đáp ứng yêu cầu

phát triển của Trung Quốc trong bối cảnh hội nhập quốc tế. Việc cạnh tranh để bổ

nhiệm vào vị trí lãnh đạo đã được triển khai cả nước. Từ năm 2000 đến nay Trung Quốc

đã triển khai cho 40 vạn người dự thi (chiếm 30% tổng số công chức). Mỗi vị trí có tiêu

chuẩn, điều kiện đã được quy định. Bộ Nhân sự phải gương mẫu làm gương cho các Bộ

khác thực hiện. Điều này, một mặt vừa tránh được tình trạng sống lâu lên lão làng, vừa

tránh được tình trạng chạy chức, mặt khác, khuyến khích được sự vươn lên của công

chức có tài, bảo đảm tính tích cực tham gia hoạt động quản lý của công chức thực sự có

năng lực. Việc bổ nhiệm công chức vào chức trưởng phòng, phó phòng, vụ trưởng, phó

vụ trưởng, cục trưởng, phó cục trưởng đều phải thông qua thi, theo đó tất cả mọi người

có đủ điều kiện để tham gia thi tuyển ứng với từng chức vụ nhất định thì đều có thể

tham gia thi tuyển. Tuy nhiên, tuỳ từng chức vụ mà có thể lựa chọn các đối tượng dự thi

là người trong ngành hoặc ngoài ngành. Người dự thi ở cương vị cao hơn có thời gian

giữ chức vụ cũ ít nhất là 3 năm.

Một yếu tố quan trọng khác trong cải cách công vụ ở Trung quốc là chuyển đổi

truyền thống quản lý nhà nước từ chế độ nhân trị sang chế độ luật trị. Qui chế tạm thời

đòi hỏi: các cán bộ lãnh đạo nhà nước không được trực tiếp giám sát các thành viên

trong gia đình hoặc ngươì thân của mình, người trong cùng một gia đình hoặc nội tộc

nên tránh nắm giữ các cương vị lãnh đạo tại quê hương mình (chỉ đối với các cấp địa

phương); khuyến khích luân chuyển cán bộ lãnh đạo trong chính phủ hoặc giữa các cơ

quan của chính phủ, các viện hay các công ty quốc doanh. Các biện pháp trên đã được

đưa ra với hi vọng có thể ngăn chặn được chế độ gia đình trị, chế độ bảo trợ, tham ô và

các hành vi sai trái khác.

Theo quy định của Pháp luật Trung Quốc mức phải chịu trách nhiệm của quan

chức có thể được chia thành 4 cấp: Một là, TNHS, đây là hình thức chịu trách nhiệm

nặng nhất. Quan chức rơi vào cấp này có nghĩa là đã động đến luật hình sự; Hai là,

trách nhiệm hành chính, mặc dù hành vi của quan chức chưa động tới luật hình sự

nhưng cũng đã vi phạm luật hành chính có liên quan, chính vì thế mà phải gánh vác

trách nhiệm hành chính; Ba là, trách nhiệm chính trị hay còn gọi trách nhiệm kỉ luật,

mặc dù quan chức không vi phạm pháp luật nhưng đã vi phạm các quy định của điều lệ

Đảng hoặc các quy định của kỉ luật, phải chịu xử phạt về kỉ luật Đảng thậm chí bị bãi

miễn chức vụ; Bốn là, trách nhiệm đạo nghĩa, lương tri, mặc dù hành vi của quan chức

chưa cấu thành nên ba trường hợp nói trên nhưng do nhân viên, cấp dưới của quan chức

đó không làm tròn phận sự trong công việc hoặc có nhiều sai phạm trong công việc, gây

bất bình trong nhân dân, xuất phát từ đạo nghĩa mà quan chức đó chủ động từ chức -

đây chính là nhận lỗi từ chức. Tuy nhiên, hiện nay ở Trung Quốc, số các quan chức chủ

động nhận lỗi từ chức không phải là nhiều, đại đa số đều là bị ép từ chức do phải chịu

áp lực của cấp trên.

Hiện nay, Trung Quốc đang khẩn trương hoàn thiện chế độ chất vấn trách nhiệm

quan chức, nhiều tỉnh, thành phố, địa phương của Trung Quốc đã có những quy định cụ

thể về “nhận lỗi từ chức”. Chẳng hạn như thành phố Thâm Quyến đã soạn thảo “Quy

chế phòng chống tội phạm lợi dụng chức quyền” và quy định hai trường hợp quan chức

phải nhận lỗi từ chức:

- Để cho cấp dưới hoặc người thân, họ hàng liên tục hoặc nhiều lần có những

hành vi vi phạm pháp luật, gây ra ảnh hưởng nghiêm trọng thì sẽ phải chịu trách nhiệm

lãnh đạo;

- Biết rõ những hành vi vi phạm pháp luật của vợ, con hay cấp dưới nhưng không

can thiệp, gây ra ảnh hưởng nghiêm trọng.

Ngòai ra, Quy chế này còn quy định, các quan chức đảm nhiệm chức vụ lãnh đạo

lợi dụng chức quyền can thiệp hoặc nhúng tay vào việc đấu thầu, mời thầu các công

trình xây dựng, kinh doanh, chuyển nhượng quyền sử dụng đất để kiếm lời cho bản thân

hoặc người thân, tình tiết nghiêm trọng sẽ bị miễn chức, nếu tình tiết cấu thành mức

phạm tội sẽ căn cứ vào luật để truy cứu TNHS. Điều đáng nói là hầu hết các quan chức

Trung Quốc “nhận lỗi từ chức” đều là do để xảy ra các sự cố gây ảnh hưởng nghiêm

trọng đến tính mạng của người dân. Tuy nhiên hiện nay “nhận lỗi từ chức” còn đang chỉ

bó hẹp trong lĩnh vực sự cố an toàn, dư luận Trung Quốc kêu gọi các quan chức lãnh

đạo các lĩnh vực khác cũng đều phải chấp hành quy định “nhận lỗi từ chức”.

1.4.2. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính

nhà nước Anh

Vương quốc Anh là một nền dân chủ nghị viện, vận hành theo chế độ quân chủ

lập hiến.

Nữ hoàng là nguyên thủ quốc gia, còn Thủ tướng - do Nữ hoàng bổ nhiệm - trên

thực tế là lãnh đạo chính trị ở Vương quốc Anh và đảm nhận cương vị người đứng đầu

Chính phủ Hoàng gia.

Là quốc gia xây dựng chế độ công vụ và công chức nhà nước sớm nhất và được

xem là đại diện cho chế độ công chức của các nước phương Tây. Pháp luật về trách

nhiệm của NĐĐCCQHCNN của Anh được xây dựng và thực thi gắn với những đặc thù

của thể chế nhà nước theo mô hình Quân chủ lập hiến.

Các quy định về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN xác định rất rõ trách nhiệm

của Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng và Thị trưởng.

Hoạt động của Chính phủ Anh do các bộ triển khai, những bộ trưởng cao cấp mà

điều hành các bộ thường được gọi là quốc vụ khanh. Các bộ trưởng chịu trách nhiệm

trước Thủ tướng về hoạt động của bộ mình.Các thứ trưởng chịu trách nhiệm về từng

lĩnh vực hoạt động cụ thể của một bộ và có trách nhiệm báo cáo trước bộ trưởng.

Thị trưởng được bầu trực tiếp vì vậy trách nhiệm của Thị trưởng được quy định

chặt chẽ bảo đảm Thị trưởng là người điều hành chính quyền địa phương và chịu trách

nhiệm trước cử tri.

Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính của Anh

cũng giống như các nước có nền hành chính phát triển là đề cao trách nhiệm cá nhân

của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Chế định từ chức được quy định rõ

ràng và có cơ chế thực thi hiệu quả trên thực tế

1.4.3. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính

nhà nước Hoa Kỳ

Chế độ Tổng thống của nước Mỹ là một trong những mô hình đề cao trách nhiệm

cá nhân người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Nhiệm vụ hàng đầu của Tổng

thống được quy định trong Hiến pháp là bảo vệ Hiến Pháp và thực thi luật pháp do

Quốc hội ban hành. Để gánh vác trách nhiệm này, tổng thống chủ trì ngành hành pháp

của chính quyền liên bang - một tổ chức rộng lớn gồm tới bốn triệu người, trong đó có

một triệu quân nhân tại ngũ. Ngoài ra tổng thống còn có những quyền quan trọng về lập

pháp và tư pháp. Trong bản thân ngành hành pháp, tổng thống có những quyền hạn rộng

lớn để điều hành công việc quốc gia và các hoạt động của chính quyền liên bang. Tổng

thống có thể ban hành các quy định, quy chế và chỉ thị, được gọi là những chế tại hành

pháp, có hiệu lực bắt buộc của luật pháp đối với các cơ quan liên bang mà không cần có

sự tán thành của Quốc hội. Là tổng chỉ huy của các lực lượng vũ trang Hợp chủng quốc

Hoa Kỳ, tổng thống cũng có thể huy động các đơn vị Cận vệ quốc gia của bang phục vụ

cho liên bang. Trong thời gian chiến tranh hay trong tình trạng khẩn cấp quốc gia, Quốc

hội có thể trao cho tổng thống những quyền hạn thậm chí còn rộng hơn nữa để điều

hành nền kinh tế quốc dân và bảo vệ an ninh của Hợp chủng quốc.

Một trong những đặc điểm nổi bật của các quy định pháp luật về trách nhiệm

của Tổng thống - người đứng đầu ngành hành pháp là Tổng thống có quyền bổ nhiệm

người đứng đầu tất cả các bộ và các cơ quan hành pháp, cùng hàng trăm quan chức

khác, việc bổ nhiệm bộ trưởng được Thượng viện phê chuẩn.

Các quy định đảm bảo cho việc điều hành của Tổng thống tập trung, thống nhất

và trách nhiệm cao của Tổng thống đối với việc quản lý điều hành trong phạm vi nhiệm

vụ, quyền hạn của mình.

Các bộ trưởng chịu trách nhiệm trước người bổ nhiệm - Tổng thống. Tương đồng

với pháp luật các nước có nền hành chính phát triển, chế định từ chức cũng được quy

định rõ ràng và có cơ chế thực thi trên thực tế đối với người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước Mỹ.

Mỹ là một quốc gia đô thị hóa cao độ, với khoảng 80% dân số hiện sống ở khu

vực đô thị, vì vậy chính quyền các thành phố hết sức quan trọng trong bộ máy nhà nước

Mỹ. Mô hình Thị trưởng là mô hình đề cao trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước được áp dụng ở Mỹ.Công việc điều hành các thành phố lớn ở

Mỹ vô cùng phức tạp. Chỉ nói riêng về mặt dân số, thành phố New York có số dân lớn

hơn 41 trong 50 bang. Người ta thường nói rằng sau chức vụ tổng thống, vị trí lãnh đạo

khó khăn nhất đất nước là vị trí thị trưởng thành phố New York.

Các loại hình chính quyền thành phố trên toàn quốc khác nhau rất nhiều. Tuy

nhiên, hầu như tất cả các chính quyền đều có một loại hội đồng trung tâm nào đó do cử

tri lựa chọn bầu ra, và một quan chức điều hành được sự hỗ trợ của những người đứng

đầu các sở (ban, ngành) để giải quyết các vấn đề của thành phố.

Có ba dạng tổng quát của chính quyền thành phố: thị trưởng - hội đồng, ủy ban

và nhà quản lý thành phố. Đây là những hình thái thuần tuý; nhiều thành phố đã phát

triển một mô hình kết hợp hai hay ba hình thái đó. Tuy được thiết kế theo mô hình nào

thì việc đề cao trách nhiệm cá nhân người đứng đầu và việc giám sát đối với người đứng

đầu được quy định rất rõ nét.

Thị trưởng - Hội đồng: Đây là hình thái lâu đời nhất của chính quyền thành phố

tại Hợp chủng quốc, và cho tới đầu thế kỷ XX, nó được hầu hết các thành phố ở Mỹ áp

dụng. Cơ cấu của nó tương tự cơ cấu của chính quyền bang và quốc gia, với một thị

trưởng đắc cử là người đứng đầu ngành hành pháp, và một hội đồng được bầu ra, đại

diện cho các vùng lân cận, hình thành nên ngành lập pháp. Thị trưởng bổ nhiệm những

người đứng đầu các sở của thành phố và các quan chức khác, đôi khi với sự phê chuẩn

của hội đồng. Thị trưởng có quyền phủ quyết các sắc lệnh của thành phố và thường

xuyên chịu trách nhiệm chuẩn bị ngân sách của thành phố. Hội đồng thành phố phê

chuẩn các sắc lệnh, các luật lệ của thành phố, ấn định thuế suất trên tài sản và phân chia

ngân sách giữa các ngành khác nhau của thành phố.

Uỷ ban: Hình thái này kết hợp hai chức năng lập pháp và hành pháp trong một

nhóm quan chức, thường là ba người hay nhiều hơn, được bầu ra trên phạm vi toàn

thành phố. Mỗi ủy viên của ủy ban này giám sát hoạt động của một hay nhiều sở của

thành phố. Một người được chỉ định là người đứng đầu của tổ chức này và thường

được gọi là thị trưởng, mặc dù quyền lực của thị trưởng chỉ tương đương quyền của

các ủy viên đồng nhiệm khác trong ủy ban.

Nhà quản lý thành phố: Nhà quản lý thành phố là một sự đáp ứng đối với tình

trạng ngày càng phức tạp của các vấn đề đô thị đòi hỏi có sự tinh thông về quản lý mà

thường không có được ở các quan chức được bầu chọn. Giải pháp cho vấn đề đó là ủy

thác hầu hết quyền hành pháp, bao gồm việc cưỡng chế thực thi pháp luật và việc cung

cấp các dịch vụ, cho một nhà quản lý thành phố có tính chuyên nghiệp, có kinh nghiệm

và được đào tạo cẩn thận.

Phương án nhà quản lý thành phố đã ngày càng được nhiều thành phố chấp nhận.

Theo phương án này, một hội đồng nhỏ được bầu ra để soạn thảo các sắc lệnh cũng như

hệ chính sách của thành phố, nhưng hội đồng này sẽ thuê một nhà quản lý hành chính

được trả lương, còn gọi là nhà quản lý thành phố, để thực thi các quyết định của hội

đồng. Nhà quản lý lập ra ngân sách thành phố và giám sát hầu hết các sở. Nhiệm kỳ của

nhà quản lý phụ thuộc vào sự tín nhiệm của hội đồng.

1.4.4. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính

nhà nước Nhật Bản

Chế độ công chức của Nhật Bản trong đó có chế độ trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN được xây dựng muộn hơn các nước tư bản phương Tây. Thang 10

năm 1947, Chính phủ Nhật Bản đặt ra Luật công chức nhà nước. Sau đó Quốc hội và

Nội các lại lần lượt ban bố Luật tổ chức hành chính nhà nước (7.1948); và Điều lệ riêng

về giáo dục công chức (1.1949); Luật lương bổng của viên chức nói chung (4.1950);

Luật công chức địa phương (12. 1950); Pháp lệnh liên quan đến việc đối xử với các

công chức trong nền công vụ làm việc cho các tổ chức quốc tế (12.1970); Điều khoản

bổ sung của Luật công vụ quốc gia về hệ thống giới hạn tuổi đối với quan chức chính

phủ (6. 1981). Tháng 5. 1992 hệ thống làm việc năm ngày trong tuần đối với công chức

nhà nước có hiệu lực. Cơ quan Nhân sự đã quy định nhiều quy tắc cụ thể quy định chế

độ đối với công chức nói chung và người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nói

riêng, hình thành mọt chế độ công chức hiện đại đồng bộ và khá hoàn chỉnh, trong đó

vấn đề trách nhiệm trong thi hành công vụ của công chức được xác định hết sức chặt

chẽ.

Một trong những đặc điểm nổi bật của nền công vụ Nhật Bản là trách nhiệm

trong nền công vụ nói chung và trong từng tổ chức cụ thể của công chức được xác định

rõ. Mỗi công chức trong đó có công chức lãnh đạo phải đặt mình trong hệ thống công

vụ nói chung và phải có ý thức phối hợp liên ngành, liên bộ.

Trong các năm từ 1981 đến 1994 đã có 172 luật liên quan đến cải cách quản lý

hành chính được thông qua.Tháng 10-1996, Nhật Bản thành lập Hội đồng Cải cách

hành chính và cải cách cơ cấu để tiến hành nghiên cứu, soạn thảo một báo cáo để trình

lên Chính phủ. Hơn một năm sau, tháng 12-1997, bản báo cáo cuối cùng của Hội đồng

đã hoàn tất và được Chính phủ thông qua. Dựa vào kết quả khảo sát, nghiên cứu trên,

tháng 6-1998, Nhật Bản đã ban hành một đạo luật (cơ bản) về cải cách cơ cấu Chính

phủ Trung ương và lập ra Ban Chỉ đạo Cải cách cơ cấu Chính phủ Trung ương. Trên cơ

sở Luật Cải cách Chính phủ, Nhật Bản đã ban hành liên tiếp 17 luật về tổ chức, hoạt

động của các cơ quan trung ương và cơ quan hành chính độc lập (7-1999), 61 luật quy

định vai trò, chức năng của các bộ và các cơ quan mới dự kiến sẽ thành lập (12-1999)

và 90 nghị định của Chính phủ về tổ chức bên trong của các bộ, các hội đồng và các tổ

chức khác (5-2000). Sau gần 4 năm tiến hành từng bước những công việc trên, một bộ

luật cơ bản, các luật khác và nhiều văn bản dưới luật về cải cách hành chính và cơ cấu

của Nhật Bản đã lần lượt được ban hành và tất cả bắt đầu có hiệu lực từ ngày 6-1-2001.

Với việc ban hành một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật như vậy, cuộc cải cách

hành chính và cơ cấu tại Nhật Bản, về cơ bản được xem là thành công. Các tổ chức lâm

thời được lập ra để làm nhiệm vụ cải cách đã hoàn thành công việc và đã giải tán.

Mục tiêu cải cách của Nhật Bản là xây dựng một chính phủ có bộ máy gọn nhẹ,

hiệu quả; hoạch định được những chính sách mang tầm chiến lược, toàn diện để đáp

ứng với sự thay đổi thường xuyên của tình hình; có những quan điểm linh hoạt, mềm

dẻo để quản lý tốt những vấn đề khẩn cấp, bất thường và có những quan điểm rõ ràng,

thể hiện tinh thần trách nhiệm cao đối với nhân dân.

Nội dung cơ bản của cải cách cơ cấu ở Nhật Bản là tăng cường sự lãnh đạo của

Thủ tướng và Nội các; tổ chức lại các bộ theo hướng giảm số lượng các bộ, tăng cường

vai trò tập trung quyền lực cho Thủ tướng; xây dựng hệ thống các cơ quan hành chính

độc lập.

Phương pháp thực hiện cải cách là quy định rõ phạm vi thẩm quyền của các bộ

và thiết kế những thủ tục chặt chẽ để phối hợp công tác giữa các bộ; thiết lập một hệ

thống tổ chức để đánh giá giá trị, đánh giá chính sách và đặc biệt là xây dựng các bộ

phận thông tin mạnh; tách bộ phận kế hoạch, hoạch định chính sách khỏi các cơ quan có

chức năng tổ chức, thực hiện và tư nhân hóa những công việc có thể tư nhân hóa được.

Để xác định trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN Nhật Bản đã xác định những

quan điểm chỉ đạo và nguyên tắc cơ bản làm căn cứ cho việc sắp xếp, thành lập các bộ

mới và xây dựng cơ chế phối hợp giữa các bộ là, tách chức năng soạn thảo chính sách

và lập kế hoạch khỏi chức năng thực hiện chính sách; tăng cường sự hợp tác giữa các bộ

phận soạn thảo và thực thi chính sách của Chính phủ trên cơ sở xác định rõ trách nhiệm

của từng bên và thiết lập bộ phận để đánh giá chính sách. Một trong những nguyên tắc

thành lập bộ mới ở Nhật bản đó là xác định rõ trách nhiệm từng Bộ và người đứng đầu

các Trên cơ sở những quan điểm, nguyên tắc đó, bộ máy Chính phủ ở trung ương hiện

nay đã được thu gọn đáng kể, từ 23 bộ và một văn phòng xuống còn 12 bộ và một văn

phòng.

Các quy định pháp luật về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước Nhật Bản hiện

nay tăng cường quyền lực cũng như làm rõ trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ đối

với các Bộ. Thủ tướng có thể khởi xướng các chính sách và thông qua Ban Thư ký Nội

các cùng Văn phòng Nội các (với vai trò, vị trí đã được nâng lên và chính sách cho phép

thu hút, điều động nhân tài từ các bộ) để hình thành các chính sách đó và tăng cường bổ

nhiệm các chức vụ chính trị tại các bộ. Đây là những biện pháp nhằm tập trung quyền

lãnh đạo, tăng cường vai trò của Thủ tướng. Trước đây, các chính sách nói chung được

đề xuất từ các bộ, đến nay những chính sách quan trọng có tầm chiến lược chủ yếu sẽ

được đề xuất từ Thủ tướng. Trước đây, không có chính trị gia trong hệ thống hành

chính, nay trung bình mỗi bộ có 5 chức vụ chính trị: một số thứ trưởng được chọn trong

số các đại biểu Quốc hội và được chỉ định vào Văn phòng Nội các và các bộ, có vị trí

dưới bộ trưởng và trên các thứ trưởng phụ trách hành chính, có quyền thay bộ trưởng và

chịu một phần trách nhiệm quan trọng của bộ. Một hệ thống các trợ lý chính trị của bộ

trưởng cũng đã được chỉ định vào các bộ tham gia hoạch định chính sách và những công

việc liên quan đến chính trị. Một trong những điểm nổi bật của cải cách hành chính

Nhật Bản là đề cao vai trò, trách nhiệm của Phủ Nội các, Ban Thư ký nội các. Đây là

mô hình bảo đảm trách nhiệm của Thủ tướng đặc biệt là trách nhiệm điều hành Chính

phủ.

Bộ máy Chính phủ Nhật bản gồm 12 Bộ, bộ máy còn lại của Chính phủ Nhật

Bản đặt tại Phủ Nội các do Thủ tướng trực tiếp chỉ đạo. Phủ Nội các có hai cơ quan

khác nhau: Ban Thư ký Nội các và Văn phòng Nội các đều có chức năng giúp việc cho

Thủ tướng, quan hệ chặt chẽ với nhau, trong đó Văn phòng Nội các là cơ quan hỗ trợ

hành chính cho Ban Thư ký Nội các. Ngoài ra, tại đây còn có các cơ quan khác như Cục

Pháp chế Nội các và Hội đồng An ninh Nhật Bản. Ban Thư ký Nội các là cơ quan hoạch

định và điều phối có quyền lực để hỗ trợ trực tiếp cho Thủ tướng: hoạch định các chính

sách cơ bản để quản lý đất nước; chịu trách nhiệm về chương trình nghị sự của Nội các

và những vấn đề chung liên quan đến Nội các; phối hợp và lồng ghép các biện pháp

quản lý của các bộ; thu thập, điều tra những thông tin liên quan đến chính sách quan

trọng của Nội các. Chức năng hoạch định chính sách và điều phối toàn diện của Ban

Thư ký nội các đã thực sự được củng cố nhờ sự cải cách về tổ chức.

Văn phòng Nội các là cơ quan hành chính có vai trò kép. Một mặt, có trách

nhiệm hỗ trợ cho Nội các (trong vai trò này, Văn phòng Nội các có vị trí cao hơn so với

các bộ); mặt khác, Văn phòng Nội các được xếp ngang các bộ trong việc tiếp nhận, xử

lý các vấn đề của các cơ quan trong bộ máy hành chính. Văn phòng Nội các có nhiều

hội đồng chuyên môn như Hội đồng chính sách kinh tế và tài chính; Hội đồng nghệ

thuật, khoa học và công nghệ; Hội đồng bình đẳng giới; Hội đồng phòng chống thiên

tai; ủy ban năng lượng nguyên tử và một cơ quan đặc biệt phụ trách những vấn đề của

Hoàng gia. Ngoài ra, Văn phòng Nội các còn có một số cơ quan độc lập như: Cục

Phòng vệ, ủy ban an toàn công cộng quốc gia, Cơ quan giám sát tài chính (thanh tra,

giám sát mọi vấn đề về tài chính), Cục Nhân sự quốc gia. Văn phòng Nội các là cơ quan

phối hợp toàn diện về chính sách kinh tế, tài chính; nghệ thuật và khoa học - công nghệ;

phòng chống thiên tai; bình đẳng giới, phát triển vùng Ô-ki-na-oa và Hô-kai-đô...

Trong việc ban hành các quyết định quản lý, chức năng soạn thảo các văn bản

quy phạm pháp luật chủ yếu thuộc về các bộ, Văn phòng Nội các và Ban Thư ký Nội

các (thực tế, 90% các dự thảo luật do các cơ quan này đề xuất, soạn thảo; 10% còn lại

do các đại biểu Quốc hội đề xuất và soạn thảo). Chức năng thẩm định văn bản quy

phạm pháp luật được thực hiện tập trung, chủ yếu thuộc về Cục Pháp chế Nội các (Cục

này là một cơ quan độc lập, đặt tại Phủ Nội các, do người có chức vụ tương đương Bộ

trưởng nhưng không phải là chính trị gia đứng đầu) và Ban Thư ký Nội các. Bộ Tư pháp

không có chức năng thẩm định các văn bản luật, trừ những nội dung liên quan đến lĩnh

vực quản lý của bộ. Quy trình xây dựng và trình, ban hành các văn bản luật được quy

định chặt chẽ, bao gồm nhiều bước rất cụ thể:

Bước 1, các văn bản dự thảo luật do các bộ soạn thảo sẽ được chuyển tới Cục

Pháp chế Nội các để thẩm tra, nghiên cứu, lấy ý kiến các cơ quan liên quan và trình lên

Ban Thư ký Nội các.

Bước 2, Ban Thư ký Nội các xem xét các văn bản dự thảo đó và có quyền quyết

định việc trình Nội các hoặc đình lại. Bộ trưởng chủ trì việc dự thảo luật phải có tờ trình

Thủ tướng, xin trình bày dự luật trước Nội các và đích thân trình bày trước Nội các. Nếu

được 100% thành viên Nội các nhất trí, dự thảo được thông qua sẽ được trình Quốc hội.

Bước 3, Hội nghị toàn thể của Quốc hội thông qua dự án luật. Trong trường hợp

có vấn đề cần xem xét thêm, dự thảo sẽ được chuyển đến ủy ban chuyên trách của Quốc

hội để thẩm định và đích thân Bộ trưởng sẽ phải giải thích trước ủy ban này. Dự luật

được ủy ban chuyên trách của Quốc hội bỏ phiếu nhất trí sẽ được đưa ra Hội nghị toàn

thể của Quốc hội một lần nữa để thông qua.

Bước 4, mỗi dự thảo luật đều phải thông qua hai Viện (không quan trọng thứ tự

trước sau) là Thượng viện và Hạ viện với quy trình giống nhau.

Bước 5, thực hiện các thủ tục để ban hành.

Quy trình xây dựng, ban hành các văn bản dưới luật (Nghị định của Nội các để

hướng dẫn thi hành luật, Thông tư của bộ để hướng dẫn thực hiện nghị định) cũng có

những quy định tương tự. Nghị định do các bộ soạn thảo, chuyển qua Cục Pháp chế Nội

các để thẩm định và thông qua Ban Thư ký Nội các, trình lên Nội các. Thông tư do các

bộ trưởng tự quyết theo những chỉ dẫn của nghị định.

1.4.5. Những giá trị tham khảo cho hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của

người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam

Qua nghiên cứu pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành

chính của một số nước cho thấy rằng.

Một, đa phần các nước trên thế giới đều xác định pháp luật về trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là một chế định, một bộ phận quan trọng

trong Luật công vụ, công chức, Luật Đạo đức công vụ.

Luật pháp các nước thường quy định cụ thể về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN

trong các văn bản pháp luật theo từng đối tượng, vị trí, cơ quan (Thủ tướng, Bộ trưởng,

Vụ trưởng, Cục trưởng, Trưởng phòng...)

Hai, về tuyển chọn người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nhiều nước

thực hiện bằng phương thức thi tuyển công khai (trừ Thủ tướng). Ví dụ như Trung quốc

từ năm 2000 đã thí điểm thi tuyển các chức danh Vụ trưởng, Phó Vụ trưởng. Pháp luật

các nước có quy định thẩm quyền cấp trưởng được chọn cấp phó.

Ba, pháp luật về trách nhiệm đứng đầu của nhiều nước đều coi trọng và qui định

khá cụ thể về trách nhiệm chính trị, trách nhiệm đạo đức của người đứng đầu.

Bốn, các nước đều qui định khá cụ thể cơ chế kiểm tra, giám sát về thực hiện

chức năng, nhiệm vụ... lãnh đạo, quản lý của người đứng đầu.

Năm, Việc thực hiện trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN gắn với việc tổ chức và

hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước theo các nguyên tắc công khai, dân chủ và

minh bạch, theo đó việc giao vị trí đứng đầu cơ quan hành chính cho một cá nhân được

thực hiện theo nguyên tắc cạnh tranh (thông qua thi tuyển) và các cơ chế bổ nhiệm

mang tính minh bạch.

Phần thứ hai

pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các

cơ quan hành chính nhà nước - thực trạng và

những vấn đề đặt ra

2.1. Thực trạng pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan

hành chính nhà nước

2.1.1. Hệ thống văn bản pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu các cơ

quan hành chính nhà nước

Trong suốt quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, pháp luật về

trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN cũng có những bước phát triển đáp ứng yêu cầu điều

chỉnh các quan hệ trong việc xác định trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN, góp phần xây

dựng đội ngũ cán bộ, công chức lãnh đạo phục vụ sự nghiệp phát triển đất nước.

Trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính đã được quy định trong

nhiều văn bản pháp luật, tạo thành một hệ thống các quy định về trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN.

Có thể đánh giá sự phát triển và hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN qua các giai đoạn theo các bản Hiến pháp.

2.1.1.1. Giai đoạn Hiến pháp 1946 đến 1959

Trong giai đoạn này số lượng văn bản và các qui định pháp luật về trách nhiệm

của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cũn ớt. Chủ yếu là tập trung trong

Sắc lệnh 76 do Chủ tịch Hồ Chớ Minh ký ngày 20-5-1950. Đây là văn bản đặt nền

móng cho việc xây dựng đội ngũ công chức hành chính trong đó có người đứng đầu các

cơ quan hành chính trong thực thi công vụ với những quy định đề cao trách nhiệm của

người đứng đầu các có quan hành chính nhà nước cả ở trung ương và địa phương bao

gồm Bộ trưởng, Chủ tịch Uỷ ban kháng chiến hành chính Kỳ, Liên khu, Giám đốc các

Nha. Cụ thể, trong Sắc lệnh 76 qui định khá rõ trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu

cơ quan hành chính nhà nước trên các mặt:

“Quản trị: Công chức thuộc Bộ nào do Bộ trưởng Bộ ấy quản trị.

Những công chức làm việc tại các cơ quan Trung ương không thuộc Bộ nào sẽ

do Thủ tướng quản trị.

Các Bộ trưởng có thể uỷ quyền cho Chủ tịch Uỷ ban kháng chiến hành chính Kỳ

hay Liên khu, quyền quản trị những công chức làm việc trong các cơ quan thuộc phạm

vi Kỳ hay Liên khu.

Sử dụng: Tuỳ nhu cầu công việc, Bộ trưởng sẽ giao quyền sử dụng một số công

chức do Bộ quản trị cho Chủ tịch Uỷ ban kháng chiến hành chính Kỳ hay Liên khu, hay

Giám đốc Nha.

Chủ tịch Uỷ ban kháng chiến hành chính Kỳ hay Liên khu sẽ giao quyền sử dụng

một số công chức do Uỷ ban được uỷ quyền quản trị cho Chủ tịch Uỷ ban kháng chiến

hành chính tỉnh hay các Giám đốc chuyên môn Kỳ hay Liên khu”.

Nhận xét chung: Mặc dù ngoài đoạn này số lượng các văn bản và các qui định

pháp luật điều chỉnh liên quan đến trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính

nhà nước còn ít. Nhưng điểm nổi bật trong thời kỳ này là đề cao trách nhiệm cá nhân

người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong quản lý và sử dụng công chức thuộc

quyền.

2.1.1.2. Giai đoạn Hiến pháp 1959 đến năm 1980

Giai đoạn này pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN tiếp tục được ghi

nhận cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật. Trong đó phải kể đến các quy định của

Hiến pháp 1959 và Luật Tổ chức HĐND và ủy ban hành chính các cấp.

- Điểm nổi bật trong các quy định về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là tiếp

tục bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ và chế độ thủ trưởng trong các cơ quan hành

chính nhà nước.

Các quy định của Luật Tổ chức HĐND và ủy ban hành chính quy định về

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương:

“Hội đồng Chính phủ, Uỷ ban hành chính cấp trên trực tiếp có quyền đình chỉ

công tác của thành viên Uỷ ban hành chính phạm lỗi. Uỷ ban hành chính có thành viên

phạm lỗi sẽ đưa việc phạm lỗi của thành viên đó ra HĐND cùng cấp xét định.

Uỷ ban hành chính các cấp làm việc theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo, phân công

phụ trách.

Mỗi thành viên của Uỷ ban hành chính chịu trách nhiệm chung về công tác

của Uỷ ban hành chính và chịu trách nhiệm riêng về phần công tác của mình.

Chủ tịch Uỷ ban hành chính lãnh đạo công tác của Uỷ ban hành chính, triệu tập

và chủ toạ các cuộc họp của Uỷ ban hành chính; bảo đảm việc chấp hành các nghị

quyết của HĐND cấp mình, các nghị quyết, nghị định, quyết định, thông tư và chỉ thị

của Uỷ ban hành chính và của cơ quan Nhà nước cấp trên.

Phó chủ tịch giúp Chủ tịch lãnh đạo công tác của uỷ ban hành chính, có thể được

Uỷ ban hành chính phân công chỉ đạo từng khối công tác của Uỷ ban hành chính và uỷ

nhiệm thay Chủ tịch khi Chủ tịch vắng mặt.

Uỷ viên thư ký lãnh đạo văn phòng của uỷ ban hành chính, giải quyết công việc

hàng ngày của Uỷ ban hành chính dưới sự lãnh đạo của Chủ tịch và các Phó chủ tịch.

Chủ tịch, các Phó chủ tịch, uỷ viên thư ký họp thành bộ phận thường trực của Uỷ

ban hành chính”.

Nhận xét chung:

Từ những qui định trên cho thấy pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước giai đoạn này mang nặng dấu ấn trách nhiệm tập thể (Hội

đồng). Các qui định về trách nhiệm cá nhân còn ít và chỉ dừng ở những qui định mang

tính nguyên tắc, thiếu tính cụ thể. Tuy nhiên, pháp luật thời kỳ này có những bước phát

triển hơn thời kỳ trước cả số lượng văn bản và phạm vi điều chỉnh của pháp luật về

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Ví dụ: trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước bao gồm trách nhiệm của Chủ tịch (Thủ

trưởng) và phó Chủ tịch…

2.1.1.3. Giai đoạn Hiến pháp 1980 - 1992

Pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN giai đoạn Hiến pháp 1980 tiếp

tục ghi nhận và cụ thể hoá nguyên tắc tập trung dân chủ và chế độ thủ trưởng trong các

cơ quan hành chính nhà nước.

Các quy định về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

được xây dựng và tổ chức thực hiện trong điều kiện nền hành chính nhà nước trong giai

đoạn tập trung và từng bước chuyển đổi. Vì vậy các quy định về trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN được quy định chủ yếu trong Hiến pháp và các Luật tổ chức Hội đồng

Bộ trưởng, Luật Tổ chức HĐND và UBND các cấp và một số văn bản pháp qui do

Chính phủ và các cơ quan có thẩm quyền khác ban hành. Việc quy định cụ thể trách

nhiệm của NĐĐCCQHCNN trong từng lĩnh vực công tác gắn với nhiệm vụ, quyền hạn

và trách nhiệm pháp lý của NĐĐCCQHCNN chưa có bước phát triển đồng bộ.

- Dấu ấn của chế độ trách nhiệm thủ trưởng (trách nhiệm tập thể lãnh đạo) trong

các quy định về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN vẫn còn đậm nét. Tuy nhiên ở mức

độ nhất định các quy định pháp luật cũng tiếp tục khẳng định và kế thừa nguyên tắc

trách nhiệm cá nhân NĐĐCCQHCNN giai đoạn trước đó.

Luật Tổ chức Hội đồng bộ trưởng 1981 quy định:

“Hội đồng bộ trưởng chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong

thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng

Nhà nước.

Hội đồng bộ trưởng tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thực

hiện sự lãnh đạo tập trung, thống nhất, đồng thời phát huy tính chủ động của các Bộ, các

Uỷ ban Nhà nước và các cơ quan khác thuộc Hội đồng bộ trưởng.

Hội đồng bộ trưởng quyết định tập thể các vấn đề thuộc thẩm quyền của mình,

đồng thời đề cao trách nhiệm cá nhân của mỗi thành viên Hội đồng bộ trưởng về phần

công tác được giao và phần tham gia vào công việc chung của Hội đồng bộ trưởng”.

Về chế độ trách nhiệm cá nhân Chủ tịch UBND các cấp và Thủ trưởng các cơ

quan chuyên môn ở địa phương trong giai đoạn này thể hiện rõ nét chế độ trách nhiệm

tập thể Uỷ ban, mặc dù trong các quy định đều đề cập tới trách nhiệm cá nhân của Chủ

tịch Uỷ ban và thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp. Các quy định

của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983 cho thấy rõ điều đó:

“UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp và trước

UBND cấp trên trực tiếp; UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp tương

đương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp và trước Hội đồng

bộ trưởng.

UBND làm việc theo chế độ tập thể.

Mỗi thành viên của UBND chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình

trước HĐND, UBND cùng cấp, và cùng với các thành viên khác chịu trách nhiệm tập

thể về hoạt động của UBND trước HĐND cấp mình và trước cấp trên”. (Điều 52)

“Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Uỷ viên thư ký hợp thành bộ phận thường trực

UBND.

Thường trực UBND có những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:

1- Bảo đảm việc thực hiện các nghị quyết của HĐND và các quyết định, chỉ thị

của UBND.

2- Căn cứ vào quyết định của UBND, giữa hai kỳ họp của Uỷ ban, giải quyết

những vấn đề thuộc quyền hạn của Uỷ ban và báo cáo với Uỷ ban trong kỳ họp gần nhất

của Uỷ ban.

3- Chuẩn bị các kỳ họp của UBND; đưa ra UBND thảo luận những vấn đề thuộc

nội dung các kỳ họp của HĐND.” (Điều 53)

“Chủ tịch UBND lãnh đạo và điều hành công tác của UBND; triệu tập và chủ

toạ các kỳ họp của UBND; bảo đảm việc chấp hành các nghị quyết của HĐND, các

quyết định, chỉ thị của UBND cấp mình và các nghị quyết, nghị định, quyết định, chỉ

thị, thông tư của các cơ quan Nhà nước cấp trên.” (Điều 54)

“UBND thành lập hoặc bãi bỏ các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, theo quy

định của Hội đồng bộ trưởng.” (Điều 57)

“Các cơ quan chuyên môn giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý

Nhà nước ở địa phương và bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực

công tác từ trung ương đến cơ sở.” (Điều 58)

“Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu sự chỉ đạo và quản lý về tổ chức,

biên chế và công tác của UBND cấp mình, đồng thời, chịu sự chỉ đạo của cơ quan

chuyên môn cấp trên.

Thủ trưởng cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước

UBND, báo cáo công tác trước HĐND cấp mình khi cần thiết; đồng thời, chịu trách

nhiệm và báo cáo công tác với cơ quan chuyên môn cấp trên.” (Điều 59).

Nhận xét chung:

- Thời kỳ này số lượng văn bản qui phạm pháp luật và các qui định liên quan đến

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính tăng so với các thời kỳ trước.

- Đây là thời kỳ mang nặng dấu ấn trách nhiệm tập thể - tập thể lãnh đạo tập thể

quyết... trách nhiệm cá nhân người đứng đầu rất mờ nhạt. Trách nhiệm này nếu có cũng

chỉ dừng lại trách nhiệm cá nhân trước tập thể lãnh đạo.

2.1.1.4. Giai đoạn Hiến pháp 1992 đến nay

Về nội dung: pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành

chính đã bao quát cơ bản về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính

cả về nghĩa vụ thực thi nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu và cả về trách nhiệm

trước nhà nước khi vi phạm pháp luật với cương vị là người đứng đầu. Một trong

những điểm mới của Hiến pháp năm 1992 đó là:

Những quy định mới của Hiến pháp năm 1992 bảo đảm vị trí độc lập tương đối

của Chính phủ và xác định trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng Chính phủ.

Thành tựu quan trọng nhất về mặt thể chế là những quy định mới của Hiến pháp

năm 1992 (đã được sửa, bổ sung đổi năm 2001) về vị trí, vai trò của Chính phủ, đã tạo

cơ sở pháp lý vững chắc thúc đẩy cải cách Chính phủ theo yêu cầu xây dựng Nhà nước

pháp quyền XHCN.

Bước vào thực hiện cơ chế thị trường, yêu cầu về nâng cao hiệu lực và hiệu quả

quản lý hành chính nhà nước đối với mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội trở nên ngày

càng đa dạng và phức tạp, đòi hỏi phải phát huy mạnh mẽ vai trò chủ động, sáng tạo của

Chính phủ. Cơ quan hành pháp phải có đủ quyền lực và có khả năng sử dụng quyền lực

một cách linh hoạt, nhanh nhạy để đối phó có hiệu quả với diễn biến của tình hình thực

tế. Điều 109 Hiến pháp năm 1992 đã xác định: “Chính phủ là cơ quan chấp hành của

Quốc hội, là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt

Nam”. Quy định rất quan trọng này của Hiến pháp năm 1992, một mặt tuân thủ yêu cầu

của nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất và nguyên tắc phân công, phối hợp

quyền lực, mối quan hệ giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp, mặt khác, bảo đảm

tính độc lập tương đối của quyền hành pháp trong quan hệ với quyền lập pháp, quyền tư

pháp, vai trò của hành pháp được nâng cao. Điều đó, tạo cơ sở cho Chính phủ quyền

độc lập và chủ động, linh hoạt, nhanh nhạy trong quản lý, điều hành có hiệu lực, hiệu

quả mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước.

Việc xác định lại vị trí của Chính phủ là kết quả của việc nhận thức đúng đắn về

phân công, phối hợp giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong mối quan hệ

quyền lực nhà nước thống nhất phù hợp với thể chế chính trị ở nước ta. Điều này tạo sự

tương đồng với các quan niệm, cũng như quy định về Chính phủ ở nhiều nước trên thế

giới. Trong đó xác định rõ vị trí, vai trò của Thủ tướng Chính phủ. Cụ thể hoá nguyên

tắc tập trung dân chủ, Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức Chính phủ đã định ra ba

nguyên tắc then chốt cho hoạt động của Chính phủ phù hợp với quá trình chuyển đổi

sang cơ chế thị trường định hướng XHCN ở nước ta. Đó là các nguyên tắc: Chính phủ

“là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam”,

“những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể

và quyết định theo đa số”. Thủ tướng Chính phủ “lãnh đạo công tác của Chính phủ, các

thành viên Chính phủ, UBND các cấp”. “Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính

phủ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực, ngành mình phụ trách trong phạm

vi cả nước”. Đây là một trong những thay đổi quan trọng nhất của Hiến pháp năm 1992

là đổi mới cơ chế hoạt động của Chính phủ theo hướng đề cao trách nhiệm cá nhân

người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

Vai trò và trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ theo quy định của Hiến pháp

năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Tổ chức Chính phủ, về nguyên tắc,

Chính phủ có hai cơ chế hoạt động khác nhau: cơ chế lãnh đạo của tập thể Chính phủ

đối với những vấn đề mang tính chất chính sách và những loại nhiệm vụ quan trọng đã

được quy định bởi Hiến pháp và luật thuộc thẩm quyền của Chính phủ mà Tập thể

Chính phủ quyết định theo đa số; và cơ chế thủ trưởng, bảo đảm vai trò chỉ đạo điều

hành chung và thống nhất của Thủ tướng Chính phủ đối với hoạt động của hệ thống

hành pháp và hành chính nhà nước, để thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật của

Quốc hội và các quyết định của Chính phủ. Thủ tướng có toàn quyền quyết định đối với

những vấn đề được Hiến pháp và pháp luật quy định thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của

Thủ tướng không phụ thuộc vào Tập thể Chính phủ. Hai cơ chế này có mối quan hệ tác

động qua lại, liên quan chặt chẽ với nhau làm cho hoạt động của Chính phủ trở nên linh

hoạt, mềm dẻo, nhanh nhạy hơn, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, có hiệu lực, hiệu

quả, nhưng vẫn bảo đảm trật tự hiến pháp: Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước

cao nhất.

Các nguyên tắc nói trên đã tạo cơ sở cho việc phân định và tách bạch giữa chức

năng xây dựng, hoạch định chính sách với chức năng tổ chức thực hiện chính sách trong

hoạt động quản lý nhà nước của hệ thống hành chính. Theo đó, chức năng của Chính

phủ là hoạch định và điều hành các chính sách quốc gia theo định hướng chính trị được

đề ra trong các nghị quyết của Đảng, phù hợp với các quy định của Hiến pháp và các

đạo luật, còn việc tổ chức thực hiện chính sách, thể chế sẽ do các bộ và chính quyền địa

phương đảm nhiệm. Bộ trở thành cơ quan điều hành, cơ quan chính thực hiện chức năng

quản lý hành chính nhà nước của Chính phủ và trách nhiệm của Bộ trưởng trong việc

quyết định những vấn đề thuộc chức năng, thẩm quyền của bộ được tăng cường. Bộ

trưởng trở thành người đứng đầu bộ máy hành chính về lĩnh vực mà ngành mình phụ

trách. Còn Thủ tướng là người lãnh đạo và điều phối các hoạt động của Chính phủ, là

người bảo đảm sự thống nhất trong tổ chức thực thi quyền hành pháp và hành chính nhà

nước, bảo đảm trật tự, kỷ cương, tính thông suốt trong hoạt động của hệ thống hành

chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở.

So sánh với các quy định về trách nhiệm của Thủ tướng Chính theo Hiến pháp

1992 với các quy định của Hiến pháp 1980 cho thấy:

Về ưu điểm: Trước hết, các quy định về vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn và trách

nhiệm của Thủ tướng Chính phủ được đặt trong yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền

XHCN ở nước ta giai đoạn hiện nay. Việc quy định nhiều quyền hạn hơn cho Thủ tướng

Chính phủ Chính phủ trong Hiến pháp 1992 (Sửa đổi, bổ sung 2001) so với Hiến pháp

1980 có những ưu điểm sau:

- Thứ nhất, tăng cường quyền lực cho Thủ tướng Chính phủ tức là nâng cao chế

độ trách nhiệm cá nhân trong tổ chức hoạt động của Cơ quan Hành pháp. Trước đó,

trong Hiến pháp năm 1980, Chính phủ có tên là Hội đồng Bộ trưởng, làm việc theo chế

độ trách nhiệm tập thể. Các quy định này phù hợp với điều kiện quản lý đất nước trong

những giai đoạn lịch sử nhất định, khi chuyển đổi sang phát triển kinh tế thị trường định

hướng XHCN yêu cầu thích ứng của nền hành chính đòi hỏi các cơ quan hành chính

phải nhanh chóng, nhạy bén, kịp thời và sáng tạo trong hoạt động quản lý nhà nước.

Đồng thời khi quy kết trách nhiệm cũng rất khó khăn. Vì vậy, với việc quy định nhiều

quyền hạn hơn cho Thủ tướng Chính phủ, người đứng đầu Chính phủ, nâng cao chế độ

trách nhiệm cá nhân, đã giải quyết được vấn đề này. Kết hợp hài hòa giữa chế độ trách

nhiệm tập thể và đề cao trách nhiệm cá nhân người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở

nước ta giai đoạn hiện nay.

- Thứ hai, cùng với việc quy định lại vị trí, tính chất của Chính phủ so với Hội

đồng Bộ trưởng trong Hiến pháp 1980, việc quy định nhiều quyền hạn hơn cho Thủ

tướng Chính phủ cũng góp phần tăng cường thực quyền cho cơ quan hành chính, Bảo

đảm sự phân công phân nhiệm rõ nét hơn giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước, góp

phần nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước.

Những quy định mới của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) trên

cơ sở đó đựoc cụ thể hoá trong Luật Tổ chức Chính phủ, các Nghị định về nhiệm vụ,

quyền hạn của Bộ đã tiếp tục khẳng định và quy định rõ trách nhiệm của Bộ trưởng

trong hoạt động quản lý điều hành lĩnh vực Bộ quản lý.

Luật Tổ chức HĐND và UBND tiếp tục được sửa đổi, bổ sung thể hiện rõ yêu

cầu đề cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa

phương theo hướng phân công, phân cấp mạnh cho chính quyền địa phương đáp ứng

yêu cầu cải cách hành chính và xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta thời kỳ

đổi mới.

Luật Tổ chức HĐND và UBND 1994 quy định:

“Chủ tịch UBND là người lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, chịu trách

nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình quy định tại Điều 52 của

Luật này, cùng với tập thể UBND chịu trách nhiệm về hoạt động của UBND trước HĐND

cùng cấp và trước cơ quan Nhà nước cấp trên.

Chủ tịch UBND phân công công tác cho Phó Chủ tịch và các thành viên khác

của UBND; người được phân công phải chịu trách nhiệm trước Chủ tịch UBND.

Mỗi thành viên của UBND chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình

trước HĐND, UBND cùng cấp và cùng với các thành viên khác chịu trách nhiệm tập

thể về hoạt động của UBND trước HĐND cấp mình và trước cơ quan Nhà nước cấp

trên.

Chủ tịch UBND có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:

1- Lãnh đạo công tác của UBND, các thành viên của UBND, các cơ quan chuyên

môn thuộc UBND:

a) Đôn đốc, kiểm tra công tác của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp

mình và UBND cấp dưới trong việc thực hiện Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan

Nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND cùng cấp;

b) Quyết định về các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của của UBND cấp

mình, trừ các vấn đề quy định tại Điều 49 của Luật này;

c) áp dụng các biện pháp nhằm cải tiến lề lối làm việc; quản lý và điều hành bộ

máy hành chính hoạt động có hiệu quả; ngăn ngừa và kiên quyết đấu tranh chống các

biểu hiện quan liêu, vô trách nhiệm, hách dịch, cửa quyền, tham nhũng, lãng phí và các

biểu hiện tiêu cực khác trong cơ quan, cán bộ, viên chức Nhà nước và trong bộ máy

chính quyền địa phương;

d) Tổ chức việc tiếp dân; xét và giải quyết các kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của

nhân dân theo quy định của pháp luật;

2- Triệu tập và chủ toạ các phiên họp của UBND.

3- Phê chuẩn kết quả bầu các thành viên của UBND cấp dưới trực tiếp; điều

động, miễn nhiệm, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp; phê

chuẩn việc miễn nhiệm, bãi nhiệm các thành viên khác của UBND cấp dưới trực tiếp;

bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, cách chức, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, viên chức

Nhà nước theo sự phân cấp quản lý.

4- Đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản sai trái của cơ quan chuyên

môn thuộc UBND cấp mình và những văn bản sai trái của UBND, Chủ tịch UBND cấp

dưới.

5- Đình chỉ việc thi hành nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới trực tiếp và đề

nghị HĐND cấp mình bãi bỏ.

Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND giúp UBND cùng cấp thực hiện chức

năng quản lý Nhà nước ở địa phương và bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc

lĩnh vực công tác từ Trung ương đến cơ sở.

Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu sự chỉ đạo và quản lý về tổ chức,

biên chế và công tác của UBND cấp mình, đồng thời chịu sự chỉ đạo về nghiệp vụ

của cơ quan chuyên môn cấp trên. Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND

chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước UBND và cơ quan chuyên môn cấp trên

và khi cần thiết thì báo cáo công tác trước HĐND”.

Các quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND 2003 tiếp tục xác định trách

nhiệm của Chủ tịch UBND các cấp. Trong đó việc quy định: “Chủ tịch UBND ở mỗi

đơn vị hành chính không giữ chức vụ đó quá hai nhiệm kỳ liên tục”. “Uỷ ban nhân dân

cấp dưới chịu sự chỉ đạo của Uỷ ban nhân dân cấp trên. Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh chịu

sự chỉ đạo của Chính phủ”. (Điều 7)

Cùng với Hiến pháp và các đạo luật liên quan đến tổ chức bộ máy nhà nước,

trong giai đoạn này, thể thể chế hoá các quan điểm, chủ trương của Đảng về vai trò và

trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đặc biệt là NĐĐCCQHCNN,

Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định về nhiệm vụ,

quyền hạn; sự phân công, phân nhiệm, uỷ quyền cũng như trách nhiệm của người

đứng đầu trong quản lý, điều hành và về những vi phạm pháp luật của cán bộ, công

chức thuộc phạm vi thẩm quyền quản lý của mình. Cụ thể như: Luật cán bộ, công

chức năm 2008 có hiệu lực 01-01-2009; Luật Phòng, chống tham nhũng, có hiệu lực

từ ngày 01/6/2006 (từ Điều 54 đến Điều 58 quy định trách nhiệm của người đứng đầu

các cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng); Luật thực hành tiết kiệm,

chống lãng phí, có hiệu lực từ ngày 01/6/2006; Nghị định số 103/2007/NĐ-CP ngày

14/6/2007 của Chính phủ quy định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức,

đơn vị về trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hành tiết kiệm

chống lãng phí; Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy

định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra

tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách; Nghị định số

157/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 của Chính phủ quy định chế độ trách nhiệm đối

với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ,

công vụ; Thông tư số 08/2007/TT-BNV ngày 01/10/2007 của Bộ Nội vụ hướng dẫn

thực hiện Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử

lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng

trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách đối với các đơn vị sự

nghiệp, doanh nghiệp của Nhà nước và các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp có sử

dụng ngân sách, tài sản của Nhà nước.v.v...

Nhận xét chung:

Những văn bản qui phạm pháp luật trên đây với những qui định trực tiếp điều

chỉnh các quan hệ phát sinh đối với người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cho

thấy: không chỉ tăng về số lượng và văn bản; mà còn khẳng định rõ việc đề cao trách

nhiệm cá nhân người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trên nhiều phương diện

khác nhau. (mục 2.12). Những điều đó, bước đầu đã tạo cơ sở pháp lý xác định trách

nhiệm của người đứng đầu trong cơ quan hành chính nhà nước về trách nhiệm theo

nghĩa vụ thực thi công vụ và trách nhiệm pháp lý phải gánh chịu khi vi phạm pháp luật

trên cương vị là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Các quy định pháp luật

trên góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước trong điều

kiện đổi mới ở nước ta giai đoạn hiện nay.

2.1.2. Thực trạng điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu các

cơ quan hành chính nhà nước theo pháp luật hiện hành

2.1.2.1. Thực trạng điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm tổ chức, điều hành

thực hiện chức năng nhiệm vụ của tổ chức, cơ quan đơn vị do mình phụ trách

Đối với các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương việc xác định rõ trách

nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trên cơ sở các quy định của

Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ được quy định trong Quy chế làm việc của Chính

phủ. Các Bộ đều xây dựng Quy chế làm việc căn cứ Quyết định số 337/2005/QĐ-TTg

ngày 19 tháng 2 năm 2005 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế làm việc mẫu

của Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.

Hiện nay tất cả UBND các cấp đều xây dựng quy chế làm việc trong đó quy định

về nguyên tắc, chế độ trách nhiệm, lề lối làm việc, trình tự giải quyết công việc và quan

hệ công tác của UBND

Nội dung của Quy chế làm việc xác định nguyên tắc làm việc trong đó xác định:

UBND làm việc theo nguyên tắc tập trung dân chủ, vừa bảo đảm phát huy vai trò lãnh

đạo của tập thể UBND, vừa đề cao trách nhiệm cá nhân của Chủ tịch, các Phó Chủ tịch

và Thành viên UBND.

Trong phân công giải quyết công việc, mỗi việc chỉ được giao cho một cơ quan,

đơn vị, hoặc một người phụ trách và chịu trách nhiệm chính. Cấp trên không làm thay

công việc của cấp dưới, tập thể không làm thay công việc của cá nhân và ngược lại. Thủ

trưởng cơ quan được giao công việc phải chịu trách nhiệm về tiến độ và kết quả công

việc được phân công.

Đây có thể thấy là bước phát triển của pháp luật về trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN nhằm hướng tới xây dựng nền hành chính trong sạch, hiệu quả họat

động theo nguyên tắc của nhà nước pháp quyền XHCN.

Quy chế làm việc của UBND cấp tỉnh quy định rõ:

- UBND tỉnh giải quyết công việc theo chức năng, nhiệm vụ quy định tại Luật Tổ

chức HĐND và UBND năm 2003. UBND tỉnh thảo luận tập thể và quyết định theo đa

số đối với các vấn đề được quy định tại Điều 124 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm

2003 và những vấn đề quan trọng khác mà pháp luật quy định thuộc thẩm quyền của

UBND tỉnh quyết định.

- Cách thức giải quyết công việc của UBND tỉnh:

+ Thảo luận và quyết nghị từng vấn đề tại phiên họp UBND tỉnh thường kỳ hoặc

bất thường;

+ Đối với một số vấn đề do yêu cầu cấp bách hoặc không nhất thiết phải tổ chức

thảo luận tập thể, theo chỉ đạo của Chủ tịch UBND tỉnh, Văn phòng UBND tỉnh gửi

toàn bộ hồ sơ và Phiếu xin ý kiến đến từng thành viên UBND tỉnh để xin ý kiến.

+ Các quyết nghị tập thể của UBND tỉnh được thông qua khi có quá nửa tổng số

thành viên UBND đồng ý. Trường hợp lấy ý kiến các thành viên UBND tỉnh thông qua

Phiếu thì:

Nếu vấn đề được quá nửa tổng số thành viên UBND tỉnh đồng ý, Văn phòng

UBND trình Chủ tịch UBND tỉnh quyết định và báo cáo UBND tỉnh trong phiên họp

gần nhất;

Nếu vấn đề chưa được quá nửa tổng số thành viên UBND tỉnh đồng ý, Văn

phòng UBND tỉnh báo cáo Chủ tịch UBND tỉnh quyết định việc đưa vấn đề ra phiên

họp UBND tỉnh gần nhất để thảo luận thêm.

- Trong Quy chế quy định trách nhiệm, phạm vi giải quyết công việc của Chủ

tịch UBND tỉnh

1. Chủ tịch UBND tỉnh là người lãnh đạo và điều hành công việc của UBND

tỉnh, có trách nhiệm giải quyết công việc được quy định tại Điều 126, Điều 127 Luật Tổ

chức HĐND và UBND năm 2003 và những vấn đề khác mà pháp luật quy định thuộc

thẩm quyền của Chủ tịch UBND tỉnh quyết định.

2. Chủ tịch UBND tỉnh trực tiếp chỉ đạo giải quyết hoặc giao Phó Chủ tịch chủ trì,

phối hợp giải quyết những vấn đề liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, địa phương trong

tỉnh. Trường hợp cần thiết, Chủ tịch UBND tỉnh có thể thành lập các tổ chức tư vấn để

giúp Chủ tịch UBND tỉnh giải quyết công việc.

3. Chủ tịch UBND tỉnh uỷ quyền cho Phó Chủ tịch Thường trực chỉ đạo công

việc của UBND tỉnh khi Chủ tịch đi vắng. Khi một Phó Chủ tịch đi vắng, Chủ tịch trực

tiếp giải quyết hoặc phân công Phó Chủ tịch khác giải quyết công việc thay Phó Chủ

tịch đi vắng. Chánh Văn phòng UBND tỉnh thông báo kịp thời các nội dung uỷ quyền

và kết quả giải quyết công việc cho Chủ tịch, Phó Chủ tịch đi vắng biết.

4. Chủ tịch UBND tỉnh có thể điều chỉnh việc phân công giữa các thành viên

UBND tỉnh, khi thấy cần thiết.

Có thể đánh giá thực trạng pháp luật về trách nhiệm tổ chức, điều hành thực hiện

chức năng nhiệm vụ của tổ chức, cơ quan đơn vị do mình phụ trách của

NĐĐCCQHCNN ở những nét sau:

Chế độ làm việc, quan hệ công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ được

đổi mới, trong đó đề cao trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ.

Phương thức ra quyết định của Chính phủ được quy định và thực hiện một cách

linh hoạt. Không phải tất cả các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ đều

được Chính phủ quyết định theo nguyên tắc “thảo luận tập thể và quyết định theo đa số”

(8). Chỉ có một số vấn đề quan trọng theo quy định của Luật tổ chức Chính phủ mới

được giải quyết theo nguyên tắc này. Mặt khác, không ít vấn đề thuộc thẩm quyền của

Thủ tướng, nhưng để tham khảo thêm ý kiến các thành viên Chính phủ, Thủ tướng có

thể đưa ra thảo luận tại phiên họp Chính phủ trước khi quyết định.

Chính phủ, Thủ tướng đều sử dụng pháp luật làm công cụ quản lý, điều hành.

Đây là điểm khác biệt cơ bản so với phương thức quản lý, điều hành của Chính phủ

trong cơ chế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp.

Tư tưởng xuyên suốt các bản quy chế làm việc của Chính phủ đã được ban hành

từ năm 1992 đến nay là xác định ngày càng rõ hơn trách nhiệm của Thủ tướng, các Phó

Thủ tướng và các Thành viên Chính phủ trong việc giải quyết các công việc thuộc thẩm

quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Ngoài trách nhiệm quản lý nhà nước đối

với ngành, lĩnh vực được phân công, Bộ trưởng với tư cách là Thành viên Chính phủ

dưới nhiều hình thức tham gia tích cực và có trách nhiệm hơn vào các công việc chung

của Chính phủ, thay mặt Chính phủ giải quyết những công việc thuộc trách nhiệm của

Chính phủ khi được Tập thể Chính phủ hoặc Thủ tướng phân công.

Điểm đáng chú ý thời gian gần đây trong hoạt động của Chính phủ là sự chủ

động cung cấp thông tin chính thống, đúng đắn, khách quan về những chủ trương, chính

sách, về sự chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nhằm định hướng

dư luận, đặc biệt bảo đảm quyền được thông tin của người dân, góp phần tạo đồng thuận

xã hội trong việc xử lý những vấn đề kinh tế - xã hội quan trọng, bức xúc. Ví dụ: việc

Chính phủ công bố con số dự trữ ngoại tệ hơn 20 tỷ USD, qua đó khẳng định khả năng

ổn định tỷ giá, đã giúp trấn an tâm lý người dân, làm tan cơn sốt ảo về tỷ giá từng xảy ra

vào nửa cuối năm 2008.

Công nghệ thông tin đã được ứng dụng mạnh mẽ vào công tác chỉ đạo, điều hành

của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Đã có nhiều cuộc họp của Thủ tướng với bộ,

ngành, chính quyền địa phương được tiến hành qua mạng máy tính hoặc cầu truyền

hình.

2.1.2.2. Thực trạng điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu đối

với những quyết định hành chính của mình

Những quyết định hành chính của NĐĐCCQHCNN theo tính chất pháp lý có thể

chia thành hai nhóm: quyết định quy phạm và quyết định cá biệt.

Thực trạng điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN cho thấy bên

cạnh những kết quả đạt được thể hiện ở chỗ: thể chế hành chính trong những năm qua tiếp

tục được hoàn thiện đáp ứng yêu cầu của cải cách hành chính phục vụ phát triển kinh tế - xã

hội đất nước hơn 20 năm đổi mới. Các quyết định cá biệt của người đứng đầu các cơ quan

hành chính bảo đảm đúng thẩm quyền, đúng thủ tục, trình tự phù hợp với các quy định của

pháp luật.

Tuy nhiên bên cạnh đó còn có những bất cập tồn tại trong lĩnh vực này. Theo

thống kê của Văn phòng Chính phủ, tổng số văn bản Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

cần ban hành để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các luật, pháp lệnh đã có hiệu

lực và các luật có hiệu lực từ ngày 1/1/2010 là 81 văn bản.Trong khi đó, tính đến ngày

25/11/2009, còn 43 văn bản hướng dẫn thi hành các luật, pháp lệnh đã có hiệu lực chưa

được ban hành. Có thể thấy, trước thực tế đòi hỏi ngày càng cao về công tác xây dựng

thể chế, Chính phủ đã có nhiều cố gắng hoàn thành dự thảo một khối lượng lớn các dự

án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành. Và mặc dù

Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã quyết liệt chỉ đạo triển khai công tác xây dựng và

trình các văn bản quy phạm pháp luật, đã đề ra nhiều biện pháp để tăng cường tiến độ,

chất lượng các văn bản nhưng đến nay, số lượng nợ đọng lại gia tăng.Báo cáo về công

tác xây dựng, ban hành văn bản pháp luật của Vụ Pháp luật, Văn phòng Chính phủ cho

thấy, trong số các văn bản chưa ban hành, có thể kể đến 3 luật có hiệu lực thi hành từ

ngày 1/7/2009 nhưng đến nay vẫn chưa ban hành hết các văn bản hướng dẫn thi hành,

đó là: Luật Giao thông đường bộ (cần ban hành 8 văn bản nhưng đến nay mới ban hành

được 5 văn bản); Luật Công nghệ cao (cần có 12 văn bản nhưng đến nay chưa ban hành

được văn bản nào); Luật Đa dạng sinh học (cần 1 văn bản nhưng đến nay cũng chưa ban

hành được). Ngoài ra, các luật Quốc hội thông qua tại Kỳ họp thứ 5 (11 luật) và Luật

Cán bộ công chức được Quốc hội khóa XII thông qua tại Kỳ họp thứ 4, đa số sẽ có hiệu

lực từ ngày 1/1/2010 đều cần được ban hành gấp các văn bản quy định chi tiết thi hành.

Với 12 luật này, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ cần ban hành tổng số là 44 văn bản

quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành, đến nay đã ban hành được 6 văn bản, còn 38 văn bản cần phải được ban hành tiếp từ nay đến cuối năm 20091.

Năm 2009, 100% các bộ, ngành và 63 tỉnh, TP trực thuộc T.Ư đã công bố bộ thủ

tục hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của mình, hoàn thành việc thống kê hơn

5.700 thủ tục hành chính tại 4 cấp chính quyền trong cả nước, với trên 85.000 biểu mẫu.

Đến cuối tháng 9/2009, các bộ, ngành, địa phương đã ban hành mới 6.132 văn bản và

sửa đổi, bổ sung 912 văn bản về chế độ, định mức, tiêu chuẩn. Thực trạng trên cho thấy

có những chuyển biến tích cực trong công tác chỉ đạo điều hành của người đứng đầu cơ

quan hành chính các cấp trong thực thi nhiệm vụ của mình.

- Đối với quyết định hành chính do người đứng đầu có thẩm quyền ban hành

quyết định hành chính, có thể đưa đến hai khả năng: Thứ nhất, Quyết định hành chính

đó phù hợp với những quy định của pháp luật. Thứ hai, trái với pháp luật. Đối với

trường hợp đầu không có gì phải bàn luận. Còn đối với trường hợp thứ hai, trách nhiệm

của người đứng đầu trước tiên phải có biện pháp khắc phục rồi sau đó cấp trên, người

có thẩm quyền tiến hành xử lý đối với cá nhân đó.

Căn cứ vào nội dung trái pháp luật và mức độ thiệt hại trên thực tế do văn bản trái

pháp luật gây ra, cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra kiến nghị:

Cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật phải kịp thời

áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành và thực hiện văn bản trái

pháp luật gây ra; Sau đó cơ quan, người có thẩm quyền xác định hình thức, mức độ xử

lý đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản đã ban hành văn bản trái

pháp luật.

Tùy theo tính chất và mức độ của văn bản trái pháp luật, cơ quan, người có thẩm

quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật, kể cả các văn bản trái pháp luật, phải chịu

TNKL, trách nhiệm dân sự hoặc TNHS theo quy định của pháp luật. Để cho việc xử lý

thật sự công khai minh bạch cần phải công bố kết quả xử lý văn bản trái pháp luật.

Quyết định của các cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản về việc bãi bỏ,

hủy bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản trái pháp luật phải được đăng báo hoặc công

bố trên các phương tiện thông tin đại chúng.

1 Nguồn baodientu.chinhphu.vn.

ở đây xuất hiện trách nhiệm khắc phục, bồi thường khi những quyết định ban

hành gây thiệt hại. Tuy nhiên pháp luật hiện hành chưa điều chỉnh đầy đủ đối với phát

sinh pháp lý này.

Theo các Điều 72, 74 của Hiến pháp năm 1992, mọi chủ thể (kể cả Nhà nước)

xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp, gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức đều phải bồi

thường. Trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, Bộ Luật Dân sự năm 1995 (Điều 623, 624),

tiếp đến là Bộ Luật Dân sự năm 2005 (Điều 619, 620) đã có những quy định mang tính

nguyên tắc về trách nhiệm bồi thường.

Trong lĩnh vực hành chính nói riêng, trên cơ sở quy định của Bộ Luật Dân sự

năm 1995, Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết BTTH

do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng

gây ra có quy định: “Cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng phải BTTH cho công

chức, viên chức nhà nước hoặc người có thẩm quyền gây ra trong khi thi hành công vụ

hoặc trong khi thực hiện nhiệm vụ điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án được quy định tại

Điều 623 và Điều 624 của Bộ Luật Dân sự”. Đồng thời, Nghị định 47/CP cũng đề cập

trình tự, thủ tục, thẩm quyền giải quyết BTTH, bồi hoàn. Những qui định này được phản

ánh và hoàn thiện trong Luật bồi Thường Nhà nước do Quốc hội ban hành. Cho đến

nay, hầu hết các văn bản pháp luật chuyên ngành trong lĩnh vực quản lý nhà nước đã đề

cập tới trách nhiệm như: Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998; Luật Hải quan năm 2001;

Luật Bảo vệ môi trường năm 2005; Luật Chuyển giao công nghệ năm 2006; Luật Đầu

tư năm 2005; Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002; Nghị định số

84/2007/NĐ-CP ngày 25/5/2007 của Chính phủ quy định bổ sung về việc cấp giấy

chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ

tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về

đất đai (Nghị định số 84/2007/NĐ-CP).

Đặc biệt, trong lĩnh vực ban hành văn bản pháp quy, Nghị định 135/2003/NĐ-CP

ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật đã

quy định: “tùy theo tính chất và mức độ của văn bản trái pháp luật, cơ quan, người có

thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật… phải chịu TNKL, trách nhiệm dân sự

hoặc TNHS theo quy định của pháp luật” (Điều 8).

2.1.2.3. Thực trạng điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu trong

tổ chức quản lý đội ngũ cán bộ, công chức thuộc quyền

Thực trạng trong bộ máy hành chính hiện nay vẫn có tình trạng một số cán bộ,

công chức do cơ quan làm việc sử dụng (như giao trách nhiệm, quyền hạn, nội dung

công tác chuyên môn…) nhưng do một cơ quan khác quản lý (như ý kiến đánh giá, đề

nghị đề bạt, cách chức, xử lý…). Cơ chế như vậy cũng có mặt hợp lý của nó, tuy nhiên

nó cũng có những bất cập nhất định. Có ý kiến cho rằng, những vị thuộc diện một cơ

quan sử dụng và có cơ quan khác quản lý nếu không nhận thức đầy đủ thường không

muốn khép mình vào tổ chức, ỷ lại, tự tung tự tác… đó cũng là một nguyên nhân trong

nhiều nguyên nhân đưa đến não trạng hiện nay cần được nghiên cứu.

Tại Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Đảng ta đã nhận định quy

mô sự thoái hoá là: “một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên thiếu tu duỡng bản thân,

phai nhạt lý tưởng, mất cảnh giác, giảm sút ý chí, kém ý thức tổ chức kỷ luật, sa đoạ về

phẩm chất đạo đức và lối sống”. Tình hình ấy kéo dài qua các nhiệm kỳ Đại hội IX, X

vẫn chưa suy giảm.

Sự suy thoái về đạo đức lối sống thể hiện tập trung trên 5 loại sau: Quan liêu,

tham nhũng, vô trách nhiệm, mất đoàn kết, lối sống xa hoa truỵ lạc. Năm loại biểu hiện

này chỉ có quần chúng xung quanh nơi công tác và cơ quan đang sử dụng mới có điều

kiện nhận diện. Ngược lại với cung cách làm việc hiện nay, cơ quan quản lý thường bị

thiếu thông tin, thông tin bị bưng bít, bị nhiễu… có trường hợp một số kẻ có chủ tâm

tạo ra những thông tin bôi xấu người tốt, trung thực, đánh bóng, tô vẽ bản thân làm

trắng đen lẫn lộn. Phải nhìn nhận một thực tế, còn sự nể nang, ngại va chạm, sợ trù dập,

dĩ hoà vi quý, bệnh thành tích, chưa có cơ chế hữu hiệu hoá các kênh thông tin, cấp

quản lý khó biết chính xác đối tượng mình quản lý.

Qua hoạt động, sinh sống con người bộc lộ hết khả năng và phẩm chất của mình.

Không ai hiểu rõ cán bộ, công chức bằng đơn vị công chức, cán bộ làm việc. ở đâu cũng

có chi bộ, đoàn thể, quy chế dân chủ… sức mạnh của Đảng chính là do ở từng chi bộ,

do quần chúng. Trong thực tế có nhiều trường hợp ở chỗ làm việc thì bê bối, không hiệu

quả, kém đạo đức… nhưng khi tiếp xúc với cấp quản lý với một bộ mặt “sạch sẽ” “trơn

tru” luôn được đánh giá có triển vọng. Với cơ chế người sử dụng, người quản lý góp

phần tạo ra không ít “một bộ phận không nhỏ”, khó nhận diện để loại trừ, như các Nghị

quyết Đại hội đã nêu. Tại diễn văn từ nhiệm đọc trước kỳ họp thứ 9 Quốc hội, nguyên

Thứ trưởng Phan Văn Khải nói lên điều trăn trở của mình sau nhiều năm giữ cương vị

người đứng đầu bộ máy hành chính là “công tác cán bộ nhiều khi vượt khỏi tầm tay”.

Ông cho rằng, cần phải gắn quyền hạn của người sử dụng công chức với việc quản lý

cán bộ công chức. Quả đúng như vậy, trong nhiều giải trình của các Bộ trưởng trước

Quốc hội, khi có liên quan đến việc xử lý cán bộ cao cấp, điều viện dẫn văn bản của

Đảng, ý kiến kết luận của Uỷ ban kiểm tra Trung ương. Đảng ta đang trong quá trình

đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước, tất nhiên quá trình này dù sao vẫn chưa

hoàn thiện. Nếu có trường hợp cụ thể nào không được xử lý rốt ráo theo pháp luật thì

cũng không có gì khó hiểu. Thậm chí có trường hợp lợi dụng sự chưa rạch ròi này để

tránh né cũng là chuyện có thật, như việc đã từng có một vị bị chất vấn về những bê bối

có liên đến cá nhân mình thì viện lý do “đã trả lời với Uỷ ban kiểm tra Trung ương nên

không trả lời trước Quốc hội”: Không thể tránh né trong việc nhìn nhận não trạng này.

Chỉ có nhìn thẳng vào sự thật thì mới mong cải thiện được tình hình.

Cách hợp lý nhất, có nên chăng, cơ quan nào, cấp nào sử dụng cán bộ, công chức

cơ quan đó, cấp đó giữ vai trò chủ yếu trong trách nhiệm quản lý cán bộ, có tiếng nói

quyết định trong việc đánh giá, xử lý, đề bạt. Nếu không sẽ còn bất cập.

Trước thực trạng trên đặt vấn đề trách nhiệm người đứng đầu đơn vị trong việc tổ

chức quản lý đội ngũ cán bộ, công chức thuộc quyền quả là một trách nhiệm khó khăn

không dễ chu toàn.

Trách nhiệm của người đứng đầu ở đây suy cho cùng là trách nhiệm trước mọi

hoạt động của công chức. Tuy nhiên hoạt động công vụ của công chức vẫn còn nhiều

mặt hạn chế. Điều này ảnh hưởng đến trách nhiệm người đứng đầu, đặc biệt là khó quy

trách nhiệm khi cần thiết.

Thứ nhất, hoạt động công vụ, công tác quản lý cán bộ, công chức chưa đổi mới

và theo kịp với sự đổi mới về vai trò của Nhà nước trong quản lý đời sống xã hội và tổ

chức cung cấp các dịch vụ công cho người dân và doanh nghiệp. Nhận thức về hoạt

động công vụ, công chức vẫn mang dấu ấn của thời kỳ tập trung bao cấp. Trong hoạt

động công vụ, mối quan hệ giữa hành chính với chính trị; hành chính với sự nghiệp

công; giữa hoạt động quản lý nhà nước mang tầm vĩ mô với hoạt động sản xuất kinh

doanh chưa được phân định triệt để và thực hiện có hiệu quả. Trên nhiều lĩnh vực, hoạt

động công vụ thiếu thống nhất, chưa đảm bảo thông suốt; kỷ luật, kỷ cương của cán bộ,

công chức chưa nghiêm; việc phân loại công chức chưa bảo đảm khoa học, khách quan

dẫn đến việc bố trí, sử dụng, quy hoạch, đánh giá và đào tạo, bồi dưỡng công chức chưa

phát huy hết hiệu quả, chưa đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ của nhà nước đặt ra trong từng

giai đoạn.

Thứ hai, về mặt pháp lý, hiện nay chúng ta đã có hệ thống pháp luật đồng bộ,

toàn diện điều chỉnh về hoạt động của cán bộ, công chức nói chung và người đứng đầu

cơ quan nói riêng. Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay, các quy định của pháp luật hiện

hành chưa bao quát đầy đủ, toàn diện hoạt động công vụ, cán bộ công chức; chưa quy

định rõ mục tiêu, nguyên tắc hoạt động công vụ trong quá trình phục vụ nhân dân và xã

hội; nghĩa vụ và trách nhiệm của công chức trong thực thi công vụ chưa được quy định

một cách hệ thống và bổ sung đầy đủ thành các nhóm nghĩa vụ và trách nhiệm; chưa

chú trọng đúng mức đến quyền lợi đối với công chức như chính sách tiền lương, nhà ở

và các chính sách đãi ngộ khác; các chuẩn mực về đạo đức công vụ chưa được quy định

rõ ràng, cụ thể; chưa có quy định về thanh tra công vụ; việc điều động, thuyên chuyển

cán bộ, công chức giữa các cơ quan, tổ chức còn bất cập, thiếu sự phối hợp chặt chẽ và

ăn khớp giữa các cơ quan của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội với các cơ

quan của nhà nước. Các điều kiện bảo đảm cho công chức để thực thi tốt công vụ chưa

đáp ứng yêu cầu xây dựng nền hành chính hiện đại, hiệu quả, thông suốt. Ngoài ra, một

số quy định về quản lý nhà nước đối với công chức chưa tạo ra sự thống nhất trong cách

hiểu và vận dụng trong thực tiễn.

Thứ ba, trên thực tế, việc thực hiện tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức

hiện nay chủ yếu gắn với chỉ tiêu biên chế; cách thức tuyển dụng công chức áp dụng

theo chế độ làm việc lâu dài, phù hợp với cơ chế kế hoạch hóa tập trung, nhưng chưa

phù hợp với yêu cầu xây dựng nền hành chính hiện đại, năng động. Trong nhiều cơ

quan, tổ chức, việc tuyển dụng, bổ nhiệm, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức có xu

hướng nặng về văn bằng, chứng chỉ, chưa chú trọng nhiều đến năng lực thực thi công vụ

của cán bộ, công chức, dẫn đến tình trạng đào tạo chưa gắn với yêu cầu thực tiễn. Hiện

tượng này dẫn đến nhiều hạn chế trong việc nâng cao chất lượng đội ngũ công chức,

làm suy giảm hiệu quả hoạt động công vụ và chưa thu hút nguồn nhân lực có chất lượng

cao bổ sung cho nền công vụ, trong khi xã hội đang có xu hướng dịch chuyển lực lượng

lao động sang khu vực tư.

Các hạn chế trên đã làm cho hoạt động công vụ chưa được quản lý và kiểm soát

chặt chẽ, phát sinh các tiêu cực ảnh hưởng đến đạo đức, tác phong, lề lối làm việc của

công chức, giảm sức sáng tạo trong hoạt động công vụ, giảm hiệu lực, hiệu quả hoạt

động của các cơ quan, tổ chức nhà nước trong quá trình phục vụ nhân dân. Các biểu

hiện về thiếu tinh thần trách nhiệm, yếu kém về năng lực, chuyên môn, kỹ năng hành

chính, phong cách làm việc ở một bộ phận cán bộ, công chức đã làm cho bộ máy hành

chính trì trệ, kém hiệu quả; các biểu hiện quan liêu, tham nhũng, sách nhiễu nhân dân

vẫn tồn tại trong cán bộ, công chức làm ảnh hưởng đến lòng tin của người dân đối với

Đảng và Nhà nước.

Từ thực trạng trên, để đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN

của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, xây dựng một nền hành chính trong sạch,

hiệu lực, hiệu quả, phù hợp với xu hướng chuyển đổi sang nền hành chính phục vụ, thực

hiện tốt nhiệm vụ xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và hội nhập kinh

tế quốc tế.

Vì thế rất cần ban hành Luật công vụ mới nâng cao trách nhiệm của người đứng

đầu trong việc quản lý đội ngũ cán bộ, công chức thuộc quyền. Cũng cần nói thêm rằng,

Luật Cán bộ, công chức được Quốc hội khoá XII thông qua năm 2008 và có hiệu lực

vào ngày 01/01/2010 chỉ chứa đựng chưa đến 10% quy định về hoạt động công vụ.

2.1.2.4. Thực trạng điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm quản lý tài sản công

của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là người đứng

đầu được giao quyền hạn và trách nhiệm trong sử dụng và quản lý ngân sách, tài sản

nhà nước hoặc của cơ quan tổ chức, đơn vị được giao quản lý vốn, tài sản nhà nước.

Có hai loại trách nhiệm đối với việc quản lý tài sản công của người đứng đầu:

Trách nhiệm trực tiếp là trách nhiệm gắn với thẩm quyền, chức năng, nhiệm vụ

được phân công khi để xảy ra vi phạm các quy định về quản lý thực hành tiết kiệm,

chống lãng phí đối với tài sản công.

Trách nhiệm liên đới là trách nhiệm của người đứng đầu khi để xảy ra sai phạm

các quy định về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công trong

lĩnh vực công tác và trong cơ quan, tổ chức, đơn vị cấp dưới trực tiếp phục trách.

Về nguyên tắc xác định trách nhiệm của người đứng đầu, về quản lý thực

hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công.

Người đứng đầu phải đề ra các biện pháp, tổ chức thực hiện các quy định về

quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công; đồng thời phải chịu

trách nhiệm trực tiếp hoặc trách nhiệm liên đới về việc để cơ quan, tổ chức, đơn vị do

mình phụ trách vi phạm các quy định về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối

với tài sản công.

Những lĩnh vực người đứng đầu chịu trách nhiệm đối với quản lý tài sản công:

Thứ nhất, trách nhiệm trong xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các biện pháp

quản lý, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với tài sản công.

Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị chịu trách nhiệm tổ chức việc rà soát

các văn bản do cơ quan, tổ chức, đơn vị mình ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền

ban hành để bãi bỏ các quy định không còn phù hợp, sửa đổi, bổ sung các quy định mới,

phù hợp với yêu cầu quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản.

Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện các

biện pháp thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đến từng tổ chức, từng cán bộ, công chức,

viên chức, tạo chuyển biến thực sự về trách nhiệm, lề lối làm việc, cải cách hành chính

và quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản.

Thứ hai, có trách nhiệm trong hoàn thiện hệ thống định mức, tiêu chuẩn, chế độ

làm cơ sở quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản.

Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị chịu trách nhiệm tổ chức rà soát các

định mức, tiêu chuẩn, chế độ thuộc lĩnh vực mình được giao phụ trách, ban hành hoặc

trình cấp có thẩm quyền ban hành để bãi bỏ các định mức, tiêu chuẩn chế độ không còn

phù hợp, sửa đổi, bổ sung các quy định mới, phù hợp làm cơ sở cho việc thực hiện,

kiểm tra, giám sát việc quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản.

Thứ ba, có trách nhiệm trong thực hiện công khai, tạo điều kiện cho kiểm tra,

giám sát việc quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản.

Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị chịu trách nhiệm chỉ đạo, hướng dẫn,

tổ chức thực hiện các quy định để công khai việc sử dụng ngân sách nhà nước và các

nguồn tài chính được giao; công khai việc mua sắm, sử dụng trang bị, thiết bị, phương

tiện, trụ sở làm việc, nhà công vụ, công trình phúc lợi và các tài sản khác trong cơ quan,

tổ chức, đơn vị để làm cơ sở cho các cơ quan có chức năng kiểm tra, giám sát và cán bộ,

công chức, viên chức kiểm tra, giám sát việc thực hiện các quy định về quản lý thực

hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản.

Thứ tư, có trách nhiệm trong kiểm tra, thanh lý, xử lý vi phạm về quản lý thực

hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản.

Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị chịu trách nhiệm hướng dẫn, tổ chức

việc kiểm tra, thanh tra để phát hiện, ngăn ngừa các hành vi vi phạm các quy định về

quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản.

Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị chịu trách nhiệm chỉ đạo các đơn vị

trong phạm vi lĩnh vực quản lý của mình xử lý, giải quyết dứt điểm các vụ việc vi phạm

các quy định về quản lý thực hành tiết kiệm, chống lãng phí đối với công sản.

Thứ năm, có trách nhiệm trong quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước.

Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị chịu trách nhiệm chỉ đạo, hướng dẫn, tổ

chức thực hiện các quy định của Luật ngân sách nhà nước, các chế độ và nguyên tắc tài

chính trên các khâu: lập, thẩm định, phê duyệt, phân bổ, quản lý, sử dụng, kiểm soát chi

và quyết toán ngân sách nhà nước, đánh giá hiệu quả và giải trình việc quản lý, sử dụng

ngân sách nhà nước được giao.

Thứ sáu, có trách nhiệm trong quản lý đầu tư xây dựng các dự án sử dụng ngân

sách nhà nước, tiền, tài sản nhà nước.

Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị chịu trách nhiệm chỉ đạo và tổ chức

thực hiện việc quản lý, phê duyệt, triển khai dự án đầu tư đúng quy trình, quy chế quản

lý đầu tư hiện hành của Nhà nước, thực hiện đầu tư có tập trung, không dàn trải để bảo

đảm yêu cầu thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; xác định rõ trách nhiệm của mỗi cơ

quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân trong quản lý đối với từng khâu của quá trình đầu tư xây

dựng các dự án.

Thứ bảy, có trách nhiệm trong quản lý, sử dụng đất đai, trụ sở làm việc, nhà công

vụ.

Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị chịu trách nhiệm quản lý, sử dụng đất

đai, trụ sở làm việc, nhà công vụ được giao đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả; trong

phạm vi quản lý của mình, có trách nhiệm kiểm tra, rà soát diện tích đất đai, trụ sở làm

việc, nhà công vụ đang quản lý để bố trí, sử dụng hợp lý, đúng chế độ, tiêu chuẩn quy

định; không cấp thêm đất, không bố trí xây dựng trụ sở làm việc khi chưa hoàn thành

việc sắp xếp, sử dụng theo đúng tiêu chuẩn, diện tích đất đai, trụ sở làm việc, nhà công

vụ đã có.

Thứ tám, có trách nhiệm trong quản lý, khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên.

Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị được giao nhiệm vụ quản lý, khai thác,

sử dụng tài nguyên thiên nhiên có trách nhiệm rà soát lại quy hoạch, kế hoạch quản lý,

khai thác, sử dụng từng loại tài nguyên thiên nhiên, đặc biệt là các tài nguyên: đất,

nước, rừng, khoáng sản để sử dụng hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả; rà soát ban hành các quy

chế, quy định về tái tạo, bảo vệ, phát triển lâu dài các nguồn tài nguyên thiên nhiên.

Thứ chín, có trách nhiệm trong đào tạo, quản lý, sử dụng lao động và thời gian

lao động.

Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị chịu trách nhiệm chỉ đạo, tổ chức thực

hiện các quy định của nhà nước về đào tạo, quản lý, sử dụng lao động, thời gian lao

động; sử dụng có hiệu quả đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; thực hiện tinh giản

biên chế đối với các cán bộ, công chức, viên chức không đủ năng lực, không đáp ứng

được yêu cầu chuyên môn và vi phạm kỷ luật lao động.

Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị chịu trách nhiệm chỉ đạo và giám sát

thực hiện các quy chế, nội quy về kỷ luật lao động, đặc biệt là các quy định về sử dụng

thời gian lao động.

Tổng hợp báo cáo công tác thực hành tiết kiệm, chống lãng phí năm 2009 cho

thấy đã có 3.038 cuộc kiểm tra việc thực hiện các chế độ, định mức, tiêu chuẩn được

tiến hành; phát hiện 202 vụ việc vi phạm với tổng giá trị sai phạm là 16,5 tỷ đồng; có

187 cán bộ, công chức bị xử lý kỷ luật và 13 cán bộ, công chức bị xử lý hình sự do vi

phạm các quy định về chế độ, định mức, tiêu chuẩn. Có 211 cán bộ, công chức nộp lại

quà tặng cho cơ quan, tổ chức, đơn vị với tổng giá trị 66,55 triệu đồng. (người)

2.1.2.5. Thực trạng điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm pháp lý đối với người

đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước

Trách nhiệm hình sự

Chế định TNHS và chế định miễn TNHS là hai chế định quan trọng trong Luật

hình sự Việt Nam và có ý nghĩa rất lớn trong việc giải quyết TNHS và hình phạt của

người phạm tội, trong công tác đấu tranh phòng và chống tội phạm, bảo vệ trật tự pháp

luật và pháp chế, đồng thời bảo vệ lợi ích của nhà nước, của xã hội và của công dân.

Tuy nhiên, hiện nay trong khoa học luật hình sự xung quanh chế định TNHS và chế

định miễn TNHS còn nhiều vấn đề đòi hỏi phải tiếp tục nghiên cứu và có quan điểm

thống nhất (như: khái niệm, bản chất pháp lý, các đặc điểm cơ bản, cơ sở và những điều

kiện của TNHS, vấn đề TNHS của pháp nhân, TNHS trong một số trường hợp đặc biệt;

khái niệm, bản chất pháp lý, các đặc điểm cơ bản của miễn TNHS, những hậu quả pháp

lý khi người phạm tội được miễn TNHS…). Mặt khác, cho đến nay trong khoa học luật

hình sự Việt Nam cũng chưa có một công trình khoa học nào đề cập một cách đồng bộ,

toàn diện và có hệ thống cùng một lúc đến hai chế định; TNHS và miễn TNHS (mặc dù

giữa chúng có mối liên hệ chặt chẽ và mật thiết với nhau). Khái niệm, cơ sở và nội dung

của chế định miễn TNHS cũng xuất phát từ khái niệm, cơ sở và nội dung của chế định

TNHS. Ngoài ra, nhiều vấn đề lý luận - thực tiễn xung quanh hai chế định này cũng đòi

hỏi cần phải được tiếp tục nghiên cứu một cách sâu sắc hơn.

Do đó, việc tiếp tục nghiên cứu có hệ thống và toàn diện hơn nữa để làm sáng tỏ

về mặt khoa học các quy định của pháp luật hình sự Việt Nam hiện hành về chế định

TNHS và chế định miễn TNHS, vấn đề áp dụng chúng trong thực tiễn, đồng thời đưa ra

mô hình lý luận của các quy phạm về các chế định này để hoàn thiện chúng dưới góc độ

kỹ thuật lập pháp và góc độ nhận thức - khoa học không chỉ có ý nghĩa lý luận - thực

tiễn và pháp lý quan trọng, mà còn có tính thời sự cấp thiết.

Ngày 22/9/2006, Thủ tướng Chính phủ đã ký ban hành Nghị định số 107/2006/NĐ-

TTg quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị, khi để xảy ra

tham nhũng trong đơn vị do mình quản lý, phụ trách.

Theo đó Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, thủ trưởng cơ quan thuộc

Chính phủ; Chủ tịch HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nếu để xảy

ra vụ, việc tham nhũng đặc biệt nghiêm trọng, gây ảnh hưởng xấu về chính trị, kinh tế,

xã hội thuộc phạm vi quản lý của bộ, ngành, địa phương mình thì phải chịu trách nhiệm

và kỷ luật từ khiển trách đến cách chức. Nguyên tắc xem xét, xử lý kỷ luật là: Ngoài

việc xét xử theo quy định của Nghị định số 35/2005/NĐ-CP về xử lý kỷ luật cán bộ,

công chức, còn thực hiện theo hai nguyên tắc bao gồm: Căn cứ vào sự phân công, phân

cấp quản lý trong cơ quan, tổ chức, đơn vị để xác định mức độ chịu trách nhiệm trực

tiếp hoặc liên đới; Căn cứ vào mối quan hệ công tác giữa trách nhiệm quản lý của người

đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu với hành vi tham nhũng của người dưới quyền.

Người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị là cán bộ, công

chức, viên chức quản lý doanh nghiệp nhà nước (theo điểm b, c, d, đ, e và h khoản 1,

điều 1 Pháp lệnh Cán bộ, công chức) cũng bị xử lý theo ba hình thức: khiển trách, cảnh

cáo hoặc cách chức. Người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, đơn vị là sĩ

quan, hạ sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp trong quân đội, công an thì bị xử lý theo quy

định đối với những người thuộc lực lượng vũ trang. Đối với tổ chức chính trị, xã hội,

nghề nghiệp… bị kỷ luật theo quy định tại điều lệ của tổ chức đó.

Tùy mức độ của vụ, việc tham nhũng được chia 4 mức: Tham nhũng ít nghiêm

trọng (là vụ việc mà trong đó người có hành vi tham nhũng chưa đến mức bị truy cứu

TNHS hoặc bị truy cứu hình sự và bị xử phạt bằng hình hình thức cải tạo không giam

giữ đến 3 năm hoặc bị phạt tù đến 3 năm). Tham nhũng nghiêm trọng (là vụ việc mà

trong đó người có hành vi tham nhũng bị phạt tù từ 3 đến 7 năm). Tham nhũng rất

nghiêm trọng (là vụ việc mà trong đó người có hành vi tham nhũng bị phạt tù từ 7 đến

15 năm). Tham nhũng đặc biệt nghiêm trọng (là vụ việc mà trong đó người có hành vi

tham nhũng bị phạt tù từ 15 năm trở lên, tù chung thân hoặc tử hình). Trong thời hạn 30

ngày kể từ ngày có kết luận chính thức của cơ quan có thẩm quyền về vụ việc tham

nhũng hoặc từ ngày bản án về vụ tham nhũng có hiệu lực pháp luật, người đứng đầu

đơn vị cấp trên trực tiếp có trách nhiệm xem xét, xử lý kỷ luật hoặc báo cáo để cấp có

thẩm quyền xem xét xử lý kỷ luật đối với người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu

cơ quan có trách nhiệm trực tiếp hoặc liên đới để xảy ra tham nhũng.

Thực hiện Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 quy định việc xử lý

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng. Bộ

Nội vụ cũng đã ban hành Thông tư số 08/2007/TT-BNV ngày 01/10/2007 hướng dẫn việc

xử lý trách nhiệm của người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng đối với các đơn vị sự

nghiệp, doanh nghiệp Nhà nước, tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp có sử dụng ngân

sách, tài sản của Nhà nước.

Năm 2008: Số vụ tham nhũng giảm 44%, các cơ quan pháp luật đã khởi tố hơn

280 vụ án, 622 bị can tham nhũng, giảm 44% số vụ và trên 35% số bị can so với năm

2007. Báo cáo của Ban chỉ đạo TW về phòng chống tham nhũng còn cho biết, 7/8 vụ án

tham nhũng trọng điểm đã đưa ra xét xử nghiêm minh như: vụ đất ở Đồ Sơn, vụ Mai

Văn Dâu, vụ PMU 18 mảng đánh bạc. 8/15 vụ án tham nhũng nghiêm trọng đã kết luận

điều tra chuẩn bị đưa ra xét xử hoặc đang chẩn bị kết luận điều tra. Cũng trong năm

2008 đã có 70 trường hợp là người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu ở các địa phương bị xử lý do thiếu trách nhiệm để xảy ra tham nhũng1.

Tổng hợp báo cáo cho thấy, trong năm 2009 đã có 40 trường hợp người đứng đầu,

cấp phó của người đứng đầu đã bị xử lý do thiếu trách nhiệm để xảy ra tham nhũng (xử lý

hình sự 9 trường hợp; xử lý hành chính 31 trường hợp). Điển hình như nguyên Phó Chủ

tịch UBND tỉnh Điện Biên bị khởi tố do thiếu trách nhiệm để xảy ra vụ tham nhũng trong

Dự án Xây dựng Tượng đài chiến thắng Điện Biên Phủ; Phó Chủ tịch UBND Thành phố

Hải Phòng bị truy tố do thiếu trách nhiệm để xảy ra vụ tham nhũng đất đai tại khu Quán

Nam; Giám đốc Bưu điện tỉnh Bạc Liêu bị xử phạt 2 năm 6 tháng tù do thiếu trách nhiệm

để thủ quỹ tham ô trên 15 tỷ đồng...

Tuy nhiên, vẫn còn tình trạng một số vụ việc đáng lẽ phải được xem xét, kết luận

rõ trách nhiệm của người đứng đầu nhưng chưa được thực hiện hoặc việc xem xét, xử lý

1 Nguồn http://vovnews.vn

còn chậm, không triệt để. Do đó quy định này cần được quan tâm, chỉ đạo thực hiện nghiêm túc hơn trong thời gian tới để nâng cao hiệu quả phòng ngừa tham nhũng1.

Trách nhiệm vật chất

Trong lĩnh vực hành chính, pháp luật hiện hành đã quy định về trách nhiệm bồi

thường đối với những thiệt hại của cá nhân, tổ chức do cơ quan, cán bộ, công chức nhà

nước gây ra trong hoạt động của mình, bất kể là hoạt động nào, từ việc ban hành văn

bản quy phạm pháp luật đến các hoạt động khác thuộc trách nhiệm của Nhà nước.

Tuy nhiên, các quy định này còn nhiều bất cập và thiếu tính khả thi, cụ thể:

Thứ nhất, pháp luật hiện hành đang coi trách nhiệm bồi thường nhà nước thuần

túy là một nội dung của chế định BTTH ngoài hợp đồng được quy định trong Bộ Luật

Dân sự, do đó, chưa xác định được tính đặc thù của trách nhiệm bồi thường. Nghị định

số 47/CP là văn bản pháp luật duy nhất hiện nay hướng dẫn việc thực hiện bồi thường

trong lĩnh vực hành chính, song quy định cụ thể về căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi

thường và khẳng định “nguyên tắc xác định thiệt hại, mức bồi thường và mức hoàn trả

khoản tiền BTTH và việc miễn, giảm, hoãn hoàn trả BTTH được thực hiện theo quy

định của Bộ Luật Dân sự”.

Có thể thấy, về nguyên tắc, trong quan hệ dân sự, các bên đều bình đẳng về

quyền và nghĩa vụ, kể cả một bên chủ thể là công dân hoặc tổ chức và bên kia là Nhà

nước. Tuy nhiên, trên thực tế, quan hệ giữa Nhà nước và công dân không hoàn toàn

giống như quan hệ giữa các chủ thể khác. Nhà nước là chủ thể mang quyền lực đặc biệt,

bằng quyền lực, ý chí của mình, Nhà nước có khả năng chi phối mọi cá nhân và tổ chức

khác trong xã hội. Do đó, vi phạm từ phía nhà nước có thể tác động tiêu cực tới nhiều

chủ thể khác nhau trong thời gian dài và phạm vi tương đối rộng.

Như vậy, việc coi trách nhiệm Bồi thường Nhà nước thuần tuý là nội dung của

chế định BTTH ngoài hợp đồng, không xác định được tính đặc thù và thiếu các quy

định cụ thể, chặt chẽ, về cơ bản gây bất lợi cho người bị thiệt hại. Hầu hết các trường

hợp, người bị thiệt hại không biết được cụ thể, chính xác ai là người đã gây thiệt hại cho

mình, nhất là trường hợp thiệt hại xảy ra là hậu quả của việc thực hiện không kịp thời,

1 Nguồn Báo cáo của Chính phủ số 135/BC-CP ngày 19/9/2008 về

công tác phòng chống tham nhũng.

không đầy đủ, không đúng trách nhiệm quản lý (chậm ban hành văn bản hướng dẫn

thực hiện luật, pháp lệnh…; việc ra chính sách hoặc văn bản quy phạm pháp luật trái

với văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên; hoặc việc gây thiệt hại do lỗi của nhiều

cán bộ, công chức của các cơ quan khác nhau thực hiện, như: thiệt hại xảy ra do vi

phạm các quy định pháp luật về thẩm quyền, trình tự, thủ tục… trong quá trình thu hồi

đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng nhằm thu hút đầu tư. Điều này sẽ dẫn tới tình

trạng đùn đẩy trách nhiệm, không cơ quan nào chịu trách nhiệm bồi thường cho người

bị thiệt hại.

Thứ hai, thủ tục giải quyết bồi thường, bồi hoàn còn quá rườm rà, phức tạp, chưa

bảo đảm tính khách quan. Nghị định số 47/CP quy định việc thành lập Hội đồng để giải

quyết bồi thường, nhưng Chủ tịch Hội đồng bồi thường lại là đại diện lãnh đạo của cơ

quan có trách nhiệm bồi thường. Hội đồng giải quyết yêu cầu bồi thường trên cơ sở đơn

yêu cầu của người bị thiệt hại (không bắt buộc người bị thiệt hại có mặt để giải trình) và

giải trình của người gây ra thiệt hại. Tuy nhiên, Hội đồng bồi thường không quyết định

được việc giải quyết bồi thường mà chỉ có quyền kiến nghị với Thủ trưởng cơ quan có

trách nhiệm bồi thường về việc bồi thường. Trách nhiệm tôn trọng, thực hiện kiến nghị

của Hội đồng không được quy định đối với Thủ trưởng cơ quan có trách nhiệm bồi

thường. Mặt khác, khi yêu cầu bồi thường, người yêu cầu bồi thường có trách nhiệm

chứng minh các yêu cầu của mình bằng cách xuất trình các tài liệu chứng minh về các

thiệt hại mà mình phải gánh chịu, trường hợp không chứng minh được, ngay cả khi giấy

tờ, tài liệu đã bị mất do bị cơ quan nhà nước tịch thu, tiêu huỷ hoặc làm thất lạc, thì thiệt

hại cũng không được bồi thường. Như vậy, phần bất lợi, bị động bao giờ cũng thuộc về

nguời bị thiệt hại, đặc biệt trong trường hợp người gây ra thiệt hại lại là thủ trưởng cơ

quan thực hiện bồi thường.

Thứ ba, các quy định về trách nhiệm bồi thường nhà nước còn tản mạn, nhiều

văn bản ở tầm hiệu lực thấp, chưa tương xứng với tính chất, đặc điểm của trách nhiệm

bồi thường nhà nước cũng như chưa tương thích với pháp luật quốc tế, do đó, chưa

xác lập được cơ chế bồi thường có hiệu quả cho người bị thiệt hại, tính khả thi còn

thấp. Trên thực tế, rất ít cơ quan, tổ chức phải đứng ra BTTH cho cá nhân, tổ chức

theo quy định của pháp luật hiện hành.

Trách nhiệm kỷ luật

Tổng hợp kết quả công tác cán bộ, công chức trong năm 2009, trong năm, có

2.016 cơ quan, tổ chức được kiểm tra việc thực hiện quy tắc ứng xử, đã phát hiện và xử

lý 121 cán bộ vi phạm. Đã có 29/38 cơ quan ban hành danh mục các vị trí và thời hạn

định kỳ chuyển đổi vị trí công tác; các cơ quan T.Ư đã chuyển đổi vị trí công tác được

10.903 cán bộ, công chức; các địa phương chuyển đổi được 7.225 cán bộ, công chức.

149 người đứng đầu bị xử lý do thiếu trách nhiệm để xảy ra tham nhũng, trong đó đã xử

lý hình sự 13, khiển trách 50, cảnh cáo 58 và cách chức 25.

Từ 1/10/2008 đến nay, các cơ quan chức năng đã khởi tố 243 vụ án/520 bị can về

các tội danh tham nhũng. Viện KSND các cấp đã truy tố 290 vụ/701 bị can. TAND các

cấp đã xét xử 229 vụ/537 bị cáo. Tổng giá trị tài sản bị tham nhũng, gây thiệt hại do

tham nhũng phát hiện được là trên 700 tỷ đồng; đã thu hồi được 350,5 tỷ đồng.

2.2. Đánh giá chung ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân pháp luật hiện hành

về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước và những

vấn đề đặt ra

Từ thực trạng pháp luật hiện hành về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước được phân tích trên đây có thể rút ra một số nhận xét sau:

2.2.1. Những ưu điểm của hệ thống pháp luật

Một là, số lượng văn bản và qui phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ phát sinh

về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ngày càng tăng. Đặc

biệt, từ khi Hiến pháp năm 1992 được thông qua đến nay, số lượng các văn bản trong

giai đoạn này tăng gấp nhiều lần so với tất cả các giai đoạn trước đó cộng lại. Ngoài

Hiến pháp, còn có nhiều Đạo luật do Quốc hội ban hành liên quan đến trách nhiệm của

người đứng đầu. Tiêu biểu là các đạo Luật phòng chống tham nhũng và Luật thực hành

tiết kiệm, chống lãng phí, Bộ luật Hình sự... Pháp lệnh, văn bản Chính phủ…(xem phụ

lục)

Có thể nói, trong lịch sử nhà nước và pháp luật chưa có thời kỳ nào công tác xây

dựng pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước được chú

trọng và đạt được những kết quả lớn như thời kỳ này. Hoạt động đó diễn ra rộng khắp

với nhịp độ nhanh trong tất cả các cơ quan có thẩm quyền xây dựng và ban hành văn

bản qui phạm pháp luật từ Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, ngành, các chính quyền địa

phương. Với những kết quả đó, tính toàn diện và phạm vi điều chỉnh pháp luật về trách

nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước từ năm 1992 đến nay đã được

mở rộng rất nhiều so với trước đây; sự điều chỉnh của pháp luật đã vươn tới hầu hết các

nhóm quan hệ liên quan đến trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước, hệ thống qui phạm pháp luật trong lĩnh vực này thực sự góp phần tạo ra được diện

mạo mới của pháp luật Việt Nam.

Hai là, hệ thống pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước đã có sự đổi mới về chất, từng bước phản ánh được những nhu cầu cơ

bản, khách quan, nguyên tắc, định hướng của Đảng Cộng sản Việt Nam là đề cao trách

nhiệm cá nhân người đứng đầu nói chung và cơ quan hành chính nhà nước nói riêng.

Tính hợp lý của pháp luật trong lĩnh vực này có một sức sống mới, từng bước làm thay

đổi nhận thức về vị trí, vai trò của pháp luật, giá trị xã hội của pháp luật khẳng định

pháp luật là công cụ pháp lý chủ yếu và là cơ sở quan trọng cho người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của mình.

Ba là, hệ thống pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước hiện hành đảm bảo được tính toàn diện và động bộ hơn các thời kỳ

trước đó. Nếu ở các thời kỳ trước hệ thống pháp luật có sự phát triển không đồng

đều, thiếu nhiều qui định pháp luật, thiếu tính cụ thể rõ ràng… thì hiện nay, hệ thống

pháp luật này chừng mực nhất định đã tạo dựng được khung pháp lý tương đối đầy

đủ điều chỉnh có hiệu quả các quan hệ phát sinh đối với trách nhiệm của người đứng

đầu cơ quan hành chính nhà nước.

Bốn là, nội dung điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước được xác định rõ ràng và cụ thể hơn. Điều đó, được phản ánh

qua một số nội dung cơ bản sau:

- Các qui định xác định về trách nhiệm tổ chức, điều hành, thực hiện chức năng,

nhiệm vụ của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

- Các qui định xác định trách nhiệm của người đứng đầu đối với những quyết

định hành chính của mình.

- Các qui định xác định trách nhiệm của người đứng đầu trong tổ chức quản lý

đội ngũ cán bộ, công chức thuộc quyền.

- Các qui định xác định trách nhiệm của người đứng đầu trong quản lý tài sản

công.

- Các qui định xác định trách nhiệm của người đứng đầu trong đấu tranh phòng

chống tham nhũng chống lãng phí và thực hành tiết kiệm.

- Các qui định xác định về trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu.

Năm là, kỹ thuật xây dựng pháp luật đã có nhiều cải tiến và đảm bảo chất lượng.

Có thể khẳng định từ sau khi có Hiến pháp năm 1992, xây dựng văn bản qui

phạm pháp luật ở Việt Nam nói chung và đối với nhóm quan hệ liên quan đến trách

nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nói riêng trở thành một trong những mặt

hoạt động quan trọng không chỉ đối với Quốc hội, Chính phủ mà còn đối với cả nhiều

cơ quan; ngành, tổ chức có liên quan; đối với các chủ thể có thẩm quyền. Đồng thời, thu

hút sự quan tâm của nhiều người, nhiều giới, kể cả những người nước ngoài.

Việc đề ra các chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản qui phạm pháp luật đã

có nhiều cải tiến nhằm phát huy dân chủ, phát triển và đề xuất vấn đề cần thiết liên quan

đến nội dung của văn bản… Qui trình và kỹ thuật soạn thảo được tiến hành theo đúng

qui định pháp luật hiện hành… vì lẽ đó chất lượng của văn bản qui phạm pháp luật được

ban hành ngày càng tốt hơn.

Tóm lại, hệ thống pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước hiện nay đã có bước phát triển khá toàn diện, bước đầu đã tạo ra được

khung pháp lý để người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước thực hiện tốt chức

năng, nhiệm vụ của mình.

2.2.2. Hạn chế, bất cập

Bên cạnh ưu điểm của hệ thống pháp luật về trách nhiệm của người đứng

đầu cơ quan hành chính nhà nước còn bộc lộ nhiều hạn chế và bất cập sau:

Một là, hệ thống pháp luật này vẫn chưa đáp ứng được những yêu cầu của thực

tiễn hiện nay. Pháp luật chưa vươn tới điều chỉnh đầy đủ được các quan hệ phát sinh về

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước theo nguyên tắc đề cao

trách nhiệm cá nhân người đứng đầu (xem 2.1.2).

Hai là, trong hệ thống pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước hiện hành vẫn còn một số qui phạm pháp luật đã lỗi thời của thời

kỳ trước đó. Không còn phù hợp nhưng chưa sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ. Một số, văn

bản quy phạm pháp mới ban hành cũng đã có nhu cầu phải sửa đổi bổ sung vì có những

qui định không phù hợp. Một số văn bản mới chỉ dừng lại ở những qui định chung, đòi

hỏi phải có giải thích pháp về những văn bản cụ thể hóa và hướng dẫn thực hiện, những

việc ban hành các văn bản đó còn chậm và không đầy đủ, do đó việc triển khai thực

hiện gặp nhiều khó khăn.

Ba là, thiếu tính đồng bộ và cụ thể giữa các văn bản và ngay trong từng văn bản

và vẫn tồn tại những khoảng trống chưa có qui phạm pháp luật điều chỉnh gây khó khăn

cho việc thi hành. Cơ chế xây dựng pháp luật còn nhiều bất cập. Hiện nay, các quan hệ

pháp luật liên quan đến trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

mới dừng lại ở một số qui phạm nhất định ở trong các luật chuyên biệt như Luật phòng

chống tham nhũng; Luật chống lãng phí, thực hành tiết kiệm.

Bốn là, kỹ thuật pháp điển hóa hệ thống pháp luật về trách nhiệm của người đứng

đầu cơ quan hành chính nhà nước còn hạn chế và chưa được quan tâm đúng mức. Vì

vậy hiệu quả sử dụng và áp dụng pháp luật chưa cao.

2.2.3. Nguyên nhân

2.2.3.1. Nguyên nhân của ưu điểm

Một là, có sự nhất quán về đường lối, chủ trương của Đảng và chính sách của

Nhà nước về xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, pháp luật về trách

nhiệm của NĐĐCCQHCNN nói riêng trong điều kiện đổi mới đất nước ở Việt Nam

hiện nay. Đây vừa là nguyên nhân vừa là tiền đề quan trọng cho hoàn thiện pháp luật về

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Bởi vì pháp luật là sự

thể chế hòa đường lối chủ trương của Đảng. Nếu không có đường lối chủ trương của

Đảng thì định hướng xây dựng pháp luật là khó khăn.

Hai là, có sự lãnh đạo, chỉ đạo sát sao của các cấp ủy đảng và sự chỉ đạo điều

hành của Chính phủ từ trung ương tới cơ sở về tổ chức thực hiện các chương trình, mục

tiêu cái cách hành chính trong đó có hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN.

Ba là, sự đồng thuận và ủng hộ của quần chúng nhân dân tham gia vào quá trình

xây dựng pháp luật và đặc biệt là tổ chức thực hiện pháp luật, trong đó hoạt động giám

sát, phản biện nhân dân đối với NĐĐCCQHCNN có những chuyển biến tích cực, góp

phần đẩy mạnh ngăn chặn tiêu cực vi phạm trong bộ máy nhà nước, xử lý nghiêm minh,

kịp thời những hành vi vi phạm pháp luật của NĐĐCCQHCNN nói riêng.

2.2.3.2. Nguyên nhân của những hạn chế và bất cập

Những hạn chế tồn tại pháp luật trên đây có những nguyên nhân khách quan và

chủ quan như sau:

Một là, nước ta đang trong thời kỳ quá độ tiến lên chủ nghĩa xã hội từ một nước

thuộc địa nửa phong kiến, lực lượng sản xuất phát triển kém, nền kinh tế chủ yếu vẫn là

sản xuất nhỏ, năng xuất lao động thấp kém. Những tàn dư của thực dân phong kiến sót

lại còn nhiều, tư tưởng cục bộ, coi nhẹ luật nước “phép vua thua lệ làng” đã tồn tại trong

thời gian dài có ảnh hưởng tiêu cực đến ý thức pháp luật của người dân nói chung và cả

cán bộ, công chức nói riêng. Vì vậy xây dựng thói quen ứng xử theo pháp luật cũng phải

đòi hỏi có thời gian và nhiều nỗ lực.

Hai là, đất nước trải qua chiến tranh nhiều năm, hậu quả để lại nặng nề trên

nhiều lĩnh vực - trong đó ảnh hưởng không nhỏ tới cách tư duy và hành động của con

người. Cách tư duy thời chiến với sự điều hành của nhà nước chủ yếu bằng mệnh lệnh

hành chính đã dẫn đến thái độ coi nhẹ giá trị xã hội của pháp luật, xem nhẹ vai trò của

pháp luật từ phía người dân và không ít cán bộ, tình trạng buông lỏng, không coi trọng

nguyên tắc nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật muốn dùng chính sách, quan điểm,

và các phương tiện khác để thay thế cho pháp luật đã diễn ra khá phổ biến và còn ảnh

hưởng không nhỏ tới quá trình đổi mới đất nước nói chung và xác định đúng đắn vai

trò, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nói riêng.

Ba là, chưa có sự đầu tư đúng mức cho việc nghiên cứu một cách cơ bản có hệ

thống của lý luận và thực tiễn về người đứng đầu và pháp luật điều chỉnh người đứng

đầu ở Việt Nam. Còn lúng túng về lý luận xác định như thế nào là người đứng đầu,

người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước; trách nhiệm tập thể và trách nhiệm cá

nhân người đứng đầu mối quan hệ giữa tập thể lãnh đạo và cá nhân người đứng đầu...

phạm vi điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu chưa đầy đủ và rõ ràng...

Bốn là, Nhiều qui định pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước còn mang tính chung chung, thiếu cụ thể, chưa rõ ràng. Còn có khoảng

trống cho các qui phạm pháp luật điều chỉnh... Điều đó ảnh hưởng không nhỏ đến việc

thực thi pháp luật và hạn chế đến hiệu quả điều chỉnh của pháp luật.

Bốn là, qui trình xây dựng pháp luật, công tác tổ chức soạn thảo các chương

trình, dự án, dự thảo đối với pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu chưa được

đầu tư chính đáng về thời gian, công sức và điều kiện tài chính; chưa thu hút được sự

tham gia đúng đắn của các nhà chuyên môn, các nhà khoa học và chưa có sự khảo sát

đầy đủ điều kiện thực tiễn để xây dựng pháp luật cho phù hợp và đưa pháp luật vào thực

tiễn.

Năm là, nhiều qui định pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước còn mang tính chung chung, thiếu cụ thể, chưa rõ ràng. Còn có

khoảng trống chưa có qui phạm pháp luật điều chỉnh... Điều đó, ảnh hưởng không nhỏ

đến việc thực thi pháp luật và hạn chế hiệu quả điều chỉnh của pháp luật.

2.2.4. Những vấn đề đặt ra

Từ thực trạng hệ thống pháp luật hiện hành về trách nhiệm của người đứng đầu

cơ quan hành chính nhà nước đặt ra một số vấn đề cần tiếp tục phải được nghiên cứu để

sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện.

Một là, hiện nay còn có nhiều quan niệm khác nhau về người đứng đầu như:

- Quan niệm người đứng đầu là cá nhân chứ không phải là tập thể người đứng

đầu (cấp trưởng và cấp phó). Với quan niệm như vậy trách nhiệm của người đứng đầu là

trách nhiệm trực tiếp của cá nhân (thủ trưởng) ưu điểm của quan niệm này tránh được

tình trạng đùn đẩy trách nhiệm… nhược điểm dễ dẫn đến lạm dụng quyền lực, độc

đoán.

- Quan niệm người đứng đầu là một tập thể (Hội đồng) gồm có cấp trưởng và cấp

phó. Với quan niệm này thì trách nhiệm của người đứng đầu là trách nhiệm của tập thể,

còn trách nhiệm của cá nhân người đứng đầu là trách nhiệm trước tập thể lãnh đạo. Điều

đó, dễ dẫn đến đùn đẩy trách nhiệm, tình trạng “cha chung không ai khóc” trong lãnh

đạo, điều hành cơ quan, đơn vị.

- Quan niệm người đứng đầu gồm có: Thủ trưởng và cấp phó của Thủ trưởng.

Cấp phó là cấp giúp việc cho Thủ trưởng trong lĩnh vực được Thủ trưởng phân công.

Quan niệm này đề cao nguyên tắc tập trung dân chủ và chế độ trách nhiệm cá nhân của

người đứng đầu.

Pháp luật trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cần phải xác

định rõ. Theo quan niệm nào? Theo quan niệm của nhóm nghiên cứu đề tài. Trong giai

đoạn trước mắt việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước theo quan niệm thứ ba về người đứng đầu. Còn lâu dài thì theo quan

niệm thứ nhất. Người đứng đầu ở cấp trung ương là Thủ tướng (không có các phó Thủ

tướng) và nội các do Thủ tướng chọn, cấp chính quyền địa phương: Tỉnh trưởng, huyện

trưởng (quận trưởng), xã trưởng (không có cấp phó tương đương).

Hai là, pháp luật và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà

nước luôn gắn trực tiếp với mô hình tổ chức bộ máy hành chính nhà nước. Vì vậy, để

xây dựng được hệ thống pháp luật này đồng bộ, thống nhất trước hết phải có tổ chức bộ

máy hành chính nhà nước đồng bộ từ trung ương đến địa phương trên cơ sở làm rõ chức

năng, nhiệm vụ của từng cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước. Đồng thời, xác

định rõ nhiệm vụ, trách nhiệm của từng loại cán bộ, công chức trong bộ máy…. Vì vậy,

vấn đề đặt ra trước tiên là phải đẩy nhanh quá trình cải cách bộ máy hành chính nhà

nước.

Ba là, việc xác định các loại trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính

nhà nước và những nhóm quan hệ nào thuộc loại trách nhiệm này hiện nay chưa thống

nhất, rõ ràng và cụ thể. Đây là vấn đề quan trọng trong hoàn thiện pháp luật trách nhiệm

của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cần phải làm rõ.

Bốn là, hình thức của hệ thống pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước hiện nay cũng chưa rõ ràng. Các qui phạm pháp luật liên

quan đến nhóm quan hệ này còn tồn tại ở các văn bản pháp luật chuyên biệt. Đây cũng

chính là vấn đề cần được nghiên cứu và làm rõ.

Phần thứ ba

Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật

về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan

hành chính nhà nước Việt Nam hiện nay

3.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu

các cơ quan hành chính nhà nước

Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là một trong những

chủ trương quan trọng của Đảng trong tiến trình tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ

thống pháp luật Việt Nam đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của

dân, do dân, vì dân và cải cách hành chính ở Việt Nam hiện nay. Việc hoàn thiện pháp

luật này cần phải quán triệt một số quan điểm mang tính nguyên tắc sau:

Một là, hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN phải đảm bảo

thể chế hóa kịp thời, đầy đủ, đúng đắn đường lối của Đảng về trách nhiệm của người

đứng đầu các cơ quan, tổ chức đơn vị nói chung và cơ quan hành chính nhà nước nói

riêng.

Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có đủ năng lực, phẩm chất đáp ứng yêu cầu

của sự nghiệp đổi mới đất nước là một trong những vấn đề được Đảng ta hết sức coi

trọng, trong đó có đội ngũ cán bộ, công chức lãnh đạo.

Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp hành Trung ương khóa IX của Đảng đã nhấn mạnh

và chỉ rõ vấn đề này: “Tăng cường vai trò lãnh đạo tập thể của cấp ủy và tổ chức đảng,

trong đó làm rõ quyền hạn, trách nhiệm của người đứng đầu tổ chức, của cơ quan tham

mưu là nhân tố có ý nghĩa quyết định trong công tác xây dựng đảng. Đặc biệt coi trọng

việc bố trí đúng người đứng đầu tổ chức có đức, có tài, có tính đảng cao, gương mẫu

trong việc thực hiện nhiệm vụ chính trị, rèn luyện đạo đức, lối sống, đấu tranh chống

tham nhũng, nói đi đôi với làm”. Nghị quyết chỉ rõ: “Đòi hỏi cao đối với cán bộ lãnh

đạo, nhất là các đồng chí giữ cương vị trọng trách trong bộ máy của Đảng, Nhà nước ở

Trung ương và địa phương, các đồng chí ủy viên Trung ương, bí thư tỉnh, thành ủy, bộ

trưởng, người đứng đầu các ngành, địa phương, đơn vị và các cán bộ lãnh đạo khác

phải tự giác rèn luyện, nêu gương cho cấp dưới về sự giác ngộ về chính trị, giữ gìn

phẩm chất đạo đức, lối sống, sự hy sinh phấn đấu vì lý tưởng của Đảng, vì hạnh phúc

của nhân dân. Các đồng chí đó phải chịu trách nhiệm trước khuyết điểm tham nhũng,

lãng phí, quan liêu trong ngành, địa phương, đơn vị mình. Những cơ quan, đơn vị có sai

phạm gây hậu quả nghiêm trọng, thì người đứng đầu cơ quan, đơn vị đó dù không trực

tiếp vi phạm cũng phải chịu trách nhiệm và hình thức kỷ luật thích hợp”.

Trong Văn kiện Đại hội X, vấn đề trách nhiệm người đứng đầu tiếp tục được

Đảng ta chỉ rõ: “Cụ thể hóa và thể chế hóa nguyên tắc Đảng thống nhất lãnh đạo công

tác cán bộ và quản lý đội ngũ cán bộ, đi đôi với phát huy trách nhiệm của tổ chức và

người đứng đầu của tổ chức trong hệ thống chính trị về công tác cán bộ”.

Văn kiện Đại hội X cũng xác định một trong những nhiệm vụ trọng tâm của cải

cách hành chính là: "Tiếp tục cải cách mạnh thủ tục hành chính, phân cấp và làm rõ

quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, từng ngành, từng đơn vị và người đứng đầu cơ

quan"; “Tăng cường trách nhiệm của cán bộ, đảng viên là thủ trưởng cơ quan nhà

nước. Cơ quan nào vi phạm chính sách, pháp luật, để xảy ra tình trạng tiêu cực, mất

đoàn kết nội bộ thì người đứng đầu phải chịu trách nhiệm”. Nghị quyết Hội nghị lần

thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương khóa X của Đảng về tăng cường sự lãnh đạo của

Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí tiếp tục nhấn mạnh vai trò

của người đứng đầu: “thực hiện nghiêm quy định về xử lý trách nhiệm người đứng đầu

cơ quan, đơn vị để xảy ra tham nhũng, lãng phí nghiêm trọng”. Nghị quyết Hội nghị lần

thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khóa X của Đảng về đẩy mạnh cải cách hành chính,

nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước tiếp tục chỉ rõ: “Thủ trưởng

cơ quan hành chính các cấp chịu trách nhiệm kiểm tra, thanh tra việc thực hiện công vụ

và chịu trách nhiệm về những vi phạm trong thực thi công vụ của cán bộ, công chức

thuộc phạm vi mình quản lý”; “ Để khắc phục tình trạng quá nhiều cấp phó trong cơ

quan hành chính, trước hết cần tập trung đổi mới phương thức, lề lối làm việc của các

cơ quan; giảm hội họp, phân định rõ trách nhiệm của tập thể và người đứng đầu cơ

quan”.

Những chủ trương trên của Đảng là cơ sở đường lối chính trị quan trọng định

hướng cho quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về người đứng đầu nói chung và

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nói riêng. Theo đó, thể

chế hoá chủ trương của Đảng về trách nhiệm của người người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước cần phải đảm bảo yêu cầu sau:

- Pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước phải

xác định rõ vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền,… của người đứng đầu

theo hướng đề cao vai trò trách nhiệm cá nhân người đứng đầu.

- Pháp luật phải tạo được hành lang pháp lý toàn diện, đồng bộ và đảm bảo tính

minh bạch, rõ ràng, cụ thể về trách nhiệm của người đứng đâu cơ quan hành chính nhà

nước. Đồng thời là cơ sở pháp lý cho người đứng đầu phát huy tối đa khả năng lãnh

đạo, quản lý và thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trong thực hiện công việc.

Thứ hai, hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN xuất phát từ

thực tiễn Việt Nam, đồng thời tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế về xây dựng và

tổ chức thi hành pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu trong các cơ quan hành

chính nhà nước; bảo đảm tính kế thừa và tính hiện đại.

Công cuộc đổi mới do Đảng ta khởi xướng và lãnh đạo từ năm 1986 tới nay đã

đạt được những thành tựu nhất định trong đó có cải cách hành chính, xây dựng đội ngũ

cán bộ, công chức có đủ năng lực phẩm chất đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất

nước. Tuy nhiên cải cách hành chính là một vấn đề hết sức mới mẻ, chưa có tiền lệ ở

nước ta. Chính vì vậy, trong quá trình cải cách hành chính nói chung, hoàn thiện pháp

luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN nói riêng cần có những bước đi thích hợp xuất

phát từ thực tiễn Việt Nam. Bên cạnh đó tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế về

xây dựng và đặc biệt là kinh nghiệm trong tổ chức thi hành pháp luật về trách nhiệm của

người đứng đầu các cơ quan hành chính. Đồng thời, phải kế thừa được những giá trị

pháp lý của các thời kỳ trước đây về địa vị pháp lý của người đứng đầu

Ba là, hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN dựa trên cơ sở

phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế trong quá trình xây dựng và tổ chức thi hành

pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

Dân chủ và pháp chế XHCN là các nguyên tắc cơ bản trong xây dựng và tổ chức

thực thi pháp luật ở Việt Nam. Vì vậy, để đảm bảo và phát huy dân chủ, tăng cường

pháp chế XHCN trong xây dựng và thực thi pháp luật về trách nhiệm của người đứng

đầu cần đảm bảo một số yêu cầu sau:

Thứ nhất, khi tiến hành soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật phải tạo mọi sự

thuận lợi cho sự tham gia rộng rãi của cán bộ, công chức và các đối tượng liên quan đến

phạm vi điều chỉnh và áp dụng pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước. Sự tham gia của các đối tượng này tích cực và đông đảo bao

nhiều thì quy phạm pháp luật càng sát với yêu cầu thực tiễn, càng có tính khả thi và hiệu

lực thi hành cao.

- Phải thu hút sự tham gia tích cực của các tổ chức chính trị - xã hội và các tổ

chức khác vào quá trình soạn thảo văn bản qui phạm pháp luật.

- Sự tham gia của cá nhân và tổ chức trên đây vào đa phần các khâu của quy trình

soạn thảo.

Thứ hai, các văn bản phải được ban hành đúng thẩm quyền và tuân theo trình tự,

thủ tục, hình thức luật định. Văn bản quy phạm pháp luật về trách nhiệm của người

đứng đầu được ban hành phải bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp và tính thống nhất của

từng văn bản và của cả hệ thống pháp luật.

Bốn là, hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN quán triệt

nguyên tắc tập trung dân chủ và chế độ thủ trưởng trong các cơ quan hành chính

Nguyên tắc tập trung dân chủ là một trong những nguyên tắc cơ bản trong tổ chức

và hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà

nước cũng dựa trên nguyên tắc cơ bản này. Đề cao trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN

không có nghĩa là tuyệt đối hóa vai trò và trách nhiệm của người đứng đầu dẫn tới biểu

hiện chuyên quyền, độc đoán trong hoạt động quản lý điều hành của người đứng đầu cơ

quan hành chính. Mặt khác nếu không phân định rõ trách nhiệm của tập thể và trách

nhiệm của cá nhân người đứng đầu sẽ dẫn tới tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm khi

có khó khăn hoặc xử lý sai phạm trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Bảo đảm

dân chủ và trao thực quyền cho người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước từ việc bổ

nhiệm, giao trách nhiệm cho người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước tới thực thi

nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là yêu cầu trong quá

trình hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đâu các cơ quan hành chính nhà

nước hiện nay.

Năm là, hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN cần được tiến

hành đồng bộ với cải cách hành chính và xây dựng hoàn thiện hệ thống pháp luật

chung.

Pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là cơ sở pháp lý quan trọng trong

quá trình cải cách hành chính, trong đó cải cách bộ máy hành chính và xây dựng đội

ngũ cán bộ, công chức hành chính. các quy định về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN

góp phần bảo đảm hiệu lực hiệu quả của của bộ máy hành chính. Chính vì vậy hoàn

thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu trở thành nội dung của cải cách hành

chính, cũng như hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung không tách rời.

Sáu là, hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN dựa trên cơ sở

cá thể hóa trách nhiệm người đứng đầu theo hướng đề cao trách nhiệm cá nhân

NĐĐCCQHCNN.

Đề cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là việc

quy định cụ thể về trách nhiệm của từng chức danh đứng đầu của bộ máy hành

chính từ trung ương tới cơ sở trên cả hai phương diện: các quy định về trách nhiệm

của người đứng đầu cơ quan hành chính trong thực thi nhiệm vụ công vụ và trách

nhiệm cá nhân khi vi phạm pháp luật.

Cá thể hóa trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

nhằm khắc phục những biểu hiện “ núp bóng” tập thể khi có sai phạm hoặc khó

khăn trong thực thi nhiệm vụ, công vụ. Trên cơ sở đó phát huy được hết khả năng,

năng lực của NĐĐCCQHCNN trong thực thi nhiệm vụ, công vụ. Xây dựng chế độ

công vụ đề cao tính chịu trách nhiệm trong hoạt động công vụ của đội ngũ công

chức nói chung và công chức lãnh đạo nói riêng là một xu thế khách quan trong

điều kiện cải cách hành chính ở nước ta hiện nay cũng như nhiều nước trên thế giới

trong bối cảnh hội nhập và phát triển.

3.2. Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước

Mục 1.3 đã xác định những tiêu chí cơ bản xác định mức độ hoàn thiện pháp

luật trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Để đáp ứng được

những tiêu chí trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật này cần phải đáp ứng

được những yêu cầu sau:

- Phải quán triệt đầy đủ các quan điểm hoàn thiện pháp luật trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan hành chính ở mục 3.1 của Báo cáo này.

- Pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước là

bộ phận không thể thiếu của thể chế hành chính. Nền hành chính sẽ không thể vận

hành và kém hiệu quả nếu thiếu những qui định về tổ chức bộ máy hành chính, về

đội ngũ cán bộ, công chức hành chính, trong đó có trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN từ trung ương tới cơ sở. Yêu cầu của hoàn thiện pháp luật về

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cũng chính là yêu

cầu hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước

trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN, đẩy mạnh cải cách hành

chính ở nước ta hiện nay. Trên cơ sở đó để hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

+ Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước,

điều chỉnh cơ cấu Chính phủ, các Bộ theo hướng giảm bớt các Bộ chuyên ngành về

kinh tế, tiếp tục thực hiện chủ trương xây dựng Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực,

khắc phục chồng chéo chức năng thẩm quyền giữa các cơ quan hành chính. Đề cao

trách nhiệm cá nhân của NĐĐCCQHCNN.

+ Đơn giản hóa và sắp xếp hợp lý cơ cấu tổ chức bên trong các Bộ, xác định

rõ chức năng, tránh chồng chéo, đổi mới phương thức làm việc của các cơ quan

hành chính trong đó có NĐĐCCQHCNN.

+ Thực hiện phân cấp mạnh, trong đó cần thiết ban hành các qui định về

phân cấp quản lý hành chính nhà nước giữa Trung ương và địa phương, giữa các

cấp chính quyền địa phương. Phân định rõ trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN ở địa

phương theo hướng cấp trên không can thiệp trực tiếp vào các công việc đã phân

cấp cho cấp dưới. Bảo đảm trách nhiệm đến cùng đối với NĐĐCCQHCNN, tránh

tình trạng đùn đẩy trách nhiệm trong hoạt động quản lý, điều hành.

+ Thực hiện chế độ thủ trưởng trong tổ chức các cơ quan hành chính nhà

nước ở địa phương trong đó chuyển từ chế độ ủy ban sang chế độ thủ trưởng và

thực hiện việc bầu cử phổ thông chức danh này từ đó làm rõ trách nhiệm của người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước với cử tri.

- Phải khắc phục được những hạn chế, bất cập và những khoảng trống chưa

có qui phạm pháp luật điều chỉnh của pháp luật hiện hành về trách nhiệm người

đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước.

3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các

cơ quan hành chính nhà nước

Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước hiện

nay chừng mực nhất định đã thể chế hoá được các chủ trương của Đảng và chính sách

của Nhà nước về vị trí, vai trò của người đứng đầu các cơ quan trong hệ thống chính trị

nói chung và cơ quan hành chính nhà nước nói riêng. Hệ thống pháp luật đó bước đầu

tạo được hành lang pháp lý ghi nhận địa vị pháp lý của người đứng đầu, xác định chức

năng, nhiệm vụ và trách nhiệm của người đứng đầu trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị.

Đồng thời là công cụ quan trọng cho người đứng đầu thực hiện quản lý, điều hành một

cách có hiệu quả... Tuy nhiên, trước sự biến đổi và phát triển nhanh chóng của đời sống

nhà nước và xã hội; xu thế toàn cầu hoá và hội nhập quốc tế nhiều quy phạm pháp luật

về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan trong hệ thống chính trị nói chung và

cơ quan hành chính nhà nước nói riêng không còn phù hợp; một số khác còn dừng ở

những quy định chung... Bên cạnh đó, còn có một số nhóm quan hệ chưa được pháp luật

điều chỉnh... Điều đó đòi hỏi phải có những giải pháp hoàn thiện, sửa đổi, bổ sung kịp

thời cả nội dung và hình thức.

3.3.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về nội dung

3.3.1.1. Hoàn thiện thể chế xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ

và các cơ quan hành chính nhà nước địa phương liên quan đến người đứng đầu trên

cơ sở đó hoàn thiện các quy định về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước.

Thứ nhất, hoàn thiện thể chế quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ và

cơ quan hành chính nhà nước địa phương

Một là, đối với Chính phủ

Tiếp tục hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ theo hướng xây dựng hệ

thống cơ quan hành pháp thống nhất, thông suốt, hiện đại và đúng với vai trò là cơ quan

hành chính nhà nước cao nhất. Tập trung xây dựng các quy định hướng dẫn thực hiện

chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ đầy đủ và cụ thể. Thực hiện nhất quán nguyên tắc:

Một việc chỉ giao cho một cơ quan, một người chịu trách nhiệm chính.

Trên thực tế nguyên tắc này vẫn chưa được thực hiện nhất quán, ví dụ Quản lý

nhà nước về vệ sinh an toàn thực phẩm hiện nay có đến 5 Bộ chịu trách nhiệm chính

trong chuỗi cung cấp thực phẩm, đó là: sản phẩm từ đồng ruộng sau sơ chế do Bộ Nông

nghiệp & Phát triển nông thôn; Quá trình chế biến sản phẩm tại nhà máy do Bộ Công

Thương; Công nhận quy chuẩn kỹ thuật do Bộ Khoa học- Công nghệ; Giám sát đưa

hàng vào lưu thông do Hải quan và Bộ Y tế chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về chất

lượng vệ sinh an toàn thực phẩm.

Chính phủ tập trung thực hiện tốt hơn nữa chức năng quản lý nhà nước trên tất cả

các lĩnh vực mà pháp luật đã quy định. Xác định rõ phạm vi và nội dung quản lý nhà

nước về kinh tế, xã hội cho phù hợp với yêu cầu phát triển. Tập trung làm tốt hơn việc

hoạch định thể chế, cơ chế, chính sách, xây dựng giải pháp, bảo đảm các cân đối lớn và

ổn định kinh tế vĩ mô, cải cách thủ tục hành chính, tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho

các hoạt động kinh tế, xã hội. Xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và nâng cao

năng lực chỉ đạo tổ chức thực hiện, tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra.

Xây dựng quy chế làm việc của Chính phủ chặt chẽ và thiết thực. Xác định cụ

thể nhiệm vụ của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng và từng thành

viên Chính phủ, bảo đảm bao quát hết các chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ. Xác

định rõ phạm vi và nội dung quản lý nhà nước của cơ quan hành chính nhà nước các

cấp.

Đẩy mạnh sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp nhà nước mà trọng tâm là cổ phần hoá,

kể cả các tổng công ty và tập đoàn kinh tế, thu hẹp và tiến tới các Bộ và UBND các tỉnh,

thành phố không còn thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà

nước. Làm rõ chức năng quản lý nhà nước của cơ quan hành chính và chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn của các đơn vị sự nghiệp, phân cấp mạnh cho các đơn vị sự nghiệp về sử

dụng ngân sách, kinh phí, tuyển dụng và bổ nhiệm cán bộ.

Từ thực tiễn giải quyết đơn, thư khiếu nại của công dân, nghiên cứu việc thành

lập tài phán hành chính.

Hai là, đối với cơ quan hành chính ở chính quyền địa phương

Khẩn trương xây dựng và đưa vào thực hiện quy hoạch tổng thể đơn vị hành

chính các cấp, trên cơ sở đó ổn định cơ bản các đơn vị hành chính ở cả ba cấp tỉnh,

huyện, xã. Kiện toàn thống nhất hệ thống cơ quan chuyên môn của các cấp chính quyền.

Tính thống nhất và thông suốt của hệ thống hành chính nhà nước được bảo đảm

trên cơ sở xác định rõ vị trí, trách nhiệm của chính quyền địa phương trong hệ thống cơ

quan nhà nước. Chính quyền địa phương được xây dựng, tổ chức và hoạt động theo

nguyên tắc nhà nước đơn nhất, quyền lực của Nhà nước là thống nhất. Theo đó, cần

điều chỉnh, bổ sung các quy định để thực hiện nhất quán chủ trương này, đồng thời có

cơ chế bảo đảm nguyên tắc xây dựng chính quyền của dân, do dân và vì dân, tăng

cường công tác giám sát của cấp uỷ, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể đối với hoạt

động của chính quyền địa phương.

Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân biệt rõ những khác biệt giữa chính

quyền nông thôn và chính quyền đô thị:

+ Đối với chính quyền nông thôn:

Không tổ chức HĐND ở huyện; ở huyện có UBND với tính chất là đại diện của

cơ quan chính quyền cấp tỉnh để giải quyết các nhiệm vụ về hành chính và các công

việc liên quan đến quyền lợi và nghĩa vụ của người dân theo quy định của pháp luật.

UBND huyện tập trung chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra cấp dưới thực hiện chủ trương,

chính sách, nghị quyết, kế hoạch của cấp trên. Cơ chế giám sát đối với tổ chức, hoạt

động của UBND huyện được thực hiện thông qua hoạt động giám sát của đại biểu và

đoàn đại biểu Quốc hội, HĐND, UBND cấp tỉnh, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể và

giám sát trực tiếp của nhân dân. Kiện toàn cấp uỷ huyện để đáp ứng tốt yêu cầu lãnh

đạo toàn diện và lãnh đạo hoạt động của UBND huyện.

Chính quyền xã có hội đồng nhân và UBND chịu trách nhiệm xây dựng và chỉ

đạo thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quản lý ngân sách xã, quản lý nhà

nước về các lĩnh vực giáo dục, y tế, đất đai, xây dựng, hộ tịch... trên địa bàn theo quy

định của pháp luật. Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã, xác định

cụ thể các chức danh công chức xã theo hướng ổn định và chuyên sâu về nghiệp vụ.

+ Đối với chính quyền đô thị:

Tổ chức chính quyền đô thị phải bảo đảm tính thống nhất và liên thông trên địa

bàn về quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng (như điện, đường, cấp thoát nước, xử lý rác

thải, bảo vệ môi trường) và đời sống dân cư...

Xác định cấp dân cư đô thị có HĐND: là HĐND thành phố trực thuộc trung

ương, HĐND thành phố thuộc tỉnh, HĐND thị xã; không tổ chức HĐND ở quận và

phường. Tại quận, phường có UBND là đại diện cơ quan hành chính cấp trên tại địa bàn

để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật và phân cấp của chính quyền cấp

trên.

ở huyện, quận, phường không tổ chức HĐND nhưng có cơ quan hành chính là

UBND để quản lý và thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật và phân cấp

của chính quyền cấp trên. UBND huyện, quận, phường bao gồm chủ tịch, các phó chủ

tịch và các uỷ viên do UBND cấp trên bổ nhiệm, miễn nhiệm trên cơ sở xem xét nhân

sự do cấp uỷ huyện, quận, phường giới thiệu và được cấp có thẩm quyền quản lý cán bộ

đồng ý.

Khi thực hiện không tổ chức HĐND ở huyện, quận, phường, cần tăng cường

HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương về số lượng, chất lượng đại biểu, về cơ sở

vật chất, điều kiện làm việc.

Thực hiện thí điểm việc không tổ chức HĐND huyện, quận, phường, cần tăng

cường HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương về số lượng, chất lượng đại biểu,

về cơ sở vật chất, điều kiện làm việc.

Thực hiện thí điểm việc không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. Qua thí

điểm sẽ tổng kết, đánh giá và xem xét để có chủ trương sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về

tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp.

Thứ hai, hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của NĐĐCCQHCNN

nhằm bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ và chế độ thủ trưởng theo hướng đề cao

vai trò trách nhiệm cá nhân người đứng đầu.

Một là, đối với Chủ tịch UBND là người đứng đầu cơ quan hành chính, chịu

trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính cấp trên.

Quy định rõ trong luật về thẩm quyền, trách nhiệm của Chủ tịch UBND và tập

thể UBND theo hướng phân định rõ những loại việc bắt buộc phải thảo luận và biểu

quyết của UBND, những loại việc thuộc thẩm quyền quyết định của chủ tịch UBND.

Người đứng đầu cơ quan hành chính có trách nhiệm đề xuất, giới thiệu nhân sự

cấp phó và các thành viên của cơ quan hành chính để cấp uỷ có thẩm quyền xem xét,

quyết định, sau đó giới thiệu cho cơ quan dân cử để bầu hoặc bổ nhiệm và chịu trách

nhiệm về việc đề xuất, giới thiệu của mình.

Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Chủ tịch UBND thị xã,

thành phố thuộc tỉnh do HĐND cùng cấp bầu, cấp trên phê chuẩn. Trường hợp cần thay

đổi Chủ tịch UBND mà nhân sự là người phải điều động từ nơi khác đến thì sau khi trao

đổi với cấp uỷ cùng cấp và được cấp có thẩm quyền quản lý cán bộ đồng ý, Thủ tướng

Chính phủ bổ nhiệm Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp trên bổ nhiệm Chủ

tịch UBND cấp dưới trực tiếp.

Hai là, thí điểm việc nhân dân bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã, Chủ tịch UBND

cấp trên trực tiếp quyết định phê chuẩn; trên cơ sở tổng kết thí điểm xem xét thực hiện

chính thức chủ trương này cùng với việc xem xét sửa đổi, bổ sung Hiến pháp về việc

nhân dân trực tiếp bầu Chủ tịch UBND xã.

Ba là, đổi mới và hoàn thiện các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của

cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong đó quy định mô hình Thị trưởng đối

với chính quyền đô thị. Trong đó quy định Thị trưởng là người đứng đầu chịu trách

nhiệm toàn bộ trước Nhà nước về mặt hành chính, chứ không phải là cơ quan tập thể

UBND như hiện nay.

Về nhiệm vụ quyền hạn của Thị trưởng, Thị trưởng phải có trách nhiệm ra quyết

định, phải chịu trách nhiệm về các quyết định của mình, phải căn cứ vào nghị quyết của

HĐND, nghị quyết của cấp ủy để mà hành động.

Giúp Thị trưởng là cả một bộ máy hành chính, hoạt động theo chỉ huy điều hành

của Thị trưởng

Bốn là, cần đổi mới căn bản, toàn diện hơn phương thức làm việc và sự chỉ đạo,

điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ và cơ quan hành chính địa

phương các cấp nhằm theo kịp và đi đầu trong cải cách hành chính. Coi đó là yếu tố

thúc đẩy mạnh tiến trình cải cách hành chính.

- Trên cơ sở hoàn thiện Quy chế làm việc của Chính phủ, của mỗi cơ quan hành

chính để vừa phải làm việc theo Quy chế, vừa loại bỏ những công việc không thuộc

chức trách của mình nhằm khắc phục tình trạng bao biện làm thay hoặc đùn đẩy trách

nhiệm giữa các cấp hành chính.

- Đưa nhanh việc áp dụng công nghệ thông tin vào quản lý hành chính, hình

thành từng bước “Chính phủ điện tử” để nâng cao hiệu lực, hiệu quả chỉ đạo, điều hành

tập trung, thống nhất của Chính phủ và hệ thống hành chính các cấp.

- Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và người đứng đầu cơ quan hành chính các

cấp cần tập trung nhiều hơn vào sự chỉ đạo, điều hành đối với cải cách hành chính một

cách kiên quyết và chịu trách nhiệm hàng đầu về kết quả cải cách hành chính trước

Đảng, trước toàn dân. Đổi mới tổ chức và chỉ đạo thực hiện của Ban chỉ đạo cải cách

hành chính của Chính phủ theo hướng tăng cường hiệu lực và hiệu quả.

- Chính phủ, các Bộ, UBND các cấp thực hiện vai trò chức năng quản lý nhà

nước trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN với các nội dung hoạch định chiến

lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; xây dựng và ban hành thể chế,

chính sách; hướng dẫn việc tổ chức thực hiện; thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm.

Kiên quyết thực hiện việc chuyển giao mạnh các chức năng, nội dung công việc không

thuộc chức năng của hệ thống hành chính cho các tổ chức xã hội, tổ chức phi Chính

phủ, tổ chức sự nghiệp dịch vụ công, tổ chức doanh nghiệp, tư nhân đảm nhiệm ngày

càng nhiều hơn theo hướng đẩy mạnh xã hội hoá.

Chính phủ, các bộ thực hiện quản lý vĩ mô trong phạm vi cả nước đối với các

lĩnh vực kinh tế - xã hội; tiếp tục đẩy mạnh việc phân cấp quản lý hành chính giữa

Trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương một cách đồng bộ trên từng

ngành, lĩnh vực; quy định rõ thẩm quyền quyết định và chịu trách nhiệm đối với những

vấn đề phân cấp để các địa phương chủ động tổ chức thực hiện được sát thực, nhanh

chóng, kịp thời, có hiệu quả. Đồng thời, tăng cường quản lý nhà nước sau phân cấp của

các bộ, ngành Trung ương để đảm bảo tính thống nhất quản lý ngành, lĩnh vực trong cả

nước.

3.3.1.2. Hoàn thiện các quy định về nội dung trách nhiệm của người đứng đầu

cơ quan hành chính nhà nước

Hoàn thiện các quy định xác định rõ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước đối với từng nhóm quan hệ thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp

luật về trách nhiệm của người đứng đầu. Bao gồm các quy định pháp luật về các nhóm

quan hệ sau:

- Trách nhiệm trong việc chấp hành đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng,

pháp luật của Nhà nước và chỉ đạo của cấp trên; tổ chức, điều hành cơ quan, tổ chức,

đơn vị thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, có chất lượng và đúng thời hạn

được giao; quyết định chủ trương, giải pháp cần thiết để hoàn thành nhiệm vụ và chịu

trách nhiệm về quyết định đó.

- Trách nhiệm về việc ban hành hoặc trình cơ quan, người có thẩm quyền ban

hành văn bản pháp luật bảo đảm tính hợp pháp của văn bản (bao gồm: văn bản quy

phạm pháp luật, văn bản cá biệt, công văn chỉ đạo, điều hành và nội quy, quy chế, điều

lệ, quy định áp dụng trong nội bộ cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý).

- Trách nhiệm trong việc ban hành văn bản quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ,

quyền hạn, trách nhiệm của các cấp phó, các cơ quan, tổ chức, đơn vị cấu thành hoặc

từng cán bộ, công chức, viên chức thuộc quyền; không để tình trạng chồng chéo, trùng

lắp về nhiệm vụ hoặc trách nhiệm không rõ ràng; bảo đảm cán bộ, công chức, viên chức

thuộc quyền thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao và đúng pháp

luật trên cơ sở căn cứ các quy định về phân công, phân cấp và nhiệm vụ, quyền hạn

được giao,

- Trách nhiệm trong việc tuyển dụng, sử dụng, đánh giá, đào tạo, bồi dưỡng, nâng

lương, cử dự thi nâng ngạch, quyết định nâng ngạch, bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật, cho

nghỉ chế độ và quản lý đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức theo đúng chủ trương, chính

sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước.

- Trách nhiệm trong việc quản lý, sử dụng có hiệu quả tài sản công được giao;

phòng, chống cháy nổ và bảo đảm an toàn lao động tại cơ quan, tổ chức, đơn vị. Khi sử

dụng các nguồn tài chính, các tài sản, trang thiết bị phải thực hiện đúng chế độ, chính

sách và đúng quy định của pháp luật; quản lý, kiểm tra thường xuyên, không để xảy ra

tham nhũng, lãng phí, hư hỏng, mất mát, thất thoát.

- Trách nhiệm trong việc thực hiện đúng quy định của pháp luật về văn hóa công

sở; không để xảy ra tình trạng cán bộ, công chức, viên chức thuộc thẩm quyền quản lý

có thái độ hách dịch, cửa quyền, gây phiền hà cho công dân, doanh nghiệp trong quá

trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ.

- Trách nhiệm trong việc tổ chức thực hiện Quy chế dân chủ trong cơ quan, tổ

chức, đơn vị; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong phạm vi thẩm quyền theo đúng quy định

của pháp luật.

- Trách nhiệm trong việc thực hiện đúng các quy định của pháp luật về bảo vệ bí

mật nhà nước; về phát ngôn, khai thác, quản lý và sử dụng mạng Internet trong cơ quan,

tổ chức, đơn vị.

- Các chế độ trách nhiệm khác theo quy định của pháp luật.

3.3.1.3. Hoàn thiện các bảo đảm pháp lý đối với việc thực hiện chế độ trách

nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà nước cần có quy định

theo nguyên tắc:

- Cấp có thẩm quyền khi quyết định bổ nhiệm hoặc phân công nhiệm vụ cho

người đứng đầu phải quy định quyền hạn của người đứng đầu phải tương xứng với chức

trách và nhiệm vụ được giao;

Quyền hạn, chức trách và nhiệm vụ giao cho người đứng đầu phải rõ ràng, cụ

thể.

- Cấp có thẩm quyền bổ nhiệm hoặc phân công nhiệm vụ cho người đứng đầu

phải có trách nhiệm bảo đảm các điều kiện về nguồn nhân lực, tài chính, trang thiết bị,

thời gian cho người đứng đầu để thực hiện chức trách, quyền hạn và nhiệm vụ được

giao.

Để có thể phát huy tốt vai trò của NĐĐCCQHCNN và đồng thời có thể quy trách

nhiệm cá nhân với họ, trước hết, Nhà nước cho họ quyền bổ nhiệm và cách chức các vị

trí cấp dưới. Theo cơ chế hiện nay, những vị trí như cấp phó thường do cấp trên bổ

nhiệm, điều đó gây nhiều khó khăn trong quản lý và điều hành công việc.

Thứ đến là quy định cụ thể chặt chẽ quy chế làm việc, báo cáo công tác sao cho

tránh tối đa tình trạng báo cáo vượt cấp, thì thụp với cấp trên vượt cấp (chẳng hạn ông

Trưởng phòng nếu muốn báo cáo trình bày điều gì thì đầu tiên phải báo cáo người phụ

trách trực tiếp, nếu không được ủng hộ mới được báo cáo lên cấp trên nữa để bảo lưu ý

kiến, cấp trên sẽ làm việc với hai người để lắng nghe ý kiến bảo lưu của họ để quyết

định cuối cùng). Việc này được các cơ quan của nước ngoài làm rất nghiêm túc, tạo nên

kỷ cương và sự thống nhất điều hành trong đơn vị (nhân viên thường không được trực

tiếp báo cáo giám đốc nếu anh ta chưa thông qua trưởng phòng). Sau khi trao quyền rồi

thì tất nhiên người đứng đầu cơ quan phải chịu trách nhiệm cá nhân trước mọi hoạt

động của cơ quan. Nếu để xảy ra sai phạm thì tuỳ mức độ anh ta phải chịu trách nhiệm

cá nhân.

Trước mắt cần có một cơ chế thích hợp để quản lý đội ngũ công chức, đồng thời

nâng cao được trách nhiệm của người đứng đầu.

3.3.1.4. Hoàn thiện pháp luật quy định rõ các hình thức trách nhiệm đối với

người đứng đầu hành chính nhà nước

Người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước nếu vi phạm chế độ trách nhiệm,

tùy theo tính chất và mức độ của hành vi vi phạm, phải chịu một hoặc nhiều hình thức

trách nhiệm sau đây:

+ Trách nhiệm kỷ luật;

+ Trách nhiệm dân sự;

+ Trách nhiệm vật chất;

+ Trách nhiệm hình sự;

+ Trách nhiệm khác theo quy định của pháp luật.

- Trách nhiệm kỷ luật: người đứng đầu và cấp phó của người đứng đầu cơ

quan hành chính nhà nước vi phạm các quy định của pháp luật trong thi hành nhiệm

vụ, công vụ, nếu chưa đến mức bị truy cứu TNHS, thì tuỳ theo tính chất, mức độ của

hành vi vi phạm phải bị xử lý kỷ luật. Việc xử lý kỷ luật phải tuân theo các quy định

của pháp luật về xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức.

- Trách nhiệm dân sự: người đứng đầu và cấp phó của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước nếu có hành vi vi phạm pháp luật trong thi hành nhiệm vụ, công

vụ, gây thiệt hại, xúc phạm danh dự, nhân phẩm của cá nhân, uy tín của cơ quan, tổ

chức, đơn vị đến mức phải chịu trách nhiệm dân sự thì ngoài việc bị xử lý kỷ luật phải

bị xử lý về trách nhiệm dân sự. Việc xử lý trách nhiệm dân sự đối với người đứng đầu

và cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước phải tuân theo

quy định của pháp luật dân sự và tố tụng dân sự.

- Trách nhiệm vật chất: người đứng đầu và cấp phó của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước nếu có hành vi vi phạm pháp luật trong thi hành nhiệm vụ, công

vụ làm mất mát, hư hỏng trang bị, thiết bị hoặc gây ra thiệt hại về tài sản của cơ quan, tổ

chức, đơn vị, nhưng chưa đến mức phải truy cứu TNHS thì phải chịu TNVC theo quy

định của pháp luật.

- Trách nhiệm hình sự: người đứng đầu và cấp phó của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ nếu phạm một tội đã được Bộ

luật hình sự quy định thì phải chịu TNHS theo quy định tại Điều 2 Bộ luật hình sự năm

1999. Việc xử lý TNHS đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước

phải tuân theo quy định của pháp luật hình sự và tố tụng hình sự.

Các quy định của chương này dựa trên cơ sở pháp điển hóa các quy định đơn lẻ

về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước trong một loạt các văn

bản quy phạm pháp luật là các Nghị định hiện hành, trong đó phải kể tới là Nghị định số

107/2006/CĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2006 của Chính Phủ quy định xử lý trách nhiệm

của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ

chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách; Nghị định số 103/2007/NĐ-CP ngày 14 tháng

6 năm 2007 của Chính Phủ quy định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức,

đơn vị và trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hành tiết kiệm,

chống lãng phí; Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày 27 tháng 10 năm 2007 của Chính

Phủ quy định chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của

nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ.

Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN trên cơ sở pháp điển

hóa các quy định đơn lẻ và chứa đựng trong các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật

thành các đạo luật trong đó có Luật Công vụ là bước đi thích hợp bảo đảm tính kế thừa

có chọn lọc và phát triển đáp ứng yêu cầu của cải cách hành chính giai đoạn hiện nay.

Để có thể phát huy tốt vai trò của NĐĐCCQHCNN và đồng thời có thể quy trách

nhiệm cá nhân với họ, trước hết, Nhà nước cần mạnh dạn trao quyền lực thực sự cho họ

mà biểu hiện cốt lõi của vấn đề là trao cho họ quyền bổ nhiệm và cách chức các vị trí

cấp dưới. Theo cơ chế hiện nay, những vị trí như cấp phó thường do cấp trên bổ nhiệm,

điều đó gây nhiều khó khăn trong quản lý và điều hành công việc.

Thứ đến là quy định cụ thể chặt chẽ quy chế làm việc, báo cáo công tác sao cho

tránh tối đa tình trạng báo cáo vượt cấp, thì thụp với cấp trên vuợt cấp (chẳng hạn ông

Trưởng phòng nếu muốn báo cáo trình bày điều gì thì đầu tiên phải báo cáo người phụ

trách trực tiếp, nếu không được ủng hộ mới được báo cáo lên cấp trên nữa để bảo lưu ý

kiến, cấp trên sẽ làm việc với hai người để lắng nghe ý kiến bảo lưu của họ để quyết

định cuối cùng).Việc này được các cơ quan của nước ngoài làm rất nghiêm túc, tạo nên

kỷ cương và sự thống nhất điều hành trong đơn vị (nhân viên thường không được trực

tiếp báo cáo giám đốc nếu anh chưa thông qua trưởng phòng). Sau khi trao quyền rồi thì

tất nhiên người đứng đầu các cơ quan phải chịu trách nhiệm cá nhân trước mọi hoạt

động của cơ quan. Nếu để xảy ra sai phạm thì tuỳ mức độ anh phải chịu trách nhiệm cá

nhân.

Trước mắt cần có một cơ chế thích hợp để quản lý đội ngũ công chức, đồng thời

mới nâng cao được trách nhiệm của người đứng đầu.

3.3.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện hình thức pháp luật

- Pháp điển hóa hệ thống pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước.

Về lý luận, pháp điển hóa là hình thức hệ thống lại pháp luật trong đó, cơ quan

nhà nước có thẩm quyền tập hợp, sắp xếp các qui phạm pháp luật, các chế định, các văn

bản qui phạm pháp luật trong một ngành luật theo trình tự nhất định, loại bỏ những mâu

thuẫn chồng chéo, các qui định lỗi thời và bổ sung những qui định mới, từ đó ban hành

văn bản qui phạm pháp luật mới trên cơ sở kế thừa và phát triển các qui định pháp luật

cũ và điển hình là các bộ luật - pháp điển Bộ luật pháp điển hóa sẽ thay thế một loạt các

văn bản qui phạm pháp luật đã lỗi thời.

Từ thực trạng hệ thống pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước được nghiên cứu ở phần 2 cho thấy các qui định pháp luật điều

chỉnh về lĩnh vực này tồn tại dưới nhiều văn bản qui phạm pháp luật khác nhau. Bao

gồm: các văn bản qui phạm pháp luật do Quốc hội ban hành; các văn bản qui phạm

pháp luật do Chính phủ; các Bộ và các cơ quan có thẩm quyền khác ban hành. Nói cách

khác những qui định về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

hiện nay còn tản mạn ở nhiều văn bản khác nhau. Vì lẽ đó giải pháp pháp điển hóa các

qui phạm pháp luật này trong một đạo luật có hiệu lực pháp lý cao là giải pháp quan

trọng.

Theo quan niệm của nhóm nghiên cứu đề nghị cơ quan có thẩm quyền của nhà

nước cần sớm ban hành Luật công vụ. Luật này được ban hành trước hết dựa trên cơ sở

pháp điển hóa các văn bản qui phạm pháp luật hiện hành liên quan đến người đứng đầu

và trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị… tập trung chủ yếu là

các văn bản pháp luật sau: Luật phòng chống tham nhũng có hiệu lực ngày 01-6-2006,

Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, có hiệu lực từ ngày 01-6-2006.

Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ qui

định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham

nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách; Nghị định số

103/2007/NĐ-CP ngày 14 tháng 6 năm 2007 của Chính phủ qui định trách nhiệm của

người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị và trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên

chức trong việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí; Nghị định số 157/2007/NĐ-CP

ngày 27 tháng 10 năm 2007 của Chính phủ qui định chế độ trách nhiệm đối với người

đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ. Luật

cán bộ, công chức được Quốc hội khóa XII thông qua và có hiệu lực vào ngày

01/01/2010 chỉ chứa đựng chưa đến 10% qui định về hoạt động công vụ.

Ban hành luật Công vụ trong đó có các qui định cụ thể về trách nhiệm của người

đứng đầu cơ quan, tổ chức nhà nước nói chung, cơ quan hành chính nhà nước nói riêng

đáp ứng được yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay. Mặt

khác khắc phục được tình trạng qui định về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN tản mạn

trong các văn bản dưới luật dẫn đến khó thực hiện thậm chí có nhiều qui định trùng lặp,

mâu thuẫn và chồng chéo, tình trạng này dẫn tới việc tổ chức thực hiện các qui định

pháp luật về trách nhiệm NĐĐCCQHCNN hiệu quả còn thấp chưa đáp ứng được yêu

cầu của cải cách hành chính hiện nay.

Nội dung Luật công vụ. Bao gồm các chương, mục, Điều, khoản:

- Qui định về những vấn đề chung xác định rõ: phạm vi điều chỉnh; đối tượng áp

dụng; nguyên tắc hoạt động công vụ, giải thích từ ngữ.

- Qui định hoạt động công vụ của cán bộ, công chức và viên chức.

- Qui định về trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức trong hoạt động công

vụ

- Qui định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà

nước.

- Qui định trách nhiệm pháp lý của người đứng đầu.

- Văn hóa công sở và đạo đức công vụ.

- Qui định thanh tra, kiểm tra hoạt động công vụ của cán bộ, công chức, viên

chức

- Khen thưởng và kỷ luật

- Qui định về các điều kiện bảo đảm hoạt động công vụ

- Hiệu lực văn bản.

Đối với trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cần được

thiết kế theo một trong hai phương án sau: phương án 1 - thiết kế bởi một mục trong

chương - trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị nhà nước. Mục này

có nhiều điều, khoản qui định cụ thể các nhóm quan hệ được nêu ở mục 3.3.1.2

Phương án 2: ban hành Nghị định về trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước. Bao gồm các chương:

Chương 1: Qui định chung. Gồm các qui định xác định rõ:

- Phạm vi điều chỉnh

- Đối tượng áp dụng

- Giải thích từ ngữ

- Căn cứ xác định chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan hành

chính nhà nước.

Chương 2: Chế độ trách nhiệm trong công sở đối với người đứng đầu cơ quan

hành chính nhà nước.

- Nội dung trách nhiệm (qui định rõ nội dung ở mục 3.3.1.2 Báo cáo)

- Trách nhiệm của cấp có thẩm quyền bộ phận phân công nhiệm vụ cho người

đứng đầu.

Chương 3: Chế độ trách nhiệm trong thi hành công vụ

- Nội dung trách nhiệm

- Các hình thức trách nhiệm pháp lý.

- Chương 4: Khen thưởng và xử lý vi phạm pháp luật.

- Khen thưởng

- Xử lý vi phạm kỷ luật

Chương 5: Điều khoản thi hành

- Hiệu lực, hướng dẫn kiểm tra việc thi hành.

- Trách nhiệm thi hành

3.3.3. Nhóm giải pháp tổ chức thực hiện

Một là, đẩy mạnh công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật về trách nhiệm của

người đứng đầu: Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu được coi là hoàn thiện

không chỉ được thể hiện ở chỗ được ban hành dưới hình thức một đạo luật mang tính

pháp điển cao, mà quan trọng hơn là đạo luật đó phải đi vào cuộc sống, phải làm cho

nhân dân nắm được một cách đầy đủ và hiểu được nội dung của các văn bản pháp luật

về trách nhiệm của người đứng đầu được ban hành qua các giai đoạn. Muốn vậy, phải

“coi trọng công tác giáo dục, tuyên truyền, giải thích pháp luật” và “cần phải sử dụng

nhiều hình thức và biện pháp để giáo dục và nâng cao ý thức pháp luật... cho nhân dân.

Hai là, đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức: Pháp luật về trách nhiệm của người

đứng đầu được coi là hoàn thiện còn phải được thể hiện thông qua hoạt động thực hiện

và áp dụng pháp luật, trong đó đội ngũ cán bộ, công chức hành chính, do vậy phải nâng

cao trình độ, năng lực, phẩm chất cho đội ngũ cán bộ, công chức hành chính, trước hết

là các công chức giữ vị trí lãnh đạo. Muốn vậy, phải có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng

thường xuyên về chuyên môn nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức hành chính, đẩy

mạnh tiêu chuẩn hoá đội ngũ công chức lãnh đạo, trong đó xác định rõ cả về tiêu chuẩn

chuyên môn, nghiệp vụ và tiêu chuẩn về tác phong, đạo đức, lối sống.

Ba là, đẩy mạnh công tác kiểm tra, xử lý trong quá trình thực hiện pháp luật về

trách nhiệm của người đứng đầu:

Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu được coi là hoàn thiện còn được

thể hiện thông qua hiệu quả việc kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật về trách

nhiệm của người đứng đầu, xử lý vi phạm pháp luật. Phân định rõ chức năng, thẩm

quyền của các cơ quan làm công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật về

trách nhiệm của người đứng đầu. Nâng cao năng lực và phẩm chất cho những người

làm công tác này, mở rộng dân chủ, xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát của các tổ

chức chính trị - xã hội và nhân dân, phát hiện kịp thời những khiếm khuyết, yếu

kém, xử lý nghiêm mọi vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức nói chung, công

chức lãnh đạo nói riêng.

Bốn là, mở rộng việc áp dụng các phương pháp khoa học trong việc đánh giá

chất lượng, hiệu quả của công chức hành chính, trong đó có NĐĐCCQHCNN.

Trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan, đơn vị là ban hành cụ thể và chính xác

những quy định phận sự như vậy cho từng cán bộ, công chức. Mở rộng việc áp dụng các

phương pháp khoa học (như ISO) vào việc đánh giá chất lượng, hiệu quả công việc của

từng cá nhân, từng đơn vị. Đây cũng là cơ sở để đánh giá kết quả công tác của cán bộ,

công chức hàng năm, khắc phục được việc đánh giá, bình bầu cán bộ, công chức một

cách chung chung, đa phần hoàn thành tốt công việc, trong khi cơ quan, tổ chức còn nợ

nhiều công việc trước cấp trên, dân và doanh nghiệp phàn nàn, không bằng lòng với thái

độ và trách nhiệm giải quyết công việc của cơ quan hành chính.

Năm là, nghiên cứu tổng kết việc thực hiện thí điểm thi tuyển các chức danh

NĐĐCCQHCNN ở địa phương.

Từ năm 2008 việc thí điểm thi tuyển các chức danh lãnh đạo đã được thí điểm ở

tỉnh Long An, Thành phố Đà Nẵng và tỉnh Nghệ An. Xuất phát từ yêu cầu thực tiễn, tạo

bước đột phá trong công tác cán bộ; đồng thời nhằm thực hiện Nghị quyết số 17-

NQ/TW ngày 01/8/2007 về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả

quản lý nhà nước

Vấn đề bổ nhiệm cán bộ lãnh đạo thông qua thi tuyển không phải là vấn đề mới.

ở nhiều nước trên thế giới, cán bộ, nhân viên trong các cơ quan quản lý nhà nước cũng

như các doanh nghiệp được sắp xếp, bố trí theo vị trí việc làm. Mỗi chức danh được

thiết kế và quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn gắn với các tiêu chuẩn cụ thể

như: sức khoẻ, trình độ học vấn, ngành nghề đào tạo, kỹ năng giải quyết công việc...

Khi khuyết một chức danh nào đó thì người ta tiến hành thi tuyển. ở nước ta, dưới các

triều đại phong kiến, hầu hết các chức quan lại được bổ nhiệm lần đầu đều được thực

hiện thông qua hình thức thi tuyển. Ngay sau khi Cách mạng tháng 8 năm 1945 thành

công, để xây dựng và củng cố chính quyền cách mạng còn non trẻ, Chủ tịch Hồ Chí

Minh đã ban hành Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 quy định chế độ tuyển chọn, bổ

nhiệm, quản lý, sử dụng công chức trong bộ máy nhà nước. Theo đó, việc tuyển chọn,

bổ nhiệm công chức vào các ngạch, bậc của nền hành chính Quốc gia đều thực hiện

thông qua thi tuyển. Song, thời đó do yêu cầu phải huy động mọi nguồn lực, sức người,

sức của cho tuyền tuyến, những quy định tiến bộ của Sắc Lệnh số 76/SL chưa có điều

kiện áp dụng trong thực tế.

Hiện nay, theo quy định hiện hành của Nhà nước, việc tuyển dụng công chức,

viên chức vào làm việc trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Nhà nước

chủ yếu phải thông qua thi tuyển (Nghị định 115, 116, 117 của Chính phủ năm 2003).

Song, việc tuyển chọn, đề bạt, bổ nhiệm cán bộ lãnh đạo trong các cơ quan hành chính,

đơn vị sự nghiệp của Nhà nước chủ yếu là thông qua hình thức lấy phiếu tín nhiệm,

chưa có quy định thực hiện bằng hình thức thi tuyển.

Sáu là, tăng cường công tác giám sát đối với người đứng đầu các cơ quan hành

chính. Trong đó chú trọng công tác giám sát của Quốc hội, HĐND và tăng cường hoạt

động giám sát, phản biện nhân dân trong điều kiện mở rộng và phát huy dân chủ ở nước

ta hiện nay.

KẾT LUẬN

Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN Việt Nam xuất phát

từ những yêu cầu của sự phát triển đất nước, từ yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền

XHCN của dân, do dân, vì dân, yêu cầu cải cách nền hành chính nhà nước:

- Xây dựng tổ chức bộ máy hành chính tinh gọn, xác định rõ chức năng, nhiệm

vụ, phân định rõ trách nhiệm giữa các cơ quan, giữa các cấp chính quyền, giữa chính

quyền đô thị và chính quyền nông thôn, giữa tập thể và người đứng đầu cơ quan hành

chính; hoạt động có kỷ luật, kỷ cương và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.

- Cải cách hành chính phải đáp ứng yêu cầu xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức

có phẩm chất chính trị, trình độ chuyên môn nghiệp vụ, tinh thần trách nhiệm và tận tụy

phục vụ nhân dân.

Qua hơn hai mươi năm thực hiện đường lối đổi mới do Đảng ta khởi xướng và

lãnh đạo đến nay, bộ máy nhà nước, nền hành chính nhà nước ta đã có những bước phát

triển đáng kể trong đó trách nhiệm cá nhân của NĐĐCCQHCNN đã được xác lập và

quy định trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật là cơ sở pháp lý vững chắc cho

tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và cơ quan hành chính nhà nước

nói riêng. Nói tới nhà nước pháp quyền XHCN là nói tới nhà nước có trách nhiệm và

chịu trách nhiệm trước nhân dân. Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN là việc tiếp tục cụ thể hóa các quan điểm của Đảng ta về xây dựng

nhà nước pháp quyền XHCN, về cải cách nền hành chính nhà nước phục vụ yêu cầu

phát triển đất nước trong thời kỳ mới.

Từ những kết quả nghiên cứu đề tài, có thể rút ra các kết luận cơ bản sau đây:

Để xây dựng nền hành chính xây dựng nền hành chính dân chủ, trong sạch,

vững mạnh, từng bước hiện đại.Tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính, coi đây là

nhiệm vụ thường xuyên của tất cả các tổ chức trong hệ thống chính trị.

Cải cách hành chính ngày càng trở thành yếu tố quan trọng trong chương trình

nghị sự về cải cách của Việt Nam. Đây không chỉ là điều kiện hết sức thiết yếu để Việt

Nam có thể tối đa hóa được các lợi ích của quá trình hội nhập, mà còn là công cụ quan

trọng đảm bảo thực hiện thành công kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội và góp phần thực

hiện các mục tiêu phát triển Thiên niên kỷ của Việt Nam. Tuy nhiên cải cách hành chính

ở Việt Nam được tiến hành trong công cuộc đổi mới, khởi đầu từ Đại hội VI của Đảng

Cộng sản Việt Nam. Đó là công việc mới mẻ, chưa có tiền lệ, lại diễn ra trong điều

kiện thiếu kiến thức và kinh nghiệm quản lý hành chính. Trong đó hoàn thiện pháp luật

về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là một trong những giải pháp có bản của cải cách

nền hành chính nhà nước cũng nằm trong bối cảnh chung đó.

Hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN cần có lộ trình thích

hợp và có những bước đột phá (thí điểm) những mô hình mới đảm bảo trách nhiệm của

NĐĐCCQHCNN từ trung ương tới cơ sở, trên cơ sở quán triệt những quan điểm có tính

nguyên tắc về tổ chức bộ máy nhà nước, về cải cách nền hành chính.

Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN của đề

tài được luận chứng một cách đồng bộ trên cả ba phương diện: Nội dung, hình thức và

các giải pháp về tổ chức thực hiện sẽ góp phần vào việc tổng kết lý luận và thực tiễn về

pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN ở nước ta hiện nay.

Phụ lục

1. Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2001).

2. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 (sửa đổi 2002).

3. Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 (sửa đổi 2004, 2005).

4. Bộ luật Hình sự năm 1999 (sửa đổi 2009).

5. Luật Tổ chức Chính phủ 2001.

6. Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân 2003.

7. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân

dân 2004.

8. Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí 2005.

9. Luật Phòng, chống tham nhũng 2005 (sửa đổi 2007).

10. Luật Cán bộ, công chức 2008.

11. Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn 2007.

12. Nghị định 23/2003 của Chính phủ về Quy chế làm việc của Chính phủ.

13. Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng

trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách.

14. Nghị định số 103/2007/NĐ-CP ngày 14/6/2007 của Chính phủ quy định trách

nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị về trách nhiệm của cán bộ,

công chức, viên chức trong việc thực hành tiết kiệm chống lãng phí.

15. Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 của Chính phủ quy định chế độ

trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong

thi hành nhiệm vụ, công vụ.

16. Nghị định số 178/2007/NĐ-CP ngày 03/12/2007 của Chính phủ Quy định chức năng,

nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ.

17. Quyết định số 53/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế làm việc

mẫu của ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.

18. Chỉ thị số 36/2004/CT-TTg ngày 27 tháng 10 năm 2004 của Thủ tướng Chính phủ về

việc chấn chỉnh và tăng cường trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà

nước trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.

19. Thông tư số 98/2006/TT-BTC ngày 20/10/2006 của Bộ Tài chính hướng dẫn việc

BTTH và xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức vi phạm quy định của

pháp luật về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.

20. Thông tư số 08/2007/TT-BNV ngày 01/10/2007 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thực

hiện Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý

trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng

trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách đối với các đơn vị sự

nghiệp, doanh nghiệp của Nhà nước và các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp có

sử dụng ngân sách, tài sản của Nhà nước.

mục lục

21. Trang

Mở Đầu 7

22. Phần thứ nhất: CƠ Sở Lý LUậN HOàN THIệN PHáP LUậT Về

TRáCH NHIệM CủA NGƯờI ĐứNG ĐầU CáC CƠ QUAN HàNH

CHíNH NHà nƯớC 23

23. 1.1. Trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước 23

24. 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của người đứng đầu các cơ

quan hành chính nhà nước 23

25. 1.1.2. Trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước 31

26. 1.2. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành

chính nhà nước 45

27. 1.2.1. Khái niệm và nội dung điều chỉnh của pháp luật về trách nhiệm của

người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước 45

28. 1.2.2. Vai trò của pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ

quan hành chính nhà nước 46

29. 1.3. tiêu chí hoàn thiện và các điều kiện đảm bảo hoàn thiện pháp luật về

trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước 50

30. 1.3.1. Tiêu chí hoàn thiện 50

31. 1.3.2. Các điều kiện bảo đảm hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của

người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước 55

32. 1.4. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành

chính nhà nước của một số nước trên thế giới 64

33. 1.4.1. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành

chính nhà nước Trung quốc 65

34. 1.4.2. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành

chính nhà nước Anh 67

35. 1.4.3. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành

chính nhà nước Hoa Kỳ 68

36. 1.4.4. Pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành

chính nhà nước Nhật Bản 71

37. 1.4.5. Những giá trị tham khảo cho hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của

người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam 76

38. Phần thứ hai: pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan

hành chính nhà nước - thực trạng và những vấn đề đặt ra 78

39. 2.1. Thực trạng pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ

quan hành chính nhà nước 78

40. 2.1.1. Hệ thống văn bản pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu các cơ

quan hành chính nhà nước 78

41. 2.1.2. Thực trạng điều chỉnh pháp luật về trách nhiệm người đứng đầu các cơ

quan hành chính nhà nước theo pháp luật hiện hành 91

42. 2.2. Đánh giá chung ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân pháp luật hiện

hành về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà

nước và những vấn đề đặt ra 112

43. 2.2.1. Những ưu điểm của hệ thống pháp luật 112

44. 2.2.2. Hạn chế, bất cập 114

45. 2.2.3. Nguyên nhân 115

46. 2.2.4. Những vấn đề đặt ra 118

47. Phần thứ ba: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách

nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước Việt

Nam hiện nay 120

48. 3.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu

các cơ quan hành chính nhà nước 120

49. 3.2. Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng

đầu cơ quan hành chính nhà nước 125

50. 3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu

các cơ quan hành chính nhà nước 127

51. 3.3.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật về nội dung 127

52. 3.3.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện hình thức pháp luật 138

53. 3.3.3. Nhóm giải pháp tổ chức thực hiện 141

54. KẾT LUẬN 145

55. phụ lục 147

Những chữ viết tắt trong đề tài

56. BTTH : Bồi thường thiệt hại

57. HĐND : Hội đồng nhân dân

58. NĐĐCCQHCNN : Người đứng đầu các cơ quan hành chính nhà nước

59. TNHS : Trách nhiệm hình sự

60. TNKL : Trách nhiệm kỷ luật

61. TNVC : Trách nhiệm vật chất

62. UBND : ủy ban nhân dân

63. XHCN : Xã hội chủ nghĩa